Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 935/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art.21, art. 23 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie SO del. Piotr Popek / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015r. spraw ze skarg R. B. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. - nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok, - nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, - nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 rok, oddala skargi.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , po rozpatrzeniu odwołań R.B., wydał decyzje z dnia [...] lipca 2015 r.:

1. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania R. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r.,

2. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nR [...] w sprawie przyznania Panu R. B. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2014 r. ,

3. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania Panu R. B. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

R. B. (dalej: wnioskodawca lub skarżący) złożył wnioski:

1. o przyznanie płatności na 2014 r. w ramach jednolitej płatności obszarowej, w którym zadeklarowano działki rolne o powierzchni 96,62 ha,

2. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w którym wnioskodawca zadeklarował w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) działki rolne o łącznej powierzchni 35,35 ha, w ramach pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków działki rolne o łącznej powierzchni 30,91 ha oraz w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 działki rolne o łącznej powierzchni 30,30 ha. i

3. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r., w którym zadeklarował działki rolne położone na obszarach ONW- nizinne strefa II o łącznej powierzchni 66,32 ha oraz działki rolne położone na obszarach nizinne strefa I o łącznej powierzchni 23,17 ha.

Wszystkie wnioski zostały nadane w dniu 15 maja 2014r, tj. w ostatnim dniu terminu ich zgłaszania, w placówce pocztowej. Do przedmiotowych wniosków nie zostały dołączone załączniki graficzne, a jedynie informacja pełnomocnika, że załączniki graficzne nie zostały mu dostarczone.

W dniu 22 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków wniosków polegających na niedołączeniu załączników graficznych obrazujących zadeklarowane działki rolne w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych. W dniu 2 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego stawił się osobiście w jednostce Agencji i uzupełnił wymienione braki.

Po uzupełnienia tychże braków formalnych, przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]kwietnia 2015 roku nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 76500,08 zł. Jednolita płatność obszarowa została przyznana do powierzchni zadeklarowanej we wniosku, a następnie pomniejszona o łączną kwotę 11453,53 zł w tym: ze względu na złożenie kompletnego wniosku po terminie wyznaczonym w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), tj. po 15 maja 2014 r. - o kwotę 10554,43 zł oraz ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego o kwotę 899,10 zł. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawcy kwotę w wysokości 1456,54 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Decyzją również z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...] organ przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 125165,04 zł, w tym z tytułu pakiet 2, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w wysokości 55994,40 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 7635,60 zł, z tytułu pakietu 4, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 32640,96 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 4451,04 zł oraz z tytułu pakietu 5. wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 w wysokości 36529,68 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 4981,32. Płatność rolnośrodowiskową została pomniejszona ze względu na złożenie kompletnego wniosku po terminie wyznaczonym w ustawie o płatnościach bezpośrednich stosowanym do płatności rolnośrodowiskowej na mocy § 23 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.), tj. 15 maja 2014 r.

Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawcy pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 15329,63 zł, w tym z tytułu ONW - nizinne strefa II w wysokości 13504,76 zł oraz z tytułu płatności ONW - strefa I w wysokości 1824,87 zł. Płatność ONW - strefa II została pomniejszona o kwotę 1841,56 zł, natomiast płatność ONW - nizinne strefa I o kwotę 248,85 zł ze względu na złożenie kompletnego wniosku po terminie wyznaczonym w ustawie o płatnościach bezpośrednich, stosowanym do płatności ONW na mocy § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 z późn.zm.) tj. 15 maja 2014 r.

W odwołaniach od w/w decyzji wnioskodawca nie zgodził się z naliczeniem sankcji ze względu na dołączenie załączników graficznych po terminie, ponieważ jego zdaniem zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 naliczanie kar z tytułu przekroczenia terminu na składanie wniosków dotyczy wniosku o przyznanie płatności, a nie załączników. Natomiast w rozpoznawanych sprawach wnioski zostały złożone w dniu 15 maja 2014 r., a więc w określonym przepisami prawa terminie. Niedołączenie załączników graficznych było według strony brakiem formalnym wniosku, który został uzupełniony w terminie wskazanym w wezwaniu organu, a co ważne w chwili składania wniosków wnioskodawca nie dysponował załącznikami graficznymi, które powinny zostać przesłane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie umożliwiającym na dołączenie ich do wniosku. Dopiero po otrzymaniu wezwania strona mogła podjąć działania zmierzające do pozyskania map i niezwłocznie po ich uzyskaniu zostały one dołączone do wniosku. Odwołujący się wskazał również, że w niniejszych sprawach zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, gdyż organ nie podjął niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wyjaśnił stronie przesłanek, jakimi kierował się przy wyjaśnianiu sprawy co wynika z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że nie wykonał ciążącego na nim obowiązku dostarczenia ortofotomap we właściwym terminie, a następnie zignorował te okoliczności przy rozpatrywaniu sprawy.

