Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 379/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, ust. 3 i ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 1ust. 2,  § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarząd Dróg Powiatowych wszczął wobec Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z o.o. u ( określanego dalej jako PWiK ) postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogi powiatowej miejskiej nr [...] ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z przebudową awaryjnego rurociągu tłocznego zlokalizowanego w ul. [...], na nowy z rur PE Dz=450 mm.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Zarząd Powiatu, w imieniu którego działał Zarząd Dróg Powiatowych - reprezentowany przez jego Dyrektora - wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], w której wymierzył PWiK karę pieniężna w wysokości 2.377.440 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej powiatowej miejskiej nr [...] ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi (dz. nr ewid. [...]).

Na skutek złożonego odwołania powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że w sprawie nie ustalono czy wyłącznie PWiK zajmowało pas drogowy drogi powiatowej – ul. [...], a jeśli tak czy na to zajęcie wymagane było zezwolenie, którego PWiK nie posiadało. Kolegium wskazało także, że organ I instancji jednoznacznie nie wykazał, że PWiK był jedynym podmiotem, który w terminie określonym w decyzji zajmował ten obszar pasa drogowego tj. czy w tym samym miejscu, czasie i celu tylko jeden podmiot zajmował przedmiotowy pas drogowy drogi powiatowej. Kolegium w ponownym postępowaniu zaleciło precyzyjnie ustalić powierzchnię pasa jaka była zajmowana w określonych dniach, a w szczególności na jakiej podstawie naliczenia tego dokonano za okres od [...] listopada 2012 r. do [...] lutego 2013 r., przy czym co do terminu zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] do [...] listopada 2012 r. powierzchnia zajętego pasa - zdaniem Kolegium – została ustalona prawidłowo, na podstawie danych przedstawionych przez PWiK .

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Powiatu w imieniu, którego działał Zarząd Dróg Powiatowych - reprezentowany przez jego Dyrektora - decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], powołując się na art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. - określanej dalej jako u.d.p.) oraz § 2 pkt 3 uchwały nr XII/74/11 Rady Powiatu z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Woj. z 2011 r. Nr 142, poz. 2988 - określanej dalej jako uchwała RPM z dnia 30 listopada 2011 r. ) wymierzył PWiK karę pieniężną w wysokości 138.060 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej powiatowej miejskiej nr [...] ul. [...] (działka nr ewid. [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że PWiK w okresie od [...] do [...] listopada 2012 r. realizowało inwestycję pn. "Przebudowa awaryjnego rurociągu tłocznego o średnicy 225 mm ( zlokalizowanego w ulicy [...]) na nowy z rur PE Dz = 450 mm, o długości 143 m, w odcinku pasa drogowego ul. [...], działka nr [...], co wynika z harmonogramu robót związanych z przebudową powyższego rurociągu stanowiącego załącznik do pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wskazując na treść art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., regulującego obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, organ I instancji stwierdził, iż według ustalonego stanu faktycznego obowiązek uzyskania takiego zezwolenia obciążał stronę – PWiK, wskazując jednocześnie, iż przedmiotowy pas drogowy nie był zajęty, wbrew twierdzeniom strony, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. przez Konsorcjum, które wykonywało prace w ramach realizacji inwestycji Gminy w okolicach ulicy [...]. Ulica [...] w związku z robotami w ramach zadania "Remont i przebudowa drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...] ul. [...] - etap 1 od km 1 - 366,17 do km 1-794,15 (ul. [...] na odcinku od torów kolejowych do mostu przez [...] oraz część ul. [...])" była objęta czasową zmianą organizacji ruchu zatwierdzoną przez Starostę w dniu [...] października 2012 r. Zmiana organizacji ruchu nie była przy tym elementem postępowania o zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji podkreślił, że choć czasowa zmiana organizacji ruchu może wiązać się z zajęciem pasa drogowego, to zmiana taka bardzo często jest - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - samoistnym działaniem organu zmierzającym do wprowadzenia innej organizacji ruchu drogowego na czas trwania remontu ulic, mostów i innych ciągów komunikacyjnych. Jak wynika z zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu z dnia [...] października 2012 r. zmiana organizacji ruchu związana była z objazdem, w związku z przebudową drogi publicznej gminnej nr [...] - ulicy [...] oraz remontem mostu na rzece [...]. Nie dotyczyła natomiast wcześniej planowanych robót związanych z realizacją kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Organ I instancji wyjaśnił także, że jakkolwiek roboty związane z kanalizacją sanitarną w ulicy [...] były planowane, to poza wykopami kontrolnymi do żadnych robót, w czasie zajmowania pasa drogowego przez PWiK tj. w dniach od [...] listopada 2012 r. w tej ulicy nie doszło. Zajęcie pasa drogowego ulicy [...] przez Gminę w celu wykonania wykopów kontrolnych nie pokrywa się zaś w miejscu, czasie i na przestrzeni z robotami wykonywanymi przez PWiK (co potwierdza załącznik nr 1 do niniejszej decyzji - mapa sytuacyjno - wysokościowa).

