Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 417/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  103 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Władysław Kulon, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych i nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz H. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem odwoławczym, organem II instancji lub w skrócie DWINB) zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej zwanego organem powiatowym, organem I instancji lub w skrócie PINB) nr [...] z dnia 28 listopada 2014 r., którą organ powiatowy uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L., oraz nakazał H. K. (zwanej dalej stroną lub skarżącą) rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części tego budynku.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

W dniu 3 listopada 2011 r. do PINB wpłynął wniosek strony o legalizację wykonanej samowolnie w okresie od czerwca do września 1994 r. dobudówki do znajdującego się na pierwszym piętrze budynku przy ul. P. [...] w L. lokalu mieszkalnego nr 2. Organ powiatowy, w wyniku analizy przedłożonych przez stronę dokumentów, stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została ukończona, nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie pogarsza warunków zdrowotnych ani użytkowych dla otoczenia, a ponadto jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i w konsekwencji decyzją nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r. postępowanie w sprawie umorzył.

Na wniosek M. B. i J. B. (dalej jako uczestnicy) organ I instancji postanowieniem nr [...]z dnia 2 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił przedmiotowe postępowanie, po czym, po przesłuchaniu licznych świadków, decyzją nr [...] z dnia 6 lipca 2012 r. uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r., po czym postanowieniem nr [...] z dnia 19 lipca 2012 r. zobowiązał stronę do przedłożenia w terminie 30 dni nowej inwentaryzacji budowlanej wraz z ekspertyzą techniczną przedmiotowych robót oraz zaświadczenia wójta gminy o zgodności tych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

PINB, stwierdziwszy po dokonaniu analizy przedłożonej przez stronę dokumentacji, że przedmiotowa samowola została ukończona, nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie pogarsza warunków zdrowotnych ani użytkowych dla otoczenia, a ponadto jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją nr [...] z dnia 9 listopada 2012r. rzeczone postępowanie umorzył.

Po wniesieniu przez uczestników odwołania organ II instancji wpierw z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia 25 lutego 2013 r. stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z dnia 6 lipca 2012 r. z uwagi na rażące naruszenie przez organ I instancji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przy uchyleniu dotychczasowej decyzji ostatecznej orzeczenia co do istoty sprawy, a następnie decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2013 r. uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji zawiadomił strony w drodze pisma z dnia 26 kwietnia 2013 r. o zamiarze wydania decyzji, po czym decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r., uzasadniając powyższe "analizą przedłożonej przez stronę wnioskującą o legalizację samowoli budowlanej dokumentacji technicznej".

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania uczestników, decyzją nr [...] z dnia 25 czerwca 2013 r. zaskarżone rozstrzygnięcie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na szereg uchybień i zaniechań, jakich dopuścił się organ powiatowy zarówno wobec przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, mających niewątpliwy wpływ na wynik postępowania.

Przystępując po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji zwrócił się w dniu 22 lipca 2013 r. do Wójta Gminy L. z zapytaniem o zgodność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po czym w dniu 7 sierpnia 2013 r. przeprowadził na działce nr [...] dowód z oględzin. W toku czynności ustalono, że na wzmiankowanej działce znajduje się budynek murowany wykonany w minionym stuleciu - dwurodzinny, wykonany w technologii tradycyjnej, pokryty dachem dwuspadowym, ceramicznym. Stwierdzono, że w lokalu nr 2 zburzono część ściany podłużnej i wstawiono w jej miejsce ściąg stalowy. Nadbudowane pomieszczenia, tj. łazienka, wc i część przedpokoju, posadowione są na stopach fundamentowych, na których znajdują się słupy i podciągi stalowe. Ściany zewnętrzne wykonano z pustaków kratowych. Strop nad istniejącymi komórkami, stanowiący jednocześnie podłogę ww. pomieszczeń, nadbudowano z prefabrykatów żelbetowych -płyt WPS, opartych na stalowych belkach stropowych. Nadbudowano też dach - więźba dachowa drewniana o układzie nośnym krokwiowym 8 x 16, kryty blachą stalową, ocynkowaną.

