Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 10/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2023 r. nr [...], Wojewoda K. – P. (zwany dalej "Wojewodą") działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję decyzji Starosty Ś. z [...] lipca 2023 r. nr [...], którą to decyzją Starosta umarzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na Skarb Państwa, na mocy zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy W. z [...] czerwca 1976 r. nieruchomość oznaczoną jako ówczesna działka nr [...] o pow. 0,8609 ha, zapisana w KW 15750, stanowiąca własność S. O., położoną w obrębie ewidencyjnym W. , jednostka ewidencyjna W. , gmina W..

Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

K. P. (tj. Skarżąca) pismem z [...] grudnia 2015 r. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Gminy W. Nr [...] z [...] czerwca 1976 r. nieruchomość, oznaczoną wówczas jako działka nr [...] o powierzchni 0,8609 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy W Ś., stanowiącą własność S. O.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z [...] sierpnia 2015 r. (sygn. akt I Ns 522/15) stwierdzono, że spadek po S. O. nabyła w całości jej córka K. P..

Starosta Ś. (zwany dalej "Starostą") decyzją z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość. Starosta ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Państwa na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy W. z [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic i terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi W.. Zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas art. 8 i 9 ust. 2 ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). I ogłoszone w Dz. Urz. Nr [...] Wojewódzkiej Rady N.. Łącznie przejętych zostało 27 nieruchomości, w tym nieruchomość stanowiąca własność poprzedniczki prawnej Skarżącej.

Działka nr [...] została przeniesiona z księgi wieczystej nr [...] do księgi nr [...], w której jako właściciel hipoteczny wpisane było Państwo [...]. W roku 1969 połączono działki stanowiące własność Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, między innymi działki nr [...] i część działki drogowej nr [...]. Decyzją Wojewody B. z [...] czerwca 1969 r. (znak: [...]) przedmiotowe działki zostały nabyte z mocy prawa przez Gminę W. , natomiast pozostałe działki zostały sprzedane pod budownictwo mieszkaniowe.

Zgodnie z punktem III ww. zarządzenia nr [...] stawkę odszkodowania dla obszaru wsi W. przyjęto według cen ustalonych uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady N.. Organ I instancji nie uzyskał dokumentu dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, jednakże w oparciu o zebrany materiał dowodowy (m.in. uzyskane kopie decyzji o ustaleniu odszkodowania dla części osób, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu w tym samym czasie co nieruchomość S. O.) uznał, że z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że należne odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Tezę tę potwierdza fakt, że ponad 40 lat, ani S. O., ani jej następczyni prawna, tj. K. P. nie podejmowały żadnych działań, aby domagać się odszkodowania za przejęte grunty, co świadczyłoby o tym, że odszkodowanie jednak zostało wypłacone

Na skutek odwołania skarżącej, Wojewoda K.-P. decyzją z [...] maja 2018 r. (znak: WSPN.IV.7581.l6.2018.MK) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że wyjaśnienia wymaga kwestia okoliczności związanych z wypłatą odszkodowania na rzecz byłej właścicielki nieruchomości.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Ś. decyzją z [...] listopada 2019 r. (znak: [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2020 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] września 2020 r. sygn. II SA/Bd 502/20 uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] listopada 2019 r.

Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości – S. O. otrzymała odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W..

Wywłaszczenia tej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), nazywanej dalej u.t.b.o.w.)., a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.t.b.w. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w.)

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierczynię wywłaszczonej właścicielki w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie u.g.n.) Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd podzielił pogląd, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a doszło do wywłaszczenia w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.

Sąd podzielił także pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu.

Uwzględniając powyższe zdaniem Sądu należało zatem ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie Sądu mimo obszernego postępowania dowodowego powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy. Nie zostało bowiem należycie przeanalizowane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość Skarżącej, została kiedykolwiek wydana. Aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 2164/18). W sytuacji – która występuje w przedmiotowej sprawie - kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia tego faktu musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego przy zastosowaniu art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 10.03.2020 r., sygn. akt I OSK 4066/18). Oznacza to, że ustalenia faktyczne nie mogą ograniczać się jedynie do poszukiwania samej decyzji odszkodowawczej i dokumentów dotyczących akt związanych z wydaniem ww. decyzji, lecz winny też obejmować wynik poszukiwań dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu.