Następnie organ I instancji, odwołując się do ustaleń wynikających z przeprowadzonych dowodów w postaci zeznań świadków – P.S., S.S. i A.M. oraz z pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] września 2013 r., wskazał, że Gmina, poza wykopami kontrolnymi, nie była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takim zajęciem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. pasa drogowego, z którym wiąże się uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest - w ocenie organu - czasowa zmiana organizacji ruchu. Organ wyjaśnił, że nie każda czasowa zmiana organizacji ruchu wiąże się z wyłączeniem danego odcinka drogi z ruchu kołowego lub pieszego, co zresztą w tym konkretnym przypadku miało miejsce, gdyż wspomniany projekt zatwierdzono z uwagą, która dotyczyła dopuszczenia ruchu kołowego pojazdów zmierzających do lub z nieruchomości i podmiotów zlokalizowanych w sąsiedztwie przedmiotowej drogi - ul. [...] ( pismo Starosty z dnia [...] października 2012r., znak: [...]).

Organ I instancji podkreślił również, że wprowadzona czasowa zmiana organizacji ruchu miała za zadanie czytelne i odpowiednie przekierowanie ruchu tranzytowego pojazdów - odbywającego się ciągiem ul. [...] - w związku z inwestycją na odcinku drogi gminnej - ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że być może ta zmiana organizacji ruchu (nie będąca zajęciem pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.d.p.) zasugerowała PWiK, że pas jest już zajęty w sposób określony w art. 40 ust. 2 u.d.p. przez inny podmiot, ale nie miało to jednak miejsca w stanie faktycznym, a takie przypuszczenie wysnute przez PWiK nie czyni zachowania się tego podmiotu, który zajął pas drogowy w celu prowadzenia robót, jako zgodnego z prawem.

Następnie organ zwrócił uwagę, iż w oświadczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydanym przez organ na rzecz PWiK informując o zobowiązaniach związanych z wejściem w pas drogowy wyraźnie wskazał w pkt. 3., że inwestor jest zobowiązany do "uzyskania odrębnych zezwoleń od Zarządu Dróg Powiatowych na prowadzenie robót oraz umieszczenie rurociągu tłocznego w pasie drogowym drogi powiatowej miejskiej nr [...] - działka nr [...]".

Organ I instancji odniósł się jednocześnie do stanowiska PWiK, że w czasie prowadzenia przez tą spółkę robót, trwały także roboty nawierzchniowe w obrębie skrzyżowania ulic [...]. Organ wyjaśnił, że w istocie w ul. [...] na długości 2 m od granicy działki nr [...] trwały prace nawierzchniowe związane z połączeniem nowo przebudowanej nawierzchni ul. [...] z istniejącą nawierzchnią ul. [...] ( w obrębie skrzyżowania dróg - protokół rozprawy z dnia 7 marca 2014 r., str. 4; protokół przesłuchania świadka A.M. z dnia [...] marca 2014 r., str. 3). Ustalanie jednak szczegółowych kwestii związanych z robotami nawierzchniowymi nie jest konieczne, gdyż roboty te nie wymagają zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a ponadto nie pokrywają się z obszarem i czasem zajętym pod roboty, które wykonywało PWiK. Poza tym, aktualnie - wskutek upływu czasu niemożliwie jest ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy, tym bardziej, że samo PWiK i Gmina jest w stanie stwierdzić tylko tyle, że roboty nawierzchniowe trwały przynajmniej jeden dzień.

Mając na uwadze powyższe ustalenia tj. brak wymaganego zezwolenia na zajęcie przez PWiK pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] oraz treść art. 40 ust. 12 u.d.p. organ stwierdził, iż nałożenie kary na PWiK jest uzasadnione i konieczne. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że strona wykonywała swoje roboty związane z wymianą rurociągu tłocznego w ramach robót wykonywanych przez Gminę – związanych z wykopami kontrolnymi czy też tym bardziej w ramach czasowej zmiany organizacji ruchu zatwierdzonej [...] października 2012 r.