W odpowiedzi na zapytanie z dnia 22 lipca 2013 r., pismem Urzędu Gminy L. z dnia 5 września 2013 r. organ I instancji został poinformowany, że zgodnie z opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 29 sierpnia 2013 r., rozbudowa istniejącego na działce nr [...] budynku na funkcję mieszkaniową jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji, w związku z wystąpieniem do Wójta Gminy L. z wnioskiem o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji działki nr [...] z usługowej na mieszkaniową, postanowieniem nr [...] z dnia 19 września 2013 r. postępowanie zawiesił "do momentu uzupełnienia wniosku o zmiany w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego".

Organ II instancji, po rozpatrzeniu zażalenia uczestników, postanowieniem nr [...] z dnia 5 listopada 2013 r. uchylił w całości postanowienie z dnia 19 września 2013 r. jako wydane z naruszeniem art. 98 § 1 k.p.a.

PINB decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2013 r. nakazał stronie rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego dobudowanej i rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w L., wykonanej bez wymaganego pozwolenia oraz niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

DWINB, po wniesieniu odwołania przez stronę, decyzją nr [...] z dnia 10 lutego 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdziwszy nieprawidłowe zastosowanie przez organ I instancji przepisów regulujących nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania, jak również zaniechanie ze strony organu I instancji wypełnienia zaleceń poprzednio zapadłej w sprawie decyzji kasacyjnej.

Przystąpiwszy do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji wystąpił w dniu 19 lutego 2014 r. do Wójta Gminy L. o przesłanie uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie L..

W dniu 3 marca 2014 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo pełnomocnika uczestników, w załączeniu do którego przedłożono kopię fragmentu operatu szacunkowego sporządzonego w 1999 r. na potrzeby sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. P. [...] w L..

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym po przesłuchaniu szeregu dalszych świadków oraz złożeniu dodatkowych wyjaśnień przez stronę i uczestników, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L., oraz nakazał stronie rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części tego budynku.

Powyższa decyzja została zaskarżona w drodze wniesienia odwołania zarówno przez stronę, jak też przez uczestników, w wyniku czego DWINB decyzją nr [...] z dnia 15 października 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w szczególności na konieczność prawidłowego uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a., jak również zbadanie zgodności z planem miejscowym obowiązującym w dacie realizacji spornej budowy.

W następstwie tego organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia 28 listopada 2014 r. uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia 24 listopada 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L., oraz nakazał stronie rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części tego budynku. Uzasadniając tą decyzję PINB wskazał, że w toku tego postepowania ustalono, że w wyniku spornej samowoli nie doszło do naruszenia konstrukcji budynku, a nadto, iż została ona wykonana przed 1 stycznia 1995 r., co implikuje zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229, dalej jako stare prawo budowlane lub w skrócie u.s.p.b.). Podniesiono również, iż z uwagi na zmianę obowiązującej linii orzeczniczej co do zastosowania przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego w związku z zapadłą w dniu 16 grudnia 2013 r. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów o sygn. akt II OPS 2/13, zbadano przeznaczenie terenu spornej inwestycji od daty jej budowy, z czego wynika, że była ona niezgodna z planem miejscowym obowiązującym zarówno w dacie realizacji inwestycji, tj. uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. (Dz. U. Woj. Legnickiego nr 9, poz. 78), jak też z obecnie obowiązującym, tj. uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r.

