Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 720/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 200, art 202 par 2, art 205 par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par 3 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 59 ust 1,art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi J.W., M.W., G.S. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J.W., M.W., G.S. i R.S. solidarnie kwotę 1048 (jeden tysiąc czterdzieści osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Burmistrz, powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.), rozpoznając wniosek "R" W.K. Sp. jawna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy na działce o nr ewid. [...], wskazując:

1. Ustalenia dotyczące rodzaju inwestycji:

Rozbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy i przystosowanie na potrzeby hostelu wraz z zapleczem; budowa miejsca gromadzenia odpadów stałych; budowa

11 miejsc postojowych w tym 2 dla osób niepełnosprawnych ruchowo; budowa drogi wewnętrznej (na podstawie załącznika graficznego).

Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: funkcja usługowa.

2. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

Linia zabudowy: odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, lokalizację projektowanej rozbudowy należy lokalizować zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wielkość powierzchni zabudowy do 40%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: we wniosku określono wysokość gzymsu lub attyki na głównym budynku 14,6 m. Wysokość ta jest wysokością istniejącą. Rozbudowywana część budynku winna mieć maksymalną wysokość części rozbudowywanej. Geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych): dach płaski spady od części środkowej na zewnątrz o kącie nachylenia 4 do 10.

Miejsca postojowe dla samochodów osobowych: 11 miejsc postojowych zlokalizować na terenie działki wnioskowanej. Odpady stałe gromadzone na utwardzonych miejscach w pojemnikach, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Pojemniki usytuować na wnioskowanej działce.

Elewacja: nakaz utrzymania historycznego ukształtowania bryły, kompozycji

i wystroju elewacji w tym geometrii dachu dla budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków.

3. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: Przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inwestycja nie może swym oddziaływaniem na środowisko i zdrowie ludzi wybiegać poza działkę oraz nie może być źródłem emisji zanieczyszczeń do atmosfery, gleby oraz promieniowania, drgań i hałasu. Planowana inwestycja realizowana będzie

w istniejącym budynku na działce o nr ewid. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów Ba - tereny przemysłowe.

4. Wymogi wynikające z ustawy Prawo wodne oraz ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie ochrony krajobrazowej obejmującej obszar o promieniu 1 km, wskazanym w decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta. Budynek wnioskowany na działce nr [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

5. Wymogi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:

Energia elektryczna z sieci elektroenergetycznej na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą sieci - E Sp. z o.o.

Przyłącze wodociągowe i kanalizacja sanitarna zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej określonych przez ZWKiUK Sp. z o.o..

Kanalizacja deszczowa bez zmian, odprowadzenie wód deszczowych z działki [...] następuje przez istniejącą kanalizację deszczową do [...].

Dostęp do drogi publicznej istniejący, bez zmian.

Energia cieplna będzie dostarczana z miejskiej sieci cieplnej - na warunkach określonych w piśmie z [...] listopada 2020 r. V SA.

6. Ustalenia wymagań dotyczących interesów osób trzecich:

Przy projektowaniu, budowie i użytkowaniu budynku należy zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w tym: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej

i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie zasadniczej

w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczając, iż dniu 28 grudnia 2021 r. Burmistrz otrzymał postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: [...] uzgadniające projekt decyzji. Dalej Burmistrz wskazał, iż wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Inwestycja realizowana będzie w istniejącym budynku biurowo- produkcyjno-magazynowym. Zgodnie z wnioskiem wjazd na działkę jest istniejący i taki pozostanie po zrealizowaniu inwestycji. Działka nr [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej nr [...], przez działkę nr [...] poprzez istniejący zjazd. Szerokość frontu działki wynosi 8,3 m. Trzykrotność tego parametru to 24,9 m i jest mniejsza od minimalnego zasięgu obszaru analizowanego 50 m. Zgodnie z § 3 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako r.s.u.w.) przyjęcie 50 m zasięgu obszaru analizowanego nie odzwierciedla faktycznie panujących warunków do tej pory w obszarze analizowanym. Przy publicznej drodze powiatowej nr [...] znajdują się budynki o różnych funkcjach. Ulica [...] jest arterią, przy której działki zagospodarowane były w przeszłości i obecnie multifunkcjonalnie. Przy ul. [...] dominującą rolę odgrywały do niedawna L SA będące w likwidacji. Oprócz nich wzdłuż ulicy znajdowały się i znajdują nadal budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie kamienicowej, budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe, budynki produkcyjne, budynki biurowe itd. Teren L SA został podzielony a powstałe po podziale działki wraz z zabudowaniami zostały sprzedane różnym podmiotom gospodarczym. Wnioskowany budynek był budynkiem biurowo-produkcyjno-magazynowym L SA, usytuowanym w głębi działki, otoczonym budynkami przemysłowymi i składowymi.

Budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, gdyż jest budowlą powstałą w latach 1920 r. - 1930 r., która pełniła prawdopodobnie podobną funkcję co współcześnie. W związku z powyższym, obecny front działki powstały w wyniku podziału działek należących do L SA, wymuszający wyznaczenie minimalnego zasięgu 50 m obszaru analizowanego uwidoczni jedynie budynki przemysłowe i składowe na działkach wokół budynku wnioskowanego, natomiast nie uwidoczni prawdziwego sposobu zagospodarowania wzdłuż ul. [...] tworzącego pewną całość urbanistyczną.