Następnie organ przedstawił szczegółowy opis sposobu wyliczenia kary pieniężnej, przyjmując za podstawę okres od [...] listopada 2012 r., przy powierzchni zajęcia (na szerokości 3 m i długości liczonej jako suma kolejnych odcinków pasa drogowego) w poszczególnych dniach: [...] listopada 2012 r. - 36 m2, [...] listopada 2012 r. - 72 m2, [...] listopada 2012 r. - 108 m2, [...] listopada 2012 r. – 144 m2, [...] listopada 2013 r. – 216 m2, od [...] listopada 2012 r. - 288 m2, [...] listopada 2012 r. - 360 m2, [...] listopada 2012 r. - 429 m2. Organ wyjaśnił przy tym, że do obliczeń zakwalifikował cały odcinek ul. [...] wskazany przez stronę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. kierując się tym, że skoro zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydaje się na określony przedział czasowy (w którym to trwają roboty), to tak samo kara za bezprawne zajęcie pasa dotyczy okresu, w którym trwały roboty w pasie drogowym. Nie jest przecież tak, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydaje się na każdy kolejny dzień robót i w odniesieniu do tej części pasa, która w danym dniu będzie zajmowana przez prowadzenie robót. Nadto powołując się na zeznania świadka M.W. (protokół z dnia [...] marca 2014 r. str. 6) organ zwrócił uwagę, iż podczas prowadzenia robót w miejscu, gdzie wcześniej wykonywany był rurociąg tłoczny, pas drogowy nie był przywrócony do przejezdności, gdyż droga została zasypana jedynie gruntem bez wykonania podsypki i podbudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło PWiK podnosząc, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie skierował do podmiotu niebędącego stroną postępowania, czym naruszył art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. , poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.), PWiK nie dokonało bowiem zajęcia pasa drogowego wskazanego odcinka ulicy, a wobec tego nie może być adresatem decyzji. Pomimo faktu, że PWiK prowadziło roboty w pasie przedmiotowej ulicy to należy zważyć, że wykonywała je na już wcześniej zajętym pasie drogi przez inny podmiot. Organ I instancji orzekający w sprawie, bez dostatecznego rozważenia istniejących dowodów lub umyślnie przyjął, że spółka dokonała zajęcia pasa drogowego nie odtwarzając jego nawierzchni po robotach budowlanych. Nie wykazano także, że na spornym odcinku drogi PWiK była faktycznie odpowiedzialna za dokonanie naprawy nawierzchni drogi i że na niej spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. PWiK we wniosku o prawo do dysponowania działką przedmiotowej ulicy na potrzeby prowadzonej inwestycji wyraźnie wskazała, że prace te będą prowadzone przy okazji realizacji inwestycji gminnej i na taki sposób prowadzenia prac wyraził zgodę zarządca drogi. Co prawda wpisał obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego, lecz w postępowaniu nie uwzględnił faktu, że PWiK prowadziła swoje prace na wcześniej zajętym pasie drogowym przez inny podmiot dla potrzeb inwestycji gminnej. Tak więc nie mogła wystąpić o zajęcie pasa drogowego już zajętego.

Zdaniem odwołującej w sprawie wykazano, że zarządca drogi wydając zgodę na dysponowanie do celów inwestycyjnych działką ulicy [...] akceptował budowę rurociągu tłocznego "w związku i w trakcie budowy" inwestycji gminnej. Za bezsporne uznała odwołująca, że na omawianym odcinku drogi Konsorcjum ustawiło obustronnie zapory drogowe, wyłączając na tym odcinku ruch pojazdów. Odwołująca spółka podniosła zarzut, iż w okresie od ustawienia znaków tj. [...] października 2012 r. do czasu rozpoczęcia robót przez PWiK to jest do [...] listopada 2012 r. zarządca drogi nie zgłosił zastrzeżeń, co do braku zgody na zajmowanie pasa drogowego. Ponadto zarówno kierownik Działu Inwestycji Urzędu Miejskiego, jak i kierownik budowy potwierdzili, że PWiK może prowadzić prace na zamkniętym odcinku drogi. Tak więc przedsiębiorstwo miało prawo sądzić, że wszystkie niezbędne formalności zostały przez Konsorcjum lub inwestora załatwione i działało w dobrej wierze. Ponadto zdaniem spółki nie występowało również zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ ten odcinek drogi był wyłączony z ruchu. Nie może być również mowy o przymuszeniu do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu, ponieważ na omawianym odcinku ulicy, w ramach inwestycji gminnej, nawierzchnia drogi wraz z podbudową podlegała wymianie na całej szerokości jezdni. Według odwołującej opóźnienia w realizacji tego zakresu robót nie mogą obciążać PWiK, który wykonał swoje prace w uzgodnionym z Konsorcjum i inwestorem terminie i zakresie.

