Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 415/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz - spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi B. i J. K. na uchwałę Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 23 września 2004 r., nr XVII/120/04 w przedmiocie zarzutu na projekt planu miejscowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Rady Gminy w Komprachcicach na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr VIII/74/99, z dnia 27 sierpnia 1999 r., Rada Gminy w Komprachcicach postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, obejmującego obszary zurbanizowane we wsiach: Komprachcice, Polska Nowa Wieś, Ochodze, Wawelno, Osiny, Chmielowice, Żerkowice, Dziekaństwo i Domecko, zgodnie z załącznikiem graficznym. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy.

Zarząd zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 15 lutego 2000 r. oraz zamieszczenie komunikatu w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 21 lutego 2000 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu.

W dniu 26 października 2000 r. Zarząd Gminy Komprachcice opublikował w "Nowej Trybunie Opolskiej" komunikat o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, dla wyżej opisanych terenów. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu (Urząd Gminy w Komprachcicach, od dnia 2 listopada 2000r. do dnia 24 listopada 2000 r.) oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. Następnie Zarząd Gminy powiadomił, w formie obwieszczenia opublikowanego w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 18 - 19 listopada 2000 r., o przedłużeniu okresu wyłożenia planów do dnia 30 grudnia 2000 r. Pismem z dnia 1 grudnia 2000 r., o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, Zarząd poinformował skarżących.

Dnia 5 stycznia 2001 r., do Zarządu Gminy w Komprachcicach wpłynęło pismo z dnia 2 stycznia 2001 r. zatytułowane jako "protest, skarga i zarzuty do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice", które wniesione zostało między innymi przez skarżących. W piśmie tym, wnoszący je podnieśli, iż naruszone zostały ich interesy prawne, poprzez potwierdzenie na działkach nr A i B, oprotestowanego już wcześniej przez wnoszących pismo, zapisu - tereny produkcyjno - składowe oraz zmianę charakteru działki nr C z rolnego na produkcyjno - składowy. W piśmie wskazano, iż na działkach nr A i B bezprawnie został wybudowany, a następnie rozbudowany, budynek tartaczny. W piśmie wywodzono dalej, iż kwestia bezprawności budowy była przedmiotem postępowania administracyjnego, a następnie poddana została kontroli sądowej. Wnoszący pismo wskazali, że już wcześniej wnosili zastrzeżenia do planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące wskazanych działek, które to zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. Podniesiono, iż działalność prowadzona na działkach nr A, B i C jest uciążliwa dla właścicieli działek sąsiednich, a zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego spornego terenu na "tereny produkcyjno - składowe", przeprowadzona została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących, zmiany charakteru i przeznaczenia działek, które znajdują się w pobliżu parcel nr A, B i C, dokonane zostały bezprawnie w celu stworzenia "pozorów legalności kombinatu drzewnego". Osoby składające "protest, skargę i zarzuty" wniosły jednocześnie o likwidację kombinatu drzewnego bądź wykupienie, przez kombinat lub zainteresowane instytucje, ich posesji, dające im możliwość zakupu innych podobnych, o zbliżonej wartości rynkowej, w innej lokalizacji, w strefie mieszkalnej.

W dniu 15 maja 2001 r. w "Nowej Trybunie Opolskiej" zamieszczono ogłoszenie Zarządu Gminy o ponownym wyłożeniu projektu planu, w dniach od 25 maja 2001 r. do 25 czerwca 2001 r., w związku z wprowadzeniem zmian, których dokonano w wyniku uwzględnienia wniesionych protestów i zarzutów.

Pismem z dnia 21 maja 2001 r. Zarząd Gminy w Komprachcicach poinformował J. i B. K. o częściowym uwzględnieniu zarzutu wniesionego przez skarżących do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przez wprowadzenie do tekstu planu ograniczeń w sposobie użytkowania, przy utrzymaniu istniejącej produkcyjnej funkcji terenu. Jako uzasadnienie przyjęcia takiego rozwiązania wskazano, iż likwidacja zakładu byłaby niekorzystna z punktu widzenia interesu społecznego. Ponadto Zarząd podał w piśmie nowy termin wyłożenia projektów planów i pouczył o prawie składania zarzutów i protestów.

