Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1263/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art 24 ust. 2, art 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 109/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz punkt I decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. oddalił skargę [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Skarżąca wnioskiem z 27 lipca 2020 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - [...], legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wójt Gminy [...] (Wójt) odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wójt uznał, że nie zostały spełnione przesłanki, wynikające z art. 17 ust. 1b oraz z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej : "u.ś.r."), z tego względu, że niepełnosprawność [...] powstała po ukończeniu 25. roku życia oraz osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał ponadto, że zakres i forma opieki są zbyt małe, brak jest powiązania niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki oraz z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z [...] listopada 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:

I. odmówiło przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji - matką - [...] od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. - w kwocie 1.830 zł miesięcznie;

II. przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji - matką [...]:

1) od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. - w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie;

2) od dnia 1 stycznia 2021 r. na stałe - w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, iż brak jest powiązania niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji, a zakres i forma opieki są zbyt małe.

Uznało również, że fakt, iż z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 9 czerwca 2016 r., wynika, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność [...], nie może stanowić przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13; OTK- A2014/9/104, przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ pierwszej instancji w ogóle nie powinien tego kryterium brać pod uwagę.

Kolegium wskazało, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] 27 lipca 2020 r., a zatem zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., świadczenie powinno być przyznane od dnia 1 lipca 2020 r. Jednak z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 u.ś.r., i wypłacanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego na [...] na podstawie wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z 17 października 2019 r. - do 31 października 2020 r., należało odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r. Strona nie może bowiem otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Z akt sprawy nie wynika zaś, żeby strona wystąpiła do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy za wspomniany okres. Nie wynika również, aby organ pierwszej instancji wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego. Tym samym na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji nie wystąpił zbieg uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 2-3 u.ś.r., do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie do tego pierwszego świadczenia wygasło 31 października 2020 r.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie w zakresie pkt 1 i zarzucając jej :

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2020 r., a nie jak błędnie przyjęto od 1 listopada 2020 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że ustanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1 listopada 2020 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 lipca 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia 1 listopada 2020 r., gdyż do końca października 2020 r. miała ona przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i go pobierała.

Sąd przywołał brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. , zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów a w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, do 31 października 2020 r. skarżąca otrzymywała, na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Decyzja powyższa wygasła na skutek upływu czasu na jaki była wydana i z akt sprawy nie wynika, aby wydana została decyzja przyznająca to świadczenie na kolejny okres zasiłkowy. Zakres zaś faktycznie sprawowanej, całodobowej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W związku z tym nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 31 października 2020 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Nie może być zatem mowy, o wskazywanym w skardze naruszeniu tego przepisu. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła ona też skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd stanął na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń.

Sąd zwróci również uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20).

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad konstytucyjnych, polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r., stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że sam fakt przyznania i pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. dokonaną z pominięciem normy prawnej określonej w art 27 ust. 5 u.ś.r., a także z pominięciem z reguł wynikających z art 24 ust. 2 u.ś.r., co w konsekwencji doprowadziło do:

a. przyjęcia, że w sytuacji skarżącej w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r. nie nastąpił zbieg prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego implikujący prawo wyboru jednego ze świadczeń co w ocenie Sądu I instancji, przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego,

b. błędnego wniosku, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym okresie na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego,

c. braku rozważenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego,

d. załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącej.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Kolegium w zakresie pkt I i zasądzenie o d organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżącą i Sąd pierwszej instancji dotyczy tego, czy istniała prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała on specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie decyzji Wójta z 17 października 2019 r.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. I OSK 1676/18 w którym wskazane zostało, że nie zachodzi konieczność rezygnacji przez stronę z przyznanego jej świadczenia przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że drugie, wyższe świadczenie strona ta otrzyma.

Tak sformułowane stanowisko uznać należało za wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku dla opiekuna o ile organ uznałby, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego

Sąd kasacyjny wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja ta zaś nie może sprowadzać się tylko do deklaracji ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji.

Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, przywołany również w uzasadnieniu stanowiska Sądu pierwszej instancji). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m.in. z uwagi na pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku dla opiekuna. Z odwołania wniesionego przez Skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że była ona gotowa zrezygnować ze specjalnego zasiłku i oczekiwała podjęcia w tym celu odpowiednich czynności przez organy. Fakt zatem pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w okolicznościach sprawy nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ustała dopiero z momentem zakończenia okresu na jaki przyznany jej został specjalny zasiłek opiekuńczy naruszał prawo.

Skarżąca miała prawo oczekiwać od organów podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, który uchylił już decyzję organu I instancji w całości, winien rozpoznać sprawę w zakresie wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r., uwzględniając zaprezentowaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r.. Wobec konieczności uchylenia skutków powyższych naruszeń prawa, obowiązkiem organu winno pozostawać znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które będzie gwarantować Skarżącej realizację prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia wniosku o jego przyznanie (np. rozważenie możliwości zawieszenia postępowania do momentu uchylenia lub zmiany przez właściwy organ decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy).

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że nie podziela stanowiska skarżącej, co do możliwości przyznania jej świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Jedynie wypłata przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego winna uwzględniać techniczną kompensację świadczeń już wypłaconych za ten okres z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.