Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1547/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 400j ust. 2 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 917
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3257/18 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr WNP-I.4131.117.2018.MPZ w przedmiocie stwierdzenia nieważność uchwał 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Województwa Mazowieckiego na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3257/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr WNP-I.4131.117.2018.MPZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał, uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1); uchylił uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 57/18 (pkt 2); uchylił uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 58/18 (pkt 3); zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego Województwa Mazowieckiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 7 czerwca 2018 r. Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej w skrócie "WFOŚiGW") podjęła uchwałę nr 51/18 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Województwa Mazowieckiego o odwołanie członka Zarządu WFOŚiGW. W § 1 uchwały został zawarty wniosek do Zarządu Województwa o odwołanie z dniem 18 czerwca 2018 r. A.B. ze stanowiska Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW. Tego samego dnia Rada Nadzorcza WFOŚiGW podjęła uchwałę nr 52/18 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Województwa o powołanie członka Zarządu WFOŚiGW. W § 1 tej uchwały Rada Nadzorcza WFOŚiGW zawnioskowała o powołanie z dniem 19 czerwca 2018 r. C.D. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW.

Powyższe uchwały zostały przekazane Zarządowi Województwa Mazowieckiego w dniu 8 czerwca 2018 r. na podstawie art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej w skrócie "p.o.ś.").

Zarząd Województwa Mazowieckiego w dniu 12 czerwca 2018 r. podjął uchwały: nr 959/347/18 w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz nr 960/347/18 w sprawie powołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW. W § 1 uchwały nr 959/347/18 Zarząd Województwa odwołał A.B. ze stanowiska Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW z dniem 31 grudnia 2018 r. Następnie uchwałą nr 960/347/18 Zarząd Województwa powołał, z dniem 1 stycznia 2019r., C.D. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW.

W dniu 27 czerwca 2018 r. Rada Nadzorcza WFOŚiGW podjęła uchwałę nr 57/18, którą odwołano z dniem 27 czerwca 2018 r. A.B. ze stanowiska członka Zarządu WFOŚiGW oraz uchwałę nr 58/18, którą powołano z dniem 28 czerwca 2018 r. na stanowisko członka Zarządu WFOŚiGW C.D. O powyższych uchwałach Rady Nadzorczej WFOŚiGW, Prezes Zarządu WFOŚiGW poinformował Zarząd Województwa Mazowieckiego pismem z dnia 9 lipca 2018 r., wskazując, że Rada Nadzorcza powołania i odwołania członka zarządu WFOŚiGW dokonała na podstawie art. 400j ust. 2a p.o.ś., uznając że Zarząd Województwa Mazowieckiego dokonał czynności odwołania i powołania członka Zarządu WFOŚiGW niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW.

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr WNP-I.4131.117.2018.MPZ stwierdził nieważność uchwał Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 12 czerwca 2018 r.: nr 959/347/18 w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW oraz nr 960/347/18 w sprawie powołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru odwołał się do brzmienia przepisu art. 400j p.o.ś. oraz wskazał, że co prawda Zarząd Województwa Mazowieckiego odwołał i powołał członka Zarządu WFOŚiGW, mieszcząc się w ustawowym 7-dniowym terminie, jednakże zrobił to niezgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW, który obejmował nie tylko kwestie personalne, ale też termin, z jakim powołanie i odwołanie powinno nastąpić. Dzień odwołania zawnioskowany przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW to 18 czerwca 2018 r., a powołania to 19 czerwca 2018 r. Natomiast Zarząd Województwa Mazowieckiego wskazał w podjętych uchwałach odpowiednio: 31 grudnia 2018 r. i 1 stycznia 2019 r. Tym samym przepis nakazujący Zarządowi Województwa odwoływanie i powoływanie członków Zarządu WFOŚiGW zgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW dotyczy nie tylko kwestii personalnych, ale też terminów, z którymi te czynności mają wywrzeć skutek. Zarząd województwa jest bowiem związany treścią wniosku rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu w tym sensie, że nie może podjąć uchwały niezgodnie z wnioskiem, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Województwa Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 400 ust. 2 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten determinuje dla zarządu województwa nie tylko termin wydania aktu odwołania i powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej funduszu, ale jednocześnie konkretyzuje termin, z którym czynności te mają wywrzeć skutki prawne.

