Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 148/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 163
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej stypendium rektora i odmowy przyznania stypendium rektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku na rzecz skarżącego A. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B. (dalej jako "strona", "wnioskodawca", "student" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej stypendium rektora i odmowy przyznania stypendium rektora.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 5 listopada 2023 r. do organu wpłynął wniosek A. B. o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2023/24

Organ uwzględnił wniosek strony. Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r., nr [...] Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku przyznał A. B. w roku akademickim 2023/24 stypendium rektora dla najlepszych studentów w kwocie 1200 zł miesięcznie na okres od 1 października 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. W decyzji zawarto pouczenie o prawie strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Student nie wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzja stała się ostateczna.

W dniu 1 lutego 2024 r. Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku, powołując się na art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a."), wystosował do studenta zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie nienależnie pobranego stypendium rektora oraz stypendium dla osób niepełnosprawnych". W zakresie stypendium rektora wskazano, że postępowanie dotyczy kwoty 4.800 zł stypendium przyznanego na podstawie opisanej wyżej decyzji Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] (równowartość czteromiesięcznego stypendium). W zakresie stypendium dla osób niepełnosprawnych wskazano na kwotę 2.000 zł stypendium przyznanego na rok akademicki 2023/24 (również równowartość czteromiesięcznego stypendium). Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienie doręczono stronie w dniu 12 lutego 2024 r.

Jednocześnie Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku w dniu 5 lutego 2024 r. wydał "decyzję nr [...] w sprawie uchylenia decyzji [...] z dnia 20 listopada 2023 r."

W sentencji decyzji organ zawarł dwa rozstrzygnięcia:

1/ postanowił uchylić decyzję własną nr [...] z dnia 20 listopada 2023 r., przyznającą A. B. w roku akademickim 2023/24 stypendium rektora dla najlepszych studentów w kwocie 1200 zł miesięcznie na okres od 1 października 2023 r. do 30 czerwca 2024 r.

2/ postanowił odmówić A. B. od 1 października 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. stypendium rektora w kwocie 1.200 zł miesięcznie

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał na przepisy: art. 86-95 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, § 2 i § 6 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku wprowadzonego zarządzeniem nr R.021.93.23 Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 15 września 2023 r., art. 104 i art. 107 k.p.a. Organ wskazał też, że zgodnie z treścią art. 163 k.p.a. "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne".

W uzasadnieniu decyzji poza przytoczeniem treści art. 163 k.p.a. organ wskazał, że "świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1 - 4 i art. 359 ust. 1 nie przysługują studentowi posiadającemu tytuł zawodowy:

1) magistra, magistra inżyniera albo równorzędny;

2) licencjata, inżyniera albo równorzędny, jeżeli ponownie podejmuje studia pierwszego stopnia (ust. 3).

Natomiast łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1 - 4 i art. 359 ust. 1 wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta z zastrzeżeniem, że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach:

1) pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów;

2) drugiego stopnia nie dłużej niż przez 7 semestrów (ust. 4).

Łączny okres, o którym mowa w ust. 4, jest dłuższy o 2 semestry w przypadku, gdy student podjął jednolite studia magisterskie, których czas trwania określony w przepisach prawa wynosi 11 albo 12 semestrów (ust. 5).

Do okresu, o którym mowa w ust. 4 i 5, wlicza się wszystkie rozpoczęte przez studenta semestry na studiach, o których mowa w ust. 1, w tym semestry przypadające w okresie korzystania z urlopów, o których mowa w art. 85 ust. 1 pkt 3, z wyjątkiem semestrów na kolejnych studiach pierwszego stopnia rozpoczętych lub kontynuowanych po uzyskaniu pierwszego tytułu zawodowego licencjata, inżyniera albo równorzędnego. W przypadku kształcenia się na kilku kierunkach studiach semestry odbywane równocześnie traktuje się jako jeden semestr (ust. 6)".

