Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2089/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 396 ust. 1 i 2, art. 401 ust. 1, art. 408 i 409
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7, 77 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w W. z dnia [..] sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2022 r., znak: WA.RUZ.4210.411m.2020.JSM, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Warszawie (dalej: "DRZGW WP"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G.M. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Wód Polskich (dalej: "DZZ WP") z [...] listopada 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Gmina R., wnioskiem z 16 marca 2020 r. (uzupełnionym 24 czerwca 2020 r.) wystąpiła do DZZ WP w P., o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na retencjonowaniu wody pochodzącej ze źródlisk, opadów i spływu powierzchniowego w dwóch istniejących stawach, położonych w zabytkowym parku w miejscowości M. w ilości łącznej 14000 m3.

Pismem z 26 sierpnia 2020 r., Gmina zmieniła treść wniosku, wskazując na dostosowanie do obowiązującej ustawy Prawo wodne, przez co zwróciła się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na użytkowaniu wody znajdującej się w stawach i rowach pochodzącej ze źródlisk, opadów i spływu powierzchniowego w dwóch istniejących stawach, położonych w zabytkowym parku w miejscowości M. w ilości łącznej 14000 m3, w celu utrzymania podanej objętości wody w stawach i uzupełnienia strat na parowanie.

DZZ WP pismem z 7 sierpnia 2020 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z 4 listopada 2020 r., znak: WA.ZUZ.3.4210.479.2020.DŁ, udzielił Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie użytkowania wody znajdującej się w stawach i rowach w celu utrzymania stałej objętości wody w łącznej ilości V = 14000 m3 w dwóch istniejących stawach położonych na terenie zabytkowego parku w miejscowości M. na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w obrębie 0017 M. tj.:

- w stawie nr 1 o powierzchni lustra wody F1 = 7400 m2 i średniej głębokości wody h = 1,30 m zlokalizowanego na współrzędnych (środek stawu) X - 5681132,5, Y- 7407552,9;

- do Vret = 10000 m3 przy projektowanej rzędnej lustra wody 197,50 m n.p.m.

- w stawie nr 2 o powierzchni lustra wody F2 = 4400 m2 i średniej głębokości wody h = 0,90 m zlokalizowanego na współrzędnych (środek stawu) X - 5681089,2, Y - 7407463,0;

- do Vret= 4000 m3 przy projektowanej rzędnej lustra wody 197,70 m n.p.m.

oraz na uzupełnienia strat wody, powstałych wskutek parowania dla podtrzymania lustra wody w obu stawach, na terenie gminy R., powiat piotrowski, województwo łódzkie w ilości: Qmax/S = 0,00026 m3, Qśr/d= 23 m3, Qmax/rok = 8392 m3.

Ponadto organ w pkt II zobowiązał wnioskodawcę do 1) zachowania dotychczasowego stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie własnym wody opadowej, celem wyeliminowania wpływu tych wód na grunty sąsiednie; 2) utrzymania obiektów i urządzeń z nimi związanych w należytym stanie technicznym, poprzez wykonywanie co najmniej 1 raz w roku, przeglądów eksploatacyjnych, bieżącej konserwacji oraz niezbędnych napraw, a także wykonywania tych działań każdorazowo, po wystąpieniu ekstremalnych zjawisk pogodowych; 3) utrzymania lustra wody w stawach na rzędnej nieprzekraczającej wysokości 197,50 m n.p.m. w stawie nr 1 i 197,70 m n.p.m. w stawie nr 2; 4) utrzymania w należytej czytelności znaków wodnych na budowlach stawowych - mnichu nr 1 i nr 2 (żółtych poziomych linii dla oznaczenia poziomu utrzymania lustra wody w obu stawach); 5) konserwacji i zapewnienia drożności rowu dopływowego do stawu nr 2 na długości min. 40 mb licząc od jego wlotu do w/w stawu; 6) naprawy szkód lub pokrywania ewentualnych strat wobec osób trzecich, a powstałych w związku z wykonywaniem niniejszego pozwolenia wodnoprawnego.

