Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2449/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1, § 4 ust. 1 i 2, § 6, § 8 ust. 1, 2, 4, 5, § 9 ust. 5, § 11 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. (dalej jako "organ" lub "Rada Gminy") w dniu [...] maja 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy L. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 7059). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy L., stanowi załącznik nr 1 do uchwały (powoływany dalej jako "załącznik do uchwały" lub "Regulamin").

Prokurator Okręgowy w Warszawie (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1; § 4 ust. 1 i ust. 2; § 6; § 8 ust. 1-2 i 4-5; § 9 ust. 5, § 11 ust. 1-2 oraz § 12 ust. 3 Regulaminu, zarzucając Radzie Gminy istotne naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", polegające na niewypełnieniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1 Regulaminu, poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi, z jednoczesnym odesłaniem do przepisów wydanych na podstawie art. 13 ustawy;

2. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 1 Regulaminu, niewymienionych w art. 6 ust. 2 ustawy, warunków technicznych oraz formalno-prawnych, od spełnienia których uzależnione jest zawarcie z odbiorcą usług umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

3. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako "Zasady techniki prawodawczej", a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego, przez powtórzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu treści art. 6 ust. 4 ustawy;

4. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego, przez wprowadzenie w § 6 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu, niewymienionych w art. 6 ust. 6 ustawy, wymogów dotyczących zawarcia, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą korzystającą z lokalu,

5. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego przez powtórzenie oraz nieuprawnione zmodyfikowanie w § 6 ust. 1-2 oraz ust. 4 Regulaminu treści art. 6 ust. 5 i 6a ustawy;

6. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu metody ustalania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku poboru wody z własnych ujęć odbiorcy, będącej sprzeczną z treścią art. 27 ust. 5 ustawy;

7. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego przez powtórzenie oraz nieuprawnione zmodyfikowanie w § 8 ust. 1-2 i ust. 4-5 Regulaminu treści art. 27 ust. 1 i ust. 4-6 ustawy oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2022 r. poz. 1074);

8. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego przez powtórzenie w § 9 ust. 5 Regulaminu treści § 17 ust. 4 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków;

9. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 4 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego przez powtórzenie oraz nieuprawnione zmodyfikowanie w § 11 ust. 1-2 Regulaminu treści art. 19a ustawy;

10. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 5 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez przyznanie w § 12 ust. 3 Regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci w przypadku zaistnienia wymienionych w tym punkcie regulaminu sytuacji faktycznych, sprzecznego z treścią art. 15 ust. 4 ustawy;

