Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 327/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 80 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 4 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 roku sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2024 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 30 listopada 2022 r. (data wpływu do Starosty [...] 7 grudnia 2022 r.) S. B. wniósł o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na działce ew. nr [...] w [...] w gminie B. w powiecie [...] na wykonanie otworu hydrogeologicznego S1 w celu ujęcia do eksploatacji wód podziemnych z utworów mioceńskich dla gospodarstwa rolnego.

Decyzją z 6 lutego 2023 r. Starosta C. na podstawie art. 80 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm.), dalej: "P.g.g." orzekł o zatwierdzeniu przedmiotowego projektu robót geologicznych.

Pismem z 22 czerwca 2023 r. Z. B. zwrócił się o "przywrócenie terminu zawitego" do wniesienia środka zaskarżenia od powyższej decyzji z 6 lutego 2023 r. z uwagi na nieuwzględnienie go jako strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.

Postanowieniem z 27 października 2023 r. Starosta C. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 6 lutego 2023 r., a pismem z 17 listopada 2023 r. wezwał Z. B. do złożenia w terminie 14 dni pisemnego wyjaśnienia o prawie do dysponowania nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty geologiczne, tj. działki ew. nr [...] w [...] oraz do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania tą nieruchomością.

W związku z niewykonaniem wezwania decyzją z 9 stycznia 2024 r. Starosta C. orzekł o odmowie uchylenia decyzji z 6 lutego 2023 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. W uzasadnieniu decyzji z 9 stycznia 2024 r. wskazano, że art. 80 ust. 3 P.g.g. (w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych) stanowi, że stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Skoro Z. B. mimo wezwania nie wykazał takiej okoliczności, nie było podstaw do uchylenia decyzji z 6 lutego 2023 r.

Z. B. wniósł odwołanie od decyzji z 9 stycznia 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P..

Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. SKO w P. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 80 ust. 3 P.g.g. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje.

Zgodnie z art. 80 ust. 3 P.g.g. stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Z. B. mimo wezwania nie wykazał takiej okoliczności. Osoba nie mająca żadnego tytułu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie może być stroną tego postępowania. Nie zaszła więc przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Nie było więc podstaw do uchylenia decyzji z 6 lutego 2023 r.

Wbrew stanowisku strony postanowienie Starosty [...] z 27 października 2023 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 6 lutego 2023 r. nie skutkuje automatycznym uchyleniem tej decyzji, a kwestia ewentualnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na otoczenie, w tym na środowisko gruntowo-wodne w rejonie jego realizacji, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Z. B. wniósł do Sądu skargę na decyzję organu odwoławczego z 25 kwietnia 2024 r. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a;

2. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

II. przepisu prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 P.g.g., polegające na przyjęciu przez organ błędnej definicji strony postępowania przez stwierdzenie, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 K.p.a., której przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania, gdyż nie jest dysponentem działki ew. nr [...] w formie aktu własności lub użytkowania wieczystego, z pominięciem że dla planowanej inwestycji stroną postępowania jest każdy właściciel nieruchomości gruntowych znajdujących się w promieniu bezpośredniego oddziaływania planowanego odwiertu, gdzie mają być wykonane roboty geologiczne zgodnie z art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 P.g.g.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz nakazanie Staroście [...] wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.

W rozumieniu art. 80 ust. 3 P.g.g. skarżący jest stroną postępowania z uwagi na to, że planowany odwiert studni głębinowej ma mieć 140 m głębokości przy projektowanej eksploatacji planowanego odwiertu na poziomie 50 mł/h, czyli 50 000 litrów na godzinę, i został wytyczony na sąsiedniej działce, bezpośrednio graniczącej z gospodarstwem rolnym skarżącego - w odległości kilkudziesięciu metrów od działki skarżącego i czynnej studni, z której skarżący czerpie wodę do zastosowań gospodarskich, a więc w tzw. bezpośredniej strefie oddziaływania planowanego odwiertu hydrogeologicznego.

