Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 784/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i Prokuratora Regionalnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 898/18 w sprawie ze skarg B. Z., M. M., M. K., K. K. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia 13 marca 2018 r. nr R 11/odw/17 w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 898/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg: B. Z., M. M., M. K., K. K. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z 13 marca 2018 r. nr R 11/odw/17 w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia 1 grudnia 2017 r. nr R 11 /17 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz B. Z., M. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku); zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku); zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku); zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta st. Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej: "Komisja") decyzją z 13 marca 2018 r. nr R 11/odw/17, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliła własną decyzję z 1 grudnia 2017 r. nr R 11/17 i orzekła o częściowym uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2006 r. nr 24/GK/DW/2006 o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] i wydaniu tej decyzji w części z naruszeniem prawa, a także o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i nałożeniu na wskazane osoby obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia oraz stwierdzeniu, że oznaczone w decyzji osoby wyrządziły szkodę Miastu st. Warszawie poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.

Decyzja Komisji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Położona w Warszawie przy ul. [...], zabudowana nieruchomość, oznaczona dawnym nr hip. [...] o pow. [...] m², objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret" lub "dekret warszawski") i w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność: T. B., H. B. i I. B. Posadowiony na niej budynek mieszkalny wskutek działań wojennych został w znacznej mierze zniszczony (wedle stanu z 1951 r. w [...] %.).

W dniu 15 maja 1948 r. T. B., H. B. oraz adw. J. W. (kurator nieobecnego I. B.) powierzyli A. K. odbudowę tego budynku. Zawartą w tym względzie umowę rozwiązano 26 marca 1949 r. W tym samym dniu właściciele zawarli umowę z [...], która zobowiązała się odbudować własnym kosztem budynek w zamian za jego bezczynszowe użytkowanie przez co najmniej 30 lat.

Na mocy ustawy z 7 marca 1950 r. o Centralnym Urzędzie Drobnej Wytwórczości (Dz. U. z 1950 r. Nr 10, poz. 104) zniesiono izby przemysłowo-handlowe, a ich majątek przeszedł na Skarb Państwa. Prawa i obowiązki wynikające z umowy z dnia 26 marca 1949 r. przekazano Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło 25 listopada 1948 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości złożyli 6 grudnia 1948 r. T. B., H. B. oraz I. B. (żona nieżyjącego już wówczas I. B., którego zgon z dniem 9 maja 1945 r. stwierdzono postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z 20 października 1949 r.).

Orzeczeniem administracyjnym z 10 lipca 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło T. B., H B. i I. B. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 października 2001 r. nr KOC/2281/Go/00 stwierdzono nieważność ww. orzeczenia.

Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna obejmuje: zabudowaną budynkiem działkę nr [...] (pow. [...] m²), działki nr [...] (pow. [...] m²), [...](pow. [...] m²) i cześć zajętej pod drogę działki nr [...] – wszystkie w obrębie [...]. Grunt tych nieruchomości stanowi własność komunalną, stwierdzoną decyzjami Wojewody Warszawskiego wydanymi w 1992 i 1998 r. Przy czym decyzja orzekająca o komunalizacji nieruchomości zabudowanej (z 9 kwietnia 1992 r) została wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej budynku ze skutkiem ex tunc, decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 maja 2006 r. nr 125.

W posadowionym na gruncie budynku przed 1990 r. zbyto [...] lokali mieszkalnych wraz z przynależnym do nich udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszącym łącznie dla wszystkich lokali [...] części.

Spadek po byłych współwłaścicielach, zgodnie z orzeczeniami sądu, nabyli: J. B. – w udziale 10/72, I. Z. – w udziale 10/72, B. M. – w udziale 10/72, M. S. – w udziale 12/72, Z. D. – w udziale 15/72 oraz M. K. – w udziale 15/72. Przy czym po I. B. postępowanie spadkowe przeprowadzono w 2000 r. W jego efekcie postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 8 grudnia 2000 r., I Ns 2083/00 stwierdzono, ze spadek po nim nabyły dzieci: J. B., I. Z. i B. M., a żonie zmarłego (I. B.) przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania ¼ części spadku.

Spadkobiercy ci w lutym 2001 r. upoważnili M. M. do reprezentowania ich w sprawach dotyczących tej nieruchomości. Natomiast umową z 25 czerwca 2003 r. (rep. A Nr [...]) Z. D., M. K. i M. S. sprzedali wyżej wymienionemu po 1/5 z przysługujących im udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości za ceny po 500 zł, każdy. Kolejną umową z 1 września 2004 r. I. Z., B. M. i J. B. zbyli na rzecz M. M. roszczenia o odszkodowanie za sprzedane lokale.

Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 7 dekretu, orzeczono: o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], na rzecz: M. S. - w udziale [...] części, M. K. - w udziale [...] części, Z. D. - w udziale [...] części, J. B. - w udziale [...] części, I. Z. - w udziale [...] części, B. M. - w udziale [...] części oraz M. M.- w udziale [...] części (punkt I). W punktach II i III decyzji orzeczono o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], na rzecz ww. osób w stosownych udziałach, w tym na rzecz M. M. w udziale po [...] części. W punkcie IV odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego: do udziału wynoszącego [...] ułamkowej części gruntu działki nr [...] - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...]; a także do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] (droga). W punktach V od XVI zawarto dodatkowe postanowienia związane z przyznanym prawem i wykonaniem decyzji.

W wykonaniu tej decyzji 28 września 2006 r. zawarto umowę notarialną rep A nr [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Umowami z 20, 23 i 24 listopada 2006 r. (odp.: rep. [...]) spadkobiercy dawnych właścicieli zbyli na rzecz M. M. całość przynależnych im udziałów w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku za łączną kwotę [...] złotych.

M. M. w latach 2007-2008 wyodrębniał i sprzedał [...] lokali mieszkalnych wraz z przynależnym do nich prawem użytkowania wieczystego (jeden z lokali objęty był transakcją zamiany). Umową z 3 marca 2009 r. rep A (nr [...]) darował natomiast pozostałe przy nim udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku na rzecz swojej matki B Z. Ta z kolei w latach 2009-2010 r. wyodrębniła i zbyła kolejne [...] lokale ([...] mieszkalne i [...] niemieszkalne). Jeden z nich - oznaczony nr [...] (pow. [...] m²) wraz z przynależnym do niego udziałem w prawie użytkowania wieczystego w wymiarze [...] części - zbyła 9 lutego 2010 r. na rzecz H. M. za cenę [...] zł. Powyższy lokal 24 marca 2010 r. H, M. sprzedał swoim rodzicom (K. i T. małżonkom M.) za [...] zł, a ci zbyli go 10 sierpnia 2012 r. za tę samą kwotę K. K. W efekcie tych transakcji przy B. Z. pozostał udział w prawie użytkowaniu wieczystego gruntu działki nr [...] wynoszący [...] części wraz z odpowiednim udziałem w prawie własności budynku, a także prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...].

Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2006 r. stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, dalej jako: "u.s.d.r.", "ustawa o Komisji") przez Komisję, która decyzją z 13 marca 2018 r. uzupełnioną postanowieniem z 9 kwietnia 2018 r., uchyliła własną decyzję 1 grudnia 2017 r. i orzekła o:

- uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie jej punktu I w części obejmującej aktualny na dzień 1 grudnia 2017 r. udział B. Z. wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] oraz aktualny na ww. datę udział K. K. ([...] części) w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu, wraz z należącym do niego prawem własności lokalu użytkowego nr [...] (pkt 2 tiret pierwsze decyzji w brzmieniu uwzględniającym uzupełnienie);

- uchyleniu jej w całości w zakresie punktów II do XVI i odmówieniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w uchylonym zakresie (punkt 2 tiret drugie, trzecie i czwarte).

W pozostałym zaś zakresie - obejmującym udział [...] części w prawie użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu działki nr [...] - stwierdziła wydanie decyzji z naruszeniem prawa (punkt 3 decyzji). Jednocześnie w punkcie 4 nałożyła na M. M. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł na rzecz m.st. Warszawy. Odstąpiła natomiast od nałożenia analogicznego obowiązku na M. M., M. K., J. B., B. M. i E. Z. (punkt 5).

W punkcie 6 natomiast stwierdziła, że wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono szkodę m.st. Warszawie w wysokości [...] zł poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej przez M. K., G. J. oraz K. K.

Uchylenie uprzednio wydanej własnej decyzji Komisji, motywowane było pominięciem w postępowaniu jednej ze stron, tj. E. Z. - współspadkobiercy zmarłej 5 sierpnia 2015 r. I. Z.

Uchylając decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, w zakresie wskazanym w tejże decyzji, Komisja powoływał się na przesłanki wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 u.s.d.r. Jeśli chodzi o przesłanki opisane w punkcie 4 art. 30 ust. 1 powołanej ustawy (wydania decyzji reprywatyzacyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), Komisja upatrywała je w rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, co przejawiało się w braku ustalenia prawidłowo kręgu stron postępowania. Powyższe wynikać zaś miało z niezakwestionowania umowy przenoszącej na M. M. roszczenia do nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy kwestia ta budzić winna istotne wątpliwości organu co do zgodności jej z zasadami współżycia społecznego z uwagi na to, że nastąpiło to w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. Gdyby więc organ prawidłowo uznał ją za nieważną z uwagi na rażącą niewspółmierność świadczeń, to M. M., a ostatecznie również B. Z., nigdy nie staliby się beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej. Zarzucała nadto Prezydentowi bezkrytyczne oparcie się przy ustalaniu stron postępowania na postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] z 8 grudnia 2000 r., dotyczącym dziedziczenia po I. B. Podczas gdy istniało prawdopodobieństwo, że zastosowanie do dziedziczenia po nim powinny znaleźć przepisy art. 811-814 Kodeksu Napoleona, a przez to także istniała możliwość nabycia spadku (jako wakującego) przez Skarb Państwa. Te okoliczności winny być zaś wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej, czego zaniechano. Komisja podnosiła nadto argument, że Prezydent nie zbadał, czy jedna z osób podpisanych pod wnioskiem dekretowym (I. B.) w ogóle była spadkobiercą na gruncie przepisów obowiązujących w dacie składania wniosku.

