Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 484/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/6651/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej K. K. kwotę 480 (czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku

z 14 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/6651/21, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański z 3 listopada 2021 r., nr HM/000895/SP/11/2021, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Pismem z 13 września 2019 r. K. K. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starogardzie Gdańskim wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką M. K.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że matka skarżącej, M. K. (ur. 14 lutego 1941 r.) legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., z którego wynika, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 1 października 2019 r.

Z pisemnego wykazu czynności wykonywanych podczas opieki nad matką dołączonego do wniosku wynika, że wnioskodawczyni codziennie pomaga matce w czynnościach higienicznych, wymianie pielucho-majtek, dokonuje pomiaru ciśnienia i poziomu cukru, podaje insulinę. Kilka razy dziennie podaje matce leki, przygotowuje i podaje posiłki. Zawsze po kąpieli smaruje matkę kremami przeciw odparzeniom, przygotowuje i pomaga jej w ubiorze, przewraca matkę na inny bok z uwagi na problemy z oddychaniem. W zależności od potrzeb umawia wizyty lekarskie, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe. Jak wynika z wykazu, skarżąca pomaga matce także przy wyjściach na spacery na taras przy pomocy podnośnika. W sezonie zimowym codziennie przygotowuje opał i pali w piecu, odśnieża, a w sezonie wiosna-lato wykonuje czynności ogrodnicze. W pisemnym oświadczeniu z 13 września 2021 r., wnioskodawczyni zaznaczyła m.in., że na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką (pkt 5 oświadczenia), osoba wymagająca opieki jest wdową i mieszka razem z córką, która się nią opiekuje. Wnioskodawczyni jest ponadto zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przy mężu. W odrębnym piśmie dołączonym do wniosku, skarżąca podała, że opiekuje się mamą 24h na dobę. Matka skarżącej nie jest bowiem w stanie samodzielnie funkcjonować, nie może sama zostać w domu, jest osobą leżącą, ma problemy z oddychaniem i na stałe ma podłączony tlen. Skarżąca wskazała ponadto, że opiekuje się matką od 15 lat. W chwili składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca nie posiadała statusu osoby bezrobotnej, nie może przy tym podjąć żadnej pracy, ponieważ opieka nad schorowaną matką jej na to nie pozwala, zaś brat skarżącej wyjechał za granicę i nie utrzymuje kontaktu z rodziną.

W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 września 2021 r., poza powyższym, pracownik socjalny ustalił, że M. K. zamieszkuje wspólnie z córką K. K. i jej mężem A. w J. w części domu jednorodzinnego. Rodzina utrzymuje się z emerytury matki skarżącej i wynagrodzenia męża skarżącej. Matka skarżącej choruje na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, codziennie podłączona jest do koncentratora tlenu, jest po nowotworze pęcherza moczowego, ma arytmię serca oraz cukrzycę. Jest osobą leżącą, nie siada i wymaga stałej opieki.

W toku postępowania, organ I instancji, na podstawie informacji pozyskanych z programu SEPI PUP w S. w dniu 6 października 2021 r. ustalił, że skarżąca od dnia 26 października 1990 r. do 23 marca 2012 r. posiadała status osoby bezrobotnej, a w dniu 16 listopada 2012 r. odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy. Z historii zatrudnienia wynika, że ostatnie zatrudnienie wykonywane na podstawie umowy zlecenia w Głównym Urzędzie Statystycznym w Gdańsku wnioskodawczyni zakończyła w dniu 10 czerwca 2002 r.

W świetle tak zebranego materiału dowodowego decyzją z 3 listopada 2021 r. odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie organu, negatywną przesłankę przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją opiekuna z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolejną negatywną przesłankę stanowi w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiła, zdaniem organu, okoliczność, że nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność matki skarżącej, z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS nie wynika bowiem dokładnie, od kiedy powstała niepełnosprawność u matki skarżącej. Z przywołanego orzeczenia wynika jedynie, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 1 października 2019 r., tj. kiedy matka skarżącej miała 78 lat. Dodatkowo, organ I instancji wskazał, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek negatywnych wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącej, dołączonego do wniosku, na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że podstawową przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wskazał organ, przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdza, że skarżąca mieszka z matką i sprawuje nad nią stałą opiekę. Jednocześnie ze zgromadzone materiału wynika, że od kilkunastu lat skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo, ostatnie zatrudnienie podejmowała bowiem w 2002 r., a od 2012 r. pozostaje zaś osobą bezrobotną niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy. Organ I instancji podniósł, że pomimo twierdzeń, że skarżąca zajmuje się matką od 15 lat, w przedstawionych dokumentach brak jest jakichkolwiek orzeczeń potwierdzających, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała w latach wcześniejszych, tj. przed ustaleniem niepełnosprawności w 2019 r. Wobec tego rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy nie nastąpiły z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, ponieważ skarżąca jest osobą długotrwale bezrobotną. Ponadto, niektóre czynności wykonywane przez skarżącą, takie jak: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, palenie w piecu, pomoc w wydzielaniu leków, sprzątanie, opłata rachunków, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, wynikają ze wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania i nie świadczą o konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, ponieważ są to codzienne czynności wykonywane bez względu na aktywność czy też brak aktywności zawodowej i wynikają z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica.