Wskazując na przedmiotowy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również o uchylenie w całości uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 57/18 oraz nr 58/18.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do unormowania zawartego w art. 400j p.o.ś. zarząd województwa uprawniony został do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zgodnie z wnioskiem zarządu wojewódzkiego funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 400j ust. 2a p.o.ś., jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje rada wojewódzkiego funduszu środowiska i gospodarki wodnej. Przepis ten determinuje dla zarządu województwa termin wydania aktu powołania zgodnego z wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Przy czym z unormowań tych wynika, że rada została uprawniona jedynie do wskazania kandydatów na wnioskowane stanowiska, nie zaś określania daty nawiązania, czy też rozwiązania stosunku prawnego. Unormowania te nie konkretyzują w ogóle z jaką datą akt powołania ma skutki prawne wywołać.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowe akty powołania i odwołania wywołują dwojakie skutki prawne – zarówno w sferze prawa administracyjnego, ale także w sferze prawa pracy. Nie kwestionuje tego również organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dla odkodowania normy prawnej zawartej we wskazanych przepisach należy zatem sięgnąć do wykładni systemowej i ustalić znaczenie art. 400j ust. 1-2a p.o.ś. tak, aby nie było sprzeczności z innymi normami pozostającymi w systemie prawa – w tej sprawie z art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm., dalej w skrócie "k.p."). W związku z tym należy uznać, że prawo określenia terminu nawiązania i rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania należy do podmiotu dokonującego powołania. Skoro zaś w świetle treści art. 400j ust. 3 p.o.ś. powołanie lub odwołanie ze stanowiska stanowi nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, to do przedmiotowego powołania ma zastosowanie art. 68 § 1 k.p. in fine, który uprawnia do określenia w akcie powołania terminu nawiązania stosunku pracy lub rozwiązania stosunku pracy późniejszego niż dzień doręczenia powołania, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wskazany przez ustawodawcę 7-dniowy termin biegnie dla wydania aktu powołania, nie zaś nawiązania od razu stosunku pracy, który z różnych przyczyn może nie być możliwy do wykonania w tak krótkim czasie. Odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy zgodnie z w/w unormowaniami narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Sad pierwszej instancji podkreślił ponadto, że samo wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było jednak wystarczające do końcowego załatwienia niniejszej sprawy. W świetle art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu są objęte wszystkie rozstrzygnięcia (akty) wydane w ramach danej sprawy. Z tego powodu koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego także aktów powołania i odwołania, wydanych przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW w dniu 27 czerwca 2018 r. nr 57/18 i nr 58/18. Należy bowiem wskazać, że gdyby Sąd nie dokonał uchylenia w/w uchwał Rady Nadzorczej NFOŚiGW, to wskutek uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym pozostawałyby różne, sprzeczne ze sobą akty powołania i odwołania, odnoszące się do tego samego przedmiotu i tych samych podmiotów, tj. akty Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 12 czerwca 2018 r., dotyczące powołania tej samej osoby oraz odwołania tej samej osoby, których dotyczą uchwały Rady Nadzorczej NFOŚiGW.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 400j ust. 2 i 2a p.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Nadzorcza WFOŚiGW została uprawiona jedynie do wskazania kandydatów na stanowisko członka Zarządu WFOŚiGW, nie zaś do określenia daty nawiązania i rozwiązania stosunku pracy;

2) art. 400j ust. 2a i 3 p.o.ś. w zw. z art. 68 § 1 k.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji przyjął na podstawie art. 68 § 1 k.p., że Zarząd Województwa Mazowieckiego ma pełną swobodę w określeniu terminu powołania członka Zarządu WFOŚiGW, mimo że zgodnie z art. 400j ust. 2a p.o.ś. jest związany wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW oraz mimo że pracodawcą Zarządu jest WFOŚiGW, a nie Województwo Mazowieckie.