Niezależnie od powyższego do rażącego naruszenia przepisów miało dojść, w efekcie niezbadania przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego w chwili złożenia wniosku, co z kolei potwierdzić miał przesłuchany na rozprawie 31 października 2017 r. M. K. Wywodząc zasadność badania tej przesłanki Komisja odwoływała się m.in. do wykładni art. 7 ust. 1 dekretu, dokonanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. w sprawie Kp 3/15.

W związku zaś z argumentem podnoszonym na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez M. K., że posiadanie nieruchomości przez składających wniosek wynika z dokumentów znajdujących się w aktach, przez co nie można organowi zarzucić naruszenia prawa, Komisja oceniła, że sformułowany w tym aspekcie zarzut opiera się na błędzie logicznym. Polegać on miał mianowicie na nieuprawnionym założeniu, że skoro Prezydent dysponował dokumentami wskazującymi na posiadanie nieruchomości, to na pewno tę okoliczność zbadał. Taki wniosek jest natomiast zbyt daleko idący i sprzeczny chociażby z treścią decyzji reprywatyzacyjnej, w której uzasadnieniu nie znalazło się ani jedno zdanie poświęcone kwestii posiadania.

Przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. (obejmujących, m.in. sytuację, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej), Komisja upatrywała z kolei w przeniesieniu roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości. To zaś wobec faktu nabycia przez M. M. roszczeń, skutkiem których uzyskał udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu i współwłasności budynku za łączną kwotę [...] złotych, podczas gdy ich łączna wartość na datę zawarcia umowy – ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym – wynosiła łącznie [...] zł.

Wynikających z decyzji skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal (do których odwołuje się z kolei art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r.), Komisja upatrywała w radykalnym pogorszeniu się w wielu aspektach faktycznych i prawnych sytuacji lokatorów zamieszkujących kamienicę przy [...] po reprywatyzacji. W tym kontekście wskazywała na wielokrotne podwyższanie należności czynszowych z tytułu zajmowania przez nich lokali mieszkalnych, co doprowadziło w krótkim czasie do narastania zaległości finansowych, a to z kolei skutkowało wszczynanymi przez M. M., a następnie B. Z., postępowaniami o zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu lub z tytułu umowy najmu. Postępowaniom tym towarzyszyły także wytaczane powództwa o eksmisję. Wobec lokatorów stosować miano nadto różne formy przemocy i nacisku, polegające na utrudnianiu korzystania z lokali (np. poprzez zaprzestanie wywożenia śmieci, demontaż chodnika czy żądanie opłat za przejście chodnikiem do drzwi budynku), jak również części wspólnych nieruchomości (piwnica, pralnia), czy usiłowanie wtargnięcia przez M. M. 22 stycznia 2007 r. do mieszkania państwa B. poprzez rozcięcie sztab antywłamaniowych szlifierką kątową. Zwracała przy tym uwagę, że działania te finalnie doprowadziły do opuszczenia kamienicy przez niemal wszystkich dawnych najemców. Pozostała w niej jedynie J. B., której [...] znaleziono w [...] 8 marca 2011 r.

Podnosiła, że dawni lokatorzy zostali pozbawieni uprawnień i szczególnej ochrony przysługującej im z tytułu statusu lokatorów komunalnych - w zakresie stawek czynszu, możliwości obniżki czynszu z uwagi na trudną sytuację materialną, możliwości korzystania z prawa pierwszeństwa nabycia lokalu, a także bonifikat w związku ze skorzystaniem z prawa pierwszeństwa. Wskutek zaległości finansowych M. M. pogorszyła się również sytuacja właścicieli wyodrębnionych lokali oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...].

Skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym dotknęły także m.st. Warszawa, którego mienie uległo uszczupleniu, oraz Skarb Państwa. Na podstawie wyroku Sądu [...] z 21 listopada 2011 r., I C 924/09 wydanym z powództwa M. M., Skarb Państwa wypłacił bowiem M. M. odszkodowanie za sprzedane lokale mieszkalne w wysokości [...] zł. Decyzja reprywatyzacyjna umożliwiła mu tym samym osiągnięcie milionowych zysków przy minimalnym nakładzie środków własnych i niejako usankcjonowała jego poczynania, które były sprzeczne z ratio legis przepisów stanowiących podstawę dochodzenia roszczeń dekretowych oraz związanych z nimi roszczeń odszkodowawczych.

Te wszystkie okoliczności uzasadniały zatem uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej. Jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne, związane ze zbyciem po cenach rynkowych na rzecz osób trzecich w latach 2007-2015 ośmiu lokali wraz z przynależnymi do nich udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], nie mogła tego uczynić w odniesieniu do całej decyzji. Stąd w części dotyczącej wspomnianych udziałów (w łącznym wymiarze 4566/10000 części) ograniczyła swoje rozstrzygniecie, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., do stwierdzenia, że w tym zakresie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydana została z naruszeniem prawa. Odwoływała się przy tym do definicji nieodwracalnych skutków prawnych sformułowanej w art. 2 pkt 4 tej ustawy. Nie kwalifikowała natomiast, jako nieodwracalne, skutków prawnych związanych z wyodrębnieniem i zbyciem lokalu użytkowego nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego, którego ostatecznym nabywcą stał się K. K.. Nabył on bowiem ów lokal za niewspółmierną do jego wartości rynkowej cenę, a poza tym nabywając go nie zbadał szczegółowo stanu prawnego nieruchomości. Jest on zaś osobą działającą w branży nieruchomości. Podobnie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych nabycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku przez B. Z., gdyż nastąpiło to nieodpłatnie.

Rozpoznając ponownie wniosek dekretowy, w zakresie w jakim uchylono decyzję z 2006 r., Komisja odwołała się do treści art. 214 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), na mocy którego rozszerzono w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu, przyczyny z powodu, których można odmówić uwzględnienia wniosku dekretowego, m.in. ze względu na przeznaczenie gruntu na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. Takim zaś mogła być opieka nad zabytkami. Budynek przy [...] jest natomiast ujęty w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy pod numerem [...] Ponadto, zdaniem Komisji, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na całej nieruchomości, tj. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Na podstawie art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.s.d.r. Komisja nałożyła natomiast na M. M. obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego, którego wymiar ([...]zł) odpowiadał kwotom uzyskanym za zbyte przez niego i B. Z. lokale. Jednocześnie, uznała za sprzeczne z interesem społecznym nałożenie analogicznego obowiązku na pozostałych beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż ci byli prawowitymi spadkobiercami dawnych właścicieli, nie władali nieruchomością i nie czerpali z niej korzyści. Poza tym zbyli swoje prawa na rzecz M. M. po zaniżonej cenie.

Komisja uznała nadto, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa wyrządzona została m.st. Warszawa szkoda w wysokości odpowiadającej wartości udziału w prawie użytkowania wieczystego zabudowanej działki nr [...] i prawie własności budynku, co do którego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wartość tego udziału (0,5450 części) ustalona przez biegłego wynosi zaś [...] złotych. O taką wartość uszczuplono mienie komunalne, co było skutkiem licznych działań lub zaniechań urzędników m.st. Warszawy przy wykonywaniu przez nich władzy publicznej - z naruszeniem prawa. Takich niezgodnych z prawem działań lub zaniechań dopuścili się zaś w jej ocenie: M. K., któremu w latach 2005-2006 powierzono obowiązki [...], M. K. - ówczesny [...] oraz G. J. - w analizowanym okresie [...]. Stąd na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy orzekła jak w punkcie 6 decyzji.

Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wnieśli: Miasto st. Warszawa (w części dotyczącej uzasadnienia), K. K. (w zakresie punktu 2), B. Z. i M. M. (w zakresie punktów 1 do 4) oraz M. K. (w zakresie punktu 3 i 6).

Wyrokiem z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 898/18 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że wszystkie skargi są dopuszczalne. Wniesione zostały w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie (choć nie wszystkie zarzuty w nich formułowane okazały się trafne), gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności Sądu I instancji wskazał, że ww. decyzja uzupełniona została wydanym z urzędu, na podstawie art. 111 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a.") postanowieniem Komisji z 9 kwietnia 2018 r. rozszerzającym zakres rozstrzygnięcia sprawy, w stosunku do tego, jaki wynikał z pierwotnego brzmienia punktu 2 decyzji, gdzie orzeczono o uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2006 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] - w części obejmującej aktualne na dzień 1 grudnia 2017 r. udziały B. Z. oraz K. K. w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu (wynoszące odpowiednio 405/10000 oraz 479/10000 części). Sąd I instancji podał, że uzupełnienie to polegało zaś na dodaniu do tego punktu po przecinku zapisu "wraz należącym do K. K. prawem własności lokalu użytkowego nr [...], opisanego w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] nr [...]". Prawną konsekwencją wydania powyższego postanowienia jest uzyskanie przez decyzję i pierwotnie zawarte w niej rozstrzygnięcie, kształtu nadanego postanowieniem. Oznacza to, że rozstrzyga ona nie tylko o uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w części określonego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, ale również o uchyleniu przynależnego jednostce prawa do lokalu użytkowego. Powyższe ma zaś, w ocenie Sądu I instancji, fundamentalne znaczenie dla oceny jej legalności.

Sąd I instancji zauważył bowiem, że ustawodawca tworząc Komisję i wyposażając ją w instrumenty służące znoszeniu skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (przez które rozumieć należy decyzje w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu takiej nieruchomości, a także decyzje stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu), uczynił to w ściśle reglamentowanym zakresie. Ten zaś obejmuje, m.in. uchylanie tego rodzaju decyzji z przyczyn wskazanych w art. 30 u.s.d.r. w całości albo w części i w tym zakresie orzekanie co do istoty sprawy, albo uchylanie jej w całości i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną (art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s.d.r.). "Uchylenie decyzji" oznacza natomiast jej eliminację z obrotu prawnego w całości lub części, a przez to zniesienie ukształtowanego nią określonego stosunku administracyjnoprawnego (w całości lub oznaczonym fragmencie). Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie organ nie może zatem wyjść poza przedmiot, o którym w zakwestionowanej przez niego decyzji orzekano.