Po przytoczeniu treści ww. przepisów organ wskazał, że "W związku z powyższym należało orzec jak na wstępie. Powyższa decyzja jest faktyczne i prawnie zasadna".

W decyzji zawarto pouczenie, że jest to decyzja ostateczna, od której w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji za pośrednictwem Biura ds. Kształcenia Studentów.

Następnie Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku wydał decyzję oznaczoną jako " [...]", (którą jak wynika z akt sprawy wysłano do strony dzień wcześniej, to jest w dniu 26 lutego 2024 r.), na mocy której organ postanowił zobowiązać A. B. do zwrotu nienależnie pobranego stypendium rektora w kwocie 4.800 zł w okresie od 1 października 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. oraz nienależnie pobranego stypendium dla osób niepełnosprawnych w kwocie 2.000 zł w okresie od 1 października 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. W decyzji zawarto pouczenie o przysługującym stronie prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Rektora Uniwersytetu Pomorskiego.

A. B. zgodnie udzielonymi mu pouczeniami, od decyzji Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku nr [...] z dnia 5 lutego 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, natomiast w odniesieniu do decyzji organu oznaczonej "[...]" wystąpił do rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

A. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku nr [...] z dnia 5 lutego 2024 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów:

1/ art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez brak złożenia podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji brak umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3/ art. 15 k.p.a. i art. 23 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w zw. z § 4 ust. 1 i 2 pkt 4 oraz § 4 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały nr R.000.24.23 Rektora Uniwersytetu Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. - tekst jednolity Regulaminu Studiów Uniwersytetu Pomorskiego, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i wydanie decyzji ostatecznej przez organ pierwszej instancji, podczas gdy brak jest przepisu szczególnego wyłączającego zasadę dwuinstancyjności postępowania w sprawach indywidualnych studentów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4/ naruszenie § 8 ust. 2 załącznika nr 1 do zarządzenia Nr R.021.92.23 Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 15 września 2023 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Świadczeń dla Studentów i Doktorantów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku - tekst jednolity Regulaminu Świadczeń dla Studentów i Doktorantów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu przyznania świadczenia spełniał warunki z § 8 ust. 2 Regulaminu Świadczeń, który stanowi, że "świadczenia, o których mowa w art. 86 ust 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat, co należy rozumieć jako prawo studentów do pobierania ww. świadczeń przez okres 6 lat". Podkreślił, że ww. przepis regulaminu wciąż obowiązuje w ww. brzemieniu, choć w oczywisty sposób nawiązuje do nieobowiązującej już treści ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Skarżący zwrócił uwagę, że w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania organ zakreślił termin 14 dni na skorzystanie z praw strony, jednak tego samego dnia kiedy otrzymał zawiadomienie (12 lutego 2024 r.), została mu też doręczona już zaskarżona decyzja. W ten sposób organ w sposób rażący naruszył dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło także do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności. W pouczeniu decyzji rektor wskazał bowiem, że decyzja ma charakter ostateczny. Brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby w tej sprawie reguły z art. 15 k.p.a. Odnosząc się do przepisów § 4 ust. 1 i 2 pkt 4 oraz ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały nr R.000.24.23 z dnia 31 maja 2023 r. - tekst jednolity Regulaminu Studiów Uniwersytetu Pomorskiego, skarżący zauważył, że ich wykładnia literalna i systemowa przemawia za tym, że dopiero rozstrzygniecie rektora po ponownym rozpatrzeniu sprawy ma charakter ostateczny.

Nadto przedmiotowa decyzja pozbawiona jest podpisu rektora lub osoby przez niego upoważnionej, o czym świadczy brak odręcznego podpisu pod decyzją.