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1; § 4 ust. 1 i ust. 2; § 6; § 8 ust. 1-2 i 4-5; § 9 ust. 5, § 11 ust. 1-2 oraz § 12 ust. 3 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi wskazał, odnosząc się do zarzutu nr 1, że poprzez określenie w § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1 Regulaminu, że obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest dostarczanie do nieruchomości w sposób ciągły i niezawodny wody, o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi, odpowiadającej wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy, organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu zarzutu nr 2 Prokurator podniósł, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe przez wprowadzenie w § 4 ust. 1 Regulaminu, niewymienionych w art. 6 ust. 2 ustawy, warunków technicznych oraz formalno-prawnych, od spełnienia których uzależnione jest zawarcie z odbiorcą usług umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Tymczasem art. 6 ust. 2 ustawy wprowadza jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie. Odnosząc się do zarzut nr 4 skarżący wskazał, że w § 6 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu wprowadzono, niewymienione w art. 6 ust. 6 ustawy, wymogi dotyczące zawarcia, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą korzystającą, tj. konieczność załączenia do wniosku schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym oraz dokumentów potwierdzających spełnienie warunków określonych w art. 6 ust. 6 i ust. 6a ustawy. Regulacja ta nie znajduje natomiast oparcia w delegacji ustawowej. W uzasadnieniu zarzutu nr 6 skarżący zauważył, że w § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu wprowadzono metodę ustalania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku poboru wody z własnych ujęć odbiorcy, będącą sprzeczną z art. 27 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie przewiduje bowiem, w przypadku odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa, w razie braku uradzeń pomiarowych, obowiązku zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza zainstalowanego na własnym ujęciu. Jeżeli brak jest urządzenia pomiarowego, a jednocześnie odbiorca nie ma wodomierza na własnym ujęciu wody, to ilość odprowadzanych ścieków powinna odpowiadać ilości pobranej wody ustalanej według miary przeciętnych norm zużycia. Odbiorca posiadając własne ujęcie wody może zatem założyć na nim wodomierz, jednakże decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do niego. Odnosząc się do zarzutu nr 10 Prokurator zarzucił Radzie Gminy nieprawidłowe przyznanie w § 12 ust. 3 Regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci również w sytuacji, gdy przyłącze zostało wykonane bez uzyskania warunków przyłączenia, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami i/lub uzgodnionym planem sytuacyjnym. Tymczasem w myśl art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo takie jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przedsiębiorstwo ma więc wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione wymienione w tym przepisie warunki. Gmina nie ma zatem kompetencji do określenia przesłanek negatywnych dotyczących odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, czy odmowy wydania warunków technicznych. Na koniec, w uzasadnieniu zarzutów nr 3, 5, 7, 8 i 9 skargi, skarżący wskazał, że ujętymi w ww. zarzutach przepisami Regulaminu, naruszono art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez powtórzenie, ewentualnie powtórzenie oraz modyfikację w poszczególnych jednostkach redakcyjnych Regulaminu postanowień wyczerpująco opisanych w ustawie oraz aktach wykonawczych. Takie powtórzenie jest co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie jako rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i zauważyła, że w jej ocenie, nie zachodzą oczywiste sprzeczności zaskarżonych postanowień uchwały z przepisami prawa. W aktualnym stanie prawnym tryb podejmowania uchwały ustalającej regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków składa się z określonych etapów, wymienionych w art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z ustawą i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W niniejszej sprawie projekt Regulaminu, był przedmiotem opinii organu regulacyjnego - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał postanowienie pozytywnie opiniujące przedstawiony przez Radę Gminy projekt Regulaminu i stwierdził, że projekt ten spełnia wszystkie warunki ustawowe wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy. Zaskarżona uchwała wraz z opinią Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie była również przekazana, stosownie do art. 19 ust. 6 ustawy, organowi nadzoru, którym jest Wojewoda Mazowiecki. Organ nadzoru zakwestionował dwa postanowienia Regulaminu, tj. § 9 ust. 3 i § 15 ust. 6, natomiast w pozostałym zakresie uznał go za zgodny z prawem. Odnosząc się dalej do zarzutów skargi Rada Gminy wskazała, że postanowienia Regulaminu zinterpretowano w sposób wybiórczy, a nie jako całość, a ponadto z pominięciem przepisów ustawy. Minimalny poziom świadczonych usług został określony w § 3 uchwały, a zarzut dotyczący odniesienia się w jednym zakresie (jakości wody przeznaczonej do spożycia) do rozporządzenia Ministra Zdrowia, jest nietrafiony. "Minimalny poziomu usług", o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy oznacza bowiem konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczonej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Zaskarżony zapis Regulaminu wymogom tym odpowiada. Zaskarżone postanowienia Regulaminu prawidłowo również ustalają warunki przyłączenia do sieci, w tym techniczne warunki określające realizację nowych przyłączy. Z kolei pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Rada Gminy zauważyła też, że w skardze z jednej strony zarzuca się powtarzanie zapisów ustawowych, a z drugiej stawia zarzuty, że Regulamin odwołuje się do ustawy (§ 4 ust. 1 Regulaminu). Po pierwsze, warunki techniczne przyłączenia zawarte są w rozdziale 6 Regulaminu, a po drugie to sam ustawodawca w art. 6 ust. 4 ustawy ustalił warunki formalnoprawne konieczne do zawarcia umowy. W ocenie organu, zupełnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący § 8 ust. 2 pkt. 3 Regulaminu. Postanowienie to dotyczy bowiem sytuacji, gdy nie jest świadczona usługa dostarczania wody, a tylko odbioru ścieków - co jednoznacznie wynika z jego treści (gdy odbiorca usługi ma własne ujęcie wody, z którego pobiera wodę). Wówczas nie ma umowy na dostawę wody, zatem nie ma możliwości ustalenia ilości odebranych ścieków jako równej ilości wody pobranej według umowy. Organ podniósł też, że samo posłużenie się w przepisach prawa miejscowego treścią niektórych przepisów ustawy, nie jest naruszeniem prawa. Nie chodzi tu bowiem o rozstrzyganie przez organ w zakresie nie należącym do jego kompetencji. Nie da się niekiedy w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami techniki prawodawczej, ustalić treści postanowień uchwały z zupełnym pominięciem treści przepisu rangi ustawowej.