Sąd podniósł, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane były do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Kwestie te wymagają uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd uznał, że rację ma Skarżąca, wskazując na wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającą na wydaniu decyzji odmawiającej odszkodowania w sytuacji przyjęcia przez organy, ze odszkodowanie zostało wypłacone. W takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i warunki do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi.

Zdaniem Sądu wbrew stawianym zarzutom skargi, organy prawidłowo uznały, że strona nie może czuć się zwolniona z aktywności procesowej, nawet w sytuacji, kiedy na organie ciąży obowiązek gromadzenia dowodów z urzędu. Organ nie ma wglądu w prywatne dokumentalne zasoby strony i nie może wyręczyć jej w poszukiwaniu we własnym jej zakresie dowodów przydatnych na poparcie jej twierdzeń o braku wypłacenia odszkodowania.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o fakcie braku wypłacenia odszkodowania. Tego typu wywody mogłyby okazać się skuteczne w sytuacji, kiedy przepisy prawa wymagały przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania. Skoro zaś brak jest takiego wymogu, tok rozumowania strony mógłby doprowadzać do niedopuszczalnych i zarazem absurdalnych sytuacji, polegających na konieczności ponownego wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - za które przyznano odszkodowania - tylko dlatego, że nie zachowały się dokumenty szkodowe. Takiej konstrukcji rozumowania musiałby towarzyszyć obowiązek wieczystego przechowywania takiej dokumentacji, który nie istnieje. W tym zakresie Sąd wskazał na regulacje zawarte w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66).

nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, w oparciu o brak bezpośrednich dowodów jego wypłacenia. Skarżąca również nie wykazała, aby jej poprzedniczka prawna oraz właściciele wywłaszczonych gruntów, co do których brak jest dokumentacji szkodowej, upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Bez wykazania przez skarżącą łamania prawa przez Naczelnika Gminy W., nie można z góry przyjmować, że w 1976 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Byłoby to w istocie nieuprawnione przypuszczenie lub domniemanie, a więc działanie, które sama stosuje skarżąca, a którego cechy przypisuje organom w sposób nieuprawniony.

Za słuszne Sąd uznał rozumowanie organów, że przy założeniu braku wypłaty odszkodowania, trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych wywłaszczonych właścicieli do organu w tej kwestii. Sąd zauważył, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2015 r., a więc 44 lata po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1976), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw.

Przy braku dokumentów przeciwnych – co należy jeszcze ustalić, Sąd uznał, że należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i nie można przypisywać im działań polegających na łamaniu obowiązujących je wówczas przepisów, na zasadzie nieuprawnionych przypuszczeń.

Odnośnie ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd wskazał, że organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji przyjęcia przez organy, że brak jest dowodów, świadczących o braku wypłacenia odszkodowania, zajdą warunki do ustalenia, że odszkodowanie zostało wypłacone, a to z kolei spowoduje konieczność umorzenia postępowania, a nie odmowy jego wypłacenia, jak błędnie rozstrzygnięto.