Obecnie poziom wody w studni skarżącego przez wiele dni w roku jest niewystarczający i skarżący boryka się z jej niedostatkiem. Przedmiotowa inwestycja będzie zaś bezpośrednio oddziaływać na poszczególne komponenty środowiska (powietrze, woda, gleba) czy na formy ochrony przyrody, a więc powinno się brać pod uwagę także takie elementy jak ustalenie sposobów zapobiegania, ograniczania lub minimalizowania skutków realizacji planowanej inwestycji na dostępność wody w już istniejących studniach. Planowany odwiert znajduje się w tzw. bezpośrednim promieniu oddziaływania już istniejącej i użytkowanej studni. Zgoda na wykonanie projektowanego odwiertu i eksploatacja wody z nowego odwiertu planowanej studni głębinowej spowoduje obniżenie i tak już niskiego poziomu wody w studni skarżącego, następstwem czego będzie niemożność prowadzenia dalszej działalności rolniczej. Ewentualne dopuszczenie do realizacji tego projektu jest sprzeczne z zasadami społeczno-gospodarczymi i zasadami współżycia społecznego w rozumieniu art. 5 K.c.

Zatwierdzony projekt planowanego odwiertu nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ nie zawiera niezbędnych elementów, tj. opisu związanego z racjonalizacją eksploatacji źródła wody zawartych w przepisach wykonawczych do ustawy. Przepis § 8 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno-inżynierskie (Dz. U. Nr 153, poz. 1779) wymaga podania w dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wody "zalecenia racjonalnej eksploatacji i obserwacji ujęcia". Oprócz danych ograniczających wielkość eksploatacji należy zatem określić: 1) sposób i częstotliwość pomiarów wydatku i zwierciadła wody na ujęciu oraz 2) badania jakości wód, ich zakres i częstotliwość. Tak więc zatwierdzony przez Starostę [...] projekt odwiertu jest wadliwy prawnie i nie powinien być zatwierdzony, ponieważ w dokumentacji projektowej odwiertu brak jest wymaganego prawem opracowania związanego z wymogami monitoringu osłonowego ujęcia, który winien być przedstawiony w rozszerzonym rozdziale dokumentacji hydrogeologicznej lub w opisie zasad monitorowania wydatków studni ujęcia, jakości wody, stanów zwierciadła wody w studniach eksploatowanych i otworach obserwacyjnych, a także sposobu i częstotliwości opracowywania raportów z wykonanych badań i obserwacji w od dzielnym opracowaniu. Dokumentacja techniczna planowanego wykonania otworu hydrogeologicznego nie zawiera wymaganych elementów projektu.

Powyższą sprawę należy rozpatrywać także w szerszym polu widzenia, ponieważ zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu odwiertu umożliwiło Burmistrzowi Miasta i Gminy w B. wydanie zgody na realizację tego projektu, w którym naruszono także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływań na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) stanowiące, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wiercenia wykonywane w celu zaopatrzenia w wodę, z wyłączeniem wykonywania ujęć wód podziemnych o głębokości mniejszej niż 100 m. Zgodnie z zapisami tego aktu prawnego Burmistrz Miasta i Gminy w B. wydając decyzję z 7 września 2023 r. mógł stwierdzić brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Wykonanie wiercenia w celu zaopatrzenia w wodę", tj. wykonania otworu hydrogeologicznego w celu ujęcia do eksploatacji wód podziemnych poziomu mioceńskiego dla gospodarstwa rolnego w miejscowości [...], na działce nr [...], gdyby planowany odwiert studni głębinowej nie przekraczał głębokości 100 m. Planowany odwiert zgodnie z projektem ma natomiast 140 m głębokości, a więc Burmistrz wydając swoją decyzję nie mógł pominąć zarządzenia przeprowadzenia studium oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji.

W dokumentacji projektowej używa się sformułowania że planowany odwiert na działce ew. nr [...] ma mieć 140 m głębokości, przy planowanej wydajności 50 mł/h (50 000 litrów wody na godzinę) wykonany w celu zaspokojenia potrzeb ludności. Natomiast w wydanej decyzji z 7 września 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy w B. widnieje zapis, że wiercenie zostanie zrealizowane w celu wykonania ujęcia wód podziemnych, tj. studni głębinowej wykorzystywanej na potrzeby hodowli zwierząt oraz deszczowania upraw rolnych. Projekt inwestycji przewiduje zatem wykonanie odwiertu celem zaspokojenia potrzeb ludności, a decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w B. samowolnie zmienia cel wykonania inwestycji na wykorzystanie pozyskanej wody na potrzeb hodowli zwierząt oraz deszczowania upraw rolnych. Wody podziemne poziomu mioceńskiego stanowią strategiczną rezerwę wody pitnej dla ludności z uwagi na wysokie parametry jakościowe i możliwość jej spożywania bez konieczności jej uzdatniania i filtrowania. Wdy z poziomu mioceńskiego nie mogą być więc użyte na potrzeby deszczowania upraw rolnych, ponieważ te strategiczne zasoby wody pitnej mogą być przeznaczone tylko i wyłącznie w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody dla zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczonej do spożycia lub zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości.