Pismem z dnia 26 czerwca 2001 r., do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, miedzy innymi skarżący, wnieśli po raz kolejny pismo zatytułowane jako "protest, skarga, zarzuty". Osoby wnoszące pismo zarzuciły, iż ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają ich interesy prawne. W piśmie wskazano, że przyjęte ustalenia wprowadziły dla działek o nr: D, E, F, G, H przeznaczenie pod działalność produkcyjną, produkcyjno - usługową, budowlaną, usług transportowych, technicznych itp., określając jednocześnie, iż ma to być działalność nieuciążliwa. Zdaniem wnoszących pismo, zrealizowanie tegoż zapisu jest niemożliwe, gdyż na tym terenie znajduje się kombinat drzewny, który powoduje hałas oraz zanieczyszczenie środowiska. Wnoszący pismo podnieśli również, iż zakwalifikowanie w planie większości okolicznych działek mieszkaniowych "MM", jako działek pod zabudowę mieszkaniową z dodatkiem usługowo - wytwórczym "1MN", podyktowane było stworzeniem pozorów, iż kombinat drzewny, usytuowany jest między strefą usługowo - wytwórczą, a nie, jak jest faktycznie, między zabudową mieszkaniową. Dlatego też, mając na uwadze wprowadzone zmiany, osoby wnoszące pismo, w tym również skarżący, podtrzymali argumenty zawarte w piśmie z dnia 2 stycznia 2001 r.

Obwieszczeniem z dnia 3 sierpnia 2001 r. oraz komunikatem z dnia 4 - 5 sierpnia 2001 r., zamieszczonym w "Nowej Trybunie Opolskiej", Zarząd Gminy Komprachcice zawiadomił o terminie sesji Rady Gminy, na której rozpatrzone miały zostać nie uwzględnione protesty i zarzuty złożone do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zmieniających miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice.

Skarżący o terminie posiedzenia Rady Gminy, poinformowani zostali pismem z dnia 3 sierpnia 2001 r.

Uchwałą Nr XXIII/189/2001 z dnia 28 sierpnia 2001 r. Rada Gminy w Komprachcicach, działając na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła protesty dotyczące lokalizacji w projekcie planu istniejącego obiektu - zakładu drzewnego, wniesione między innymi przez B. i J. K. Odrzucając protesty Rada Gminy powołała się na uwarunkowania wynikające z dotychczasowego zagospodarowania terenów oraz interes społeczno - gospodarczy gminy. Uchwała nie została doręczona zainteresowanym.

Pismem z dnia 20 października 2001 r., które do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wpłynęło w dniu 30 października 2001 r., między innymi B. i J. K., wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 28 sierpnia 2001 r. Wnosząc o "uchylenie" uchwały skarżący podkreślili, iż rażąco narusza ona prawo. Odrzucając bowiem zarzuty, wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy tym samym, wyraziła zgodę na funkcjonowanie uciążliwych obiektów tartacznych, które zostały bezprawnie wybudowane w 1993 r. Jak podkreślono, w projekcie planu oznaczono teren tartaku drzewnego symbolem "1P", co zdaniem wnoszących skargę, miałoby sugerować - wbrew rzeczywistości - działalność nieuciążliwą. Tymczasem w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych działa zakład emitujący zanieczyszczenia i powodujący hałas, co naraża mieszkańców na niebezpieczeństwo utraty zdrowia, a nawet życia.

Po rozpatrzeniu skargi, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2795/2001, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w części odrzucającej protest skarżących. Sąd stwierdził, iż pismo skarżących błędnie zaliczone zostało do protestu, co skutkowało niezastosowaniem właściwego trybu, przewidzianego w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nadto w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie zawierała wymaganego przepisami uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wbrew przepisom nie została skarżącym doręczona (art. 24 ust. 3 i 4 ustawy).

Obwieszczeniem z dnia 7 września 2004 r. oraz komunikatem z dnia 9 września 2004 r. zamieszczonym w "Nowej Trybunie Opolskiej", Zarząd Gminy w Komprachcicach zawiadomił o terminie sesji Rady Gminy, na której rozpatrzone miały zostać nie uwzględnione zarzuty złożone do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący o terminie posiedzenia Rady Gminy, poinformowani zostali pismem z dnia 7 września 2004 r.