Poza sporem jest natomiast, zdaniem Sądu I instancji, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2006 r. rozstrzygano wyłącznie o prawie do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Nie można zatem, zdaniem Sądu I instancji, było jej uchylić w części odnoszącej się do własności lokalu wyodrębnionego w budynku na tym gruncie posadowionym. Tej sfery praw decyzja Prezydenta nie obejmowała. Bez znaczenia przy tym dla powyższej konstatacji pozostaje to, w ocenie Sądu I instancji, że z odrębną własnością lokalu związane jest prawo do gruntu, a sam obrót cywilnoprawny prawem do lokalu (a co za tym idzie także akcesoryjnym względem niego udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu), mający miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, kwalifikowany jest przez Komisję, jako zdarzenie niewywołujące skutków o charakterze nieodwracalnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Czym innym bowiem jest ocena przez organ orzekający mających miejsce po wydaniu decyzji zdarzeń prawnych przez pryzmat potencjalnej przeszkody uchylenia decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nią wywołanych, a czym innym możliwość orzeczenie o uchyleniu samego skutku prawnego spowodowanego takim zdarzeniem. Zdaniem Sądu I instancji, kompetencji do władczego wypowiadania się w tym przedmiocie nie można także upatrywać w akcentowanych w uzasadnieniu postanowienia skutkach cywilnoprawnych, jakie w art. 40 ust. 1 u.s.d.r. ustawodawca przypisał decyzjom Komisji w postępowaniu wieczystoksięgowym.

Skoro zatem Komisja nie była uprawniona do orzekania o własności lokalu w budynku posadowionym na gruncie dekretowym - gdyż w przedmiocie owego budynku i znajdujących się w nim lokali Prezydent nie orzekał - w sposób oczywisty, w ocenie Sądu I instancji, nie zachodziła również podstawa do uzupełniania wydanej przez nią decyzji o rozstrzygnięcie odnoszące się do własności tego lokalu. Uzupełnienie decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia ze swej istoty dotyczy bowiem sytuacji, gdy wydając ją organ nie ujął w nim tych elementów, o których winien orzec, co w tym wypadku nie miało miejsca. Wydając zatem postanowienie o uzupełnieniu decyzji w ww. zakresie Komisja, zdaniem Sądu I instancji, naruszyła w sposób istotny art. 111 § 1a k.p.a. Konsekwencją owego naruszenia było bowiem ukształtowanie rozstrzygnięcia ujętego w punkcie 2 tej decyzji w sposób nie znajdujący oparcia w treści normatywnej przepisu art. 29 ust. 1 u.s.d.r. Już tylko te okoliczności powodują, że w zakresie objętym ww. punktem decyzja Komisji jest wadliwa i podlegać musi uchyleniu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie materialnoprawnych podstawy jej wydania oraz przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji Prezydenta, Sąd I instancji przypomniał kontekst historyczno-prawny, w jakim wprowadzany był dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz konsekwencje, jakie w sferze stosunków własnościowych na obszarze jego działania akt ten wywołał. Okoliczności te, w ocenie Sądu I instancji, rzutują bowiem na wykładnię przepisów w nim zawartych, które - co nie jest bez znaczenia także dla praktyki ich stosowania - mimo upływu przeszło siedemdziesięciu lat obowiązują w brzmieniu pierwotnie ustalonym przez prawodawcę. Na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, dodatkowo nakładają się konsekwencje, jakie wynikają z prawnej możliwości stwierdzenia nieważności negatywnych decyzji dekretowych z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, prowadzące do "odżywania" (nawet po kilkudziesięciu latach) wniosków dekretowych i restytucji praw rzeczowych i roszczeń przewidzianych w dekrecie, tak jakby do wydania wyeliminowanych decyzji nigdy nie doszło.

Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie dekretu miało miejsce w warunkach niemal całkowitego zniszczenia Warszawy, gdzie średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76 % wszystkich budynków, a na lewym brzegu aż 84 %, a także masowej migracji ludności, która próbowała się w tej powojennej sytuacji odnaleźć. Powodowało to, że przeddekretowi właściciele nie zawsze mogli mieszkać w swoich zrujnowanych lub uszkodzonych budynkach i zmuszeni byli do przebywania pod innymi adresami. Regułą zaś było, że władze miejskie komunikowały się z mieszkańcami za pomocą publicznych obwieszczeń. Zgodnie z deklarowanym w jego art. 1 celem, miał on umożliwić racjonalne przeprowadzenia odbudowy i dalszej odbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze m. st. Warszawy stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) własnością gminy m. st. Warszawy (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m. st. Warszawy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nim posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność m.st. Warszawy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu określonego w art. 7 ust. 1 terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). W ocenie Sądu I instancji, warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny (Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Dekret nie zakładał także fizycznego rugowania właścicieli z należącej do nich nieruchomości. Obejmowanie jej w posiadania przez gminę m.st. Warszawy miało zaś wyłącznie charakter formalny. Uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczną, w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli natomiast, w myśl ust. 1 art. 7 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu". W art. 7 ust. 2 dekretu określono natomiast materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne – ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej. Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu, jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela". Sąd I instancji wskazał, że Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich owego gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Sąd I instancji wskazał, że poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, czy przywoływanym w decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 3/15, nie podziela. Przy wykładni przepisów dekretu nie sposób bowiem pominąć wprowadzonych wraz z nim unormowań dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny, z którymi dekret warszawski pozostawał w korelacji, jeśli chodzi choćby o określenie statusu budynku posadowionego na gruncie, czy obowiązki administracyjnoprawne nakładane na właścicieli bądź ich prawnych następców w zakresie prac rozbiórkowych i remontowych. Różnicując przy tym w sposób wyraźny pojęcie "właściciela budynku" oraz "będących w posiadaniu budynku prawnych następców właściciela" (por. art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie budynków). Nie sposób także, zdaniem Sądu I instancji, abstrahować od obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu przepisów regulujących stosunki prawnorzeczowe oraz cywilne, które ówczesny prawodawca, dążąc do zapewnienia spójności systemowej przyjmowanych rozwiązań prawnych i efektywności realizacji założonego celu dekretowego, musiał respektować. Uwzględniać musiał zatem fakt, że po wejściu w życie dekretu (i komunalizacji na jego podstawie gruntów), prawni następcy byłych właścicieli gruntów warszawskich będą mieli trudności w dokumentowaniu przynależnych im do nich praw, skoro ich ujawnienie w księgach hipotecznych po tej dacie będzie już prawnie niemożliwe. Takimi prawami natomiast musieli się legitymować jeśli mieli mieć status strony tak w postępowania prowadzonym na gruncie przepisów dekretu warszawskiego, jak i dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w dacie wejścia w życie ww. dekretów na terenie m. st. Warszawy obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli, tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu). Inna natomiast była sytuacja, np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Sąd I instancji podał dalej, że wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych istniejącego w dacie przyjmowania dekretu warszawskiego, a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący je uczyni stroną postępowania wyłącznie te, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Podobnie rzecz się miała w przypadku prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej, albo roszczenia dekretowe do gruntu zabudowanego budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku. Musieli bowiem oni wykazać, że nabyli te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tych praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz.U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). Temu właśnie służyło zawarte w art. 7 ust. 1 dekretu dopełnienie opisu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku zawarte w formule "będący w posiadaniu gruntu". Stąd łączyć je należy wyłącznie z następcami dotychczasowego właściciela, a nie tym ostatnim i to jedynie w znaczeniu potwierdzenia (udokumentowania) owego następstwa prawnego, a nie efektywnego władania gruntem. Przy czym warunek ów – jak wyjaśnił to tut. Sąd w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. w sprawie I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd Sąd I instancji w pełni podzielił – z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz.U. Nr 60, poz. 329; art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym - Dz.U. Nr 63, poz. 346). Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, Sąd I instancji podał, że prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz. U. Nr 57, poz. 321). Prawo własności czasowej miało natomiast bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe – Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów warszawskich ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. W uchwale Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych (§ 1 ust. 1 uchwały). Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 u.g.n. przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Przechodząc dalej Sąd I instancji podał, że zgodzić się przyjdzie ze Skarżącymi, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec Prezydenta (a dokładniej rzecz ujmując wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu rażącym zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu), upatrywanego - w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego - co z kolei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. Zdaniem Sądu I instancji, Komisja w sposób błędny bowiem identyfikuje użyte w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu sformułowanie "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu", chrakteryzujące podmioty legitymowane do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, z wymogiem efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji ww. czynności.

