Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 57/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie w części
Oddalono wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. R. na przewlekłość Wojewody w sprawie świadczenia wychowawczego: 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozstrzygnięcia wniosku J. W. R. z 20 września 2018 r. o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, 4. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. W. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018 na rzecz małoletniego J. W. 1 i A. R .

Stan sprawy przedstawia się następująco:

20 września 2018 r. J. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2017/2018 na dzieci: A. i J. R. Pismem z 21 września 2018 r. r. Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał wniosek wraz z dokumentami Wojewodzie zgodnie z właściwością.

Pismem z 1 września 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącą do przedłożenia formularza PIT skarżącej za lata 2016 i 2017 oraz zaświadczenia o dochodach uzyskanych za granicą w latach 2016 i 2017 przez męża skarżącej bądź w przypadku braku takich dokumentów do poinformowania o uzyskanych dochodach za te lata na dołączonym oświadczeniu. Dokumenty zostały przedłożone przez wnioskodawczynię wraz z oświadczeniem z 8 września 2021 r.

Decyzją z 10 marca 2022 r. Wojewoda Pomorski odmówił świadczenia wychowawczego na dziecko A. R. W aktach brak dowodu doręczenia decyzji stronie.

Pismem z 4 marca 2022 r. Wojewoda Pomorski wydał również informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na J. W.1, przy czym w jej uzasadnieniu wyjaśnił, że związku z brakiem wskazania przez stronę adresu poczty elektronicznej, organ zwrócił się do właściwego organu gminnego o powiadomienie strony o możliwości odebrania tejże informacji.

J. W. w skardze z 4 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, doręczonej organowi 8 marca 2022 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018 na rzecz małoletniego J. W.1, urodzonego 16 marca 2006r. i A. R., urodzonego 13 grudnia 2001r., zarzucając organowi naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem przepisów regulujących termin załatwienia sprawy administracyjnej z naruszeniem zasady szybkości, wniosła o stwierdzenie, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie sprawy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o orzeczenie na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Skarżąca podkreśliła, że pomimo długotrwałości prowadzenia postępowania organ nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy i nie podał powodów niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 k.p.a. oraz nie wykonywał w sprawie, z wyjątkiem wystosowania pisma z dnia 1 września 2021 r., żadnych czynności. Brak działań w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy.

Uzasadniając wniosek o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na rzecz skarżącej kwoty 10 000 zł podkreślono, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, a organ lekceważy wnioski i ponaglenia w tym zakresie. Kwota ta będzie adekwatna w kontekście postawy organu i posłuży nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim wynagrodzi stronie wadliwe działanie tego organu. Nadto kwota ta mieści się w dyspozycji art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że 10 marca 2022 r. wydana została decyzja, w której odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego na syna skarżącej A. R. w okresie od 01.09.2018 r. do 30.09.2018 r. ze względu na niespełnienie przesłanki dochodowej uprawniającej do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, a także, że w dniu 11 marca 2022 r. Wojewoda Pomorski przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na syna skarżącej J. W. 1 na okres od 01.10.2018 r. do 30.09.2018 r. W związku z tym, w ocenie Wojewody, skarga jest bezzasadna i jako taka powinna zostać oddalona.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniesiono o jego oddalenie wskazując, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej, jak również nie uzasadniła, na czym miałaby polegać krzywda tudzież uszczerbek związany z bezczynnością organu. Podkreślono, że skarżąca nie poniosła żadnej szkody materialnej, gdyż świadczenia, o które wnioskowała, wypłacane są z wyrównaniem - za cały okres, na który został złożony wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Z akt administracyjnych sprawy przekazanych Sądowi wynika wprost, że Wojewoda Pomorski 10 marca 2022 r. wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, tj. A. R. oraz w dniu 11 marca 2022 r. wydał informację o przyznaniu świadczenia wychowawczemu na drugie dziecko, tj. J. W.1. Kilka dni wcześniej, tj. 4 marca 2022 r., przed wydaniem decyzji, J. W. wniosła poprzez nadanie w urzędzie pocztowym skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego, która to skarga wpłynęła do organu 8 marca 2022 r.

Sąd uwzględnił także fakt, że J. W., wbrew twierdzeniom organu zawartym w piśmie z 11 marca 2022 r. (k. 30 akt sprawy), podała swój adres poczty elektronicznej w formularzu na potrzeby koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stanowiącym załącznik do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 20 września 2018 r. Zatem, zdaniem Sądu, organ był zobligowany do przesłania informacji o przyznaniu świadczenia oraz o odmowie jego przyznania na drugie dziecko na wskazany przez wnioskodawczynię adres poczty elektronicznej, do czego obligował go art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zamiast doręczać informację w trybie przepisów k.p.a. (przez pocztę).

Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21; dostępność: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z akt postępowania organu wynika, że w dniu wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie były wydane jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków skarżącej - ani decyzja o odmowie świadczenia na pierwsze dziecko, ani też informacja o przyznaniu świadczenia na drugie dziecko. Oznacza to, że nie ziściły się warunki, uzasadniające odrzucenie niniejszej skargi.

Przypomnieć także należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., nie stosuje się. Przechodząc zatem do meritum, uwzględnić należy, że niniejsza sprawa dotyczy przewlekłości postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z 20 września 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).

Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, chronologia czynności podejmowanych przez Wojewodę w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia ze stanem kwalifikowanym jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym, na tle przytoczonych wyżej przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji lub też przyznaniu świadczenia, o czym organ informuje wnioskodawcę.