Strona odwołująca się wskazała także na wady proceduralne w działaniach organu I instancji, które miały wpływ na wynik sprawy, zarzucając naruszenie art. 6, 12 i 35 k.p.a. i podkreślając, że skoro postępowanie toczy się od dnia [...] października 2012 r. i przeprowadzony został dowód w postaci notatki służbowej, korespondencji z inwestorem, nie do zaakceptowania w świetle art. 6,12, i 35 k.p.a. jest sytuacja, w której organ bez żadnego uzasadnienia zwleka z wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Zdaniem odwołującej spółki, gdyby organ prowadził postępowanie zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez k.p.a. Konsorcjum lub Gmina zostałyby poinformowana o toczącym się postępowaniu w sposób zgodny z prawem i mogli podjąć ewentualne działania, choćby przywrócić ruch na spornym odcinku drogi, a spółka nie uzyskałaby przyzwolenia Konsorcjum i inwestora na rozpoczęcie prac do czasu formalnego uzyskania przez nich zgody na zajęcie pasa drogowego.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - powołując się na treść art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Zarządu Powiatu z dnia [...] maja 2014 r. ( przy czym prawidłowa data wydania decyzji winna być: [...] maja 2014 r.) nr [...] i nałożyło na PWiK karę pieniężną w wysokości 25.740,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej powiatowej miejskiej nr [...] ul. [...] (działka nr ewidencyjny [...]) - bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie przywołało treść przepisów normujących przesłanki naliczania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, w tym art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Zgodnie z jego treścią zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego na powyższe cele pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień ( art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p.).

Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Kolegium po pierwsze za bezsporne uznało, że PWiK w dniach [...] listopada 2012 r. wykonywało prace w odcinku pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...]) związane z przebudową awaryjnego rurociągu tłocznego o średnicy 225 mm na nowy z rur PE Dz=450mm, o długości 143 m (załącznik nr 1 do pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Z analizy akt postępowania wynika także zdaniem Kolegium, że Gmina w obrębie ulic [...] miała w planie realizację zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Remont i przebudowa drogi gminnej nr [...] ul. [...] - etap 1 od km 1 - 366,17 do km 1-794,15 (ul. [...] na odcinku od torów kolejowych do mostu przez [...] oraz część ul. [...])". W celu realizacji powyższej inwestycji Gmina w dniu [...] kwietnia 2012 r. zawarła umowę nr [...] z Konsorcjum trzech firm, zmienioną następnie aneksem nr 1 z [...] września 2012 r., z którego wynika, że przedmiot zamówienia miał zostać wykonany w terminie do 15 listopada 2012 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] r. Gmina, w odpowiedzi na wniosek PWiK, wyraziła zgodę na prowadzenia przez PWiK inwestycji w zakresie przebudowy awaryjnego rurociągu tłocznego 0225 mm zlokalizowanego w pasie ul. [...] na nowy z rur PE Dz=450mm równolegle z realizowaną przez Gminę przebudową ul. [...] oraz części ul. [...].

Z kolei Zarząd Dróg Powiatowych oświadczeniem z [...] sierpnia 2012 r. o nr [...] wyraziło zgodę na dysponowanie przez PWiK na cele budowlane nieruchomością o nr ewid. [...], w drugim obrębie geodezyjnym Miasta, gm., zajętej pod drogę powiatową miejską nr [...] - ul. [...]. W oświadczeniu zastrzeżono, że zgoda obejmuje lokalizowanie w pasie drogi powiatowej miejskiej nr [...] - [...], rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej z rur PE Dz 450 w miejsce istniejącego, planowanego do przebudowy rurociągu tłocznego 0225 mm w związku i w trakcie realizacji inwestycji "Przebudowy drogi gminnej nr [...] - ul. [...]". W zakresie obowiązków inwestora w oświadczeniu ujęto w pkt 3, że PWiK zobowiązane jest m.in. do uzyskania odrębnych zezwoleń od Zarządu Dróg Powiatowych na prowadzenie robót oraz na umieszczenie rurociągu tłocznego w pasie drogowym drogi powiatowej miejskiej nr [...] - działka nr [...].

