Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2650/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1a i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 455
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia del. WSA Edyta Podrazik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 44/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 44/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031; dalej: "specustawa"), art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: "u.g.n.") oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a."), umorzył postępowanie z wniosku A. M. o ustalenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania w wysokości odpowiadającej odsetkom ustawowym za opóźnienie od kwoty [...] zł za okres od dnia po upływie 2,5 miesiąca od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania do dnia faktycznej zapłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. która przeszła na rzecz Miasta K. - miasta na prawach powiatu z mocy prawa, w trybie specustawy na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa węzła drogowego z budową torowiska tramwajowego wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe (...)".

W uzasadnieniu powołując się na art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 1 i 2 u.g.n. organ uznał, że żądanie nie dotyczy uregulowanej w art. 132 ust. 2 u.g.n. instytucji odsetek z tytułu zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, a nie wydania w terminie decyzji ustalającej odszkodowanie za pozbawienie własności nieruchomości. Dlatego też przyjął, że skoro w przepisach obowiązującego prawa materialnego nie istnieje norma prawna, która mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej naliczenia i wypłacenia odsetek za zwłokę w wydaniu decyzji o odszkodowaniu w trybie specustawy (w odróżnieniu od decyzji dotyczącej naliczenia i wypłacenia odsetek za zwłokę w samej wypłacie ustalonego już w decyzji administracyjnej odszkodowania), to postępowanie jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu. Organ stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. zakończone zostało prawomocną decyzją, której wykonanie nastąpiło w terminie.

W wyniku wniesionego przez A. M. odwołania, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że roszczenie o odsetki, o którym mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n. jest co prawda realizowane w postępowaniu administracyjnym, jednakże zawarte w tym przepisie stwierdzenie: "zwłoka lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania" dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, w której odszkodowanie zostało już ustalone ostateczną i wykonalną decyzją, ale nie doszło do jego wypłaty w terminie wynikającym z przepisów prawa. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Na decyzję tę A. M. wniosła w dniu [...] lipca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wobec czego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda M. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji odszkodowawczej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Następnie postanowieniem z dnia 2 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1000/16, sprostowanym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r., które stało się ostateczne w dniu 24 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. M. Z kolei zapłata przedmiotowego odszkodowania na rzecz A. M. przez Miasto K. - miasto na prawach powiatu, nastąpiła w dniu [...] stycznia 2017 r.

W skardze z dnia 12 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M., a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz art. 105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z zawężającą wykładnią przepisu art. 132 ust. 2 u.g.n. przyjętą przez organ. W opinii skarżącej brzmienie tego przepisu nie upoważnia bowiem do przyjęcia, że nie znajduje on zastosowania do wszelkich, lecz tylko do wybranych skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. W okresie od dnia po upływie 2,5 miesiąca od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania do dnia faktycznej wypłaty odszkodowania Gmina K. dysponowała środkami pieniężnymi przysługującymi skarżącej, pobierając z pewnością od kwoty odpowiadającej wysokości odszkodowania pożytki, bądź wykorzystując ją w inny sposób. Skarżąca nie miała natomiast wpływu na tempo postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, skoro odszkodowanie ustalane jest w trybie administracyjnym, to tym bardziej kwestia odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odwołując się do brzmienia art. 9 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że obligatoryjne wstrzymanie wykonania decyzji miało chronić obywatela przed ewentualnymi skutkami decyzji odbierającej własność, wydanej z naruszeniem prawa. Jej wykonanie mogło bowiem nastąpić dopiero po sprawdzeniu jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny. Z tych też powodów, gdy utrata własności nastąpiła na podstawie specustawy, przepis art. 9 nie mógł mieć zastosowania do odrębnie wydawanych decyzji odszkodowawczych. Dlatego też wypłata odszkodowania winna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Z kolei wyjaśniając znaczenie i zakres obowiązywania przepisu art. 132 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że mowa w nim o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia wyłącznie w zakresie zapłaty odszkodowania. Tak więc tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w samej wypłacie odszkodowania mogą powodować zastosowanie art. 132 ust. 2 u.g.n. W opinii Sądu wykładnia przepisu art. 132 ust. 2 polegająca na przyjęciu, że sformułowanie "zapłata odszkodowania" obejmuje również wydanie decyzji odszkodowawczej jest nieuprawniona. Art. 132 ust. 2 u.g.n. nie normuje bowiem kwestii odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie Służą temu inne środki prawne. Korzystanie z instrumentów cywilistycznych na gruncie administracyjnym, jako wyjątkowe, wymaga wykładni ścieśniającej.

