Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 35/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 2  pkt 15 i  art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4  ust. 1  pkt 2 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta Ś. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym, pozostających w posiadaniu Ośrodka A w Ś., jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) i art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 z późn. zm.) w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1484). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż Rada Miejska Ś. podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej charakter aktu prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia dwóch różnych materii w jednym akcie prawnym, czyli zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) z zasadą odpłatności za korzystanie z nich, stanowiącą podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). W § 2 pkt 4 uchwały Rada Miejska w [...]postanowiła, że wysokość opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ustala Prezydent Miasta Ś. na podstawie propozycji Ośrodka A, uwzględniając koszty ich eksploatacji. Jednocześnie w § 3 ust. 1, 2 i 4 tejże uchwały zadecydowała o zasadach odpłatności za korzystanie z gminnych obiektów sportowych i konkretnej wysokości wprowadzanych ulg dla poszczególnych podmiotów. Zdaniem organu nadzoru, w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 20 października 2005 r. o sygn. akt II OSK 138/05; WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2001 r. o sygn. akt SA/Wr 1415/01; NSA z dnia 24 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 1103/08; WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. o sygn. akt II SA/GI 561/09; WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 1155/08; NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 273/09; NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 758/10; WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 185/11; WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 743/12 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA, pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie "CBOS"). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne (szerzej por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska - Peszko: Prawo samorządu terytorialnego w zarysie, Katowice 1999r. s. 14). Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Ponadto, z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że "uprawnienia", o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Rada gminy może zatem scedować na organ wykonawczy gminy swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiącej prawo miejscowe oraz regulacji nie należącej do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich, odrębnych trybów nabywania mocy obowiązującej. Każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, który musi być ogłoszony, w sposób określony przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zupełnie innymi zasadami w tym zakresie rządzą się uchwały zwykłe, które mogą wejść w życie w każdej chwili, z reguły z dniem podjęcia i nie wymagają urzędowego ogłoszenia. Co więcej próba ogłoszenia ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym spotka się z zarzutem naruszenia przepisu art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zawierającego zamknięty katalog aktów podlegających publikacji w urzędowym publikatorze. Standardy prawidłowej legislacji wymagają, aby w akcie prawa miejscowego znalazły się tylko te przepisy, które regulują sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 roku, sygn. akt IV SA/Gl 1147/14 (pub. w internetowej bazie orzeczeń NSA) wyraźnie podkreślił, że "(...) "istnienie podstawy prawnej" oznaczać musi, że wydany akt prawny mieści się w regulacji istniejącego w porządku prawnym, przepisu ustawy i jest w pełni kompatybilny do jego treści. Nie jest dopuszczalne natomiast komponowanie na użytek wydanego aktu jego podstawy prawnej z treści kilku odrębnych norm prawnych niepozostających ze sobą w związku przedmiotowym." (cytat). Wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala przyjąć, że w jego zakresie mieści się upoważnienie do tworzenia regulacji w zakresie ulg od opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, kierowanych do podmiotów organizacyjnie podległych. Podobnie należy stwierdzić odnośnie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, z którego dyspozycji nie wynika upoważnienie do wprowadzania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie ''zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku. W konsekwencji oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 201 Ir., sygn. IV SA/Po 659/11). W związku z tym w ramach art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może w sposób ogólny przesądzić o odpłatnym, bądź nieodpłatnym korzystaniu z obiektów gminnych, nie może jednak decydować na podstawie tego przepisu o szczegółowych zasadach tej odpłatności, w szczególności o konkretnej wysokości wprowadzanych ulg dla poszczególnych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1247/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego, publ. CBOS). Nie może również na tej podstawie upoważniać organu wykonawczego do ustalania wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej (§ 2 pkt 4 wspomnianej uchwały). Uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej - jako akty kierownictwa wewnętrznego - mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy. Akty takie nie posiadają cech generalności i powszechności charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08 oraz wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 758/10, publ. CBOS). Pomieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym ich adresatem.