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Zdaniem organu za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku ze względu na fakt, że wnioskowany budynek jest budynkiem istniejącym, który poddany zostanie niewielkiej rozbudowie, relacje kompozycyjno-estetyczne pozostaną niezmienne. Rozbudowa budynku o klatkę schodową, będzie uzupełnieniem już istniejącego układu urbanistycznego. Zadaniem Burmistrza wynika z tego w sposób jednoznaczny, że do naruszenia ładu urbanistycznego nie dojdzie, ponieważ planowana przebudowa

i rozbudowa budynku nadal będzie stanowić całość urbanistyczną z zabudową znajdującą się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Natomiast nastąpi zmiana sposobu użytkowania, dlatego należało wyznaczyć taki obszar analizowany, aby odzwierciedlić sposób zagospodarowania działek wzdłuż ul. [...]. W tym celu postanowiono rozszerzyć zasięg obszaru analizowanego do 150 m i wyznaczyć go na załączniku graficznym w formie koła wokół działki wnioskowanej. Wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Zwiększenie zasięgu obszaru analizowanego do 150 m wokół działki wnioskowanej ma na celu ukazanie faktycznego sposobu zagospodarowania działek wokół działki [...] i wzdłuż ul. [...] po obu jej stronach. W przeciwnym razie obszar analizowany o minimalnym zasięgu byłby niemiarodajny, gdyż ukazałby jedynie zabudowania po byłych L SA. Zasięg 150 m jest wystarczający aby ukazać wielość funkcji zabudowy w tym fragmencie miasta i objąć teren rozpatrywanych działek w całości. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy o następujących funkcjach:

– MW - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - działki nr: [...];

– MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - działki nr: [...];

– U - zabudowy usługowej - działki nr: [...] (budynek handlowo-usługowy); [...] (budynek handlowo-usługowy); [...] (budynek handlowo-usługowy); [...] (budynek biurowy); [...] (budynek biurowy);

– P - zabudowy obiektami produkcyjnymi, składów i magazynów - działki nr: [...];

– G - zabudowy gospodarczej - działki nr: [...]; UT - usług transportu - działki nr: [...];

– WS - tereny wód powierzchniowych śródlądowych - działka nr [...];

– R - tereny rolnicze - działki nr: [...];

– KD - tereny dróg publicznych - działki nr: [...];

– KDW - tereny dróg wewnętrznych - działki nr: [...];

– Zp - zieleń parkowa - działka nr [...].

W obszarze analizowanym znajdują się działki z budynkami o funkcji usługowej.

Są to budynki na działkach: [...] sklasyfikowane w wypisach z rejestru gruntów i budynków jako budynki usługowo-handlowe i biurowe. Wnioskowana inwestycja przewiduje zlokalizowanie w budynku hostelu wraz z zapleczem. Zgodnie z definicją "hostel" to tanie miejsce tymczasowego zakwaterowania o standardzie różniącym się od hotelu głównie liczbą miejsc w pokojach, łóżkami piętrowymi i współdzieleniem części wyposażenia oraz pomieszczeń (np. kuchnie, łazienki).

Budynek znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków, jest budynkiem wyjątkowym w formie, zlokalizowanym w industrialnej okolicy. Klimat budynku dyktuje "loftowy" charakter zabudowy i potencjalnego urządzenia wnętrz. Organ podał, że lofty jako zbiór pomieszczeń do zamieszkania urządzane są najczęściej w dawnych pomieszczeniach przemysłowych, na przykład fabrykach lub magazynach. Oznaczać może również mieszkanie o dużej, wysokiej i otwartej przestrzeni, zaprojektowane w stylu industrialnym. Z tego względu, w ocenie Burmistrza, urządzenie w tak wyjątkowym budynku usług hostelowych z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i aktywizacji przestrzeni urbanistycznej jest bardzo pożądane.

W ocenie organu rozbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy (hostel) na działce o nr ewid. [...] stanowi uzupełnienie funkcji usługowej o dodatkowy jej rodzaj i nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Określając parametry budynku organ wskazał:

1) Linia zabudowy: Rozbudowa istniejącego budynku nastąpi na jego północnej ścianie jako rozbudowa klatki schodowej o powierzchni 108,0 m2. Generalnie bryła budynku i jej usytuowanie pozostanie bez zmian, natomiast przewidywana rozbudowa winna nastąpić na podstawie r.s.u.w. W związku z powyższym odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy.

2) Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustalono na podstawie § 5 r.s.u.w. Istniejący wskaźnik na działce wynosi 33%. Po realizowaniu inwestycji o rozbudowę o powierzchni 108,0 m2 wskaźnik zwiększy się nieznacznie i wyniesie 37%. Powierzchnia budynku istniejącego wynosi 822,0 m2, powierzchnia rozbudowy 108,0 m2, a powierzchnia działki 2495 m2. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach o funkcji usługowej wynosi 40%. Postanowiono wyznaczyć maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 40%.

3) Szerokość elewacji frontowej, ustalono na podstawie § 6 r.s.u.w. Szerokość elewacji frontowej budynku patrząc od strony ul. [...], wynosi 64 m i pozostanie bez zmian.

4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na podstawie § 7 r.s.u.w. We wniosku określono wysokość gzymsu lub attyki na głównym budynku 14,6 m. Wysokość ta jest wysokością istniejącą. Rozbudowywana część budynku winna mieć maksymalną wysokość części rozbudowywanej.

