Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3526/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 482
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2642/16 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz "A." Sp. z o.o. w T. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. sp. z o.o. w T. (dalej: Skarżąca), na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: MR, organ I instancji), z dnia [...] sierpnia 2016r., wydanej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności gospodarczej, na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Skarżąca, w dniu [...] marca 2000 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: SSE). Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] listopada 2017r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2016 r. Skarżąca wystąpiła na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282 ze zm., dalej: u.s.s.e), z wnioskiem o zmianę pkt I zezwolenia, poprzez wykreślenie sformułowania ".Zezwolenia udziela się do dnia [...] listopada 2017 r.". Uzasadniając swój wniosek, Skarżąca wskazywała na ograniczone możliwości wykorzystania w pełni limitu przysługującej jej pomocy publicznej, w okresie obowiązywania zezwolenia. Zwróciła uwagę też na zmiany przepisów dotyczących specjalnych stref ekonomicznych, w wyniku, których termin obowiązywania zezwolenia utracił swoje uzasadnienie i znaczenie prawne. Argumentowała, że utrzymanie terminu ważności zezwolenia nie znajduje podstaw prawnych, w kontekście harmonizacji prawa polskiego z prawem unijnym, a ograniczenie okresu obowiązywania zezwolenia stanowi ingerencję w wolność gospodarczą przedsiębiorcy. Przedstawiła także swoją definicję "zwiększenia pomocy publicznej", zgodnie, z którą pojęcie to powinno być interpretowane, jako zwiększenie wielkości pomocy przyznanej spółce. Wskazała również na nierówne traktowanie przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., w porównaniu z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenia wydane po [...] stycznia 2001 r.

MR, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania, w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2016 poz.23, dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. Minister Gospodarki wydał prawomocną decyzję nr [...], odmawiającą zmiany pkt I w/w zezwolenia, poprzez wykreślenie sformułowania "zezwolenia udziela się do dnia [...] listopada 2017 r.". Natomiast świetle art. 6 § 1 k.p.a. oznacza to, że wniosek nie może spowodować reakcji organu w postaci wydania wnioskowanego orzeczenia. W prawie zapadło już, bowiem, rozstrzygnięcie i organ był zobowiązany do odmowy wszczęcia nowego postępowania, w tożsamej sprawie.

W dniu [...] kwietnia 2016 r., Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2016 r.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, o ponowne rozpatrzenie sprawy MR, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., Jako podstawę organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów Skarżącej, wskazał, że Skarżąca, już uprzednio, z pismem z dnia [...] września 2015 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o zmianę pkt I przedmiotowego zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania "Zezwolenia udziela się do dnia [...] listopada 2017 r.". Natomiast, w wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu [...] listopada 2015 r. Minister Gospodarki wydał decyzję nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Występując natomiast z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2016 r. Skarżąca wystąpiła ponownie w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e. z wnioskiem o zmianę pkt I zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania ".Zezwolenia udziela się do dnia [...] listopada 2017 r." i wskazała identyczne argumenty jak we wniosku z dnia [...] września 2015 r., dodatkowo opisując swoją pozycję w branży oraz dotychczasowe osiągnięcia.

Zdaniem MR, zakresy podmiotowe i przedmiotowe obu wniosków są identyczne, niezmieniony jest również stan prawny. Z tego też względu organ I instancji uznał, że wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego, albowiem w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie i zapadło rozstrzygnięcie, a nie uległy zmianie okoliczności, które uzasadniałyby ewentualne, ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie o tożsamym przedmiocie.

Zdaniem MR, tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszyłoby to, bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i oznaczałoby spełnienie przesłanki nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu, że MF odmawiając wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie, błędnie uznał, że bez znaczenia są nowe względy i okoliczności przemawiające za zmianą zezwolenia, podniósł, że z redakcji przepisu 19 ust. 4 u.s.s.e. wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie jest dopuszczalne. W ocenie organu przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. odwołuje się do skutków zmiany zezwolenia i należy go interpretować, jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, wynikającym zarówno ze zwiększenia limitu pomocy, jak i zwiększenia stopnia jej wykorzystania. Oznacza to brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. Zatem zdaniem organu nawet gdyby w sprawie pojawiły się nowe okoliczności i dowody to zgodnie z w/w przepisem nie miałyby one znaczenia w sprawie, bowiem nie wpłynęłyby na treść rozstrzygnięcia.

Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2016 r. przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia odnoszące się do podstawy faktycznej wniosku o zmianę omawianego zezwolenia.

Następnie złożyła skargę na powyższe postanowienie, w dniu [...] sierpnia 2016 r., a po jej rozpoznaniu Sąd I instancji wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017r. skargę powyższą oddalił, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazał, ze przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Natomiast ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji, w ustalonym przez prawo trybie. Tak, więc, zdaniem Sądu I instancji dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samego przedmiotu staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.

Przypominając ustalone okoliczności sprawy, zgodził się z stanowiskiem MF. Nie budzi, bowiem wątpliwości, że Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. żądała wszczęcia sprawy tożsamej z rozstrzygniętą decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2015 r.

Natomiast podnoszone przez Skarżącą twierdzenie o braku tożsamości pomiędzy wnioskowanym przez nią pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. postępowaniem, a zakończonym decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2015 r. postępowaniem wszczętym z wniosku Skarżącej, z dnia [...] września 2015 r., nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji tożsamość spraw pod względem prawnym. Zarówno, bowiem wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. jak i wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżąca wystąpiła w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e., o zmianę pkt I zezwolenia, poprzez wykreślenie sformułowania ".Zezwolenia udziela się do dnia [...] listopada 2017 r." W obu wnioskach zawarto identyczne argumenty prawne, a we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżąca opisała swoją pozycję w branży oraz dotychczasowe osiągnięcia. Zgodził się przy tym z organem, że z redakcji przepisu 19 ust. 4 u.s.s.e. wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie jest dopuszczalne. W ocenie MR, przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. odwołuje się do skutków zmiany zezwolenia i należy go interpretować, jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującym zwiększeniem pomocy publicznej, wynikającym zarówno ze zwiększenia limitu pomocy, jak i zwiększenia stopnia jej wykorzystania. Oznacza to brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. Wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy, i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. W związku z tym, że przedsiębiorca miałby możliwość skorzystania z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, tj. [...] listopada 2017 r., w świetle ww. przepisu u.s.s.e. nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie wskazał, że nawet gdyby w sprawie pojawiły się nowe okoliczności i dowody, to zgodnie z w/w przepisem, nie miałyby one znaczenia w sprawie, bowiem nie wpłynęłyby na treść rozstrzygnięcia. Dlatego w świetle powyższego irrelewantne dla wydanego rozstrzygnięcia jest przywołanie przez Skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. okoliczności faktycznych, które w jej ocenie powinny skutkować zmianą omawianego zezwolenia.

Zdaniem Sądu nie budzi, więc wątpliwości, iż zakresy podmiotowe i przedmiotowe obu wniosków są identyczne. W sprawie niezmieniony jest również stan prawny. Zasadnie, więc MR uznał, że wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego, albowiem w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie i zapadło rozstrzygnięcie, a nie uległy zmianie okoliczności, które uzasadniałyby ewentualne, ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie o tożsamym przedmiocie. Skutkowało to odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. MR wyczerpująco, bowiem zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione, jak również przytoczenie przepisów prawa wraz z ich wyjaśnieniem, stanowiących podstawę jego wydania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.:

A. poprzez dokonanie przez Sąd, rażąco wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy polegającej na uznaniu, wbrew obszernym wyjaśnieniom Skarżącej zawartej w aktach postępowania, że nowy wniosek oparty był na tych samych podstawach faktycznych, co wcześniejszy wniosek Skarżącej dotyczący zmiany zezwolenia, złożony w dniu [...] września 2015 roku,