G.M. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Wskazała, że zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego powinien odpowiadać zakresowi złożonego wniosku, a tymczasem pełnomocnik wnioskodawcy pismem z 28 sierpnia 2020 r. zmodyfikował złożony wniosek. We wniosku z 28 sierpnia 2020 r., brak jest określenia średniej głębokości wody, określenia przepływów. Wskazano, że w przedłożonej dokumentacji nie uwzględniono szeregu kwestii i brak jest spójności w zapisach różnych dokumentów m.in. odnośnie powierzchni stawów, ustalenia sprawy prawidłowego zakwalifikowania źródła poboru wody dla potrzeb stawów w miejscowości M.. Podniosła także, że z wnioskiem występuje Gmina R., ale część działek jest własnością Ochotniczej Straży Pożarnej w M. (dalej: "OSP"), natomiast działka nr [...], wskazana, jako rów dopływowy należy do osoby prywatnej i jeżeli woda ma być użytkowana w rowie, to w jej ocenie właściciel działki [...], jak i OSP w M. powinni dopełnić określonych formalności. Podkreśliła, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na "użytkowanie wody w stawach i rowach bez określenia, w jakim celu, a ponadto autor operatu powołuje się na opinię hydrologiczną z 2017 r.(nie załączając jej do akt) mówiącą, że rów o nr działki [...] stanowi ciek naturalny jest własnością skarżącej i w jej ocenie stroną postępowania winno być PZW". Ponadto wskazała, że posiada stosowne dowody i świadków na okoliczność, że w stawach nr 1 i nr 2, na które zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne, prowadzona jest hodowla ryb przez dwa nieformalne koła wędkarskie, a woda z przedmiotowych stawów jest odprowadzana do rowu skarżącej, który jest zlokalizowany na działce o nr ew. [...] bez jakichkolwiek krat i zabezpieczeń, co zagraża hodowli ryb na obiekcie do niej należącym.

Organ odwoławczy (odnosząc się do zarzutów ww. skarżącej) zwrócił uwagę, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego, organ administracji publicznej ma obowiązek wydania wnioskowanej decyzji, a odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności określone w art. 399 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."). Z akt sprawy wynika, że pozwolenie wodnoprawne odpowiada zakresowi wniosku po jego zmianie przez wnioskodawcę w celu dostosowania do przepisów ustawy Prawo wodne, co w jego ocenie na etapie prowadzonego postępowania jest dopuszczalne.

Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało na podstawie art. 389 pkt 2 p.w., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Stosownie do art. 34 pkt. 2 ww. ustawy, szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące m. in: użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach.

Udzielone pozwolenie wodnoprawne obejmuje: użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach w celu utrzymania stałej objętości wody w łącznej ilości V = 14000 m3 w dwóch istniejących stawach położonych na terenie zabytkowego parku w miejscowości M. na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w obrębie [...] M. tj. w stawie nr 1 o powierzchni lustra wody F1= 7400 m2 i średniej głębokości wody h = 1,30 m zlokalizowanym na współrzędnych (środek stawu): X - 5681132,5, Y - 7407552,9; - do Vret = 10000 m3 przy projektowanej rzędnej lustra wody 197,50 m n.p.m., natomiast w stawie nr 2 o powierzchni lustra wody F2 = 4400 m2 i średniej głębokości wody h = 0,90 m zlokalizowanym na współrzędnych (środek stawu): X - 5681089,2, Y - 7407463,0; - do Vret= 4000 m3 przy projektowanej rzędnej lustra wody 197,70 m n.p.m., a także uzupełnienie strat wody, powstałych wskutek parowania dla podtrzymania lustra wody w obu stawach, w ilości: Qmax/s= 0,00026 m3, Qśr/d = 23 m3, Qmax/rok = 8392 m3.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie może uznać twierdzenia skarżącej, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie został określony cel użytkowania z uwagi na fakt, że organ I instancji w wydanej decyzji określił, że użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach będzie służyło utrzymaniu stałej objętości wody w łącznej ilości jak powyżej w dwóch istniejących stawach, a także uzupełnieniu strat wody wynikłych wskutek parowania. Szczególnym korzystaniem z wód przez Gminę R. będzie użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach tj. korzystanie z wody pochodzącej ze źródlisk, opadów atmosferycznych i spływów powierzchniowych dla utrzymania stałej objętości wody w łącznej ilości V = 14000 m3 oraz uzupełnienie jej strat, która powstanie wskutek parowania, dla podtrzymania lustra wody w dwóch istniejących stawach położonych na terenie zabytkowego parku w miejscowości M., które stanowią element rekreacyjny i krajobrazowy parku w M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 1983 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., a ich zasięg oddziaływania (jak wynika z akt sprawy) pozostaje niezmieniony od nieokreślonej, odległej przeszłości i jest ograniczony do terenu, na którym znajdują się obiekty wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

