Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2815/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art, 183 § 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Maciej Dybowski NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2324/18 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. oraz na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwoty po 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2019 r., po rozpoznaniu skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił to rozstrzygnięcie.

Stan faktyczny i prawny sprawy jest następujący.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] odmówił przekazania na rzecz Województwa [...] udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części w prawie współwłasności nieruchomości położonej w K. przy [...] oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział Ksiąg Wieczystych.

Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o przekazaniu na rzecz Województwa [...] udziału Skarbu Państwa wynoszącego 11/25 części wskazanej powyżej nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta K. z [...] października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności aktu, wskazując, że w sprawie nie stwierdzono przesłanek wskazujących na wystąpienie wad skutkujących jego nieważnością. Podkreślił, że przepisy regulujące przekazanie mienia Skarbu Państwa województwu nie precyzują powierzchni przekazywanej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu wskazał, że regulacja stanowiąca podstawę wydania kontrolowanej decyzji umożliwia przekazanie mienia aktualnie służącego realizacji zadań województwa, a zatem wykluczone jest pozyskanie mienia, które ma służyć tym celom dopiero w przyszłości. Organ podkreślił, że K. Pogotowie Ratunkowe w spornym budynku zajmuje pomieszczenia o powierzchni 112,44 m2, podczas gdy cała powierzchnia tego budynku to 1056,44 m2, w związku z czym przyznanie 11/25 części budynku temu podmiotowi przekracza wartość odpowiadającą wykorzystywanej przez niego powierzchni i powoduje, że decyzja z [...] czerwca 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować działań mających na celu kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego zdaniem niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie z uwagi na fakt, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym, jest odmienna od oceny dokonanej w postępowaniu zwykłym. Uznał, że skoro Prezydent Miasta K. w toku postępowania zwykłego nie zgłaszał uwag do sporządzonej inwentaryzacji budynku i wielkości przyznanego udziału, nie wystąpił do sądu administracyjnego o kontrolę tej decyzji, to w postępowaniu nieważnościowym nie może podnosić zarzutów wydania decyzji mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i wadliwych ustaleń faktycznych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na uwzględnieniu skargi mimo braku podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) art. 151 ppsa polegające na nieoddaleniu skargi mimo istnienia podstaw do takiego orzeczenia;

3) art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913, z późn. zm.), dalej: usw, przez niewłaściwe zastosowanie i potwierdzenie, że przepis ten miał w niniejszej sprawie zastosowanie do części udziału Skarbu Państwa w nieruchomości wynoszącego 11/25 części, podczas gdy miał on zastosowanie jedynie do udziału Skarbu Państwa w nieruchomości wynoszącego 3/25 części;

4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przyjęcie, że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż kwestia ustalenia wielkości udziału Województwa [...] w nieruchomości stanowi przedmiot ustaleń faktycznych, niepodlegających kontroli w sprawie o stwierdzenie nieważności, podczas gdy kwestia ta stanowi przedmiot stosowania prawa, a w konsekwencji brak było przeszkód do zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 133 § 1 ppsa polegające na wybiórczej ocenie materiału dowodowego w sprawie;

2) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na błędnym uznaniu, że organ wydając decyzję z 5 listopada 2018 r., naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na uznaniu, że błędnie ustalony stan faktyczny może być zakwestionowany jedynie w postępowaniu odwoławczym, nie może być natomiast zakwestionowany w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie naruszało w żaden sposób ww. przepisów;

5) art. 141 § 4 ppsa polegające na nienależytym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazaniu, pomimo powołania w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, przepisu prawa materialnego, który w ocenie Sądu został naruszony oraz przyczyn jego naruszenia;

6) art. 49 ust. 1 "ustawy o samorządzie powiatowym" przez błędną wykładnię i niezastosowanie;

7) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 49 ust. 1 usw przez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na uznaniu, że niekwestionowanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w postępowaniu odwoławczym, wyłącza możliwość oceny tych ustaleń w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji ich niebudzącej wątpliwości nieprawidłowości, powodującej rażące naruszenie przepisu prawa materialnego.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych ich autorzy poszerzyli argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Województwo [...] wniosło o oddalenie tejże skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rozpoznawana sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której Województwu [...] został przekazany udział w spornej nieruchomości w wysokości 11/25, podczas gdy Pogotowie Ratunkowe zajmowało powierzchnię o wielkości 112,44 m2 z ogólnej 1056,44 m2 budynku, co odpowiada w przybliżeniu 3/25 tej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 49 ust. 1 usw przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art. 14, następuje na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu, z zastrzeżeniem art. 50. Analiza art. 49 ust. 1 wskazuje, że przekazaniu podlega wyłącznie mienie służące realizacji zadań województwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka redakcja zacytowanego powyżej przepisu wyklucza możliwość przekazania województwu mienia, które nie jest wykorzystywane w dacie przekazania mienia do realizacji zadań województwa, nawet jeżeli takie mienie mogłoby w przyszłości służyć realizacji tych zadań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/05).

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania zwykłego, poprzedzającego postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2017 r. ustalono, że Pogotowie Ratunkowe zajmuje wyłącznie 112,44 m2 z 1056,44 m2 powierzchni użytkowej budynku, co odpowiada w przybliżeniu 3/25, a nawet precyzyjniej 5/47 jak wskazano to w skardze Prezydenta Miasta K.. Oznacza to, że decyzją z [...] czerwca 2017 r. przekazano województwu udział w spornej nieruchomości znacznie przekraczający powierzchnię aktualnie wykorzystywaną do realizacji zadań województwa, a zatem decyzja ta rażąco naruszała jasną normę prawną wynikającą z art. 49 ust. 1 usw. Zaznaczyć przy tym należy, że przekazanie nadmiernej powierzchni Województwu nie wynikało z ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu nieważnościowym, ale z nieprawidłowego zastosowania art. 49 ust. 1 usw w ustalonym stanie faktycznym. Już bowiem ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynikało, iż Pogotowie Ratunkowe zajmuje pomieszczenia o pow. użytkowej 112,44 m². Także z decyzji Wojewody [...]z [...] marca 2017 r. wynika, iż w znalazł się w niej zapis, że Pogotowie Ratunkowe zajmuje powierzchnię 112, 44 m². Okoliczność ta była zatem stwierdzona jeszcze przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności w dniu [...].10.17 r.

W sytuacji zatem, gdy w pierwszej instancji postępowania nieważnościowego organ niezasadnie uznał, że decyzja z [...] czerwca 2017 r. nie zawierała wad, które powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności, a w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skorygował swój błąd, uchylając tę decyzję i stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji, to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie tego przepisu przez Ministra było w rozpoznawanej sprawie jak najbardziej uzasadnione i prawidłowe.

W świetle powyższych wywodów za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 49 ust. 1 usw i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i powiązane z nimi funkcjonalnie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ppsa oraz zarzuty naruszenia art. 133 § 1 ppsa, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 49 ust. 1 usw oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 49 ust. 1 usw.

Wyjaśnić przy tym wypada, że powołanie przez Ministra w ramach skargi kasacyjnej ustawy o samorządzie powiatowym zamiast ustawy o samorządzie województwa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa zamiast art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy należało uznać za oczywiste błędy redakcji tych zarzutów niewpływające na możliwość ich rozpoznania. W treść uzasadnienia skargi kasacyjnej Ministra pozwala bowiem na uznanie, że niewątpliwie intencją autora skargi było powołanie przepisów ustawy o samorządzie województwa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Za niezasadny z kolei należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, w podstawie uchylenia zaskarżonej decyzji, przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miał dopuścić się Minister, wydając kontrolowaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie określając podstawę prawną uchylenia tej decyzji, wskazał bowiem wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowana podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji, choć odbiegająca od przyjętych standardów formułowania podstaw prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, nie powoduje, że zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony z tej przyczyny. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, które przepisy prawa materialnego zdaniem Sądu pierwszej instancji zostały naruszone w wyniku wydania zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargi kasacyjne za zasadne, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.