B. w tym poprzez całkowite pominięcie przez Sąd okoliczności powołanych przez Skarżącą we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 roku oraz w piśmie z dnia [...] maja 2016 roku, podsumowanych także obszernie w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stanowiących zupełnie nowe (częściowo nawet nieistniejące w dniu rozstrzygnięcia organu, w sprawie pierwotnego wniosku), dodatkowe przyczyny i podstawy wystąpienia przez Skarżącą z nowym wnioskiem o zmianę zezwolenia, jak również,

C. poprzez uznanie przez Sąd, bez odpowiedniego, rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że postanowienie o odmowie wszczęcia może ostać się w obrocie, pomimo że, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz art. 80 k.p.a., postanowienie to zostało wydane bez umotywowanej, rzeczowej oceny przez Ministra okoliczności wskazanych, jako nowe w nowym wniosku, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2016 roku, w świetle dodatkowych, szczegółowych wyjaśnień zawartych w piśmie Skarżącej z dnia [...] maja 2016 roku, oraz w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia, oraz

D. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd w wyroku do twierdzeń skargi, kluczowych dla przedmiotu niniejszej sprawy, jakoby podstawa faktyczna wniosku o zmianę zezwolenia stanowiła jeden z elementów decydujących o zakresie sprawy wynikłej z tego wniosku, a przez to również o tożsamości (lub braku tożsamości) tej sprawy ze sprawą innego wniosku o zmianę zezwolenia,

2. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 163 k.p.a. oraz w zw. z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., jak również w zw. z art. 6 k.p.a.,

A. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że Minister był uprawniony, ze względu na rzekome rozstrzygnięcie już przez ten organ tej samej sprawy wcześniejszą ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku (Nr [...]), do odmowy wszczęcia na podstawie nowego wniosku złożonego przez Skarżącą, postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia, podczas gdy sprawa objęta nowym wnioskiem nie była tą samą sprawą, co sprawa rozstrzygnięta wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku oraz, w rezultacie,

B. bezzasadne uznanie przez Sąd, że Minister nie był zobowiązany, pomimo spoczywających na nim ustawowych obowiązków, do rozstrzygnięcia na podstawie nowego wniosku w sprawie zmiany zezwolenia, stanowiącej nową sprawę w stosunku do sprawy rozstrzygniętej przez Ministra wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, ze względu na wskazanie przez Skarżącą oraz oparcie jej żądania wyrażonego w nowym wniosku, na nowych względach i okolicznościach faktycznych,

C. dopuszczenie przez Sąd zaskarżonym wyrokiem do sytuacji, w której Skarżąca została pozbawiona, z naruszeniem ustawowych obowiązków ciążących na Ministrze oraz z naruszeniem zasady praworządności, prawa do uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie ukonstytuowanej nowym wnioskiem,

D. akceptację przez Sąd niedopuszczalnego postępowania organu, polegającego na częściowym (w niewielkim zakresie, ze względu na całkowite pominięcie podstawy faktycznej wskazanej przez Skarżącą) rozpoznaniu nowego wniosku w sposób merytoryczny, właściwy dla działania i rozstrzygnięcia organu w postępowaniu administracyjnym, choć - ze względu na wadliwe powołanie art. 61 a § 1 k.p.a., bez wszczęcia takiego postępowania administracyjnego,

E. przyjęcie przez Sąd, pomimo art. 163 k.p.a. w związku z art. 19 ust.4 u.s.s.e., że Minister był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy we wspomnianych przepisach nie wprowadza się ograniczeń czasowych ani Ilościowych, co do ponownego zajęcia się sprawą zmiany decyzji ostatecznej w interesie strony, w szczególności, jeśli zaistniały nowe okoliczności uzasadniające złożenie wniosku,

F. odmowę przez Sąd uchylenia postanowienia Ministra pomijającego w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia, z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., nowe okoliczności faktyczne i prawne wskazane przez Skarżącą w nowym wniosku, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2016 roku oraz w piśmie z dnia [...] maja 2016 roku, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ze względu na wynikający z tych nowych okoliczności brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2015 roku oraz sprawy określonej w nowym wniosku

