Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 53/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 31, art. 123, art. 7, 77, 80 i 107 par. 3 Kpa, art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 P.p.s.a. art. 145 par. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. z zw. z art. 135 P.p.s.a., , art. 152 P.p.s.a., art. 200, art. 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 28, art. 31, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), odmówił Stowarzyszeniu ,dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek w obr. [...].

Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w dniu [...] " " Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem do Starostwa w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu elektrowni w obrębach geodezyjnych:, w gminie wraz z infrastrukturą towarzyszącą - " ".

Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może

w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Po zacytowaniu pełnej treści art. 28 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane Starosta stwierdził, że w przypadku przedmiotowego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę organ nie przeprowadza postępowania w zakresie wpływu inwestycji na środowisko. Inwestor uzyskał decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, w której rozstrzygnięto kwestie wpływu inwestycji na środowisko. Wobec powyższego Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Stowarzyszenia nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniosło zażalenie podnosząc zarzut naruszenia art. 28 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie zakwestionowało argumentację organu wskazując, że z mocy art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę wymagającej udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy art. 44 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Według wnoszącego zażalenie, niniejsze postępowanie należało do postępowań wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Tak więc, skoro przedmiotowa inwestycja wywiera wpływ na środowisko i wpływ ten był oceniany, a organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako jeden z etapów postępowania - rozważa i ocenia dowód w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, to powinien dopuścić do udziału w postępowaniu organizację, której cele statutowe wskazują, że jest ona organizacją ekologiczną

w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Dla wsparcia tezy, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest bezwzględnie wykluczony udział organizacji społecznej Stowarzyszenie przywołało uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1634/10. Sąd ten wyraził pogląd, że dla rozstrzygnięcia kwestii możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miało "ustalenie, czy postępowanie o pozwolenie na budowę, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności wymagało udziału społeczeństwa." Dodatkowo Sąd ten wskazał, że "organ winien ocenić zasadność wniosku Stowarzyszenia w oparciu o art. 44 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku."

Zdaniem żalącego się z powyższego wynika, że nie jest prawidłowa ocena organu administracji zawarta w uzasadnianiu zaskarżonego postanowienia, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego bezwzględnie wyklucza udział organizacji społecznej w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta działając z urzędu na podstawie art. 113 § 1 kpa sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia [...] odmawiającym Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ten sposób, że w wersie [...] sentencji w miejscu "na terenie działek w obr. oraz miasto wpisał : "na terenie działek w obr. oraz miasto".

Postanowienie to stało się ostateczne, gdyż Wojewoda

po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Z kolei postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2012 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda na wstępie opisał dotychczasowy przebieg sprawy w przedmiocie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności sprostowania zaskarżonego postanowienia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 kpa nie stosuje się. Definicję legalną organizacji ekologicznej zawarto w art. 3 ust. 1 pkt 10 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którą przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Ze statutu stowarzyszenia Stowarzyszenie wynika, że celem statutowym Stowarzyszenia jest m.in. przyczynianie się do ochrony środowiska, zwierząt i dziedzictwa przyrodniczego. Swoje cele Stowarzyszenie realizuje również przez - udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko kulturowe i naturalne, występowanie do właściwych władz lokalnych, wojewódzkich i krajowych oraz sądów z wnioskami o zastosowanie środków prowadzących do usunięcia zaistniałego zagrożenia środowiska kulturowego, przyrodniczego, wodnego, zaniechania naruszania środowiska, naprawy zaistniałych szkód.

Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, na podstawie art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może wystąpić jeżeli spełnione są następujące przesłanki. Postępowanie musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć samej organizacji (stowarzyszenia), postępowanie powinno dotyczyć zakresu działalności organizacji objętej jej celami statutowymi, organizacja społeczna musi wykazać interes społeczny, który zamierza chronić. Według organu II instancji, nie jest dopuszczalna taka wykładnia powołanego przepisu, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi. Tymczasem w zażaleniu Stowarzyszenie nie wskazało zagrożenia dla konkretnego dobra społecznie chronionego – interesu prawnego, którego zagrożenie uzasadniałoby udział Stowarzyszenia w postępowaniu o udzielenie spornego pozwolenia na budowę. W zażaleniu tym Stowarzyszenie powołano się bowiem tylko na potencjalne zagrożenia środowiska planową inwestycją dodatkowo wskazując, że było stroną postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia (...).

Organ odwoławczy podkreślił, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym

w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r. II OSK 843/07). Organizacja społeczna powinna zatem wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska w związku z pracą projektowanej farmy wiatrowej, co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Istnienie interesu społecznego nie może wynikać z samego faktu, że wnioskodawca jest uczestnikiem wielu innych postępowań.

Dalej organ wyjaśnił, że zagrożenia środowiska planową inwestycją były przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji. W tej decyzji Burmistrz nie nałożył na inwestora obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ani postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie stwierdzono zatem zagrożeń ekologicznych, uzasadniających konieczność przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przy udzielaniu pozwolenia na budowę, a w konsekwencji możliwość udziału organizacji społecznej w takim postępowaniu.

Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając powyższemu postanowieniu :

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 31 § 1 kpa;

- art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z dnia [...], a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jak wynika z zestawienia art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, art. 31 kpa i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu może być rozstrzygane wyłącznie w oparciu o przepisy szczególne - art. 28 Prawa budowlanego lub przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tymczasem organ, rozważania co do możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu stowarzyszenia czynił w oparciu o art. 31 § 1 kpa, tym samym naruszając zasadę lex specialis derogat legi generali. Organ nie przeprowadził wykładni stosowanych przepisów i nie wyjaśnił toku swego rozumowania przy stosowaniu norm prawnych jak również zaniechał ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że w decyzji Burmistrza z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji nie stwierdzono zagrożeń ekologicznych, które uzasadniałyby konieczność przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Skarżący poinformował, że stanowisko organu (Burmistrza) w tym zakresie jest przedmiotem zarzutu podniesionego w odrębnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja z dnia [...] zostanie uchylona w wyniku kontroli sądowej.

Stowarzyszenie nadmieniło, że przewidziane w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przedstawienie przez właściwy organ - w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko- stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, następuje w formie sugestii, która nie ma charakteru wiążącego. Organ wydający rozstrzygnięcie bezpodstawnie więc uznał za wiążące stanowisko Burmistrza zawarte w decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji, który nie dopatrzył się zagrożeń ekologicznych, które uzasadniałyby konieczność prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji udziału organizacji społecznej w takim postępowaniu. Organ nie dokonał samodzielnych ustaleń w tym zakresie pomimo tego, że Burmistrz w powyższej decyzji jednocześnie uznał przedmiotowe przedsięwzięcie za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym na obszar [...].

Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ zaniechał wezwania stowarzyszenia do sprecyzowania istnienia konkretnego zagrożenia planowaną inwestycją i wskazania osoby, której postępowanie dotyczy, co stanowi o naruszeniu art. 9 kpa.

W ocenie stowarzyszenia, powyższe opisane naruszenia świadczą o braku wnikliwego i wyczerpującego zgromadzenia dowodów i wyjaśnienia sprawy, a więc

o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, w stopniu który mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Również zarzucane w skardze uchybienia w zakresie interpretacji norm prawnych są naruszeniami prawa tego rodzaju, że mają wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia omawianych norm prawnych determinuje inne rozstrzygnięcie merytoryczne.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik postępowania Spółka (inwestor), reprezentowany przez adwokata J. K., w piśmie procesowym z dnia [...] popierając w pełni stanowisko Wojewody podniósł między innymi, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ rozważył, że przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej.

Dyspozycja art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje wyraźnie, że organy wydające decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę związane są decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wyrokiem z dnia [...] w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 510/12 Sąd oddalił skargę Stowarzyszenia dotyczącą decyzji SKO utrzymującą w mocy wyżej wskazaną decyzję Burmistrza z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dokonana

w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej również jako : "p.p.s.a." wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu istotnym, co uzasadnia jego uchylenie, jednakże z przyczyn w zasadzie innych niż podniesione w skardze.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia jest wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z treści postanowienia organów obu instancji orzekających w przedmiocie tego wniosku wynika, że nie miały one wątpliwości co do tego, że wnioskodawcę należy zaliczyć do organizacji ekologicznych.

W ocenie Sądu, w świetle przedłożonego w postępowaniu administracyjnym przez Stowarzyszenie statutu, a także definicji legalnej organizacji ekologicznej, za prawidłową uznać należy ocenę celów statutowych wnioskodawcy zawartą

w uzasadnieniu postanowienia Wojewody.

Stwierdzenie zgodności z prawem ustalenia w powyższym zakresie posiada istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem ustawodawca częściowo odmiennie ukształtował prawo udziału organizacji ekologicznych

w postępowaniach szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego w stosunku do regulacji dotyczącej w ogóle praw organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych.

Co do zasady, zgodnie z art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, organizacja społeczna, (a zatem również organizacja społeczna o charakterze ekologicznym) może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem :

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzależnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jednakże ta ogólna regulacja została istotnie ograniczona w postępowaniu

w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, co trafnie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, a także dostrzeżono w piśmie procesowym pełnomocnika inwestora. Dlatego rozważając dopuszczalność udziału organizacji społecznej w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę niezbędne jest, celem precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, dokonanie analizy przepisów ustawy Prawo budowlane w ujęciu historycznym.