Mając na uwadze powyższe, nie kwestionując faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, niemniej wobec niespełnienia kilku przesłanek ustawowych warunkujących nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji stwierdził, że brak jest postaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji uznało, że niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, a ponadto o braku podstaw do wydania decyzji przyznającej wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przesądziło wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Oceniając decyzję organu I instancji w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych, Kolegium doszło do wniosku, że Wójt zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy przychylił się bowiem do przyjętej przez organ I instancji oceny niezachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako jednego z warunków przyznania świadczenia, polegającego na istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium z analizy akt sprawy, w tym oświadczeń wnioskodawczyni wynika, że o braku związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce wymaganej opieki świadczy to, że skarżąca od kilkunastu lat jest osobą nieaktywną zawodowo, ostatnie zatrudnienie podejmowała bowiem w 2002 r., a od 2012 r. posiada status osoby bezrobotnej niezarejestrowanej w PUP. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że pomimo twierdzeń, że od 15 lat wnioskodawczyni zajmuje się matką, w przedłożonych dokumentach brak jest jakichkolwiek orzeczeń potwierdzających, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w latach wcześniejszych tj. przed ustaleniem niepełnosprawności w 2019 r. Wobec powyższego brak jest podstaw pozwalających na bezpośrednie powiązanie rezygnacji z zatrudnienia czy też niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce wymaganej opieki w sytuacji, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zaprzestał aktywności zawodowej już od kilkunastu lat. Organ odwoławczy stwierdził, że mimo, iż przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie reguluje, jaki czas winien upłynąć od "niepodejmowania zatrudnienia" do "momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" to mając na uwadze, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowi rekompensatę finansową z tytułu rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania pracy zawodowej należało uznać, że w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę po zaprzestaniu w roku 2002 zatrudnienia nie podejmuje dalszej pracy zarobkowej z innych przyczyn, aniżeli konieczność zapewnienia członkowi rodziny wymaganej przywołanym wyżej przepisem prawa opieki, brak jest podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, iż związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym, z uwagi na brak możliwości realnego powiązania zaprzestania czy też niepodejmowania od wielu lat aktywności zawodowej przez skarżącą, brak było podstaw pozwalających na potwierdzenie istnienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21 wskazał, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium podkreśliło, że stan zdrowia matki skarżącej bez wątpienia uzasadnia konieczność udzielenia jej wsparcia i pomocy w życiu codziennym praktycznie we wszystkich czynnościach i sprawach życiowych, a z akt sprawy wynika, że takiego wsparcia udziela jej skarżąca. Zdaniem organu odwoławczego, stopień samodzielności osoby wymagającej opieki wyklucza możliwości jej samodzielnej egzystencji. Jednak w niniejszej sprawie nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki adekwatnej do jej stanu zdrowia, ponieważ rezygnacja przez opiekuna z zatrudnienia i dalsze niepodejmowanie pracy zarobkowej (co nastąpiło kilkanaście lat temu) nie miało związku z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki. Skutkiem tak poczynionych ustaleń i oceny przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo– skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Organ odwoławczy wskazał, iż wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych także przesądziło o braku podstaw do wydania decyzji przyznającej wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał organ, zgodnie z tym przepisem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, gdy na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z oświadczenia wnioskodawczyni dołączonego do wniosku wynikało zaś wprost, że na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, co w ocenie Kolegium, przesądziło o wystąpieniu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ odwoławczy wskazał, że o nie przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądził przede wszystkim brak zachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy odstąpił od oceny pozostałych przesłanek określonej przepisami przywołanej ustawy.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania, Kolegium nie znalazło podstaw uzasadniających zmianę zaskarżonej decyzji, zgodnie z żądaniem skarżącej. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącą co do oceny przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcia założenia, wedle którego niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia związane było z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce wymaganej opieki, ponieważ z ustaleń organu I instancji nie wynikało, by zaprzestanie przez stronę pracy zarobkowej i niepodejmowanie zatrudnienia co najmniej od roku 2002 było związane z koniecznością zapewnienia chorej przewlekle i niepełnosprawnej matce stałej opieki. W takiej sytuacji, skoro skarżąca od kilku lat nie była aktywna zawodowo, nie poszukiwała pracy zarobkowej, należało przyjąć, że opieka nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, z którą wspólnie mieszka wynika z moralnego obowiązku, a nie z konieczności rezygnacji czy też niepodejmowania pracy zawodowej.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że w sytuacji, gdy ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostaną łącznie spełnione, organ I instancji działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa zobligowany był do podjęcia decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia. Skutkiem powyższego do czasu, kiedy w drodze inicjatywy władzy ustawodawczej przepisy obowiązującego prawa nie zostaną zmienione bądź uchylone, organy administracji publicznej rozstrzygając daną sprawę administracyjną są związane tymi przepisami zgodnie z zasadą praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Starogard Gdański z 3 listopada 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd – jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 kwietnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański z 3 listopada 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej jako u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz że matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest też kwestionowane, że matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną i wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Ponadto, orzekające w sprawie organy zgodnie przyznały, że takie wsparcie matce zapewnia skarżąca.

