Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1485/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 151 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, par. 3 ust. 1 pkt 8 lit. e
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 124
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 144 pkt 20
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 750/09 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 750/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia; zasądził od SKO w Toruniu na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Wójt Gminy Z. – na podstawie art. 46a ust.7 pkt 4 w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1, 2, 3, 7 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) – wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zadaniu pn. "budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej ERA nr [...] wraz z przyłączem energetycznym, położonej na działce nr [...] w W., gmina Z.

Odpis decyzji doręczono wnioskodawcy Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółka z o.o. w Warszawie oraz R. i S. S. – właścicielom działki, na której stacja miała być posadowiona. Decyzja uprawomocniła się w dniu [...] czerwca 2007 r.

Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył M. S.

Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2007 r.

Nadto wnioski o wznowienie postępowania złożyli w dniu [...] grudnia 2007 r. D. C. i w tym samym dniu K. B.

Wójt Gminy dwoma postanowieniami z dnia [...] grudnia 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2007 r. wobec złożenia wniosku odpowiednio przez D. C. i K. B.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy Z. wydał, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję o odmowie uchylenia decyzji w efekcie wznowienia postępowania administracyjnego.

Odwołanie od tej decyzji złożyli: Z. G. – pełnomocnik M. S., D. C., K. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w dniu [...] czerwca 2008 r. wydało 3 odrębne decyzje rozpoznające odwołania od tej samej decyzji, którymi uchylono decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. W decyzjach podniesiono, że po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego. Zmianie uległy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisku, w tym przepis § 2 ust. 1 pkt 7, stanowiący podstawę wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007r.

Wójt Gminy Z. w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał 3 kolejne decyzje adresowane do wskazanych wyżej podmiotów umarzające postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] w/w przedsięwzięcia, powołując się na pogląd SKO, że organ powinien prowadzić jedno postępowanie. Żądania K. B. i D. C. powinny być rozpoznane w sprawie z wniosku M. S., który jako pierwszy wystąpił z wnioskiem w tej sprawie.

W dniu [...] września 2008 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję nr [...] r. i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowił odmówić uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] W. 52, zlokalizowanej w miejscowości W., gmina Z. na działce nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że uwzględnienie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego było efektem niedopatrzenia organu i pominięcia trybu postępowania zastosowanego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikającego z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności art. 53 ust. 1. Wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznano za niezasadny.

Odwołanie wnieśli D. C. i Z. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] listopada 2008 r. wydało jedną decyzję - rozpatrując odwołania D. C. i M. S., reprezentowanego przez Z. G. – którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie stosując aktualnie obowiązujące przepisy. Postępowanie dotknięte jest wadami formalnymi, gdyż o wznowieniu postępowania nie zawiadomiono wszystkich stron i decyzji końcowej nie doręczono wszystkim stronom.

Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją z dnia nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy Z. postanowił stwierdzić, że powyższa decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144, 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 w zw. a art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.) i art. 46 ust. 1, art. 48, 53 i 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że okoliczności uwzględnione przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nie uległy zmianie do dnia wydania decyzji, a zatem i obecnie organ zmuszony byłby wydać decyzję tej samej treści. Nie ulega wątpliwości, że brak zapewnienia stronie możliwości udziału w postępowaniu stanowił o naruszeniu prawa, co jednak nie miało wpływu na treść decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, po rozpoznaniu odwołania M. S., reprezentowanego przez Z. G. oraz Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] Wielgie [...] zlokalizowanej w miejscowości W. gmina Z. na działce nr [...], a także uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Organ zobowiązany był zatem do przeprowadzenia postępowania od początku, w taki sposób jak gdyby rozpoznawał sprawę po raz pierwszy, a przy rozstrzyganiu sprawy powinien stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Mając na uwadze datę wznowienia postępowania, podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, iż w obecnym stanie prawnym do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0.03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż od głównej wiązki promieniowania tej anteny. Ponadto w § 3 pkt 7 określono rodzaje inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wśród których wymienia się także instalacje radiokomunikacyjne z rozróżnieniem ich mocy oraz położenia względem miejsc dostępnych dla ludności. Na podstawie znajdującego się w aktach raportu oddziaływania na środowisko można stwierdzić, że z uwagi na projektowaną moc poszczególnych anten oraz ich usytuowanie na wysokości nie mniejszej niż 43 m na poziomem terenu, pola elektromagnetyczne nie będą oddziaływały na miejsca dostępne dla ludności. Tym samym dla opisanej inwestycji nie jest konieczne przeprowadzenie procedury związanej z wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. SKO dostrzegło także uchybienia związane z nieprzeprowadzeniem postępowania od początku, ale wobec bezprzedmiotowości postępowania uznało, ze uchybienie to nie ma znaczenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. S. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 28, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz § 4 rozporządzenia RM w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 46 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 8 pkt 1, art. 46a ust. 4 pkt 1 oraz 4 w związku z art. 49 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, ust. 2, § 4 oraz § 5 powyższego rozporządzenia. M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na te przepisy skarżący podniósł, że strony nie mają możliwości ochrony swoich słusznych interesów. SKO lakonicznie stwierdziło, że z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że decyzja środowiskowa nie jest wymagana co jest równoznaczne z tym, że inwestor dokonał oceny faktycznej i prawnej. Brak opisu proceduralnego sprawy, brak podania parametrów technicznych anten nie pozwala na podjęcie polemiki z organem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym udział zgłosiła organizacja społeczna – Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia", którą Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności zaznaczył, że postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym, a przyczyną wznowienia postępowania był fakt, że w sprawie nie brały udziału wszystkie strony postępowania.

