Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 68/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Ł. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę Akcyjną w L. do załatwienia wniosku A. Ł. z dnia 19 grudnia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w L. na rzecz A. Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga A. Ł. – reprezentowanego przez radcę prawnego M. N. – na bezczynność "P" S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 19 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. skarżący zwrócił się do "P" S.A. w Lublinie o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji linii energetycznych, zlokalizowanych na stanowiącej własność skarżącego działce nr ewid. [...], położonej w obrębie N., gmina P., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W odpowiedzi strona otrzymała pismo z dnia 10 stycznia 2014 r., w którym Spółka odmówiła udostępnienia jej żądanych decyzji, a nawet wskazania ich oznaczeń, tak by było możliwe odszukanie ich w stosownych archiwach państwowych i samorządowych.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał jakiegokolwiek z objętych jego wnioskiem dokumentów w żądanej formie. Nie otrzymał również rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

W ocenie strony skarżącej przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest P. S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś decyzje będące podstawą budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych – jako, że dotyczą "sprawy publicznej" – podlegają udostępnieniu przez ten podmiot. Odmowa Spółki jest zatem – w ocenie skarżącej – sprzeczna z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wniesionej skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe argumenty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności "P" S.A. w L. w przedmiotowej sprawie oraz zobowiązanie tego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie i w żądanej formie. Nadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę "P" S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Zdaniem Spółki, w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r., albowiem skarżący nie wykazał, by za udzieleniem objętych nim informacji przemawiał interes publiczny. O braku interesu publicznego po stronie wnioskodawcy świadczy natomiast treść korespondencji prowadzonej pomiędzy nim a Spółką. Wynika z niej bowiem, że skarżący ma zamiar dochodzenia od Spółki "P" roszczeń cywilnoprawnych dotyczących bezumownego korzystania z nieruchomości oraz ustanowienia służebności przesyłu. Żądając udostępnienia wskazanych dokumentów zmierza on zatem do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność swych roszczeń.

Powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 244/13 "P" S.A. stwierdziła, że fakt, iż decyzje administracyjne należą do kategorii dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest wystarczający do uwzględnienia wniosku o udostępnienie tego rodzaju informacji. To, czy decyzja administracyjna może być udostępniona w trybie tej ustawy jest bowiem uzależnione każdorazowo od szeregu czynników, w tym zwłaszcza od przedmiotu tej decyzji i celu, w jakim wnioskodawca chce ją uzyskać. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że wniosek o udostępnienie przedmiotowych decyzji i dokumentów został złożony wyłącznie w indywidualnym, prywatnym interesie skarżącego, a zatem nie ulega wątpliwości, że jego przedmiotem nie jest kwestia, która ma znaczenie dla ogółu społeczeństwa, czy choćby określonej grupy obywateli, bądź też dla funkcjonowania organów państwa. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą natomiast stanowić podstawy do uzyskania informacji wyłącznie dla realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które nie służą jednocześnie interesowi społecznemu. Ponadto - jak zauważył Sąd - w odniesieniu do poszczególnych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sprawy dotyczące lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych mają charakter spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, właściciele nieruchomości, na których urządzenia te zostały zlokalizowane, nie mogą żądać udostępnienia decyzji zezwalających na lokalizację tych urządzeń na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą im stosowne uprawnienia w tym zakresie wynikające z przepisów m.in. kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe stanowisko, jak również analogiczny pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 322/13, Spółka P. uznała, że nie można zarzucić jej bezczynności w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia 7 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował zasadność argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, wnosząc o ich nieuwzględnienie w całości. Podkreślił, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji przysługuje każdemu. Ust. 2 tego przepisu zakazuje natomiast żądania od osoby wykonującej prawo do uzyskania informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jedynie uzyskanie informacji przetworzonej, jak wynika z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, jest objęte ograniczeniem w postaci wymogu wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem strony skarżącej, żądana przez nią dokumentacja, jakkolwiek odpowiada definicji informacji publicznej, nie ma jednak charakteru informacji przetworzonej, a nawet gdyby za taką ją uznać, strona nie miała obowiązku wskazywać powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mają bowiem obowiązek wykazania braku istnienia tej przesłanki w przypadku wydania decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż słuszne jest stanowisko skarżącego, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Podkreślić należy, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). W związku z powyższym skargę A.Ł. uznać należy za dopuszczalną.