Skarżący zaznaczył, odnosząc się do uzasadnienia odebrania świadczenia że gdy ubiegał się o przedmiotowe świadczenie, zwrócił się o pomoc w dziekanacie, gdzie odesłano go do treści regulaminu świadczeń, w myśl którego skarżący spełniał warunki jego przyznania. Właściwy przepis regulaminu odpowiada tekstowi art. 93 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce sprzed 18 grudnia 2021 r. Zatem skarżący złożył wniosek o stypendium i otrzymał je zgodnie z obowiązującym na uczelni regulaminem. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji niedostosowania regulaminu uczelni do ustawy. Normą jest, że student w pierwszej kolejności bada swoje uprawnienia w normatywnych aktach prawa wewnętrznego uczelni, do których ma powszechny dostęp. Traktując uczelnię wyższą jako profesjonalistę student nie jest zobowiązany do weryfikowania zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, nadanych mu przez uczelnię uprawnień. Nie oznacza to również, że uczelnia nie może przyznać swoim studentom szerszych uprawnień, aniżeli przewiduje ustawa, gdzie ustawa określa pewne minimalne uprawnienia studenta.

Jednocześnie sam formularz wniosku o stypendium wprowadza studentów w błąd, gdyż w oświadczeniach na drugiej stronie w pkt 4 stanowi: "zapoznałam/em się z treścią art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z którym świadczenia przysługują przez okres nie dłuższy niż 6 lat i informuję, że pierwsze studia podjęłam/podjąłem w roku akademickim".

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku wniósł o jej oddalenie.

Na etapie odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w przypadku skarżącego okres studiowania wynosi 13 semestrów, czyli student przekroczył obowiązujące go 9 semestrów. Organ wskazał, że łączny okres, przez który przysługują świadczenia wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem, że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach pierwszego stopnia – nie dłużej niż przez 9 semestrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innego powodu niż powody w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dniu 5 lutego 2024 r. nr [...], mocą której organ wskazał, że uchyla własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia 20 listopada 2023 r. przyznającą stypendium i odmawia przyznania stypendium dla najlepszych studentów dla A. B. na rok akademicki 2023/24.

Zaznaczyć zatem trzeba, że przedmiotem oceny Sądu nie była kolejna wydana przez organ decyzja z dnia 27 lutego 2024 r. nr AP/2023/24/72W zobowiązująca A. B. do zwrotu wypłacanych mu przez okres 4 miesięcy świadczeń z tytułu stypendium rektora i stypendium dla osób niepełnosprawnych, które organ uznał za nienależnie pobrane. Wskazana decyzja jest odrębnym rozstrzygnięciem, nie jest podjęta w granicach tej samej sprawy oraz nie została zaskarżona w drodze skargi do sądu. W tym zakresie strona skorzystała też z przysługującego jej na mocy art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023, poz. 724 ze zm., dalej jako "p.s.w.n.") prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 23 ust. 4 p.s.w.n. od decyzji administracyjnych wydawanych przez rektora służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takimi rozstrzygnięciami są z mocy ustawy.m.in. rozstrzygnięcia dotyczące stypendiów. Jak stanowi bowiem art. 86 ust. 2 p.s.w.n. przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy (a więc także stypendium rektora) oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja rektora o zmianie lub uchyleniu decyzji w przedmiocie stypendium, nie stanowi kontynuacji postępowania wszczętego wnioskiem studenta o przyznanie stypendium i podlega takiej samej weryfikacji, jak wszystkie inne decyzje rektora, do których zbiorczo odnosi się art. 23 ust. 4 p.s.w.n., jak i takim samym zasadom kontroli sądowej określonych w p.p.s.a. Organ de facto nigdy nie poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie, którego dotyczy wydana następnie zaskarżona decyzja. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, o których mowa w art. 163 k.p.a., jeżeli organ chce je przeprowadzić, musi być wszczęte w nowej sprawie.

