Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1462/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 lutego 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] października 2009 r. - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa W. W., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa W. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa S. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa S. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa R. ., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. K., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa O. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa M. ., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa L. ., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa L. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa L., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. ., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. I., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. G., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa D. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa D. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa C. , - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa C., - nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa B. , stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w K. w dniu [...] czerwca 2020 r. wniósł do tutejszego Sądu 24 skargi na uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] października 2009 r.:

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa W. W.,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa W. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa S. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa S. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa R. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. K.,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa O. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa M. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa L. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa L. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa L.,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. I.,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. I.,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. G.,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa D. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa D. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa C. ,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa C.,

- nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa B. ,

zaskarżając ww. akty w całości. Prokurator zarzucił organowi gminy przy podjęciu zaskarżonych uchwał istotne naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji.

W motywach skarg jednakowo wskazano, że ww. uchwałami z [...] października 2009 r. Rada Gminy w K. , na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. uchwaliła statuty Sołectw: W. W., W. , S. , S. , R. , P. , P. K., P. , P. , O. , M., L., L. , L., K. I., K. I., K. G., K. , K. , D. , D. , C. , C. oraz B. .. Uchwały zostały podjęte bez uprzedniego przeprowadzenia, wymaganych przepisami prawa, konsultacji z mieszkańcami sołectw.

Zdaniem Prokuratora analiza ww. aktów prawa miejscowego pozwala na stwierdzenie, że w istotny sposób naruszają on regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. Zważono, iż przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Skarżący wskazał, iż w doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Ponadto, w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle Iministracji orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2 , s. 101-102; określa też wyroki NSA z dnia [...].02.1998 roku, II SA/Wr [...], z dnia [...].02.1996 roku, SA/Gd [...]). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Natomiast w myśl art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem [...] maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt. 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497). Uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z [...] listopada 2018 r. (sygn. III SA/Kr [...]) wymóg przeprowadzenia aktu prawa konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat.

W treści zaskarżonych uchwał brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z [...] września 2013 roku, II OSK [...]). W tym stanie rzeczy koniecznym w ocenie Prokuratora uzasadnionym jest stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych uchwał Rady Gminy w K. z [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutów ww. Sołectw.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy K. wniósł o nieuwzględnienie skarg w zakresie wniosku o stwierdzenie ich nieważności i orzeczenie, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, a także nieobciążanie organu kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego. Podkreślono, że przedmiotowe uchwały podjęto [...] października 2009 r. i wskazane w skardze orzecznictwo sądowe nie mogło być uwzględnione w procesie procedowania nad uchwałami. Wyjaśniono równocześnie, że w aktach archiwalnych Rady Gminy K. w istocie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu. Trudno jest zatem w sposób jednoznaczny uznać, czy takowe konsultacje zostały w jakikolwiek sposób przeprowadzone. Jest bardzo prawdopodobne, iż wobec braku uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami ( uchwała taka została podjęta dopiero w obecnej kadencji Rady Gminy K. w dniu [...] października 2019 r) forma tych konsultacji nic została określona. Nie mniej tego typu uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych gminy nie mogły zostać uchwalone bez jakiejkolwiek wiedzy mieszkańców, chociażby sołtysa i w tym należy upatrywać wypełnienie obowiązku konsultacji w rozumieniu organu na dzień podejmowania uchwały. Rada Gminy zgadza się z twierdzeniem Prokuratora, iż zgodnie z art. 35 u.s.g. rada gminy uchwala statut po konsultacjach z mieszkańcami. W chwili obecnej w świetle utrwalonej doktryny i orzecznictwa sądowego nie ma wątpliwości, iż konsultacje takie powinny przybrać określona formę a wymóg konsultacji należy rozumieć jako omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie wyrażenia opinii na ich temat. Zasady i tryb tych konsultacji powinny być określone w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.

Organ podkreślił, że Prokurator powołał w skardze wyroki z 2013 r. i 2018 r., a więc wydane już po podjęciu uchwały i takie rozstrzygnięcia sądowe nie były znane organowi w chwili procedowania na zaskarżonymi aktami. Rada Gminy w K. na dzień dzisiejszy nie kwestionuje tych orzeczeń i uznaje za trafne rozwiązanie polegające na uznaniu tego typu konsultacji za obowiązkowe przy uchwalania statutu sołectwa. Rada Gminy w ramach swych kompetencji podejmie ponownie uchwałę w tej sprawie z uwzględnieniem uwag zawartych w skardze prokuratora. Organ zdaje sobie sprawę, że prokurator w myśl doktryny prawa administracyjnego nie był zobowiązany do wezwania rady do usunięcia naruszenia prawa, chociaż nie wynika to jednoznacznie z brzmienia przepisów ustawy, lecz w przypadku gdyby takie wezwanie zostało wystosowane z argumentacją podniesioną w niniejszej skardze przedmiotowa uchwała zostałaby zmieniona. W związku z powyższym Rada Gminy w K. wniosła o wydanie rozstrzygnięcia, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa w miejsce wnioskowanego stwierdzenia nieważności uchwały. Wniosek taki wynika z argumentów przedstawiony wyżej a ponadto skutki prawne wydanego rozstrzygnięcia są zgoła odmienne co ma bezpośredni wpływ na ugruntowanie zasady trwałości prawa. Podjęte na jej mocy działania wywołały też nieodwracalne skutki, niewątpliwie o dużym znaczeniu społecznym. Z tych też względów organ wnosi o nieobciążanie go kosztami postępowania.

