Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1043/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 65/23 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od S. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie 4800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia

17 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 65/23, po rozpoznaniu skargi S. W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w punkcie II. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Stargardzkiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]; w punkcie III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącego kwotę 6917 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Starosty Stargardzkiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie określenia skarżącemu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Liceum Ogólnokształcące [...] z siedzibą przy ul. [...] w S. w kwocie 67.315,45 zł (w tym kwota 6.195,05 zł zwrócona do budżetu Powiatu) wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania raty dotacji z budżetu Powiatu Stargardzkiego.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Liceum Ogólnokształcące [...] otrzymało z budżetu Powiatu Stargardzkiego dotację podmiotową w roku 2018 na działalność oświatową w kwocie 704.377,06 zł. Na podstawie decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] maja 2011 r. nadano Liceum Ogólnokształcącemu [...] w S. uprawnienia szkoły publicznej i dokonano wpisu do ewidencji działalności oświatowej. Od 24 września 2015 r. jedyną osobą prowadzącą szkołę był skarżący.

Skarżący złożył wniosek o przyznanie dotacji na 2018 r. Uchwałą Zarządu Powiatu Stargardzkiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...], przyznano prawo do dotacji na 2018 r. dla Liceum Ogólnokształcącego [...] w S. W dniu [...] stycznia 2019 r. skarżący, jako organ prowadzący Liceum Ogólnokształcące [...], złożył roczne rozliczenie dotacji za 2018 r. w którym wskazał, że wydatkował 704.377,06 zł, z czego na wynagrodzenia 389.192,14 zł, a na pozostałe wydatki 315.184,92 zł.

W terminie od 25 kwietnia 2019 r. do 24 maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę w Liceum Ogólnokształcącym [...] w S., w wyniku której stwierdzono, że z dotacji przyznanej dla Liceum Ogólnokształcącego [...] w S. na 2018 r., nie podlega rozliczeniu kwota 259.141,06 zł.

Skarżący, pismem z dnia [...] marca 2021 r. został zawiadomiony o wszczęciu przez Starostę Stargardzkiego postępowania administracyjnego z urzędu, w celu wydania decyzji określającej kwotę dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za rok 2018 w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Liceum Ogólnokształcące [...].

W dniu [...] kwietnia 2021 r. została wydana przez Starostę Stargardzkiego decyzja w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu Stargardzkiego, która została skierowana do skarżącego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło decyzję Starosty Stargardzkiego i przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania (skierowania do niewłaściwego podmiotu).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji skierował do skarżącego wezwania do złożenia dodatkowych, pisemnych wyjaśnień. W ramach prowadzonego postępowania ustalono, że dokumentacja finansowo - księgowa stanowiła jeden zbiór dokumentów dotyczący szkół, dla których skarżący był organem prowadzącym tj.: Liceum Ogólnokształcącego [....], Technikum Informatycznego, Technikum Hotelarskiego. Podstawą dokonywanych wydatków były: w zakresie wydatków rzeczowych - faktury wystawione na podmiot: skarżący - Zespół Szkół Prywatnych Nr [...], w zakresie wydatków osobowych - umowy zawarte ze skarżącym - Zespół Szkół Prywatnych Nr [...]. Poniesione wydatki były rozliczane:

• na podstawie wskaźnika procentowego ustalanego w oparciu o udział dotacji danej szkoły w ogólnej sumie dotacji otrzymanej na Liceum Ogólnokształcące dla [...], Technikum Informatyczne oraz Technikum Hotelarskie w danym miesiącu,

• na podstawie rozliczenia wynagrodzenia psychologa, tyflopedagoga, oligofrenopedagoga na ogólną liczbę uczniów posiadających orzeczenie o niepełnosprawności, które następnie było mnożone przez liczbę tych uczniów w danej szkole,

• kierunkowo jako 100 % wydatek danej szkoły.

Organ I instancji wyjaśnił, że każda ze szkół posiada odrębny wpis do ewidencji działalności oświatowej prowadzonej przez Starostę Stargardzkiego oraz odrębny rachunek bankowy, na który przekazywana jest dotacja. Wniosek o przyznanie dotacji został złożony odrębnie dla każdej ze szkół, a przyznanie dotacji było wyrażone przez Zarząd Powiatu Stargardzkiego w trzech odrębnych uchwałach. Na rachunek bankowy Liceum Ogólnokształcącego [...] organ prowadzący przekazywał środki finansowe z rachunków bankowych Technikum Informatycznego i Technikum Hotelarskiego i z niego dokonywane były wydatki, w tym dotyczące Technikum Informatycznego i Technikum Hotelarskiego. Organ I instancji uznał stosowany mechanizm przepływów pieniężnych jako potwierdzenie dokonywania wydatków z dotacji zgodnie z art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 z póżn.zm.); dalej: "u.f.p.". Również został uznany mechanizm rozliczania dotacji w oparciu o wskaźnik procentowy ustalany dla Liceum Ogólnokształcącego [...] na podstawie udziału dotacji dla tej szkoły w ogólnej sumie dotacji danego miesiąca dla wydatków wspólnych dotyczących: prac o charakterze remontowym, utrzymania i funkcjonowania obiektu, wynagrodzeń pracowników i zleceniobiorców realizujących zadania obsługi administracyjnej szkół, informatycznej, usług księgowych.