W skardze z dnia 27 listopada 2015 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina Ś. (dalej oznaczona jako "skarżąca Gmina") domagała się uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...]r., któremu zarzuciła naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uregulowanie odpłatności za korzystanie z obiektów nie może nastąpić w formie aktu prawa miejscowego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia nadzorczego zakwestionowała stanowisko organu nadzoru, bowiem tożsama materia dotychczas była uregulowana w takiej samej formie, na co wskazuje treść uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] roku i wówczas nie budziła żadnych wątpliwości. W każdym akcie prawnym mogą występować normy o różnym charakterze, co nie przesądza o ich nieważności, w szczególności gdy miały za podstawę określoną delegację ustawową. Nie występuje bowiem legalna definicja aktów prawa miejscowego. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W § 9 przedmiotowej uchwały wskazano wymóg publikacyjny zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Materia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym pozostających w posiadaniu Ośrodka A w Ś. regulowana jest w drodze aktu prawa miejscowego, co wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast kwestia odpłatności została uregulowana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i jako adresowana do bliżej nieokreślonego kręgu osób również jej powinien zostać nadany status aktu prawa miejscowego, co skarżąca Gmina uczyniła. Zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko zostało oparte o wyrażane w przeszłości poglądy i związane z tym orzecznictwo. Nadmienić trzeba, że ostatni raz pogląd taki zaprezentowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 1050/12, w którym zwrócono uwagę na panujący w tamtym czasie pogląd, według którego "organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 1687/11; WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r. o sygn. akt II SA/Kr 1688/11; WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Ol 416/11; WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Kr 846/10; NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. o sygn. akt SA/Po 230/94; publ. CBOS) oraz w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. o sygn. akt CZP 126/90 (publ. OSNC 1997/97). Jednak w ostatnim czasie orzecznictwo od tego zapatrywania odstępuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1901/13 o treści: "Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która, na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie", czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 mają 2013 r. o sygn. akt III SA/Wr 73/13 o treści: "1. Uchwała reguluje ustalanie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Odnosi się więc potencjalnie do każdego mieszkańca tej gminy, nie jest bowiem skierowa na imiennie do konkretnie oznaczonych podmiotów i określa stałe opłaty nie w konkretnie oznaczonej sytuacji, ale wobec zaistnienia określonej kategorii zdarzeń."). Powyższe orzeczenia wskazują, że przywołany przez organ nadzoru pogląd uległ zmianie. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi expressie verbis o charakterze prawnym uchwał podejmowanych na jego podstawie, ale o charakterze uchwał jako aktu prawa miejscowego w szeregu regulacjach ustawowych (np. ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), czy np. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i. porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Brak takiej regulacji w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Przepis ten zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Umocowanie do wydania w określonym, w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Należy w tym zakresie podzielić poglądy doktryny o umocowaniu w art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej do stanowienia aktów prawa miejscowego, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił z tych względów stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2011 r. o sygn. akt 11 GSK 758/10 (publ. CBOS). Zaskarżona uchwała ma umocowanie do stanowienia aktu prawa miejscowego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i mimo powołania w podstawie prawnej również art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie przesądza, to o jej wadliwości. To oznacza, że organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i zwrócił uwagę, że dokonana przez skarżącą Gminę wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalne powoduje niespójność i zaburzenie istniejącego porządku prawnego. Nie jego podstawie rada gminy władna jest ustalić wysokość opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych. Jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych (istnienia którego niewątpliwie wymaga przepis art. 217 Konstytucji RP). Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska - Peszko: Prawo samorządu terytorialnego w zarysie, Katowice 1999 r. s.14). Z tego powodu nie można go w żaden sposób - tak jak wywodzi to NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. - traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Wskazuje na to choćby brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wyznaczając jednostkom samorządu terytorialnego zakres do określania zasad i form ich gospodarki komunalnej. Nie mieści się w tym pojęciu odmienne od ustawy o samorządzie gminnym normowanie ustrojowych zagadnień związanych z procesem tworzenia prawa. Przepisy rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym są zasadniczą regulacją określającą organy kompetentne do stanowienia prawa miejscowego i odstąpienie od ich postanowień musi opierać się na wyraźnym upoważnieniu. Zbyt ogólnikowe sformułowania przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, muszą więc ustąpić miejsca swobodzie umów, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności uznania uchwał podjętych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej za akty prawa miejscowego (por. S. Kania, Glosa do wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2002 roku, sygn. akt III SA 2284/99, publ. OSP z 2002 roku nr 12 poz. 156). Mowa