DWINB, po rozpatrzeniu odwołań strony i uczestników, wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podnosząc w pierwszej kolejności, iż w jego ocenie organ I instancji prawidłowo, jako materialno-prawną podstawę nowego rozstrzygnięcia, wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 u.s.p.b., który znajduje zastosowanie w obecnym stanie prawnym na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.1409, dalej jako prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), zgodnie z którym do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

W ocenie DWINB przyjmując taką datę realizacji spornej inwestycji organ I instancji prawidłowo dał wiarę oświadczeniu złożonemu przez stronę, jak zeznaniom świadków: K. G., D. K., D. F., M. D., A. Ł., Z. P. i R. N., iż roboty wykonano w latach 1988- 89. Wobec braku dowodów, które potwierdzałyby, podnoszone przez uczestników, odmienne stanowisko w kwestii czasookresu wykonania tych robót budowlanych, zasadnym w ocenie organu odwoławczego jest przyjęcie, iż sporna inwestycja wykonana została pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r.

Organ II instancji, podobnie jak PINB, stwierdził niezgodność inwestycji z planem miejscowym obowiązującym zarówno w dacie realizacji inwestycji tj. uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z 22 lipca 1987 r. (DzU. Woj.Legnickiego nr 9, poz. 78) oraz obecnie obowiązującym na terenie lokalizacji działki nr [...] przy ul. P. [...] w L. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie L..

Z uwagi na brak w materiale dowodowym dokumentów, na podstawie których organ I instancji dokonał oceny zgodności przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r. wezwał organ I instancji do przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Legnickiego Pola uchwalonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. - w części dotyczącej aktualnie istniejącej działki nr [...] przy ul. P. [...] w L. oraz ustalenia, czy pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. teren miejscowości L. objęty był innymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Materiał dowodowy został uzupełniony o pismo Wójta Gminy L. z dnia 3 marca 2015 r., z którego wynika, iż zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. przedmiotowa działka Nr [...] obręb L. posiadała funkcję oznaczoną na rysunku planu symbolem 35 MR- zabudowa zagrodowa. Z pisma powyższego wynika jednocześnie, iż ww. plan zagospodarowania przestrzennego z 1987 r. obowiązywał do czasu wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w Gminie L. tj. uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 27 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego z 2005 r., Nr 104, poz. 2253), w której przedmiotowa działka posiada funkcję oznaczoną na rysunku planu symbolem 36U- istniejące obiekty usług handlu i gastronomii- ustala się utrzymanie dotychczasowej funkcji, z możliwością adaptacji, modernizacji, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na inne funkcje usługowe z uwzględnieniem warunków wydanych przez gminną komisję urbanistyczno - architektoniczną.

W przekonaniu DWINB wyżej wskazane niezgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczają w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 u.s.p.b. możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji, co skutkuje uznaniem zaskarżonej decyzji za prawidłową. Odnosząc się zaś do wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika uczestników organ odwoławczy stwierdził, iż wobec jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy jego uwzględnienie nie wniesie nowych okoliczności, które mogłyby skutkować zmianą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, iż wydana decyzja DWINB narusza jej interes prawny, poprzez niezasadne nakazanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części przedmiotowego budynku, mimo iż w dacie rozpoczęcia rozbudowy, jak również przez kolejne lata, obowiązywały korzystne dla legalizacji samowoli budowlanej regulacje planistyczne, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, w sytuacji gdy obywatel zmuszony jest ponosić odpowiedzialność za bierne działania organów administracji publicznej.

Jednocześnie zarzucono zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się, w szczególności w zakresie ustalenia, że w dacie realizacji spornej rozbudowy, działka nr [...] posiadała funkcję oznaczoną symbolem 35 MR - zabudowa zagrodowa zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L., a tym samym uniemożliwienie czynnego udziału skarżącej w postępowaniu;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego:

a) przez brak wyjaśnienia kwestii sprzedaży przez Gminę L. nieruchomości położonej przy ul. P. [...], której wycenę i inwentaryzację z uwzględnieniem pomieszczenia łazienki przygotował Pan J. N., podczas gdy z zeznań świadków wynika bezsprzecznie, że brak było pomieszczenia łazienki w budynku, a znajdowała się ona w rozbudowanej części, co wskazuje na sprzedaż spornej nieruchomości przez Gminę wraz z pomieszczeniami przynależnymi objętymi samowolą budowlaną;