Utrzymywanie poziomu lustra wody w obu stawach na rzędnych (jak określono w sentencji decyzji organu I instancji), realizowane będzie za pomocą istniejących stalowych mnichów o prostokątnym przekroju stojaka i leżakach wykonanych ze stalowych rur. Oba mnichy (Nr 1 i Nr 2) posiadają przelewy stałe, przez które prowadzone będą wyłącznie nadmiarowe wody opadowe lub roztopowe oraz wody ze źródlisk. Wysokość krawędzi przelewowej dla oznaczenia poziomu utrzymywania lustra wody w obu stawach będzie oznakowana poziomą żółtą linią na konstrukcji stojaków obu mnichów. Wody zasilające oba obiekty stawowe w M. tj. okresowo dopływające do stawu nr 2 rowem o długości 180 mb, zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...], pochodzące z opadów atmosferycznych oraz lokalnych źródlisk i wysięków nie stanowią śródlądowych wód płynących w rozumieniu ustawy Prawo wodne.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, odnośnie odprowadzania (opróżniania) wód ze stawów do rowu zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...] obręb [...] M. - stwierdził, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje odprowadzania ww. wód do rowu należącego do skarżącej, a ponadto jak wynika z przedłożonego operatu wodnoprawnego pkt 4.3 paciorkowy układ stawów, położenie ich na trasie rowu oraz występujące w dnach źródliska, a także przeznaczenie stawów powodują brak konieczności opróżniania stawów częściej niż 1 raz na 10 lat, ponieważ odmulanie ich dna jest możliwe poprzez wydobycie urobku spod wody (bez opróżniania stawów), co przyczynia się także, że nie zaistniały okoliczności, aby skrócić okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego dla zakresu objętego niniejszym pozwoleniem.

Organ zwrócił uwagę na podnoszoną przez skarżącą kwestię, że skoro autor operatu powołując się na dokumentację hydrologiczną mówiącą, że rów o nr dz. [...] obręb [...] M. stanowi ciek naturalny, to w jej ocenie stroną powinien być Polski Związek Wędkarski. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca, wobec powyższego stosownie do art. 401 ust. 1 p.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z uwagi na fakt, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie daje uprawnienia do odprowadzania nadmiaru wód do przedmiotowego rowu - to także nie można uznać, że Polski Związek Wędkarki będzie podmiotem, na który oddziałuje zamierzone korzystanie z wód.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut skarżącej odnośnie dopełnienia "pewnych formalności", przez właścicieli działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód tj. R. P. i Ochotniczej Straży Pożarnej - nie jest zasadny, bowiem organ I instancji (mając na względzie art. 10 § 1 k.p.a.), pismem z 7 września 2020 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości składania uwag i wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych w sprawie akt, zapewniając tym samym stronom czynny udział na każdym etapie postępowania.

Z kolei, odnośnie podnoszonych przez skarżącą kwestii co do spuszczenia wody ze stawów przez nieformalne koło wędkarzy w M. organ nie uznał jego trafności. Zwrócił uwagę, że postępowanie zainicjowane zostało zawiadomieniem o wszczęciu z 7 września 2020 r., w którym również skarżąca poinformowana została o toczącym się postępowaniu i na etapie toczącego się postępowania nie zgłoszono żadnych uwag i wniosków przed organem I instancji, nie zgłaszano też uwag przed wydaniem decyzji ww. organu I instancji z 4 listopada 2020 r., kończącej postępowanie.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji (w piśmie przekazującym odwołanie skarżącej z 2 grudnia 2020 r.), że załączone przez nią do odwołania kserokopie decyzji, dotyczą postępowań administracyjnych prowadzonych przez Starostwo Powiatowe w P. w ubiegłych latach. Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji Starosty Powiatu P. z [...] września 2017 r., znak: [...] (kończącej postępowanie z wniosku z 8 maja 2017 r. Ochotniczej Straży Pożarnej w M.), sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tj. DZZ WP w P.. Pismem z 19 maja 2020 r. Ochotnicza Straż Pożarna w M. wycofała swój wniosek z 8 maja 2017 r., w związku z tym DZZ WP w P., działając na podstawie art. 105 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na gromadzenie wody w istniejących stawach, utrzymaniu lustra wody na rzędnych NPP i odprowadzaniu wody do betonowej komory na wlocie przepustu w m. M.. Wobec powyższego postępowanie było prowadzone z wniosku Gminy R., które zostało zakończone decyzją organu I instancji z [...] listopada 2020 r., udzielającą przedmiotowego pozwolenia.