Uchwałą Nr XVII/120/04 z dnia 23 września 2003 r., działając na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Gminy w Komprachcicach odrzuciła zarzut wniesiony między innymi przez skarżących, do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczący przeznaczenia działek nr D, E, G i H położonych w P. na tereny nieuciążliwej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż projekt planu dla spornego terenu w przeważającej części utrzymuje przeznaczenie zgodne z dotychczas obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice. Dokonane zmiany wprowadzone zostały w celu wyeliminowania konfliktu pomiędzy istniejącymi obok siebie funkcjami: mieszkaniową i gospodarczą. Wskazano także, iż przeznaczenie w projekcie planu fragmentu terenu działalności gospodarczej na zieleń izolacyjną, powoduje że działki skarżących nie graniczą z terenem działalności gospodarczej, którego przeznaczenie jest kwestionowane. Zaznaczono również, iż w stosunku do spornego terenu, ustalenia projektu planu bardzo szczegółowo precyzują warunki prowadzenia na nich działalności gospodarczej, dopuszczając prowadzenie tylko takiej działalności, która nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska oraz standardów emisyjnych na sąsiadujących terenach zabudowy mieszkaniowej, określonych w przepisach z zakresu ochrony środowiska. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, iż wniesiony zarzut nie ma uzasadnienia prawnego, bowiem kwestionowane ustalenia projektu planu nie naruszają obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Rada powołała się na działanie Gminy w ramach swoich ustawowych uprawnień, przewidzianych m.in. w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wreszcie Rada argumentowała, iż uwzględnienie zarzutu zrodziłoby skutki prawne, o których mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, tzn. gdyby w planie sporny teren został przeznaczony na cele inne, niż działalność gospodarcza, Gmina zobowiązana byłaby do wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę rzeczywistą, albo do wykupienia spornej nieruchomości, co - uwzględniając wartość dochodową oraz wartość rynkową tej nieruchomości - byłoby bardzo poważnym obciążeniem dla budżetu Gminy.

O podjętej uchwale B. i J. K. powiadomieni zostali przez Wójta Gminy Komprachcice, pismem z dnia 28 września 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. i J. K. zarzucili, iż uchwała uwzględnia jedynie błędne zaliczenie pisma wniesionego, między innymi przez skarżących, w dniu 26 czerwca 2001 r., do protestu, a nie do zarzutu. Stwierdzając, iż rozwiązania przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego podyktowane zostały względami finansowymi, skarżący wskazali, iż działalność prowadzona na spornych terenach jest działalnością znacząco oddziałującą na środowisko, a wprowadzone w projekcie planu zmiany nie wpłyną na poprawę warunków zamieszkania. Zdaniem skarżących, twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie zostały poparte żadną analizą urbanistyczną, techniczną czy technologiczną i stanowią tylko "próbę dopasowania teorii do rzeczywistości".

W odpowiedzi na skargę Gmina Komprachcice stwierdziła, iż sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego terenów zurbanizowanych miejscowości: Komprachcice, Chmielowice, Żerkowice, Osiny, Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś i Wawelno, dokonane zostało zgodnie z procedurą sporządzania planu, przewidzianą w przepisach prawa. Wskazując na przebieg poszczególnych etapów sporządzania planów zaznaczyła, że projekt planu dla spornego terenu, w części obejmującej działki graniczące z zabudową mieszkaniową skarżących, utrzymuje istniejące przeznaczenie, zgodne z dotychczasowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice, z wyjątkiem przeznaczenia fragmentu terenu na zieleń izolacyjną. Ponadto w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że ustalenia projektu planu dopuszczają na spornym terenie wyłącznie taką działalność gospodarczą, która nie powoduje przekroczeń standardów jakości środowiska na sąsiadujących terenach zabudowy mieszkaniowej, określonych w przepisach z zakresu ochrony środowiska. Wskazano również, że w przypadku prowadzenia na spornych terenach uciążliwej działalności z przekroczeniem dopuszczalnych wielkości substancji i energii, skarżący będą mieli podstawę prawną do dochodzenia swych racji. Gmina dołączyła do odpowiedzi uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona przez Sąd wykazała, że uchwała ta nie odpowiada wymogom prawa.