Przyjąć zatem należy, że w przedmiotowej sprawie strona otrzymując decyzję Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dniu 5 lutego 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie stypendium rektora, nie została prawidłowo pouczona o przysługującym jej na mocy art. 23 p.s.w.n. uprawnieniu wystąpienia z wnioskiem do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pomimo braku wyczerpania środków zaskarżenia skarga na przedmiotową decyzję jest dopuszczalna, uwzględniając treść art. 52 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi bowiem, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Nawet zatem jeżeli strona wystąpiła do sądu ze skargą na decyzję rektora na skutek błędnego pouczenia, nie wpływa to na skuteczność podjętej przez nią czynności, której dokonano w terminie i przy zachowaniu trybu uregulowanego w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że decyzja która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Takiego naruszenia nie można zakwalifikować do ciężkiego naruszenia prawa ( por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2022 r., s.1032) A contrario, wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi gdy w ogóle nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego na podjęcie decyzji administracyjnej w określonym przedmiocie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stwierdził, że sytuacja taka zachodzi w poddanej kontroli sprawie.

Powołanie się przez organ na art. 163 k.p.a. jako podstawę uchylenia i zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, nie było w tym wypadku żadną miarą wystarczające, ani dopuszczalne.

Wskazany przepis stanowi, że: "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przepisu szczególnego, którego wymaga art. 163 k.p.a., jako właściwej podstawy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Przepisu, który dopuszczałby podjęcie przez rektora zaskarżonej decyzji nie stanowi żaden z przywołanych w treści zaskarżonej decyzji przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Przede wszystkim, co jest kluczowe, ustawa ta, w ocenie Sądu, w ogóle nie zawiera przepisu szczególnego, który pozwalałby rektorowi na uchylenie w trybie pozakodeksowym własnej ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie przyznania stypendium.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zdaniem Sądu, jest w istocie jednym z rodzajów rażącego naruszenia prawa, to jest rażącego naruszenia przepisów na mocy których sformułowano zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przepisów regulujących tryby uchylenia i zmian tego rodzaju decyzji. Tryby te mają zawsze charakter nadzwyczajny i dla ich zastosowana wymagane jest wystąpienie kwalifikowanych przesłanek określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z silnej ochrony, mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten stanowi jednocześnie, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Wzruszenie decyzji ostatecznej jest zatem, co do zasady, możliwe. Decyzja taka może być wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji wymienionych w art. 16 k.p.a., które zostały szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego w Dziale II rozdziale 12 pt. "Wznowienie postepowania" i 13 pt. "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji".

Jak wynika z powołanych przepisów, w przypadku ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (a taką decyzją jest niewątpliwie decyzja rektora przyznająca stypendium, w stosunku do której nie złożono wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), może być ona uchylona w następujących trybach szczególnych:

1/ w trybie wznowienia postępowania (podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 k.p.a.),

2/ w trybie stwierdzenia nieważności (podstawy nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a.),

3/ w trybie art. 155 k.p.a., to jest za zgodą strony, która nabyła na mocy uchylanej decyzji prawo, pod warunkiem, że nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony,

4/ w trybie art. 161 k.p.a., to jest przez ministra, jeżeli nie można w inny sposób usunąć stanu zagrażającemu zdrowiu lub życiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa,

5/ w trybie art. 162 k.p.a., gdy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności lub dopełnienia określonego warunku, a strona ich ne dopełniła,

