Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1281/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2019 r. znak: [...] odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2008 r. uchylającej decyzję tegoż Kolegium z dnia 19 maja 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – Ś. z dnia 4 grudnia 1980 r. nr [...] i orzekającej o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 17 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta K. działając w imieniu Gmina Miejska K., złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2008 r. znak: [...] uchylającą decyzję tegoż Kolegium z dnia 19 maja 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – Ś. z dnia 4 grudnia 1980 r. nr [...] i orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., objętej Lwh [...] o pow. 217 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy Pl. [...] w K. (obecnie Pl. [...]) i orzekająca o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. We wniosku jako podstawę wznowienia postępowania powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. 2015 r. poz. 702), orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy z art. 2 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło - na wyżej opisany wniosek - postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2008 r. Uwzględniając wskazania wynikające z samego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Kolegium stanęło na stanowisku, że wyrok ten skierowany jest przede wszystkim do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał Konstytucyjny uznał za niepełną (art. 156 § 2 k.p.a.). Należy mieć bowiem na uwadze, że sam omawiany wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. W nawiązaniu do powyższego, Kolegium odniosło się do ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935 z dnia 2017.05.12). Otóż jak wynika z ustawy zmieniającej - mocą której ustawodawca dokonał istotnych i znacznych zmian w dotychczas obowiązującej treści Kodeksu postępowania administracyjnego – treść art. 156 § 2 k.p.a. nie uległa żadnej zmianie, w tym w kierunku wskazanym przez TK w powoływanym wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Okoliczność powyższa potwierdza, że skoro wskazywana przez Trybunał zmiana ww. przepisu nie została uwzględniona w trakcie mających miejsce w ostatnich latach i szeroko prowadzonych prac legislacyjnych przez ustawodawcę, to tym bardziej brak jest podstaw ku temu, aby Kolegium jako organ administracji publicznej stosowało art. 156 § 2 k.p.a. wbrew jego literalnemu brzmieniu. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący indywidualną sprawę, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13, czy też nie. Wobec takiej konstatacji nie jest również możliwe uchylenie decyzji Kolegium z dnia 11 sierpnia 2008 r. znak: [...] Wobec braku możliwości rozstrzygnięcia wskazanej kwestii, prymat należy dać zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) oraz wynikającemu z niej domniemaniu zgodności decyzji z prawem.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2019 r. złożył Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. - Skarbu Państwa. Wnioskodawca nie zgodził się z argumentacją Kolegium i stwierdził, że bezwzględnie powinno być uznane, że instytucja przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów administracyjnych jest wręcz konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i stabilizacji stosunków cywilnoprawnych. Wnioskodawca powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17.