Z tą decyzją nie zgodziła się G.M., wnosząc pismem datowanym na 23 września 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Skarżąca stwierdziła, że ww. rozstrzygnięciu:

"1) zarzucam naruszenie art. 61§ 1 Kpa w zw. z art. 407 prawo wodne poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji pomimo zmiany wniosku wnioskodawcy, co miało wpływ na wynik sprawy.

2) zarzucam naruszenie art. 7 KPA poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz a w szczególności poprzez nie przeprowadzenie wizji lokalnej w celu ustalenie prawdziwego celu przeznaczenia stawów, brak ustalenia czy na działce o nr ewid. [...] znajduje się rów czy ciek naturalny,

3) zarzucam naruszenie art. 77 § 1 KPA poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli niezabranie dowodu, kto i w jakim celu obecnie użytkuje stawy,

4) zarzucam naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdzie organ II instancji powinien decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także rozważenie stwierdzenia nieważności w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Gmina R. pismem z 26 sierpnia 2020 r., zmieniła treść wniosku i wnosiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie: "Użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach, pochodzącej ze źródlisk, opadów i spływu powierzchniowego w dwóch istniejących stawach położonych w zabytkowym parku w miejscowości M. w ilości łącznej 14 000 m3, w celu utrzymania podanej objętości wody w stawach i uzupełnienia strat na parowanie (...)".

Natomiast z treści decyzji wynika, że decyzja jest wydana: na "użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach w celu utrzymania stałej objętości wody w łącznej ilości V=14000 m3 w dwóch istniejących stawach położonych na terenie zabytkowego parku w miejscowości M. (...)". Wniosek zamierał słowa: "pochodzącej ze źródlisk opadów i spływu powierzchniowe", których nie ma w treści decyzji. A co najważniejsze organ zmienił szyk zdania, co wskazuje na zmianę wniosku wnioskodawcy.

Stosownie do art. 407 ust. 1 p.w., pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, co oznacza, że zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego powinien co do zasady odpowiadać zakresowi zgłoszonego wniosku o jego udzielenie. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie z taką adekwatnością nie mamy do czynienia.

Organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści żądania, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery oceny organu administracji. W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje strona je wnosząca, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli strony. Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zostać przez organ administracji niezauważone i dowolnie odczytane, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez ten organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie.

Skarżąca (powołując się na orzecznictwo) wyjaśniła, że w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, żądania, organ obowiązany jest z własnej inicjatywy czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska. Ponadto, zgodnie z art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowe załatwienie indywidualnej sprawy jest uwarunkowane oparciem rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonych, tzn. obiektywnie istniejących oraz właściwie ocenionych okolicznościach faktycznych. Konkretyzację zasady prawdy obiektywnej stanowi treść art. 77 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem ocenienia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

We wniosku zastał określony cel użytkowania, tj. utrzymanie podanej objętości wody w stawach i uzupełnienia strat na parowanie. Do wniosku został dołączony operat gdzie wskazano, że są to stawy rekreacyjne. Natomiast organ nie przeprowadził postępowania, czy jest to zgodne ze stanem faktycznym.

Skarżąca nadmieniła, że "w 2012 roku Gmina R. ogłosiła przetarg na dzierżawę części gruntu rolnego ze stawem oznaczonego nr [...], następnie zawarto umowę na dzierżawę z Panem P. J. do 31 grudnia 2014 r. Później na ten sam grunt zawarto umowę w dniu 1.07.2014 roku (w czasie trwania umowy z Panem P. J.) z Ochotniczą Strażą Pożarną w M. na użytkowanie stawów dla celów przeciwpożarowych, jak wynika a innego postępowania, gdzie tak poinformowała Gmina R. organ, co jest napisane na stronie [...] decyzji z dnia [...].08.2015 o nr [...]. Organ nie pochylił się nad sprawdzeniem faktycznego celu (...) Dodatkowo na obiekcie stawowym regularnie wędkarze łowią ryby".

Na działce nr ewid. [...] obręb M. znajduje się rów, który jest własnością skarżącej. Organ twierdzi, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje odprowadzania ww. wód do tego rowu. W takiej sytuacji pozostaje pytanie, dlaczego organ uznał skarżącą stroną postępowania, a na skutego tego samego argumentu nie uznaje, jako strony Polskiego Związku Wędkarskiego. W odwołaniu skarżąca wskazała, że w dokumentacji hydrologicznej mówi się, że rów ten stanowi ciek naturalny. Zaznaczyła, że toczy się inne postępowanie, gdzie również jest mowa o rowie na działce o nr ewid. [...], gdzie pismem z 8 sierpnia 2022 r., Zarząd Zlewni WP w P. wystąpił do Ministra Właściwego do Spraw Gospodarki Wodnej o ustalenie charakteru wód - dot. działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...] M., gm. R.. Organ w decyzji wskazał, że teren, na którym znajduje się obiekt stawowy położony jest na terenie zabytkowego parku w miejscowości M., które stanowią element rekreacyjny i krajobrazy parku w M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] sierpnia 1983 r., znak: [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.. Zdaniem skarżącej, brak jest tej decyzji w aktach sprawy, przez co nie można ustalić, czy wymagana jest decyzja od Konserwatora Zabytków.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym, datowanym na dzień 14 grudnia 2022 r., Gmina R. (reprezentowana przez Wójta Gminy R.) podniosła, że w jej ocenie nie jest prawdą, aby na staw były zawarte w tym samym czasie dwie różne umowy. Nadmieniła, że staw znajdujący się na działce nr [...] od [...] lipca 2014 r., jest przedmiotem użyczenia dla celów przeciwpożarowych. Jako dowód załączyła: kopię pisma z 10 czerwca 2014 r., informującego o rozwiązaniu umowy z P. J.; kopie umów użyczenia z 1 lipca 2014 r. i 1 czerwca 2017 r., oraz kopię aktu notarialnego z [...] listopada 2002 r., rep. [...] nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organ odwoławczy prawidłowo odczytał charakter postepowania wywołanego odwołaniem i poprawnie rozpoznał sprawę w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.), nie uchybiając zasadzie dwuinstancyjności postepowania administracyjnego.

Słusznie wyjaśnił organ II instancji, że zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania przez organa art. 399 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2625, dalej: "p.w.") wyłącznymi przesłankami odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego było to, że projektowany sposób korzystania z wód naruszałby ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 p.w., lub nie spełniał wymagań z art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w.; projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewniłby wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Ponadto przesłankę odmowy stanowiły fakt, że zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązywałby się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków.

Przypadkiem, w którym wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, jest m.in. szczególne korzystanie z wód (art. 389 pkt 2 p.w.). W tym też kontekście, jak zasadnie wskazał DRZGW w swej decyzji, owo "szczególne korzystanie z wód" należy rozumieć, jako użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach (art. 34 pkt 2 p.w.).

Analiza udzielonego w niniejszej sprawie przez DZZ pozwolenia wodnoprawnego rzeczywiście prowadzi do wniosku, ze organ I instancji zezwolił na użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach w celu utrzymania stałej objętości wody w określonej w decyzji ilości w dwóch stawach na terenie zabytkowego parku w M.. Stawy te zostały określone zarówno przez podanie numerów ewidencyjnych działek, jak i współrzędnych oraz powierzchni lustra wody i głębokości. Pozwolenie wodnoprawne obejmowało również "uzupełnienie strat wody, powstałych wskutek parowania dla podtrzymania lustra wody w obu stawach" w określonej w decyzji ilości.