w nim o ustalaniu nie tylko opłat, ale i cen kreowanych w stosunkach umownych. Nie można zatem pominąć faktu, że uchwały podejmowane na tej podstawie mieszczą w sferze dominium, a nie imperium gminy. Uznanie, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej organ stanowiący może ustalać ceny w formie aktu prawa miejscowego, jest równoznaczne z tym, że jednostki samorządu terytorialnego z pozycji równorzędnego partnera stosunku cywilnoprawnego stałyby się jego regulatorem, ku czemu brak jest podstaw prawnych. Regulowane uchwałą ceny zyskałyby w istocie status cen urzędowych. Ustalenie zaś cen urzędowych za usługi komunalne bez wyraźnego ku temu upoważnienia ustawowego, byłoby zbyt głęboką i niedopuszczalną ingerencją w stosunki umowne. W obecnej dobie gospodarki wolnorynkowej (chronionej konstytucyjnie) naczelną zasadą wiążącą strony umowy jest wyrażona w art. 353¹ Kodeksu cywilnego zasada swobody umów. To strony zawierające daną umowę uzgadniają wysokość ceny za towary i świadczone usługi. Wszelkie zaś ograniczenia swobody uzgadniania cen mogą być wprowadzone wyłącznie na podstawie ustawy. Na przykład ograniczenia wprowadzane: na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2002 o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1815); na podstawie art. 21 pkt la w zw. z art. 22 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1191); na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 23 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 333, z późn. zm.); na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 345). Jak wynika z powyższych regulacji ustawowych wprowadzenie cen urzędowych przez organy administracji publicznej ma wyjątkowy charakter jedynie w ściśle określonych przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa publicznego lub ważnym interesem społecznym. Rada gminy również może ustalić ceny urzędowe na określone rodzaje usług - jednakże, tak jak i w powyższych przypadkach - upoważnienie do wprowadzania cen urzędowych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wynika każdorazowo z wyraźnych przepisów ustawy. Przepisy te wyraźnie przewidują, jaki status posiadają ustalone w ten sposób ceny, bowiem mają one charakter cen maksymalnych (por. art. 11b i art. 11c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 50a i art. 50b ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym). Przyjąć więc należy, że polski ustawodawca stoi na straży swobody umów, a tym samym swobodnego ustalania jej istotnego elementu - ceny. W przywołanych regulacjach prawnych wskazuje wyraźnie, w jakim zakresie przewiduje wyjątki, jednakże nie odsyła w nich do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto nawet, gdyby przyjąć tezę, że ustalone na podstawie tego przepisu ceny są cenami urzędowymi, to teza ta spowodowałaby kolejne problemy, tym razem z interpretacją uchwalonych w akcie norm prawnych, a tym samym wykonaniem uchwały i egzekwowaniem nałożonych na jej adresatów obowiązków. Z ustawy bowiem nie wynika jakiego rodzaju byłyby ceny ustalone daną uchwałą - czy sztywne (których wysokość jest ściśle określona), minimalne (gdzie cena zapłacona nie może być niższa od określonej), a może maksymalne (gdzie cena zapłacona nie może być wyższa od określonej), czy też wynikowe (gdzie organ ustala, w jaki sposób ma być obliczona cena). Nie wiadomo więc, jakiej wysokości cenę może, czy też powinien, ostatecznie uiścić usługobiorca. Głównie z powyższych powodów, uchwał wydanych w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru, jak najbardziej słuszną wydaje się koncepcja uznająca, że uchwały te są aktami kierownictwa wewnętrznego, gdyż wiążą jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akty zostały wydane i które w imieniu gminy będą zawierały umowę o świadczenie usługi. Przywołane w skardze dwa wyroki Sądów (WSA i NSA) są orzeczeniami wydanymi w jednej sprawie. Nie może to więc świadczyć o wyraźnej tendencji sądów administracyjnych do zmiany zapatrywania na tę sprawę. Dla przeciwwagi tego twierdzenia należy przywołać orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (wyrok z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 743/12 utrzymany w mocy orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 2122/12, publ. CBOS). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje nie tylko na kompetencje organów stanowiących do określania wysokości cen i opłat oraz określenia sposobu ustalenia tej wysokości, ale też o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (pkt 1). Trudno uznać, że tego typu postanowienie - ewidentnie wywierające skutki jedynie w strukturze wewnętrznej jednostki samorządu terytorialnego - może przybrać formę aktu prawa miejscowego. Stąd też nie można uznać, że ten sam przepis ustawy o samorządzie gminnym raz stanowi podstawę do podjęcia aktu prawa miejscowego a raz uchwały zwykłej. Jednocześnie cały art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, w tym jego pkt 2, jest podstawą do wydania aktów kierownictwa wewnętrznego. I to niezależnie od tego, czy ich treścią jest postanowienie o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, czy o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (zarówno przybierające formę uchwały i zarządzenia), czy o sposobie ustalania powyższych cen i opłat, czy o powierzeniu uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat organom wykonawczym tych jednostek. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż akty prawa miejscowego, w zakresie ustalonym w ust. 2, organy gminy stanowią na podstawie niniejszej ustawy, czyli tylko i wyłącznie na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Zakładając więc, że art. 40 ust. 2 tej ustawy zawiera tzw. ogólne upoważnienie do stanowienia norm prawno-ustrojowych, to jego brzmienie wyklucza poprzez użycie zwrotu: "na podstawie niniejszej ustawy", możliwość uzupełniania tej normy przez przepisy innych ustaw, zwłaszcza przez art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. pełnomocnicy obu stron postępowania sądowoadministracyjnego podtrzymali uprzednio zaprezentowane stanowiska w przywołanej powyżej skardze, jak również w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania.