Zdaniem Sądu I instancji, niezależnie od powyższego nawet, gdyby czysto hipotetycznie przyjęć wykładnię ww. przepisu prezentowaną przez Komisję za prawidłową, to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy posiadania nieruchomości przy [...] w dacie składania wniosku dekretowego przez byłych właścicieli nie sposób było zakwestionować. Po pierwsze: nieruchomość ta - co jest okolicznością niesporną – w dacie wejścia w życie dekretu była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Tytuł prawnorzeczowy do niego pozostał zatem, w świetle przyjętych w dekrecie rozwiązań, przy dotychczasowych właścicielach. Z treścią prawa własności zaś, już od czasów rzymskich związana jest triada uprawnień właściciela w postaci: posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Z tych zresztą właściciele korzystali, powierzając 15 maja 1948 r. odbudowę budynku A. K., a następnie zawierając 26 marca 1949 umowę z [...] (k. 27 akt własnościowych), na mocy której zobowiązała się ona własnym kosztem odbudować budynek w zamian za jego bezczynszowe użytkowanie przez co najmniej 30 lat. Po wtóre: faktyczne sprawowanie przez nich władztwa potwierdza znajdujące się w aktach własnościowych zaświadczenie [...] z 6 maja 1948 r., nr [...] (k. 4), będące załącznikiem do wniosku dekretowego, w którym wprost wykluczono możliwość uznania przedmiotowej nieruchomości za mienie opuszczone, w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 3, poz. 87), gdyż jak w nim stwierdzono: "wylegitymowani przez [...] . wpółwł. T. B., H. B. oraz I. B. żona współwł. I. weszli w posiadanie tej nieruchomości przed objęciem jej przez Zarząd Miejski". Sąd I instancji zaznaczył, że dokumenty te znane były Prezydentowi rozpoznającemu wniosek dekretowy, a ich wiarygodność (tak materialna jak i formalna) nie została w toku postępowania rozpoznawczego przez Komisję podważona. Zestawiając zatem te wszystkie dowody i dokonując na ich podstawie ustaleń stanu faktycznego mającego znaczenie w sprawie, w ocenie Sądu I instancji, nawet przy założeniu obligatoryjności wykazania posiadania nieruchomości przez byłych współwłaścicieli na datę składnia wniosku dekretowego (z czym Sąd się nie zgadza), organ go rozpatrujący nie mógł owego posiadania skutecznie podważyć. Co znamienne w sprawie, posiadania nieruchomości na ww. datę nie kwestionuje co do zasady także Komisja, o czym świadczy choćby fakt, że rozpoznając negatywnie wniosek dekretowy odnosi się ona do przeszkody ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazanej w art. 214 a u.g.n., a nie samej skuteczności złożenia wniosku. Naruszenia zaś prawa (i to w sposób rażący) upatruje li tylko w braku zajęcia w tym zakresie stanowiska przez Prezydenta w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej. Tymczasem tego rodzaju uchybienia formalne nie mogą być uznawane za wystarczającą przyczynę uzasadniającą przełamanie wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ma swoje umocowanie w konstytucyjnej zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU1998/3/29) i z zasady państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19.02.2003 r., P 11/02 OTK ZU 2003/2A/12, z 17.05.2004 r., SK 32/03, OTK ZU 2004/5A/44).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że nie można także zgodzić się z Komisją, że przy podejmowaniu decyzji reprywatyzacyjnej naruszono przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, z uwagi – jak wyraziła to Komisja na str. 34 uzasadnienia decyzji – oparcia się przez organ "bezkrytycznie na postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt I NS 2083/00, z którego wynika, iż spadek o Ignacym A. B. nabyły po 1/3 części jego dzieci J. B., I. Z. i B. M. (...)". W jej ocenie istniało prawdopodobieństwo, że zastosowanie powinny znaleźć w tym przypadku przepisy art. 811-814 Kodeksu Napoleona, odnoszące się do spadków wakujących. Zdaniem Sądu I instancji, uszło jednak uwadze Komisji, że w obowiązującym tak w 2006 r. jak i obecnie stanie prawnym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należało i nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. I to tylko takim dokumentem, w myśl art. 1027 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, dalej: "k.c."), spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 2 k.c. "domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Stąd jak przyjmuje się w orzecznictwie dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 458/15, Lex nr 2248346; z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2933/16, Lex nr 2347664). Skoro zaś takie dokumenty w toku postępowania dekretowego zostały przedłożone, to, zdaniem Sądu I instancji, respektowanie przez organy orzekające w sprawie wynikającego z nich domniemania prawnego nie może być kwalifikowane, jako naruszenie prawa. Trudno zresztą wywnioskować ze stanowiska Komisji w czym sugerowane przez nią "krytyczne" podejście do prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku miałoby się przejawiać i jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego do tych działań miałby organ administracji publicznej upoważniać, a jednocześnie umożliwiać mu zignorowanie wynikającej z art. 365 § 1 k.p.c. mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu.

Zdaniem Sądu I instancji, dla oceny poprawności ustalenia stron postępowania dekretowego, a także samej skuteczności złożenia wniosku dekretowego, kwestia podpisania tego wniosku obok dotychczasowych współwłaścicieli przez małżonkę I. B. (przy braku wniosku jego spadkobierców) na co również zwracała uwagę Komisja - nie ma istotnego znaczenia. Złożenie wniosku dekretowego przez część współwłaścicieli było czynnością zdziałaną w celu zachowania wspólnego prawa do czego każdy z nich, po myśli art. 89 dekretu Prawo rzeczowe, był uprawniony. Była więc to czynność prawnie skuteczne względem spadkobierców I. B., którzy w samym postępowaniu dekretowym ustaleni zostali prawidłowo, w oparciu o przywoływane wyżej postanowienie sądu spadku.

Nie do zaakceptowania, zdaniem Sądu I instancji, jest również stanowisko Komisji o wadliwości ustalenia przez Prezydenta m.st. Warszawy stron postępowania z powodu niepodważenia legalności umowy notarialnej zawartej 25 czerwca 2003 r. przez M. M. z częścią spadkobierców dawnych właścicieli, mocą której nabył on po 1/5 z przynależnych im udziałów w prawie własności budynku przy ul. [...] oraz roszczeń wynikających z dekretu, z uwagi na "rażącą niewspółmierność świadczeń" objętych umową. W konsekwencji czego, zdaniem Komisji, stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent m.st. Warszawy uczynił osobę, która nie była uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu – co uzasadniałoby uchylenie tej decyzji z powodu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 in principio u.s.d.r. W ocenie Sądu I instancji, zwrócić należy uwagę Komisji, że podważenie aktu notarialnego nie może nastąpić na drodze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1432/17, Lex nr 2654197). Jest to dokument urzędowy, co wynika z art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 ze zm.). Korzysta zatem z domniemania nie tylko autentyczności, ale także zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sąd I instancji, to nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, a nie – jak wywodzi Komisja - jego akceptacja. Wzruszenie zaś aktu notarialnego może nastąpić tylko w drodze postępowania sądowego. Dopóki zatem umowa zawarta w tej formie nie zostanie podważona w trybie prawem przewidzianym i funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty powinna być uwzględniana przez wszystkie podmioty, w tym przez organy administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2139/17, Lex nr 2699589). Dzieje się tak nawet wówczas, gdy analiza jej treści mogłaby wywoływać u organu wątpliwości, co do adekwatności ceny za jaką objęte umową prawa nabywa jednostka, która przystąpiła do aktu. Kwestia ważności czynności prawnej i badania jej w aspekcie zgodności z zasadami współżycia społecznego, jak też wynikłe na tym tle spory maja charakter typowo cywilnoprawny i do ich rozstrzygania, zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. powołane są sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Skoro zaś umowa w ten sposób nie została podważona, organ w postępowaniu administracyjnym musiał respektować konsekwencje wynikające z pozostawania jej w obrocie prawnym. Dalej Sąd I instancji podał, że stanowisko Komisji co do kwestii ważności umowy z 2003 r. nie jest zresztą do końca jasne. Wskazuje wprawdzie na "obarczenie jej wadą prawną w postaci nieważności" (str. 45 uzasadnienia), ale kategorycznego stanowiska co do jej nieważności, czy bezskuteczności, nie formułuje. Zdaniem Sądu I instancji, gdyby jednak przyjąć, że stanowisko Komisji sprowadza się istotnie do uznania umowy za nieważną, wówczas zgodzić się należy z M. M., B, Z. i K. K., że dokonując oceny stosunków umownych i to bez wniosku którejkolwiek z umawiających się stron, w sposób nieznajdujący uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym wkroczyła ona w obszar kognicji zastrzeżony do kompetencji sądów, a nie organów administracji publicznej, a przez to naruszyła art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 3531 k.c. w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 1 i 5 Protokołu nr 1.

Przechodząc dalej Sąd I instancji wskazał, że z zagadnieniem tym związana jest kolejna wskazywana przez Komisję przyczyna uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, opisana w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., tj. sytuacja gdy "przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej". Ze względu na istotę wadliwości aktu przenoszącego roszczenia wskazywaną w ww. przepisie, operującym klauzulami generalnymi, nawiązującymi do przesłanki bezwzględnej nieważności czynności prawnej, o której mowa w art. 58 § 2 k.c. (sprzeczności czynności z zasadami współżycia społecznego), w ocenie Sądu I instancji, aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organ administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy u.s.d.r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnień tych nie sposób doszukiwać się ani w literalnej treści omawianego przepisu, ani także w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 u.s.d.r. regule ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją. Zwłaszcza, że gdyby chcieć ją zastosować w sposób tym przepisem określony, należałoby przyjąć absurdalne wręcz założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tejże nieruchomości istniejącego kilka lat później.

Nie zachodzi zatem, w ocenie Sądu I instancji, przypadek, o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c., a więc sytuacja, gdzie określona kategoria spraw o charakterze cywilnym, przekazana zostaje do właściwości innych organów.

