Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 767/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Arkadiusz Koziarski, starszy asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi P. G. Redaktora Naczelnego Dziennika [...] na odmowę udzielenia informacji prasowej przez Zarząd Główny Polskiego Związku [...] 1. uchyla zaskarżoną odmowę udzielenia informacji prasowej, 2. zasądza od Polskiego Związku [...] na rzecz P. G. - Redaktora Naczelnego Dziennika [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. zwrócił się do Zarządu Głównego Polskiego Związku [...] (dalej Zarządu Głównego [...]), na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), z prośbą o: 1) udostępnienie regulaminu wynagrodzeń obowiązującego w Polskim Związku [...], albowiem problematyka wynagrodzeń osób zatrudnionych w [...] wzbudziła zainteresowanie czytelników dziennika "[...]" i pomoże zorientować się jak wydawane są składki członków Zrzeszenia na płace jego pracowników; 2) udostępnienie planu kont księgowych stosowanych w [...] z opisem nazwy każdego z kont oraz informacją, czyim zarządzeniem i kiedy ten plan kont został wprowadzony jako obowiązujący w [...], w celu szerszego zorientowania czytelników o sposobie wydatkowania środków pochodzących z ich składek.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie, rzecznik prasowy [...] wystosowała do wnioskodawcy pismo z dnia [...] marca 2012 r., w którym podnosiła, iż art. 4 ust. 1 ustawy prawo prasowe zobowiązuje do udzielania prasie informacji o swej działalności. Dotyczy to przedmiotu działalności danej organizacji, zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz organizacji, o ile dane wiadomości nie są objęte tajemnicą lub nie naruszają prawa do prywatności. Od działalności organizacji odróżnić należy natomiast sferę tzw. praw pracowniczych, w tym także i tą związaną z wynagrodzeniami. Informacje o zasadach wynagradzania nie mają również charakteru informacji publicznej. Regulamin wynagradzania jest pewnego rodzaju umową zawieraną pomiędzy pracownikami a pracodawcą i nie ma on wpływu na działalność danej organizacji w rozumieniu realizacji jej zadań. Dane dotyczące funduszu płac, liczby zatrudnianych pracowników publikowane są przez Związek w sprawozdaniach rocznych, zaś bilans [...] zamieszczany jest corocznie w Monitorze Polskim B i jako taki jest ogólnie dostępny. Tak więc oczekiwane przez wnioskodawcę informacje są częściowo dostępne w tych aktach prawnych. W załączeniu do przedmiotowego pisma przesłano wnioskodawcy plan kont księgowych z informacją, iż plan kont został wprowadzony w 1995 r. w zw. z wprowadzaniem komputeryzacji w [...].