Na wstępie podkreślić należy, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność omawianej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym, pozostających w posiadaniu Ośrodka A w Ś.. Kryterium oceny jej legalności w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć zaś niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami oraz aktami wykonawczymi. Przy czym przy ocenie zgodności aktu praw miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym, nie ma znaczenia czy akt ten jest efektem fakultatywnej działalności prawotwórczej rady gminy (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), czy wynikiem nałożonego na organy gminy ustawowego obowiązku stanowienia określonych aktów prawa miejscowego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru z dnia [...] r. (Nr [...]), w którym stwierdzono nieważność przywołanej uchwały z dnia [...] r., której nadano charakter aktu prawa miejscowego i jako taki akt miała ona podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 9), na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności należy dostrzec, że przepis art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są to organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, działające na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem zarówno przepisy Konstytucji RP, jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wymagają, tak jak wymaga to art. 92 Konstytucji RP w stosunku do rozporządzeń, aby w upoważnieniach do ustanowienia aktu prawa miejscowego zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r. o sygn. akt III SA 1721/99; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 102/08, publ. CBOS). Nadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 326/06: "Zgodnie (...) z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ustawach upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach - upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne." (publ. CBOS).

Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP), co nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP).

W zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale z dnia [...] r. nastąpiło zamieszczenie zarówno unormowań o charakterze przepisów prawa miejscowego, jak również nie będących takim prawem.

Podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego unormowania uchwał, którym nadano charakter aktów prawa miejscowego, nie mogą jednak zawierać postanowień sprzecznych z przepisami innych ustaw.

Ustawodawca upoważnił radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), to tym sformułowaniem w sposób jednoznaczny zastrzegł tą i wyłącznie tą kompetencję dla organu stanowiącego (rady gminy). Użyty w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zwrot "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm i zasad prawidłowego postępowania oraz reguł zachowania i ustalonego porządku, które mają obowiązywać na terenie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym, pozostających w posiadaniu Ośrodka A w Ś. Oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia zbioru ogólnych norm postępowania, którymi winien się kierować organ wykonawczy przy dokonywaniu czynności w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym gminy (art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Przepisy zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały z dnia [...]r. prócz zasad korzystania z obiektów i urządzeń oraz zachowania się osób będących użytkownikami tego typu obiektów i urządzeń określają również kwestie odpłatnego i nieodpłatnego z nich korzystania (§ 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 1, 2 i 4).

Skład orzekający w tym zakresie podziela stanowisko organu nadzoru, że powyższa materia nie mieści się w zakresie pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej", a wymienione przepisy uchwały zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należących do tych jednostek.

Dodatkowo uprawnienia te organy stanowiące mogą powierzyć organom wykonawczym (art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej).

Tymczasem wyznaczona przez organ stanowiący opłata za korzystanie z krytej pływalni, kąpieliska miejskiego i lodowiska z uwzględnieniem minutowych i procentowych dziennych ulg jest działaniem niemającym umocowania w ustawie szczególnej lub ustawie o samorządzie gminnym.