Prokurator w piśmie procesowym z 7 grudnia 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś Rada Gminy, mimo zawiadomienia jej o tym wniosku, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy, który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić należy się z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała nie zawiera określenia wszystkich minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi o nie wypełnieniu upoważnienia ustawowego (§ 3 Regulaminu). Rada nie uregulowała bowiem poziomu minimalnej jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, rozumianego jako wskazanie konkretnych parametrów. Wprowadziła wprawdzie Rozdział 2 "Minimalny poziom świadczonych usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i oprowadzania ścieków", a w nim w § 3 ust. 1 określiła m.in. wśród obowiązków przedsiębiorstwa, w ramach posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych dostarczanie do nieruchomości w sposób ciągły i niezawodny wody, to jednak już w § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1 wskazała, że woda ta dostarczana będzie "o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi, odpowiadającej wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy, w tym o parametrach zgodnych z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (poz. 2294 ze zm.)". Rada nie określiła zatem co najmniej minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy Regulamin nie określił jednak nawet minimalnego parametru jakości dostarczanej wody.

Nie ma przy tym znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20 i z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 863/13 i z 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 371/19; https://cbois.nsa.gov.pl).

Brak zatem zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (w niniejszej sprawie minimalnego parametru jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia ludzi), prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 629/06; https://cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1 Regulaminu, bowiem nie realizuje on wytycznych, jakie wynikają dla rady gminy z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, również § 4 ust. 1 Regulaminu, jak słusznie wskazał Prokurator, podjęty został z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada Gminy nie dostrzegła bowiem, że w art. 6 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W ww. przepisie jako jedyny wymóg dotyczący wniosku o zawarcie umowy wskazano obowiązek zachowania jego formy pisemnej. Nie jest zatem dopuszczalne, by Rada Gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast przywołane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, by strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie dodatkowych warunków, takich jak spełnienie "warunków technicznych przyłączenia i formalno-prawnych, wynikających z ustawy". W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 4 ust. 1 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/20; w Kielcach z 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 54/21; w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 217/20; https://cbois.nsa.gov.pl), co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

Z tych samych przyczyn Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że istotnie narusza prawo § 6 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu, który to zawiera dodatkowe, a nie wymienione w art. 6 ust. 6 ustawy warunki, od spełnienia których zależy zawarcie, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, umów między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i osobami korzystającymi z lokali. W § 6 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu przewidziano bowiem konieczność spełnienia również warunków zawartych w art. 6 ust. 6a ustawy oraz załączenie do wniosku schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, jak też dokumentów potwierdzających spełnienie warunków określonych w art. 6 ust. 6 i ust. 6a ustawy. Jak trafnie wskazał natomiast Prokurator, powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 6 ust. 6 ustawy, który to w pkt 1-7 szczegółowo wylicza warunki, od których zależy zawarcie ww. umowy, przy czym żaden z nich nie nakłada na osobę korzystającą z lokalu, jak też na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego przedłożenia schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym oraz dokumentów potwierdzających spełnienie warunków określonych w art. 6 ust. 6 i ust. 6a ustawy. Jeszcze raz podkreślić natomiast należy, że przywołane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, by strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie warunków zawarcia umowy, których nie przewiduje ustawa. W konsekwencji konieczne było stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu.

Niezgodny z prawem, jak słusznie zauważył Prokurator, jest także § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którym "w przypadku poboru wody z własnych ujęć odbiorcy, ilość ścieków wprowadzanych do urządzeń przedsiębiorstwa ustala się na podstawie wskazań zainstalowanego na własny koszt wodomierza na własnych ujęciach wody". Analiza obowiązującego prawa, w tym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do wniosku, że na odbiorcach usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody nie spoczywa ustawowy obowiązek instalowania urządzeń pomiarowych, tj. przyrządów pomiarowych mierzących ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym, ani też obowiązek instalowania innych przyrządów pomiarowych, takich jak wodomierze. Ustawowy obowiązek zainstalowania urządzeń pomiarowych ma charakter wyjątkowy, dotyczy wyłącznie urządzeń pomiarowych służących do określania ilości i jakości ścieków przemysłowych i spoczywa na dostawcy ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych (art. 10 pkt 6 ustawy).

W sytuacji, gdy nie można wskazać ustawowego źródła obowiązku odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych instalowania urządzeń pomiarowych, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że na podstawie upoważnienia do określania obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, a w tym szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, możliwe jest nałożenie takiego obowiązku w drodze regulaminu będącego aktem podustawowym. Nałożenie obowiązku w drodze aktu podustawowego na podmioty stojące na zewnątrz administracji narusza obowiązujący porządek prawny, w tym konstytucyjne zasady legalności i wyłączności ustawy (art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i to zarówno wtedy, gdy następuje poprzez ukształtowanie w sposób wiążący treści umów cywilnoprawnych, jak i tym bardziej w sytuacji, gdy dotyczy adresatów aktu niezależnie od zawieranych przez nich umów, jak na to wskazuje regulacja § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu.