b) brak wyjaśnienia czy wobec przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r., obowiązującym do 2005 r., jako działki przeznaczonej pod zabudowę zagrodową, dokonanie rozbudowy i nadbudowy przynależnych do lokalu nr 2 w budynku przy ul. P. [...] pomieszczeń: łazienki, toalety i korytarza jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 1987-2005r. i w dacie realizacji inwestycji tj. w 1988r., w zakresie ustalenia obiektów budowlanych objętych pojęciem zabudowy zagrodowej;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się przez DWINB do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, dotyczących braku przeprowadzenia ustaleń, jakich konkretnie części budynku ma dotyczyć obowiązek rozbiórki oraz braku ustaleń w zakresie możliwości technicznego przeprowadzenia rozbiórki części budynku i wpływu rozbiórki części budynku na nośność pozostałej legalnie posadowionej część obiektu budowlanego;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, przez nakazanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku położonego na działce nr [...] przy ul. P. [...], mimo iż w dacie rozpoczęcia przedmiotowej rozbudowy, jak również przez kolejne lata, obowiązywały korzystne dla legalizacji samowoli budowlanej regulacje planistyczne m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1987 r. przewidywał dla działki nr [...] funkcję zabudowa zagrodowa, co podważa zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, jak również pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności, w sytuacji gdy obywatel zmuszony jest ponosić odpowiedzialność za bierne działania organów administracji;

5) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 u.s.p.b. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.b. przez jego błędną wykładnię, z uwzględnieniem wyłącznie wykładni literalnej powołanych przepisów z pominięciem ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjęcie, w oparciu o dosłowne brzmienie przepisów, że wskazane normy prawne nakazują uwzględnić przy nakazaniu rozbiórki regulacje planistyczne obowiązujące w dacie wydania decyzji;

Uzasadniając skargę podniesiono, że decyzja organu II instancji została w wydana przy naruszeniu przepisów postępowania, jak również w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa materialnego, z pominięciem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po pierwsze wskazano, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, uniemożliwiając tym samym czynny udział w postępowaniu. Organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy o pismo Wójta Gminy L. z dnia 3 marca 2015 r., jak również wezwał organ I instancji do przedłożenia wyrysów i wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L., uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. Skarżąca jednak została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do wskazanych powyżej dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Zatem na skutek nie wywiązania się przez organ z obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a., postępowanie wyjaśniające nie może być podstawą rozstrzygnięcia.

Ponadto zarzucono, że organ II instancji nie wyjaśnił spornej kwestii dotyczącej sprzedaży nieruchomości, co ma istotne znaczenie w kontekście stwierdzenia naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa. Zwrócono uwagę, że z zeznań D. K., pracownika Urzędu Gminy, wynika, iż sporządzona wycena i inwentaryzacja budynku nie uwzględniała tzw. dobudówki. Zeznania te, nie korespondują w żaden sposób z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z zeznaniami świadka K. G., - poprzedniej właścicielki nieruchomości, jak również wyjaśnieniami skarżącej, z których jednoznacznie wynika, iż łazienka znajdowała się w tzw. dobudówce. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że Gmina posiadała wiedzę co do istniejącej samowoli budowlanej oraz dokonywanej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowej nieruchomości, a mimo wszystko jako jej ówczesny właściciel nie podejmowała żadnych działań w celu legalizacji tej samowoli, a następnie dokonała jej sprzedaży wraz z pomieszczeniem łazienki i toalety, które znajdowały się w dobudówce. Okoliczność ta wielokrotnie była podnoszona przez skarżącą w odwołaniach, a organy rozpoznające sprawę nie dokonały dokładnego wyjaśnienia tych kwestii.

Jednym z filarów demokratycznego państwa prawa jest zasada zaufania obywateli do państwa, a tym samym do stanowionego przez nie prawa. Skoro zatem w dacie rozpoczęcia rozbudowy i nadbudowy nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L. istniały regulacje planistyczne, które pozwalały na rozbudowę nieruchomości albowiem działka nr [...] obręb L. przeznaczona była pod zabudowę zagrodową i regulacje te obowiązywały do 2005r. tj. do czasu wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w Gminie L..