Sąd podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania M. S. nosi datę [...] listopada 2007 r. We wniosku tym M. S. podał, że o decyzji dowiedział się w dniu 20 listopada 2007 r. D. C. i K. B. złożyli wnioski w dniu 14 grudnia 2007 r. podając, że o decyzji dowiedzieli się 12 grudnia 2007 r. Mając na uwadze, że postępowanie poprzednio toczyło się z udziałem społeczeństwa ( o wszczęciu postępowania podano do publicznej wiadomości ma tablicach ogłoszeń we wsi W. i Urzędzie Gminy Z. oraz na stronie BIP UG Z.) Sąd zaznaczył, że organ mógł nabrać wątpliwości co do faktycznej daty dowiedzenia się o wydanej decyzji. Od badania zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., należało (i należy) rozpocząć postępowanie. Zdaniem Sądu, w postępowaniu przed organem I instancji dopuszczono się szeregu uchybień procesowych, które trafnie wytknęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w decyzjach z dnia [...] czerwca 2008r. i z dnia [...] listopada 2008 r. i dlatego Sąd uznał, iż nie ma potrzeby ich powtarzania. Sąd zaznaczył, że w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Jednakże zgodnie z jej art. 153 ust. 1 do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem nie mającym zastosowania w sprawie, przepisy dotychczasowe. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko SKO, że zarzut podniesiony przez Z. G. o niezastosowaniu przepisów tej ustawy (podniesiony także w skardze ) nie jest uzasadniony.

W ocenie Sądu, gdyby przyjąć za prawdziwe ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, to prawidłowym rozstrzygnięciem SKO winno być uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie SKO dotyczy także uchylenia decyzji pierwszej instancji. Z kolei organ I instancji powołał się na przepis art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże przepis art. 151 § 2 wymaga także wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. A zatem, rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest w pełni prawidłowe.

Sąd podkreślił, iż art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a gdy podstawy te są – uchyla się dotychczasową decyzję i uchyla nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (wyrok NSA z dnia 9 marca 1987 II SA 1389-1390/86, glosa W.Chróścielewskiego, OSPiKA 1989 r. nr 5, poz. 109).

Sąd wskazał, że mając na uwadze datę wznowienia postępowania podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Z art. 46a ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że do wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - obligatoryjnie w przypadku przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1, a w przypadku dotyczącym przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 – informacje zawierające dane, o których mowa w art. 49 ust. 3. Oznacza to, że w fazie wszczęcia postępowania inwestor decyduje o tym jaki dokument przedstawić. Ocena taka musi podlegać weryfikacji organu, co w przypadku telefonii komórkowej nabiera szczególnego znaczenia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż istnieje podmiot i przedmiot postępowania w postaci wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Możliwe rozstrzygnięcia merytoryczne to wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na postępowanie w trybie wznowieniowym przy wydaniu decyzji w sprawie możliwe jest tylko wydanie jednej z decyzji, o jakiej mowa w art. 151 w powiązaniu z art. 146 § 1 i 2 k.p.a.

Elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nastąpiło w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz.2573 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 - Prawo ochrony środowiska. Według § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu pierwotnym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7.

Sąd podkreślił, że z raportu wynika, iż przedmiotowa stacja bazowa miała być wyposażona w urządzenia promieniujące pola elektromagnetyczne, których maksymalna izotropowa moc promieniowania wyniesie ponad 7230 W. Powyższe parametry przesądzają o tym, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdy obowiązywało rozporządzenie w wersji przed nowelizacją (tj. w wersji sprzed 31 sierpnia 2007 r.), inwestycja należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu było obligatoryjne ( § 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia).

W dniu 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. zostało znowelizowane (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: 1) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, 2) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, 3) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, 4) nie mniej niż 20.000 W.

Nadto, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 Mhz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c ) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż kryteria, według których kwalifikuje się daną inwestycję jako wymagającą sporządzenia raportu obligatoryjnie, czy też fakultatywnie uległy zmianom. Kryterium tym jest odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Rozstrzygająca jest lokalizacja wokół terenu inwestycji miejsc dostępnych dla ludności przy uwzględnieniu mocy nadajników. Ponieważ sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać wskazane przedsięwzięcia to oznacza, że raport może, ale nie musi być sporządzony.

Sąd zaznaczył, że aczkolwiek nowelizacja rozporządzenia weszła w życie po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to rozpatrując sprawę obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie odwołało się do przepisów znowelizowanego rozporządzenia. Przepisy ustawy o ochronie środowiska określające kryteria wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zmieniły się. Zmieniły się kryteria związane ze sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko.

Sąd stwierdził, że w celu wyjaśnienia wątpliwości jakie podniósł skarżący należy zwrócić się z zapytaniem do inwestora, czy istnieje możliwość pochylenia anteny (tzw. TILT) i ocenić czy w przypadku pochylenia wiązki będzie ona oddziaływać na działkę skarżącego. Należy także uzyskać od inwestora informacje w języku niespecjalistycznym na temat kumulacji wiązki promieniowania i mocy jej oddziaływania. Istotne będą dwie okoliczności: moc promieniowania i miejsca dostępowe dla ludności. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewystarczająco odniosło się do tego zagadnienia ( naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a.). Sąd wskazał, że ocena musi dotyczyć wszystkich kierunków oddziaływania z uwzględnieniem działek leżących w pobliżu jak również ewentualnej wysokościowej możliwości zabudowy działek (gdyby wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to do jakiej wysokości mogłyby sięgać budynki). Należy ustalić dla każdej z anten, czy w określonej w znowelizowanym rozporządzeniu odległości w przestrzeni oddziaływania wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Dla określenia miejsc dostępnych należy brać pod uwagę sumaryczną moc anten i maksymalną ich moc. W oparciu o tak przeprowadzoną analizę należy ocenić, czy należy wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach czy też odmówić jej wydania, przy czym rozstrzygnięcie musi być dostosowane do treści przepisów wznowieniowych. Przed wydaniem decyzji należy powiadomić strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 k.p.a.). W razie wątpliwości co do rozumienia raportu można zwrócić się do inwestora o przedstawienie istotnych wiadomości w języku niespecjalistycznym. Sąd podkreślił, iż w postępowaniu przed sądem skarżący M. S. podniósł możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (pochylenie anteny, tzw. TILT), która według jego opinii może być dokonana zdalnie i tym samym oddziaływać na jego działkę. W dalszym postępowaniu administracyjnym należy zatem uzyskać od M. S. wyjaśnienia na ten temat i w przypadku podtrzymania zarzutów zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie tej kwestii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego M. K., zaskarżając wyrok w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) (dalej zwanego "Znowelizowanym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż organ administracji stosujący ww. przepisy w zakresie oceny miejsc dostępnych dla ludności obowiązany jest badać istnienie takich miejsc nie tylko wzdłuż osi (rozumianej jako linia) głównej wiązki promieniowania anteny, lecz w przestrzeni (w szczególności pod tą linią);

2. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) lit. e) Znowelizowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż organ administracji stosujący ww. przepisy w zakresie dotyczącym kwestii istnienia miejsc dostępnych dla ludności obowiązany jest do badania i uwzględniania "ewentualnej wysokościowej zabudowy działek (gdyby wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to do jakiej wysokości mogłyby sięgać budynki)", gdy tymczasem przez miejsca dostępne dla ludności w świetle ww. przepisów należy rozumieć miejsca dostępne dla ludności wedle istniejącego w dniu wydawania decyzji stanu faktycznego, sposobu i stanu zagospodarowania nieruchomości w określonej odległości wynikającej z ww. przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., nie bierze się natomiast pod uwagę hipotetycznego i teoretycznie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości w przyszłości.

Nadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż w razie stwierdzenia przez organ w toku trwającego postępowania, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika z art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej zwanej "Poś") oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Znowelizowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., nie ma podstaw do umorzenia postępowania, lecz należy albo wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia albo też odmówić wydania tej decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że badanie występowania miejsc dostępnych dla ludności musi być dokonywane nie wzdłuż osi (rozumianej jako linia prosta) głównej wiązki promieniowania anteny, ale w przestrzeni. Strona skarżąca podkreśliła, iż z uwagi na parametry przedmiotowej stacji bazowej (anten) ERA [...], które zostały wykazane w przedłożonym w pierwotnym postępowaniu raporcie o oddziaływaniu na środowisko, przyjmuje, że z uwagi na moc pojedynczych anten przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie mocy pojedynczej anteny od ponad 2000 W do 5000 W, czyli podlega ocenie przy zastosowaniu przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) lit. e) Znowelizowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Strona skarżąca zastrzegła jednocześnie, iż gdyby w ocenie NSA moc anten była zgodna ze wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (łączna moc anten ponad 7230 W, z czym inwestor się nie zgadza, gdyż Znowelizowane Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. stanowi wyraźnie o mocy pojedynczej anteny, nie zaś łącznej mocy anten), to nie zmienia to w niczym poprawności sformułowania i trafności zarzutów, które odnoszą się do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. Rozporządzenia - z uwagi na jednolity sposób określenia kryteriów w każdym z podpunktów tych przepisów (za wyjątkiem § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d) Znowelizowanego Rozporządzenia, który z uwagi na moc anteny nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Strona zaznaczyła, że gdyby nawet uznać – za WSA w Bydgoszczy - że zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, sporządzanym w czasie obowiązywania Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. przed jego nowelizacją, maksymalna moc promieniowania wyniesie ponad 7230W, i z uwagi na tą moc zastosowanie winien mieć inny podpunkt § 2 lub § 3 Znowelizowanego Rozporządzenia, to zarzuty skargi dotyczą interpretacji wszystkich tych przepisów Znowelizowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., które posługują się pojęciem "odległości wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania". Strona skarżąca nadmieniła, że WSA nie wskazał konkretnego przepisu - oznaczonego literowo podpunktu § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 - który winien mieć zastosowanie. Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o., cytując fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 297/09, podniosła, że NSA wypowiedział się już jednoznacznie w sprawie interpretacji w/w przepisów i sposobu badania kryterium oddziaływania wiązki promieniowania anteny. Zdaniem strony skarżącej obowiązujące w dacie orzekania przepisy były jasne i nie dawały podstaw do uznania, że badaniem organów orzekających musi być objęte ewentualnie oddziaływanie inwestycji również "pod osią głównej wiązki promieniowania". Ustawodawca jednoznacznie związał oceniany problem z kwestią ustalenia przebiegu osi głównej wiązki promieniowania i dokonywania pomiarów wzdłuż tej osi, a zatem brak jest podstaw, aby przyjąć wykładnię rozszerzającą." Strona wskazała także, że z wyjaśnień Ministerstwa Ochrony Środowiska do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., wynika, że przy kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bierze się pod uwagę dwa parametry: równoważną moc promieniową izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny. Pod pojęciem wiązki głównej promieniowania anteny należy rozumieć linię przeprowadzoną wzdłuż kierunku wiązki głównej promieniowania anteny. Oś zatem nie ma wymiarów przestrzennych. Spółka dodała, że Sąd pominął odmienność i specyfikę anten izotropowych i sektorowych. Różnice między znaczeniem pojęć "antena sektorowa" i "antena izotropowa" wynikają z analizy polskiej normy PN-EN 50383 pt: "Obliczenia i pomiary intensywności pola elektromagnetycznego i swoistego tempa pochłaniania energii (...) związanego z ekspozycją ludzi w polach elektroenergetycznych o częstotliwościach od 110 MHz do 40 GHz, wytwarzanych przez radiowe stacje bazowe i stałe stacje końcowe bezprzewodowych systemów komunikacyjnych. Norma Podstawowa" - z definicji zawartych w pkt 4.1 (antena) oraz 4.15 (izotropowość). Antena izotropowa emituje promieniowanie równomiernie we wszystkich kierunkach (inaczej: w pełnym kącie bryłowym ). Przeciwieństwem anteny izotropowej jest antena sektorowa, która emituje promieniowanie tylko w pewnym zakresie kąta bryłowego, nie zaś równomiernie we wszystkich kierunkach. Przedmiotowa inwestycja obejmuje 9 sztuk anten sektorowych i 3 sztuki anten parabolicznych. Miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten.

