Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1121/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 20b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1032/12 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/12 oddalił skargę Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w M., obręb 8-Lasy, oznaczona jako działki nr: [...] o pow. 1.1030 ha, [...] o pow. 1,3058 ha, [...] o pow. 0,7776 ha, [...] o pow. 0,6739 ha, [...] o pow. 1,2723 ha, [...] o pow. 0,4479 ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. 0,0857 ha, [...] o pow. 0,4484 ha, [...] o pow. 0,7464 ha i [...] o pow. 0,1953 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej M. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającej od miejscowości T. w km 20+636 do ulicy [...] w km 38+522 etapy III, I i II wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Powiatu M., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] wyżej wymienionej nieruchomości, a także zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji tej odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa M., wskazując, iż Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż uprawnionym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa - Starosta Powiatu w M., a nie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] wyżej opisanej nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W pierwszej kolejności Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu 8 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S.. Operaty te zostały zaktualizowane pismem z

29 grudnia 2011 r. Wynika z nich, że wyceniana nieruchomość stanowi las, drogę leśną i rów. Na gruncie jest nawierzchnia utworzona asfaltobetonem o pow. 2100 m2. Zużycie techniczne określono na poziomie 60%. Ponadto na gruncie tym znajduje się również część drogi asfaltobetonowej o łącznej powierzchni 820 m2. Na działce nr [...] znajdują się ponadto dwa szlabany zabezpieczające wjazd do lasu o zużyciu technicznym na poziomie odpowiednio 10% i 25%. Na wycenianej nieruchomości oprócz drzewostanu leśnego, głównie sosny w wieku ok. 50 lat, znajdują się też

10-letnie pojedyncze zadrzewienia w postaci wierzby, 2 szt. dębu o wys. 22 m i pierścienicy 60 cm, 3 szt. brzozy o wys. 20 m i pierścienicy 17 m, oraz 3 szt. wierzby o wys. 15 m i pierścienicy 10 cm. Nieruchomość posiada zróżnicowaną rzeźbę terenu i znajduje się w znacznej odległości od terenów zabudowanych. W jej sąsiedztwie jest wysypisko śmieci oraz cmentarz, a także tereny rolne i lasy. Rzeczoznawca w piśmie z 29 grudnia 2011 r. wyjaśnił również, że wyceniane działki nie były objęte obowiązującymi planami miejscowymi. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr XXXVIIl/202/2010 z dnia 28 stycznia 2010r., znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod drogę obwodową. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby określenia wartości wycenianych działek dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę i rozbudowę dróg na terenie miasta M.. Do wyceny wyselekcjonowano z rynku 21 transakcji sprzedaży tego rodzaju działek. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi sprzedawanymi w M. jest w miarę rozwinięty. Ceny sprzedaży gruntów pod drogi zawierały się w przedziale 15 zł/m2 do 40 zł/m2.

Rzeczoznawca stwierdził, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były w szczególności od takich czynników jak: położenie ogólne (waga 40%), lokalizacja szczegółowa (waga 30%) oraz sposób użytkowania gruntu (waga 30%). Dokonana analiza rynku wykazała brak wpływu na ceny transakcyjne cech nieruchomości takich jak wielkość działki, kształt, ukształtowanie terenu, klasa bonitacji gruntu. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje położone na peryferiach miasta, stanowiące tereny rolne, bardzo słabo zurbanizowane. Analiza tych nieruchomości wykazała, iż spełniają one wystarczające kryteria podobieństwa. Wartość składników budowlanych, tj. nawierzchni drogi asfaltobetonowej oraz drogi leśnej utwardzonej tłuczniem, a także dwóch szlabanów, określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Z kolei wartość pojedynczych drzew obliczono w oparciu o wartość drewna na pniu przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej, bądź też według kosztów wyhodowania.

Mając na uwadze powyższe, Minister stwierdził, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniane działki. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, omawiane operaty szacunkowe mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Jednocześnie za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał to, że Wojewoda przyznał odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Starostę Powiatu M.. W ocenie Ministra, skoro nieruchomość ta znajduje się zgodnie z ustawą z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tj. z 2011 r., Nr, 12, poz. 59 ze zm.), w zarządzie Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa M., to w zakres uprawnień i obowiązków zarządcy w rozumieniu tej ustawy wchodzą wszelkie czynności zarówno faktyczne jak i prawne. Tym samym podmiot ten staje się beneficjentem wszelkich skutków, które może wywodzić z tych praw. Skoro zatem ustawa o lasach przyznaje Lasom Państwowym prawo nabywania i zbywania nieruchomości, tym bardziej podmiot ten jest uprawniony w imieniu Skarbu Państwa do przyjęcia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową.

