Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2766/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 34 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 714/22 w sprawie ze skargi S. G. na rozstrzygnięcie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 21 stycznia 2022 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania małoletnich w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 8 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 714/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę S. G. (dalej: "skarżąca", "kurator") na rozstrzygnięcie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "organ") z 21 stycznia 2022 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania małoletnich w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Skarżąca wnioskiem z 18 listopada 2021 r. wystąpiła do Szefa Urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. do reprezentowania małoletnich ob. Federacji Rosyjskiej: M. L., M. I., M. M., M. I., M. R., M. S., M. S., w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wyznaczenie skarżącej kuratorem nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VI Nsm 2129/21. Kurator wniosła o przyznanie wynagrodzenia odwołując się do art. 69l ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1108 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie"), a także zwrot kosztów dojazdu w kwocie 50,15 zł oraz kosztów korespondencji w kwocie 94,60 zł.

2.2 Szef Urzędu rozstrzygnięciem z 21 stycznia 2022 r. przyznał skarżącej wynagrodzenie w łącznej kwocie 2 016 zł brutto oraz zwrot poniesionych kosztów korespondencji w wysokości 58,80 zł z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania małoletnich w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej, a w pozostałej części odmówił żądaniom złożonego przez kuratora wniosku. Organ zauważył, że w aktualnym stanie prawnym brak jest aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasady wynagradzania kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, gdyż nie zostały unormowane zarówno wysokość jak i tryb przyznawania wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego do postępowania administracyjnego. W takim przypadku należy stosować odpowiednio, w drodze analogii, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określania wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. 2018 r. poz. 536; dalej: "rozporządzenie z 2018 r."). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400) nie mniej niż 60 zł. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r., wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Dalej Szef Urzędu wskazał, że w rozporządzeniu z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2015 r.") brak jest określenia stawki minimalnej dla spraw z zakresu ochrony międzynarodowej, w związku z tymw ocenie organu należało odpowiednio zastosować w sprawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia, na podstawie którego przyznaje się wynagrodzenie w wysokości 480 zł z tytułu reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Organ stwierdził przy tym, że w jego ocenie brak jest podstaw, aby stwierdzić, że zawiłość sprawy i nakład pracy uzasadnia podwyższenie wynagrodzenia. W związku z powyższym w ocenie Szefa Urzędu wynagrodzenie kuratora w niniejszej sprawie winno wynosić łącznie 40% x 480 zł x 7 (liczba postępowań) tj. 1 344 zł. Mając na uwadze, że kurator wniosła we wszystkich postępowaniach, w których została ustanowiona odwołania, jej wynagrodzenie powinno być powiększone o 50% (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2015 r.). Zatem łączne wynagrodzenie za sprawowanie funkcji kuratora w obu instancjach tj. przed Szefem Urzędu i Radą do Spraw Uchodźców wynosi 2 016 zł. W odniesieniu do wniosku kuratora o zwrot poniesionych kosztów związanych z pełnioną funkcją, organ wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z 2018 r., wysokość zwrotu uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. W ocenie Szefa Urzędu, zwrot kosztów podróży związanych z czynnościami kuratora należy się za podróż poza miejscowość, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy (art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - Dz. U. z 2020 r. poz. 1320; dalej: "Kodeks pracy"). Tymczasem wszystkie wymienione przez kuratora podróże odbywały się w obrębie tej samej miejscowości tj. w W., gdyż jak wskazała kurator dojazd do wszystkich lokalizacji (tj. przy ul. [...], Al. [...], ul. [...]) odbywał się z siedziby kancelarii adwokackiej położonej w W. przy ulicy [...]. Zdaniem Szefa Urzędu, odnośnie kosztów korespondencji poniesiony koszt to 58,80 zł. Na kwotę tę składają się bowiem koszty wysyłki korespondencji z: 12 sierpnia 2021 r. - 8, 40 zł; 26 sierpnia 2021 r. - 8, 40 zł; 8 września 2021 r. - 8, 70 zł, 18 października 2021 r. - 15, 60 zł; 21 października 2021 r. – 5,90 zł; 5 listopada 2021 r. – 5,90 zł; 18 listopada 2021 r. – 5,90 zł. Organ jednocześnie stwierdził, że korespondencja kierowana do organów Straży Granicznej oraz sądu rodzinnego nie znajduje się w aktach sprawy, a kurator nie dowiodła jej związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę kuratora przypomniał, że wysokość wynagrodzenia dla przedstawiciela strony ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. nie została unormowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach szczególnych. Wobec powyższego zastosowanie w sprawie znajdują, prawidłowo przywołane przez organ przepisy, zastosowane przez organ w ramach analogi. Zdaniem Sądu słusznie organ ustalił, że łączna kwota wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora w obu instancjach winna wynosić 2016 zł i w takiej też wysokości została ona określona w zaskarżonym rozstrzygnięciu. WSA w Warszawie w odniesieniu do zarzutu odnoszącego się do niezastosowania przez organ art. 69l ust. 1 ustawy o ochronie wyjaśnił, że wskazana w tym przepisie instytucja nie mogła mieć zastosowania przy ustalaniu wynagrodzenia dla kuratora w niniejszej sprawie. Instytucja ta określa bowiem sposób wynagradzania radców prawnych i adwokatów, którzy świadczą nieodpłatną pomoc prawną w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej. Tymczasem skarżąca została wyznaczona, stosownym postanowieniem Sądu, jako przedstawiciel małoletnich i brak jest podstaw by uznać, że została wyznaczona w świetle ww. ustawy do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej. Tym samym do wynagrodzenia dla skarżącej nie mogły mieć zastosowania wskazane przepisy ustawy odnoszące się do świadczenia bezpłatnej pomocy prawnej. Na marginesie Sąd wskazał, że rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że przepisy ww. ustawy m. in. w art. 69i ust. 2 wymagają by Szef Urzędu z odpowiednimi radami adwokackimi i izb radców prawnych zawarł porozumienia w sprawie udzielenia nieodpłatnie takiej pomocy a te są zobligowane do rokrocznego wskazywania Szefowi Urzędu adwokatów i radców prawnych deklarujących gotowość udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, przy czym jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów (skarżąca nie zaprzeczyła tym informacjom), skarżąca na rok 2021 nie deklarowała chęci udzielania takiej pomocy prawnej a nadto nie przedłożyła organowi wskazanego w art. 69j dokumentu. WSA w Warszawie podzielił również stanowisko organu w zakresie wysokości poniesionych wydatków przez kuratora związanych z pełnioną funkcją (58,80 zł).

3. Skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem z 6 lutego 2023 r., od powyższego wyroku złożyła S. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialno-prawnej zaskarżonego orzeczenia (art. 174 § 1 p.p.s.a.), tj. naruszenie:

a) przepisów art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem WSA w Warszawie, wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy fiskalne Skarbu Państwa, nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe skarżącej jako podatnika, mianowicie Sąd posługiwał się przy wydaniu ww. wyroku w sprawie przepisami wskazanymi przez organ, czyli § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. poprzez błędne jego zastosowanie, które miało w przedstawionym stanie faktycznym w sposób niesprawiedliwy wpływ na obniżenie honorarium dla kuratora małoletnich, który wykonywał obowiązki w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej jak pełnomocnik strony oraz § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez błędne jego zastosowanie, wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem kwestia wysokości honorarium dla kuratora małoletnich w postępowaniu administracyjnym o udzielenie ochrony międzynarodowej nie została uregulowana w żadnych przepisach, istnieje tzw. luka prawna. Natomiast zastosowanie przepisów wskazanych przez organ do przedmiotowej sprawy, narusza konstytucyjne prawa skarżącej do sprawiedliwego wynagrodzenia za swoją pracę, gdzie de facto wykonywała obowiązki w takim samym zakresie, jak to czyni pełnomocnik reprezentujący cudzoziemca w postępowaniu administracyjnym o udzielenie ochrony międzynarodowej. Sąd zauważył ten problem, a mimo wszystko przyznał rację organowi i zastosował ww. przepisy w stosunku do skarżącej w sposób krzywdzący jej prawa,