5) Geometria dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) ustalono na podstawie § 8 r.s.u.w. Geometria dachu na budynku głównym pozostaje bez zmian. Geometria wnioskowana to dach płaski spady od części środkowej na zewnątrz o kącie nachylenia 4°. W obszarze analizowanym na budynkach usługowych występują dachy płaskie o kątach nachylenia od 2° do 10°, oraz dachy dwuspadowe o kątach nachylenia od 10° do 15°. Wnioskowana geometria dachu wpisuje się w geometrię dachów w obszarze analizowanym.

6) Dostęp do drogi publicznej; istniejący, bez zmian. Działka posiada pośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej nr [...], ul. [...] przez działkę nr [...] (służebność przechodu i przejazdu) istniejącym zjazdem.

7) Uzbrojenie terenu; planowane i istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji.

8) Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja realizowana będzie w istniejących budynkach przemysłowych na działce nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów Ba- tereny przemysłowe.

9) Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniono

z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami.

Na podstawie analizy urbanistycznej i formalno-prawnej przeprowadzonej

w załączniku nr 2 do decyzji, organ stwierdził, że spełnione są wszystkie warunki z art. 61 ust.1 u.p.z.p., w związku z czym nie można odmówić wydania niniejszej decyzji

o warunkach zabudowy. Działka nr [...] o powierzchni 0,2495 ha oznaczona jest

w ewidencji gruntów Ba- tereny przemysłowe i graniczy z działkami nr: [...] oznaczonymi w ewidencji jako Ba - tereny przemysłowe.

W ocenie organu I instancji projektowana inwestycja nie ma wpływu na interes prawny działek sąsiednich i mieści się w zakresie istniejącego charakteru zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania budynków w analizowanym terenie

i nie będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.

Ponadto organ wskazał, iż za strony postępowania przyjęto właścicieli wnioskowanej działki i działek będących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Obszar objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. plan (uchwała Nr VlII/60/94

z dnia 30 listopada 1994 r.) nie przewidywał inwestycji celu publicznego na terenie objętym wnioskiem. Gmina nie podjęła uchwały o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego dla tego terenu. Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy nie ma obowiązku opracowania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ani wskazań pod inwestycje celu publicznego.

Organ – odwołując się do analizy urbanistycznej – wskazał ponadto, iż obecny front działki powstały w wyniku podziału działek należących do L SA, wymuszający wyznaczenie minimalnego zasięgu 50 m obszaru analizowanego, uwidoczni jedynie budynki przemysłowe i składowe na działkach wokół budynku wnioskowanego, natomiast nie uwidoczni prawdziwego sposobu zagospodarowania wzdłuż ul. [...] tworzącego pewną całość urbanistyczną. Ze względu na fakt, że wnioskowany budynek jest budynkiem istniejącym, który poddany zostanie niewielkiej rozbudowie, relacje kompozycyjno-estetyczne pozostaną niezmienne. Rozbudowa budynku o klatkę schodową, będzie uzupełnieniem już istniejącego układu urbanistycznego. Wynika z tego w sposób jednoznaczny, że do naruszenia ładu urbanistycznego nie dojdzie, ponieważ planowana przebudowa i rozbudowa budynku nadal będzie stanowić całość urbanistyczną z zabudową znajdującą się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Zgodnie z wnioskiem nastąpi zmiana sposobu użytkowania, dlatego należy wyznaczyć taki obszar analizowany aby odzwierciedlić sposób zagospodarowania działek wzdłuż ul. [...]. W tym celu rozszerzono zasięg obszaru analizowanego do 150 m. Wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Zdaniem organu rozbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy (hostel) stanowi uzupełnienie funkcji usługowej o dodatkowy jej rodzaj i nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Organ stwierdził również, że zamierzenie budowlane nie znajduje się

w obszarze:

a. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922 ) ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Od decyzji odwołanie wnieśli: J.W., M.W., R.S. i G.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

– naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 r.s.u.w. przez rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób nadmierny i nieuzasadniony do 150 m w sytuacji, gdy front działki, dla której miałyby zostać ustalone warunki zabudowy to 8,3 m, a jego 3-krotność to zaledwie 24,9 m;

– naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

a w szczególności pominięcie okoliczności, że działka nr [...] zgodnie

z danymi zamieszczonymi w rejestrze gruntów stanowi tereny przemysłowe, pominięcie okoliczności, że działki sąsiadujące z działką nr [...] były i są wykorzystywane wyłącznie na potrzeby prowadzenia działalności przemysłowej, produkcyjnej i składowej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano między innymi, że w przedmiotowej sprawie nie ziściły się okoliczności uzasadniające rozszerzenie granic obszaru analizowanego aż trzykrotnie do 150 m. W ocenie odwołujących, określenie przez organ I instancji zasięgu obszaru analizowanego na takim poziomie stanowiło jedynie nieuzasadnioną próbę znalezienia podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Takie działanie organu I instancji jest wadliwe i pozostaje