II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:

1) art. 148 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na rozszerzeniu zakresu orzekania, poprzez objęcie wyrokiem uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW, w sytuacji, gdy przepis ten dopuszcza aby Sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchylił ten akt;

2) art. 148 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 512, dalej w skrócie "s.w."), poprzez rozszerzenie zakresu orzekania wobec podmiotu, który nie był stroną postępowania nadzorczego, toczącego się pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Województwem Mazowieckim i objęcie wyrokiem uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW, czyli aktów, które nie były przedmiotem nadzoru;

3) art. 148 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, przyjął, że toczące się przed Radą Nadzorczą WFOŚiGW postępowanie, które doprowadziło do podjęcia uchwał, jest postępowaniem prowadzonym w granicach sprawy, w sytuacji, gdy Rada Nadzorcza WFOŚiGW nie była stroną postępowania nadzorczego, ani postępowania przed Sądem pierwszej instancji;

4) art. 148 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, przyjął, że uchylenie wydanych przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW uchwał jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, w przypadku, w którym uprawomocnienie się uchwał Zarządu Województwa Mazowieckiego prowadzi do sytuacji, w której uchwały Rady Nadzorczej WFOŚiGW samoistnie tracą rację bytu ze względu na to, że uprawnienie Rady Nadzorczej WFOŚiGW ma charakter następczy i wtórny;

5) art. 32 oraz art. 33 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie orzeczenia w stosunku do podmiotu niebędącego ani stroną postępowania nadzorczego, ani postępowania przez Sądem pierwszej instancji, ani też uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, przez co naruszone zostało konstytucyjne prawo do sądu;

6) art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 400 ust. 2 i 400j ust. 2 p.o.ś., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i niezbadanie, który z podmiotów – Rada Nadzorcza WFOŚiGW czy Województwo Mazowieckie – posiada przymiot i realizuje uprawnienia pracodawcy, co skutkowało naruszeniem uprawnień WFOŚiGW, będącego samorządową osobą prawną, jako pracodawcy, z uwagi na to że Rada Nadzorcza WFOŚiGW powołuje członków Zarządu WFOŚiGW w sytuacji, gdy przepis art. 400j ust. 2 p.o.ś. nie zostanie skonsumowany.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Województwo Mazowieckie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziło, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Istota problemu prawnego sprowadza się do wykładni art. 400j ust. 2 i ust. 2a p.o.ś., w szczególności kwestii, czy z powołanych przepisów wynika, że zarząd województwa jest związany wnioskiem rady nadzorczej funduszu również w zakresie terminu powołania lub odwołania członka zarządu funduszu. Zgodnie z art. 400j ust. 3 p.o.ś., powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej przez zarząd województwa stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. W związku z tym, co do zasady, do tego powołania stosuje się przepisy od art. 68 do art. 72 k.p., w tym art. 68² § 1 k.p., który stanowi, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony – w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca odróżnia sam akt powołania od nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania oraz że – co do zasady – przyznaje podmiotowi uprawnionemu do powołania prawo do określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Z kolei według art. 400j ust. 2 p.o.ś., zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Natomiast ust. 2a powołanego artykułu stanowi: "Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że zarząd województwa nie jest związany wnioskiem rady nadzorczej w zakresie określenia terminu powołania lub odwołania członka zarządu funduszu. W przepisie art. 400j ust. 2a p.o.ś. użyto sformułowania "zgodnie z tym wnioskiem". Według reguły interpretacyjnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere nie ma podstaw, aby różnicować elementy wniosku rady nadzorczej i przyjmować, że zarząd województwa jest związany co do personaliów powoływanych i odwoływanych osób, nie wiążą go natomiast pozostałe elementy wniosku odnoszące się do stosunku powołania, w tym określenie terminu nawiązania bądź ustania stosunku pracy. Za przyjętym przez NSA rozumieniem związania zarządu województwa wnioskiem rady przemawia również dalsza część przepisu art. 400j ust. 2 p.o.ś., z której wynika, że niepowołanie w zgodzie z tym wnioskiem i w terminie 7 dni od daty jego doręczenia powoduje, z mocy ustawy, odjęcie tej kompetencji zarządowi województwa i przekazanie jej radzie nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Przedstawiona wykładnia nie stoi w opozycji do przepisu art. 68² k.p., bowiem związanie zarządu województwa terminem do podjęcia uchwały nie przeczy tezie, że rada nadzorcza funduszu może wskazać we wniosku późniejszy termin nawiązania stosunku pracy niż określony w art. 400j ust. 2a p.o.ś.