Minister stwierdził również, że organ pierwszej instancji błędnie pominął przy ustaleniu odszkodowania wartość drzewostanu posadowionego na wycenianym gruncie. Zdaniem organu brak było podstaw do pomniejszenia odszkodowania z uwagi na fakt, że drewno pozyskane z wycinki drzew objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe.

Zdaniem organu odwoławczego, art. 20b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nie stanowi lex specjalis wobec art. 18 tej ustawy obligującego organ administracji do ustalenia odszkodowania za nieruchomość w stanie obowiązującym w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Z kolei zgodnie z zasadą superficies solo cedit drzewa stanowią część składową nieruchomości, za którą należy przyznać stosowne odszkodowanie. Regulacja art. 20b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie odnosi się do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości. Przepis ten reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy. Nakłada on na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę publiczną. Rekompensatę tego obowiązku stanowi zaś drewno uzyskane z wycinki.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Województwa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 20b ust. ustawy z

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji chybione są zarzuty skargi dotyczące uwzględnienia w wysokości odszkodowania wartości drzewostanu znajdującego się na gruncie. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Skoro nieruchomości były porośnięte w tym dniu drzewostanem, to mając na względzie wyżej wskazany przepis, brak jest podstaw do nie uwzględnienia drzewostanu w kwocie odszkodowania. W dacie istotnej dla ustalenia odszkodowania był to drzewostan rosnący, wobec tego prawidłowo rzeczoznawca oszacował go według zasad wskazanych w art. 4 ust 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując w operatach, w jaki sposób wartość drewna została wyliczona i jakimi wskaźnikami przy wycenie się kierował.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 20b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie dotyczy ustalenia odszkodowania i jego wysokości. Celem tego przepisu jest dokonanie stosownej wycinki drzew i krzewów zanim zarządca przyszłej drogi podejmie roboty budowlane. Termin wycinki drzew i krzewów powinien być uzgodniony w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi. Ma to szczególne znaczenie z punktu widzenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis art. 20b ustawy jest więc odrębną samodzielną regulacją i nie pozostaje w bezpośrednim związku z art. 18 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło pomiędzy Lasami Państwowymi Nadleśnictwo M., a zarządcą drogi do porozumienia, co do wycinki drzew i krzewów na nieruchomości, za przejęcie których ustalone zostało odszkodowanie, a wobec tego, aby drewno pozyskane z wycinki stało się własnością Lasów Państwowych.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego powołującego się na przepisy ustawy z 28 września 1991 o lasach, w odniesieniu do podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, na rzecz którego ustalono odszkodowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w R., działający w imieniu Zarządu Województwa [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do art. 18 ustawy poprzez przyjęcie, że przepis ten nie dotyczy ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości i w konsekwencji uznanie stanowiska wyrażonego przez organ drugiej instancji, że wartość drewna pozyskanego z wycinki drzew i krzewów jest rekompensatą dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. za nieodpłatną wycinkę drzew i krzewów w wieku powyżej 20 lat,

- naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przewidującego zasadę słusznego odszkodowania poprzez ustalenie, że Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. ma prawo do odszkodowania za drzewostan znajdujący się na działkach o numerach [...] oraz prawo do własności drewna pochodzącego z wycinki z tych drzew i krzewów, a tym samym poprzez uznanie, że Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwu M. przysługuje wyższe odszkodowanie od innych niż Skarb Państwa podmiotów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z ustaleniami Sądu I instancji, iż z akt sprawy nie wynika aby doszło pomiędzy Lasami Państwowymi Nadleśnictwem M., a zarządcą drogi do porozumienia, co do wycinki drzew i krzewów na nieruchomości, za przejęcie których ustalone zostało odszkodowanie, a wobec tego, aby drewno pozyskane z wycinki stało się własnością Lasów Państwowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie to zapis art. 20b specustawy, z dniem wydania konstytutywnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objętej rygorem natychmiastowej wykonalności nakłada na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia na przedmiotowej nieruchomości i stanowi o nabyciu pozyskanego drewna przez Lasy Państwowe. Natomiast porozumienie zawarte pomiędzy Lasami Państwowymi a zarządcą drogi reguluje przede wszystkim termin dokonania wycinki niezbędnej do przejęcia przez zarządcę drogi nieruchomości pozbawionej drzewostanu.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że z operatu szacunkowego wynika, iż wartość drzewostanu ustalona jako wartość drewna "na pniu" stanowi około 95% wartości rynkowej drewna pozyskanej z tego drzewostanu, natomiast koszty pozyskania i zrywki to jedynie ok. 5% wartości rynkowej drewna. Zatem rekompensata obowiązku wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę drewnem uzyskanym z wycinki jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do samych kosztów wycinki, jakie poniosły Lasy Państwowe. Wyceniając wartość drzewostanu zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Z kolei cenę drewna w obrocie wolnorynkowym kształtują w głównej mierze koszty obsadzenia, koszty pielęgnacji i utrzymania oraz koszty wycinki (pozyskanie i zrywka) przy czym, największy wpływ na cenę mają koszty zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, natomiast koszty wycinki są relatywnie niskie. W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę, że Lasy Państwowe są monopolistą na rynku drzewnym i ustalają ceny nie niższe niż poniesione koszty produkcji, wartość drewna pozyskanego z lasów w wieku powyżej 20 lat powinna w zupełności zabezpieczyć roszczenia Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe również w przedmiocie kosztów wycinki. Ponadto koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat ponosi inwestor, a drewno pozyskane z tej wycinki również staje się własnością Lasów Państwowych. W rozpoznawanej sprawie art. 20b specustawy należy więc interpretować w związku z art. 18 i 21 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczą dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 20 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się do ustalenia odszkodowania i nie stanowi lex specialis wobec art.18 wskazanej ustawy.

Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej " specustawą", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18. Z kolei wskazany art.18 omawianej ustawy reguluje kilka kwestii. W ustępie pierwszym wprowadza zasadę, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kolejne ustępy określają sytuacje, kiedy zmniejsza się kwotę odszkodowania (o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych, jeśli takie prawa obciążały nieruchomość) lub zwiększa się odszkodowanie (kiedy właściciel lub użytkownik wieczysty wyda nieruchomość lub opróżni lokal niezwłocznie w terminie określonym w ust.1e, jak też gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkuje dotychczasowy właściciel). Przepis ten reguluje także zasady wypłacania odszkodowania za nieruchomości obciążone hipoteką (ust. 1c), jak również zasady wypłaty odszkodowań za grunty na których urządzone są rodzinne ogrody działkowe. Innych regulacji norma art.18 wskazanej ustawy nie zawiera.

Jednocześnie jednak ustawodawca w art.20 b specustawy postanowił, że :

"1. Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi. 2. Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych. 3. Koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi."

Należy zatem rozważyć, czy regulacje zawarte w art.20 b specustawy, a w szczególności w ustępie 2 tego przepisu pozwalają na ich nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości odszkodowania i zastosowanie, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie art.18 specustawy, zaś w zakresie nieuregulowanym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej uznał bowiem, że art.20 b nie odnosi się do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości i reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy. Z tym stanowiskiem trudno się jednak zgodzić z następujących powodów. Sąd pierwszej instancji odczytał normę prawną zawartą w art.18 specustawy w jej literalnym brzmieniu, jednakże dokonana literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu odszkodowania w trybie specustawy nie można pominąć zawartej w tej ustawie regulacji określonej w art.20 b. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni. Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 18 specustawy i pominięcie regulacji zawartej w art.20 b wywołuje ten skutek, że odszkodowanie za grunty przejęte od Lasów Państwowych nie spełnia wymogu słusznego odszkodowania. Ponadto z art.20 b ust.3 specustawy wynika, że koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi, a zatem wyłącznie koszty wycinki drzew powyżej lat 20 ponoszą Lasy Państwowe, przy czym mowa o wycince drzew z pozostawieniem pni i korzeni drzew.

W sytuacji doliczenia do odszkodowania za grunt również odszkodowania za drzewostan Lasy Państwowe otrzymałyby w zakresie drzewostanu podwójną rekompensatę, co naruszałoby zasadę wyrażoną w art.21 ust.2 Konstytucji R.P., że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Innymi słowy oznacza to, że odszkodowanie powinno dawać właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu możliwość odtworzenia analogicznego stanu, jaki miał przed pozbawieniem praw do nieruchomości. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny: " w warunkach demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia - do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne". Zasada słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości ( por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r., K 2/90, publ. OTK 1990, poz.3). Skoro Lasy Państwowe otrzymują po myśli art.20 b ust.2 specustawy drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, to w tym zakresie nie powstaje po ich stronie szkoda, która jest przecież warunkiem powstania prawa do odszkodowania.

Trafnie także skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 20b specustawy nakłada na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia na przedmiotowej nieruchomości i stanowi o nabyciu pozyskanego drewna przez Lasy Państwowe. Natomiast porozumienie zawarte pomiędzy Lasami Państwowymi a zarządcą drogi dotyczy przede wszystkim terminu dokonania wycinki niezbędnej do przejęcia przez zarządcę drogi nieruchomości pozbawionej drzewostanu.

Mając na względzie, że doszło do naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając za uzasadnioną skargę uchylił również zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.