Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1236/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2005 roku Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w O. przeprowadził kontrolę pojazdu marki [...], stanowiącego własność O. K.Sp. z o.o. z siedzibą w O. W toku kontroli ustalono, że pojazdem tym przedsiębiorca M.D., zwany dalej skarżącym, prowadzący firmę A. z siedzibą w O., wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej Dworzec PKS w O. – B. w oparciu o zezwolenie i licencję wystawioną na O. K.

W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku w oparciu o art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 2004 poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1.1. załącznika do powyższej ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu organ między innymi podniósł, że na skarżącym jako podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą spoczywał ustawowy obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją braku licencji było nałożenie powyższej kary.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku skarżący złożył odwołanie od decyzji i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Skarżący podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji prowadzi działalność gospodarcza w zakresie usług wspierających transport. Usługi te polegają m.in. na prowadzeniu pojazdów i sprzedaży biletów. Są to podstawowe obowiązki kierowcy każdego przedsiębiorstwa transportowego, niezależnie od sposobu zatrudnienia kierowcy (umowa o pracę lub umowa cywilnoprawna). W przypadku świadczenia usług kierowcy na podstawie umowy cywilnoprawnej w sposób zorganizowany i ciągły, taki kierowca jest przedsiębiorcą (art. 2 w zw. z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Nie zmienia to jednak samego charakteru świadczonych usług, które nadal są usługami wspierającymi dla transportu, a nie usługami transportowymi.

Zdaniem skarżącego niczym nieuzasadnione jest twierdzenie organu I instancji, że z faktu, iż to strona pobiera opłatę za przewóz, wystawia wydruk z kasy fiskalnej swojego przedsiębiorstwa, wynika, że to ona wykonuje przewóz.

Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088), lp. 1.1.1 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż strona we własnym imieniu prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych. Z treści protokołu kontroli oraz treści protokołu przesłuchania strony wynika, iż skarżący, jako przedsiębiorca, współpracuje z O. K. sp. z o.o. i w oparciu o użyczoną od niniejszej spółki licencję i zezwolenie wykonuje transport drogowy na linii regularnej B. - O. Za usługę przewozową skarżący pobiera od pasażerów opłatę wydając w zamian odpowiedni bilet zaopatrzony w logo i adres własnej firmy (kserokopia biletów załączona do akt sprawy). Z uzyskanych dochodów skarżący osobiście rozlicza się z Urzędem Skarbowym. Powyższe potwierdza również załączona do akt sprawy umowa o współpracy i podziale wpływów zawarta w dniu [...] lipca 2002r. pomiędzy stroną a O. K. sp. z o.o. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż skarżący jest przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o transporcie drogowym. Świadczenie usług w zakresie transportu drogowego odbywać może się jedynie po uzyskaniu odpowiedniej licencji. Powyższe wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Strona w chwili kontroli licencji jednak nie posiadała, wobec czego organ I instancji słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Zdaniem organu okazany przez kierowcę podczas kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany został dla zupełnie innego przewoźnika – O. K. sp. z o.o. - wobec czego nie może stanowić dokumentu uprawniającego stronę do wykonywania transportu drogowego, w tym również przewozów regularnych na linii komunikacyjnej O. - B. Organ dalej wywodzi, że niedopuszczalnym jest, w świetle obowiązujących przepisów prawa, wykonywanie transportu drogowego w oparciu o licencję wydaną dla innego przewoźnika. Praktyka taka prowadziłaby do obejścia przepisów prawa, ponieważ w rzeczywistości przewozy w ramach transportu drogowego wykonywane byłyby przez przedsiębiorców, którzy nie spełniają warunków niezbędnych dla uzyskania stosownej licencji.

Pismem z dnia [...] maja 2006 roku skarżący skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust.1 w zw. z art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego wpis do ewidencji dotyczący przedmiotu działalności jest jednym z dowodów, który pozwalał stwierdzić, iż od początku współpracy z O. K. sp. z o.o. zamiarem strony było świadczenie usług pracy kierowcy, a nie wykonywanie transportu drogowego. Podkreślił, że wykonywał typowe obowiązki kierowcy przedsiębiorstwa transportowego. Podniósł, iż organ II instancji wywodził zbyt daleko idące skutki z zapisu § 7 umowy, przewidującego samodzielne rozliczanie się strony z Urzędem Skarbowym (oraz innymi instytucjami publicznoprawnymi). Powyższy zapis jest bowiem jedynie efektem przyjętej formy współpracy, gdzie strona, świadcząca na rzecz przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy usługi wspierające dla transportu, jest także samodzielnym przedsiębiorca. Zauważa, iż nawet z formalnego punktu widzenia nie ma możliwości powierzenia rozliczania się ze swoich obowiązków publicznoprawnych kontrahentowi. Zobowiązania publicznoprawne są bowiem, co do zasady, nie przenoszalne. Zamieszczenie więc takiego zapisu w umowie spełnia jedynie funkcję informacyjną, przypominając stronom o konsekwencjach ich odrębności.

Oparcie się przez organy dla uzasadnienia swych decyzji, uznających stronę za podmiot wykonujący transport drogowy, jedynie na fakcie wystawiania wydruków z kasy fiskalnej jest niedopuszczalną nadinterpretacją.

Zdaniem skarżącego stanowisko zajęte przez organy administracyjne było wynikiem dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego.

Organ w ogóle nie dokonał oceny umowy o współpracy i podziale wpływów. Jedynie jako dowód prowadzenia działalności gospodarczej, nie zaś jej przedmiotu, potraktował zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej. Organ pominął też milczeniem szereg innych okoliczności i dowodów podnoszonych przez stronę w odwołaniu.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Z powyższym związany jest obowiązek przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a., nakładający na organy administracyjne wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Należy stwierdzić, iż uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie spełnia tych wymogów, w szczególności jeżeli chodzi o ocenę umowy o współpracy i podziale wpływów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana

w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, określanej dalej skrótem p.p.s.a.)