Organ I instancji ustalił natomiast, że nie mogą zostać pokryte ze środków publicznych pochodzących z udzielonej dotacji - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 z póżn.zm., zw. dalej: u.f.z.o.) - wydatki, które nie zostały wykorzystane zgodnie z zasadami udzielenia dotacji i jej rozliczenia. Strona została zobowiązana do zwrotu łącznej kwoty 67.315,45 zł (w tym kwota 6.195,05 zł zwrócona do budżetu Powiatu) wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania raty dotacji z budżetu Powiatu Stargardzkiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji podkreślił, że użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 i art. 29 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać należy ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast, zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 986/16).

Zasadniczy zarzut skarżącego sprowadza się do kwestionowania prawidłowości określenia przez organy strony tegoż postępowania i adresata decyzji. W ocenie skarżącego, organy błędnie prowadziły postępowanie wobec niego i wadliwie skierowały swoje decyzje do niego, jako strony postępowania, pomimo iż od 1 stycznia 2020 r. organem prowadzącym szkołę, z której działalnością wiąże się sporna decyzja jest Zespół Szkół Prywatnych Nr [...] spółka z o.o. z siedzibą w S.

W ocenie organów obu instancji, to podmiot który uzyskał dotację i ją wydatkował jest stroną w postępowaniu dotyczącym rozliczenia i uznania dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Dotacja, jakkolwiek jest przyznawana na konkretną placówkę, to jednak na wniosek jej organu prowadzącego. Za jej prawidłowe wydatkowanie również odpowiada organ prowadzący. W sprawie, to skarżący pobrał i wykorzystał dotację przeznaczoną dla prowadzonej przez siebie szkoły - Liceum Ogólnokształcącego [...] w S., stąd też, do niego powinna być skierowana decyzja wskazująca, że część dotacji została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie sądu I instancji, organy błędnie ustaliły osobę zobowiązaną do zwrotu części nienależycie wykorzystanej dotacji, co spowodowało, iż zaskarżona decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co także uzasadnia złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, WSA - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 oraz art. 29 k.p.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w punkcie I. sentencji wyroku, a na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Stargardzkiego z dnia [...] sierpnia 2022 r., o czym orzekł w punkcie II. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt III. sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 i art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wskazanie, iż decyzja organu II instancji była obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, w sytuacji gdy pogląd Sądu, że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w postępowaniu był błędny, gdyż Zespół Szkół Prywatnych nr [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. wpisana została do ewidencji działalności oświatowej prowadzonej przez Starostę Stargardzkiego z dniem 1.01.2020 r.;, a dotację przyznano Skarżącemu i to Skarżący wykorzystał ją w 2018 r.

2) art. 168 ust. 13 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, przez błędne uznanie przez Sąd, że zmiana organu prowadzącego, która jest czynnością administracyjną o charakterze materialno-technicznym, skutkuje przejściem zobowiązań na nowy organ prowadzący do zwrotu dotacji, pobranej i wydatkowanej przez poprzedni organ prowadzący, zwłaszcza, że nowy organ prowadzący wpisany został do ewidencji dopiero w 2020 r.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. przez naruszenie przez Sąd zasady prawdy materialnej w postępowaniu podatkowym polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, co spowodowało, iż zaskarżony wyrok nosi cechy dowolnej oceny materiału dowodowego i doprowadziło do uznania, że decyzja organu odwoławczego skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, mimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że osoba, której przyznano dotację i która ją wykorzystała i rozliczyła był skarżący, a nie wpisany w dniu 1.01.2020 r. do ewidencji działalności oświatowej prowadzonej przez Starostę Stargardzkiego Zespołu Szkół Prywatnych nr [...] Spółka z o.o. w S.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonej przez organy w toku postępowania argumentacji potwierdzającej, że to podmiot, który uzyskał dotację i ją wydatkował jest stroną w postępowaniu dotyczącym uznania dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 roku , gdyż za jej prawidłowe wydatkowanie odpowiada organ prowadzący zgodnie z przepisem art.l9 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440 ze zm.);