Dalej Sąd I instancji podał, że w procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do u.s.d.r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana został w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.d.r.). Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie k.p.a. - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.d.r.). Tego w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości warszawskiej ustawodawca nie przewidział. Warto przy tym zauważyć, zdaniem Sądu I instancji, że uzyskanie takiego prejudykatu w odniesieniu do umowy przenoszącej roszczenia, ma w tym w przypadku także ten walor, że pozwala uniknąć sytuacji, w której Komisja, traktując normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., jako wzorzec kontroli decyzji reprywatyzacyjnej, nieprowadzący jednak do nieważności samej umowy, uchylać będzie decyzję reprywatyzacyjną ze względu na rażącą jej sprzeczność z interesem społecznym i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy. Ten zaś, rozpoznając ponownie wniosek, nie będąc jednocześnie adresatem norm zawartych w u.s.d.r. (tym pozostaje Komisja), nadal wynikające z tej umowy konsekwencje prawne będzie musiał respektować. Zgodnie z zasada legalizmu może on działać bowiem wyłącznie w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Kierować się więc będzie musiał przy rozpoznawaniu wniosku, jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego treścią art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n. W przepisach tych brak jest natomiast normy prawnej uzależniającej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy od zgodności umowy przenoszącej roszczenia dekretowe z zasadami współżycia społecznego. Jak się wydaje dostrzegając ów problem ustawodawca, nowelizując ww. ustawę wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 u.s.d.r, w brzmieniu obowiązującym od 14 marca 2018 r.). Kodeks ów w art. 7 zdanie pierwsze przewiduje natomiast możliwość żądania przez prokuratora (a zatem także Komisję) wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, prejudykatem stwierdzającym rażącą sprzeczność przeniesienia roszczeń z interesem społecznym Komisja nie dysponowała. Zauważyć natomiast wypada, w ocenie Sądu I instancji, że umowa zawarta przez M. M. w roku 2003 o przeniesieniu części przynależnych spadkobiercom roszczeń dekretowych wraz z udziałem w prawie własności budynku, jak też umowy z 1 i 7 września 2004 r. (którymi z kolei spadkobiercy dawnych właścicieli przenieśli na ww. roszczenia odszkodowawcze za sprzedane lokale w budynku przy [...]), poddane były ocenie sądu powszechnego, który nie stwierdził by były one obarczone wadami z art. 58 k.c. Miało to miejsce przy rozpoznawaniu przez Sąd [...] sprawy odszkodowawczej, zakończonej wyrokiem z 21 listopada 2011 r., sygn. akt I C 924/09. Ocena ta została jednak przez Komisję zignorowana, co oznacza, że nie dopełniła ono ciążącego na niej z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w aspekcie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w sposób bezstronny zgodnie z regułami ustalonymi w art. 80 k.p.a. W przywołanym natomiast wyroku dokonując oceny ww. umów Sąd dostrzegał wprawdzie, że porównując zapłaconą przez M. M. cenę za roszczenia można uznać ją za symboliczną. Niemniej podkreślał, że przed stwierdzeniem, że umowy są nieważne w związku z brakiem adekwatności świadczeń należy się odwołać do sytuacji w jakiej znajdowały się strony w dacie zawierania kwestionowanych umów. W tym zaś kontekście zwracał uwagę na stan niepewności co do wyników prowadzonych jeszcze wówczas postępowań administracyjnych, jak też na zapewnioną spadkobiercom byłych właścicieli dzięki tym umowom obsługę w postępowaniu administracyjnych, w toku których nie musieli się martwić o koszty z tymi postępowaniami związane, za cenę bliżej nieokreślonych zarówno co do możliwości dochodzenia jak i wartości roszczeń.

Taka sytuacja, zdaniem Sądu I instancji, wykluczała zatem możliwość uchylenia przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ona ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.

Dalej Sąd I instancji podał, że ostatnią podstawą prawną uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, wskazywaną przez Komisję, był art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. stanowiący, że Komisja wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 (m.in. uchylającą decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty; stwierdzającą wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa) "jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal". W ocenie Sądu I instancji, treść ww. przepisu jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał związek przyczynowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznymi, których przykłady wymieniono poprzedzając je zwrotem "w szczególności". Wskazuje na to użyte w jego redakcji kategoryczne sformułowanie "wydanie decyzji (...) doprowadziło do". Przy czym chodzi w tym przypadku o tzw. adekwatny związek przyczynowy, tj. związek przyczynowy posiadający doniosłość prawną wyrażającą się w ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania za normalne następstwa tego działania, z którego wynikła szkoda. Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego. Doktryna prawa i orzecznictwo sądów stoi na ugruntowanym stanowisku, że normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj", "w zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem, jeżeli jest zwykłym, typowym czy też naturalnym następstwem danego działania bądź zaniechania (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, Biul. SN IC 2003, nr 3, s. 12; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2003 r., III CKN 473/01, Mon. Prawn. 2006, nr 17, s. 947; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r., I ACa 483/15, nie publ.). Uwzględniając powyższe, ale przede wszystkim wiążące Prezydenta m.st. Warszawy przepisy dekretu – zdaniem Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, poprzez uszczuplenie majątku miasta (którego to uszczuplenia jak się wydaje Komisja upatruje w samym ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego) - gdyż stanowiło to wyraz woli ustawodawcy, który nie wyeliminował z obrotu prawnego obligujących do tego organ (przy spełnieniu ustalonych przesłanek) przepisów dekretu, ani też nie dostosował ich do realiów XXI wieku. Podobnie, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób powoływać się na naruszenie interesu Skarbu Państwa wynikające z obowiązku wypłaty M. M. zasądzonego niemal dwumilionowego odszkodowania za sprzedane lokale w budynku przy [...], skoro możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomości utracone na skutek działania dekretu, przez osoby które roszczenia dekretowe uzyskały w drodze umowy cywilnoprawnej, prawodawca dopuścił. Nie można wszak a priori zakładać, iż realizacja przez organy państwa i sądy przepisów przez państwo to ustanowionych – narusza interes społeczny, a tym bardziej, że narusza go w stopniu rażącym.

Zwykłym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie są także, w ocenie Sądu I instancji opisane przez Komisję działania Skarżącego M. M. i B. Z. podejmowane względem lokatorów, w tym rodziny państwa B. (tak legalne, jak i te noszące znamiona działań bezprawnych), czy wobec Wspólnoty Mieszkaniowej. Po pierwsze bowiem decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła wyłącznie ustalenia prawa do gruntu (użytkowania wieczystego). Budynek zaś na gruncie tym posadowionym, wobec przewidzianej w art. 5 dekretu konstrukcji prawnej zakładającej zerwanie z zasadą superficies solo cedit, a także konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydanego w 1967 r. negatywnego orzeczenia dekretowego, pozostawał nieprzerwanie współwłasnością przeddekretowych właścicieli, następnie ich spadkobierców, a w dalszej kolejności także M. M. (w udziale wynikającym z umowy z 25 czerwca 2003 r.), przy uwzględnieniu oczywiście udziałów w częściach wspólnych budynku przynależnych właścicielom sprzedanych w latach 1974 – 1990 lokali. Po wtóre zdaniem Sądu I instancji: ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie skutkowało automatycznie wygaśnięciem umów najmu, w budynku na tym gruncie posadowionym, ani nie uniemożliwiało wykonywanie przez najemcę jego uprawnień. Po trzecie wreszcie w ocenie Sądu I instancji: nie sposób nie dostrzec, że wszystkie działania kwalifikowane przez Komisję, jako utrudniające lokatorom korzystanie z mieszkań, w tym dotykające ich podwyżki czynszów, zastraszanie, czy wręcz fizyczna agresja (jak próba siłowego wejścia do lokalu zajmowanego przez J. B.), miały miejsce po uzyskaniu przez M. M. pełni praw do budynku od spadkobierców dawnych właścicieli wraz z przynależnym im do gruntu prawami, co z kolei nastąpiło już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej i zawarciu w jej wykonaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. W takiej koincydencji czasowej zdarzeń, zdaniem Sądu I instancji, budzące oburzenie społeczne dziania przypisywane M. M. lub osobom z nim związanych prowadzone w stosunku do lokatorów, jak też [...] J. B., nie postawały w związku przyczynowo-skutkowym z decyzją reprywatyzacyjną. Nie mogły zatem stanowić punktu odniesienia dla oceny jej legalności, jak przyjęła Komisja. Decyzja reprywatyzacyjna była bowiem w tym wypadku wyłącznie zdarzeniem chronologicznie poprzedzającym wykazywane przez Komisję nieakceptowalne społecznie zachowania właściciela budynku, a nie zdarzeniem je wywołującym, czy choćby sprzyjającym ich podejmowaniu. To zaś oznacza, że także zaistnienie przyczyny, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. nie potwierdziło się, a tym samym uchylenie na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej było niedopuszczalne. Natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności sprawcy ww. działań, pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej czy sądu administracyjnego. Może być ona poddana prawnej ocenie jedynie we właściwej ku temu procedurze karnej lub cywilnej przed uprawnionymi do tego organami ścigania i sądami powszechnymi. Powiązanie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby np. decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła nie tylko ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, ale również sprzedaży budynku beneficjentom takiej decyzji, co ma miejsce wówczas, gdy budynek nie stanowi własności przeddekretowych właścicieli w rozumieniu art. 5 dekretu, a został wzniesiony po 1945 r. ze środków publicznych (por. wyroki tut. Sądu: z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1990/18, Lex 2655705; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1712/18, Lex nr 2727957). Taka zaś sytuacja w tym wypadku nie zaistniała.

W ocenie Sądu I instancji, skoro zatem żadna ze wskazanych przez Komisję przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 4 do 6 u.s.d.r. w stanie faktycznym ustalonym w sprawie i mającym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym się nie potwierdziła, to podjęcie w tych uwarunkowaniach przez Komisję decyzji determinowanej treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy było nieuprawnione. Brak możliwości uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej (stwierdzenia, że wydana została ona z naruszeniem prawa), powoduje z kolei, że zbędne jest obecnie rozważanie kwestii obowiązku zwrotu przez jednego z beneficjentów tej decyzji świadczenia nienależnie pobranego (w tym poprawności ustalenia jego wymiaru), jak też zagadnienia szkody wyrządzonej decyzją reprywatyzacyjną gminie lub Skarbowi Państwa i jej wymiaru. Te zdaniem Sądu I instancji, aktualizują się bowiem dopiero w sytuacji zaistnienia podstaw do wzruszenia ww. decyzji, przy jednoczesnym zaistnieniu przeszkody, jej uchylenia w postaci nieodwracalnych skutków nią wywołanych, co wnika wprost z art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.d.r. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do zagadnienia ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego i odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 214a pkt 1 u.g.n (punkt 2 tiret drugie, trzecie i czwarte decyzji Komisji). W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się do formułowanych na tym tle zarzutów skarg.

Sąd I instancji podał także, że mając jedynie na względzie, że sprawa będzie stanowić przedmiot ponownego procedowania przed Komisją, Sąd I instancji podzielając zarzut M. K. zwrócił uwagę, że unormowanie zawarte w art. 41 u.s.d.r., nie upoważniało Komisji do imiennego wykazywania osób, które miałyby być odpowiedzialne za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Przepis ten upoważnia wyłącznie do stwierdzenia faktu wyrządzenia szkody, a także jej wymiaru, która po myśli ust. 4 art. 41 stanowi górny próg odpowiedzialności osoby, za tę szkodę odpowiadającej. Zindywidualizowanie zaś odpowiedzialności, w tym konkretyzacja osoby odpowiedzialnej za szkodę, będzie bowiem dopiero stanowiło przedmiot postępowania prowadzonego przez prokuratora w trybie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Imiennego wskazania osoby odpowiedzialnej za szkodę, nie sposób wyprowadzić z treści ust. 3 art. 41 u.s.d.r., stanowiącego o tym, że decyzja Komisji zastępuje wniosek, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. Przepisy tej ustawy nie wymagają bowiem by osoba składająca wniosek, wskazywała w nim sprawcę. Nowelizacja art. 41 u.s.d.r, także w tym aspekcie nic nie zmieniła.

