Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 790/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 82 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
article: art 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 155/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie renty specjalnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 155/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie renty specjalnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.C. z dnia [...] października 2008 r. o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), umorzył postępowanie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa przyznania J. C. renty specjalnej w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych została zakończona odmowną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2007 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r., II SA/Wa 2069/07, oddalił skargę na tę decyzję.

W ocenie organu J.C. nie wskazał i nie udokumentował nowych, istotnych okoliczności, nieznanych organowi, istniejących w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2007 r. Nie wskazał również na okoliczności stanowiące przesłankę do uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji oraz na okoliczności mogące uzasadniać potraktowanie jego wystąpienia jako nowego wniosku. Organ podniósł, iż każdy wniosek wymienionego o przyznanie renty specjalnej motywowany był złym stanem zdrowia oraz brakiem środków finansowych. Również wniosek z dnia [...] października 2008 r. powoływał się na okoliczności prezentowane przez wnioskodawcę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

W ocenie Prezesa Rady Ministrów w rozpatrywanej sprawie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną wspomnianą wyżej decyzją ostateczną, albowiem obie sprawy dotyczą tego samego podmiotu, przedmiotu, oparte są na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz tożsamych żądaniach strony. Organ podkreślił, iż w tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. powinno ulec umorzeniu.

Na skutek skargi J.C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r., II SA/Wa 665/11, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ przedwcześnie doszedł do przekonania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prezes Rady Ministrów jest bowiem nadal właściwy do rozpatrzenia wniosku strony oraz dysponuje materiałem dowodowym umożliwiającym dokonanie tego, zaś strona nie cofnęła wniosku. Wbrew twierdzeniom organu tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą ostatecznie i prawomocnie zakończoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nie sprawia, aby postępowanie wywołane późniejszym wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. W odniesieniu do omawianej problematyki nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej. Wnioski o przyznanie renty specjalnej mogą być ponawiane. W związku z upływem czasu może bowiem ulegać zmianie sytuacja życiowa wnioskodawcy. Zmiana ta może zaś rzutować na zasadność nowego wniosku. Stąd każdy, nawet kolejny wniosek o przyznanie renty w drodze wyjątku winien być rozpoznawany merytorycznie. Każdy taki wniosek ma bowiem wciąż swój przedmiot. Zatem postępowania wywołanego takim wnioskiem nie sposób traktować jako bezprzedmiotowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.,

2. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu i w uzasadnieniu wyroku istotnej okoliczności, jaką jest tożsamość rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z [...] października 2007 r., przy czym skarżący nie podał nowych istotnych okoliczności sprawy nieznanych organowi przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] października 2007r.,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 153 p.p.s.a. i przyjęcie, że organ winien rozpoznać sprawę i wydać decyzję merytoryczną,

4. art. 153 p.p.s.a., przez niewłaściwe sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko organ zaakcentował fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna w sprawie z wniosku J.C. o przyznanie świadczenia specjalnego. Organ nie mógł zatem wydać kolejnego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby ono dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Nowa decyzja naruszałaby też zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiła tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną i sprawą rozpatrywaną. Obie sprawy dotyczyły tego samego podmiotu oraz przedmiotu i oparte były na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz tożsamych żądaniach strony, bowiem skarżący, jakkolwiek przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazał na okoliczności poprzednio już eksponowane. Zatem, zdaniem organu, Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny charakteru obu spraw i wyraził błędny pogląd w zakresie bezprzedmiotowości postępowania.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego J. C. od Prezesa Rady Ministrów kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA stwierdził, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. jest uzasadniony, gdyż organ nie dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Jakkolwiek wywody Sądu dotyczące bezprzedmiotowości postępowania ogólnie rzecz biorąc są poprawne, to jednak wysnuty z nich wniosek jest błędny.