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie i stwierdzenie nieważności organu odwoławczego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, 9, 10 k.p.a., polegające na nieprawidłowym odczytaniem stanu faktycznego przez Sąd z pominięciem, że w sprawie nie miała miejsca przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na nie dokonaniu przez, Sąd I instancji w uzasadnieniu pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadające wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polega m.in. na przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i art. 168 ust. 1 i 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe przez skierowanie decyzji do nieprawidłowo określonej strony, mianowicie. Skarżącego, zamiast do Zespołu Szkół Prywatnych nr [...] spółki z o.o. w S., jako osoby prowadzącej szkołę w 2018 r., tj. roku udzielenia i wykorzystania dotacji, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważnością decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 1 pkt 4 k.p.a;

6) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez nakazanie organom obu instancji prowadzenia postępowania wobec strony, która nie jest odpowiedzialna za wykorzystanie dotacji udzielonej w 2018 r. i nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powinien być organ prowadzący aktualnie placówkę oświatową na dzień wydania decyzji organu I instancji czy też organ prowadzący placówkę oświatową w dacie przyznania i przekazania dotacji a także jej wykorzystania. Ustalenie tej zasadniczej okoliczności przesądza bowiem, do kogo powinna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji za 2018 r.

Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie podmiot, który uzyskał dotację i ją wydatkował jest stroną w postępowaniu dotyczącym uznania dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Dotacja, jakkolwiek jest przyznawana na konkretną placówkę, to jednak na wniosek jej organu prowadzącego. Za jej prawidłowe wydatkowanie również odpowiada organ prowadzący. Organ wskazał, że na gruncie tej sprawy organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące [...] w S. był S. W., który złożył wniosek o przyznanie dotacji na 2018 r. Szkoła otrzymała ją w oparciu o uchwałę nr 1972/17 Zarządu Powiatu Stargardzkiego z dnia [...] października 2017 r. w wysokości 704.377,06 zł. W trakcie kontroli trwającej od 25 kwietnia 2019 r. do 24 maja 2019 r. organem prowadzącym szkołę był S. W., który w toku trwającego już postępowania administracyjnego i w dacie wydania decyzji zwrotowej (zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji ) nie był organem prowadzącym szkołę. Tym organem był wówczas Zespół Szkół Prywatnych nr [...] spółka z o.o. z siedzibą w S., który także figurował w ewidencji działalności oświatowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jako podmiot prowadzący dotowaną szkołę. Jak wynika bowiem z niespornych okoliczności faktycznych w dniu 10 grudnia 2019 r. w ewidencji działalności oświatowej prowadzonej przez Starostę Stargardzkiego został dokonany wpis dotyczący zmiany - od dnia 1 stycznia 2020 r. - organu prowadzącego ww. szkołę którym, w miejsce S. W. został wpisany Zespół Szkół Prywatnych nr [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (WSA) nie podzielił powyższego stanowiska i wyrokiem zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną uwzględnił skargę skarżącego. Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji SKO w Szczecnie z [...] listopada 2022 r. (pkt I wyroku) oraz uchylił utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z [...] sierpnia 2022 r. (pkt II wyroku), a także orzekł o kosztach postępowania (pkt III wyroku).