Strona skarżąca zakwestionowała też stanowisko WSA w Bydgoszczy, iż organ obowiązany jest do badania i uwzględniania "ewentualnej wysokościowej zabudowy działek (gdyby wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to do jakiej wysokości mogłyby sięgać budynki. Zdaniem strony, przez miejsca dostępne dla ludności w świetle przepisów§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) Znowelizowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. należy rozumieć miejsca dostępne dla ludności wedle stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji, wedle sposobu i stanu zagospodarowania nieruchomości w określonej odległości wynikającej z przepisów tego rozporządzenia. Według raportu z pierwotnego postępowania stacja będzie wysyłała sygnał na wysokości od 32 m do 54,8 m n.p.t., co powoduje, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności, bo w określonej odległości od stacji nie ma budynków o takiej wysokości. Decyzja zaś o warunkach zabudowy dotyczy hipotetycznego, przyszłego stanu zagospodarowania terenu.

Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. "151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. strona skarżąca podniosła, iż w świetle art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 2 Poś (mających nadal zastosowanie z uwagi na datę wszczęcia wznowionego postępowania) oraz przepisów Znowelizowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., dla przedmiotowej inwestycji nie jest już wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym, wznowione postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a więc słusznie postąpiło SKO w Toruniu umarzając postępowanie w pierwszej instancji (w tej sytuacji umorzenie postępowania było jednym ze sposobów rozstrzygnięcia zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś sama dopuszczalność umorzenia wznowionego postępowania na podstawie tego przepisu nie budzi wątpliwości w doktrynie i ugruntowanym orzecznictwie). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., może dotyczyć zarówno przesłanek umorzenia postępowania istniejących przed wszczęciem postępowania, a ujawnionych dopiero w toczącym się postępowaniu, a także może powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie zawisłej już przed organem administracji. Taka bezprzedmiotowość postępowania zachodzi również w przypadku, gdy na skutek zmiany przepisów prawa materialnego odpada podstawa do wydania w sprawie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Zdaniem strony stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2308/00 i w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 297/09. Przyjęcie interpretacji dokonanej przez WSA w Bydgoszczy oznaczałoby, że organ ma obowiązek merytorycznie (negatywnie) rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach strony w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w świetle obowiązującego prawa jest zbędne (gdyż przepisy nie przewidują wydania decyzji). A zatem w sytuacji, gdy w ogóle nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor uzyskałby decyzję odmowną (negatywną). Strona skarżąca podniosła, iż stanowisko o konieczności i prawidłowości umorzenia postępowania w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w dokumentacji odzwierciedlającej przebieg prac legislacyjnych związanych z przygotowaniem projektu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 roku, nowelizującego Znowelizowane Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., którym jest Karta rozbieżności do projektu rozporządzenia zmieniającego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" z siedzibą w Rzeszowie, reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z. G. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W ocenie Stowarzyszenia zarzuty sformułowane przez inwestora w kwestii naruszeń prawa materialnego są chybione. Jak ogromnym problemem jest prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia pod kątem wymagań decyzji środowiskowej obrazuje wyrok WSA w Warszawie IV S/Wa 1683/08 z dnia 12 grudnia 2008 r., w którym Sąd uznał stanowisko Ministra Środowiska za zasadne i oddalił skargę Stowarzyszenia. Powyższy wyrok na skutek kasacji złożonej przez Stowarzyszenie NSA uchylił wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010r., II OSK 925/09. Zdaniem NSA wszystkie aspekty jak główna wiązka promieniowania, sposób wyznaczenia miejsc dostanych dla ludności, kumulacji pola e-m, pojęcia miejsc dostępnych dla ludności muszą być precyzyjnie wskazane i uzasadnione. Stowarzyszenie powołało się na orzeczenia sądów administracyjnych, które jego zdaniem, potwierdzają niezasadność skargi kasacyjnej, m.in. na wyrok WSA w Lublinie II SA/Lu 571/08 z dnia 16 grudnia 2008 r. utrzymany w mocy przez NSA w dniu 31 maja 2010 r.