Konkludując Sąd stwierdził, że regulacja art. 132 ust. 2 u.g.n. dotyczy jedynie usunięcia skutków opóźnienia (zwłoki) w zapłacie odszkodowania i uprawnia do żądania odsetek, ale tylko za okres po upływie terminu do wypłaty należności z tego tytułu. Jeżeli zatem organ winien zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n), to żądanie odsetek jest zasadne, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od ostateczności decyzji przyznającej odszkodowanie. Zarzuty skargi okazały się być więc zasadne jedynie w części dotyczącej okresu rozpoczynającego się od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna do dnia wypłaty odszkodowania. Odnośnie natomiast żądania odsetek za okres od dnia po upływie 2,5 miesiąca od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania do dnia następującego po dniu w którym upłynął termin 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, uznano, że było ono niezasadne.

W skardze kasacyjnej z dnia 6 czerwca 2018 r. A. M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie normuje kwestii odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, podczas gdy w ocenie skarżącej przedmiotowa regulacja obejmuje zarówno żądanie odsetek za okres po upływie terminu do wypłaty odszkodowania, jak i za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie;

2) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że niezasadne jest żądanie skarżącej zapłaty odsetek za okres od dnia po upływie miesiąca od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania do dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie kwestionuje poglądu Sądu I instancji co do tego, że na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. należy rozpatrzyć merytorycznie żądanie wypłaty odsetek za okres rozpoczynający się od dnia następującego, w którym upłynął termin 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowania stała się ostateczna do dnia wypłaty odszkodowania. Nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem odmawiającym uwzględnienia roszczenia za okres wcześniejszy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro roszczenie o odsetki, o którym mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n. jest realizowane w postępowaniu administracyjnym, to każde roszczenie, którego przedmiotem są odsetki w związku z ustaleniem i wypłatą odszkodowania są objęte zakresem stosowania art. 132 ust. 2 u.g.n. Stanowisko Sądu I instancji w sposób niedopuszczalny i niezgodny z regułami wykładni zawęża zakres zastosowania art. 132 ust. 2 u.g.n. Brzmienie tego przepisu nie upoważnia bowiem do przyjęcia, że nie znajduje on zastosowania do wszelkich, lecz tylko do wybranych skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Zarówno bowiem zwłoka, jak i opóźnienie to uchybienie terminowi zapłaty odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji, jak i uchybienie terminowi zapłaty odszkodowania spowodowane przedłużającym się, z przyczyn nie leżących po stronie skarżącej, postępowaniem administracyjnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nieistotne jest bowiem z jakiego powodu skarżąca nie otrzymała przysługującego jej odszkodowania, lecz to, czy otrzymała je z opóźnieniem zwykłym lub kwalifikowanym (zwłoka). Źródłem nieterminowej wypłaty odszkodowania może być więc zarówno opóźnienie lub zwłoka przy wydaniu ostatecznej decyzji, jak i wadliwe prowadzenie postępowania, zbyt długie, przekraczające terminy załatwienia spraw, w sposób podlegający zakwestionowaniu przez organ II instancji. Załatwienie sprawy, jak wynika z art. 35 § 3 K.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (złożenia wniosku). Jako że skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni, odszkodowanie w niniejszej sprawie powinno zostać ostatecznie ustalone w ciągu 2,5 miesiąca od dnia złożenia wniosku, nie zaś kilka lat później. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt: II SAB/Kr 214/15, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt: I OSK 823/16, stwierdził przewlekłość organu w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Zachodzą więc podstawy do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego za brak wydania w ustawowym terminie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Szczegółowe wywody należy rozpocząć stwierdzeniem, że skoro w podstawach skargi kasacyjnej postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to tym samym strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego, który jest przesądzony i stanowi postawę rozważań Sądu II instancji.

Przechodząc do meritum podnieść należy, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie powiązał ich z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Tymczasem Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich stosowanie przez organy administracji. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. (...). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c, bądź też art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Analiza wskazanych podstaw kasacyjnych, a także treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji w zakresie niemożności ubiegania się na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. o odsetki za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarżąca kasacyjnie zgadza się natomiast ze stanowiskiem sądu I instancji, że na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. należy rozpatrzyć merytorycznie żądanie wypłaty odsetek za okres po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna do dnia wypłaty odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowany na tle wskazanego zagadnienia pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 475/16 (dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że odsetki mające swe oparcie w art. 481 § 1 K.c. w związku z art. 132 ust. 2 u.g.n. nie są należne w razie wystąpienia opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. Zdaniem Sądu tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji ostatecznej mogą powodować zastosowanie tej instytucji. Wynika to wprost z brzmienia art. 132 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wykorzystywanie rożnych metod wykładni co prawda jest pożądane, jednakże tylko wówczas, gdy wykładnia pierwszorzędna, jaką jest wykładnia językowa, nie daje poprawnych rezultatów. Interpretacja art. 132 ust. 2 u.g.n. dokonana na gruncie językowym jest tymczasem oczywista i pozwala na właściwe odczytanie zawartej w tym przepisie normy prawnej, stąd nie wymaga sięgania po inne metody czy sposoby.

