Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 506/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia wykonanych niezgodnie z przepisami otworów okiennych oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak: [...], działając na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez I. sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...], którym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie niezgodnego z obowiązującymi przepisami wykonania trzech otworów okiennych (dwóch w lokalu nr [...] na I piętrze budynku i jednego w lokalu na parterze budynku) w ścianie granicznej budynku mieszkalnego położonego przy ul. M. w B. usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. M. w B. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan faktyczny przedstawiał się następująco.

Z akt sprawy organu I instancji wynika, że w piśmie z [...] listopada 2023 r. Spółka wniosła do PINB dla Miasta B. o wszczęcie postępowania mającego na celu usunięcie niezgodnego z obowiązującymi przepisami wykonania robót budowlanych i o ich przeprowadzeniu niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W piśmie wskazano, że na posesji położonej przy ul. M. wykonano trzy otwory okienne (dwa w lokalu nr [...] i na I piętrze budynku, jeden w lokalu na parterze budynku) w ścianie granicznej budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. M. w B.

Wskutek wniesionego podania PINB dla Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując m.in., że przedmiot wniosku o wszczęcie postępowania dotyczy tego samego przedmiotu co sprawa zakończona decyzją PINB dla Miasta B. z dnia [...] września 2022 r. znak: [...], którą następnie w wyniku złożonego odwołania [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...] uchylił w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Skarga na ww. akt została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalona wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 135/23.

Na ww. postanowienie PINB dla Miasta B. z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] zażalenie złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie.

Po rozpoznaniu zażalenia [...] WINB w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy ocenił, że PINB zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem zachodzą przesłanki z art. 61a § 1 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami otworów okiennych w ścianie granicznej budynku mieszkalnego toczyło się już postępowanie administracyjne, które zostało zakończone ostateczną decyzją PINB. Wniosek Spółki dotyczy tego samego przedmiotu postępowania, tj. tych samych otworów okiennych, które były przedmiotem rozpoznania w prowadzonym wcześniej przez organ I instancji postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji [...] WINB w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...], którą uchylił on w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu nadzoru budowlanego I instancji. Wskutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Bd 135/23 oddalił skargę, a strona skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego zaistniała przesłanka przedmiotowa do wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Tym samym, jeżeli w sprawie zapadła decyzja kończąca postępowanie w sprawie, to nie jest możliwe ponowne wszczęcie zakończonego już postępowania. W świetle powyższego ponowne wszczęcie i orzekanie przez organ administracji publicznej w tym samym przedmiocie naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 61a § 1 w zw. z art. 123 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania mającego na celu usunięcie niezgodnego z obowiązującymi przepisami wykonania trzech otworów okiennych, podczas gdy zachodziły uzasadnione przesłanki do wszczęcia postępowania, które zostały wskazane w zawiadomieniu;

- art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiot składający zawiadomienie dotyczące wszczęcia postępowania nie jest stroną postępowania, podczas gdy Spółka jest podmiotem zarządzającym budynkiem przy ul. F.;

- art. 171 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że między stronami toczyło się tożsame postępowania, a więc zachodzi powaga rzeczy osądzonej;

- art. 7 w zw. z art. 8 kpa poprzez zaniechanie przez organy ustalenia podstaw legitymacji Skarżącej do występowania w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...].02.2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie niezgodnego z obowiązującymi przepisami wykonania trzech otworów okiennych w ścianie granicznej budynku mieszkalnego położonego przy ul. M. w B. usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. M. w B.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zwolennicy jednego z tych poglądów, stoją na stanowisku, że przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach w sprawach II OSK 2168/21 i II OSK 76/22).

Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a cyt. ustawy są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku w sprawie II OSK 2827/21). Uzasadniając to stanowisko, podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN w sprawie III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. To właśnie stanowisko podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem tego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca w art. 61 § 1 kpa określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że wprowadzenie do Prawa budowlanego dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania, stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 kpa. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek.

Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50).

Wreszcie za taką interpretacją ww. przepisu opowiadają się autorzy komentarzy do ustawy Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck str. 638 i n.) jak i w "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022).

Tym samym, co do zasady w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte, co ostatecznie uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, aczkolwiek z przywołaniem błędnego uzasadnienia.

Nadmienić jeszcze należy, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji do złożenia takiego wniosku nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Przyjmuje się w orzecznictwie (patrz ww. wyrok NSA w sprawie II OSK 2827/21), że takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII kpa, który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 kpa w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 kpa, spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego.

W analizowanej sprawie zasadnie zatem organ odmówił wszczęcia postępowania, chociaż przywołując na tę okoliczność nieprawidłowe uzasadnienie, tym niemniej okoliczność ta nie miała wpływy na wynik sprawy.

Chociaż z przyczyn wskazanych wyżej nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, to wskazać należy, że rozważania organów w tym zakresie były co do zasady słuszne. Sąd podziela pogląd organów o tożsamości żądania strony skarżącej ze sprawą, która była już przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia. Bez wątpienia treść wniosku strony z dnia [...] listopada 2023 r. o wszczęcie postępowania mającego na celu usunięcie niezgodnego z przepisami wykonania robót sprawia, że mamy do czynienia ze sprawą, która była już przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia i zachodzi w niej tożsamość stosunku administracyjnego względem postępowania zakończonego wskazaną decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2022 r. uchylającą decyzję PINB dla Miasta B. z dnia [...] września 2022 r. w całości i umarzającą postępowanie organu nadzoru budowlanego I instancji, następnie utrzymane w mocy wyrokiem WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 135/23.

Reasumując, zaistniała przesłanka do wydania przez organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na brak po stronie Skarżącej legitymacji do złożenia wniosku. Z powyższych względów organ prawidłowo w oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postepowania w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.

J. Bortkiewicz J. Wichrowski G. Saniewski