Sąd I instancji wskazał także, że nie mogły natomiast okazać się skuteczne zarzuty K. K. oraz M. M. i B. Z. dotyczące obarczenia decyzji Komisji wadą rażącego naruszenia prawa, upatrywaną w obsadzeniu składu organu orzekającego osobami niespełniającymi kryteriów kompetencyjnych określonych w art. 4 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.d.r. Zdaniem Sądu I instancji, sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję organu kolegialnego (a takim jest Komisja) nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznego przygotowania osób wchodzących w skład tego organu. Może jedynie ocenić, czy konkretna osoba uczestnicząca w składzie podejmującym decyzję jest tą, która istotnie przez właściwy ku temu podmiot do sprawowaniu funkcji została powołana. Jeśli więc została ona powołana przez podmiot uprawniony (Sejm – w przypadku członków Komisji, Prezesa Rady Ministrów - w przypadku przewodniczącego Komisji) i we właściwej procedurze – co w sprawie nie jest kwestionowane – zarzutu wydania decyzji przez organ wadliwie obsadzony, skutecznie postawić nie sposób. W ocenie Sądu I instancji, całkowicie chybiony pozostaje także podnoszony przez wyżej wymienionych zarzut zastosowania przez Komisję znowelizowanych przepisów ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...), nieobowiązujących w dacie wydawania przez nią decyzji, co ewentualnie miałoby prowadzić do jej nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja bowiem nie tylko nie odwołuje się w swoich rozważaniach do unormowań przyjętych w efekcie nowelizacji ustawy (obowiązujących do 14 września 2018 r.), ale wyjaśniając prawne motywy rozstrzygnięcia wprost przytacza pierwotne brzmienie stosowanych przepisów (vide str. 40 i 41 uzasadnienia).

W związku z powyższym – Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. Podał, że uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją, także decyzji Komisji z 1 grudnia 2017 r. nastąpiło na podstawie art. 135 p.p.s.a., gdyż było to niezbędne do końcowego załatwiania sprawy. W aktualnym stanie prawnym, Komisja nie ma bowiem kompetencji do ponownego rozpatrywania spraw rozstrzygniętych własną decyzją.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Komisji oraz Prokurator.

Skarga Komisji zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego, tj.:

1. art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2-4 : u.s.d.r. oraz zw. z art. 5 w zw. z art. 8 dekretu, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie warszawskim budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego (art. 8 dekretu), przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do uznania braku podstaw do uchylenia (stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) przez Komisję nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcia, że w konkretnym przypadku reprywatyzacja nieruchomości nie doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste z przyczyn omówionych szeroko w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, co uprawniało Komisję do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r.;

2. art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. w zw. z art. 361 § 1 k.c., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skutki opisane w decyzji Komisji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym nie mogą być uznane za pozostające w prawnie istotnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym nie można ich uznać za skutki dokonanej reprywatyzacji, podczas gdy fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej stanowił zdarzenie umożliwiające wystąpienie skutków o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. w stosunku do lokatorów komunalnych zamieszkujących budynek przy ul. [...] w Warszawie, co powoduje że w konkretnym przypadku należy mówić o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego między dokonaną reprywatyzacją a rażącym naruszeniem interesu społecznego w rozumieniu ww. przepisu;

3. art. 30 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 29 ust. 2-4 u.s.d.r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przesłanki w oparciu o które Komisja może wydać decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 2-4 u.s.d.r., obejmują w istocie wyłącznie przypadki objęte hipotezą przepisów normujących postępowania nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej i to w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej, a tym samym odrzucenie możliwości stosowania przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 4-8 u.s.d.r. do decyzji ostatecznych w dacie wejścia w życie u.s.d.r., podczas gdy wolą ustawodawcy było jak najszersze ukształtowanie kompetencji Komisji jako organu szczególnego w polskim systemie prawnym, czemu służyło przyznanie temu organowi uprawnień pozwalających na ingerencję w zasadę przewidzianą w art. 16 k.p.a. na podstawie nowych trybów postępowania (przy zastosowaniu m.in. norm materialnoprawnych ujętych w art. 30 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.d.r.) służących wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniach reprywatyzacyjnych;

4. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd I instancji wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r.;

5. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, albowiem jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie;

6. art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie jednej z form rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 29 ust. 2-4 u.s.d.r.;

7. art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) względem tak właściciela jak i jego następców prawnych, przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, jak również naruszenie prawa w stopniu podstawowym, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego;

8. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 i art. 8 dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania gruntu warszawskiego budynkiem, skoro art. 5 dekretu przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy;

9. art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej z zasady trwałości przewidzianej w art. 16 k.p.a., na podstawie o art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. z uwagi na zaniechanie zbadania przesłanki posiadania przez organ dekretowy może nastąpić (w wyniku przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznej) tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - jako przesłanka jedynie formalna - nie może przesądzać o "przełamaniu" zasady trwałości decyzji ostatecznej, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. jest możliwe w sytuacji stwierdzenia, iż decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jednocześnie (i) nie będąc zależne od jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przez Komisję, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów u.s.d.r.; (ii) nie będąc powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż u.s.d.r. takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje;

- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu I instancji jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 u.s.d.r., które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

10. art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 u.s.d.r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, może znaleźć zastosowanie pod warunkiem wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność czynności prawnej przeniesienia roszczeń do nieruchomości dekretowej z uwagi na występującą w jej ramach niewspółmierność świadczeń między stronami stosunku prawnego, przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do uznania braku podstaw do uchylenia nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o ww. przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, co uzasadniało wydanie decyzji przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 u.s.d.r.;

11. art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2-4 u.s.d.r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, obejmuje swym zakresem wyłącznie sytuacje, w których doszło wcześniej do stwierdzenia nieważności czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy (i) treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, (ii) dokonanie właściwej wykładni powołanego przepisu w powiązaniu z ustaleniem przez Komisję wartości nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 27 u.s.d.r., jest wystarczające dla stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;

12. art. 27 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., poprzez jego niezastosowanie, które wynikało z uznania, że powołany przepis wprowadza absurdalne założenie, wedle którego ustaloną w umowie cenę roszczenia związanego z nieruchomością warszawską winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy ustalaną według stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawem przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie oceny procesu legislacyjnego oraz konstytucyjności ustanowionych przepisów ustawy, które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy stosowania poszczególnych regulacji ustawy z pogwałceniem zasady domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z przyjęcia, że wprowadzone ustawą o Komisji nowe przesłanki materialnoprawne wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.d.r. stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie mogą stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem dla decyzji reprywatyzacyjnych, a tym samym być podstawą do uchylenia nadzorowanego aktu (stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa), podczas gdy Komisja była uprawniona do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 u.s.d.r. tj. częściowo uchylenia decyzji i stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających wyeliminowanie ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej - wobec spełnienia przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 u.s.d.r., która to okoliczność winna prowadzić do wydania przez Sąd I instancji orzeczenia opartego na art. 151 p.p.s.a. w stosunku do wszystkich skarg;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.d.r. w zw. z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Komisji, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z. art. 30 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.d.r., które stanowią przepisy szczególne względem k.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r., podczas gdy w przypadku nieruchomości położonej przy ul. [...], dopiero wydanie decyzji reprywatyzacyjnej skutkowało przekazaniem posiadania i zarządu nieruchomością przez m. st. Warszawa na rzecz beneficjentów w zakresie tak prawnym, jak i faktycznym, następnie umożliwiając wejście w pełnię praw z nią związanych przez M. M. (następnie B. Z.), co uzasadnia uznanie, że przedstawiony ciąg wydarzeń umożliwił w konkretnym przypadku powstanie stanu umożliwiającego - sprzyjającego zaistnieniu zdarzeń z udziałem lokatorów budynku - objętych hipotezą przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. - ustalonych przez Komisję;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie jej wadliwości w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu ww. uchybienia było prawidłowe i jako takie uzasadniałoby wzruszenie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., albowiem z decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że Prezydent m. st. Warszawy nie poczynił jakiekolwiek ustaleń w przedmiocie spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez następców prawnych przeddekretowego właściciela w dacie składania wniosku dekretowego;

5. art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 178 ust. 1, art. 184 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 27 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1-3 u.s.d.r., poprzez przekroczenie kompetencji orzeczniczych, objawiające się w samodzielnym, dowolnym i pozbawionym podstaw prawnych formułowaniu ocen w zakresie dotyczącym prawidłowości i celowości w sformułowaniu treści przepisów ustawy (tj. reguły wyceny ustalonej w art. 27 u.s.d.r.), podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności sądy administracyjne obowiązane są do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, które korzysta z domniemania konstytucyjności, przez co Sąd wojewódzki nie posiadał kompetencji do wywodzenia samodzielnych ocen względem przyjętych rozwiązań legislacyjnych i wyrażania w tym przedmiocie poglądów dotyczących możliwości stosowania prawa, sprzeciwiając się przy tym treści przepisów znajdujących się w akcie o randze ustawowej jaki stanowi u.s.d.r.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 u.s.d.r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji wynikające z przyjęcia, że Komisja nie była uprawniona do zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. z uwagi na brak ku temu podstaw, podczas gdy organ w okolicznościach konkretnej sprawy był uprawniony do uchylenia nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o ww. przesłankę z uwagi na ustalenie, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1a k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że organ wydając postanowienie z dnia 9 kwietnia 2018 r. uzupełniające skarżoną decyzję Komisji nie był uprawniony do orzekania o własności lokalu w budynku posadowionym na gruncie dekretowym, podczas gdy wydanie ww. postanowienia uzupełniającego rozstrzygnięcie zwarte w pkt 2 decyzji Komisji znajdowało swoje oparcie w treści normatywnej art. 29 ust. 1 pkt 2 u.s.d.r.;

W oparciu o powyższe Komisja wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, Komisja wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Skarżąca kasacyjnie Komisja przedstawiła argumentację dotyczącą naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r.