b) przepisów art. 7 Konstytucji RP stanowiących, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, Sąd w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku chroni interesy organu administracji publicznej, do stanu faktycznego zastosował przepisy na niekorzyść skarżącej, pomimo braku regulacji prawnej w tym przedmiocie,

c) przepisów art. 32 Konstytucji poprzez dyskryminacyjne potraktowanie przez Sąd kuratora, który nie jest na liście prowadzonej przez Urząd do Spraw Cudzoziemców do wyznaczania pełnomocnika w sprawach o ochronę międzynarodową dla cudzoziemców, a który wykonał tożsamą pracę, jako kurator z urzędu wobec siedmiorga małoletnich cudzoziemców,

d) przepisów art. 64 ust. 1 oraz 2 i art. 45 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kwestia wynagrodzenia dla pełnomocnika w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej jest uregulowana w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 czerwca 2003 r., zatem zastosowano przepisy rozporządzenia z 2018 r. w niniejszej sprawie w sposób bezzasadny, narusza to sprawiedliwe rozpoznanie sprawy i prawa majątkowe kuratora z urzędu, przydzielonego do sprawy;

e) przepisów § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. poprzez błędne jego zastosowanie, bo kurator reprezentowała małoletnich w postępowaniu administracyjnym o udzielenie im ochrony międzynarodowej, a nie w sprawie cywilnej. Z uwagi na to, że cudzoziemcy są małoletni, to sąd cywilny musiał wskazać dla nich pełnomocnika w sprawie administracyjnej do ochrony ich interesów, Szef Urzędu nie może tego zrobić w przypadku małoletnich, te czynności zawsze wykonuje się za pośrednictwem sądu rodzinnego,

f) § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. poprzez błędne jego zastosowanie, bo najbardziej zbliżonymi przepisami o wyliczeniu wynagrodzenia dla kuratora są przepisy art. 69l ustawy o ochronie, a nie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2015 r. które regulują kwestię występowania przed sądem administracyjnym, a nie organami administracji;

g) § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2015 r. poprzez błędne jego zastosowanie, które w sposób dyskryminujący zaniża wynagrodzenie pełnomocnika, dzieląc ich na pełnomocników prowadzących sprawy z listy Szefa Urzędu, świadczących nieodpłatną pomoc prawną cudzoziemcom, a pełnomocnika z urzędu będącego na liście Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie adwokatów, świadczących nieodpłatną pomoc prawną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdzie jest wykonywany inny rodzaj pracy, reprezentacja strony przed sądem a nie organem administracji publicznej. Kompletne pomylenie pojęć, nakładu, rodzaju prac. Brak podstaw do zastosowania ww. rozporządzenia w sprawie do postępowania przedsądowego. Pomoc prawna była świadczona nieodpłatnie na rzecz cudzoziemców,

h) § 16 rozporządzenia z 2015 r. poprzez jego niezastosowanie przy wniosku kuratora o zwrot kosztów dojazdu za czynności w postępowaniu administracyjnym, gdzie nie uznano poniesionych wydatków na dojazd przez kuratora w sprawie i nie uwzględniono kosztów korespondencji kierowanej do Straży Granicznej, działanie to narusza prawo przedsiębiorcy do sprawiedliwego wynagrodzenia za jego czas, pracę, poniesione koszty. Skoro cudzoziemcom przysługuje darmowa pomoc prawna od państwa polskiego, to koszty te, związane z udzielaniem tej pomocy, nie powinny być przerzucane na pełnomocnika/kuratora strony, który to ma je ponosić w ramach prowadzonej przez siebie działalności,

i) przepisów rozporządzenia z 2018 r. w zw. z art. 77³ § 1 Kodeksu pracy przez błędne ich zastosowanie, gdzie kuratora małoletnich uznano za pracownika państwowej łub samorządowej jednostki sfery budżetowej, a zwrot kosztów dojazdu na czynności do Domu Dziecka, Urzędów do Spraw Cudzoziemców, Rady do Spraw Uchodźców potraktowano jako dojazdy z tytułu podróży służbowej. Jestem przedsiębiorcą, prowadzę działalność gospodarczą, a nie pracownikiem administracji. Dojazdy były związane z wykonywaniem obowiązków zawodowych, w ramach prowadzonej przeze mnie działalności,