Przedstawione argumenty natury językowej wzmacniają również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Według art. 400e ust. 1 p.o.ś., organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Przepis art. 400h p.o.ś. określa zadania i kompetencje rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Należą do nich między innymi: zatwierdzanie rocznych sprawozdań zarządów wojewódzkich funduszy (art. 400h ust. 1 pkt 4 p.o.ś.), ustalanie zasad wynagradzania członków zarządów wojewódzkich funduszy (art. 400h ust. 1 pkt 5 p.o.ś.), kontrola działalności zarządów funduszy (art. 400h ust. 1 pkt 6 p.o.ś.). Z przedstawionych unormowań wynika, że rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu skupia wszystkie kompetencje kontrolno-nadzorcze względem zarządu funduszu. Zatem również względy prakseologiczne nakazują przyjąć, że nie powinna być ona krępowana w swojej polityce zatrudnienia względem zarządu funduszu. Skuteczna i efektywna kontrola zarządu funduszu powinna być zabezpieczona jednoznacznymi kompetencjami w zakresie powołania i odwołania jego członków. Stwierdzenie braku współpracy zarządu funduszu z radą nadzorcza, bądź negatywna ocena jego pracy przez radę nadzorczą, powinno dawać temu organowi skuteczny instrument w zakresie polityki kadrowej w postaci wymiany członków zarządu. Tak też jest ujęta istota stosunku powołania w doktrynie prawa pracy, który jest charakteryzowany jako stosunek pracy niestabilny, a pracownik zatrudniony na podstawie tego stosunku może być w każdym czasie odwołany (art. 70 § 1 k.p.; por. K. Jaśkowski (w) K. Jaśkowski, E. Maniewska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu pracy, komentarz do art. 70 k.p. LEX/el. 2022). Przyjęty przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni przepisów o powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu funduszu może też powodować swoiste "rozmycie" odpowiedzialności prawnej i innej za działania funduszu, czego przykładem może być również rozpoznawana sprawa. Jak wynika z akt sprawy, intencją zarządu województwa było bowiem odroczenie terminu odwołania Zastępcy Zarządu WFOŚiGW o ponad sześć miesięcy. Utrata zaufania ze strony organu kontrolnego do członka zarządu funduszu, przy jednoczesnym braku możliwości skutecznego oddziaływania na obsadę personalną tego podmiotu, może powodować różne szkody prawne oraz straty finansowe.

Za przyjętą w niniejszym uzasadnieniu interpretacją przemawia także wykładnia historyczna. Przed dodaniem do art. 400j p.o.ś. ust. 2a, przepis art. 400j ust. 2 p.o.ś. stwierdzał: "Zarządy wojewódzkich funduszy stanowią: 1) prezesi zarządów wojewódzkich funduszy, 2) zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy – powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy". Skoro przed nowelą ustawy polegającą na dodaniu ust. 2a, przepis ust. 2 powołanego artykułu także stanowił, że członkowie zarządów są powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy, to nie może ulegać wątpliwości, że intencją ustawodawcy było, aby w świetle ust. 2a zarząd województwa w zakresie powołania i odwołania członków zarządu był związany wnioskiem rady nadzorczej i pełnił funkcję notariusza oświadczenia woli tej rady.

W konsekwencji przyjętej wykładni, za uzasadnione należało uznać zarzuty podnoszące naruszenie art. 135 p.p.s.a. Skoro bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa, to konsekwentnie należało uznać, że niezasadnie Sąd pierwszej instancji objął zakresem orzekania uchwały Rady Nadzorczej WFOŚiGW. Ponadto trafnie skarga kasacyjna podnosi, że objęcie przedmiotem rozpoznania uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW wymagało zapewnienia uczestnictwa WFOŚiGW przed sądem administracyjnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).