Stowarzyszenie podniosło nadto, że nieprawdziwe jest stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż stacja będzie wysyłała sygnał na wysokości 32 m nad poziomem terenu do 54.8 m. Zdaniem Stowarzyszenia w pierwszej kolejności organ miał obowiązek ustalić rzeczywistą energię danej anteny (EIRP) po zsumowaniu się źródeł oraz z uwzględnieniem pola e-m emitowanego z pobliskich stacji bazowych. Parametry podane w badanej dokumentacji środowiskowej nie uwzględniają wzrostu wartości EIRP w wyniku nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny lub zespoły antenowe dla określonych kierunków promieniowania wyznaczonych azymutami. W dalszej kolejności organ winien wskazać, co to jest oś główna wiązki promieniowania i w jakim punkcie tej wiązki się znajduje, albowiem oś jest pojęciem umownym. Kolejna fazą było wyjaśnienie, czy linia uznana za oś odpowiada konkretnym parametrom natężenia elektromagnetycznego, czy też jest to nieustalona linia poprowadzona gdzieś w głównej wiązce promieniowania. Stowarzyszenie podkreśliło, że w Polsce dochodzi do udowodnionych przekroczeń norm z powodu braku uwzględnienia kumulacji pola e-m w środowisku i tym samym ustalenia zaniżonej mocy EIRP. Przykładem jest tu Mielec oraz Piekary Śląskie. W ocenie Stowarzyszenia, gdyby został ustalony rzeczywisty stan faktyczny oraz wyjaśnione wszystkie okoliczności WSA nie uchyliłby decyzji. Stowarzyszenie powołało się na opinię biegłego Sądu Okręgowego w Kielcach, który stwierdził, że określenie miejsc niedostępnych dla ludności w oparciu o zasięgi promieniowania obliczone w przedmiotowym projekcie dla długości osi elektrycznej wiązek promieniowania anten nie determinuje wartości natężenia promieniowania w obszarach leżących poza tymi osiami, a znajdującymi się w strefach dostępnych dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), sformułowane w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni tych przepisów, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji ( art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144 ). Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny.

Z tych względów stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej - prawidłową ocenę prawną kryterium kwalifikowania danej inwestycji jako wymagającej obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko bądź fakultatywnie w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz trafnie zwrócił uwagę na konieczność ustalenia mocy promieniowania, w tym kumulacji wiązki promieniowania a także prawidłowo zinterpretował pojęcie miejsc dostępnych dla ludzi.

Jak już bowiem wyżej podkreślono społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią ( tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Stanowiska tego nie może zmienić przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, iż w najbliższym otoczeniu stacji bazowej nie jest zlokalizowana żadna zabudowa.

W świetle powyższych rozważań okoliczność podnoszona przez Polską Telefonię Cyfrową Spółka z o.o. w Warszawie, iż sąsiednie nieruchomości nie są zabudowane, nie może odnieść zamierzonego skutku. Tym samym nie można uznać za prawidłowe twierdzenia strony, że skoro według raportu z pierwotnego postępowania stacja będzie wysyłała sygnał na wysokości od 32 m do 54,8 m n.p.t., to wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności, bo w określonej odległości od stacji nie ma budynków o takiej wysokości. Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do realizacji określonej w niej inwestycji, lecz jednak tworzy określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy – przy spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, iż z mocy art. 55 i art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) decyzja o warunkach zabudowy (podobnie jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, lecz przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę – art. 65 § 1 tejże ustawy. Z przepisów tych jednoznacznie wynika istotna rola i znaczenie decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki, w tym czy wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które określałyby parametry tej zabudowy.