w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego

w parametrach określonych we wniosku. Zdaniem odwołujących planowana inwestycja zaburzy obecny ład urbanistyczny panujący na analizowanym obszarze oraz nie mieści się ona w zakresie istniejącego charakteru zagospodarowania terenu, w obszarze którego zlokalizowana jest działka oraz sposobu użytkowania położonych na tym terenie budynków, a przy tym z pewnością będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 52, art. 54. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p, §§ 3-9 r.s.u.w., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zagospodarowanie terenów na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Następnie organ powołał treść art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisy r.s.u.w. stwierdzając, że ustalenia organu I instancji i wyprowadzone na ich podstawie wnioski wykazują możliwość realizacji planowanej inwestycji, która spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - w obszarze analizowanym występują tereny o różnych funkcjach: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna MW na działkach nr: [...]; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach nr: [...]; zabudowa usługowa na działkach nr: [...] (budynek handlowo-usługowy), [...] (budynek handlowo-usługowy), [...] (budynek handlowo-usługowy), [...] (budynek biurowy), [...] (budynek biurowy); zabudowa obiektami produkcyjnymi, składami i magazynami P na działkach nr: [...]; zabudowa gospodarcza na działkach nr: [...]; usługi transportu UT na działkach nr: [...]; tereny wód powierzchniowych śródlądowych WS - działka nr [...]; tereny rolnicze R na działkach nr: [...]; drogi publiczne KD na działkach nr: [...]; drogi wewnętrzne KDW na działkach nr: [...]; zieleń parkowa Zp - działka nr [...].

Zdaniem Kolegium zwiększenie obszaru analizowanego do 150 m wokół działki [...] nie służyło poszukiwaniu zabudowy podobnej do planowanej, lecz analizie funkcji terenu w tym fragmencie miasta. W obszarze analizowanym znajdują się między innymi tereny o funkcji usługowej, zabudowane budynkami na działkach: [...] (budynki usługowo-handlowe i biurowe). Planowana inwestycja przewiduje zlokalizowanie w budynku hostelu wraz z zapleczem. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy i takiego samego zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

Rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy (hostel) na działce o nr ewid. [...] stanowi uzupełnienie funkcji usługowej o dodatkowy jej rodzaj i nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy wskazał, że parametry inwestycji zostały określone zgodnie z wymogami r.s.u.w. Linia zabudowy w zasadzie nie ulegnie zmianie. Planowana jest rozbudowa budynku na północnej ścianie poprzez budowę klatki schodowej o powierzchni 108 m2. Poza tym usytuowanie budynku i jego bryła pozostaną bez zmian. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 33%. Po rozbudowie o powierzchni 108 m2 wskaźnik wyniesie 37%. Powierzchnia istniejącego budynku wynosi 822 m2, powierzchnia rozbudowy 108 m2

a powierzchnia działki 2495 m2. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach o funkcji usługowej wynosi 40%. Wyznaczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do 40% jest zgodne z przepisami. Szerokość elewacji frontowej budynku od ul. [...] wynosi 64 m i pozostanie bez zmian. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na głównym budynku wynosi 14,6 m i rozbudowywana część budynku winna mieć maksymalną wysokość części rozbudowywanej. Geometria dachu na budynku głównym pozostaje bez zmian. Geometria wnioskowana to dach płaski, spady od części środkowej na zewnątrz o kącie nachylenia 4°. W obszarze analizowanym na budynkach usługowych występują dachy płaskie o kątach nachylenia od 2° do 10°, oraz dachy dwuspadowe o kątach nachylenia od 10° do 15°. Wnioskowana geometria dachu wpisuje się w geometrię dachów w obszarze analizowanym. Spełnione zostały – zdaniem organu odwoławczego - też pozostałe warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1 punkty od 2 do 6 u.p.z.p. Teren posiada dostęp do drogi publicznej drogi powiatowej nr [...], ul. [...] poprzez działkę nr [...] (służebność przechodu i przejazdu) poprzez istniejący zjazd. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Kolegium podało, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Teren nie znajduje się w obszarach wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Organ odwoławczy nie uznał za zasadny zarzutu odwołujących, zgodnie

z którym potencjalni klienci, czy pracownicy hostelu zmuszeni byliby do codziennego przemieszczania się po terenie wykorzystywanym przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących w celach logistycznych. Inwestycja planowana jest na działce nr [...]. Do realizacji inwestycji, która jest następnym etapem procesu budowlanego, konieczne posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Dostęp do nieruchomości zapewniony jest z drogi publicznej przez działkę nr [...], która jest drogą wewnętrzną. Nie ma racjonalnych przesłanek, aby uznać, że korzystający z hostelu będą przemieszczali się po innych terenach, w szczególności należących i wykorzystywanym przez spółkę F, czy też odwołujących. W ocenie Kolegium nie można też zakładać, że przewóz towarów pomiędzy dwoma zakładami produkcyjnymi spółki ma się odbywać przez teren planowanej inwestycji. Tym bardziej, o ile faktycznie ma to miejsce, nie może być to powód do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z tych samych przyczyn umiejscowienie hostelu nie będzie zdaniem organu II instancji stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia osób z niego korzystających, a odmowa ustalenia warunków zabudowy ingerować będzie w możliwość zagospodarowania terenu do którego inwestor ma tytuł prawny.

Niezrozumiałe dla Kolegium jest nadto stwierdzenie o całkowitym rozdzieleniu działek w taki sposób, aby klienci czy pracownicy hostelu oraz prowadzący działalność przemysłową, produkcyjną czy składową właściciele nieruchomości sąsiednich nie korzystali z jednego wspólnego terenu oraz jednego wjazdu na teren nieruchomości jest w zasadzie niemożliwe. Za jedyny "wspólny" teren można uznać działkę nr [...]. Każda z nieruchomości - teren planowanej inwestycji oraz działki bezpośrednio sąsiadujące z tym terenem winny wykonywać prawo własności nie naruszając przy tym prawa własności innych nieruchomości. Umiejscowienie hostelu w sąsiedztwie terenów wykorzystywanych na działalność produkcyjną, przemysłową i składową, nie wpłynie na sposób wykorzystania tych nieruchomości. Zasięg planowanej działalności ograniczy się do terenu działki [...]. Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w odległości od około 40 m od działki nr [...], co nie wpływa na korzystanie z innych nieruchomości, w których prowadzona jest działalność gospodarcza.