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów.

Ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w art. 1 ust. 1 wskazuje przedmiot jej regulacji. W myśl tego przepisu, ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania:

1. krajowego transportu drogowego;

2. międzynarodowego transportu drogowego;

3. niezarobkowego krajowego przewozu drogowego;

4. niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego.

Z kolei art. 3 ust. 1 wylicza rodzaje przewozów drogowych, do których nie stosuje się przepisów ustawy; przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie

z kierowcą – w niezarobkowym przewozie drogowym osób;

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

Według art. 4 użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) krajowy transport drogowy - podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) transport drogowy - krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również:

a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,

b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy;

Natomiast art. 5 ust.1 ustawy stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją", a ust. 3 tego artykułu wymienia warunki jakie musi spełnić przedsiębiorca by uzyskać licencję.

Konsekwencją poddania przewozu regulacji ustawy o transporcie drogowym jest podleganie karom pieniężnym za naruszenie jej przepisów, określonym w załączniku do ustawy. Nie dotyczy to tylko przewozów wyłączonych spod działania ustawy.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, o czym świadczy zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a w oparciu o licencję i zezwolenie udzielone O. K. w O. wykonywał przewozy regularne osób na trasie O.– B. Działalność tą skarżący podjął na podstawie umowy cywilnoprawnej (Umowa o współpracy i podziale wpływów).

Jak wynika z jej treści została ona zawarta pomiędzy O. K. a skarżącym "...prowadzącym usługi transportowe...". W § 5 strony ustalają podział wpływów, a § 7 stanowi, że strony samodzielnie rozliczają się "ze Skarbem Państwa, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i innymi podmiotami z obowiązków publiczno-prawnych". Zarówno tytuł umowy jak i jej treść świadczy, że została zawarta przez dwa podmioty gospodarcze w celu świadczenia usług transportowych. Ponadto skarżący wykonując przewozy regularne sprzedawał bilety z logo swojej firmy, jej adresem i NIP. Pasażer kupując taki bilet zawierał umowę z firmą skarżącego, nie z O. K.

Powyższe fakty wskazują jednoznacznie, iż skarżący podjął i wykonywał działalności gospodarczą na swoją rzecz w zakresie przewozu osób, co w konsekwencji należało zakwalifikować jako krajowy transport drogowy (niezależnie od określenia przez skarżącego rodzaju działalności gospodarczej w ewidencji). Sąd podzielił stanowisko organu, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i nie może stanowić podstawowego kryterium przy ocenie faktycznej działalności gospodarczej, ponieważ samo w sobie nie przesądza o charakterze wykonywanego i kontrolowanego przewozu.

Nie do zaakceptowania zdaniem Sądu jest pogląd skarżącego, że świadczył wyłącznie pracę kierowcy w ramach O. K. Definiując pojęcie pracownika odwołać się należy do przepisu art. 2 kodeksu pracy (dalej k.p.), zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie pozwala na przyjęcie, iż był on pracownikiem K.

Wskazać należy na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36, gdzie podkreślono, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe. Istnieje przy tym domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny, zaś uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne.

Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca nie stworzył na użytek ustawy

o transporcie drogowym własnej definicji pojęcia "pracownik" należy odwołać się do legalnej definicji tego pojęcia sformułowanej w kodeksie pracy.

Zważywszy na treść warunków umowy nie sposób zaakceptować twierdzenie skarżącego, iż umowa ta miała w istocie wszystkie elementy (cechy) umowy o pracę, a w konsekwencji uznać wymienionego w niej kierowcę za pracownika. Jak już bowiem wzmiankowano, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie można tej cechy przypisać osobie związanej z drugą stroną klasyczną umową cywilnoprawną. Wprawdzie stosownie do art. 22 § 1¹ k.p. zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 tego przepisu (przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca do jego zatrudnienia za wynagrodzeniem) jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy, jednak w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy sytuacja taka nie zachodzi. O cywilnoprawnym charakterze przedmiotowej umowy przesądza bowiem jej jednoznaczna treść – odpowiadająca skądinąd nazwie umowy, w tym poddanie jej przepisom kodeksu cywilnego a nie pracy (por. przykładowo § 11 i 12 umowy).

W tej sytuacji na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania licencji o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie licencji musi spełniać ściśle określone w tym ustępie warunki. Uprawniony organ (art. 4 pkt 17 ustawy) przed wydaniem licencji zobligowany jest do zbadania czy ubiegający się podmiot spełnia kryteria określone w tym przepisie.

Wykonywanie transportu drogowego w oparciu o licencję wydaną innemu przewoźnikowi prowadzi do obejścia prawa i oznaczałoby w praktyce wykonywanie przewozu osób w ramach transportu drogowego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który nie spełnia warunków niezbędnych do uzyskania stosownej licencji.

Wykonywanie krajowego transportu drogowego bez licencji, o jakiej mowa w art. 4 pkt 17, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym skutkowało wymienioną w decyzji karą pieniężną z tego tytułu.

Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W sposób wszechstronny oceniły całokształt materiału dowodowego, dokonując analizy znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, działały przy tym zgodnie z prawidłami logiki.

Ponadto Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawiera wszystkie składniki wymienione w art. 107 k.p.a., a rozstrzygnięcie sformułowane jest w sposób jasny i klarowny. Motywy pisemne zawarte w uzasadnieniu odzwierciedlają rzeczywiste racje decyzji. Wyjaśniony jest stan faktyczny w kontekście znaczenia zastosowanej i obowiązującej normy prawnej.

Biorąc pod uwagę, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.