Według Kolegium ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika także, że w dacie prowadzenia robót przez PWiK na drodze powiatowej nr [...] - ul. [...] funkcjonowała zmieniona organizacja ruchu, a niniejsza droga została wyłączona z ruchu, przy czym zmiana ta zastrzegała obowiązek zapewnienia przejezdności drogi z lub do nieruchomości.

Kolegium zaznaczyło ponadto, iż w okresie [...] listopada 2012 r., ani PWiK, ani Konsorcjom firm, ani Gmina nie dysponowały ważnym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Powyższe zdaniem organu odwoławczego prowadzi do wniosku, iż PWiK zobligowane było do uzyskania, stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej miejskiej nr [...]. Okoliczność, że pierwotnie Gmina planowała w tym samym czasie zrealizować inwestycję i wyraziła PWiK zgodę na równoległe prowadzenie prac, jak też fakt zamknięcia ulicy [...], w związku z przygotowaną pod inwestycję gminną zmianą organizacji ruchu, nie zwalniał zdaniem Kolegium, strony odwołującej się z konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. To, że powyższe okoliczności mogły sugerować stronie odwołującej się, że Gmina jako inwestor lub Konsorcjum jako wykonawca dysponują stosownym zezwoleniem nie zwalniało z obowiązku jego uzyskania, jak też nie może zostać poczytane, jako element wyłączający winę spółki w zakresie braku dopełnienia ustawowego wymogu. W ocenie organu odwoławczego skarżąca spółka powinna była sprawdzić, czy spełnione są prawne przesłanki do legalnego wejścia z planowanymi robotami w pas drogowy, tym bardziej, iż procedury w tym zakresie były spółce znane, gdyż wielokrotnie zwracała się do Zarządu Dróg Powiatowych ze stosownym wnioskiem. Kolegium zaznaczyło, iż okoliczność ewentualnej pomyłki co do okoliczności faktycznych i prawnych po stronie PWiK nie może zostać poczytane jako przesłanka wyłączająca winę skarżącej spółki od nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego.

Za kwestię wymagającą wyjaśnienia uznało natomiast Kolegium czas i powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez skarżącą spółkę. W tym względzie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż kara za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia stanowi rodzaj sankcji za naruszenie przez określony podmiot zakazów lub nakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, w związku z czym może być ona nałożona wyłącznie za wykazane naruszenia. Kolegium uznało stanowisko organu I instancji w omawianym zakresie za niespójne wskazując, iż "organ ten założył brak przejezdności ul. [...] w związku z wykonanymi przez PWiK pracami w okresie [...] listopada 2012 r., przyjmując najwyraźniej, że przejezdność ta zapewniona była do dnia [...] lutego 2013 r., kiedy nastąpiło utwardzenie drogi, w przeciwnym razie należało uznać, że do dnia [...] lutego 2013 r. brak było przejezdności".

W ocenie składu orzekającego w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego, iż brak przejezdności odcinka ul. [...] zajętego przez PWiK utrzymywał się nie jedynie na zajmowanych w poszczególnych dniach odcinkach pasa drogowego, ale przez pełen okres wykonywania prac tj. w dniach [...] listopada 2012 r., także w odniesieniu do już zasypanych odcinków pasa drogowego.

Kolegium podkreśliło, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt, że teren objęty pracami PWiK stanowić miał jednocześnie teren inwestycji gminnej obejmującej swoim zakresem także wymianę nawierzchni pasa drogowego, w tym również w miejscu prac prowadzonych przez PWiK. Prace prowadzone przez PWiK prowadzone były w interesie publicznym na wyłączonej z ruchu części drogi powiatowej [...]. Stąd też oczekiwanie od podmiotu publicznego przywrócenia przejezdności do stanu pierwotnego z pełnym odtworzeniem nawierzchni, która w niedługim czasie miała być wymieniana i co znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadka nie wydaje się być zasadne w kontekście zasady gospodarnego wykonywania zadań, ale także w świetle zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, tym bardziej że kara za zajęcie pasa drogowego miałaby przypadać od jednego podmiotu publicznego na rzecz drugiego.

