Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1609/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w upadłości likwidacyjnej na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2016 r. w części orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 13 wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. 2. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz strony skarżącej – S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w upadłości likwidacyjnej kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Wa 1609/16

UZASADNIENIE

S. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Prezesa Zarządu PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. o udostepnienie informacji publicznej w przedmiocie:

1. kiedy [...] S.A. wystąpiło o opracowanie "Regulaminu tymczasowego prowadzenia ruchu w czasie wykonywania robót" i czy termin ten był zgodny z obowiązującymi w PKP PLK S.A. instrukcjami i przepisami?

2. czy do wniosku załączony był Harmonogram uwzględniający zakres robót wszystkich branż?

3. kiedy został opracowany Regulamin Tymczasowy i przez jaki podmiot/podmioty? Czy był to jeden dokument, czy też odrębnie był sporządzany Regulamin Tymczasowy dla danego odcinka prac?

4. kiedy [...] S.A. występowała o poszczególne zamknięcia i do jakiego podmiotu?

5. o jakie zamknięcia torowe w związku z ww. inwestycją występowała [...] S.A. do [...], tj. jak długie miały być poszczególne okresy zamknięć i w jakich terminach (dniach i godzinach) miały być realizowane?

6. czy wnioski o udzielenie zamknięć torowych były zgodne z poszczególnymi fazami Regulaminu Tymczasowego?

7. w jakiej formie [...] S.A. występowała o poszczególne zamknięcia?

8. kiedy i jakiemu podmiotowi [...] S.A. zgłosiło gotowość do rozpoczęcia robót i czy odbyło to się zgodnie z obowiązującymi w PKP PLK S.A. instrukcjami i przepisami?

9. jakie poszczególne zamknięcia zostały udzielone [...] S.A. i czy były one zgodne z wnioskami [...] S.A. o udzielenie zamknięć?

10. jakie i kiedy były wdrożone poszczególne zamknięcia?

11. kiedy, od jakiego podmiotu i w jakiej formie [...] S.A. dowiedziało się o udzieleniu i wdrożeniu poszczególnych zamknięć?

12. czy stanowiące przedmiot Umowy roboty zostały ujęte harmonogramie okresowym?

13. czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. dokonały obciążenia [...] S.A. karami umownymi związanymi z realizacją Kontraktu, zwłaszcza z tytułu przekroczenia zamknięć torowych, jak i opóźnienia (zwłoki) w usunięciu wad lub usterek, a jeśli tak, to w jakiej wysokości z poszczególnych tytułów.

W uzasadnieniu S. wskazał, ze istnieje konieczność ustalenia wszystkich ww. okoliczności albowiem Upadły był podmiotem realizującym Kontrakt z ramienia [...] S.A. Jednocześnie [...] S.A. próbuje obciążyć Upadłego karami umownymi zarówno z tytułu przekroczenia zamknięć torowych, jaki i zwłoki w usunięciu wad i usterek. Dlatego też udzielenie wyczerpującej odpowiedzi na wniosek na istotne znaczenie dla oceny powyższych roszczeń.

Po rozpatrzeniu wniosku PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., powołując się na art. 107 § 1 kpa i art. 17 ust 1 oraz art. 16 ust 1 i 2 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r., poz. 2058 ze zm.) odmówił udostepnienia żądanych informacji publicznych, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. oraz udostępnienie mu żądanych informacji.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2, w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r., poz. 2058 ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie udostepnienia S. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. informacji publicznej w pkt 1-12 wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz utrzymał w mocy decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] maja 2016 r. w zakresie wskazanym w punkcie 13 przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że informacje wskazane w pkt 1- 12 wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną udostępnione wnioskodawcy do dnia [...] lipca 2016 r.

Odnosząc się natomiast do informacji wskazanych w pkt 13 wniosku, tj. czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. dokonały obciążenia [...] S.A. karami umownymi związanymi z realizacją Kontraktu, zwłaszcza z tytułu przekroczenia zamknięć torowych, jak i opóźnienia (zwłoki) w usunięciu wad lub usterek, a jeśli tak, to w jakiej wysokości z poszczególnych tytułów, Spółka wyjaśniła, ze w tym zakresie decyzja z dnia [...] maja 2016 r. jest prawidłowe. Żądane dokumenty stanowią bowiem tajemnicę przedsiębiorcy.