Powołując się na zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, definicję pojęcia zabudowy zagrodowej jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, wskazano, że rozbudowa nieruchomości w zakresie pomieszczeń przynależnych (łazienki, toalety i korytarza), biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1987-2005 r. mieściła się w zakresie zabudowy zagrodowej przewidzianej dla działki nr [...].

Zarzucono także, iż skarżąca, która dokonała transakcji kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w 2005 r., nie może ponosić odpowiedzialności za bierność organów administracji w tamtym okresie. Sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa, jak również z konstytucyjną zasadą ochrony własności jest nakazanie rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części nieruchomości tylko dlatego, że według obowiązującego od 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] posiada funkcję oznaczoną symbolem nr 36 U - tj. przeznaczenie pod obiekty usług handlu i gastronomii z możliwością adaptacji, modernizacji, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na inne funkcje usługowe, podczas gdy w okresie kiedy obowiązywały korzystne dla skarżącej regulacje planistyczne, organy administracji nie podejmowały żadnych działań legalizacyjnych samowolę budowlaną.

Ponadto zarzucono, że organ II instancji, nakazując rozbiórkę przedmiotowej nieruchomości, nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie możliwości technicznego przeprowadzenia rozbiórki części budynku bez ingerencji w pozostałą, legalnie posadowioną część obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 kwietnia 2015 r. DWINB nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów pełnomocnika skarżącej. Podkreślenia wymaga fakt, że przeprowadzone w dniu 28.02.2012r. przez organ I instancji oględziny dotyczyły jedynie ustalenia czy w wyniku spornej samowoli nie doszło do naruszenia konstrukcji budynku. Organ II instancji nie przeprowadził żadnych czynności mających na celu zweryfikowanie czy rozbiórka przynależnych do zlokalizowanego w budynku przy ul. P. [...] pomieszczeń nie zagraża całej konstrukcji budynku. Nie zostały przeprowadzone czynności celem ustalenia jakich konkretnie części tego budynku dotyczy nakaz rozbiórki oraz celem ustalenia, czy część budynku objęta nakazem rozbiórki, jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części, iż jest możliwe techniczne przeprowadzenie rozbiórki części budynku bez ingerencji w pozostałą, legalnie posadowioną część obiektu budowlanego i czy dokonanie rozbiórki części budynku, nie będzie stanowić zagrożenia naruszenia nośności elementów konstrukcyjnych, pozostałej legalnie posadowionej części budowli.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności stwierdził, iż w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności podnieść należało, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz również z przepisami postępowania administracyjnego, bowiem naruszenia w zakresie procedury w istotny sposób rzutują na prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego.

Sąd zobligowany więc do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów normujących zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego, zaś organ II instancji nadto naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu odwoławczym.

Rozpoczynając rozważania zasadnym jest przypomnienie, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był zatem przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, tj. wówczas gdy organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń.

Tutaj zwrócić należy uwagę, iż podstawową kwestią sporną w badanej sprawie nie było to czy przy rozbudowie i nadbudowie części budynku miała miejsce samowola budowlana, ale zasadnicza była odpowiedź kiedy doszło do tej samowoli budowlanej. Zdaniem obu organów nadzoru budowlanego i skarżącej inwestycja zrealizowana został przed 1 stycznia 1995 r., natomiast uczestnicy postępowania twierdzili, że po 1994 r. prowadzone były dalsze liczne roboty budowlane związane z samowolną rozbudową i nadbudową części budynku. Spornym ponadto pomiędzy organami nadzoru budowlanego a samą skarżącą była kwestia zgodności zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego począwszy od daty jej budowy do czasu wydania decyzji organu odwoławczego. Drugim ogniskiem sporów była zaś kwestia czy stan techniczny spornej samowoli budowlanej zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż weryfikacja ustaleń co do daty realizacji samowoli budowlanej ma kardynalne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów prawa budowlanego. W art. 103 u.p.b. (przepisy końcowe i przejściowe) przyjęto regułę podstawową wynikająca z ust. 1 tego przepisu, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 § 2 omawianej ustawy, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 u.p.b. z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora.