Po ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, Starosta decyzją z [...] marca 2022 r., znak: [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na Skarb Państwa, na mocy Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy W. z [...] czerwca 1976 r. nieruchomość położoną w obrębie W. , gmina W., ówcześnie oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2022 r. ([...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. ([...]) Starosta umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarb Państwa na mocy Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1976 r. nieruchomość oznaczoną jako ówczesna działka nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, organ I instancji podjął starania w celu zdobycia dokumentów, na podstawie których można ustalić okoliczności związane z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności ze sprawą ustalenia i wypłaty odszkodowania po jego dokonaniu. Starosta w celu zebrania materiału dowodowego na potrzeby ustalenia stanu faktycznego w sprawie dokonał gruntownej kwerendy archiwalnej. Organ m.in. pozyskał z Archiwum Państwowego w B. reprogra?e dokumentów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w Gminie W. tj. zarządzenia Naczelnika Gminy W. nr [...] z 28 dnia czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi W. oraz kserokopie pierwszych stron teczek z lat 1972- 1978 dotyczących uwłaszczeń we wsi W. (k. 373-376); akta z zasobu Urzędu Gminy W. o sygn. 327 pt. teczki ,, Grunty przyjęte na własność państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi" w których znajduje się dokumentacja wraz ze spisem spraw teczki nr [...] "Przejmowanie ter. bud. " z roku 1977 r., w której pod pozycją [...] wpisane są ,,dec. odszkod. za grunty wykupione, a w nich znajduje się jedynie dziewięć z 24 decyzji odszkodowawczych ustalających odszkodowanie na rzecz wywłaszczonych właścicieli nieruchomości wykazanych w Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W. (k. 531-532, 480-499); pisma Wicewojewody B. nr [...] z [...] lutego 1977 r. z wytycznymi dla urzędów gmin w sprawie przejmowania terenów budowlanych na rzecz Skarbu Państwa na obszarach wsi opracowany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B., zarządzenia i obwieszczenia Naczelnika Gminy W. ws. uwłaszczeń, korespondencja z Państwowym Biurem Notarialnym (k. 397-429, 433-479); odwołanie jednej z wywłaszczonych osób wraz z odpowiedzią Naczelnika Gminy W. (k.431-432); kilka opinii szacujących wartość odszkodowań za przejęte grunty na własność Skarbu Państwa (k.500-523).

Zostały także przebadane księgi wieczyste nr [...] oraz [...] (notatka służbowa k. 323). Z księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że podstawą nabycia działki nr [...] na rzecz Państwa [...] był wniosek z [...] grudnia 1977 r. nr [...] na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w W. z [...] czerwca 1976 r. Odpis ww. zarządzenia Urząd Gminy W. przesłał do Państwowego Biura Notarialnego pismem z [...] października 1977 r. znak: [...] (wpłynęło do P. B. N. dnia [...] grudnia 1978 r.). W uzasadnieniu wpisano, że celem wniosku jest wprowadzenie zmian w KW - gruntów przejmowanych na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi W.. Pod poz. 18 ww. zarządzenia widnieje nazwisko S. O. (k. 43).

W badanych dokumentach znajduje się również wypis z rejestru gruntów (nr jedn. rej. 150, nr [...]), gdzie jako osoba władającą działką nr [...] o pow. 0,8609 ha wpisana jest O. S. wraz ze wzmianką, że działkę tą nabywa Skarb Państwa (k. 75).

Wojewoda wskazał, że w ww. księgach wieczystych znajdujących się W Sądzie Rejonowym W Ś. V Wydziale Ksiąg Wieczystych nie znajdują się dokumenty przeczące ani poświadczające fakt wypłaty odszkodowania na rzecz S. O.. W aktach wywłaszczeniowych brak jest 15 decyzji odszkodowawczych oraz księgowych dowodów wypłaty odszkodowań na rzecz osób wywłaszczonych na mocy Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W., w tym m.in. dla S. O.. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, pozyskana z Archiwum Państwowego W B. dokumentacja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości położonych w W. z roku 1977, stanowi tylko część dokumentacji, zaś co do pozostałej części należy przyjąć, że nie istnieje m.in. z uwagi na znaczny upływ czasu, bowiem dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu.