NSA zauważył, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Takowe bowiem naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych i stanowiłoby przesłankę nieważnościową. Ta konkluzja odnosi się do wszystkich spraw, nawet tych, w których wnioski o to samo żądanie można ponawiać, a więc tych, w których istotny jest każdorazowy stan faktyczny mogący ulegać zmianom. Jakkolwiek charakter sprawy administracyjnej, w której zapadły kontrolowane decyzje jest taki, że decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu sprawy, to jednak taka sytuacja ma miejsce tylko wówczas, gdy nowy wniosek powołuje się i wskazuje na nowe, inne okoliczności faktyczne albo, gdy zmianie uległ stan prawny. Brak takich supozycji i oczywiste powołanie się wnioskodawcy na poprzednie fakty mające uzasadniać to samo żądanie, a jeszcze bardziej wręcz żądanie powtórnego rozpatrzenia poprzednio złożonego wniosku w tej samej materii, zwalnia organ od merytorycznego badania zasadności wniosku i uzasadnia umorzenie postępowania. Zasada powagi rzeczy osądzonej obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw w wymienionych wyżej aspektach. Pogląd Sądu I instancji, wedle którego tożsamość spraw J.C. z zasady nie uzasadnia umorzenia postępowania wywołanego ponownym wnioskiem nie nadaje się więc do zaakceptowania. Został on wyrażony niejako a priori, bez zbadania okoliczności sprawy, zatem zaskarżony wyrok jest co najmniej przedwczesny.

Zdaniem NSA usprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uwzględnienia skargi obligującego organ do ponownego rozpatrzenia sprawy uzasadnienie winno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Uchylając obie decyzje Prezesa Rady Ministrów Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w przypadku tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., zatem ostatecznie i prawomocnie rozstrzygniętą, organ nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, a ma rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Sąd co prawda słusznie wskazał, iż sytuacja życiowa wnioskodawcy może ulec zmianie, jednakże nie zajął stanowiska czy istotnie tak się stało. A skoro nie przesądził, a nawet nie ustalił, czy miała miejsce owa zmiana, przedwczesnym jest twierdzenie, iż organ winien rozpoznać wniosek merytorycznie. Nie można bowiem zakładać, że z każdym składanym wnioskiem sytuacja życiowa wnioskodawcy ulega modyfikacji, a właściwie pogorszeniu, bo wówczas tylko można odstąpić od poprzednio dokonanej negatywnej oceny spełnienia przesłanek materialnoprawnych uzasadniających wydanie decyzji odmownej w sprawie.

Za nieuzasadnione NSA uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., II SA/Wa 155/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J.C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie renty specjalnej.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko Prezesa Rady Ministrów w kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 K.p.a.) jest prawidłowe. W motywach ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje warunków, jakie muszą być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Wniosek o przyznanie renty specjalnej jest rozpatrywany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Dalej organ wskazał, iż poczynione w sprawie ustalenia nie uzasadniają jej szczególnego charakteru. J.C. wskazuje na okoliczność prześladowań i represji wobec jego osoby z powodów politycznych. Posiada status osoby pokrzywdzonej (zaświadczenie Instytutu Pamięci Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.) oraz jest uznany za osobę niepełnosprawną (inwalidztwo II grupy). Wnioskodawca podał, że jedynym źródłem jego utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości 627,43 zł, z czego musi płacić alimenty w wysokości 500 zł miesięcznie. Organ wskazał również, że poza szeroką krytyką wobec burmistrza miasta, sądów, i innych osób oraz instytucji, J.C. nie przedstawił żadnych informacji i danych świadczących o jego szczególnej sytuacji, zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa oraz trudnych warunkach życiowych i zdrowotnych, a także nie umożliwił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2008 r., II SA/Wa 2069/07, oddalającego skargę J.C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została prawidłowo uzasadniona i nie nosi cech dowolności. Stwierdził, iż organ zbadał wszystkie aspekty sprawy, zwłaszcza sytuację bytową oraz wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, uzasadniające – w jego ocenie – przyznanie świadczenia. Organ wyjaśnił również w sposób wyczerpujący powody podjęcia decyzji odmownej oraz wskazał na materiał dowodowy jako podstawę rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził również, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie zawiera uchybień, które skutkowałyby uchyleniem decyzji. Sąd podkreślił, że dokonując wykładni "szczególnie uzasadnionego przypadku" orzecznictwo łączy znaczenie użytego określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi, które w niniejszej sprawie nie występują. Wskazał również, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy nie stanowią żadnego odszkodowania, ani zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje, na co powołuje się skarżący.