j) art. 69l ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 czerwca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, błędną interpretację, że należy je stosować jedynie do pełnomocników udzielających pomocy prawnej cudzoziemcom, a nie kuratorom dla małoletnich cudzoziemców, gdzie wykonywane czynności w postępowaniu administracyjnym o udzielenie ochrony międzynarodowej są identyczne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru w kwocie 720 zł x 7 za pierwszą instancję 5 040 zł i 5 040 zł za drugą instancję oraz zwrotu kosztów wykonania dojazdu zgodnie ze złożonym wnioskiem w kwocie 46,55 zł i zwrotu kosztów korespondencji w kwocie 35,80 zł.

3.2. W piśmie z 28 listopada 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania.

3.3. W piśmie z 6 lutego 2023 r., zatytułowanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej", skarżąca odwołała się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich prezentowanego w trakcie prac nad nowelizacją ustawy o ochronie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale tylko nieznaczna część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna.

4.2. Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżąca wywodzi, że jej wynagrodzenie jako kuratora reprezentującego małoletnich cudzoziemców w postępowaniu w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej powinno odpowiadać wynagrodzeniu, jakie przysługuje adwokatowi lub radcy prawnemu z tytułu udzielenia cudzoziemcowi w postępowaniu odwoławczym przed Radą do Spraw Uchodźców nieodpłatnej pomocy prawnej. Zgodnie z art. 69l ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie, wynagrodzenie to wynosi 150% stawki minimalnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem nie jest należność pieniężna ani orzeczenie Urzędu Patentowego. W świetle § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2015 r., wynagrodzenie to wynosi 720 zł (480 zł x 150%). Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej należy po pierwsze zauważać, że w świetle wykładni językowej przywołany przepis ustawy o ochronie odnosi się wyłącznie do adwokatów i radców prawnych oraz organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, uprawnionej do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, którzy udzielili cudzoziemcowi w postępowaniu odwoławczym nieodpłatnej pomocy prawnej zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 4a ustawy o ochronie. Przywołana w skardze kasacyjnej zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), podobnie jak zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), stoją, co do zasady, na przeszkodzie przyjmowaniu przez organy administracji publicznej wykładni w sposób oczywisty sprzecznej z brzmieniem danego przepisu. Tego rodzaju praktyka podważałaby bowiem zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podobnie bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z tych ogólnych norm konstytucyjnych nie wynika w żaden sposób obowiązek zrównania pozycji kuratora oraz zawodowego pełnomocnika udzielającego pomocy prawnej. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do odstąpienia od wykładni językowej i odwołanie się do wykładni systemowej, w tym powołując się na zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Przede wszystkim, nie można zrównywać pozycji kuratora ustanowionego w oparciu o art. 34 k.p.a. z pozycją adwokata lub radcy prawnego udzielającego pomoc prawną. Czynności kuratora nie stanowią bowiem czynności zawodowego pełnomocnika. W szczególności, zadaniem kuratora nie jest udzielanie reprezentowanemu podmiotowi pomocy prawnej w takim zakresie i z zachowaniem takich wymogów i standardów, jak ma to miejsce w odniesieniu do adwokatów i radców prawnych świadczących pomoc prawną.

