Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 105/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1;  art. 85a ust. 3;  art. 23 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. działając jako organ nadzoru w dniu [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. zwanej dalej w skrócie "u.s.p.") stwierdził wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Powiatu K. H. K. (zwanego dalej "skarżącym"). Uzasadniając wygaszenie mandatu skarżącemu organ nadzoru wskazał, że według art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym "Radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy". Natomiast organ nadzoru w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że skarżący naruszył zakaz o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak wskazał Wojewoda, skarżący pełnił funkcję radnego, będąc jednocześnie w "A" w K. jednym z trzech wicedyrektorów. "A" w K. jest jednostką organizacyjną Powiatu K., a organem prowadzącym Zespołu jest Powiat K. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że przejęty przez niego zakres obowiązków wykluczał zastępowanie dyrektora "A" podczas jego nieobecności, gdyż na podstawie pisemnego pełnomocnictwa złożonego w Starostwie Powiatowym w K. dyrektora zastępuje inny wicedyrektor. W trakcie postępowania wyjaśniającego wskazano również, że zakres obowiązków powierzonych skarżącemu wyklucza reprezentowanie "A" w kontaktach z organem prowadzącym.

W opinii organu nadzoru powyższe wyjaśnienia nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zdaniem Wojewody D. z literalnego brzmienia art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że podstawą wygaszenia mandatu radnemu jest pełnienie funkcji kierownika lub zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej. Wojewoda powołał się na treść pism z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz [...] maja 2012 r. i wyraźnie wskazał, że niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący pełnił funkcję zastępcy kierownika jednostki organizacyjnej powiatu.

W ocenie organu nadzoru przejęty przez skarżącego zakres obowiązków wicedyrektora "A" nie ma znaczenia dla oceny naruszenia zakazu łączenia funkcji zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej z mandatem radnego. Organ nadzoru wyjaśnił, że ustawodawca w treści artykułu 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym posługuje się bowiem sformułowaniem "pełnienie funkcji kierownika lub zastępcy kierownika". W przepisie tym nie ma mowy o zastępowaniu dyrektora, wówczas można byłoby rozważać, czy w konkretnym przypadku, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym również zakres powierzonych obowiązków, doszło do zastępowania dyrektora. Wojewoda D. dla uzasadnienia swoich twierdzeń powołał się w treści zarządzenia zastępczego na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reasumując, w ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącego - radnego Powiatu K. zakazu łączenia funkcji radnego i zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej. Tym samym wystąpiła przesłanka z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz.1190) , zgodnie z którą wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w art. 190 ust. 1 ww. ustawy stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Uchwała taka nie została jednak podjęta. W związku z powyższym organ nadzoru działając na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wezwał Radę Powiatu K. do podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnemu H. K. z uwagi na naruszenie przez niego art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w terminie 30 dni. Wezwanie to zostało doręczone do Starostwa Powiatowego w K. w dniu [...] sierpnia 2012 r.

Wojewoda wyjaśnił, że z informacji udzielonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu K. wynikało, że w związku z wezwaniem do podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu został przygotowany projekt uchwały w sprawie wygaszenia mandatu skarżącego i ujęty w porządku obrad VI Sesji Rady Powiatu K. w dniu [...] sierpnia 2012 r.. Rada w wyniku głosowania: 3 głosy "za", 21 "przeciw" i 1 wstrzymujący się, nie podjęła uchwały w sprawie wygaszenia mandatu.

