Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 281/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1577
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
article: art. 8, art. 9, art. 72 ust. 1 zd. 1, ust. 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 20, art. 27 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
law: Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
article: art. 96 ust. 1, art. 1122 par. 1, art. 145-153
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 447
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
article: art. 107 par. 1 pkt 4 i 6, par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi A. K. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 roku nr 010070/680/1562106/2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 września 2022 r. nr 010070/680/1562106/2022. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 1 lutego 2023 r. znak sprawy: 010070/680/1562106/2022 (postępowanie nr 318884256) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 września 2022 r. znak sprawy: 010070/680/1562106/2022 (postępowanie nr 318884256) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko L.W.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 16 września 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa"), po rozpoznaniu wniosku A.K., odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko L.W. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Według organu A.K. nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze, ponieważ nie należy do kręgu osób, o których stanowi art. 4 ust. 2 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem orzeczenie organu pierwszej instancji jest krzywdzące, ponieważ świadczenie wychowawcze przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka, jeśli dziecko pozostaje na jego utrzymaniu i wspólnie z nim zamieszkuje, co ma miejsce w przypadku skarżącej i jej męża.

Powołaną na wstępie decyzją z 1 lutego 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2019 r., poz. 2407 z późn.zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 września 2022 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.-W. z [...] maja 2016 r. odwołująca sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, osoby sprawujące taką pieczę nie zostały wymienione w katalogu podmiotów, które mogą ubiegać się o świadczenie wychowawcze na dziecko, w związku z tym brak jest podstaw do zmiany decyzji i przyznania świadczenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji obu instancji i przyznanie świadczenia na rzecz jej wnuczki. W motywach skargi jej autorka stwierdziła, że organ odmówił jej przyznania świadczenia wychowawczego na wnuczkę - małoletnią L.W., która postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z [...] maja 2016 r. została oddana pod bieżącą pieczę skarżącej i jej męża na czas trwania postępowania w przedmiocie wydania zarządzeń opiekuńczych rodziców dziecka. Od urodzenia wnuczka przebywa pod opieką skarżącej i jej męża, którzy jako dziadkowie (opiekunowie) na podstawie prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego wypełniają nieustannie wszystkie powierzone im obowiązki, zapewniając dziecku całodobową opiekę i wychowanie. Niezrozumiała jest więc decyzja ZUS-u, gdyż świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Zdaniem skarżącej z kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, przyznawanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy nie można wykluczyć osób, które sprawują nad dzieckiem pieczę bieżącą - ustanowioną prawomocnym postanowieniem sądu rodzinnego.

Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu z literalnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy, jasno wynika, iż prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

Choć w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Ł., nie ulega wątpliwości, iż doszło do ograniczenia władzy rodzicielskiej nad małoletnią L. [...] W. oraz powierzono wykonywanie nad małoletnią bieżącej pieczy A. i Z. K., to jednak okoliczność ta nie wyczerpuje ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, warunkujących przyznanie żądanego świadczenia. Przedłożona natomiast przez skarżącą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 stycznia 2022 r., znak: SKO.4118.1.2022 konstytuująca prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1.07.2019 r. do 31.05.2021 r., nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa oraz nie może stanowić dla ZUS podstawy prawnej w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023. W trakcie prowadzonego postępowania A.K. pismem z 10 maja 2022 r. została wezwana do złożenia zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie potwierdzającego umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, którego to zaświadczenia nie przedłożono.

Pismem z 20 marca 2023 r. Rzecznik Praw Dziecka, na podstawie art. 8 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (przywołanej dalej jako "u.r.p.d."), zgłosił swój udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 lutego 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 września 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - L.W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

- mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze.

Wobec sformułowanych zarzutów Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. nikt się nie stawił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy orzekające prawidłowo odmówiły skarżącej A. K. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na wnuczkę L.W. w okresie świadczeniowym 2022/2023, stojąc na stanowisku, że nie mieści się ona w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia, o których stanowi art. 4 ust. 2 ustawy.