WSA w Szczecinie uznał, że organy błędnie ustaliły osobę zobowiązaną do zwrotu części nienależycie wykorzystanej dotacji, co spowodowało, iż zaskarżona decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu tj. do S. W. zamiast do organu aktualnie prowadzącego szkołę tj. Zespołu Szkół Prywatnych nr [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. Tym samym, według WSA, zaskarżona decyzja została wydana w warunkach w których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd odwołał się do treści umowy cesji zawartej [...] grudnia 2019 r. pomiędzy S. W. (cedent) a Zespołem Szkół Prywatnych nr [...] spółka z o.o. z siedzibą w Stargardzie (cesjonariusz) z której wynika, że cedent przeniósł na cesjonariusza ogół praw i obowiązków związanych z uzyskaniem i rozliczeniem dotacji i oświatowych dla szkół, które w latach 2016-2018 pobierały dotację oświatową wypłaconą przez Starostwo Powiatowe w Stargardzie, a cesjonariusz przejął te prawa i obowiązki. Strony ustaliły, iż wraz z przeniesieniem praw i obowiązków, cedent przenosi na cesjonariusza również prawa i obowiązki wynikłe ze złożenia przez niego trzech wniosków, o których mowa w § 1 ust. 3 umowy oraz prawa i obowiązki związane z rozliczeniem dotacji oświatowej pobranej przez szkoły w latach 2016-2019. Sąd I instancji podkreślił, że zapisy powyższej umowy cesji wyraźnie statuują stan istniejący sprzed jej zawarcia. Z treści ważnie zawartej umowy wynika, iż to na prowadzącej aktualnie szkołę - spółce z o.o. ciążą zobowiązania wynikające z rozliczeniem pobranej dotacji oświatowej także za 2018 r., jak też prawo do dotacji na rok 2020, co do której wniosek złożył S. W. 5 września 2019 r. Sąd I instancji podniósł, że publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły, determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę. O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji działalności oświatowej. W rozpoznawanej sprawie, z dniem 1 stycznia 2020 r. nastąpiła zmiana organu prowadzącego dotowaną szkołę na Zespół Szkół Prywatnych nr [...] spółkę z o.o. z siedzibą w S. Co istotne, podkreślił Sąd, dokonana zmiana nie doprowadziła do likwidacji istniejącej szkoły lub do powstania nowego podmiotu. W zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności oświatowej, w pozycji dotyczącej daty rozpoczęcia działalności zawarty jest bowiem wpis: "kontynuacja działalności od 1 września 2011 r." a kontynuacja oznacza wykonywanie w dalszym ciągu rozpoczętej działalności. Nadto, co WSA uznał za ważne w sprawie, nowy organ prowadzący szkołę tj. spółka z o.o., nie kwestionowała swojego obowiązku rozliczenia dotacji, dokonując częściowego zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 6.195,05 zł. Sąd podkreślił również, że tej okoliczności nie zakwestionował także organ uznając, że ta spółka była zobowiązana do zwrotu w części dobrowolnie zwróconej dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska Sądu I instancji.

Ze względu na przywołane zarówno przez skarżący kasacyjnie organ, jak i Sąd I instancji judykaty sądów administracyjnych potwierdzające, ich zdaniem, przyjęty w tej sprawie pogląd, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę na wstępie stwierdzić trzeba, że dotychczas orzecznictwo nie wypracowało jednolitego stanowiska odnośnie do osoby zobowiązanej w zakresie np. rozliczenia dotacji oświatowej za czas przeszły. W zakresie odpowiedzialności za rozliczenie dotacji wypowiadał się np. WSA w Szczecinie w sprawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., WSA we Wrocławiu w sprawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. III SA/Wr 621/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 103/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2016 r. I SA/Sz 317/16 I SA/Sz 946/18 odmienne stanowisko w tej sprawie wydał Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r. I SA/Gl 328/19.

Na gruncie niniejszej przypomnieć należy, że w rozliczeniu dotacji udzielonej na 2018 r. na wniosek organu prowadzącego szkołę były wydatki, które zakwestionowano podczas kontroli mającej miejsce w dniach 25.04-24.05. 2019 r. W trakcie tej kontroli organem prowadzącym szkołę był S. W., który uprzednio – jako organ prowadzący szkołę - złożył wniosek o przyznanie tejże dotacji.

Wyniki wzmiankowanej kontroli pozwoliły na ustalenie, że w 2018 roku zaistniała przesłanka z art. 252 ust. 1 pkt 1) ufp: "wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem".

Szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe- są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Z przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o., wynika, że to osoba prowadząca niepubliczną szkołę podaje liczbę uczniów od której zależy kwota dotacji. Innymi słowy, to właśnie ta osoba składa wniosek o przyznanie dotacji. Oznacza to z kolei, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły a w konsekwencji to ten organ jest odpowiedzialny za prawidłowe jej wykorzystanie.

Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami.

Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1) lub 2) ufp przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji. W tym wypadku chodzi o organ prowadzący szkołę (art. 4 pkt 6) ustawy Prawo oświatowe: organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne).

Art. 10. [Odpowiedzialność i zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę]

1. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

Zmiana w ewidencji działalności oświatowej nastąpiła 10 grudnia 2019 r.

5 marca 2021 roku wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji z udziałem S. W., a następnie wydano decyzje zwrotowe.

W myśl art. 168 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe:

W przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych, o których mowa w ust. 4 pkt 1, składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9-12 stosuje się odpowiednio.

Taka zmiana nie ma znaczenia dla zdarzenia, które już nastąpiło - z mocy prawa powstało zobowiązanie do zwrotu. Jak już powiedziano wcześniej, zobowiązanym jest ten organ prowadzący szkołę, kiedy powstał obowiązek zwrotu, w tym wypadku z chwilą wydatkowania dotacji wbrew zapisom ustawy (wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem).