W niniejszej sprawie może zachodzić powyższa sytuacja prawna, na co zdają się wskazywać dowody nie uwzględnione przez organy obu instancji. Organy nadzoru budowlanego doszły do przekonania, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy u.s.p.b. z 1974 r., lecz zupełnie przeszły do porządku dziennego nad okolicznościami wynikającymi z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej oraz z przedłożonej opinii technicznej P. K. z kwietnia 2014 r., ale zwłaszcza nie odniosły się wnikliwie do złożonego operatu szacunkowego nieruchomości lokalowych, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. w październiku 1999 r. Konfrontacja tych dokumentów ze złożonymi w toku postępowania zeznaniami świadków oraz wyjaśnieniami skarżącej i uczestników jest konieczna aby definitywnie wyeliminować możliwość przyjęcia, iż samowolna rozbudowa i nadbudowa części przedmiotowego budynku była kontynuowana do dniu 31 grudnia 1994 r.

Symptomatyczne w tej sytuacji jest fakt, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej z 15 października 2014 r. wskazywał, iż "organ I instancji nie spełnił tym samym ciążącego na nim z mocy art. 107 § 3 k.p.a. obowiązku, nie wyjaśniając, na podstawie jakich dowodów ustalił podstawowe dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, tj.:

- po pierwsze, że sporna inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej,

- po drugie, że roboty budowlane decydujące o kształcie przedmiotowej inwestycji zakończone zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r.,

- po trzecie, w jakim kształcie znajdowała się przedmiotowa inwestycja w momencie jej ukończenia,

- po czwarte, jakie roboty wykonano przy przedmiotowej inwestycji po dniu 1 stycznia 1995 r."

Jeszcze bardziej znamienne było stwierdzenie w tej decyzji, że organ I instancji "niezasadnie pominął wniosek dowodowy pani H. K. z dnia 24 kwietnia 2014 r. (wniosek ten dotyczył przesłuchania skarżącej na okoliczność ustalenia stanu technicznego budynku po dacie zakupu w 2005 r. oraz ustalenia czy były przeprowadzane prace budowlane- dobudowa pierwszego pietra budynku po 1994 r.)", a następnie sformułowane zalecenie poddania organowi powiatowemu pod rozwagę "czy faktycznie wyczerpał w niniejszym przypadku wszystkie dostępne środki dowodowe" sugerując, że "wartościowe dla sprawy mogą być np. zeznania Pana J. N.- autora operatu szacunkowego z 1999 r."

Wydane przez orzekające w rozpatrywanej sprawie organy decyzje świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i wszechstronnej analizy argumentów stron winny natomiast znaleźć swoje w uzasadnieniu, z którego winno wyraźnie wynikać, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a.

Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97). Ponadto jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W przypadku braku realizacji przez organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków procesowych dochodzi do wystąpienia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą oddziaływać na merytoryczny wynik sprawy.

W badanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w swojej decyzji do części zarzutów zarówno skarżącej (nieuwzględnienie zeznań poprzedniej właścicielki lokalu mieszkalnego co do lokalizacji łazienki w "przybudówce", brak wskazania w decyzji organu I instancji jakie konkretne części budynku dotyczy nakaz rozbiórki, możliwość technicznego przeprowadzenia rozbiórki bez ingerencji w pozostałą legalnie posadowioną część budynku), jak też uczestników (wadliwość ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie zeznań przedstawiciela Gminy L., uczestniczącego w czynnościach przygotowawczych do zbycia nieruchomości w 1999 r., oraz operatu rzeczoznawczy majątkowego J. N., pominięcie opinii technicznej P. K., nieustosunkowanie się do wniosku dowodowego dotyczącego nagrania filmowego na nośniku CD pt. "samowola budowlana").