Mianowicie, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę mogą być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca zdecydował się na wyłączenie możliwości udziału w postępowaniu organizacji społecznych, wskazując, w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, że przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Takie ograniczenia, stanowiące niewątpliwie wyjątek od ogólnej zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, co było podyktowane – jak podniesiono w piśmiennictwie – praktyką nadużywania przyznanych uprawnień przez niektóre organizacje społeczne, prowadzącą do powstania zjawisk patologicznych ("Prawo budowlane. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. CH.Beck, Warszawa 2011, strona 350). Ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) znowelizowano art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez dodanie do powyższego artykułu ust. 4, zgodnie z którym: przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku zastosowanie ma przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zasadą postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, jednakże ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że zawarta w nim interpretacja przepisów prawa w powyższym zakresie jest prawidłowa.

Zastrzeżenia natomiast budzi ta część rozważań organu odwoławczego, która dotyczy wyjaśnienia w jakich przypadkach, w świetle art. 44 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest ona bowiem niepełna i opiera się na niepełnym materiale dowodowym.

Mając na uwadze treść art. 44 powyższej ustawy, który stanowi, że organizacja ekologiczna, która powołuje się na swoje cele statutowe może zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa należy stwierdzić zatem, że dla dopuszczenia organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w której wymagany jest udział społeczeństwa. Ustalenie w tym przedmiocie możliwe jest wyłącznie w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Nie wystarczy w tej kwestii samo przekonanie organizacji społecznej o niezbędności jej udziału w określonym postępowaniu administracyjnym, lecz dopuszczalność tego udziału musi być wynikiem istnienia odpowiedniej ku temu normy prawa materialnego przewidującej ten udział (podobnie: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2580/11, LEX nr 1138184). Tak więc sama okoliczność, że postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań toczyło się z udziałem społeczeństwa nie przesądza o istnieniu podstaw prawnych do dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na gruncie niniejszej sprawy nieprzydatny jest również przywołany w odwołaniu wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r. (VII SA/Wa 1634/10), gdyż zawarte w nim zapatrywania Sądu niezależnie od tego, że nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, lecz są tylko jego wykładnią, to przede wszystkim wyrok ten odnosi się do odmiennego stanu faktycznego i prawnego, skoro w tej sprawie przedmiotem oceny sądowej była kwestia dopuszczalności udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym toczącym się w nadzwyczajnym trybie tj. w przedmiocie nieważności decyzji.

W tym kierunku interpretacji najwyraźnej zmierzał Wojewoda jednakże nie objął swoją oceną wszystkich koniecznych do rozważenia podstaw faktycznych i prawnych.

Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego (podobnie NSA w wyrokach: z 1 lutego 2012 r., II OSK 2580/11 – LEX nr 1138184, z 10 października 2012 r., II OSK 1085/11- www.orzeczenia nsa.gov.pl).

Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że

w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy). Ocena ta jest przeprowadzana w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, a mianowicie gdy :

1) konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1) albo

2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złoży do organu właściwego do wydania decyzji (art. 88 ust. 1 pkt 1), albo

3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2).

Obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek Stowarzyszenia było zatem wyjaśnienie, czy w sprawie zaistniał chociażby jeden z wyżej wskazanych przypadków, w których w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wymagane jest ponownie przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W razie bowiem zaistnienia jednego z wyżej wskazanych przypadków zaistniałaby dopiero konieczność analizy wniosku w kontekście przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zakresie objętego hipotezą : "jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny", którego stosowania art. 44 nie wyłącza.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji ustaliły, że

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie nałożono na inwestora obowiązku sporządzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przy czym zasadnie organy uznały, że są związane stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji, o braku konieczności przeprowadzenia tej ponownej ocen. Na tym etapie postępowania nie można bowiem badać zasadności nałożenia czy też nienałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, stanowisko to nie jest sugestią, czy luźnym postulatem, lecz elementem władczego rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ decyzyjny w zakresie praw i obowiązków, które to rozstrzygnięcie wiąże strony i organy, o ile nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego.

W kwestii wystąpienia pozostałych dwóch z trzech wyżej wymienionych przypadków organy te nie wypowiedziały się, zaś Sąd administracyjny nie jest uprawniony do czynienia ustaleń w tym zakresie z zastępstwie właściwych organów.

Zauważyć jednak trzeba, że z przedłożonych Sądowi materiałów nie wynika, aby inwestor składał wniosek o przeprowadzenie ponownej oceny środowiskowej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku.

Kwestia natomiast ustalenia, czy we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie była badana, skoro w przedłożonych sądowi wraz ze skargą aktach administracyjnych brak jest wniosku o pozwolenie na budowę, a organy obu instancji w uzasadnieniach swoich postanowień w ogóle okoliczności takiej nie ustaliły i nie zamieściły żadnych rozważań związanych z tym zagadnieniem.

Jak z powyższego wynika, zaskarżone postanowienie zapadło bez dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, co narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą właściwych organów będzie zatem ustalenie, czy inwestor wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny środowiskowej bądź czy w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zależności od wyniku tych ustaleń organ podejmie decyzję albo dalsze czynności procesowe zmierzające do rozpatrzenia wniosku w aspekcie okoliczności wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 in fine kpa i po zebraniu niezbędnego materiału wyda rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów należało orzec jak w pkt I decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a.