Przypomnieć należy, iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ( § 1 pkt 1 a ) i miejsc dostępnych dla ludności ( § 1 pkt 1 b ). Z dniem 15 listopada 2008 r. do art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), dodany został - przez art. 144 pkt 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - ustęp 2 stanowiący, iż przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przyjęcie za prawidłowe stanowiska Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółka z o.o. w Warszawie, iż przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć miejsca dostępne dla ludności wedle istniejącego w dniu wydawania decyzji stanu zagospodarowania nieruchomości w odległości wynikającej z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., mogłoby prowadzić do nadużywania prawa przez inwestora, który pierwszy realizuje inwestycję, kosztem przyszłych inwestorów.

Mając na uwadze niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie tylko nie można przyjąć, iż wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania występują czy też nie występują miejsca dostępne dla ludności, ale i nie można stwierdzić, jakie faktycznie parametry będzie posiadała planowana inwestycja. Oznacza to tym samym, że nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja wymaga czy też nie wymaga – w świetle przepisów prawa obowiązujących po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zadaniu pn. "budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej ERW nr [...] wraz z przyłączem energetycznym, położonej na działce nr [...] w W., gmina Z. - wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Aby móc ustalić, czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko bądź może wymagać sporządzenia takiego raportu, a więc czy należy do przedsięwzięć, o jakich mowa w § 2 lub 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) konieczne jest niewątpliwe ustalenie parametrów danej inwestycji. Bez należytego zbadania sprawy nie można również zakładać, iż na terenach pobliskich nie powstanie żadna zabudowa bądź jedynie zabudowa niska, a nie np. zabudowa powyżej 32 m. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowo zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że należy zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest także możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Braki postępowania w tym zakresie stanowiły już wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji.

Nie można też nie zauważyć, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Z. G., reprezentujący skarżącego M. S. i Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia", złożył opinię nr [...], sporządzoną przez biegłego Sądu Okręgowego w Kielcach dr. inż. J. G. ( w specjalności elektronika, radiokomunikacja i telekomunikacja ruchoma ) na zlecenie prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin. W opinii tej biegły stwierdził, iż w przypadku stacji bazowej telefonii cyfrowej ERA przy ul. K. w Lublinie parametry techniczne stacji bazowej podane przez Polską Telefonię Cyfrową Spółka z o.o. w Warszawie w dokumentacji budowlano – środowiskowej nie odpowiadają w pełni parametrom wynikającym ze specyfikacji technicznej producentów firm – urządzenia przewidziane w projekcie, czyli zespoły antenowe i nadajniki mogą zostać wykorzystane do emisji znacznie wyższych wartości pól elektromagnetycznych i odpowiadającym im gęstości mocy niż przedstawiono w dokumentacji. W tym takiej sytuacji dokumentacja złożona w niniejszej sprawie może budzić wątpliwości pozostałych stron i wymaga sprawdzenia pod względem parametrów technicznych planowanej inwestycji.

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Przypomnieć też należy, iż raport nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać go swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś rzeczoznawca - rozstrzyga sprawę. Raport nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej. Ocena organu orzekającego nie może być dowolna. Raport winien zawierać fachowe uzasadnienie, z jakich to okoliczności autor raportu wywodzi określone wnioski; winien zatem wskazywać i wyjaśniać przesłanki, które doprowadziły do przedstawionych konkluzji.

Trafny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 105 § 1 k.p.a., przy czym jedynie w zakresie wyrażenia ogólnego poglądu co do możliwości umorzenia postępowania i uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, iż w przypadku braku przesłanek do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – z uwagi na zmianę stanu prawnego - organ administracji winien wydać decyzję umarzającą postępowanie ( art. 105 § 1 k.p.a. ) a nie odmawiać wydania decyzji. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie okoliczność, iż decyzja jest wydawana w postępowaniu wznowieniowym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 916/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; a dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 845/09; z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1239/09; z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt I SA 1145/99 LEX nr 54432 ) .

W przypadku zaś, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 ). W niniejszej jednak sprawie bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie można skutecznie twierdzić, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.