Wojewoda podniósł, że powyższa ocena materiału dowodowego przekazanego przez Archiwum Państwowe w B. wynika z analizy ww. dokumentów dotyczących ww. wywłaszczenia, z której na pierwszy rzut oka widać, że brakuje w nich dokumentów, które powinny się tam znajdować w sytuacji pozyskania kompletnych akt sprawy. Świadczy o tym m.in. znajdującą się w aktach sprawy dokumentacja przesłana pismem z [...] lutego 1977 r. przez Wicewojewodę B. (znak WBG- ot-8220/7/77) do wszystkich urzędów miast i gmin ówczesnego Województwa B. w formie wytycznych dla urzędów gmin w sprawie przejmowania terenów budowlanych na rzecz Skarbu Państwa na obszarach wsi, w których wskazano zasady przejęcia gruntów począwszy od sporządzenia protokołu zapotrzebowania na działki budowlane i zagrodowe, poprzez zwołanie zebrania informacyjnego zainteresowanych osób, wydanie zarządzenia naczelnika gminy o ustaleniu granic terenów budowlanych przeznaczonych na własność państwa, po wydanie decyzji o odszkodowaniu za przejęte grunty, wraz z załączonymi wzorami dokumentów. W pkt IV. ww. wytycznych wskazano czynności, które należy wykonać po ogłoszeniu zarządzenia naczelnika gminy/miasta i gminy w dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N., gdzie w pkt 7 wymieniono wydanie decyzji o odszkodowaniu za przejęte grunty i dołączono stosowny wzór nr [...] (k. 397-418).

Dodatkowo w aktach pozyskanych z Archiwum Państwowego W B. znajduje się zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w Ś. z [...] grudnia 1978 r. o wpisaniu przedmiotowej działki nr [...] na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1977 r. do księgi wieczystej KW nr [...] (k. 438). W aktach znajdują się także nieliczne opinie szacunkowe w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa we Wsi W. grunty i składniki roślinne stanowiące własność stron wyszczególnionych (k. 500-523).

Wojewoda wskazał także na pozyskane do akt sprawy, wydane przez Urząd Gminy W., w związku z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, decyzje odszkodowawcze wraz z potwierdzeniami ich odbioru (k. 480- 499).

Wojewoda podkreślił, że organy administracji nie mają obowiązku wieczystego przechowywania akt, w tym akt sprawy dotyczącej wywłaszczanej nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność wypłaty odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, ze organy administracji powinny dowodzić faktu wypłaty/braku wypłaty odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres w nich przewidziany, a po jego upływie podlega zniszczeniu i zapewne z tego powodu nie można pozyskać kompletnej dokumentacji. Należy zatem stwierdzić, ze brak dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania nie dowodzi, iż stosowne odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Wojewoda podkreślił, że większość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy została pozyskana z akt i dokumentów znajdujących się w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w Ś. tj. z KW nr [...] i [...], który był wymagany w sprawach związanych z prowadzeniem ksiąg wieczystych, a zatem nie zawierał pełnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia. Natomiast "akta wywłaszczeniowe" pozyskane z Archiwum Państwowego w B. stanowią tylko część dokumentacji dotyczącej prowadzonego wówczas postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonych przy W. z 1977 r., zaś co do pozostałej części należało przyjąć, że nie istnieje m.in. z uwagi na znaczny upływ czasu, bowiem dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu. Jako dowód na to, że ustalone odszkodowanie na rzecz właścicieli wywłaszczonych nieruchomości na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W., było im wówczas wypłacane Wojewoda wskazał na nieliczne decyzje odszkodowawcze, które zachowały się w aktach wywłaszczeniowych, związane z wywłaszczeniem nieruchomości od Smarz H., M. L., S. W., B. P., Z. S., G. W., P. A., K. [...], N. I., S. B. W. G.. Brak jest w nich również tzw. księgowych dowodów wypłaty odszkodowania na rzecz ww., tak jak w przypadku S. O. oraz pozostałych wywłaszczonych wówczas właścicieli nieruchomości, Na podstawie innych dowodów można jednakże ustalić, że odszkodowanie zostało wypłacone.

Wojewoda podkreślił, że Skarżąca nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądanie poprzedniej właścicielki dotyczącego braku ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W., skierowane do właściwego organu, po wydaniu orzeczenia o przejęciu gruntu.

Wobec tego Wojewoda uznał, że nieuzasadnione są zarzuty Skarżącej dotyczące wypłaty odszkodowania, bowiem brak jest bezpośrednich dowodów (brak akt) na okoliczność wypłaty, czy też braku wypłaty odszkodowania za przejęty grunt. Skarżąca również nie wykazała, aby właścicielka gruntu upominała się o wypłacenie należnego jej odszkodowania. Nie można z góry przyjmować, że w 1976 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie wypłaciły mu ustalonego odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłą właścicielkę do organu w tej kwestii. Tym bardziej, że, jak dowiedziono powyżej na podstawie części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, za przejęte na własność Państwa grunty objęte ww. zarządzeniem, ich właściciele otrzymali odszkodowanie. Wojewoda zauważył, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony [...] grudnia 2015 r., a więc 39 lat po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1976), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw.