Podsumowując, Kolegium podało, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a wykładnia przepisów u.p.z.p. i r.s.u.w. powinna mieć charakter prowolnościowy.

Pismem z [...] listopada 2022 r. J.W., M.W., R.S. i G.S., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 r.s.u.w. przez rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób nadmierny i nieuzasadniony do 150,00 m w sytuacji, gdy front działki, dla której miałyby zostać ustalone warunki zabudowy to 8,3 m, a jego 3-krotność to zaledwie 24,9 m;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż z danych ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych o numerze [...] nie wynika, że działka oznaczona numerem ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę o numerze ewid. [...];

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności:

- pominięcie okoliczności, że działka oznaczona nr ewid. [...] zgodnie z danymi zamieszczonymi w rejestrze gruntów stanowi tereny przemysłowe,

- pominięcie okoliczności, że działki sąsiadujące z działką oznaczoną numerem ewid. [...] były i są wykorzystywane wyłącznie na potrzeby prowadzenia działalności przemysłowej, produkcyjnej i składowej,

- nieuzasadnione przyjęcie, że nie ma racjonalnych przesłanek, aby uznać, iż: korzystający z hostelu goście będą przemieszczali się po terenach należących

i wykorzystywanych przez skarżących lub spółkę F sp. z o.o., a przewóz towarów pomiędzy zakładami produkcyjnymi spółki F sp. z o.o. będzie odbywać się przez teren planowanej inwestycji,

4. naruszenie art. 15 k.p.a. przez zaniechanie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji oraz ograniczenie się przez ten organ wyłącznie do dokonania weryfikacji decyzji organu I instancji, tj. decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2022 r.,

5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie ma racjonalnych przesłanek, aby uznać iż korzystający z hostelu goście będą przemieszczali się po terenach należących i wykorzystywanych przez skarżących lub spółkę F sp. z o.o., a przewóz towarów pomiędzy zakładami produkcyjnymi spółki F sp. z o.o. będzie odbywać się przez teren planowanej inwestycji.

Strona skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu z wszelkich dokumentów stanowiących załączniki do niniejszej skargi, a w szczególności dowodu z dokumentów w postaci mapy nr 1, mapy nr 2, odpisu zwykłego z księgi wieczystej KW nr [...], odpisu zwykłego z księgi wieczystej KW nr [...], wyciągu z umowy sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu służebności gruntowej z dnia [...] marca 2015 r., Rep. A nr [...], decyzji nr [...] Burmistrza z dnia [...] grudnia 2019 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (znak: [...]) oraz oświadczenia spółki F sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2022 r., celem wykazania m.in. następujących faktów:

a) zlokalizowania działki o numerze ewid. [...] na terenie wykorzystywanym dla realizacji funkcji przemysłowych, produkcyjnych i składowych,

b) istnienia uprawnienia spółki F sp. z o.o. do swobodnego i bezpłatnego korzystania z działki o numerze ewid. [...] w zakresie przejazdu i przechodu poprzez teren tej działki,

c) korzystania przez spółkę F sp. z o.o. z uprawnienia, o którym mowa w lit. b) powyżej,

d) nieujawnienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę o numerze ewid. [...] ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela/użytkownika wieczystego działki o numerze ewid. [...],

e) dokonania podziału administracyjnego działki o numerze ewid. [...] na działki o numerach ewid. [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. , a ponadto domagali się zasądzenia na ich rzecz od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa skarżących w postępowaniu wywołanym niniejszą skargą według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2023 r. uczestnik postępowania F Sp. z o.o. przychylił się do zarzutów, wniosków i argumentacji przedstawionej w skardze z [...] listopada 2022 r. i jednocześnie podniósł m.in., że organy administracji całkowicie pominęły fakt, że działki sąsiadujące z działką oznaczoną numerem [...] były i są wykorzystywane wyłącznie na potrzeby prowadzenia działalności przemysłowej, produkcyjnej i składowej. Słusznie – zdaniem uczestnika – skarżący podnieśli, że na działkach oznaczonych numerami [...] (graniczących bezpośrednio z działką o numerze [...]) funkcjonują trzy zakłady produkcyjne Spółki, która prowadzi działalność w zakresie produkcji oraz wysyłki mebli. Przekształcenie budynku istniejącego na działce numer [...] na budynek usługowy, w którym planuje się utworzenie hostelu, doprowadzić może do powstania istotnego zagrożenia dla osób, które będą z usług tego hostelu korzystały - potencjalni klienci czy pracownicy hostelu będą bowiem zmuszeni do codziennego przemieszczania się po terenie, który jest wykorzystywany m.in. przez spółkę w celach logistycznych. Zaznaczono przy tym, że dostęp działki o numerze [...] do drogi publicznej umożliwia wyłącznie ten sam wjazd, który wykorzystywany jest nie tylko przez spółkę, ale również przez pozostałych właścicieli sąsiednich nieruchomości, w prowadzonej działalności produkcyjnej, przemysłowej czy składowej. W ocenie spółki nie ma możliwości wyznaczenia innego wjazdu na teren działki o numerze [...], który umożliwiałby bezkolizyjny dostęp tej nieruchomości do ulicy [...]. Uczestnik zaznaczył również, iż obecnie przewóz towarów oraz przemieszczanie się pracowników i pojazdów (np. wózków widłowych, pojazdów dostawczych) pomiędzy zakładami produkcyjnymi Spółki odbywa się poprzez teren działki o numerze [...]. Ponadto spółka posiada tytuł prawny do korzystania z działki o numerze [...] (tj. służebność gruntową polegającą na nieograniczonym w czasie prawie bezpłatnego i swobodnego przechodu i przejazdu przez działkę numer [...], objętą księgą wieczystą KW nr [...] ustanowioną na rzecz każdoczesnych właścicieli, współwłaścicieli, użytkowników wieczystych lub współużytkowników wieczystych działki numer [...]). Jak już wskazano w treści skargi, decyzją Burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] na działki oznaczone numerami ewid. [...]. Jak wynika z treści art. 290 § 2 zd. 1 Kodeksu cywilnego, fakt dokonania podziału działki o numerze ewid. [...] na działki o numerach ewid. [...] nie ma wpływu na uprawnienie przysługujące spółce do korzystania z nieruchomości, na której ustanowiona została służebność przechodu i przejazdu. Skoro spółce przysługiwała służebność przechodu i przejazdu przez działkę oznaczoną przed podziałem numerem [...], to w chwili obecnej przysługuje jej służebność przechodu i przejazd poprzez działki [...]. Tym samym, Spółka może w sposób całkowicie zgodny z prawem przemieszczać się po terenie planowanej inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (tj. działki numer [...]) tak, jak odbywa się to obecnie.