W zakresie powierzchni zajętego pasa w poszczególnych dniach organ odwoławczy uznał, iż w aktach sprawy brak jest dowodów na zajęcie pasa drogowego przez PWiK w innych dniach niż wskazane w przedłożonym harmonogramie. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wskazane przez PWiK terminy i powierzchnie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej miejskiej [...] w ramach załączonego wykazu robót przyjąć należało zdaniem SKO, że szerokość zajętego pasa drogowego każdego dnia wynosiła 3 m, natomiast długość zajętego pasa w poszczególnych dniach wynosiła: [...] listopada 2012 r. - 12 m , [...] listopada 2012 r. - 12 m, [...] listopada 2012 r. - 12 m, [...] listopada 2012 r. - 12 m, [...] listopada 2012 r. - 24 m, [...] listopada 2012 r. - 24 m, [...] listopada 2012 r. - 24 m oraz [...] listopada 2012 r. - 23 m. W związku z powyższym Kolegium powoławszy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz § 2 pkt 3 uchwały RPM z dnia 30 listopada 2011 r. uznało, iż prawidłowo wyliczona wysokość kary wynosi 25.740 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że terminowość prowadzenia postępowania podlega zaskarżeniu w odrębnym trybie, a ewentualna przewlekłość postępowania w rozpatrywanej sprawie nie ma wpływu na sposób załatwienia sprawy, bowiem w zakresie podstawy prawnej zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie zajęcia pasa drogowego.

W kwestii z kolei zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących trybu wszczęcia postępowania oraz ustalenia stron postępowania, organ odwoławczy stwierdził brak uchybień. Organ I instancji, gdy tylko powziął wiedzę o podmiocie, który dopuścił się naruszenia przepisów u.d.p., tj. PWiK, traktował tę spółkę, jako stronę postępowania.

W zakresie natomiast braku zawiadomienia przez organ prowadzący postępowanie Gminy oraz Konsorcjum o braku podstaw do zmiany organizacji ruchu Kolegium uznało, że zarzut ten co najwyżej może być rozważany w aspekcie niewłaściwej realizacji zadań przez zarządcę drogi, co także podlega zaskarżeniu w odrębnym trybie postępowania.

Od powyższej decyzji spółka PWiK złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w tym:

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących okoliczności wyłączenia ul. [...] z ruchu, daty wszczęcia i rodzaju prac na ul. [...] prowadzonych przez Konsorcjum już w październiku 2012 r. oraz niewskazanie przyczyn dla których odmówiono wiarygodności lub znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dowodom przedstawianym przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego;

- art. 10 ust. 11 u.d.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom ( Dz.U. z 2005r., nr 67, poz. 582 – określanego dalej jako rozporządzenie MI z dnia 16 lutego 2005 r. ) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w zakresie przebiegu pasa drogowego i pominięcie dowodu z ewidencji drogowej, w szczególności z książki drogi, która określa przebieg pasa drogowego;

- art. 28 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że skarżąca jest stroną ponoszącą odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;

- art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. - poprzez przyjęcie, że skarżąca obowiązana była wstąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy pas ten był już uprzednio zajęty przez Konsorcjum na potrzeby prac realizowanych w imieniu i na rzecz Gminy;

- art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. - poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego, w którym to Konsorcjum działające w wykonaniu umowy zawartej z Gminą dokonało zajęcia pasa drogowego na zasadach wyłączności.

Zdaniem strony skarżącej zarówno Kolegium, jak i organ I instancji dokonały błędnych ustaleń w zakresie zajęcia pasa drogowego przez skarżącą, wskazując, iż ul. [...] została zajęta jeszcze przed przystąpieniem przez nią do wykonywania zlecenia. Konsorcjum działające na podstawie umowy [...] z [...] kwietnia 2012 r. zawnioskowało o zmianę organizacji ruchu i dokonało faktycznego zajęcia tej drogi w związku z realizacją przywołanej umowy. Umowa została zawarta na skutek przeprowadzonego postępowania w trybie zamówień publicznych pod nazwą ,,Remont i przebudowa drogi gminnej nr [...] (...)". Przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej stanowiły przedmiot zamówienia określony w SIWZ tego zamówienia publicznego - w pkt 3.1. SIWZ wyraźnie wskazano, że przedmiot zamówienia stanowi:

a) wykonanie remontu nawierzchni ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do zajazdu do pompowni ścieków,

b) wykonanie remontu rurociągu kanalizacji sanitarnej w miejsce istniejącej starej sieci kanalizacji sanitarnej w obrębie ul. [...] oraz drodze dojazdowej do istniejącej pompowni ścieków,

c) wykonanie wymiany przykanalików łączących posesje położone wzdłuż trasy remontowanego rurociągu w pasie ul. [...].