We wniosku z dnia [...] października 2008 r. o przyznanie renty specjalnej J.C. wskazał, że jest osobą prześladowaną, pozbawioną praw człowieka, w tym prawa do obrony oraz dostępu do niezawisłego sądu i prokuratury. Stwierdził, iż w jego sprawie zapadła krzywdząca decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2007 r., zaś WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2069/07 wydał wadliwe orzeczenie. Wskazał, iż nie posiada środków do życia i na leczenie. Wniósł o uwzględnienie wymienionych we wniosku pism kierowanych do organów władzy publicznej i wskazanych instytucji. Swoje stanowisko podtrzymał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2011 r.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes Rady Ministrów prawidłowo uznał, że w żadnym z wymienionych pism J.C. nie wskazał i nie udokumentował nowych, istotnych sprawy dla okoliczności, nieznanych organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, tj. [...] października 2007 r. Nie wskazał i nie udokumentował żadnych okoliczności uzasadniających potraktowanie jego wystąpienia jako nowego wniosku. Organ zasadnie stwierdził, iż wniosek z dnia [...] października 2008 r. wskazuje na okoliczności wymieniane już przez zainteresowanego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Zatem przedstawione okoliczności są tożsame z tymi, które zostały powołane w poprzednim postępowaniu.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że na żadnym etapie postępowania J.C. nie przedłożył dokumentów potwierdzających jego wybitne zasługi na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy politycznej. Nie udokumentował również nowych zdarzeń losowych o charakterze wyjątkowym, wskazujących na zmianę jego sytuacji w stosunku do okoliczności ocenianych uprzednio przez organ, które uzasadniałyby przyznanie mu renty specjalnej. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stanowisko organu odnośnie tożsamości rozpatrywanej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r. Obie sprawy dotyczą bowiem tego samego podmiotu, przedmiotu oraz tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, zaś żądanie strony dotyczy przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego treść nie uległa zmianie. Wydanie przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie naruszałoby więc zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.) i stanowiłoby przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zasada powagi rzeczy osądzonej obowiązuje bowiem zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw w wymienionych wyżej aspektach.

Zaistnienie owej tożsamości w rozpatrywanej sprawie zwalniało organ od merytorycznego badania zasadności wniosku i uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r., II SA/Wa 155/12, wniósł J.C., reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu – w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ w niniejszej sprawie odpowiadają prawu, w sytuacji gdy organ nie podjął się wyjaśnienia okoliczności sprawy, ograniczając swoje działania jedynie do analizy treści pisma skarżącego, tym samym niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy do wykładni prawa wskazanej w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. (I OSK 1385/11) i niewskazanie w uzasadnieniu do wyroku na jakiej podstawie faktycznej Sąd dał wiarę twierdzeniom organu, w sytuacji gdy organ ograniczył swoje działania jedynie do analizy treści pisma skarżącego;