Po uprzednim wezwaniu [...] do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia [...] marca 2012 r.), redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę udzielenia informacji prasowej z dnia [...] marca 2012 r. Skarżący odmowie udzielenia informacji prasowej zarzucił: 1) naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą okoliczności odmowy udzielenia informacji prasowej przez Zarząd Główny [...]; 2) naruszenie art. 4 ust. 3 ww. ustawy, poprzez niezachowanie wymagań jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji prasowej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o nakazanie Zarządowi Głównemu [...] udzielenia informacji poprzez udostępnienie regulaminu wynagrodzeń obowiązującego w [...] oraz planu kont księgowych stosowanych w [...] z opisem nazwy każdego z kont, a także o zasądzenie od [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż odmowa udzielenia informacji prasowej w przedmiocie regulaminu wynagradzania jest niezgodna z art. 4 ust. 1 ustawy Prawa prasowego, w świetle którego [...] jest obowiązany do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów informacja taka nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Zatem podstawą prawną tajemnicy, o której mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, uzasadniającej odmowę udzielenia informacji prasowej mogą być tylko i wyłącznie przepisy rangi ustawowej. Natomiast podstawy ustawowej odmowy [...] nie wskazał. Także udostępnienie tylko części planu kont księgowych stosowanych w [...] nie odpowiada w pełni na zapytanie z dnia [...] lutego 2012 r. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem całego planu kont księgowych stosowanych w [...], a nie tylko kont nagłówkowych, tzw. syntetycznych. Dopiero cały plan kont pozwala ocenić, na jakie tytuły księgowe księgowane są roczne obroty danego podmiotu. Ponadto odmowa udzielania informacji prasowej z dnia [...] marca 2012 r. narusza art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe, ponieważ odpowiedź Zarządu Głównego [...] na wniosek o udzielenie informacji prasowej z dnia [...] marca 2012 r., została dostarczona w dniu [...] marca 2012 r., a więc z przekroczeniem ustawowo przewidzianego terminu [...] dni, a pismo nie wskazuje ustawowej przyczyny odmowy udzielenia informacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Główny [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, przewodniczący Zarządu Głównego [...] podniósł, iż w odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa rzecznik prasowy [...] pismem z dnia [...] marca 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w pisemnej odmowie, jednocześnie informował wnioskodawcę, iż przesłany wykaz kont nie zawiera konta [...] - rozrachunki z dostawcami i odbiorcami, konta [...] - rozrachunki z pracownikami oraz konta [...] - magazyn, ponieważ pominięte konta zawierają dane dotyczące kontrahentów, pracowników oraz dane dotyczące kosztów zakupu sprzedaży itp. [...] stoi na stanowisku, iż regulamin wynagradzania jest regulacją, która normuje sprawy pomiędzy pracownikami a pracodawcą. Obowiązek jego udostępniania obliguje pracodawcę do jego okazywania jedynie pracownikom i osobom ubiegającym się o pracę. Ewentualny zaś zarzut, dotyczący braku jawności kosztów osobowych w [...] jest nieuzasadniony, ponieważ w bilansie [...], który jest rokrocznie publikowany, znajdują się informacje na temat funduszu wynagrodzeń. Natomiast odmowa przekazania pełnego planu kont z dokładnymi opisami podyktowana była ochroną tajemnicy handlowej w kontaktach [...] ze swoimi kontrahentami oraz ochroną rozliczeń z pracownikami [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, jak również podmioty, realizując swą działalność w sferze publicznoprawnej poddanej kontroli sądowej, orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo prasowe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. W świetle art. 4 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3 powołanego artykułu).

Podmiotem, którego dotyczy powyższa regulacja, jest niewątpliwie [...], albowiem nie jest zaliczany do sektora finansów publicznych, jak również będąc podmiotem zrzeszającym osoby fizyczne i prawne, które czynnie uczestniczą w ochronie i rozwoju populacji zwierząt łownych oraz działają na rzecz ochrony przyrody art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.) nie działa w celu osiągnięcia zysku. Zatem na PZŁ spoczywa obowiązek udzielania prasie informacji o swej działalności, z wyjątkiem odmowy dokonanej ze względu na ochronę prywatności oraz ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Uwzględniając określony w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP zakres prawa do informacji, należy wskazać, że na [...] ciąży obowiązek zapewnienia prasie dostępu do dokumentów łączących się z jego działalnością, jeżeli nie ma ustawowych wyłączeń ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Realizacja uprawnień prasy do uzyskania informacji następuje przez podanie jej określonej wiadomości lub udostępnienie w stosownym trybie żądanych dokumentów.

Jak wynika z materiału aktowego, redaktor naczelny dziennika "[...]" wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r., wystąpił do Zarządu Głównego [...] o udzielenie informacji prasowej dotyczącej udostępnienia regulaminu wynagrodzeń obowiązującego w PZŁ oraz planu kont księgowych stosowanych w [...] z opisem nazwy każdego z kont. Odmowę uwzględnienia żądania w zakresie dotyczącym regulaminu wynagradzania [...] podmiot zobowiązany uzasadnił tym, że informacje o zasadach wynagradzania nie mają charaktery informacji publicznej i będąc swoistego rodzaju umową zawartą pomiędzy pracodawcą i pracownikami nie mają wpływu na działalność Związku w rozumieniu realizacji jego zadań.