6/ w trybie pozakodeksowym, gdy przewidują to przepisy szczególne, o czym stanowi art. 163 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że art. 163 k.p.a. nie odnosi się do wszystkich decyzji administracyjnych, lecz dotyczy tylko decyzji tworzących dla stron prawa nabyte, a nie żadnych innych. Te decyzje bowiem korzystają ze szczególnie gwarantowanej trwałości przez kategoryczne uzależnienie w art. 155 k.p.a. dopuszczalności ich wzruszenia od uzyskania na to zgody strony, korzystającej z praw nabytych. Przepis art. 163 k.p.a. stwarza możliwości stosowania innych zasad wzruszania takich decyzji niż przyjęte w k.p.a. Słowem "także" użytym w przepisie ustanowiono jednak tylko równoległy do kodeksowego tryb wzruszania decyzji tworzących prawa nabyte dla stron, natomiast sam przepis art. 163 nie stanowi, co trzeba podkreślić samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Jak wskazał NSA w wyroku I OSK 2805/19 z dnia 10 lipca 2020 r. omawiany artykuł nie stanowi podstawy zmiany ani uchylenia decyzji ostatecznej uprawniającej. Rola przepisu art. 163 k.p.a. ogranicza się w gruncie rzeczy do przekazania komunikatu o możliwości ustanowienia przez ustawodawcę przepisów odrębnych. Istniałaby ona jednak nawet wówczas, gdyby art. 163 nie było. Co więcej, ustawodawca nie jest także ograniczony w formułowaniu przepisów zawierających podstawy uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w zakresie wykraczającym poza dyspozycję przepisu art. 163 k.p.a.

W art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami k.p.a. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią zatem przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż art. 163 k.p.a. nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Przepis art. 163 k.p.a. nie jest więc samodzielną podstawą uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką jest przepis szczególny, o charakterze materialnoprawnym. Brak jest samodzielnego bytu prawnego art. 163 k.p.a. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw materialno- prawnych (lub aktów wykonawczych do ustawy). Przepis art. 163 nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego rozproszonych w różnych aktach prawnych (za komentarzem B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2022 r., s.1088-1090).

Specyfika tej sprawy i dotyczących jej uchybień wyraża się w tym, że organ jako podstawę uchylenia i zmiany własnej decyzji ostatecznej wskazał tylko art. 163 k.p.a., który nie jest samodzielnym przepisem regulującym tryb postępowania, lecz wskazuje jedynie to, że mogą istnieć pozakodeksowe regulacje pozwalające na uchylenie i zmianę decyzji ostatecznej, a zatem w innych przypadkach niż określone w rozdziale 13 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji ani uzasadnienia prawnego ani faktycznego, w zakresie w jakim uznał, że w tej sprawie może dokonać uchylenia decyzji z powołaniem się na art. 163 k.p.a. Żaden pozakodeksowy przepis, do którego mógłby się odnosić art. 163 k.p.a. nie został wskazany przez organ. Sąd działając z urzędu stwierdził jednocześnie, że odwołanie się przez organ do art. 163 k.p.a. nie ma, w okolicznościach tej sprawy, oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Dokonana przez Sąd analiza zapisów wskazanej ustawy wykazała, że znajduje się w niej w odniesieniu do stypendiów tylko jeden przepis szczególny w rozumieniu art. 163 k.p.a., to jest art. 86 ust. 4 p.s.w.n., który stanowi, że "rektor, w drodze decyzji administracyjnej, uchyla decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej niezgodną z przepisami prawa". Z treści wskazanego przepisu w oczywisty sposób wynika, że nie mógł on stanowić postawy prawnej do wydania decyzji w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Decyzja o przyznaniu stypendium dla skarżącego nie została wydana przez komisję stypendialną czy odwoławczą komisję stypendialną, lecz bezpośrednio przez rektora.

W przedmiotowej sprawie rektor wydał decyzję uchylającą własną decyzję (decyzję rektora). Takiego uprawnienia nie przewidziano w ustawie, a zatem zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Wskazane przez organ w sentencji decyzji § 2 i § 6 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku (bez przytoczenia ich treści i omówienia znaczenia w sprawie) nie należą do katalogu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Niezależnie od tego ich treść wskazuje, że odnoszą się one tylko do warunków przyznawania świadczeń, to jest o jakiego rodzaju świadczenia student może ubiegać się na uczelni oraz że świadczenia te przyznaje lub odmawia ich przyznania rektor na kompletny wniosek zainteresowanego studenta (§ 2). W § 6 Regulaminu wskazano natomiast, że stypendium otrzymuje nie więcej niż 10 % studentów na określonym kierunku, że szczegółowe kryteria przyznania stypendium retora określa § 19-27 oraz określono, że rektor w porozumieniu z samorządem studenckim i samorządem doktorantów ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie uprawniającą się do ubiegania o stypendium socjalne, podział środków na poszczególne świadczenia, progi dochodu i wysokość świadczeń socjalnych, wysokość zwiększenia stypendium socjalnego, wysokość stypendium dla osób niepełnosprawnych z uwzględnieniem stopnia niepełnosprawności, wysokość stypendium rektora, maksymalną wysokość zapomogi.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji na podstawie samego art. 163 k.p.a. stanowi o rażącym naruszeniu prawa w jego szczególnej postaci wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Przejście do innego, niż kodeksowy trybu wzruszania decyzji na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 k.p.a., wymaga ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji oraz ustalenia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania przepisów odrębnych. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń w tym przedmiocie. Podkreślenia wymaga, że w przypadku dostrzeżenia przez organ, że wydał decyzję, które jest wadliwa, a stała się ona ostateczna, dysponuje on możliwościami jej wzruszenia, ale jak wskazano powyżej, wyłącznie w ograniczonym zakresie i w trybach nadzwyczajnych. Tryby nadzwyczajne służą bowiem eliminacji decyzji, które są sprzeczne z prawem w sposób kwalifikowany i poważny (stwierdzenie nieważności, wznowienie) lub też, gdy ustawodawca uznał, że z uwagi na ochronę określonych wartości, dóbr czy interesów istotne stało się zliberalizowanie zasady trwałości decyzji ostatecznych i wprowadzenie pozakodeksowej podstawy do uchylenia danego rodzaju decyzji ostatecznej, co ma m.in. miejsce w ustawie Prawo budowalne (art. 36a tej ustawy), ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 32 ust. 1 tej ustawy), ustawie o obronie Ojczyzny (art. 64 ust. 4 tej ustawy), ustawie o odpadach (art. 47 ust. 1 tej ustawy), ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 24 ust. 1 tej ustawy), ustawie o pomocy społecznej (art. 106 ust. 5 tej ustawy) czy także jak wskazano wyżej w Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (art. 86 ust. 4 tej ustawy). Oznacza to, że art. 163 k.p.a. nie stanowi uniwersalnej podstawy prawnej pozwalającej na eliminację każdej sprzecznej z prawem decyzji ostatecznej.

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wynikająca z powyższych rozważań ocena prawna jest dla organu wiążąca. Ponieważ jak wynika z akt sprawy, organ nigdy nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 163 i adekwatnych przepisów szczególnych, w ocenie Sądu nie istnieje potrzeba formalnego umorzenia postępowania.

Jedynie na marginesie przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że jeżeli w danym zakresie nie istnieją przepisy szczególne, a decyzja zawiera wady można rozważyć, czy nie stanowi to podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lub postępowania wznowieniowego (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 502/23 oraz Wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1142/23). Jeżeli decyzja zawiera wady niekwalifikowane, a strona nabyła prawo na mocy wadliwej decyzji, można wystąpić do strony o wyrażanie zgody na uchylenie decyzji.

Powyższe uwagi zostały poczynione na marginesie ponieważ decyzja o przyznaniu stypendium jest ostateczna, a jej prawidłowość, jak wykazano wyżej, nie została skutecznie podważona przez organ w trybie art. 163 k.p.a., którego nie można zastosować jako samodzielnej podstawy uchylenia i zmiany decyzji.

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał też jakiego rodzaju wady, w jego ocenie, zawierała decyzja, którą chciał uchylić i zmienić, a także nie przedstawił żadnych okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczności te nie wynikają także z akt administracyjnych. Jedyne wzmianki dotyczące stanu faktycznego sprawy poczyniono w odpowiedzi na skargę, a i również tam szczątkowo. Odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, przy braku zgłoszenia przez organ żądania przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.