Jednocześnie DWINB, z uwagi na brak w materiale dowodowym dokumentów na podstawie których organ I instancji dokonał oceny zgodności przedmiotowej inwestycji, postanowieniem Nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r. wezwał organ I instancji do przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. uchwalonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. - w części dotyczącej aktualnie istniejącej działki nr [...] przy ul. P. [...] w L. oraz ustalenia, czy pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. teren miejscowości L. objęty był innymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy został uzupełniony o pismo Wójta Gminy L. z dnia 3 marca 2015 r., z którego wynika, iż zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r. przedmiotowa działka Nr [...] obręb L. posiadała funkcję oznaczoną na rysunku planu symbolem 35 MR- zabudowa zagrodowa. Z pisma powyższego wynika jednocześnie, iż ww. plan zagospodarowania przestrzennego z 1987 r. obowiązywał do czasu wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w Gminie L. tj. uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 27 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego z 2005 r., Nr 104, poz. 2253), w której przedmiotowa działka posiada funkcję oznaczoną na rysunku planu symbolem 36U- istniejące obiekty usług handlu i gastronomii- ustala się utrzymanie dotychczasowej funkcji, z możliwością adaptacji, modernizacji, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na inne funkcje usługowe z uwzględnieniem warunków wydanych przez gminną komisję urbanistyczno - architektoniczną. Organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej i uczestników o uzupełnieniu materiału dowodowego, ani też przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Tymczasem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Przed wydaniem decyzji strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a., ma też uprawnienie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.).

W świetle przedstawionych zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy w tym miejscu zauważyć, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego, poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaniedbanie powołanym regulacją skutkowało tym, że skarżąca nie miała możliwości powołania dowodów i wskazania twierdzeń, które mogłyby spowodować wydanie przez DWINB innego rozstrzygnięcia. Skarżąca została przede wszystkim pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do złożonego pisma Wójta Gminy L. z dnia 3 marca 2015 r., z którego treści organ odwoławczy wywiódł niekorzystne dla niej wnioski o niezgodności zrealizowanej samowoli budowlanej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 22 lipca 1987 r., jak też o tym, że ten plan z 1987 r. obowiązywał do czasu wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w Gminie L. tj. uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 27 kwietnia 2005 r.

Dodatkowo za zasadny należało uznać zarzut skarżącej co do braku dokładnego określenia przedmiotu nakazanej rozbiórki. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowiska podkreślające, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji – dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000r., s. 446 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna. Rozstrzygnięcie decyzji stanowiące jej obligatoryjne element w którym stanowi się o nałożeniu obowiązków musi być zredagowany w sposób jasny i zrozumiały nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu np. w trybie art. 113 k.p.a. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną, a w razie braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, decyzja taka podlegałaby wykonaniu w drodze egzekucji.

Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego też w obecnym stanie sprawy wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego, ani tez potrzeby odniesienia się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Powinien zatem jednoznacznie ustalić datę i zakres prowadzonych prac budowlanych dotyczących spornego obiektu, a zwłaszcza jednoznacznie stwierdzić, czy po dniu 31 grudnia 1994 r. były realizowane prace budowlane obejmujące rozbudowę i nadbudowę części tego budynku mieszkalnego, położonej nad budynkiem gospodarczym. Aby spełnić te wymogi koniecznym stanie się dopuszczenie dowodu z zeznań J. N. na okoliczność sposobu sporządzenia przez niego operatu szacunkowego z 1999 r., a zwłaszcza przeprowadzonych wówczas badań terenowych. Niezbędnym stanie się także porównanie rysunków technicznych rzutów poziomych pierwszego piętra przedmiotowego budynku załączonych do tego operatu szacunkowego i do inwentaryzacji budowlanej z września 2012 r. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. z 1994 r.

W przypadku ponownego wydania nakazu rozbiórki koniecznym stanie się dokładne określenie zakresu prac rozbiórkowych.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji uzasadnia art. 152 u.p.p.s.a.