Na ocenę zgodności z prawem kwestionowanego § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nie ma wpływu podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia wykorzystania ww. zapisu jedynie do sytuacji, gdy nie jest świadczona usługa dostarczania wody, a tylko odbioru ścieków (a zatem nie ma umowy na dostawę wody i tym samym nie jest możliwe ustalenie ilości odbieranych ścieków). Argumentacja dotycząca braku zawartej umowy, istotnej skądinąd w kwestii rozkładu kosztów pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, nie może mieć rozstrzygającego znaczenia. Zwłaszcza z zapisów ustawy mówiących o tym, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (art. 15 ust. 3 ustawy) nie wynika wniosek o ustawowym obowiązku instalowania urządzeń pomiarowych przez odbiorców usług. Wniosek taki nie wynika też z art. 27 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Przepis ten nie stanowi podstawy obowiązku instalowania wodomierzy przez odbiorców usług, lecz odnosi się do zasad rozliczeń odprowadzonych ścieków.

Rada Gminy całkowicie pomija, że kwestie związane ze sprawiedliwym rozkładem kosztów związanych z korzystaniem z wody i odprowadzaniem ścieków mogą być przedmiotem umowy cywilnoprawnej z jednoczesnym uwzględnieniem przepisów ustawy określających zasady rozliczania dostarczanej wody i pobranych ścieków w sytuacji, gdy zainstalowane zostały odpowiednie urządzenia pomiarowe, jak i w razie braku urządzeń pomiarowych (zwłaszcza art. 27, art. 15 ust. 3 ustawy). Zainstalowanie odpowiednich urządzeń pomiarowych nie jest więc warunkiem koniecznym dokonania rozliczeń przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a wprowadzenie w drodze regulaminu obowiązku zainstalowania przez odbiorcę wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków nie znajduje uzasadnienia prawnego jako obciążanie odbiorców obowiązkami nie wynikającymi wprost z ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 552/06; https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu.

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że niezgodny z prawem jest § 12 ust. 3 Regulaminu, w którym uchwalono, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci, jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania warunków przyłączenia, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami i/lub uzgodnionym planem sytuacyjnym. Powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji w zakresie określania dodatkowych przesłanek negatywnych, mających skutkować odmową przyłączenia nieruchomości do sieci.

Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, by nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 482/18 i z 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 804/19; https://cbois.nsa.gov.pl). W tej sytuacji koniecznym stało się stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 Regulaminu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć trzeba, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto narusza porządek prawny modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99, Lex nr 53377; z 5 kwietnia 2013 r. II GSK 2114/11; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 879/17; w Rzeszowie z 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1364/17, https://cbois.nsa.gov.pl). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2498/16, LEX nr 2589098).

Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się ze skarżącym, że w Regulaminie dokonano licznych powtórzeń, jak też nieuprawnionych modyfikacji uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, co skutkowało naruszeniem przez Radę Gminy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W § 4 ust. 2 Regulaminu powielono bowiem treść art. 6 ust. 4 ustawy; § 6 ust. 1-2 i ust. 4 Regulaminu dokonano powtórzenia oraz modyfikacji treści art. 6 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy; w § 8 ust. 1-2 oraz ust. 4-5 Regulaminu dokonano powtórzenia oraz modyfikacji treści art. 27 ust. 1, ust. 4-6 ustawy oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; § 17 ust. 4 ww. rozporządzenia powtórzono także w § 9 ust. 5 Regulaminu, natomiast w § 11 ust. 1-2 Regulaminu powtórzono oraz zmodyfikowano treść art. 19a ustawy. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia, a tym bardziej modyfikacji aktów prawnych wyższego rzędu, jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności ww. przepisów prawa miejscowego.

Wskazane wyżej naruszenia skutkowały uznaniem za rażąco naruszające prawo § 3 ust. 1 pkt 1 tiret 1; § 4 ust. 1 i ust. 2; § 6; § 8 ust. 1-2 i ust. 4-5; § 9 ust. 5, § 11 ust. 1-2 oraz § 12 ust. 3 Regulaminu.

Odnosząc się na koniec do argumentów odpowiedzi na skargę, w których organ powołał się na pozytywna opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wymaga wyjaśnienia, że opinia organu regulacyjnego ma jedynie charakter opiniotwórczy, a nie wiążący. Stanowi ona wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Op 362/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1069/18, https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł jak w sentencji.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie, natomiast organ nie wskazał, że żąda przeprowadzenia rozprawy.