W świetle powyższego Wojewoda D. stwierdził konieczność wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu K. zgodnie z art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił błędną i dowolną wykładnię przepisów art. 23 ust. 2 Ustawy samorządzie powiatowym, skutkującą bezpodstawnym uznaniem przez organ nadzorczy, że poprzez podjęcie przez skarżącego zatrudnienia w charakterze wicedyrektora w "A" w K. doszło do naruszenia statuowanego przez w/w przepis ustawy o samorządzie powiatowym zakazu łączenia funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy z mandatem radnego powiatowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści tegoż przepisu z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności zakresu obowiązków pracowniczych powierzonych H. K. jako wicedyrektorowi w/w jednostki oświatowej musi prowadzić do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsce wypełnienie dyspozycji art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odnoszących się do zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, a tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący faktycznie dopuścił się naruszenia w/w przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W opinii skarżącego ustawodawca ustanawiając zakaz z art. 23 ust. 2 łączenia funkcji Radnego Powiatowego miał na uwadze przede wszystkim osobę kierownika danej jednostki organizacyjnej powiatu i niejako w uzupełnieniu te osoby, które w wypełnianiu funkcji kierowniczych w danych okolicznościach mogą w sposób prawnie skuteczny go zastępować, czyli być jego "zastępcami". Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że zakres obowiązków powierzonych skarżącemu, jako wicedyrektorowi w żadnym wypadku nie obejmował funkcji zastępowania dyrektora. W przypadku nieobecności dyrektora zastępuje go wicedyrektor. W strukturze organizacyjnej Zespołu, w którym zatrudniony jest skarżący, przewidziano stanowiska trzech wicedyrektorów, przy czym tylko jednemu z nich przydzielono w zakresie kompetencji prawo zastępowania dyrektora podczas jego nieobecności oraz przypisano funkcję nadzorcze i kontrolne w zakresie statutowych zadań realizowanych przez Zespół. W konsekwencji oznacza to, w opinii skarżącego, że tylko z jednym z tych stanowisk łączą się funkcję, których wykonywanie objęte jest zakazem wynikającym z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący wskazał, że w zakresie przydzielonych mu kompetencji nie ma czynności o charakterze zarządzającym oraz czynności nadzorczych i kontrolnych w stosunku do działalności Zespołu, a zakres jego uprawnień ogranicza się w istocie do czynności o charakterze wykonawczym, typowym dla stanowiska specjalisty z zakresu obsługi administracyjnej, kadrowej, technicznej i logistycznej. Z tego powodu zdaniem skarżącego Natomiast celem wprowadzenia zakazu wynikającego z treści art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest eliminacja możliwości łączenia funkcji administracyjnych kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych z funkcją wybieranego członka organu jednostki te nadzorującego, tj. z funkcją radnego. Z powyższych przyczyn o ziszczeniu się przesłanek warunkujących powstanie skutku w postaci wygaśnięcia mandatu jak była o tym mowa nie decyduje nazwa stanowiska pracy, lecz związany z tym stanowiskiem przydział czynności i kompetencji.

Dla potwierdzenia swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Pracy , Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tej sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny

w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy orzekł,

co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze. zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej, przy czy kontrola ta przeprowadzana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie "p.p.s.a.")