2. art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego organ nie podjął się wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który w obiektywny sposób wskazałby na tożsamość podmiotu, przedmiotu oraz okoliczności faktycznych i prawnych, uzasadniających umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i tym samym odmowę merytorycznego zbadania zasadności wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania mu renty specjalnej w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu oraz odstąpienie od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że tezy zawarte w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 30 listopada 2011 r. stanowiły wykładnię prawa, którą zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić wydając orzeczenie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, wbrew art. 190 p.p.s.a, nie zastosował się do wykładni wskazanej przez NSA i nie zbadał, czy w rozpatrywanej sprawie zachodziły czy też nie okoliczności, mogące zostać uznane za zmianę sytuacji życiowej skarżącego.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zgadza się z twierdzeniami organu, że skarżący nie udokumentował nowych zdarzeń losowych i tym samym uznał, że uprawnione jest stanowisko organu odnośnie do tożsamości rozpatrywanej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r., w sytuacji, gdy brak było jakichkolwiek dowodów wskazujących, że sytuacja skarżącego nie uległa zmianie. Organ oparł swoje twierdzenia jedynie na analizie pisma skarżącego J.C., jednocześnie nie przystąpił do wyjaśniania okoliczności wskazanych w tym piśmie, stwierdzając a priori, że są takie same jak we wcześniejszych wnioskach skarżącego. Organ tym samym przyjął bierną postawę uzależniając swoje działania od działań skarżącego, które miały polegać na udokumentowaniu nowych istotnych okoliczności sprawy. Takie działanie organu nie może zasługiwać na aprobatę, gdyż przepisy K.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ powinien we własnym zakresie przystąpić do zbierania materiału dowodowego, który pozwoliłby na stwierdzenie, że sytuacja skarżącego J.C. nie uległa zmianie. W szczególności organ powinien wystąpić do organów podatkowych, organów stosownej gminy, czy też Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy sytuacja życiowa skarżącego uległa zmianie (pogorszeniu). Organ winien również wystąpić do Instytutu Pamięci Narodowej w celu ustalenia, czy od czasu poprzedniego postępowania nie ujawniono nowych dokumentów wskazujących na wybitne zasługi skarżącego J.C. na rzecz kraju. Ustalenie istnienia dodatkowej dokumentacji wskazującej na działalność opozycyjną czy też konspiracyjną skarżącego powinno być z punktu widzenia organu kluczowe dla stwierdzenia, czy zachodzą nowe okoliczności umożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy skarżącego, zważywszy na fakt, że Instytut Pamięci Narodowej stale prowadzi badania nad działalnością organów bezpieczeństwa PRL. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że obowiązek dostarczenia nowych dowodów w sprawie spoczywał tylko na skarżącym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie powoływanie się na te me okoliczności (pod względem znaczeniowym) nie oznacza jeszcze, że są one tożsame z okolicznościami występującymi w chwili wydawania decyzji odmownej. W szczególności powoływanie się przez wnioskodawcę na zły stan zdrowia, czy też prześladowania przez organy bezpieczeństwa PRL, nie oznacza jeszcze, że organ administracji ma prawo uznać, że wnioskodawca nie wskazuje nowych przesłanek (okoliczności), gdyż w międzyczasie mogły pojawić się dodatkowe fakty, w ramach tej samej określanej znaczeniowo okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji odmownej. Innymi słowy organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyczerpującego zebrania niezbędnego materiału dowodowego w sytuacji, gdy stwierdza, że dana sprawa została już zakończona prawomocnym rozstrzygnięciem, a okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę wydają się na pierwszy rzut oka podobne (czy wręcz tożsame) do okoliczności podnoszonych w trakcie zakończonego postępowania.

Sąd Wojewódzki tym samym, wbrew dyspozycji art. 1 § 2 p.u.s.a., zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która została wydania z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. WSA w Warszawie winien dojść do wniosku, że w granicach wykładni prawa określonej w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 30 listopada 2011 r., konieczne jest ustalenie czy zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą prawomocnie zakończoną decyzją odmowną, zaś ustalenie takiej tożsamości nie jest możliwe bez ponownego zbadania okoliczności, na które powołuje się skarżący. Ponieważ akta sprawy nie zawierają takich ustaleń konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanej podstawy, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 190 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., autor skargi kasacyjnej kładzie nacisk na to, że Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy nie zastosował się do wykładni prawa wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11, i ograniczył się przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, tak jak i organ administracji, do analizy treści wniosku skarżącego z dnia [...] października 2008 r. o przyznanie renty specjalnej, a powinien uchylić zaskarżoną decyzję po to, aby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, i dopiero na jego podstawie wykluczył lub nie tożsamość podmiotu, przedmiotu oraz okoliczności faktycznych i prawnych, uzasadniających umorzenie postępowania. Powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na te same okoliczności pod względem znaczeniowym nie oznacza jeszcze, że są one tożsame z okolicznościami występującymi w chwili wydawania decyzji odmownej, gdyż mogły one ulec zmianie zarówno co do stanu zdrowia, sytuacji materialnej, jak i zasług wnioskodawcy na polu działalności opozycyjnej w PRL.