Z uwagi na to, że w sprawie wydano już orzeczenie sądu administracyjnego, rozważania rozpocząć trzeba od przytoczenia treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), według którego ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Najistotniejszym elementem oceny zawartej w poprzednim wyroku tut. Sądu było uznanie, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym projektem planu, mają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń tego projektu. Również w niniejszej sprawie powtórzyć przyjdzie, iż przeznaczenie terenu sąsiadującego z nieruchomością skarżących na działalność gospodarczą: produkcyjno - usługowo - składową, będzie miało wpływ na korzystanie przez skarżących z nieruchomości, a więc dotknie jednego z trzech zasadniczych uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Oceny tej nie zmienia fakt zaprojektowania, między działką skarżących, a terenem owej działalności produkcyjnej, obszaru zieleni izolacyjnej. Obszar ten przylega do nieruchomości skarżących, a w części nawet zaprojektowany został na jednej z działek stanowiących własność B. i J. K. Wspomniany pas zieleni nie tyle zresztą usuwa sąsiedztwo nieruchomości skarżących od obszaru produkcyjnego, ile ma zmniejszać uciążliwości wynikające z tego sąsiedztwa. W rezultacie aktualna pozostaje ocena o istnieniu interesu prawnego skarżących w weryfikowanym postępowaniu planistycznym. Po pierwsze, interes ten wynika z sąsiedztwa z terenem oznaczonym symbolami: 1P/S/UK oraz Zi, po drugie zaś z objęcia działki nr I, stanowiącej własność skarżących, ustaleniami projektowanego planu.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była uchwała Rady Gminy Komprachcice o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez skarżących na ustalenia przyjęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała podjęta została na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w oparciu o przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Przechodząc do rozważań merytorycznych, rozpocząć można od konstatacji, że nawiązanie do w spornym projekcie planu do unormowania planu miejscowego uchwalonego 27 maja 1994 r., nie przesądza o bezzasadności zarzutu. Okoliczność, iż zadanie wprowadzone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nawiązuje do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie przesądza o celowości jego realizacji ani o tym, że zadanie to zostało ustalone w sposób zgodny z wymaganiami zasady proporcjonalności, w tym także przy uwzględnieniu koniecznej ochrony interesów prawnych właścicieli (patrz: wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 100/01, OSNP 2003/9/212). W ten sposób zasygnalizowane zostały niektóre wymagania stawiane uchwale rozpatrującej zarzut wobec projektu planu, wniesiony w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uprawniony podmiot może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut. Z konstrukcji art. 24 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można wywnioskować, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut może być:

- bezpodstawność odrzucenia zarzutu,

- niezachowanie wymaganej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym procedury,

- brak w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego (por. wyrok SN z

dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 192/00, OSNP 2002/15/346; Jan Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego", Samorząd Terytorialny 1996/10/19 - 27). Obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 695/98, ONSA 2000/1/16; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1671/99, ONSA 2001/1/29). Samodzielność planistyczna gminy, sformułowana w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma charakteru absolutnego. Według art. 1 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, w niezbędnym zakresie, ochronę prawa własności. Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości, należy odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości, od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa (por. uzasadnienie cyt. wyroku SN z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt II RN 192/00). Takie sprzeczne z zasadą proporcjonalności, sformułowaną w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie istoty prawa własności, stanowi nadużycie władztwa planistycznego przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. uzasadnienie cyt. wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 695/98).