W skardze do Sądu na decyzję Wojewody z [...] października 2023 r. K. P. wniosła o jej uchylenie zarzucając:

1) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej w skrócie k.p.a.) poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń stron, uznanie, że powinny one udowodnić fakty negatywne i tym samym oczekiwanie na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony;

2) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych Skarżącej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącej nigdy nie doszło;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni Skarżącej zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ winien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz Skarżącej.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła m.in., że pozbawione jakichkolwiek podstaw jest opinia organu, iż pozyskana z Archiwum Państwowego w B. dokumentacja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości położonych w W. z roku 1977 stanowi tylko część dokumentacji, a co do pozostałej części należy przyjąć, że nie istnieje. Przeczy temu pismo Archiwum Państwowego w B. z [...] czerwca 2023 r. w którym wprost wskazano, iż "archiwum udzielało zgody na tzw. brakowanie akt (przekazywanie akt na makulaturę lub zniszczenie) wyłącznie dokumentacji niearchiwalnej (tj. akt kategorii archiwalnej ,,B") znajdującej się w archiwum zakładowym Urzędu Gminy W.. Materiały archiwalne kategorii "A", tj. zakwali?kowane do przekazania do zasobu archiwum bydgoskiego, w tym dot. uwłaszczeń z okresu do 1978 r. zostały przekazane do naszego zasobu z 2019 r. (pisma z dnia [...].12.2018 r. i z [...].06.2019 r.)". Na podstawie zgromadzonych w postępowaniu informacji można stwierdzić, że dokumenty dotyczące wywłaszczeń nieruchomości położonych we wsi W. zostały umieszczone w materiałach kat. A, co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż jeżeli nie było tam decyzji odszkodowawczej dotyczącej S. O., to dokument taki nie został nigdy wydany.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w celu ustalenia czy doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Wojewoda zwrócił się do szeregu organów i instytucji z pytaniem czy w ich zasobach znajduje się dokumentacja dotycząca wywłaszczenia bądź wypłaty odszkodowania lub jakakolwiek inna dokumentacja mogąca mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokumentów na potwierdzenie tego faktu nie odnaleziono. Organ jedynie powołuje się na dowody poszlakowe, które brał pod uwagę rozstrzygając sprawę, a które w ocenie Skarżącej nie mają w niniejszej sprawie żadnej mocy dowodowej. Wskazanie przez organ, iż decyzje odszkodowawcze za inne działki wywłaszczone tą samą uchwałą traktować należy jako dowody poszlakowe przyznania odszkodowania za działkę nr [...] jest pozbawione uzasadnienia, ponieważ w ocenie stron tym bardziej uznać należy, iż jeżeli w innych sprawach udało się odnaleźć właściwe dokumentacje, to w niniejszej sprawie również powinny się one odnaleźć gdyby istniały.