Decyzją z dnia 6 września 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 maja 2019 r. znak: [...] W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przesłanką wznowienia wskazaną przez wnioskodawcę była okoliczność ujęta w przepisie art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, a na podstawie tego aktu została wydana decyzja. W świetle art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Kolegium wyjaśniło następnie, że sprawa administracyjna, w której doszło do wznowienia, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. - Ś. z dnia 4 grudnia 1980 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położnej w K. zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy Pl. [...] w K.. Czyli przedmiot postępowania dotyczy wznowienia w sprawie już zbadanej w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidzianym w k.p.a., tj. stwierdzenia nieważności. Przechodząc do oceny rozpatrywanej sprawy pod kątem powoływanej przesłanki Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U.2015.702) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału zapadł już po wydaniu kwestionowanej decyzji Kolegium z dnia 11 sierpnia 2008 r. znak: [...] Analiza przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że przesłankami uznania, że w danym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niekonstytucyjne pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jest po pierwsze: znaczny upływ czasu, a po drugie: nabycie przez stronę postępowania z wadliwej decyzji prawa lub ekspektatywy. Jeśli chodzi o przesłankę znacznego upływu czasu, Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Dalej organ zwrócił uwagę, że w doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że "orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające zaniechanie (pominięcie) prawodawcze mają przede wszystkim skutek ustalający. Zasadniczym adresatem postanowień takiego orzeczenia jest właściwy organ prawodawczy, odpowiedzialny za zaniechanie (pominięcie prawodawcze). Z reguły jest to organ, który wydał akt normatywny "dotknięty" wskazanym w orzeczeniu pominięciem prawodawczym. Uwzględniając zatem powyższe wywody, jak również wskazania wynikające z samego wyroku Trybunału, Kolegium stwierdziło, że wyrok ten skierowany jest przede wszystkim do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał Konstytucyjny uznał za niepełną (art. 156 § 2 k.p.a.). Sam omawiany wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, nie byłoby zresztą możliwe; określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy. Z kolei jak wynika z ustawy zmieniającej - mocą której ustawodawca dokonał istotnych i znacznych zmian w dotychczas obowiązującej treści Kodeksu postępowania administracyjnego - treść art. 156 § 2 k.p.a. nie uległa żadnej zmianie, w kierunku wskazanym przez TK w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Okoliczność powyższa potwierdza, że skoro wskazywana przez Trybunał zmiana ww. przepisu nie została uwzględniona w trakcie mających miejsce w ostatnich latach i szeroko prowadzonych prac legislacyjnych przez ustawodawcę, to tym bardziej brak jest podstaw ku temu, aby Kolegium jako organ administracji publicznej stosowało art. 156 § 2 k.p.a. wbrew jego literalnemu brzmieniu. Z tych przyczyn nie jest również możliwe w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie o tym, czy czas, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy K. - Ś. z dnia 4 grudnia 1980 r., a stwierdzeniem nieważności tej decyzji przez Kolegium Odwoławcze w K. jest na tyle długi, aby mógł zostać zakwalifikowany jako znaczny w rozumieniu użytym przez TK w sentencji wyroku z dnia 12 maja 2015 sygn. akt P 46/13. Oznaczałoby to bowiem wejście organu administracji publicznej (w tym wypadku SKO w K.) będącego częścią systemu władzy wykonawczej, w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13, czy też nie. Wobec faktu, że od chwili doręczenia decyzji Kolegium z dnia 11 sierpnia 2008 r. upłynęło ponad 7 lat, jak również z uwagi na fakt, że nie ma instrumentów prawnych do stwierdzenia, czy została ona wydana po upływie znacznego okresu czasu w rozumieniu wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, uchylenie tejże decyzji Kolegium nie jest obecnie możliwe.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K., i Skarb Państwa reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 149 § 1, art. 150 oraz art. 145a § 1 i art. 146 § 1 w związku ustawy 156 § 1 i 2 k.p.a. w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Kolegium, które nie uznaje w swoim rozstrzygnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, oraz twierdzi, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym oraz, że został on przede wszystkim skierowany do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał Konstytucyjny uznał za niepełną. Strona skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Kolegium, że skoro wskazana przez Trybunał konieczność zmiany przepisu nie została uwzględniona w trakcie mających miejsce w ostatnich latach i szeroko prowadzonych prac legislacyjnych przez ustawodawcę, to tym bardziej, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw ku temu aby Kolegium jako organ administracji stosowało art. 156 § 2 k.p.a. wbrew jego literalnemu brzmieniu. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stworzyło po stronie organów administracji publicznej obowiązek modyfikacji - nawet pomimo braku zmiany samego literalnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. - dotychczasowej jego wykładni i przewartościowania istniejących w tym kontekście poglądów. Zdaniem strony skarżącej od daty ogłoszenia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przepis art. 156 § 2 k.p.a. należy odczytywać w związku z zawartymi w nim tezami, a zatem - w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz upływu znacznego okresu czasu - norma mająca stanowić podstawę rozstrzygnięcia w takiej sprawie winna być odczytywana nie wyłącznie na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., lecz jej dyspozycja winna uwzględniać także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sentencji przywołanego wyroku. Zgodnie z tak prawidłowo ustaloną normą, kompetencja organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadkach równoczesnego spełnienia dwóch przesłanek: gdy od wydania decyzji, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny upłynął znaczny okres czasu oraz gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. O poprawności powyższego stanowiska świadczy uzasadnienie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdzie wskazano, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i jako taki nie oznacza derogacji tego przepisu. Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny w tym właśnie miejscu uzasadnienia prawnego wskazał cyt.: "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 1 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa''. Zatem winno być oczywiste, że nakaz dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska Trybunału przedstawionego we wskazanym wyroku nie jest kierowany do ustawodawcy, lecz do podmiotów stosujących prawo i dotyczy właśnie tego okresu stosowania wskazanych przepisów, który poprzedzał będzie działania ustawodawcy podjęte w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Przepis art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie różnicuje mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na treść, czy też formułę sentencji. Każdy negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek prawny - w każdym takim przypadku dochodzi zatem do modyfikacji prawa. Dotyczy to również tzw. wyroków zakresowych lub interpretacyjnych, a także tzw. wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Strona skarżąca zaznaczyła, że faktem jest, iż na chwilę obecną ustawodawca nie wykonał obowiązku nałożonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, to jest nie określił jak należy ustalać, czy doszło do znacznego upływu czasu od wydania decyzji dotkniętej wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że rozumienie tego pojęcia winno zostać ustalone przez organ administracji publicznej w ramach wykładni przepisów prawa przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą to decyzją organ ten stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – Ś. z dnia 4 grudnia 1980 orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy Pl. [...] w K.. W ocenie skarżącego organ winien stosować wprost (pomimo braku zmian legislacyjnych w tym zakresie) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 w którym orzeczono o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanką żądania wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzją. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, przywołane we wniosku o wznowienie, stanowił wyrok z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2015 r. pod poz. 702.

W postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia, tj. w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, można wyróżnić trzy etapy: badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie wznowienia, badania przesłanek wznowienia, wreszcie – przeprowadzenia postępowania administracyjnego celem sformułowania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Jeżeli chodzi o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę wznowieniową z art. 145a § 1 k.p.a., to w pierwszej fazie organ powinien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia i czy został złożony w terminie ustawowym (art. 145a § 2 k.p.a.). Na tym etapie zasadne jest również ustalenie, że wskazane przez wnioskodawcę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego istnieje. Jeżeli te wymogi są spełnione, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). W fazie drugiej organ bada, czy orzeczenie Trybunału dotyczyło podstawy prawnej decyzji, a tym samym, czy miało istotne znaczenie dla sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że orzeczenie Trybunału nie miało związku z ostateczną decyzją i nie może stanowić przyczyny jej uchylenia, odmawia uchylenia, działając w oparciu o art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. Jeśli natomiast uzna, że orzeczenie Trybunału miało związek z podstawą prawną decyzji ostatecznej, otwiera się droga do jej uchylenia na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, chyba że występują przeszkody z art. 146 k.p.a.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo wznowił postępowanie. Legitymowany podmiot złożył bowiem wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 145a §2 k.p.a. Wobec tego kluczowe było ustalenie, czy wyrok Trybunału miał związek z podstawą prawną spornej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł w sposób następujący: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Nie budzi wątpliwości, że wyrok ten ma charakter zakresowy. Kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Bezspornie, Trybunał nie uchylił art. 156 § 2 k.p.a. i nie spowodował zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu w ten sposób, że nie wyeliminował go z porządku prawnego. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał dobitnie (pkt 10.6): "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa."

W odniesieniu do znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 w orzecznictwie sądów administracyjnych wyodrębnić można dwa nurty. Według pierwszego z nich, "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku o sygn. P 46/13 jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej art.156 § 2 k.p.a., nie oznacza derogacji przepisu, dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2489/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono, że "z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., prócz rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2011 r., SK 9/08; 24 października 2001 r., SK 22/01). Trybunał stwierdził ponadto, ze ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych w wyroku wartości konstytucyjnych."

W tym nurcie utrzymuje się również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 1213/18, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podniesiono, że "Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał przy tym podkreślił, iż ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (uwaga 10.7. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13)." NSA zaakcentował, że "wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (vide: uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000r. sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008r. sygn. akt I OSK 1369/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl )."

Według orzeczeń drugiego nurtu, który reprezentuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 694/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. W konsekwencji, uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (tj. przyjęcie tam określonego terminu przedawnienia). Naczelny Sąd Administracyjny wyszedł tu z założenia, że skoro pomimo upływu znacznego okresu czasu od wydania wyroku Trybunału ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymuje się tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości NSA z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Sąd ten podkreślił, mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznający Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), że "działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22)". Oznacza to, według NSA, że "prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109)."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się ku pierwszemu z wyżej zaprezentowanych poglądów. Jak się wydaje pogląd taki jest w orzecznictwie bardziej ugruntowany a ponadto lepiej wpisuje się w system kontroli legalności przez sądy administracyjne aktów wydawanych przez organa administracji. Jak wskazano w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. I OSK 2853/18 Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2928/16, w zakresie dotyczącym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydanego w sprawie P 46/13. Wyrok ten ma bowiem charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. W orzecznictwie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17).Takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 798/18, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. wyłącznie z powodu znacznego upływu czasu lecz dotyczy decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa). Dotyczy zatem sytuacji nabycia prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane łącznie z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a., opierając się na wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy (por. wyr. NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 694/17 i z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17, orzeczenia.nsa.gov.pl)". Słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, że u podstaw zajętego w wyroku Trybunału stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej. W wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 2853/18, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, podkreślając, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15; z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2940/14; z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14; z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 884/17)".

Podnieść też można, iż zgodnie z art. 145 § 1 P/p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Oceniając legalność wydanego przez organ administracji aktu sąd ocenić musi czy zachodzi jedna z wyżej wskazanych przesłanek, skutkująca konieczności eliminacji skarżonego aktu z obrotu prawnego – przesłanka uzasadniająca uwzględnienie skargi tj. że decyzja np. decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu w składzie poznającym niniejszą sprawę nie można mówić o wadliwości postępowania przed organem administracji, jeżeli organ ten wprost stosuje prawo, nawet jeżeli Trybunał Konstytucyjny zakresowo orzekł, iż winno być ono zmienione a w zasadzie uzupełnione. Organy administracji nie mogą samodzielnie kreować przepisów, wyręczać ustawodawcę uznając, że nie realizuje orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Żaden przepis do takich działań organów administracji nie upoważnia. Z kolei Sąd Administracyjny oceniając takie działanie organu nie może odmówić mu waloru legalności. W tym stanie brak było podstaw by uznać, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.