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p."), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Według art. 85a ust. 3 u.s.p., przepis art. 85 stosuje się odpowiednio do zarządzenia zastępczego, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż ich zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką uchylenia aktu nadzoru powinno być istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W badanym zarządzeniu zastępczym nie występują wady i uchybienia zarzucane w skardze. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a powoływanej wyżej Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W przypadku niewywiązywania się ze wspomnianego obowiązku przez organ stanowiący, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wskutek stwierdzenia przez organ nadzoru naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku art. 23 ust. 2 ustawy samorządzie powiatowym. Stosownie do brzmienia art. 23 ust. 2. u.s.g. radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, jakoby Wojewoda D. wydając sporne zarządzenie zstępcze dopuścił się błędnej i dowolnej wykładni art. 23 ust. 2 u.s.p. W opinii skarżącego o ewentualnym naruszeniu zakazu wyrażonym w tym przepisie powinno decydować nie pełnienie samej funkcji przez zastępcy kierownika przez radnego, ale zakres przypisanych mu w związku z tym stanowiskiem obowiązków. Powyższa analiza przepisu art. 23 ust. 2 u.s.p. w opinii Sądu nie jest prawidłowa. Omawiany przepis nie wprowadza bowiem ograniczeń by wyrażony w nich zakaz odnosił się do konkretnego zakresu obowiązków czy czynności związanych z funkcją kierownika lub jego zastępcy. Wręcz przeciwnie przepis ten jednoznacznie przesądza, że do złamania zakazu dojdzie gdy radny zacznie pełnić funkcje kierownika lub jego zastępcy nawet nominalnie, ustawodawca użył w tym przepisie określenia "pełnić funkcję", co jest równoznaczne z zajmowaniem określonego stanowiska. Przepis ten nie wprowadza też żadnych ograniczeń, by ujęte w nim obostrzenie dotyczyło konkretnej podstawy prawnej pełnienia, tudzież wykonywania funkcji, tym samym nie ma znaczenia prawnego charakter, rodzaj nawiązania stosunków prawnych, w ramach których powierzane bądź wykonywane są funkcje kierownicze. Wynika to przede wszystkim z redakcji tych przepisów. "Wykonywać" w świetle znaczenia w języku powszechnym (Słownik Języka Polskiego) oznacza tyle co wprowadzać w czyn, uczynić, urzeczywistnić, zrealizować, spełnić. Z kolei wyraz "funkcja" – prace, obowiązki, które ktoś ma wykonać, stanowisko. Nadto zgodnie podkreśla się w judykaturze oraz doktrynie (por. komentarz do cytowanych artykułów - A.Szewc w: "Samorząd Gminny. Komentarz." Dom Wydawniczy ABC.), że ratio legis zakazów sformułowanych we wskazanych przepisach jest zapobieganie kolizji między obowiązkami radnego jako członka organu stanowiącego gminy oraz jako pracownika podległego organom tej gminy, co odnosi się także do osób, które w jednostce organizacyjnej gminy, w której uzyskały mandat, pełnią funkcję kierownika lub jego zastępcy. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 150/10 dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem "nsa.gov.pl"). Zakaz ujęty w treści przepisu – art. 23. ust. 2 u.s.p. wyklucza aby radny sprawował funkcję kierownika lub zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej na podstawie umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej lub np. społecznie i to bez względu na zakres obowiązków, który się z tymi stanowiskami (funkcjami) wiąże.

Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. II OSK 61/05 - "Przepis art. 24b ust. 1 u.s.g. zmierza do uniknięcia sytuacji, w której ta sama osoba byłaby członkiem organu stanowiącego gminy (rady) i jednocześnie wykonywałaby czynności (pełniłaby funkcje) należące do sfery wykonawczej gminy. Kolizyjność tych dwóch sfer jest oczywista, powołany przepis (jak i inne tzw. przepisy antykorupcyjne dotyczące radnych, np. art. 24a, art. 24e, art. 24f ustawy o samorządzie gminnym) ma uniemożliwić lub w znacznym stopniu zapobiec powstaniu powiązań mogących wzbudzać bardziej lub mniej uzasadnione z obiektywnego punktu widzenia podejrzenia o charakterze korupcyjnym. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców." Powyższe orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komentujące przepisy tzw. antykorupcyjne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym można, a nawet należy odnieść również do regulacji prawnych odnoszących się do odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wobec identycznych rozwiązań, które znajdują się w obu ustawach samorządowych.

Naruszenie wskazanego w art. 23 ust 2 u.s.p. zakazu obwarowane zostało sankcją wprost wyrażoną w art. 23 ust.4 u.s.p., albowiem nawiązanie przez radnego stosunku pracy, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Radny Powiatu K. H. K. w dniu [...] lutego 2012 r. został zatrudniony w "A" w K. jako jeden z trzech wicedyrektorów a placówka ta jest jednostką organizacyjną Powiatu K. Z tego też powodu skarżący podpisując umowę o pracę na stanowisku wicedyrektora powiatowej jednostki organizacyjnej musiał liczyć się z konsekwencjami swojej decyzji.

Odnosząc się do twierdzeń skargi jeszcze raz należy podkreślić, że w świetle art. 23 ust. u.s.p. bez znaczenia pozostaje na jakiej podstawie prawnej doszło do sprawowania funkcji zastępcy kierownika w powiatowej jednostce organizacyjnej, tak jak i nie ma znaczenia prawnego jaki konkretny zakres czynności związanych jest z tym stanowiskiem. Za taką bowiem wykładnią tego przepisu przemawia też cel dla którego został uchwalony.

Mając na uwadze powyższe, w szczególności jasne i czytelne brzmienie przepisu antykorupcyjnego – art. 23 ust, 2 u.s.p. oraz bezsporny stan faktyczny tej sprawy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę .