Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 334/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 19, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3, art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi J. L. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących J. L. i M. S. solidarnie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania Starosty [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia i wnioski organów prowadzących postępowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...]. nakazał Staroście [...] usunięcie stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia oraz mienia, jakie stwarza uszkodzona skarpa rowu melioracyjnego R-1, znajdującego się na działce nr ewid. 462 położonego w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ewid. 461 w miejscowości L. przy ul. A 10 poprzez wykonanie zabezpieczenia tymczasowego zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej, w terminie do 31 grudnia 2014 r., poprzez ułożenie na podłożu pozbawionym ostrokrawędzistych elementów gruzu betonowego, geowłókniny filtracyjnej i dociążenie jej w podstawie i w koronie dwoma warstwami worków polipropylenowych wypełnionych piaskiem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Schemat rozwiązania przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji.

Kwestionując powyższą decyzję Starosta [...] wniósł odwołanie wskazując, że adresatem decyzji winna być Gminna Spółka Wodna w L., albowiem decyzją z dnia [...], znak: [...] zatwierdzono statut Gminnej Spółki Wodnej w L. i decyzja ta od dnia [...] "stała się prawomocna".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że pismem z dnia 8 grudnia 2003 r. M. S. i J. L. zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie działań zapobiegających przed grożącą katastrofą budowlaną budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. A 10 w miejscowości L.. Z ustaleń w sprawie wynika, że na skutek obfitych opadów deszczu obsunięciu uległa skarpa rowu melioracyjnego R-1 na długości ściany szczytowej budynku mieszkalnego, w wyniku czego woda podmyła dojście do nieruchomości. Zawaleniu uległa posadzka betonowa szerokości ok. 1 m i grubości 4-8 cm, znajdująca się pomiędzy budynkiem a rowem. Stwierdzono ponadto, iż dalsze podmywanie stwarzać będzie zagrożenie kolejnymi obsunięciami i uszkodzeniem fundamentów budynku. Usytuowanie rowu w tak bliskiej odległości od budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie dla sąsiedniej nieruchomości. Widoczny jest brak bieżącej konserwacji rowu, jak i skarpy, który doprowadził do zniszczenia przedmiotowej skarpy i dojścia do nieruchomości. Następnie organ ustalił, że skarpa ulega dalszej degradacji, murek przeciwpowodziowy, oporowy, oddzielający budynek mieszkalny od rowu jest w złym stanie technicznym, podobnie jak chodnik pomiędzy ścianą budynku i murkiem (oględziny z dnia 7 kwietnia 2008 r.). Podczas oględzin w dniu 14 sierpnia 2008 r. organ ustalił, iż na odcinku ok. 30 m od przepustu do mostka szerokość rowu w koronie skarp wynosi 3,6 m, a szerokość dna 1 m, natomiast na odcinku ok. 5 m przy przepuście dno rowu rozszerza się do ok. 2 m. Pozostała część rowu na długości posesji wnioskodawców posiada szerokość w koronie ok. 2 m, szerokość dna ok. 0,6 m. Głębokość rowu na odcinku od przepustu do mostka wynosi ok. 1,2 m (wysokość skarp), a na pozostałej części ok. 70 – 80 cm. Rów na całej długości jest zarośnięty. Odległość skarpy rowu od narożnika budynku od strony podwórza wynosi 1,5 m, a w okolicy przepustu 1,03 m. Skarpa od strony ściany szczytowej budynku wzmocniona jest kamieniami polnymi. Stwierdzono wypłukanie skarpy w odległości ok. 4 m od przepustu. Utworzyła się wyrwa w skarpie i zostało wymyte podłoże piaskowe spod chodnika przy budynku mieszkalnym, co spowodowało obsunięcie się gruntu i płyty chodnika o ok. 40 cm. Wykonany na skarpie murek z pustaków o wysokości ok. 50 cm, służący zabezpieczeniu chodnika, przewrócił się w kierunku rowu. Obecny stan rowu powoduje wylewanie się wód na teren nieruchomości. Organ ustalił również, iż skarpy rowu melioracyjnego są podmyte, zarośnięte, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego, który z racji niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego może mieć wpływ na jego stan techniczny, a to czyni zasadnym nałożenie na właściwy podmiot obowiązku, o jakim mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów rów stanowi rów melioracji szczegółowej, którego właścicielem jest Skarb Państwa – Starosta Powiatowy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Taka kwalifikacja wynika również z art. 73 ust. 1

pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r.

Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (m.in. rowu), w świetle art. 77 ust. 1 Prawa wodnego, spoczywa na zainteresowanych właścicielach gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – w tym przypadku jest to Gminna Spółka Wodna w L. – to obowiązek ten spoczywa na spółce.

Ustalenia poczynione w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego wykazały, iż stan techniczny skarpy rowu znajdującego się w bliskiej odległości od budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie dla sąsiedniej nieruchomości. Z tego powodu organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postanowieniem

nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nałożył na Gminną Spółkę Wodną z siedzibą w L. obowiązek sporządzenia, w terminie do dnia 15 lipca 2010 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu przepustu na warunki przepływu wody rowem melioracyjnym oraz zminimalizowania (wyeliminowania) oddziaływania rowu znajdującego się na działce nr ewid. 462 na budynek mieszkalny na nieruchomości nr ewid. 461, określającej w sposób jednoznaczny, roboty do wykonania w celu zabezpieczenia skarpy rowu oraz budynku mieszkalnego poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym oraz obowiązującymi warunkami technicznymi. Organ odwoławczy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r. uchylił ww. postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 31 października 2010 r., utrzymując w mocy postanowienie w pozostałej części.

W dniu 4 marca 2013 r. wpłynęła do organu nadzoru budowlanego ekspertyza nakazana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., w której wskazano docelowe rozwiązania problemu dotyczącego wpływu przepustu na warunki przepływu wody rowem na działce nr 462 i budynek mieszkalny na działce nr 461 oraz opisane zabezpieczenie tymczasowe. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną w dniu [...]. decyzją nr [...] nakazał Staroście [...] usunięcie stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia oraz mienia, jakie stwarza uszkodzona skarpa rowu melioracyjnego poprzez wykonanie zabezpieczenia tymczasowego zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej, w terminie do dnia 31 grudnia 2014 roku.

W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały przesłanki nałożenia obowiązku, o jakim mowa w decyzji pierwszoinstancyjnej. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W świetle art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązek o którym mowa w art. 66 ust. 1, może zostać nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Użyta w powyższym przepisie alternatywa rozłączna wskazuje, że decyzja może być wydana jedynie na jeden ze wskazanych podmiotów, przy czym w niektórych przypadkach będzie to właściciel, a w innych zarządca. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności decyzja powinna zostać skierowana do właściciela obiektu budowlanego (w tym przypadku rowu), w myśl art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, jak wynika z akt sprawy właścicielem rowu jest Starosta [...].

Jednakże – jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – przedwczesnym jest prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego skarpy i rowu melioracyjnego bez uprzedniego wyjaśnienia kwestii ich legalności. Jeżeli w wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ stopnia powiatowego ustali, że rów stanowi samowolę budowlaną, to winien prowadzić postępowanie legalizacyjne kierując wydane rozstrzygnięcie do Starosty [...], będącego właścicielem obiektu. Natomiast w przypadku ustalenia, że w sprawie tej nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, organ powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie stanu technicznego tego obiektu, uprzednio rozstrzygając kwestię rozbiórki muru oporowego, bowiem w ekspertyzie technicznej (w części stanowiącej o zabezpieczeniu tymczasowym) dotyczącej wpływu przepustu na warunki przepływu wody rowem wskazano, iż ze względu na stwierdzony stan muru oporowego i możliwą jego niestabilność, konieczna jest jak najszybsza jego rozbiórka. Wobec tego, jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustali, że trybem postępowania, który ma zastosowanie w sprawie jest art. 66 Prawa budowlanego, przy określeniu adresata rozstrzygnięcia winien mieć na uwadze fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja z dnia [...]. Starosty [...] zatwierdzająca statut Gminnej Spółki Wodnej w L.. Przepis art. 77 Prawa wodnego przewiduje, iż utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Urządzeniem wodnym jest m.in. rów (art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego), zaś rowy zalicza się również do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 77 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. i J.L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania, wskazali na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na wybiórczym zastosowaniu przepisów prawa materialnego przy wydaniu przez organ odwoławczy decyzji oraz art. 7 tej ustawy poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi obywateli. Skarżący zwrócili także uwagę na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uchylanie się od wykonania obowiązku usunięcia zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz mienia spowodowanego przez obiekt budowlany, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, art. 29 ust. 2 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie, art. 77 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W opinii skarżących niezależnie od funkcjonowania spółek wodnych, w świetle art. 61 Prawa budowlanego, obowiązek określony w decyzji I instancji można nałożyć na właściciela, którym jest Starosta, tym bardziej, że daje on rękojmie szybkiego wykonania obowiązku, a tym samym usunięcia stanu zagrożenia. Wskazali, że Starosta[...] decyzją z dnia [...]. powołał Gminną Spółkę Wodną w L., zatem spółka ta nie istniała w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz została powołana na krótko przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Ponadto spółki wodne nie mają obowiązku utrzymywania wszystkich urządzeń melioracji wodnej szczegółowej znajdujących się na terenie objętych ich działalnością, ponieważ z uwagi na ilość takich urządzeń byłoby to zadanie niemożliwe do wykonania. Nie wiadomo również, czy sporny rów został przekazany spółce w zarząd. Wobec tego spółka wodna nie będzie w stanie uczynić zadość obowiązkowi utrzymania rowu poprzez wykonanie zabezpieczenia tymczasowego (zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej) m.in. z powodu braku funduszy. Zatem obowiązek usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia oraz mienia skarżących powinien spoczywać na właścicielu gruntu, tj. na Skarbie Państwa – Staroście [...].

W konkluzji skarżący podnieśli, iż uchylenie decyzji organu I instancji jest bezzasadne i niecelowe. W sprawie decyzja organu odwoławczego koncentruje się jedynie na kwestii zgodności decyzji wydanej przez organ I instancji z treścią art. 77 ust. 1 Prawa wodnego, co zdaniem strony skarżącej, w świetle przytoczonych przepisów jest niewystarczające i prowadzi do całkowitego pominięcia przepisów powołanych w skardze, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 139/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.z dnia [...]. nr [...], zasądzając jednocześnie od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest stan techniczny (a także legalność wykonania) rowu melioracyjnego, czyli – stosownie do art. 73 ust. 1 Prawa wodnego – urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, to z treści art. 77 Prawa wodnego wynika, iż organem właściwym w sprawie jest organ właściwy w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, a takim – na mocy art. 140 ust. 1 Prawa wodnego – jest starosta, a nie organy nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. S. i J. L., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżając ten wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie w tym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto domagali się zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 powyższej ustawy skarżący kasacyjnie zarzucili kwestionowanemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

w zw. z "art. 156 ust. 1 pkt 1" Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora są nieważne z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez jego błędną interpretację prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, a polegającą na uznaniu będącego przedmiotem postępowania muru oporowego za część rowu melioracyjnego R-1 znajdującego się na działce nr 462, podczas gdy mur oporowy to obiekt służący kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z wód w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h. Prawa wodnego, a zatem jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w przedmiotowej sprawie;

- art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku utrzymania w należytym stanie muru oporowego znajdującego się na lewym brzegu rowu R-1 jest Starosta, podczas gdy organami właściwymi są organy nadzoru budowlanego;

- art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu organów nadzoru budowlanego za niewłaściwe w niniejszej sprawie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych.

Po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 452/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego kasacyjnego na rzecz skarżących. W uzasadnieniu NSA, wskazując na zasadność zarzutów naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wadliwość argumentacji dotyczącej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, wskazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrzył merytorycznie zarzuty skargi i skontrolował prawidłowość zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uwzględniając, że organy nadzoru budowlanego są organami właściwymi w sprawie zbadania stanu technicznego i wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. NSA podkreślił, że w zależności od oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego i kwalifikacji umocnienia skarpy (lub ewentualnie również "muru oporowego"), jako dotyczącego rowu melioracyjnego (urządzenia melioracji szczegółowych) albo naturalnego cieku wodnego śródlądowego (o częściowo uregulowanym korycie, co wynika z pisma skarżącej złożonego w toku postępowania kasacyjnego) – Sąd I instancji ma rozważyć również, czy stan sprawy jest wystarczający dla przesądzenia, kto powinien być adresatem nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jaki ostateczny kształt przybierze określenie tego obowiązku i w stosunku, do jakiego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu należy wskazać, że sprawa niniejsza już raz była przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwszy wyrok tutejszego Sądu, stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 452/16. W związku z powyższym należy mieć na uwadze art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z jego treścią sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSN 1999, nr 15, poz. 486) lub gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Jednakże wyjątek ten nie dotyczy niniejszej sprawy. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania NSA wyraził pogląd, że w odniesieniu do przedmiotowej materii dotyczącej skarpy rowu melioracyjnego "lub ewentualnie również muru oporowego" zastosowanie znajdują przepisy zarówno ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), dalej: "Prawo wodne", jak i przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane". Jeżeli tak, to fakt, że rów, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego zaliczany jest do urządzeń wodnych, nie powoduje, że przestaje być także budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie NSA większość urządzeń wodnych stanowi obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego - budowle wraz z urządzeniami budowlanymi lub inne urządzenia techniczne. Urządzenia wodne, będące zarazem obiektami budowlanymi, podlegają podwójnemu reżimowi prawnemu i to nie tylko w aspekcie realizacyjnym (uzyskania odpowiedniego pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego), ale również w odniesieniu do fazy użytkowania (obiektu). Niezależnie zatem od wynikającego z art. 77 ust. 1 Prawa wodnego obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a zatem i rowu melioracyjnego oraz związanej z tym obowiązkiem kompetencji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosty), do wydania decyzji w przedmiocie zakresu i wykonania tego obowiązku, w razie stwierdzenia jego niewykonania, na właścicielu lub zarządcy takiego obiektu budowlanego ciąży obowiązek, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Natomiast, w sytuacji gdy – podnosi dalej NSA – obiekt budowlany będący urządzeniem wodnym narusza wymogi określone w Prawie budowlanym i jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a w szczególności może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, właściwy organ – tj. organ nadzoru budowlanego – ma kompetencję do zastosowania środków prawnych na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze wykładnię powołanych wyżej przepisów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, aby ocenił merytorycznie zarzuty skargi i skontrolował prawidłowość zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uwzględniając, że organy nadzoru budowlanego są organami właściwymi w sprawie zbadania stanu technicznego i wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W zależności zaś od oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego i "kwalifikacji umocnienia skarpy (lub ewentualnie również muru oporowego), jako dotyczącego rowu melioracyjnego (urządzenia melioracji szczegółowych) albo naturalnego cieku wodnego śródlądowego (o częściowo uregulowanym korycie)" – Sąd I został zobowiązany do rozważenia, czy stan sprawy jest wystarczający dla przesądzenia, kto powinien być adresatem nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jaki ostateczny kształt przybierze określenie tego obowiązku i w stosunku, do jakiego obiektu.

Uwzględniając powyższą wykładnię i wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości, jednakże organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie wynikającej z art. 138 § 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W tym względzie należy bowiem wyjaśnić, że ustawodawca, formułując przepis art. 138 § 2 K.p.a. wyraźnie wskazał, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warto przy tym podkreślić, że taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z owego wyjątkowego uprawnienia orzeczniczego z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem

w sprawie ustalone zostały okoliczności niezbędne do jej rozstrzygnięcia.

W szczególności ustalono, że występuje stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia oraz mienia, jakie stwarza uszkodzona skarpa przedmiotowego rowu melioracyjnego, znajdującego się na działce nr ewid. gruntów 462, położonego bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym na działce

nr ewid. gruntów 461 w miejscowości L. przy ul. A 10. Nadto ustalono właściciela rowu (Skarb Państwa – Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). W świetle tych ustaleń organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną w sprawie, mając możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., nie zaś uciekać się do rozstrzygnięcia kasacyjnego. Tym bardziej, że istniejący w sprawie stan zagrożenia powinien zostać usunięty niezwłocznie, tak aby nie doszło do zdarzenia tragicznego w skutkach (zagrożenie katastrofą dla budynku mieszkalnego skarżących). W obliczu tego zagrożenia nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego o konieczności wyjaśnienia w pierwszej kolejności legalności przedmiotowego rowu i potraktowania tej kwestii jako przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji. Niewątpliwie legalność obiektu ma znaczenie w sprawie i bez wątpienia powinna być wyjaśniona, ale w sytuacji zagrożenia dla dóbr szczególnie cenionych (życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia) ustąpić musi konieczności odparcia owego zagrożenia. Nie może budzić wątpliwości, że rzeczą organu orzekającego w sprawie w sytuacjach wyżej wymienionych zagrożeń jest uczynienie tego w sposób możliwie najszybszy. Konieczność niezwłocznego działania nie może pozostać bez wpływu na wskazanie zobowiązanego do podjęcia tych działań w tej konkretnej sprawie. W pierwszej kolejności powinien to być właściciel jako podmiot posiadający pełnię praw wobec przedmiotowego obiektu, w dalszej zaś kolejności zarządca, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Dodatkowo w tym kontekście Sąd zwraca uwagę na treść normy art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), którego naruszenie stanowi przedmiot zarzutu w punkcie 2 skargi. Norma ta czyni zasadnym wniosek skarżących, iż adresatem przedmiotowego obowiązku powinien być Starosta [...], bowiem w gestii starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej spoczywa gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, a w szczególności należy do nich zabezpieczenie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po dokonaniu oceny kwestii prawidłowości ustalania stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że dokonane w tej mierze ustalenia nie uprawniały organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (kolejnej w tej sprawie), lecz zobowiązywały do rozpoznania sprawy w drodze decyzji merytorycznej, oczywiście uwzględniającej nowy termin wykonania obowiązku. Jednocześnie aktualnie w związku ze złożonym w toku postępowania kasacyjnego pismem strony skarżącej w kwestii uznania przedmiotowego rowu za ciek naturalny organ odwoławczy powinien w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 136 K.p.a. odnieść się do treści owego pisma, uwzględniając przy tym stanowisko NSA, iż bez względu na status rowu (rów czy ciek naturalny) jest on budowlą ziemną w rozumieniu Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd stwierdza, że stan niniejszej sprawy jest wystarczający dla przesądzenia, kto powinien być adresatem nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czemu dał wyraz w prowadzonych wyżej rozważaniach.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd podzielił zarzuty skarżących, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7 K.p.a., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w efekcie której podejmie rozstrzygnięcie uzasadnione okolicznościami i stanem faktycznym sprawy oraz zgromadzonymi dowodami, a swoje stanowisko uzasadni w myśl art. 107 § 3 K.p.a., mając przy tym na uwadze, iż wyłącznie w ściśle określonej sytuacji organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a ta sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 780 zł złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (240 zł) oraz poniesione przez niego wydatki.

ms