W weryfikowanym postępowaniu planistycznym doszło do takiego naruszenia zasady proporcjonalności, a co za tym idzie naruszenia istoty prawa własności. Wykazując prawdziwość tej tezy rozpocząć trzeba od konstatacji, iż ocena co do ewentualnego naruszenia istoty własności nie może abstrahować od przedmiotu własności, czyli od rodzaju i przeznaczenia chronionej nieruchomości. Nieruchomość będąca własnością skarżących stanowi grunt zabudowany, przy czym zabudowa przeznaczona jest na cele mieszkalne - jest typowym przykładem zabudowy jednorodzinnej, z niewielką działką przydomową (łącznie obszar tej nieruchomości wynosi 0.1097 ha). Nieruchomość ta położona jest w otoczeniu innych działek wykorzystywanych w ten sam sposób, z tym, że oprócz zabudowy mieszkaniowej funkcjonowały tam także, jako na terenie wiejskim, tereny rolnicze i budownictwa zagrodowego. Tego rodzaju przeznaczenie terenu wynikało nie tylko z faktycznego sposobu wykorzystania, ale było usankcjonowane normami planu miejscowego, do 1994 r. Zaprojektowanie w planie miejscowym, dla takiego terenu, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami (np. zaspokojenie przez projektowany sposób zagospodarowania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, przy braku innych terenów, którymi gmina w ramach władztwa planistycznego "dysponuje"). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby takie wyjątkowe okoliczności miały miejsce. Wprost przeciwnie, Gmina wskazuje na inne okoliczności, nie należące do względów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Utrzymując w projekcie planu funkcję gospodarczą, wprowadzoną w 1994 r. dla obszaru zainwestowanego pod tartak, zaskarżona Gmina tłumaczy swoje stanowisko obawami przed ewentualnymi roszczeniami właściciela tartaku wobec Gminy, w razie zaplanowania na spornym obszarze funkcji nieprodukcyjnej. Nie sposób zaś nie dostrzec, że do wybudowania tartaku doszło w wyniku sprzecznej z planem lokalizacji, ustalonej decyzją organu Gminy, co do której to decyzji stwierdzono nieważność. Prawomocna jest także, wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt IV SA 2331/99, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu, z dnia 5 maja 1993 r., udzielającej M. i G. P. pozwolenia na budowę tartaku. Uprawnione staje się w tej sytuacji stwierdzenie, że poprzez zakwestionowane przez skarżących działania planistyczne, Gmina chce doprowadzić do legalizacji inwestycji i sanowania swoich sprzecznych z prawem czynności, kosztem interesu prawnego m.in. skarżących. Takie postępowanie Gminy nie mieści się w kompetencjach określanych jako władztwo, czy też autonomia planistyczna gminy. Na przekroczenie zakresu uznania, przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje także brak, w zaskarżonej uchwale, jakichkolwiek rozważań co ewentualnej innej lokalizacji terenów oznaczonych symbolem 1P/S/UK. Takie rozważenie różnych wariantów projektu planu (w tym zwłaszcza zaprojektowania działalności gospodarczej na innym terenie Gminy), wydaje się nieodzowne, w świetle przedstawionego wyżej wieloletniego sposobu zagospodarowania terenu na zabudowę mieszkaniową i zagrodową. Jest rzeczą zrozumiałą, iż projekt planu wprost nie odnosi się do funkcjonującego tartaku. Jednak z toku rozumowania Rady, przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wynika że istnienie tartaku nie będzie sprzeczne z ustaleniami projektu planu. W ten sposób Gmina ma się przecież uchronić przed ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi przedsiębiorcy. Jeśli zaś taka jest wykładnia autentyczna organu Gminy, to dopuszczalne wydaje się zaakcentowanie, iż tartak był, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 5b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Podobnie zresztą obecnie tartak jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) - Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Poprzednio, według § 7 pkt 7b rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska (...) - Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm., tartaki były zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Tak więc w trakcie całej procedury planistycznej nie powinno być wątpliwości co szkodliwości tego rodzaju inwestycji i co do konieczności szczególnej ostrożności przy planowaniu strefy produkcyjnej, w której będzie możliwe kontynuowanie działalności tartaku, w bezpośredniej bliskości zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem tekst projektu planu, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, zawiera zapisy tylko pozornie uwzględniające interesy właścicieli nieruchomości położonych na obszarach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Z jednej strony bowiem z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 projektu, na terenie działalności gospodarczej 1P/S/UK działalność zakładów powinna odpowiadać kryteriom działalności nieuciążliwej, a według § 5 pkt 4 projektu, działalność nieuciążliwa wyklucza przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z drugiej zaś strony, zapis § 6 ust. 1 pkt 3 projektu, dopuszcza na terenach 1P/S/UK adaptację istniejących zakładów znacząco oddziałujących na środowisko, bez prawa rozwoju tej działalności produkcyjnej. W praktyce zapis ten dotyczy istniejącego tartaku i potwierdza tezę o zaakceptowaniu istnienia tartaku, bez uwzględnienia interesów innych osób.

W podsumowaniu zatem powtórzyć trzeba, że odrzucenie zarzutu do projektu planu miejscowego, motywowane koniecznością utrzymania istniejącego zainwestowania, wynikającą z obawy przed odpowiedzialnością odszkodowawczą gminy wobec inwestora, któremu organ gminy w sposób sprzeczny z prawem wydał decyzję lokalizacyjną, a więc względem nienawiązującym do okoliczności wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które to odrzucenie akceptuje projekt planu, zawierającego zapisy wskazujące na przekroczenie granic uznania przy korzystaniu przez gminę z władztwa planistycznego (sformułowanego w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), powinno być określone jako bezpodstawne.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały wynika z art. 152 przywołanej ustawy proceduralnej, zaś koszty postępowania zasądzono na rzecz skarżących na podstawie art. 200 tej samej ustawy.