Tym samym, stwierdzenie organu odwoławczego, że w decyzji pierwszoinstancyjnej został określony – wbrew twierdzeniom skarżącej – cel użytkowania wody, wynikało z poprawnej analizy treści rozstrzygnięcia udzielonego pozwolenia na korzystanie z wód. Podobnie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy zgodnie z nakazem z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że "szczególnym korzystaniem z wód przez Gminę R. będzie użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach tj. korzystanie z wody pochodzącej ze źródlisk, opadów atmosferycznych i spływów powierzchniowych dla utrzymania stałej objętości wody w łącznej ilości V = 14000 m3 oraz uzupełnienie jej strat, która powstanie wskutek parowania, dla podtrzymania lustra wody w dwóch istniejących stawach położonych na terenie zabytkowego parku w miejscowości M., które stanowią element rekreacyjny i krajobrazowy parku w M. (...), a ich zasięg oddziaływania (jak wynika z akt sprawy) pozostaje niezmieniony od nieokreślonej, odległej przeszłości i jest ograniczony do terenu, na którym znajdują się obiekty wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Utrzymywanie poziomu lustra wody w obu stawach na rzędnych (jak określono w sentencji decyzji organu I instancji), realizowane będzie za pomocą istniejących stalowych mnichów o prostokątnym przekroju stojaka i leżakach wykonanych ze stalowych rur. Oba mnichy (Nr 1 i Nr 2) posiadają przelewy stałe, przez które prowadzone będą wyłącznie nadmiarowe wody opadowe lub roztopowe oraz wody ze źródlisk. Wysokość krawędzi przelewowej dla oznaczenia poziomu utrzymywania lustra wody w obu stawach będzie oznakowana poziomą żółtą linią na konstrukcji stojaków obu mnichów. Wody zasilające oba obiekty stawowe w M. tj. okresowo dopływające do stawu nr 2 rowem o długości 180 mb, zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...], pochodzące z opadów atmosferycznych oraz lokalnych źródlisk i wysięków nie stanowią śródlądowych wód płynących w rozumieniu ustawy Prawo wodne".

Zgodnie z art. 401 ust. 1 p.w., będącym lex specialis do art. 28 k.p.a., stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Dlatego też należyte ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji jest istotne, bo ma znaczenie przy poprawnym ustalaniu kręgu stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2593/20, CBOSA). Z reguły więc zasięg oddziaływania przedstawiony w operacie wodnoprawnym (art. 409 ust. 2 pkt 1 p.w.) wpływa na określenie przez organ stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Z akt sprawy nie wynika, aby krąg stron postępowania z wniosku Gminy R. był wadliwie ustalony przez organ I instancji. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę na to, że skarżąca nie może skutecznie prawnie kwestionować decyzji z tego powodu, że – jej zdaniem – w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału osoby, którym status stron powinien przysługiwać. Taka bowiem potencjalna wada postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uprawnia do żądania wznowienia postępowania, ale wyłącznie pominiętą stronę, a nie przez stronę biorącą w postępowaniu udział. Tym samym, strona uczestnicząca w postępowaniu nie może skutecznie procesowo powoływać się na fakt pominięcia (w jej ocenie) innej osoby w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Ponadto, fakt wydzierżawienia stawu osobie fizycznej lub innemu podmiotowi (np. Ochotniczej Straży Pożarnej w M.) nie powoduje jeszcze, że stają się oni podmiotami, na które "będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmiotami znajdującymi się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Potencjalne bowiem oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód musi być oceniane w kontekście rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji pozwolenie wodnoprawne. Celem zaś kwestionowanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego było utrzymanie stałej objętości wody w określonej w decyzji ilości w dwóch stawach na terenie zabytkowego parku w M. przez użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach. Podobnie, takimi podmiotami w rozumieniu art. 401 ust. 1 p.w. nie stali się bliżej niezidentyfikowani wędkarze, którzy "na obiekcie stawowym regularnie łowią ryby". Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby istniały podstawy do uznania przez organ za stronę Polskiego Związku Wędkarskiego dlatego, że wędkarze łowią w stawie ryby.

W powyższym kontekście słusznie stwierdził organ odwoławczy w swej decyzji, że pomimo tego, że autor operatu powołuje się na dokumentację hydrologiczną, z której wynika, że rów na działce nr ewid. [...], obręb [...] M. stanowi ciek naturalny, to stroną nie powinien być Polski Związek Wędkarski. Skoro bowiem z akt sprawy oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca, to jest ona jest jedną ze stron postępowania. Udzielone pozwolenie wodnoprawne nie daje uprawnienia do odprowadzania nadmiaru wód do przedmiotowego rowu, a więc i z tego powodu nie można było uznać, że zamierzone korzystanie z wód w jakikolwiek sposób oddziałuje na Polski Związek Wędkarki.