Postanowienia § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 1, 2 i 4 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały dotyczą kwestii, które należy zakwalifikować do regulacji określonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jako w zakresie sposobu ustalania opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz z zakresu art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jako powierzenie organowi wykonawczemu uprawnień do ustalenia wysokości tych opłat.

W tym pierwszym zakresie mowa jest o odstąpieniu od odpłatności lub stosowaniu ulg w tej odpłatności. Natomiast sformułowanie postanowienia § 2 pkt 4 tej uchwały wprost przekazuje Prezydentowi Miasta takie kompetencje do ustalenia wysokości opłat (cytat: "Wysokość opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ustala Prezydent Miasta Ś. na podstawie propozycji Ośrodka, uwzględniając koszty ich eksploatacji".).

Słusznie organ nadzoru wywodzi, że w powyższym zakresie charakter aktu nie może zależeć od podmiotu, który go wydaje. A więc jeżeli art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej pozwala na wykonywanie tej kompetencji przez organ wykonawczy, który nie jest uprawniony do wydawania aktu prawa miejscowego, to w przypadku nie skorzystania z tego przepisu, uchwała organu stanowiącego wydana na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie może mieć charakteru aktu prawa miejscowego. Tym samym, przyznanie zakwestionowanej uchwale cech aktu praw miejscowego w części postanawiającej o sposobie ustalenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym (zwalniania i udzielania ulg) oraz w części dotyczącej przekazania kompetencji organowi wykonawczemu nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Prawidłowo organ nadzoru wskazuje, że powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych (NSA i WSA) dotyczą tej samej sprawy i jako jednostkowe nie mogą być rozumiane w kategoriach odejścia w tym zakresie od dotychczasowej linii orzeczniczej.

W orzecznictwie sadowym jednolicie wyrażono pogląd, że w pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1993 r. o sygn. akt IV SA 823/92, publ. CBOS) i pogląd ten jest akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Dla kwalifikacji danego aktu jako prawa miejscowego znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Takie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawiera § 2 pkt 2 i 5 omawianej i zakwestionowanej uchwały, w których ustalono ogólnodostępność obiektu i korzystanie z niego w sposób odpłatny lub nieodpłatny, w oparciu o regulamin porządkowy i harmonogram, zatem odnosi się do szeregu osób korzystających z niego, w tym również mieszkańców skarżącej Gminy. Z tych względów organ nadzoru prawidłowo uznał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jednocześnie aktem kierownictwa wewnętrznego, bowiem zawiera regulację zasad odpłatności za korzystanie z obiektu, wynikającą z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, określoną w treści jej § 3 ust. 4 (zakwestionowanej uchwały). Z tym unormowaniem w sposób bezpośredni łączy się unormowanie zamieszczone w jej § 2 pkt 4 i § 3 ust. 4, a więc odpłatne i nieodpłatne udostępnienie obiektu oraz ulgi dla posiadaczy Karty "Trzy Plus", które to zagadnienia związane są z opłatami, przewidzianymi w § 2 pkt 4 uchwały.

Tymczasem, skoro ustawodawca przewidział możliwość, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, powierzenia (cedowania) na organ wykonawczy samorządu terytorialnego tych jednostek uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej), to tym bardziej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie może być podstawą do wydania przepisów o charakterze prawa miejscowego, gdyż byłoby to niedopuszczalną niekonsekwencją zważywszy na treść art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zezwalającą na określenie jedynie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie również innych uregulowań.

Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103 /08) i pogląd ten należy w pełni zaaprobować.

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że przedmiotowa uchwała reguluje różne materie zawartych w niej unormowań, począwszy od odpowiadającej regulacji aktu prawa miejscowego do kwestii związanych z czynnościami wykonawczymi gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Tak więc została podjęta na dwóch różnych podstawach prawnych łączących różne materie, równocześnie nie przewidywała odpowiedniego trybu wejścia ich w życie, dlatego prawidłowo została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sam zakres jej regulacji uniemożliwiał bowiem wyodrębnienie przez organ nadzoru tych jej części, wobec których można byłoby ograniczyć zastosowanie sankcji nieważności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt II OSK 1894/06 (publ. CBOS): "Jeżeli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu (organu wykonawczego), gdyż stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, naruszającej kompetencje tego innego organu, zaś wydana uchwała nie może być traktowana jako akt wewnętrzny." (cytat).

W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie podzielić zarzuty organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem postanowień art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i równocześnie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.