Według art. 4 O.p., obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Natomiast, zgodnie z art. 5 O.p., zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. W ustawie Ordynacja podatkowa DZIAŁ III Zobowiązania podatkowe Rozdział 1 Powstawanie zobowiązania podatkowego rozpoczyna się cytowanym już artykułem 21.

Z kolei według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego wynikającego z ustawy, bez dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązanie to powstaje automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o jego powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy powstanie zobowiązania. Ten rodzaju zobowiązania określa się jako powstające z mocy prawa, różni się ono od zobowiązań powstających poprzez doręczenie decyzji brakiem działania organów podatkowych. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia wysokości podatku (samoobliczenie), podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dopiero ujawnienie nieprawidłowości w postępowaniu podatnika, nierealizującego wynikających z ustawy obowiązków obliguje organy podatkowe do podejmowania określonych przepisami prawa działań zmierzających do określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania.

Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1) lub 2) ufp przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji. Zobowiązanie to nie przedawni się, kiedy właściwy organ odwoławczy wyda decyzję reformatoryjną przed upływem terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., nawet wtedy kiedy decyzja ta zostanie doręczona beneficjentowi już po upływie terminu przedawnienia. Do decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1) lub 2) ufp stosuje się odpowiednio art. 21 § 1 pkt 1) O.p. i art. 21 § 3 O.p., gdzie mowa jest o wydaniu decyzji, a nie o doręczeniu decyzji, jak w art. 21 § 1 pkt 2) O.p. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2024 r., I GSK 387/20:

Zgodnie z art. 250 ufp, zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:

1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;

2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

Z tej regulacji prawnej wynika, że wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania są ściśle powiązane z terminem i sposobem rozliczenia udzielonej dotacji. Zapisy umowy w tym przedmiocie są elementem realizacji skonkretyzowanego zadania, umowa między beneficjentem a zarządem jednostki samorządu terytorialnego jest określoną procedurą według której ma zostać zrealizowane zadanie. Beneficjent, jako strona stosunku prawnofinansowego ponosi całość odpowiedzialności prawnej za prawidłowość wykorzystania dotacji. W tych ramach beneficjent ma uwzględnić zapisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości według której, jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. Z tych przepisów wynika, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem; pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości. Warunki udzielania (w tym wysokość) dotacji dla szkoły, wyznaczają przepisy rangi ustawy, uzupełnione przepisami prawa lokalnego (ustawy o systemie oświaty). Dotacja oświatowa jest przyznawana uchwałą jednostki samorządu terytorialnego. Nie zawiera się umowy z beneficjentem. Umowa cywilno- prawna zawarta przez dotychczasowy organ prowadzący szkołę z kolejnym (następnym) organem prowadzącym szkołę na mocy której zawarte porozumienia przenoszą wszystkie prawa i obowiązki organu prowadzącego mogą mieć znaczenie tylko pomiędzy ich stronami. Oświata i kształcenie stanowią zadania publiczne. Dotacje są środkami publicznymi stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Co ważne nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej, pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz związane są z tym podmiotem tylko z tego powodu , ze prowadzi on działalność oświatową . Zatem w tym przypadku, przyznanie dotacji i jej zwrot dotyczą organu prowadzącego szkołę, a nie konkretnej osoby, która pełniła tę funkcję. Skoro dotacja jest przyznawana na szkołę , to zmiana organu prowadzącego nie ma wpływu na okres, jaki może obejmować przeprowadzana kontrola pobrania i wykorzystania dotacji. Kontrola może obejmować okres 5 lat poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona. Zatem organ I instancji jest uprawniony do kontroli organów prowadzących placówkę w tym okresie. Decyzja wydana na podstawie art. 252 ust.1 pkt 1 u.f.p. o zwrocie pobranych dotacji powinna zostać skierowana do organu prowadzącego szkołę, który pobrał stosowną dotację. Na gruncie tej sprawy organem tym był S. W., do którego skierowano zaskarżoną decyzję uznając, zdaniem organu kontrolnego, że tenże organ prowadzący szkołę wykorzystał przyznaną dotację niezgodnie z przeznaczeniem.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego należy uznać za zasadne. Sąd I instancji niesłusznie uznał, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, a zatem, że z tego powodu jest również uzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty Stargardzkiego z [...] sierpnia 2022 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Szczecinie przeprowadzi kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji przyjmując, że została ona skierowana do prawidłowego adresata.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty postępowania (4800 zł) składają się: wpis od skargi kasacyjnej (750 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (4050 zł).