Zanim jednak Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się zwłaszcza do kwestii zastosowania się przez Sąd I instancji do wykładni prawa podanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11, wyjaśnić należy przesłanki materialnej podstawy orzekania w tej sprawie, gdyż od tego zależy zakres ewentualnych obowiązków organu, których zaniechanie zarzuca skarga kasacyjna.

W myśl art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie w niezmienionym brzmieniu – Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odniósł się przy tym do normy generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie stwierdzając, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...) Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji."

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl której "Przepis art. 82 ust. 1 u.e.r.f.u.s. ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia" (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1977/11, LEX nr 1120641).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska jej autora, że obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności zawsze spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę, a na mocy art. 77 § 1 K.p.a. ciężar dowodu w każdej sytuacji obciąża organ administracji. Sąd w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, że "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie ..." (wyrok NSA z dnia 28.08.2007 r., I OSK 1802/06, LEX nr 419829).

Nie jest zatem prawdą twierdzenie, że to na organie spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy sytuacja skarżącego kasacyjnie w rzeczywistości nie uległa zmianie od czasu wydania odmownej decyzji ostatecznej (z dnia 11 października 2007 r.) rozstrzygającej sprawę co do istoty, w zakresie podanych wyżej przesłanek stosowania art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, w sytuacji, gdy w ponownym wniosku, poddanym analizie przez organ i Sąd I instancji, wnioskodawca nie powołuje żadnych nowych okoliczności i nowych dowodów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki obowiązek nie wynikał również z wykładni prawa podanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11. W wyroku tym Sąd stwierdził bowiem, że "Jakkolwiek charakter sprawy administracyjnej, w której zapadły kontrolowane decyzje jest taki, że decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu sprawy, to jednak taka sytuacja ma miejsce tylko wówczas, gdy nowy wniosek powołuje się i wskazuje na nowe, inne okoliczności faktyczne albo, gdy zmianie uległ stan prawny. Brak takich supozycji i oczywiste powołanie się wnioskodawcy na poprzednie fakty mające uzasadniać to samo żądanie, a jeszcze bardziej wręcz żądanie powtórnego rozpatrzenia poprzednio złożonego wniosku w tej samej materii, zwalnia organ od merytorycznego badania zasadności wniosku i uzasadnia umorzenie postępowania."

Z powołanego fragmentu uzasadnienia jasno zatem wynika, że to strona już we wniosku musi wskazać nowe, inne okoliczności faktyczne, jeśli zmianie nie uległ stan prawny w sprawie. Tymczasem, jak po analizie wniosku zauważył Sąd I instancji, wnioskodawca żadnych nowych okoliczności nie powołał, ani też nie wskazał na dowody mogące uzasadniać ich wystąpienie. Zauważyć należy w szczególności, że znane były i analizowane w poprzednim postępowaniu zaświadczenia Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. i z dnia [...] maja 2003 r., przyznające skarżącemu status osoby pokrzywdzonej. Na zmianę sytuacji życiowej i majątkowej, która ma w tej sprawie niejako wtórne znaczenie, skarżący kasacyjnie również nie wskazywał. Nie można więc podzielić zarzutu o naruszeniu w takiej sytuacji art. 190 p.p.s.a.

Z powodów wskazanych wyżej, a odnoszących się do obowiązków strony w zakresie współdziałania z organem przy wskazywaniu nowych faktów i dowodów na nie, z których strona może wywodzić dla siebie skutki prawne, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnoszonych do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew zarzutom o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił również swoją ocenę dotyczącą tożsamości niniejszej sprawy, ze sprawą rozstrzygniętą już decyzją z dnia [...] października 2007 r. Odnośnie zaś do naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. zauważyć należy, że przepis ten "nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli" (zob. wyrok NSA z dnia 19.09.2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542), co w tej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd nie mógł orzekać, gdyż może to uczynić na stosowny wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.