Skarżąca podkreśliła, że dokumentacją, o której mowa wyżej, jak organ wskazał w zaskarżanej decyzji, nie dysponowało Archiwum Państwowe w B., Urząd Gminy W., Sąd Rejonowy w Ś. V Wydział Ksiąg Wieczystych, Urząd Miejski w Ś., ani też K.-P. Urząd Wojewódzki w B.. W sprawie nie znaleziono żadnego dowodu, który potwierdziłby w sposób jednoznaczny okoliczność wypłaty odszkodowania. Organ tymczasem całość ustaleń oparł wyłącznie na środkach dowodowych, które co najwyżej mogły poddawać w wątpliwość tę okoliczność, pomijając przy tym pozostałe wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając to na względzie należy przede wszystkim stwierdzi, że organ I instancji, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z [...] września 2020 r. sygn. II SA/Bd 502/20, zwracał się do Wójta Gminy W. z pytaniami nie tylko czy istnieją dokumenty świadczące o fakcie wydania decyzji odszkodowawczej, ale także potwierdzając ewentualne zniszczenie akt zawierających taką decyzję (pisma z [...] września 2021 r. k. 243 i z [...] grudnia 2022 r. k. 287), jakie były zasady przechowywania i archiwizacji dokumentów, czy były rejestrowane wnioski o odszkodowanie, czy ewentualne rejestry zostały zniszczone (pismo z [...] stycznia 2022 r. k. 257, odpowiedź z [...] lutego 2022 r. k. 260). Z uzyskanych odpowiedzi wynika, że ani wnioski o odszkodowanie ani decyzje nie były rejestrowane; brak też informacji, że wszystkie tego rodzaju decyzje zostały zakwalifikowane jako posiadające wartość historyczną, polityczną, społeczną, gospodarczą lub naukową, które nie podlegały brakowaniu (nie podlegały zniszczeniu). Uzyskane informacje świadczą zatem o tym, że nie ma możliwości zweryfikowania, czy przedmiotowa decyzja w przedmiocie odszkodowania została wydana i uległa zniszczeniu, czy też nie.

Ponadto, jak sama Skarżąca przyznaje, w celu ustalenia czy doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ zwrócił się do szeregu organów i instytucji z pytaniem czy w ich zasobach znajduje się dokumentacja dotycząca wywłaszczenia bądź wypłaty odszkodowania lub jakakolwiek inna dokumentacja mogąca mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokumentów na potwierdzenie tego faktu nie odnaleziono.

Oceniając taki stan sprawy Sąd jest związany wyrażoną w ww. wyroku z 15 września 2020 r. sygn. II SA/Bd 502/20 oceną prawną, iż nie można się zgodzić że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o fakcie braku wypłacenia odszkodowania. Brak jest bowiem wymogu przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania.

Tak jak wskazał Sąd w ww. wyroku - nie są uzasadnione zarzuty dotyczące nieustalenia odszkodowania w oparciu o brak bezpośrednich dowodów jego wypłacenia. Bez wykazania przez Skarżącą łamania prawa przez Naczelnika Gminy W., nie można z góry przyjmować, że w 1976 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Przy braku dokumentów przeciwnych należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i nie można przypisywać im działań polegających na łamaniu obowiązujących je wówczas przepisów, na zasadzie nieuprawnionych przypuszczeń.

Ze stanowiska Sąd z wyroku z 15 września 2020 r. wynika zatem, że istota sprawy nie sprowadza się wyłącznie do oceny, czy zostało udowodnione, że decyzja o odszkodowaniu została wydana a samo odszkodowanie zostało wypłacone. Istotą sprawy jest także rozważenie, w jaki sposób, po 47 latach od przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (w tym ponad 25 lat po zakończeniu okresu PRL tj. po zakończeniu okresu, w którym ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie właścicieli nieruchomości mogli mieć trudności z dochodzeniem swoich praw) możliwe jest udowodnienie, że doszło do wydania decyzji o odszkodowaniu i wypłaty odszkodowania. W tym względzie stanowisko Sądu z ww. wyroku z 15 września 2020 r. wskazuje, że ze względu na upływ czasu i brak ustawowego obowiązku przechowywania wszelkich dokumentów przez organ okoliczność, że nie jest możliwe odnalezienie stosownych dokumentów po stronie organu nie może być podstawą wnioskowania, że organ prawie pół wieku temu nie podjął określonych czynności. Wręcz przeciwnie – należy domniemywać, że organy działały legalnie, chyba że odnaleziono dokumenty obalające te domniemanie. W przedmiotowej sprawie takie dokumenty, które by obaliły owo domniemanie nie znalazły się wśród dokumentów zgromadzonych przez organ ani nie zostały przedstawione przez samą Skarżącą.

W tej sytuacji nie można uznać, aby organ uznając, iż poprzednicze prawnej Skarżącej ustalono (w drodze decyzji) i wypłacono odszkodowanie oparł o dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.