Z kolei W.K. - wspólnik spółki "R", któremu doręczono decyzję organu II instancji, w piśmie procesowym z [...] lutego 2023 r. wniósł o oddalenie skargi oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. aktu notarialnego notariusza P.A. z dnia [...] października 2019 r. rep. A nr [...] oraz decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. na okoliczność:

- obciążenia działki nr [...] nieodpłatną i na czas nieoznaczony służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela/współwłaściciela, użytkownika wieczystego/współużytkownika wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr [...],

- dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.

W uzasadnieniu tego pisma wyżej wymieniony wskazał, że zarzut naruszenia art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 r.s.u.w. jest niezasadny. Przyjęcie bowiem obszaru analizowanego o promieniu 150,00 m jest w pełni zgodne z treścią powyższych przepisów oraz aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z tymi przepisami granice obszaru analizowanego oznacza się

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Nie może budzić wątpliwości, że przepisy wyznaczają minimalny, a nie jak chcieli by tego skarżący, maksymalny promień obszaru analizowanego. Zdaniem uczestnika postępowania przyjęcie obszaru analizowanego o promieniu 150 m jest prawidłowe z co najmniej dwóch przyczyn. Po pierwsze nawet przy przyjęciu, że granica frontu działki ma długość 8,3 metra, to przyjęcie takiego promienia obszaru analizowanego służy, jak trafnie uzasadnił to organ II instancji, analizie funkcji terenu w tej części miasta. Po drugie długość granicy działki, na podstawie której

w warunkach niniejszej sprawy należy wyznaczać wielkość analizowanego obszaru wynosi 49,1 metra, a nie jak przyjęły organy administracyjne 8,3 metra, a wynika to

z treści przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który wskazuje na ustalanie obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Działka nr [...] ma nieregularny kształt. Układ poszczególnych granic działki w żaden sposób nie wskazuje, aby istniały podstawy do traktowania granicy działki nr [...] z działką nr [...] jako granicy stanowiącej front działki. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika jednoznacznie, że w sytuacji gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok znajdujący się od strony drogi tworzy uskok, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to przyjąć należy, że frontem jest suma obu tych odcinków. Zdaniem wspólnika spółki R ustalając wielkość analizowanego obszaru należy brać pod uwagę nie długość granicy działki nr [...] z działką nr [...] wynoszącą zaledwie 8,3 metra, a sumę długości granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz długością granicy działki [...] z działka nr [...]. Dopiero bowiem, suma długości tych granic, która wynosi ok. 49,1 metra, daje możliwość prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, którego promień wynosi w takim przypadku 147,3 metra.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego dostępu działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] do drogi publicznej wyjaśniono, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez nieodpłatną i na czas nieoznaczony służebność przechodu

i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela/ współwłaściciela, użytkownika wieczystego/ współużytkownika wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr [...], która ustanowiona została na nieruchomości objętej działką nr [...] na podstawie aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza P.A. z dnia [...] października 2019 r. rep. A nr [...]. Ponadto działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] została na mocy decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. podzielona na dwie działki oznaczone numerami [...] (dowód: akt notarialny notariusza P.A. z dnia [...] października 2019 r. rep. A nr [...] i decyzja burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.)

W kwestii zarzutów skargi (pkt 3, 4 i 5) i wywodów skarżących dotyczących oznaczenia nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w rejestrze gruntów, sposobu wykorzystania nieruchomości sąsiednich oraz hipotetycznych założeń o tym w jaki sposób goście hostelu będą przemieszczać się po nieruchomości, uczestnik postępowania wyjaśnił, że dane ujawnione w rejestrze gruntów pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania o ustalenia takich warunków badaniu podlegają przesłanki określone w u.p.z.p. Dane zamieszczone w rejestrze gruntów nie mają natomiast charakteru planistycznego i nie określają przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów planistycznych. W konsekwencji nie miały i nie mogły mieć żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie brak jest podstaw by twierdzić, że goście hostelu będą przemieszczać się po terenach należących do skarżących lub spółki F. Zarzut taki jest niezrozumiały. Nie wiadomo na jakiej postawie skarżący czynią takie założenie. Oczywistym jest, że goście hostelu będą korzystać z dostępu do drogi publicznej, tak samo jako obecnie z dostępu do niej korzystają skarżący i spółka F. Nie jest natomiast zrozumiałe dlaczego skarżący czynią z tej okoliczności zarzut skargi.

Zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. oznaczono jako uczestnika postępowania "R" W.K. Sp. jawną, będącą wnioskodawcą i właścicielem działki nr [...], w miejsce W.K..

Na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania "R" W.K. Spółka jawnej wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał wnioski i argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. złożonego przez pełnomocnika wspólnika spółki R. Dodał, że bezspornie przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę [...], nadto na etapie ustalenia warunków zabudowy nie ma wymogu ustalenia stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości stanowiącej dostęp do drogi publicznej.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe złożone przez skarżących oraz uczestnika uznając, że przeprowadzenie tych dowodów nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla "R" W.K. Sp. jawnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy na działce o nr ewid. [...]

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz r.s.u.w. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r.

o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz u.p.z.p. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające r.s.u.w. (Dz.U z 2021 r., poz. 2399), które to akty weszły w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Niniejsza bowiem sprawa została zainicjowana przez spółkę R w 2020 r. (wcześniej z wnioskiem występował jako osoba fizyczna W.K.) i niezakończona przed 3 stycznia 2022 r. Stosownie natomiast do art. 4 tej ustawy i § 2 powyższego rozporządzenia do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Również nie miał zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., który został dodany z dniem 27 maja 2021 r. na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 922). Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 powyższej ustawy do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. u.p.z.p.). w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa

w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania, powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż w odniesieniu do terenu objętego wnioskowaną inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teren ten ponadto ma dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej (tj. do ul. [...] - działka nr [...]) za pośrednictwem drogi wewnętrznej (tj. działki nr [...]). Pomijając podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz na etapie sądowej kontroli decyzji argumenty na istnienie bądź nieistnienie odpowiednich tytułów prawnych inwestora do wspomnianej powyżej działki, umożliwiających dostęp do drogi publicznej z działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, należy wyjaśnić, że wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń,

a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną. Taką funkcję obecnie pełni niewątpliwie działka nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, przez którą aktualnie odbywa się dojazd do drogi publicznej z działki nr [...]. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19, wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 3178/19). Stąd nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi w tym zakresie. Generalnie nie było obowiązkiem organów wydających decyzję o warunkach zabudowy badanie stosunków prawnorzeczowych na terenie objętym inwestycją oraz działkach sąsiadujących. Wobec tego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w tym zakresie.

Bezsporne jest również, iż inwestor uzyskał zapewnienia ze strony podmiotów dostarczających media, gwarantujących dostęp do niezbędnego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zaznaczyć należy, iż organ mając na względzie konieczność zapewnienia zgodności z prawem decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). uzyskał pozytywne uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Decyzja organu I instancji wraz z analizą urbanistyczną została w niniejszej sprawie przygotowana przez mgr. inż. arch. W.S.-P.- osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1:500 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie czy wnioskowana inwestycja spełnia wymóg zasady dobrego sąsiedztwa, co wiąże się bezpośrednio z kwestią prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 r.s.u.w. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 r.s.u.w.).

Pojęcie frontu działki zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 r.s.u.w. Zgodnie z tym przepisem ilekroć mowa jest o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie wskazuje się, iż nie chodzi tu, więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią. Posłużenie się w definicji frontu działki określeniem "część działki budowlanej" oznacza zatem pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają one do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. Nie chodzi, więc o całą granicę działki, czy cały skraj działki, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). W kontrolowanej sprawie działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Wjazd na nią – jak już wspomniano - odbywa się przez działkę nr [...]. Tym samym - mając na uwadze powyższą definicję

i zaprezentowaną wykładnię - zasadnie organy przyjęły w niniejszej sprawie, iż szerokość frontu wyznacza ta część działki nr [...], która przylega do działki nr [...] i wynosi ona 8,3 m. W konsekwencji nie ma żadnego jurydycznego uzasadnienia twierdzenia inwestora, iż jako szerokość frontu powinno się przyjąć sumę długości granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz długości granicy działki [...] z działką nr [...], łącznie ponad 49 m. Przez tą ostatnią działkę nie prowadzi bowiem wjazd na teren objęty wnioskiem. Natomiast powoływany art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie miał zastosowania w sprawie, gdyż wprowadzony został przez wspominaną nowelizację, która weszła w życiu w dnu 3 stycznia 2022 r.

Trzykrotność prawidłowo wyliczonej szerokości frontu wynosi zatem 24,9 m, tym samym minimalny obszar analizowany wyznaczony wokół działki zgodnie

z § 3 ust. 2 r.s.u.w. wynosi 50 m. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego

w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/2). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane

w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15).

W kontrolowanej sprawie nastąpiło poszerzenie obszaru analizowanego, jak twierdzą organy do 150 m. W istocie jest on mniejszy, nie przekracza on 130 m. Okręg 150 m bowiem został wyznaczony od środka działki, zamiast wokół działki. Użyty

w § 3 ust. 1 r.s.u.w. zwrot "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek" oznacza, że obszar analizowany jest wyznaczany dookoła działki, z każdej jej strony. Zatem minimalna odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice obszaru analizowanego od działki inwestora w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia r.s.u.w., musi być zachowana z każdej strony tej działki. Zatem organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki z każdej jej strony (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 2785/19).