Stroną postępowania w obu instancjach była skarżąca, wskazująca, że "na działce nr ewid. [...] obręb M. znajduje się rów, który jest własnością skarżącej". Skoro więc osiągniecie celu decyzji miało być realizowane przez "użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach", to tym samym słusznie uznał organ I i II instancji skarżącą za stronę. Słusznie też wyjaśnił organ odwoławczy w swej decyzji, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje odprowadzania wód do tego rowu na działce skarżącej – wprost bowiem wynika to z treści udzielanego pozwolenia.

Fakt, że "organ w decyzji wskazał, że teren, na którym znajduje się obiekt stawowy położony jest na terenie zabytkowego parku w miejscowości M., które stanowią element rekreacyjny i krajobrazy parku w M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] sierpnia 1983 r., znak: [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P." nie powoduje, że brak tej decyzji w aktach nie pozwala "ustalić, czy wymagana jest decyzja od Konserwatora Zabytków". Zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. wymagań ochrony dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków. Z operatu wodnoprawnego, znajdującego się w aktach sprawy, nie wynika jednak, aby udzielane pozwolenie miało w jakikolwiek sposób ową ochronę zabytków naruszać. Przypomnieć należy, że (jak słusznie wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 962/21, CBOSA) operat wodnoprawny jest dokumentem prywatnym, sformalizowanym przez ustawodawcę, a składającym się z części opisowej oraz graficznej - art. 408, art. 409 ust. 1 i 2 p.w. Z uwagi na zawarte w nim szczegółowe informacje techniczne z zakresu wiedzy o gospodarowaniu wodami, operat przypomina ekspertyzę wykonaną przez specjalistę na zlecenie strony postępowania administracyjnego. Dokument ten ma charakter specyficzny, gdyż to na jego podstawie przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów właściwy organ ustala dopuszczalność wydania pozwolenia wodnoprawnego i na jego podstawie organ ten kształtuje jego treść. Innymi słowy, zawartość operatu sformułowana mocą art. 408 i art. 409 p.w. ma pozwalać dokładnie wyjaśnić czy projektowany sposób korzystania z wód, nie będzie naruszać postanowień planów, programów, decyzji oraz wymagań, o jakich mowa w art. 396 ust. 1 i 2 p.w.

Ponadto, udzielenie zgody wodnoprawnej samo w sobie nie wymaga żadnej decyzji konserwatora zabytków. Zgody takiej wymagać może – zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 840) prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru i wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Niezasadny był zarzut skarżącej naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 407 p.w. przez "utrzymanie decyzji organu I instancji pomimo zmiany wniosku wnioskodawcy, co miało wpływ na wynik sprawy". Wbrew twierdzeniom skarżącej prawidłowo uznał organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odpowiada zmodyfikowanemu w postępowaniu przed tym organem wnioskowi Gminy. To zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), a pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek (art. 407 § 1 p.w.) nie powoduje, że strona nie może treści wniosku pierwotnego modyfikować w trakcie postepowania już tak wszczętego.

Organ nie naruszył też art. 7 k.p.a. przez "niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz a w szczególności poprzez nie przeprowadzenie wizji lokalnej w celu ustalenie prawdziwego celu przeznaczenia stawów, brak ustalenia czy na działce o nr ewid. [...] znajduje się rów czy ciek naturalny". Zarówno organ I, jak i II instancji opierał się na ustaleniach operatu załączonego do wniosku, którego charakter i znaczenie dla sprawy tut. Sąd wyjaśnił powyżej. Dlatego też nie było ani koniecznym, ani prawem wymaganym gromadzenie innych dowodów, w szczególności "wizji lokalnej". Należy też podkreślić, że organa wodnoprawne dysponują własną wiedzą specjalistyczną zarówno w zakresie charakteru określonych wód powierzchniowych, jak i oceny wniosku i załączonych doń dokumentów. Stąd też niezasadny był zrzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organa obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na niekwestionowanym skutecznie w postępowaniu ww. operacie.

Dlatego też organ odwoławczy, utrzymując w mocy poprawną decyzję pierwszoinstancyjną nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w okolicznościach ej sprawy nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co sugeruje skarżąca.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.