Rozpoznając odwołania od przedmiotowych decyzji Dyrektor Oddziału Agencji stwierdził, że wnioski złożono w terminie składania wniosków o przyznanie płatności na 2014 rok, jednak bez wymaganych załączników graficznych. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności w ubiegłym roku, Agencja przesyła mu formularz oraz materiał graficzny lub udostępnia je na stronie internetowej Agencji, a rolnik, zgodnie z ust. 3 winien złożyć kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym lub udostępnionym przez Agencję i dołączyć do niego materiał graficzny przesłany lub udostępniony przez Agencję. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, przesłany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa materiał graficzny jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę spójnika "i", a wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym. Dyrektor ARiMR w wyniku dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania odwoławczego ustalił, że przesyłka zawierająca wniosek spersonalizowany wraz z obowiązkowym materiałem graficznym został przesłany do strony w dniu 25 lutego 2014 r., natomiast załączniki graficzne zostały złożone przez pełnomocnika strony w późniejszym terminie, tj. w dniu 2 czerwca 2014 r.

Z kolei zgodnie z § 5 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał geograficzny o którym mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Wspomniany art. 12 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie komisji 1122/2009), w związku z art. 43 lit. a Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48) stanowi, m.in. iż materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Zatem jak podkreślił organ odwoławczy przesłany materiał graficzny (co organ ustalił w wyniku dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania odwoławczego) jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę spójnika "i", a wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym. W przedmiotowej sprawie załączniki graficzne zostały złożone przez pełnomocnika strony w późniejszym terminie, tj. w dniu 2 czerwca 2014 r.

Odnośnie zaś płatności rolnośrodowiskowej organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca zadeklarował we wniosku realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach trzech wariantów: wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 35,35 ha, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 30,91 ha oraz wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 30,30 ha, i do takich powierzchni płatności zostały mu przyznane. Ale także i w tej sprawie wniosek złożono co prawda w terminie składania wniosków o przyznanie płatności na 2014 rok, jednak również bez wymaganych załączników graficznych, które jak wynika z ustaleń organu odwoławczego były do wnioskodawcy wysłane. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu odwoławczym organ ustalił bowiem, że przesyłka zawierająca wniosek spersonalizowany wraz z obowiązkowym materiałem graficznym został przesłany do strony w dniu 25 lutego 2014 r., natomiast załączniki graficzne zostały złożone przez pełnomocnika strony w późniejszym terminie, tj. w dniu 2 czerwca 2014 r.

Organ podkreślił, że materiał graficzny jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym. Zgodnie bowiem z § 25 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Agencja udostępnia rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej materiał graficzny z oznaczeniem co najmniej granic i numerów działek ewidencyjnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, natomiast rolnik zaznacza na materiale graficznym granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, oraz występujące w jego gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5, miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Ponadto Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji we wszystkich decyzjach będących przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podkreślił, że wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej są wnioskami dobrowolnymi, tj. producent rolny chcąc otrzymać powyższe płatności musi złożyć kompletny wniosek w terminie prawem przewidzianym, a zatem wnioskowanie o płatności nie jest obligatoryjne. Wsparcie finansowe wypłacane producentom rolnym ze środków Unii Europejskiej jest pomocą dodatkową i stanowi swego rodzaju przywilej, a wnioskowanie o nie jest obowiązkowe, a zatem należy oczekiwać, że to producent rolny dołoży należytej staranności w dbałości o swój interes w pozyskiwaniu środków unijnych.

Organ uzasadniając wszystkie zaskarżone decyzje podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stosowanym do płatności rolnośrodowiskowej na mocy art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. ULE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8) w związku z art. 43 lit. a Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48) z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie (tj. w przypadku Polski po 15 maja) prowadzi do obniżki kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy.