W skardze kasacyjnej Prokuratora zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:

a) prawa materialnego, tj.

1. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.d.r. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przy uwzględnieniu art. 111 § 1a k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzupełnienie decyzji z 13 marca 2018 r. treścią wydanego z urzędu postanowienia Komisji z 9 kwietnia 2018 r. spowodowało wyjście przez organ orzekający poza wzorzec kontroli w postępowaniu nadzorczym w postaci art. 7 dekretu i ukształtowanie rozstrzygnięcia w tym zakresie w sposób nie znajdujący oparcia w treści normatywnej przepisu art. 29 ust. 1 u.s.d.r., co w ocenie Sądu I instancji stanowi wadę kwalifikowaną kontrolowanej decyzji i samoistną przesłankę jej eliminacji z obrotu prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści norm prawnych zawartych w art. 40 ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 1 i 29 ust. 2 u.s.d.r. wskazuje, że Komisja działając w granicach ustawowego upoważnienia, uwzględniając skutki cywilnoprawne decyzji wydanej w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym w szczególnym trybie, stanowiącym lex specialis względem innych regulacji ustawowych oraz charakter wykonawczy przepisu określonego w art. 40 ust. 1 i 2 u.s.d.r. stanowiącego podstawę wykreślenia wpisu w księdze wieczystej, prawidłowo sformułowała jej treść;

2. art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. przez niewłaściwe uznanie, że Komisja nie jest organem uprawnionym do oceny czynności prawnych dotyczących nieruchomości warszawskich, w tym również w zakresie oceny zgodności przeniesienia roszczeń do nieruchomości z interesem społecznym, a w szczególności jeśli przeniesienie tych roszczeń nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy przepisy ustawy okoliczności te wskazują jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia Komisji, równocześnie nie zobowiązując jej w tym zakresie do uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu;

3. art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. przez wyrażenie poglądu, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji zaistnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy decyzją, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym, co skutkowało wydaniem wyroku uchylającego decyzję Komisji z 13 marca 2018 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. - podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanka "skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste" dotyczy następstw wydania decyzji reprywatyzacyjnej i jednocześnie sposobu wykonywania praw do tej nieruchomości przez beneficjentów tej decyzji lub ich następców prawnych.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na powyższe skargi kasacyjne Miasto st. Warszawa wniosło odpowiedzi, w których wniosło o i ich oddalenie.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Komisji na rozprawie 23 kwietnia 2024 r. cofnął zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach oznaczonych powyżej jako punkty od 4 do 9 petitum skargi kasacyjnej ora zarzuty naruszenie przepisów postępowania, tj. pkt 4 i pkt 7 w całości oraz pkt 1 w części tj. w zakresie naruszenia art. 7 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Prokurator na rozprawie 23 kwietnia 2024 r., cofnął zarzuty skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie oznaczonym powyżej jako punkt 1 skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik Skarżących złożył 26 kwietnia 2024 r. załącznik do protokołu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Komisji reprywatyzacyjnej zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 174 p.p.s.a zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem Sąd nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Tworzenie zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Powołanie szeregu przepisów w zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego" (źródło CBOSA).

Należy rozważyć, czy jest dopuszczalne cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej, a jeżeli tak, to jaki skutek procesowy wywołuje taka czynność procesowa. Jest to tym bardziej istotne, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, a te są wyznaczone przez podane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i procesowego. Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, skoro bowiem dopuszczalne jest w świetle przepisów art. 60 w związku z art. 193 p.p.s.a. cofnięcie skargi kasacyjnej, to tym bardziej dopuszczalne jest cofnięcie części jej zarzutów.

Należy podkreślić, że chociaż skarga kasacyjna Komisji składa się z petitum i uzasadnienia, to uzasadnienie nie odnosi się do każdego konkretnego zarzutu formułowanego w petitum. Ma formę opisową i przedstawia ogólne uzasadnienie dla wszystkich zarzutów naruszenia przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji. Są tam również sformułowane inne zarzuty nie mające swego odzwierciedlenia w petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Komisji jest zasadna.

Skarżąca kasacyjnie Komisja, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiła argumentację dotyczącą naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć brzmienie powyższego przepisu.

Komisja zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Jednakże należy wskazać, iż art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. został dodany ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018, poz. 431), która weszła w życie 14 marca 2018 r. Natomiast decyzję Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa wydała w dniu 13 marca 2018 r. nr R 11/odw/17. Wówczas, zarzucany w skardze kasacyjnej art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. brzmiał: "Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, lub przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej".

Natomiast przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni przepisów art. 7 dekretu warszawskiego Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 10 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23 (dalej: uchwała I OPS 1/23) Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "odwołując się [...] do treści art. 7 ust. 1 dekretu należy zauważyć, że w przepisie tym w wyraźny i jednoznaczny sposób wyodrębnione zostały dwie grupy podmiotów. W ramach pierwszej z nich dekretowy ustawodawca wskazał podmioty uprawnione do złożenia wniosku o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu objętego skutkami prawnymi dekretu warszawskiego (wnioskodawcy), tj.: dotychczasowego właściciela gruntu; prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu; osoby prawa jego (dotychczasowego właściciela gruntu) reprezentujące; użytkowników gruntu oddanych tym użytkownikom w zarząd i użytkowanie na podstawie obowiązujących przepisów. Drugą grupę podmiotów, wyodrębnioną w art. 7 ust. 1 dekretu, stanowią tylko dotychczasowi właściciele, jako ci, na których rzecz ma nastąpić przyznanie przez gminę na odebranym tym właścicielom gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy - beneficjenci prawnej restytucji dalszego korzystania z tych gruntów. Dekretowy ustawodawca wyraźnie zatem rozróżnił podmioty uprawnione jedynie do wnioskowania (złożenia wniosku) o przyznanie prawa do gruntu oraz podmioty, na rzecz których przyznanie tych praw miało nastąpić".

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale zaakceptował pogląd, iż "przyznanie praw określonych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w literalnym ujęciu tego przepisu, następuje więc tylko na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Potwierdzeniem tak wąskiego podmiotowo ujęcia w omawianym przepisie kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy w celu dalszego korzystania z gruntu odebranego dekretem, jest treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Według tego ostatniego przepisu przyznanie praw do gruntu zostało uzależnione od spełnienia warunku dopuszczalności korzystania z gruntu (ponownie literalnie) tylko przez jego dotychczasowego właściciela - w sposób dający się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie zabudowania. Normatywnym wyznacznikiem dopuszczalności przyznania prawa do gruntu odebranego dekretem była więc możliwość korzystania z tego gruntu w określony sposób jedynie przez jego dotychczasowego (uprzedniego) właściciela, a nie przez każdy z podmiotów uprawnionych do wnioskowania o ustanowienie prawa do gruntu. W ten sposób dekretowy ustawodawca przewidział możliwość dopuszczalności przyznania prawa do gruntu tylko na rzecz jego dotychczasowego właściciela, niezależnie od tego, czy właścicielem tym była osoba fizyczna, czy osoba prawna".

Rozważania te doprowadziły do wniosku, że wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego "była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie warszawskim sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku".

Akceptując, iż zgodnie z art. 168 Kodeksu zobowiązań, wierzyciel mógł bez zezwolenia dłużnika przelać swoją wierzytelność na osobę trzecią, o ile to nie sprzeciwiało się właściwości zobowiązania, ani przepisom ustawy, a także, że w art. 509 § k.c. wprowadzono dodatkowe zastrzeżenie, że przelew wierzytelności nie może sprzeciwiać się również zastrzeżeniu umownemu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przeniesienie wierzytelności w postaci przyszłych podmiotowych praw, których beneficjentem ex lege mógł być wyłącznie dotychczasowy właściciel gruntu warszawskiego, sprzeciwiało się zatem hipotezie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale wskazał również, że "krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do poszukiwania argumentów mających służyć poszerzeniu tego kręgu".

Zatem literalnie jednoznaczna konstrukcja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, potwierdzona celowościową i systemową wykładnią tego przepisu, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale, prowadzi do oczywistego wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu nie wychodzi poza pojęcie "dotychczasowego właściciela" i jego spadkobierców. Rozszerzanie tego kręgu wbrew celowi wynikającemu z treści art. 1 i całego art. 7 dekretu warszawskiego, zwłaszcza, gdy krąg ten miałby obejmować osoby, które nie zostały pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wejścia w życie dekretu warszawskiego, nie znajduje zatem żadnych racjonalnych podstaw. Dekretowy ustawodawca związał bowiem restytucyjny skutek dekretu w jego art. 7 ust. 1 i 2 z odebraniem prawa własności tym dekretem, dlatego rozszerzenie kręgu uprawnionych o osoby, które nie utraciły żadnych praw na podstawie tego dekretu, zwłaszcza po 1997 r., tj. po wejściu w życie Konstytucji RP, nie znajduje również uzasadnienia w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności. W art. 21 Konstytucji RP zapewniono bowiem ochronę właścicielom i ich spadkobiercom, a więc tylko tym, którzy w sprawach objętych dekretem warszawskim utracili własność w wyniku wejścia w życie tego dekretu oraz ich spadkobiercom, skoro pozbawienie własności uszczupliło masę spadkową.

