Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 235/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 301/22 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 301/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 30 sierpnia 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem A. O.

Decyzją z dnia 21 września 2021 r. Wójt Gminy Ł. orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, odwołując się do treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615), dalej powoływanej jako "u.ś.r." i wskazując że nie może ono zostać przyznane z uwagi na to, że nie została spełniona przesłanka wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Organ dodał, że znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, jednak obowiązuje go treść przepisu, a ta nie została przez ustawodawcę zmieniona.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 16 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wyjaśniając jednocześnie, że niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogło stanowić uzasadnienia dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium nie została jednakże spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. bowiem brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad ojcem, a rezygnacją przez nią z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę w pierwszej kolejności za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Odnośnie pozostałych kryteriów do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Sąd wyjaśnił, że stan zdrowia ojca skarżącej, będącego osobą schorowana i wymagającą codziennego wsparcia - jest okolicznością niekwestionowaną. Nie ma też wątpliwości, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad ojcem. Zgodnie z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy nie ma innych osób będących zobowiązanymi alimentacyjnie względem ojca skarżącej, na pomoc których skarżąca mogłaby liczyć w sprawowaniu bieżącej opieki nad ojcem. Z powyższych okoliczności, zdaniem Sądu wynika, że charakter opieki jaką sprawuje skarżąca nad ojcem, wpisuje się w przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Za dowolną uznano argumentację Kolegium, że skarżąca posiada możliwość podjęcia pracy, a za nieistotną wywody dotyczące przebiegu pracy zawodowej skarżącej. Rezygnacja ze statusu osoby bezrobotnej celem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także nie stanowi przesłanki negatywnej dla przyznania wnioskowanego świadczenia.

Sąd podkreślił, że w sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że ojciec skarżącej legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie zdrowia uniemożliwiającym samodzielną egzystencję i bezwzględnie wymagającym stałej opieki innej osoby. Ustalono także, że skarżąca rzeczywiście świadczy ojcu stałą i długotrwałą opiekę i z powodu tej opieki nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 w zw. z art. 141 § 4, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. poprzez uchylenie wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r., w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżone decyzje organów obu instancji - w konsekwencji w sprawie zachodzi nieusuwalna sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem która wymaga usunięcia;

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej powyższym przepisem nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynym i wystarczającym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z samego faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym krewnym ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

3) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wykluczała pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się nie tylko w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem, ale również w stwierdzeniu w istocie niedopuszczalności dokonywania takiej oceny w badanej sprawie w ogóle, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania organowi odwoławczemu naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca, a w konsekwencji do naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie;

5) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku;

2) obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie na oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego zarzucono naruszenie art. 138, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 w zw. z art. 141 § 4, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. Wskazany zarzut jest niezasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być zatem skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów uwzględnił skargę. Istotnie, pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego wyroku, z którego wynika że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, a końcowym fragmentem uzasadnienia, w którym wskazano, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchyleniu podlegają decyzje organów obu instancji, powstała rozbieżność, jednakże pozostała cześć uzasadnienia i przedstawione rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć trzeba, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r., uznając że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ, w ocenie Sądu, nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono ww. przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oceny legalności tej decyzji ale nie podziela w pełni argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego wyroku.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że charakter opieki jaką sprawuje skarżąca nad ojcem, wpisuje się w przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że ojciec skarżącej legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie zdrowia uniemożliwiającym samodzielną egzystencję i bezwzględnie wymagającym stałej opieki innej osoby. W ocenie Sądu skarżąca rzeczywiście świadczy ojcu stałą i długotrwałą opiekę i z powodu tej opieki nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie przyjęto, że jedynym i wystarczającym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z samego faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Sąd odwołał się w swoich rozważaniach do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi być ona "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie istnieje.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w stanie faktycznym ustalonym przez Wójta Gminy Ł., na podstawie m.in. wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 września 2021 r., opieka jaką sprawowała skarżąca nad ojcem zamieszkującym razem z jej rodziną (mężem i trojgiem dzieci) w miejscowości S., mogła w istotny sposób ograniczać możliwość podjęcia przez nią pracy. Jednakże zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jak i organ odwoławczy pominęły istotną okoliczność, wynikającą z oświadczenia skarżącej z dnia 28 lutego 2022 r., że w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, z dniem 12 lutego 2022 r. A. O. – ojciec strony powrócił do dawnego miejsca zamieszkania w L. oddalonego o 27km od miejscowości S. Z ww. oświadczenia wynika co prawda, że skarżąca deklaruje dalszą opiekę codziennie w godzinach 8 do 20, jednakże powrót ojca do swojego dawnego miejsca zamieszkania i prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego może świadczyć o tym, że jego stan zdrowia i stopień samodzielności nie uzasadniał potrzeby stałej i ciągłej opieki. Okoliczność ta wymagała zatem dalszych wyjaśnień. Ponadto, skarżąca wskazała że nie sprawuje już wyłącznej opieki lecz współdzieli ją z siostrą, która zamieszkuje wspólnie z ojcem, a więc twierdzenia strony co do deklarowanego czasu poświęcanego na codzienną opiekę w obecnym miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym budzą wątpliwości i nie są wystarczające dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem oceny stopnia samodzielności chorego i zakresu sprawowanej nad nim opieki. W kontekście oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie sposób bowiem pominąć faktycznych uwarunkowań w jakich aktualnie funkcjonuje podopieczny i jego opiekun ubiegający się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Konkretna sytuacja faktyczna danej rodziny wskazująca na powrót A. O. do poprzedniego miejsca zamieszkania w L. i niepozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym ze skarżącą rzutuje niewątpliwie na to czy zaistniał związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. po dniu 12 lutego 2022 r., a w konsekwencji czy skarżąca kasacyjnie rzeczywiście zmuszona była do braku aktywności zawodowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Pomimo zatem częściowo błędnego stanowiska przedstawionego w zaskarżonym wyroku, w kwestii jednoznacznej oceny, że charakter opieki jaką sprawuje skarżąca nad ojcem, wpisuje się w przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że poczynione ustalenia faktyczne są niewystarczające gdyż nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono wskazane wyżej przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z omówionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, orzekając na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącej kasacyjnie będzie zobowiązane uwzględnić zmiany stanu prawnego, wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).