4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawka wynagrodzenia, o której mowa w art. 69l ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie, tj. 720 zł, nie może również stanowić podstawy do określenia wynagrodzenia kuratora w oparciu o § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. Zgodnie z tym przepisem, wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Przepis ten nakazuje zastosowanie stawki w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju, przy czym chodzi tu o jedną ze spraw określonych w rozporządzeniach wydanych w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze albo art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Postanowienia zawarte w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. muszą być bowiem odczytywane łącznie z postanowieniami zawartymi w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Należy dodać, że regulacja zawarta w art. 69l ust. 1 ustawy o ochronie ma charakter wyjątkowy. Otóż przepis ten nie reguluje ogólnie kwestii opłat za czynności adwokackie lub czynności radców prawnych w postępowaniu administracyjnym, w tym postępowaniu dotyczącym udzielenia ochrony międzynarodowej. Regulacja ta stanowi natomiast implementację postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/EU z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej - (Dz.U. UE L 2013.180.60, dalej: dyrektywa 2013/32/EU) – por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2034/19, ONSAiWSA 2020/4/56. Celem tych przepisów jest zapewnienie cudzoziemcom ubiegającym się o ochronę międzynarodową nieodpłatnej pomocy prawnej na etapie postępowania odwoławczego, udzielanej przez podmioty wyspecjalizowane w problematyce prawa azylowego. W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy o charakterze wyjątkowym powinny być wykładane ściśle (exceptiones non sunt extendendae), a nadto regulacje o takim charakterze nie mogą być, co do zasady, podstawą do stosowania analogii (por. np. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 313). Reasumując, WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że podstawą do ustalenia wynagrodzenia skarżącej powinna być stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2015 r. (tj. 480 zł). Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 2018 r., wynagrodzenie kuratora ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawki minimalnej, czyli w realiach niniejszej sprawy w kwocie 192 zł za postępowanie w pierwszej instancji oraz 96 zł za postępowanie odwoławcze (w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2015 r.) – w odniesieniu do każdego z siedmiu reprezentowanych małoletnich. Równocześnie należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania tego aktu (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1690/22, CBOSA). Powoływane przez skarżącą postulaty legislacyjne zgłaszane m. in. przez Rzecznika Praw Dziecka, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące odmowy przyznania skarżącej zwrotu części kosztów korespondencji, tj. wydatków w kwocie 35,80 zł. Skarga kasacyjna w tej części nie zawiera w istocie uzasadnienia tych zarzutów. W szczególności, w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby koszty korespondencji ze Strażą Graniczną oraz sądem powszechnym były kosztami poniesionymi w ramach prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej.

4.6. Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące istnienia podstawy prawnej do zwrotu wydatków związanych z dojazdami kuratora do siedziby Szefa Urzędu oraz Rady do Spraw Uchodźców. Istota sporu w tej kwestii sprawdza się do tego, czy w świetle § 2 rozporządzenia z 2018 r. zwrot tego rodzaju wydatków w ogóle należy się kuratorowi, jeżeli sporne przejazdy odbywały się w graniach administracyjnych miejscowości, w której kurator prowadzi kancelarię adwokacką. Należy przypomnieć, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z 2018 r., wysokość zwrotu uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OZ 287/23, wydanym na skutek rozpoznania zażalenia skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie. Należy zatem przyjąć, że z § 2 rozporządzenia z 2018 r. nie wynika, aby do wydatków związanych z uzasadnionymi podróżami kuratora należało stosować art. 775 § 1 Kodeksu pracy. W rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167) przewidziano zwrot kosztów dojazdu środkami komunikacji miejscowej (§ 2 pkt 2 lit. b), przy czym ten zwrot może nastąpić w formie ryczałtu wynoszącego 20% diety (§ 9 ust. 1). Ten ostatni przepis, w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną, przewiduje kwotę, której nie można przekroczyć przy zwrocie kuratorowi wydatków związanych z uzasadnionymi podróżami w miejscowości będącej siedzibą kancelarii kuratora. Uzupełniająco trzeba równocześnie zaważyć, że przywołany w skardze kasacyjnej § 16 rozporządzenia z 2015 r. nie dotyczy w ogóle problematyki zwrotu kosztów przejazdu.

4.7. Rozpoznając sprawę ponownie, Szef Urzędu będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Równocześnie należy podkreślić, że NSA w odniesieniu do zwrotu kosztów przejazdu kuratora w granicach tej samej miejscowości przesądził tylko samą zasadę możliwości przyznania takich kosztów oraz zasady ich ustalenia. NSA nie mógł natomiast dokonywać oceny zasadności zwrotu kosztów konkretnych przejazdów opisanych we wniosku skarżącej z 18 listopada 2018 r. Kwestia ta nie była bowiem dotychczas przedmiotem oceny dokonanej przez Szefa Urzędu oraz WSA w Warszawie.

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

4.9. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstępując od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości miał na uwadze w szczególności to, że zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej części okazały się bezzasadne.