W ocenie Sądu poszerzenie tego obszaru nie zostało dostatecznie umotywowane. Zwrócić bowiem należy, iż jest ono zbyt ogólnikowe i w istocie w dużej mierze mogłoby zostać powielone w każdej ze spraw, w której następuje takie poszerzenie obszaru, przez odwołanie się do orzecznictwa i poszukiwania szerszej perspektywy z odwołaniem się do obiektów znajdujących się przy tej samej ulicy (w niniejszej sprawie przy ul. [...]), a znajdujących się poza okręgiem wyznaczonym w odległości 50 m wokół działki objętej wnioskiem. Analiza urbanistyczna, a za nią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji nie wyjaśniają dlaczego przyjęto, iż tak poszerzony obszar tworzy całość urbanistyczną. Twierdzenia w tym zakresie nasuwają szereg wątpliwości, w szczególności, jeśli się zważy na następujące okoliczności:

Po pierwsze, samo położenie przy tej samej ulicy nie może stanowić elementu przesadzającego o tym, iż jakiś obszar tworzy całość urbanistyczną. Nie jest wykluczone, iż przy tej samej ulicy mogą być zwarte obszary o całkowicie różnej funkcji, zwłaszcza jeżeli mamy do czynienia z ulicą o znacznej długości, jak

w przypadku ul. [...].

Po drugie, pobieżna analiza mapy wskazuje, iż teren na którym położona jest działka nr [...], stanowi zwarty kompleks budynków przemysłowych, położony między ul. [...] a [...], który w sposób jednoznaczny wyodrębnia się z reszty obszaru analizowanego o zupełnie innych funkcjach.

Po trzecie, kompleks ten ma charakter dominujący w obszarze analizowanym, stanowi co najmniej ok. 70 % jego powierzchni.

Po czwarte, takie ukształtowanie tego kompleksu przemysłowego istnieje co najmniej od kilkudziesięciu lat i jego funkcja nadal jej zachowywana, o czym świadczy działalność spółki F.

Podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329). Oczywiście kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, iż

w środku kompleksu działek o przeznaczeniu przemysłowym (produkcyjnym)

i aktualnie w ten sposób wykorzystywanych, inwestor zamierza na swojej działce stworzyć enklawę o całkowicie innym przeznaczeniu, a mianowicie przekształcić dotychczasowy budynek biuro-magazynowy na hostel, a więc budynek przeznaczony na stały pobyt ludzi. Niewątpliwie pozostaje on w kolizji z funkcją działek bezpośrednio go otaczających, przy czym niektóre wprawdzie mają również funkcję usługową ([...]), jednakże z opisu wynika, że są to biura, które pełnią funkcją służebną wobec zasadniczej funkcji przemysłowej (produkcyjnej).

Dla poszukiwania podobnych funkcji rozszerzono obszar analizowany, który objął działki o funkcji handlowo-usługowej ([...]), przy czym dwie znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego ([...]), a trzecia w północnej części tego obszaru, przedzielona ul. [...] od działki inwestora. Nie wskazano jednak jaki rodzaj usług jest na tych działkach. Sąd podziela wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie stanowisko, iż przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", ponieważ pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Nie jest więc prawidłowe, przy ocenie kontynuacji funkcji, stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Tymczasem usługi mogą się różnić stopniem oddziaływania i uciążliwości. Samo stwierdzenie w analizie funkcji, że w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest handlowo-usługowa, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji

w aspekcie uciążliwości usług (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., II OSK 134/07)/ Oczywiście Sąd nie kwestionuje, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 ustawy Prawo budowlane), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, jednak podkreśla, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności.

W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. określono, iż w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej,

a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko,

w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w ustawie zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2431/12).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organy nie dokonały wystarczających ustaleń, które przemawiałyby za rozszerzeniem obszaru analizowanego ponad minimalną odległość wynikającą z § 3 ust. 2 r.s.u.w. Ponadto nie przeprowadziły wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności w sprawie i nie uzasadniały w sposób przekonywujący, iż zmiana funkcji działki objętej wnioskiem nastąpi

z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w powiązaniu z przywołanymi powyżej zasadami wynikającymi z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., prowadząc do spójności funkcji i harmonii wyrażającej się w uporządkowanych relacjach przestrzennych, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji organy przedwcześnie stwierdziły, iż spełniona została przesłanka

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunkująca wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) - zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszym uzasadnieniu,

w szczególności ponownie przeprowadzą analizę urbanistyczną. Przy czym wyznaczą obszar analizowany w minimalnej odległości określonej w § 3 ust. 2 r.s.u.w. wokół działki inwestora, chyba że dokonane ustalenia rzeczywiście dowiodą, iż istnieją doniosłe argumenty przemawiające za uznaniem szerszego obszaru jako tworzącego całość urbanistyczną, dając temu wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, odnoszącym się również do stanowiska skarżących, jak i sądu poddających

w wątpliwość istnienie takiej spójnej całości w kontekście wskazanych okoliczności. Ponadto ustalając w obszarze analizowanym działki o funkcji usługowej bliżej zostanie określony rodzaj wykonywanych na nim usług.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących - będących współwłaścicielami jednej z działek sąsiadujących - solidarnie, poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł wynikającej z § 2 ust. 3

pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.);

- wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265);

- opłat skarbowych od pełnomocnictw w wysokości 68 zł.