Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 592/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 3 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 13 września 2023 r., znak: WOA.7721.59.2023 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 592/23

Uzasadnienie

Decyzją z 13 września 2023 r., znak: WOA.7721.59.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. małż. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Opatowie z 22 maja 2023 r., znak: PINB-NB.5160.1.9.2023.RO, stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego na M. P. decyzją ŚWINB z 6 lutego 2023 r., znak: WOA.7721.1.2023

- na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej jako Pb, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W toku kontroli przeprowadzonej 27 września 2022 r. pracownicy PINB stwierdzili, że M. P., właściciel działki nr ewid. [...], położonej przy pl. O. [...], wykonał ogrodzenie od strony działki nr ewid. [...] (stanowiącej własność małżonków M.), na całej szerokości tej działki, o długości 7,05 m, wysokości 1,7 m, umiejscowione w odległości 15-20 cm od istniejącego od strony północnej działki muru ogrodzeniowego wykorzystywanego obecnie jako wsparcie wiaty. Wykonane ogrodzenie jest konstrukcji stalowej, słupowej, zakotwione w gruncie (4 słupki), pomiędzy którymi wykonano wypełnienie z typowych profili stalowych, powlekanych. Przedmiotowe ogrodzenie zagrodziło uprzednio istniejące wejście o szerokości ok. 80 cm wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]. Przejście to zostało zagrodzone również od ul. W. stalową zamykaną furtą. Podczas kontroli M. P. oświadczył, że ogrodzenie wykonał pod koniec sierpnia 2022 r. na terenie własnej działki.

Postanowieniem z 7 listopada 2022 r. PINB, stwierdzając, że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb, wstrzymał kontynuację wszelkich robót budowlanych przy budowie ww. ogrodzenia. Następnie, decyzją z 14 grudnia 2022 r., znak: PINB.MN.5160.1.9.2022.RO, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, nałożył na M. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 marca 2023 r. określonych dokumentów.

W wyniku złożonego odwołania małżonków M. ŚWINB wydał decyzję z 6 lutego 2023 r., znak: WOA.7721.1.2023, którą uchylił powyższą decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 kwietnia 2023 r. wskazanych dokumentów, m.in. dokumentów wykazujących posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 27 kwietnia 2023 r. M. P. przedłożył stosowne dokumenty, m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące nieruchomości położonej w O. przy pl. O. [...], na działce nr. ewid. [...].

Organ I instancji uznając, że inwestor zastosował się do nałożonego obowiązku wydał opisaną na wstępie decyzję z 22 maja 2023 r. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie M. podnieśli, że M. P. nie jest właścicielem całego ogrodzonego obszaru, ponieważ jego działka nr [...] zgodnie z kopią mapy ewidencyjnej, którą sam przedstawił, nie obejmuje spornego przesmyku uwidocznionego na załączniku nr 1.

Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa, pismami z 14 lipca 2023 r. zawiadomił Starostę Opatowskiego jako organ reprezentujący Skarb Państwa będący właścicielem działki nr [...], graniczącej m.in. z działką nr [...], oraz Sąd Okręgowy w Kielcach jako podmiot sprawujący trwały zarząd działką nr [...], o przysługującym im statusie strony w niniejszym postępowaniu w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr [...] od strony działki nr [...] oraz uprawnieniu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 22 maja 2023 r.

Zdaniem ŚWINB złożone przez M. P. w niniejszej sprawie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie potwierdza tego prawa w zakresie działki nr [...], na terenie której zlokalizowany jest fragment przedmiotowego ogrodzenia oraz sporne przejście. Inwestor nie spełnił więc wszystkich wymagań niezbędnych do doprowadzenia ogrodzenia do zgodności z prawem. Wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb było więc przedwczesne. W piśmie z 24 listopada 2022 r. skierowanym do małżonków M. Starosta Opatowski wyjaśnił, że w wyniku rezygnacji z docieplenia muru patio, sporne przejście znajduje się częściowo na gruncie działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Część przejścia położona jest więc na gruncie Skarbu Państwa i nie powinna być zagrodzona przez osoby prywatne.

Zgodnie ze stanowiskiem ŚWINB ww. pismo wskazuje, że również przedmiotowe ogrodzenie w części, w której zagradza przejście, zlokalizowane jest na działce nr [...], nienależącej do inwestora, który nie uzyskał zgody właściciela na wykonanie ogrodzenia. Organ prowadząc postępowanie naprawcze kończy je jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 3 Pb, a w przypadku niewykonania obowiązku w całości nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 3 pkt 2). Ponadto, postępowanie organu I instancji powinno być prowadzone z udziałem Starosty Opatowskiego i Sądu Okręgowego w Kielcach, którym przysługuje status strony postępowania. Niewłaściwy jest również brak ujęcia załączonych dokumentów jako załącznika do wydanej decyzji.

Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wniósł M. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB z 13 września 2023 r. i utrzymanie w mocy decyzji PINB z 22 maja 2023 r. stwierdzającej wykonanie decyzji ŚWINB z 6 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw podniósł, że sporne ogrodzenie znajduje się w całości na jego działce nr [...]. Wyjaśnił, że od ponad 30 lat jest napadany, szykanowany, szkalowany i pomawiany przez małżonków M . Ogrodzenie wybudował pod koniec sierpnia 2022 r. po uzyskaniu decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 15 czerwca 2022 r. Zarówno Skarb Państwa, tj. właściciel działki nr [...] jak i on nie zgłaszają wobec siebie żadnych pretensji odnośnie przebiegu granicy. Zaprzeczył, aby wykonane przez niego ogrodzenie stało na gruncie Skarbu Państwa. Według strony, ostatni słupek ogrodzenia oddalony jest 10 cm od muru patio i znajduje się na jego działce.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB w Kielcach wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).

Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21).

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest przy tym wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).

Dodatkowo podkreślić należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ŚWINB w Kielcach nie wykazał skutecznie konieczności wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej zostało umotywowane tym, że M. P. nie spełnił wszystkich wymagań niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do zgodności z prawem, tj. nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], a nadto w postępowaniu nie uwzględniono jako strony Starosty Opatowskiego i Sądu Okręgowego w Kielcach, dodatkowo przedłożone przez inwestora dokumenty nie stanowią integralnego załącznika do decyzji. Organ odwoławczy nie wskazał jednak przepisów postępowania, których naruszenia dopuścił się organ I instancji i nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem, odstępując poprzez wydanie decyzji kasacyjnej od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy ma obowiązek wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jednoznacznie ustalił, że fragment przedmiotowego ogrodzenia znajduje się na działce nr [...], co do której inwestor nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane. W istocie zatem nie wiadomo, jakie istotne kwestie organ I instancji miałby w tym zakresie wyjaśniać. Organ odwoławczy dokonał oceny materialnoprawnej sprawy, co umożliwia wydanie decyzji merytorycznej, natomiast w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Pb, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Ustalenie przez organ odwoławczy, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków założonych na niego decyzją z 6 lutego 2023 r. (wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2) obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Pb, a nie do wydawania decyzji kasacyjnej.

Organ odwoławczy nie wykazał, aby zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy uniemożliwiał jego ocenę. Dodatkowo, organ odwoławczy posiada uprawnienie do skorzystania, w przypadku wątpliwości, z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ II instancji. W sytuacji, gdy uprawniony podmiot wnosi odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W konsekwencji, w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, to również ewentualne braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa okaże się niewystarczające, można uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. II OSK 65/15).

Takich okoliczności organ odwoławczy nie wskazał. Jeśli chodzi o pominięcie w postępowaniu Starosty Opatowskiego występującego w imieniu Skarbu Państwa, który jest właścicielem działki nr [...], oraz pominięcie Sądu Okręgowego w Kielcach, w którego trwałym zarządzie ww. nieruchomości się znajduje, to z akt sprawy wynika, że decyzja PINB z 22 maja 2023 r. została doręczona Staroście Opatowskiemu 23 maja 2023 r. (K-I-24), a zatem nie można uznać, że był on jako strona pominięty w postępowaniu. Istotnie, ww. decyzja nie została doręczona Sądowi Okręgowemu w Kielcach, ale brak ten został naprawiony przez sam organ odwoławczy, który pismem z 14 lipca 2023 r. zawiadomił ten Sąd o postępowaniu. Z tego względu nie sposób dopatrzyć się naruszenia przepisów postępowania i zasadności twierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd Okręgowy w Kielcach, pomimo zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, nie ujawnił jakiegokolwiek zainteresowania sprawą, trudno więc twierdzić, że ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem tego Sądu miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Opisanie dokumentów złożonych przez inwestora jako załączników do decyzji również nie przekracza uprawnień organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 Ppsa), uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, na podstawie art. 151a § 1 Ppsa.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez wnoszącego sprzeciw kosztów sądowych (wpis od skargi 100 zł).