W tym przypadku obniżka płatności będzie odnosiła się do kwoty wypłacanej pomocy. Wskazany w powyższym przepisie art. 12 wyżej powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w ust. 3 stanowi, m.in. iż materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 23 stosuje się równie z w przypadku złożenia po terminie załączników, a nie tylko samego wniosku, jak wywodził w odwołaniu wnioskodawca. Z cytowanych przepisów, w szczególności art. 23 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika jednoznacznie, iż obniżkę płatności należy zastosować również w przypadku, jeśli po terminie zostały złożone jakiekolwiek dokumenty, umowy i oświadczenia stanowiące o kwalifikowalności do płatności, w szczególności te wymienione w art. 12 i 13 tegoż rozporządzenia, a więc również załączniki graficzne z zaznaczonymi przez producenta rolnego działkami rolnymi deklarowanymi do płatności. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż określone terminy na złożenie wniosków (tj. od 15 marca do 15 maja) dotyczą również obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych. W przypadku złożenia materiału graficznego po wyznaczonym terminie kwota płatności powinna zostać obniżona o 1% za każdy dzień roboczy.

W niniejszych zaś sprawach kompletne wnioski, tj. wraz z obowiązkowymi załącznikami graficznymi zostały złożone w dniu 2 czerwca 2014 r., a więc 12 dni roboczych po terminie określonym w ustawie, a zatem pomniejszenie kwoty przyznanej pomocy zostało w każdym przypadku obniżone o 12%. Termin do złożenia wzniosu i załączników graficznych nie podlega przywróceniu

W jednobrzmiących skargach R. B. wniósł o uchylenie przedmiotowych decyzji, oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji, tj. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jarosławiu, zarzucając tym rozstrzygnięciom naruszenie:

- art. 23 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 poprzez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu, gdzie przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym,

- art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że złożenie wniosku o przyznanie płatności bez załączników graficznych nie było błędem oczywistym, który może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu,

- art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich -poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego,

- art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, ze podanie o przyznania płatności zostało złożone po terminie,

- art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich - poprzez naruszenie zasady praworządności,

- art. 7 k.p.a. - poprzez dowolne podjęcie rozstrzygnięcia i brak rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy,

- art. 8 i 9 i 11 k.p.a.- poprzez naruszenie słusznego interesu skarżącego i w szczególności nieudzielenie mu w sposób należyty informacji.

W uzasadnieniu skarg skarżący podkreślił, że w przedmiotowych sprawach doszło jedynie do złożenia wniosku z brakami formalnymi, które zostały uzupełnione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a nie jak wskazał organ niesłusznie - po terminie. Skarżący podkreślił, że w świetle zarówno przepisów prawa krajowego jaki i europejskiego dokonanie przez skarżącego uzupełnienia braków formalnych złożonych wniosków nie doprowadziło do ich złożenia po terminie, a w konsekwencji organ był uprawniony do zastosowania sankcji z art. 23 rozporządzenia Komisji 1122/2009 i obniżenia przyznanej pomocy. Organ jego zdaniem dopuścił się przede wszystkim naruszenia zasady praworządności i proporcjonalności, uznając, że złożenie wniosku z brakami formalnymi i uzupełnienie go w terminie jest jednoznaczne ze złożeniem wniosku po terminie. W przedmiotowych sprawach tymczasem niewątpliwie Skarżący wniosek złożył w terminie w związku z czym nie ma podstaw do wydania i utrzymania w mocy decyzji o obniżeniu przyznanych mu płatności.

Skarżący zaakcentował także, iż w trakcie postępowania naruszono zasady zawarte w art. 7 i 8 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do "załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Skarżący podkreślił, że nie budzi zaufania postępowanie organu, który przy wydawaniu decyzji w uzasadnieniu powołuje się na procedurę uzupełnienia braków formalnych złożonego przeze Skarżącego wniosku, a w dalszej części bezpodstawnie wywodzi że wniosek został złożony po terminie. Powyższe okoliczności, jak zauważył skarżący, pozostają z sobą w niedającej się pogodzić sprzeczności. Ponadto brak jest postaw, aby Skarżący ponosił negatywne skutki zaniechania jakiego dopuścił się organ I instancji nie doręczając mu wyrysów map, które miały stanowić załączniki do wniosku.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy odwołując się do aktualności poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W ramach kontroli spraw połączonych do wspólnego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego czy materialnego przez organy Agencji.

Postępowania administracyjne toczące się przed Agencją w zakresie instrumentów finansowych jak płatności bezpośrednie, płatności rolnośrodowiskowe czy pomoce finansowe przyznawane w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyśpieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są przepisy zawarte w dwóch ustawach dotyczących przyznania określonego wsparcia finansowego, to jest w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. z 2013 r. poz. 173, dalej: ustawa o ONW) oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich). W obu tych ustawach z 2007 r. ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego dotyczącego owych pomocy finansowych, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz,U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.). Przede wszystkim z mocy art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz analogicznej regulacji z art. 21 ust 1 ustawy o ONW do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w sprawach indywidualnych w drodze decyzji stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczącego tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a.