Podkreślić należy, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął do Wojewody 28 września 2018 r. Organ ten wydał 10 marca 2022 r. decyzję oraz w kolejnym dniu – informację o przyznaniu świadczenia na jedno z dzieci, kończące postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z 20 września 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Oznacza to zatem, że organ "załatwił" wniosek w wyżej przytoczonym rozumieniu, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowo administracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia wniosku strony. Zaistniała zatem potrzeba oceny zaistniałych okoliczności faktycznych z perspektywy stanu opisanego wyżej jako przewlekłość, a także rozważenia jej charakteru jako rażącego.

Odnosząc okoliczności sprawy do stanu kwalifikowanego jako przewlekłość, a więc nieefektywności podejmowanych przez organ czynności procesowych i dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, uwzględnić należy podejmowane w sprawie czynności.

Po otrzymaniu 20 września 2018 r. wniosku o świadczenie wychowawcze ośrodek pomocy społecznej w D. niezwłocznie, pismem z 21 września 2018 r. przekazał wniosek zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci Wojewodzie Pomorskiemu, do którego dokumenty wpłynęły 28 września 2018 r. Następnie, po ponad 23 miesiącach, 30 sierpnia 2021 r. dokonano czynności weryfikacyjnych, w wyniku których pismem z 1 września 2021 wezwano stronę postępowania do złożenia wyjaśnień, które strona złożyła 8 września 2021 r. Następnie po ponad 6 miesiącach, sporządzone zostały 10 marca 2022 r. decyzja i 11 marca 2022 r. informacja.

Zauważyć przy tym należy, że organ nie informował strony postępowania o jego przedłużeniu wraz z podaniem przyczyn, ani też nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Mając na uwadze terminowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania rażąco przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem okoliczności, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności.

Przy czym, na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568) oraz art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa (...) (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm., dalej: DziałOsłSARSCo2U), gdzie art. 15zzs został uchylony, a zmiana weszła w życie 16 maja 2020 r., a także na mocy art. 68 ust. 7 DziałOsłSARSCo2U, wskazującego, że terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie DziałOsłSARSCo2U, Sąd nie uwzględnił przy dokonywaniu oceny biegu terminów rozpoznania sprawy, okresu od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., w którym nie biegł termin rozpoznania sprawy administracyjnej.

Mimo tego jednak, wobec przedstawionych okoliczności faktycznych udokumentowanych w aktach sprawy niewątpliwie jednak należy ocenić sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego jako opieszały i wypełniający znamiona przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej. Wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami z pewnością nie realizują zasady terminowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Powyższe doprowadziło więc sąd do przekonania, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 2 sentencji Sąd stwierdził, że przewlekłość której dopuścił się organ miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia.

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (por. m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakże te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. CBOSA).

W tym miejscu zauważyć należy, że postępowanie Wojewody Pomorskiego w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego trwało niemal trzy i pół roku. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że tak długi okres prowadzenia postępowania wskazuje nie tylko na przewlekłość postępowania, ale przewlekłość która posiada cechy kwalifikowane, rażąco naruszające przepisy prawa. W konsekwencji, w ocenie Sądu, już z tego tylko faktu, zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W punkcie 3 sentencji, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej do wysokości 10 000 zł, jako kwoty - jej zdaniem - służącej nie tylko zdyscyplinowaniu organu, ale także stanowiącej wynagrodzenie stronie wadliwego działania organu.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przy tym przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości postępowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2402/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 marca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 129/21).

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba przy tym zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie), a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd podziela przy tym pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się ze znacznym uszczerbkiem po stronie strony skarżącej dotkniętej skutkami przewlekłego postępowania (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 4/22). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien przy tym zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 105/21, CBOSA).

W złożonej skardze nie przedstawiono takiego uzasadnienia i nie wskazano na ewentualny uszczerbek skarżącej. Podkreślenia zaś wymaga, że postępowanie organu zostało zakończone, a wypłata świadczenia wychowawczego, o którego przyznaniu informuje pismo z 11 marca 2022 r., nie podlega wstrzymaniu z uwagi na nieodebranie informacji (art. 13a ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Skarżąca podnosi także, że organ lekceważył wszelkie jej dotyczące przewlekłości wnioski i ponaglenia, jednakże w aktach nie udokumentowano żadnego ponaglenia, ani w toku postępowania skarżąca w żaden sposób nie montowała organu poprzez wezwanie do załatwienia sprawy. W wyniku postępowania jego strona nabyła uprawnienie do świadczenia wychowawczego w kwocie 500,00 zł miesięcznie przez okres od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r., tj. 1 miesiąc, co stanowi łączną kwotę świadczenia – 500 zł. Skala żądania skarżącej w zakresie zasądzenia jej sumy pieniężnej (kwota 10.000 zł) rażąco przekracza wysokość wnioskowanego przez nią świadczenia, godząc tym samym w funkcję, jaką przyznanie sumy pieniężnej ma pełnić. Co więcej, z akt postępowania wynika, że skarżąca wraz z małżonkiem posiadała w tym okresie, wskazane w zeznaniu podatkowym i oświadczeniu z 8 września 2021 r., znaczne dochody, w porównaniu do których kwota przyznanego świadczenia jest stosunkowo niewielka. Z uwagi na powyższe okoliczności zatem Sąd uznał wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej za bezzasadny. W ocenie Sądu bowiem w zaistniałych okolicznościach sprawy bardziej uzasadnione jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł, o czym Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, wybór odpowiedniego środka dyscyplinującego powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma przy tym zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 9/22, CBOSA). W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na przewlekłość, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość o charakterze generalnym. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 marca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 129/21). Zdaniem Sądu, zarówno sam fakt orzeczenia o grzywnie, jak też i jej wysokość spełnią funkcje, jakie z tym środkiem wiąże ustawodawca, mając na względzie efektywne prowadzenie przez Wojewodę postępowań z wniosków o przyznanie świadczeń wychowawczych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.