Akcentując względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 1/23 wskazał, iż "posłużenie się w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu pojęciem "dotychczasowy właściciel" nie jest więc przypadkowe i nie ma znaczenia potocznego. Dekret warszawski, jako akt ze sfery prawa publicznego, stanowi narzędzie władczego i bezwarunkowego odebrania prawa własności oraz przyznania w to miejsce właśnie tylko takim i tym podmiotom, tj. dotychczasowym właścicielom, prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu odebranego dekretem, albo - w następnej kolejności - przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do innego gruntu o równej wartości użytkowej, i w końcu odszkodowania w razie nieprzyznania praw do któregokolwiek z wymienionych gruntów. Zatem to dekretowy ustawodawca, posługując się w omawianym art. 7 ust. 1 i 2 pojęciem "dotychczasowy właściciel", normatywnie zdefiniował (zawęził) krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania praw do gruntu na podstawie powołanego przepisu".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "nie można więc dekretowego pojęcia "dotychczasowy właściciel" - czyli "niebędącego już właścicielem" - utożsamiać z samym "właścicielem" i na tej podstawie przypisywać byłemu właścicielowi zakres ochrony przynależny aktualnemu właścicielowi. Dekretowa ochrona "dotychczasowego właściciela" gruntu w postaci przypisania w art. 7 ust. 1 i 2 tylko temu podmiotowi uprawnienia do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest bezpośrednią i oczywistą konsekwencją pozbawienia prawa własności właśnie tego podmiotu. Ustawodawca określił zatem w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu normatywny status "dotychczasowego właściciela", jako podmiotu jedynie uprawnionego do uzyskania prawa na podstawie powołanego przepisu. Nie ma więc w systemie prawnym żadnych oczywistych podstaw wskazujących na dopuszczalność nabycia dekretowego statusu prawnego "dotychczasowego właściciela" gruntu warszawskiego w drodze czynności prawnej, zwłaszcza czynności ze sfery prawa cywilnego, mającej wywoływać skutki w postępowaniu administracyjnym określonym w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu".

Rozważania te doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że w sytuacji, gdy o przyznaniu prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu rozstrzyga się w decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu administracyjnym, dekretowe pojęcie "dotychczasowy właściciel" - określające podmiot, na rzecz którego ma nastąpić przyznanie prawa do gruntu - należy rozpatrywać także w kontekście przepisów procedury administracyjnej, a przede wszystkim w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 tego kodeksu, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 1/23 stwierdził, że "w konsekwencji, przy rozważaniu kwestii dotyczących podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, pierwszorzędne znaczenie ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu warszawskiego.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany poglądem zaprezentowanym w uchwale z dnia 10 kwietnia 2024 r. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Komisja skutecznie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. a mianowicie, iż stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu.

W przedmiotowej sprawie, podkreślić należy, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z 24 stycznia 2006 r., na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, w której orzeczono: o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5450 części zabudowanego gruntu, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 45, na rzecz: M. S. - w udziale 0,0727 części, M. K. - w udziale 0,0908 części, Z. D. - w udziale 0,0908 części, J. B. - w udziale 0,0757 części, I. Z. - w udziale 0,0757 części, B. M. - w udziale 0,0757 części oraz M. M. - w udziale 0,0636 części (punkt I). W punktach II i III decyzji orzeczono o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], na rzecz ww. osób w stosownych udziałach, w tym na rzecz M. M. w udziale po 21/180 części. W punkcie IV odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego: do udziału wynoszącego 0,4550 ułamkowej części gruntu działki nr [...] - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...]; a także do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] (droga). W punktach V od XVI zawarto dodatkowe postanowienia związane z przyznanym prawem i wykonaniem decyzji.

W wykonaniu tej decyzji 28 września 2006 r. zawarto umowę notarialną rep A nr [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Merytoryczne załatwienie (rozstrzygnięcie) każdej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy żądanie wydania stosownego rozstrzygnięcia pochodzi od osoby uprawnionej do bycia stroną postępowania administracyjnego, w którym żądane rozstrzygnięcie miałoby być wydane.

Prezydent m.st. Warszawy załatwiając sprawę administracyjną przez wydanie decyzji z 24 stycznia 2006 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz osób będących stroną postępowania administracyjnego - spadkobierców byłych właścicieli tej nieruchomości (gruntu) oraz na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją w żadnej części przedmiotu powołanej decyzji, tj. M. M.

Prezydent m. st. Warszawy orzekł bowiem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz M. M., który nie jest dotychczasowym, tj. sprzed wejścia w życie dekretu warszawskiego, właścicielem nieruchomości objętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2006 r., nie jest również spadkobiercą byłego właściciela tej nieruchomości.

Prezydent m. st. Warszawy wywiódł uprawnienie M. M., do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z umowy sprzedaży z dnia 25 czerwca 2003 r. (rep. A Nr 8423/2003) mocą której Z. D., M. K. i M. S. sprzedali wyżej wymienionemu po 1/5 z przysługujących im udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości za ceny po [...] zł, każdy. Kolejną umową z 1 września 2004 r. I. Z., B. M. i J. B. zbyli na rzecz M. M. roszczenia o odszkodowanie za sprzedane lokale.

W przedmiotowej sprawie, ze względu na wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w 2006 r., identyfikacji następców prawnych byłych właścicieli gruntów warszawskich należałoby zatem dokonać z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, skoro to przepisy tego kodeksu normują współcześnie (tj. od 1 stycznia 1961 r.) procedurę administracyjną stosowaną w sprawach objętych dekretem warszawskim. Do decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w niniejszej sprawie znajduje więc zastosowanie art. 28 k.p.a., dlatego kluczową kwestią jest ocena zastosowania tego przepisu wobec osób będących adresatami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 stycznia 2006 r. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 707/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1717/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2875/20; z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1578/21, źródło CBOSA).

Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że adresaci decyzji Prezydenta m.st. z 24 stycznia 2006 r. nie są byłymi właścicielami nieruchomości objętej powołaną decyzją. Nie wszyscy są również spadkobiercami byłych właścicieli. Spadkobiercą byłych właścicieli jest M. S., M. K., Z. D., J. B., I. Z. I B. M.. Spadkobiercą byłych właścicieli nie jest M. M.

Prezydent m.st. Warszawy przyznał jednak na rzecz tych osób w decyzji z 24 stycznia 2006 r. prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu) zarówno na rzecz spadkobierców byłych właścicieli: M. S. - w udziale 0,0727 części, M K. - w udziale 0,0908 części, Z. D.- w udziale 0,0908 części, J. B. - w udziale 0,0757 części, I. Z. - w udziale 0,0757 części, B. M. - w udziale 0,0757 części jak i na rzecz osoby nie będącej spadkobiercą byłych właścicieli – M. M. - w udziale 0,0636 części.

Prezydent m. st. Warszawy – co należy ponownie podkreślić – wywiódł uprawnienie M. M., do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z wskazywanej wyżej umów sprzedaży z dnia z 25 czerwca 2003 r. (rep. A Nr [...]) mocą której Z. D., M. K. i M. S. sprzedali wyżej wymienionemu po 1/5 z przysługujących im udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości za ceny po 500 zł, każdy. Kolejną umową z 1 września 2004 r. I. Z., B. M. i J. B. zbyli na rzecz M. M. roszczenia o odszkodowanie za sprzedane lokale.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują jednak skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osobę – M. M. – która zawarła taką umowę, jak wyżej wskazana umowa z dnia 25 czerwca 2003 r. (rep. A Nr [...]) oraz kolejną umowę z 1 września 2004 r.

Przedmiotem tej umowy nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Skutki prawne wspomnianej wyżej umowy w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28 k.p.a., w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował w przepisach (normach) prawa powszechnie obowiązującego.

Uwzględniając ponad czterdziestoletni utrwalony już dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, należy w pełni podzielić – za adekwatnym w sprawie orzecznictwem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 707/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1717/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2875/20; z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1578/21, źródło CBOSA) – stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego". Nie ma przy tym znaczenia, że powołana uchwała została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie – jak to już wyżej wskazano – przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowy takie – jak umowa z dnia 25 czerwca 2003 r. (rep. A Nr [...]) zawarta przez M. M. ze Z. D., M. K. i M. S.. Również takich skutków nie wywołała kolejna umowa z 1 września 2004 r zawarta przez M. M. z I. Z., B. M. i J. B. – nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy.

Przedmiot omawianych umów nie mieści się również w wartościach chronionych dekretem warszawskim i w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.

Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.

W związku z powyższym, ani umowa z dnia 25 czerwca 2003 r. (rep. A Nr 8423/2003) zawarta przez M. M. ze Z. D., M. K. i M. S., ani umowa z 1 września 2004 r zawarta przez M. M. z I. Z., B. M. i J. B., nie legitymowała w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz w rozumieniu art. 28 k.p.a. (prawa administracyjnego) M. M. – jako nabywcy praw i roszczeń (w rozumieniu prawa cywilnego) – do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 stycznia 2006 r.

Uznanie tej umowy za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw decyzją Prezydenta z dnia 24 stycznia 2006 r. M. M., jako nabywcy praw i roszczeń, stanowiło zatem naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r.

Błędne ustalenie zakresu podmiotowego stosowania art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego mogło również w szczególności doprowadzić do nieprawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia (orzeczenia) zawartego w wydanej przez Prezydenta decyzji z 24 stycznia 2006 r., tj. niewłaściwego ustalenia wielkości udziału: M. S., M. K., Z D. J. B., I. Z., B. M. w prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu).

W rozpoznawanej sprawie nie oceniano ważności i skutków umowy z dnia 25 czerwca 2003 r. (rep. A Nr [...]) zawartej przez M. M. z Z. D., M. K. i M. S. ani umowy z 1 września 2004 r. zawartej przez M. M. z I. Z., B. M. i J. B. w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją sądów administracyjnych.

Z powyższych względów, prawidłowo zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., aczkolwiek zakres tego naruszenia dotyczy podmiotowej kwestii przysługiwania uprawnienia w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przez M. M.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wykładnię i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Sąd I instancji zawrze w uzasadnieniu wyroku ocenę stanowiska organu w zakresie oceny udziału jako strony postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej osoby, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu.

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione jako przedwczesne. Dopiero po ocenie legitymacji osób w stosunku do których skierowano decyzję reprywatyzacyjną z 24 stycznia 2006 r. będzie możliwa weryfikacja postanowienia z 9 kwietnia 2018 r. w zakresie zastosowania art. 111§ 1a k.p.a.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz przekazano sprawę do rozpoznania sądowi I instancji.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej kasacyjnie Komisji odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla Skarżących do tego Sądu.