Zgodzić się należy, ze stanowiskiem skarżącego, że wniosek rolnika o przyznanie płatności (pomocy finansowej) jest podaniem w rozumieniu k.p.a., którego ewentualne braki, wobec braku odrębnej regulacji tej kwestii w przepisach prawa dotyczących poszczególnych płatności, winny być usunięte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie można jednak zaaprobować poglądu skarżącego, że w razie uzupełnienia tych braków w terminie wskazanym w art. 64 § 2 k.p.a., tak jak to miało miejsce w niniejszych sprawach, konsekwencją tego będzie uznanie, że termin wniesienia powinien być liczony od dnia wniesienia wniosków zawierających braki.

Prześledzić należy, z jakimi brakami wniosków w niniejszej sprawie mamy do czynienia, jaka jest ich waga i znaczenie dla prawidłowego załatwienia poszczególnych wniosków oraz czy i jakie skutki prawne przepisy prawa unijnego i krajowego dotyczące tych płatności (pomocy finansowej) wiążą z uzupełnianiem owych braków wniosków, po terminie zakreślonym składania wniosków.

Rzecz dotyczy załączników graficznych obrazujących zadeklarowane we wnioskach działki rolne w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych. W ten sposób rolnik dokonuje jednoznacznej identyfikacji działek rolnych i ich granic.

Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnik winien złożyć kolejny wniosek o przyznanie płatności i dołączyć do niego materiał graficzny przesłany lub udostępniony przez Agencję. Jest zatem klarowne, że ów materiał graficzny jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności, jak słusznie wywodzi organ odwoławczy, a wniosek złożony bez takiego załącznika jest wnioskiem niekompletnym. Podobnie, zgodnie z § 25 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" Agencja udostępnia rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej materiał graficzny z oznaczeniem co najmniej granic i numerów działek ewidencyjnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, natomiast rolnik zaznacza na materiale graficznym granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, oraz występujące w jego gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5, miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z powyższego również wynika, iż przesłany przez Agencję materiał graficzny w przypadku ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową, jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wskazuje nie tylko na granice działek rolnych ale też na szczegółowy sposób ich użytkowania. Tak więc taki wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym.

Z kolei zaś § 5 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowi, że do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał graficzny o którym mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Z powyższego także wynika, iż przesłany przez Agencję materiał graficzny jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie wskazanej płatności.

Ustalając wagę i znaczenie rzeczonych materiałów graficznych, stanowiących obligatoryjne elementy, załączniki wniosków o przyznanie wsparcia rolników środkami unijnymi, przejść należy do przepisów regulujących konsekwencje niedotrzymania terminu do składania stosownych wniosków. Otóż art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które będzie miało zastosowanie do płatności o które ubiega się skarżący, stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie, prowadzi do obniżki kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Co istotne dla oceny trafności omawianego zarzutu skarg, zgodnie z akapitem drugim przywołanego art. 23 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, pomijanego konsekwentnie przez skarżącego, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy, lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Przytoczony między innymi, przepis art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w ust. 3 stanowi m.in. że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnika wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Bezpodstawnie zatem Skarżący podnosi w skargach, że przepis art. 23 cytowanego rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 stosuje się wyłącznie w stosunku do złożenia wniosku po terminie, a nie załączników, bowiem jednoznaczny w swej wymowie akapit drugi art. 23 ust. 1 w/w rozporządzenia Komisji (WE) stanowi, iż obniżkę płatności należy zastosować również w przypadku, jeśli po terminie zostały złożone jakiekolwiek dokumenty, umowy i oświadczenia stanowiące o kwalifikowalności do płatności, w szczególności te wymienione w art. 12 i 13 tegoż rozporządzenia, a więc również – jak słusznie wskazuje organ odwoławczy - załączniki graficzne z zaznaczonymi przez producenta rolnego działkami rolnymi deklarowanymi do płatności oraz wskazanym sposobem użytkowania w przypadku określonej płatności.

W świetle przedstawionych przepisów, trafnie przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości, że termin na złożenie wniosków do 15 maja danego roku, odnosi się także do obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych.

Prawidłowo zatem ustalając, że wnioski o przyznanie płatności wraz z obowiązkowymi załącznikami graficznymi zostały złożone w dniu 2 czerwca 2014 r., a więc 12 dni roboczych po terminie, który przypomnienia wymaga upłynął w dniu 15 maja 2014 r,. organy Agencji dokonały korekty płatności przypadającej skarżącemu, o 1% za każdy dzień roboczy.

Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który przewiduje dla producentów rolnych, możliwość poprawienia w każdym czasie oczywistych błędów wniosku o przyznania pomocy. Jak zaznaczono powyżej załączniki graficzne są obowiązkowym elementem (załącznikiem) wniosku, a jego znaczenie jest doniosłe, gdyż nie tylko określa granice referencyjne działki rolnej co należy do obowiązków rolnika, ale także przy poszczególnych płatnościach wskazuje na sposób użytkowania działki lub jej części w danym roku. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, nie mających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc nie wpływających na zakres żądania. Podkreślenia wymaga, że w razie opóźnienia złożenia kompletnego wniosku, a więc obejmującego załączniki wskazane w art. 12 i 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 o ponad 25 dni kalendarzowych, powoduje, że wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Świadczy to o tym, że takie braki jakie zawierały wnioski skarżącego złożone organowi I instancji, nie podlegają korekcie w trybie art. 21 cyt. rozporządzenia, a więc w każdym czasie, gdyż ich uzupełnienie po upływie 25 dni roboczych od terminu ustawowego nie wywierałoby żadnych skutków.

Chybione są także zarzuty skarżącego dotyczące obrazy przepisów związanych z realizacją zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., co wiąże, z tym, że organy Agencji wyciągnęły wobec skarżącego negatywne konsekwencje polegające na uznaniu wniosków za złożone po terminie, co skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości, pomimo, że nie dopełniły swojego obowiązku doręczenia skarżącemu wyrysów map.

Po pierwsze wskazać należy, że organy Agencji stosując się do obowiązujących przepisów prawa nie mogły naruszyć zasady praworządności i proporcjonalności. Po drugie podnieść należy, że organ odwoławczy, ustalił w wyniku czynności sprawdzających przeprowadzonych w ramach postępowania odwoławczego, że przesyłka zawierająca wniosek spersonalizowany wraz z obowiązkowym materiałem graficznym została przesłana do skarżącego w dniu 25 lutego 2014 r. Faktu otrzymania takiej przesyłki strona skarżąca nie kwestionuje. Zatem należy przyjąć, że w razie gdyby skarżący w ramach tej przesyłki nie otrzymał materiału graficznego, czego jednak nie wykazał, miał dość czasu aby o taki wystąpić. Godzi się zauważyć, że Skarżący składał wnioski kontynuacyjne, a więc znał ciążące na nim obowiązki, których treść wynikała zresztą z pouczeń zawartych w formularzach wniosków oraz szczegółowej instrukcji wypełnienia wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. Zgodzić się więc należy z organem, że skarżący nie uczynił niczego, co pozwoliłoby uniknąć mu złożenia kompletnego wniosku po terminie.

W obu ustawach z 2007 r. ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach k.p.a.. Z mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich organy Agencji nie są już zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Z kolei dalsze przepisy to jest odpowiednio art. 21 ust. 3 ustawy o ONW i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich w sposób całkowicie odmienny od k.p.a. ustalają zasady rozkładu dowodu, nakładając na strony postępowania (lub inne uczestniczące w postępowaniu) obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu został przerzucony na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W zakresie obowiązku informacyjnego organu, także na gruncie omawianych ustaw, obowiązują modyfikacje w stosunku do ogólnych reguł określonych w k.p.a.. Art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nakładają na organy Agencji obowiązek udzielenia stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, ale na żądanie stron. Na gruncie omawianych ustaw z 2007 r. pewnym modyfikacjom podlega także wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, autonomicznie określając zakres obowiązku organów w tym zakresie do zgłoszonych żądań stron (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich).

Jak wynika z powyższego omówienia specyfika postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji w zakresie przyznania określonego wsparcia finansowego wymaga od stron tego postępowania i innych osób w nim uczestniczących, większej dbałości w prowadzeniu swoich spraw indywidualnych. Jeżeli więc skarżący w rzeczywistości nie otrzymał załącznika graficznego, czego jednak nie wykazał, a urządzenia ewidencyjne będące w posiadaniu organów Agencji wskazują na odmienny stan rzeczy, to nie przedsięwziął żadnych kroków zabezpieczających się przed konsekwencjami nie złożenia kompletnego wniosku w terminie. O braku elementarnej staranności w prowadzeniu swoich spraw, świadczy z kolei zachowanie skarżącego, sprowadzające się do przesłania wniosku w ostatnim dniu terminu za pośrednictwem poczty, z adnotacją, iż załączniki graficzne nie zostały mu dostarczone.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.