G. oraz poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd w wyroku do twierdzeń skargi, kluczowych dla przedmiotu niniejszej sprawy, jakoby podstawa faktyczna wniosku o zmianę zezwolenia stanowiła jeden z elementów decydujących o zakresie sprawy wynikłej z tego wniosku, a przez to również o tożsamości (lub braku tożsamości) tej sprawy ze sprawą innego wniosku o zmianę zezwolenia, a w rezultacie dopuszczenie przez Sąd do sytuacji, w której organ odmawia wszczęcia postępowania nie badając w istocie, czy wskazane przez stronę nowe okoliczności faktyczne dawały wystarczający asumpt do wszczęcia nowego postępowania, czy też nie,

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s..a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez akceptację, bez odpowiedniego, rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, postanowienia o odmowie wszczęcia, które wbrew dyspozycji art. 9 k.p.a., nakazującego informowanie stron postępowania przez prowadzący je organ, nie zawierało rzeczowego wyjaśnienia przyczyn, dla których Minister uznał, że okoliczności wskazane przez Spółkę w Nowym Wniosku, dodatkowo wyjaśnione również przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2016 roku oraz w piśmie Spółki z dnia [...] maja 2016 roku, jak również w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia, nie były nowe i nie uzasadniały uznania tego wniosku za podstawę nowej sprawy administracyjnej,

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie przez Sąd za dopuszczalne, bez odpowiedniego, rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku oraz pomimo zarzutów Spółki wskazanych w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia, braku jakiegokolwiek wyjaśnienia przez Ministra w treści postanowienia o odmowie wszczęcia przyczyn przemawiających za odmową uznania okoliczności wskazanych przez Skarżącą w nowym wniosku oraz uszczegółowionych dodatkowo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2016 roku oraz w piśmie Skarżącej z dnia [...] maja 2016 roku za nowe okoliczności obligujące Ministra do merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w tym wniosku przez Skarżącą niezależnie od podobnego żądania rozpatrzonego przez ten organ, na podstawie innych okoliczności, w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku.

Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie wyroku w całości przez Sąd oraz o rozpoznanie sprawy oraz rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jako że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

Ponadto, wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, jak również o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, MR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz MF od Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Skarga kasacyjna oparta tylko na postawie naruszenia przepisów prawa procesowego ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a).

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., stanowi, że, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta wskazuje na dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wśród nich wymienia się sytuację, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, gdy orzeczenia ma powagę rzeczy osądzonej (np. wyroki NSA z 6 lutego 2018 r., I OSK 1825/17, LEX nr 2491766, z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939, z dnia 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, LEX nr 2399121, z dnia 27 lipca.2017 r., II OSK 2931/15, LEX nr 2384121, a także wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, LEX nr 114925, B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93, M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy ( wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288). Tak, więc, tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Odnosząc się do stanu sprawy, zauważyć należy, ze Sąd I instancji podzielił stanowisko MR, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku Skarżącej, a dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej została już wydana decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2015r., a zatem istnieje tożsamość między sprawą już rozstrzygnięta, a wniesionym wnioskiem o wszczęcie postępowania z dnia [...] stycznia 2016r. W tej sytuacji uznał, iż nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Należy w związku z takim stanowiskiem Sądu I instancji podkreślić, że stwierdzenie zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2015r., wymagało ustalenia tożsamości sprawy zakończonej tą decyzją, a żądaniem określonym we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r.

W celu stwierdzenia tożsamości sprawy rozpoznanej decyzją z dnia [...] listopada 2015r. i sprawy, której wszczęcia domagała się Skarżąca, MR zobligowany był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego tych spraw. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot rozważań MR, orzekającego uprzednio, był taki sam jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie, tj. czy okoliczności faktyczne sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia [...] listopada 2015r. były tożsame z okolicznościami przytoczonymi we wniosku z dnia [...] stycznia 2016r..

Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, MF nie przeprowadził takiej analizy. Natomiast bez poczynienia ustaleń faktycznych nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie tożsamości spraw, dotyczących ich okoliczności faktycznych, co mogłoby przesądzać o zaistnieniu przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności w SSE.

Brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności ustalenia treści żądania wniosku i skonfrontowania tej treści z okolicznościami faktycznymi sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia [...] listopada 2015r., doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie wydana została ostateczna decyzja MR, a z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych nowych okoliczności, nie jest możliwe ponowne procedowanie tych organów w sprawie. Tymczasem, jak już wskazano, twierdzenie to nie zostało poparte ustaleniami faktycznymi, w szczególności nie zbadano, czy uprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło okoliczności i dowodów związanych z działalnością Skarżącej w SSE i zmieniającymi się warunkami rynkowymi np. postaci konkurencji innych podmiotów, a które zostały podniesione we wniosku, a także w piśmie z dnia [...] maja 2016r.

Podkreślić przy tym należy, iż sam fakt wcześniejszego wydania decyzji nie oznacza automatycznie przeszkody do ponownego podjęcia czynności organu w tej sprawie. Natomiast Sąd i instancji taki stan rzeczy zaakceptował, czyniąc jedynie wywody, co do tożsamości spraw po względem prawnym, nie rozważając tożsamości sprawy, co do okoliczności faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia braku wątpliwości, iż taka tożsamość ma miejsce.

Jak wynika natomiast z treści skargi do Sądu I instancji, jak również skargi kasacyjnej, Skarżąca nie kwestionuje istnienia tożsamości spraw pod względem prawnym, a jedynie, co do ich tożsamości ze względu na inne okoliczności faktyczne.

W związku z powyższym, za uzasadnione należy uznać podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a Sąd I instancji, mimo nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych, taki stan rzeczy zaakceptował.

Uchybienia te w konsekwencji spowodowały błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro, bowiem nie podjęto żadnych działań wyjaśniających w celu ustalenia, czy zgłoszone obecnie żądanie dotyczy tych samych okoliczności faktycznych sprawy, co zaistniałe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015r. przez MF, nie można uznać, że wszczęcie postępowania zainicjowanego przez Skarżącą, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016r., nie jest możliwe, ze względu na zaistnienie naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, co w konsekwencji skutkowałoby nieważnością postępowania, ze względu na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zauważyć również należy, że zarówno MF jak i Sąd I instancji, odmawiając wszczęcia postępowania wskazywał, że nawet gdyby w sprawie pojawiły się nowe okoliczności i dowody, to nie miałyby one znaczenia w sprawie, bowiem nie wpłynęłyby na treść rozstrzygnięcia. W tym kontekście wskazał, iż w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie jest możliwa zmiana zezwolenia. Z przepisu powyższego wynika, bowiem zakaz zmiany zezwolenia, skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, a w przypadku Skarżącej, zmiana zezwolenia, w kształcie określonym we wniosku skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej udzielanej Skarżącej.

W związku z powyższym należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Tak, więc, MF w wydanym postanowieniu w trybie art. 61a § 1 k.p.a., nie mógł formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim jest zasadność zmiany zmiany zezwolenia ( por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, LEX nr 2283241). Tym samym za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.

Za niezasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (tak też: NSA w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, Nr 1, poz. 9). Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia.

Natomiast to, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez Skarżącą nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji, bowiem, co prawda lakoniczne, ale jednoznacznie stwierdził, iż Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016r., żądała wszczęcia postępowania sprawy tożsamej z rozstrzygniętą decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2016r. Tym samym uznał, iż stan faktyczny sprawy nie pozwala na uznanie zasadności zarzutów Skarżącego. Natomiast, pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowo administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 1998/13, LEX nr 1595981, por. Małgorzata Niezgódka - Medek, Komentarz do art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Opubl. WK, 2016 r.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, o kosztach orzekając stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.),