Materialnoprawne przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego unormowane zostały w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1577). Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo

5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447).

Opiekunem faktycznym dziecka, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

Wskazać również należy, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli: dziecko pozostaje w związku małżeńskim; dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko; członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 8 ustawy).

Z powyższego wynika, że świadczenie wychowawcze służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Adresowane jest przede wszystkim do podmiotów, które rzeczywiście sprawują opiekę nad dzieckiem. Co do zasady pieczę bieżącą nad dzieckiem, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., poz. 1359 – dalej w skrócie "k.r.o."), sprawują jego rodzice, którzy wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Rodzice obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy wspomniana zasada nie ma zastosowania. Niespornym jest bowiem, że mocą postanowienia z [...] maja 2016 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla Ł.-W. w Łodzi ograniczył władzę rodzicielską S. K. i K. W. nad małoletnią L. [...] W. ur. [...] czerwca 2014 r. w Ł. poprzez powierzenie wykonywania bieżącej pieczy nad małoletnią A. i Z. małżonkom K. (...), ustalając jednocześnie, że miejscem zamieszkania małoletniej L. [...] W. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania A. i Z. małżonków K. Kwestia sprawowania opieki faktycznej nad dzieckiem przez jego macierzystą babkę jest wobec tego oczywista. Brak jest jednak podstaw, by uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o.

Zgodnie z art. 1121 § 1 k.r.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem:

1) umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym;

2) pozbawionym opieki i wychowania rodziców umieszczonym w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do kierującego odpowiednio zakładem opiekuńczo-leczniczym, zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładem rehabilitacji leczniczej.

Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka.

Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 447), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej (rodzinnej lub instytucjonalnej), na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą dla L. W., choć co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez organy obu instancji, faktycznie opiekuje się małoletnią wnuczką. Bezspornym jest nadto, że skarżąca nie realizuje żadnej z przewidzianych we wspomnianej wyżej ustawie form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą. Sprawując pieczę bieżącą babka wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców. Co istotne, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie zachodzi również żadna z przesłanek negatywnych, wykluczających prawo do świadczenia wychowawczego, o których stanowi art. 8 ustawy.

Rację mają organy orzekające w sprawie twierdząc, że wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które zgodnie z art. 2 pkt 10 wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. W przekonaniu Sądu przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.

W rozumieniu art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Według art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.

Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP).

Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji RP, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania omawianej ustawy i Konstytucji, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej.

Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r., nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Zgodnie zaś z art. 27 ust. 3 Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.

Oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. W przekonaniu Sądu rozwiązania ustawowe naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego. Z tego też względu osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 567/17, 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 96/19, 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 533/18, 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 59/20; w Warszawie z 3 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 421/14; w Gliwicach z: 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 695/13, 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1623/22, 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1486/19, 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 930/21, 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1716/22; w Gorzowie Wielkopolskim z 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Go 269/22; w Bydgoszczy z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 838/21 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 202/19 i I OSK 203/19, 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18, 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko i uznaje je za własne, aprobując przy tym obszerną argumentację zaprezentowaną na gruncie rozpatrywanej sprawy przez Rzecznika Praw Dziecka.

Wobec powyższego Sąd, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie omawianej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że poddane kontroli tutejszego decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. Otóż, organ zobowiązany jest w każdym przypadku uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili wydawania decyzji. W konsekwencji w wydanym rozstrzygnięciu organ winien przywołać i wyjaśnić normę prawa materialnego stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, co oznacza również koniczność przywołania w decyzji aktualnego publikatora ustawy. Z kolei, uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno składać się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są ogólnikowe i lakoniczne, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2006 r., II OSK 450/06, LEX nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ dopiero w odpowiedzi na skargę jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki wydania decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, co jest niemożliwe do zaaprobowanie w demokratycznym państwie prawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określnymi w 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

dc