Spółka wyjaśniła, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na mocy uchwały Nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję ww. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

Jednocześnie Spółka wskazała, iż przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy de facto rozliczeń PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z partnerami, z którymi jest powiązana umowami. Dane tego typu informacje są szczególnie chronione przez wszystkich przedsiębiorców, którzy dążą do zachowania ich w tajemnicy przed innymi podmiotami.

Spółka stwierdził, że skoro PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. objęła klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacje w zakresie: informacji (tekstowych i liczbowych) o rozliczeniach (zobowiązaniach, należnościach, cesjach wierzytelności, ugodach pozasądowych, kompensatach finansowych) pomiędzy Spółką i Spółkami z Grupy PKP oraz podmiotami zewnętrznymi, to dane te, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez niepodjęcie ani z urzędu, ani na wniosek S. wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia oceny okoliczności niniejszej sprawy, zwłaszcza w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w części, w szczególności brak gruntownej analizy i oceny definicji tajemnicy przedsiębiorstwa na tle realiów niniejszej sprawy, a zwłaszcza aspektu realnej wartości gospodarczej informacji dla PKP PLK, o których mowa w pkt 13 wniosku S.. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 2 oraz 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa oraz mylne uznanie, że informacje, o których ujawnienie wnosił S. w pkt 13 wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PKP PLK, albowiem informacje te nie przedstawiają realnej wartości gospodarczej dla Przedsiębiorcy, zaś ich udostępnienie w żaden sposób nie mogłoby pogorszyć sytuacji PKP PLK względem innych uczestników rynku. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 96 ust. 3 oraz 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, które dotyczą realizacji umowy zawartej w związku z Projektem, w powołaniu na art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, podczas gdy powołana norma poszerza dostęp do umów zawieranych w trybie cytowanej ustawy i nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga S. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane informacje mają charakter informacji publicznych. Powyższego faktu nie kwestionują też strony niniejszego postępowania.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W myśl art. 5 cytowanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie Spółka odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz.1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Dodatkowo należy zauważyć, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z uwagi na objęcie przez stronę skarżącą zakresem skargi tylko części decyzji, tj. odmowy udostępnienia informacji publicznej wymienionej w pkt 13 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tej części decyzja stała się ostateczna.

Odnosząc się natomiast do części zaskarżonej należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu, PKP PLK SA nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżący zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem Spółka nie wykazała przesłanki określonej w art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stwierdzenie Spółki, że żądane informacje w istocie są informacjami dotyczącymi de facto rozliczeń PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z partnerami, z którymi jest powiązana umowami, a dane tego typu są szczególnie chronione przez wszystkich przedsiębiorców, którzy dążą do zachowania ich w tajemnicy przed innymi podmiotami, jest, w ocenie Sądu, niewystarczające i niepoparte żadnymi dowodami, np. w postaci oświadczenia Spółki.

Należy pamiętać, że rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Skoro zatem przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a tajemnicę tę mogą stanowić m. in. informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje organizacyjne, technologiczne, to w uzasadnieniu decyzji odmownej należy wyraźnie określić jakich informacji (czego dotyczących) zawartych w treści żądanych dokumentów nie można ujawnić ze względu na ich wartość gospodarczą. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. W tym zakresie uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych argumentów. Argumentacja Spółki winna przy tym nawiązywać do powodów, dla których jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Skoro przyczyną tą jest korzystanie ze środków publicznych, to w tym zakresie odmowa informacji z powołaniem się na interesy gospodarcze winna być szczególnie wnikliwa, prawo do informacji służy bowiem także jawności gospodarowania środkami publicznymi.

W ocenie Sądu powołanie się przez Spółkę na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącej żądanych informacji i wydanie w tym przedmiocie decyzji. W postępowaniu organ nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w tym zakresie, ani też nie odniósł się do zarzutów skarżącej, czym naruszył art. 7 i art. 77 i 107 Kpa, a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nie odpowiadają prawu, dlatego też organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).