Za przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia organ I instancji uznał brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, ponieważ skarżąca od kilkunastu lat pozostaje nieaktywna zawodowo. W ocenie organu, kolejną negatywną przesłankę, w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowi okoliczność, że nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność matki skarżącej. Dodatkowo, organ I instancji wskazał, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek negatywnych wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącej, dołączonego do wniosku, na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W zakresie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium przychyliło się natomiast do stanowiska sądów administracyjnych, sformułowanego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stosować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzeczono bowiem, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym w tej części Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji, uznając, że rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez wnioskodawcę w obecnym stanie prawnym obliguje organy do zbadania, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części powyższego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko organu odwoławczego co do braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że przyczyny niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ skarżąca ostatnie zatrudnienie podejmowała w 2002 r., a od 2012 r. posiada status osoby bezrobotnej niezarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy, tym samym od kilkunastu lat jest osobą nieaktywną zawodowo.

Zdaniem Sądu, z przywołanym stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13 (dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu, jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma zatem istotnego znaczenia, że skarżąca ostatnie zatrudnienie podejmowała w 2002 r., a od 2012 r. posiada status osoby bezrobotnej niezarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy, natomiast jej matka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od 2019 r. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną.

Również w wyroku z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21 (dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy, tych okoliczności nie wyjaśniły. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca ma 60 lat. W oświadczeniu dołączonym do wniosku wskazała, że nie może podjąć żadnej pracy, ponieważ opieka nad schorowaną matką jej na to nie pozwala. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, pomimo tego iż sama choruje na Hashimoto, sarkoidozę, a ponadto przeszła udar. W świetle przywołanych okoliczności, organy nie poczyniły jednak jakichkolwiek rozważań w kontekście tego, czy skarżąca jest zdolna do podjęcia pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania przez nią zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, koncentrując się wadliwie jedynie na wcześniejszej bierności zawodowej skarżącej.

Należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż skarżąca ostatnie zatrudnienie podejmowała w 2002 r., a od 2012 r. posiada status osoby bezrobotnej niezarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy, wyklucza możliwość uznania za istniejący związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie zbadało należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mający wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Kolegium wskazało także, że o braku podstaw do wydania decyzji przyznającej wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przesądziło wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r., bowiem z oświadczenia wnioskodawczyni dołączonego do wniosku wynikało wprost, że na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Zgodnie zaś z przywołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Wskazać jednak należy, że okoliczność ta nie została w ogóle wyjaśniona przez organ I, jak i II instancji. W aktach sprawach znajduje się oświadczenie skarżącej, dołączone do wniosku, w którym skarżąca w rubryce poświęconej informacji dotyczącej tego, czy na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką wpisała "tak". Do wniosku skarżąca dołączyła jednak także inne oświadczenia, z których wynika, że matka skarżącej ma siostrę, która mieszka w Niemczech oraz syna, który mieszka i pracuje w Anglii. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że żadna z tych osób nie utrzymuje kontaktu z matką skarżącej. Przywołane okoliczności nasuwają zatem wątpliwości, co do tego, czy rzeczywiście w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. Organy nie poczyniły starań, by te wątpliwości wyjaśnić, do czego w obliczu niejasności powstałych wskutek wzajemnie wykluczających się oświadczeń skarżącej, były zobligowane.

Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń, które potwierdziłby ziszczenie się hipotezy powyższej normy prawnej. Nie ustalono charakteru pobytu brata skarżącej za granicą oraz nie zweryfikowano, czy przysługuje mu uprawnienie do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad matką, przy uwzględnieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 3 pkt 15a u.ś.r. bądź postanowień dwustronnych umów o zabezpieczeniu społecznym.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie zaś do art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Zgodnie z art. 79a § 2 k.p.a., w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Pomimo tego, że organ I instancji zarówno w trybie art. 79a k.p.a., jak i w treści decyzji, wskazał na okoliczność złożonego przez skarżącą oświadczenia jako negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, to jednak okoliczności te nie zostały wyjaśnione. Wobec tego istniała cały czas niezaspokojona potrzeba poczynienia ustaleń w tym zakresie, do których zobowiązany był organ odwoławczy na swoim etapie postępowania. Nie można było bowiem podjąć rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności związanych z przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. Tymczasem organ odwoławczy nie zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o jakiekolwiek wyjaśnienia we wskazanym zakresie, nie poczynił ustaleń i analizy prawnej we własnym zakresie, a przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony, w trybie art. 79a § 1 k.p.a., o przyczynach utrzymania w mocy decyzji odmownej, co miało wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji uznać należało, że organ co najmniej przedwcześnie przyjął, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie zostały ustalone i właściwie ocenione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy koniecznym będzie prawidłowe ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, odnoszących się do zdolności do podjęcia pracy przez skarżącą oraz stwierdzenia, a czy w niniejszej sprawie, w świetle ujawnionej sytuacji rodzinnej rzeczywiście zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. i dopiero wówczas podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.