Oceniając natomiast skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. "P" S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wyrażonego w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy u.d.i.p., daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

Wobec powyższych rozważań Spółkę "P" S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 u.d.i.p. zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot ten – aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek – obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji nie zachodzą podstawy do rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX nr 78064 oraz postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, LEX nr 1247152).

Z akt sprawy wynika, że "P" S.A. zareagowała na wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej właśnie w ten sposób, że w piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. poinformowała go, iż żądane przez niego dokumenty nie mają waloru informacji publicznej, a nadto stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu pismo to nie uchyliło jednak stanu bezczynności Spółki w przedmiotowej sprawie (który to stan zaistniał wraz z upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku przez skarżącego - art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albowiem argumentacja w nim zawarta, dotycząca charakteru żądanej informacji, jest błędna.

Z kolei argumentacja dotycząca objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem odmowa udostępnienia informacji z takiego powodu winna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że przedmiotowe pismo Spółki decyzji administracyjnej nie stanowi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera dwóch z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia i wskazania właściwego adresata. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Ponadto pismo to jako adresata nie wskazywało skarżącego, a jedynie radcę prawnego M. N., bez określenia jego roli jako pełnomocnika A. Ł.

Odnosząc się do kwestii charakteru żądanych przez skarżącego informacji należy przypomnieć, że przedmiotem jego żądania były kserokopie dokumentacji technicznej i prawnej, a w szczególności – jak wskazał w swym wniosku – decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji linii elektroenergetycznych na jego działce.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy m.in. decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188).

Decyzje administracyjne oraz inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do lokalizacji, budowy, czy też przebudowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Zdaniem Sądu błędne jest przekonanie Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 19 grudnia 2013 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od "P" S.A. roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których - jak wykazano wyżej - należy "P" S.A. w L.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, publ. CBOSA).

Przyjęcie, jak tego domaga się "P" S.A., że decyzje i inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, czy też przebudowy linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Cel pozyskania określonej informacji nie determinuje bowiem oceny jej charakteru. Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje argument przedstawiony w odpowiedzi na skargę, jakoby skarżący nie wykazał interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu żądanych dokumentów. Wprawdzie ustawodawca nie wprowadził w przepisach u.d.i.p. wprost takiego warunku w przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej prostej (jedynie udostępnienie informacji przetworzonej wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jednak nawet gdyby stanowisko to uznać za słuszne, należałoby przyjąć, że wobec niespełnienia przez wnioskodawcę tego warunku Spółka, by nie pozostawać w bezczynności, winna wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też w ramach postępowania w sprawie bezczynności Spółki kwestia ta pozostaje bez znaczenia. Sąd jest bowiem w tej sprawie ograniczony do oceny, czy bezczynność Spółki w sprawie wniosku skarżącego ma (bądź miała) miejsce, czy też wniosek ten został załatwiony w jeden ze sposobów przewidzianych przepisami u.d.i.p.

Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy chybione jest również odsyłanie strony w celu uzyskania żądanej informacji na drogę postępowania administracyjnego, a w szczególności na tryb dostępu do akt administracyjnych uregulowany w art. 73 § 1 k.p.a. z powołaniem się na normę kolizyjną art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznych na wskazanych przez niego działkach, co umożliwiałoby mu taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.). Czyniłoby to możliwość uzyskania przez niego informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżącego w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanej działki nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu (w tym np. organu administracji publicznej) również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki "P", skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Wobec uznania, że Spółka "P" S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2013 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Gdyby zaś Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony dokumentami, wówczas winna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawców na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693).

Z przedstawionych wyżej względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska tut. Sądu zaprezentowanego w wyrokach powołanych w odpowiedzi na skargę. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, iż wyroki te zapadły w czasie, gdy orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w analogicznych sprawach dotyczących bezczynności Spółki "P" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznych było podzielone. Mając jednak na uwadze późniejsze jednolite orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego na gruncie tych spraw (por. m.in. wyroki z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2353-2356/13, publ. CBOSA) obecnie tut. Sąd w całości odstąpił od stanowiska zaprezentowanego m.in. w orzeczeniach powołanych przez pełnomocnika Spółki "P", uznając za właściwą linię orzeczniczą przyjętą w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę A. Ł. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał "P" S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.