W decyzji z 7 września 2023 r. nie uwzględniono art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Plan zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje na terenie miejscowości [...] wykonania wiercenia w celu zaopatrzenia w wodę, tj. wykonania otworu hydrogeologicznego w celu ujęcia do eksploatacji wód podziemnych poziomu mioceńskiego dla gospodarstwa rolnego w miejscowości [...], na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

W dodatkowym piśmie (k. 20-23) skarżący podtrzymał argumenty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, stąd skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z 25 kwietnia 2024 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 9 stycznia 2024 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z 6 lutego 2023 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych na działce ew. nr [...] w [...] w gminie B. w powiecie [...] na wykonanie otworu hydrogeologicznego S1 w celu ujęcia do eksploatacji wód podziemnych z utworów mioceńskich dla gospodarstwa rolnego.

Kwestionowane decyzje wydano w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie wznowieniowe wszczynane jest w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.). Postanowienie takie jest jedynie aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Na tym etapie postępowania organ jeszcze nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (a taką decyzją jest decyzja Starosty [...] z 6 lutego 2023 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych na działce ew. nr [...] w [...]) wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie było zatem to, czy skarżący był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z 6 lutego 2023 r. i czy bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 6 lutego 2023 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych na działce ew. nr [...] w [...]. Zgodnie z art. 80 ust. 3 P.g.g. (w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji) stroną tego rodzaju postępowania są bowiem jedynie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy art. 41 P.g.g. stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 41 ust. 1 P.g.g. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Skarżący wezwany przez organ pierwszej instancji do wykazania swoich praw do działki ew. nr [...] w [...] nie odpowiedział na wezwanie w wyznaczonym terminie. Zasadnie uznano zatem, że skarżący nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) tej działki, stąd nie jest stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, które mają być wykonywane w jej granicach. Brak podstaw zaś, aby uznać, że projektowane roboty miałyby być wykonywane poza granicą działki ew. nr [...], na działce, do której prawo własności czy użytkowania wieczystego przysługiwałoby skarżącemu. W takiej sytuacji zasadnie uznano, że skoro skarżący nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 6 lutego 2023 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych na działce ew. nr [...] w [...], nie zaszła żadna z przesłanek do wznowienia postępowania, w szczególności ta z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro Z. B. nie był pominięty w postępowaniu, odmowa uchylenia ostatecznej decyzji jest zgodna z prawem.

Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., a organ nie przeprowadzał postępowania dowodowego, lecz zasadnie ograniczył się do zbadania występowania przesłanek wznowienia postępowania.

Skarżący ponadto zarzucił, że: 1) zatwierdzony projekt planowanego odwiertu nie spełnia wymogów formalnych, gdyż nie zawiera niezbędnych elementów, tj. opisu związanego z racjonalizacją eksploatacji źródła wody określonego w § 8 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno-inżynierskie (Dz. U. Nr 153, poz. 1779) oraz że: 2) zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu odwiertu umożliwiło Burmistrzowi Miasta i Gminy w B. wydanie zgody na realizację tego projektu, w którym naruszono także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływań na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) stanowiące, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wiercenia wykonywane w celu zaopatrzenia w wodę, z wyłączeniem wykonywania ujęć wód podziemnych o głębokości mniejszej niż 100 m.

Odnosząc się do powyższych argumentów należy podnieść, że - jak już wyżej wskazano - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W sprawie o wznowienie postępowania organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.), a następnie, gdy stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, odmawia jej uchylenia. W kontrolowanym postępowaniu organ stwierdził, że Z. B. nie jest stroną postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, stąd nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., więc odmówił uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do badania innych kwestii, w tym wskazanych wyżej przez skarżącego, czyli czy zatwierdzony projekt planowanego odwiertu nie spełnia wymogów formalnych ani czy zgodna z prawem jest powołana wyżej decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w B. .

Skoro zatem organ zasadnie nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 6 lutego 2023 r.

Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.