Sąd postanowieniem z [...] września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po [...] połączył sprawy o sygn. akt: IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...] oraz IV SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygn. akt IV SA/Po 1462/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga Prokuratora okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżone uchwały stanowią akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw W. W., W. , S. , S. , R. , P. , P. K., P. , P. , O. , M., L., L. , L., K. ., K. I., K. G., K. ., K. , D. , D. , C. , C. oraz B. ). Ponieważ zaskarżone uchwały – bez wątpienia mające charakter generalno-abstrakcyjny – są aktami prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty ich uchwalenia.

Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszych sprawach Prokurator objął skargami uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie statutów sołectw W. W., W. , S. , S. , R. , P. ., P. K., P. , P. , O. , M., L., L. , L., K. I., K. I., K. G., K. ., K. , D. , D. , C. , C. oraz B. .

Prokurator w skardze podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. D. B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z [...] września 2018 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z [...] października 2012 r., II SA/Gd [...], WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., III SA/Kr [...] i NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...], a także wyrok WSA w Kielcach z [...] września 2019 r., sygn. II SA/Ke [...]).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2003 r. (U [...], OTK-A 2003, nr [...], poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w K. podejmując zaskarżone uchwały nie przeprowadziła uprzednio konsultacji z mieszkańcami sołectw, których statuty uchwaliła. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. podał, że "w aktach archiwalnych Rady Gminy K. w istocie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu. Trudno jest zatem w sposób jednoznaczny uznać, czy takowe konsultacje zostały w jakikolwiek sposób przeprowadzone. Jest bardzo prawdopodobne, iż wobec braku uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami (uchwała taka została podjęta dopiero w obecnej kadencji Rady Gminy K. w dniu [...] października 2019 r) forma tych konsultacji nic została określona." Należy zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonych uchwał nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie podziela argumentacji organu, iż omawiane naruszenie prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż dopiero po wydaniu zaskarżonych uchwał ukształtowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, wedle której brak konsultacji projektów statutów sołectw stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwał w tym przedmiocie. Sąd pragnie zauważyć, że już w dacie przyjęcia przedmiotowych statutów (9 października 2009 r.) obowiązywały przepisy art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g. w powołanym brzmieniu, które zawierały obowiązek uregulowania w uchwale rady gminy zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, a po wtóre obowiązek poprzedzenia konsultacjami z mieszkańcami sołectwa czynności podjęcia uchwały rady gminy dotyczącą organizacji i zakresu działania sołectwa. Rada gminy, jak każdy organ władzy publicznej, w myśl konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że również w 2009 r. Rada Gminy w K. bezwzględnie zobowiązana była stosować ówcześnie obowiązujące przepisy art. 5a i art. 35 ust. 1 u.s.g., które nakładały nań obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw w zakresie projektów statutów tychże sołectw przed ich uchwaleniem. Tym samym brak konsultacji społecznych stanowi istotne naruszenie prawa.

Jednocześnie rację ma Burmistrz K. , iż w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z [...] lipca 2020 r., sygn. II OSK [...], z [...] września 2013 r., sygn. II OSK [...], wyrok WSA w Gdańsku z [...] października 2012 r., sygn. III SA/Gd [...] i wyrok WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., sygn. III SA/Kr [...], publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów sołectw, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. Nie zmienia to jednak faktu, że zaniechanie obowiązku skonsultowania z mieszkańcami sołectwa projektu statutu już uprzednio stanowiło istotne naruszenie prawa w jego literalnym brzmieniu (art. 5a w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.g.).

W tej sytuacji Sąd po ustaleniu, że zaskarżone uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdził na tej podstawie nieważność zaskarżonych uchwał w całości.

Zważywszy na nieważność zaskarżonych uchwał w całości spowodowanych niepoprzedzeniem ich obowiązkowymi konsultacjami z mieszkańcami Sołectw, których statuty przyjęto, Sąd uznał za niecelowe i odstąpił od dokonania analizy zgodności z prawem poszczególnych zapisów Statutów Sołectw.

W przedstawionym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.