W ocenie Sądu, podjęte przez [...] rozstrzygnięcie we wskazanym zakresie jest błędne. Trzeba zaakcentować, iż powołany przepis art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, zobowiązuje określony w tym przepisie podmiot do informowania o swojej działalności. Pojęcie "swojej działalności" jest pojęciem szerokim, odnoszącym się do każdej sfery działań podmiotu, a zatem nie tylko do realizacji zadań ustawowych, czy statutowych, lecz i do spraw o charakterze organizacyjnym, w tym dotyczących spraw pracowniczych. Regulamin wynagradzania (jak też i regulamin pracy) jest aktem o charakterze porządkowym wydanym przez pracodawcę z mocy określonego przepisu prawa (art. 772 § 1 – 6 Kodeksu pracy) i ustala obowiązujące u tego pracodawcy zasady wynagradzania. Stanowi więc podstawę do ustalania wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń pracowniczych, na podstawie których dopiero są ustalane indywidualne warunki umów o pracę. Za Sądem Najwyższym wskazać należy, iż regulamin wynagradzania jest źródłem prawa w rozumieniu art. 9 k.p. (wyrok z dnia 5 lutego 2004 r. sygn. akt I PK 307/03, OSNP 2004, nr 24, poz. 416). Chybiona jest zatem argumentacja Zarządu Głównego [...], iż udostępnienie w trybie zapytania prasowego regulaminu wynagradzania [...], naruszałoby prawa pracownicze osób pozostających w stosunku pracy z [...]. Regulamin wynagradzania, jako akt o charakterze prawotwórczym, regulującym sferę organizacyjną w zakresie ustalenia obowiązujących w [...] zasad wynagradzania, należy do szeroko pojmowanej działalności tego podmiotu.

Odnosząc się odmowy udzielania informacji o planie kont stosowanych w [...] należy wskazać, iż wnioskodawca swym żądaniem objął formalny dokument, będący częścią systemu księgowego. Każdy bowiem podmiot prowadzący pełną księgowość finansową zobowiązany jest do posiadania i stosowania zakładowego planu kont. Obowiązek ten nałożony jest przez ustawę o księgowości i musi spełniać wymogi określone w tej ustawie. Zakładowy plan kont zawiera wewnętrzny spis numerów kont podmiotu i ustala zasady księgowania wszelkich operacji księgowych, które mogą się wydarzyć w wyniku działalności tego podmiotu. Zatem skarżący, żąda udostępnienia informacji z zakresu działalności finansowej [...], która jest wymagana przepisami prawa. Wobec tego, co do zasady, także podlega udostępnieniu w świetle postanowień art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Natomiast skarżona odmowa z dnia [...] marca 2012 r. nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn, z powołaniem się na tajemnicę prawnie chronioną lub naruszenie prawa do prywatności, z powodu których nie udostępniono wnioskodawcy pełnego planu kont [...].

Wskazać należy na sformalizowany charakter odmowy udzielenia informacji prasowej. Powinna ona zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe). Pomijając w niniejszej sprawie kwestię niedotrzymania [...] dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji prasowej, co zasadnie podniosła strona skarżąca, stwierdzić należy, iż zaskarżona odmowa nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę w powołanym przepisie. Nie powołuje się ona na którąkolwiek z ustawowych przesłanek negatywnych (tajemnicę państwową, służbową, inną prawem chronioną lub prawo do prywatności), a tylko te przesłanki mogły stanowić o ograniczeniu prasie dostępu do informacji.

Próbę uzasadnienia wydanej odmowy pełnomocnik [...] podjął w odpowiedzi na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzając, iż "... pominięte konta zawierają dane dotyczące kontrahentów, pracowników oraz dane dot. kosztów zakupu, sprzedaży, itp.), a następnie w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania decyzyjnego. Z lakonicznych zapisów tam zawartych można jedynie domniemywać, iż odmowę [...] uzasadnia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do prywatności. Jednakże tak ogólnie uzasadniona odmowa, bez przywołania konkretnego przepisu prawa, uzasadniającego wyłączenie dostępu do informacji, nie może zastąpić uzasadnienia odmowy, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonego aktu administracyjnego przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w jego uzasadnieniu faktycznym i prawnym, a zatem zaskarżony akt narusza ten przepis.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 3 Prawa prasowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. To z kolei powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku redaktora naczelnego Dziennika "[...]" przez jego adresata – [...] i udzielenia żądanej informacji w takim zakresie, w jakim nie ogranicza jej przepis art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 oraz art. 209 powołanej ustawy.