Do powyższego poglądu przekonuje już samo stwierdzenie w omawianym przepisie, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio do skutków zwłoki lub opóźnienia "w zapłacie odszkodowania". Koreluje z nim tożsamy zwrot użyty w ust. 1a tego przepisu, który reguluje termin "zapłaty odszkodowania". Wobec tego zbyt daleko idące byłoby "rozciąganie" wykładni tego unormowania na wcześniejsze etapy postępowania i dowodzenie, że zwrot "zapłata odszkodowania" obejmuje swoim zakresem również "wydanie decyzji". Odmienne rozumienie art. 132 ust. 2 u.g.n. na gruncie innych metod wykładni jest przy tym nieprzekonujące. Podobnie jak argumentacja zasadzająca się na – słusznym skądinąd – twierdzeniu, że w praktyce dochodzić może do znacznego nawet wydłużania postępowań odszkodowawczych. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja ta nie ma jednak na celu przeciwdziałania temu zjawisku. Służą temu inne prawne środki i formy działania. Natomiast usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek w oparciu o art. 132 ust. 2 u.g.n. może obejmować, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu. Trzeba jednak zaznaczyć, że możliwe inne jeszcze roszczenia oparte o tę regulację nie podlegają w tej sprawie badaniu i ocenie, skoro jej przedmiotem - jasno przedstawionym we wniosku wszczynającym postępowanie – jest żądanie odsetek.

Godzi się także zwrócić uwagę, że odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego następuje tu odpowiednio, czyli wedle utrwalonej interpretacji tego zwrotu stosuje się je bądź wprost, bądź z koniecznymi modyfikacjami, bądź nie stosuje wcale. Zatem nie wszystkie możliwości prawne dostępne na gruncie prawa cywilnego dotyczące niewykonania zobowiązania będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Kodeks cywilny przewiduje różne reżimy odpowiedzialności, wszak istotną w sprawie jest odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania, jaka obejmuje m.in. naprawienie szkody (art. 471), naprawienie szkody wynikłej ze zwłoki dłużnika (art. 477 § 1 i 2) oraz zapłatę odsetek w razie opóźnienia ze spełnieniem świadczenia (art. 481 § 1), które nie wyklucza odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 481 § 3), przy czym roszczenia z tego tytułu mieszczą się w ramach tzw. odpowiedzialności kontraktowej, odmiennej od odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast.) oraz odpowiedzialności deliktowej (art. 415 i nast.). Z kolei w zakresie odpowiedzialności z tytułu winy w art. 417[1] § 3 sytuuje się m.in. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jednakowoż to zagadnienie pozostaje poza niniejszymi rozważaniami, bo sporem w sprawie objęta jest kwestia odsetek, co już wyżej zaznaczono.

W tym miejscu należy więc tylko wyjaśnić, że odsetki w przypadku opóźnienia w wykonaniu zobowiązania należą się niejako automatycznie, bez względu na ewentualny brak winy dłużnika. Ta bowiem może uzasadniać żądanie odsetek z tytułu zwłoki (art. 476 i art. 477 K.c.). Należą się one także bez względu na poniesienie szkody jako następstwa niewykonania zobowiązania i choćby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. Odsetki mają na celu wyrównanie uszczerbku majątkowego stanowiącego konsekwencję braku możliwości korzystania przez wierzyciela z należnego mu świadczenia pieniężnego od daty, w której dłużnik powinien spełnić to świadczenie stosownie do art. 455 K.c., przy czym pełnią one funkcję waloryzacyjną, jak również mają zapewnić swego rodzaju zryczałtowane wynagrodzenie dla wierzyciela za korzystanie przez dłużnika ze środków pieniężnych należnych wierzycielowi, a także dyscyplinować dłużnika i motywować go do jak najszybszego spełnienia świadczenia. Odsetki stanowią w zasadzie minimalną rekompensatę uszczerbku doznanego przez wierzyciela, wskutek pozbawienia go możliwości czerpania korzyści z należnego mu świadczenia pieniężnego (por. wyrok Sądu Apelacyjny w Białymstoku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I ACa 472/16, LEX nr 2249901). Jednakowoż niekwestionowany w orzecznictwie i judykaturze jest pogląd, że odsetki należą się od dnia wymagalności długu, czyli od dnia następnego po dniu, w którym dłużnik miał wykonać zobowiązanie. Jest to bowiem świadczenie akcesoryjne. W konsekwencji skoro organ ma zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n.), to w tej sprawie żądanie odsetek może być zasadne, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowania stała się ostateczna.

Konkludując, stwierdzić należy, że regulacja z art. 132 ust. 2 u.g.n. dotyczy jedynie usunięcia skutków opóźnienia (zwłoki) w zapłacie odszkodowania i uprawnia do żądania odsetek, ale tylko za okres po upływie terminu do wypłaty należności z tego tytułu, określonego w art. 132 ust. 1a u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.