Na potrzeby realizacji tej inwestycji wykonawca – R.W. prowadzący działalność pod firmą B, wchodzący w skład Konsorcjum - wystąpił o czasową zmianę organizacji ruchu polegającą m.in. na wyłączeniu z ruchu ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej skoro od [...] października 2012 r. nastąpiła zmiana organizacji ruchu prowadząca do wyłączenia powyższej ulicy z ruchu drogowego to należy uznać, że od tej daty droga ta została faktycznie zajęta. Zdaniem skarżącej nie dokonała ona zatem zajęcia pasa drogowego, a jedynie wykonała zlecenie w ramach zajęcia dokonanego uprzednio przez Konsorcjum i Gminę. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na relację pomiędzy inwestycją realizowaną przez Konsorcjum a zleceniem wykonanym przez skarżącą. Gmina nie ujęła w dokumentacji projektowej inwestycji kanalizacji sanitarnej tłocznej w ulicy [...], wobec czego Konsorcjum zgłosiło obawy co do realizacji zadania zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Gmina zwróciła się do skarżącej o wykonanie wymiany tej kanalizacji wskazując, że wykonanie odcinka kanalizacji w ul. [...] równolegle z prowadzoną przez nią inwestycją również wpłynie na zmniejszenie kosztów realizacji". Znajduje to potwierdzenie także w oświadczeniu nr [...] Zarządu Dróg Powiatowych z [...] sierpnia 2012 r. - które obejmuje zgodę na lokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej miejskiej nr [...] rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w związku i trakcie realizacji inwestycji "Przebudowy drogi gminnej nr [...]".

Na oczywisty funkcjonalny związek pomiędzy zmianą organizacji ruchu, a zajęciem pasa drogowego wskazują w ocenie skarżącej także § 1 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. 2004 r., nr 140, poz. 1481 - zwanego dalej jako rozporządzenie RM z dnia 1 czerwca 2004 r.), gdzie wyraźnie ustawodawca określił wymogi wniosku o zajęcie pasa drogowego zobowiązując podmiot zajmujący ten pas do złożenia wraz ze stosownym wnioskiem także zatwierdzonego projektu organizacji ruchu.

W dalszej części skargi skarżąca zakwestionowała ustalenia organu w zakresie dni i powierzchni zajęcia pasa drogowego zarzucając Kolegium oparcie się wyłącznie na piśmie skarżącej i załączonych do niego harmonogramie i wykazie. Zdaniem strony skarżącej wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi był zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego, a takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem urzędowym w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, w tym także jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia MI z dnia 16 lutego 2005 r. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 401/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2013r., sygn. akt III SA/Po 632/13. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżone organy dowodu takiego nie przeprowadziły.

Dalej skarżąca podniosła, że Kolegium jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazało art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. , co obrazuje brak konkretnych, jasnych i niezbędnych ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Powołany przez Kolegium przepis nie może być traktowany dowolnie i zbiorczo, gdyż poszczególne punkty przywołanego art. 40 ust. 2 u.d.p. odnoszą się do trzech odmiennych zdarzeń faktycznych. Ustalenie czy i które konkretnie zdarzenie zaszło w przedmiotowej sprawie ma fundamentalne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy determinuje bowiem dalsze podstawy prawne w zakresie wysokości opłat i kar.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji stanu prawnego, pomijając w zasadzie kluczowe relacje pomiędzy inwestycją realizowaną przez Konsorcjum i zleceniem skarżącej oraz pomiędzy zmianą organizacji ruchu wprowadzoną na wniosek Konsorcjum, a zajęciem przez to Konsorcjum pasa drogowego ul. [...].

Ponadto strona skarżąca ponownie wyjaśniła, iż zlecenie wykonywane przez nią pozostawało w ścisłym związku z inwestycją realizowaną przez Konsorcjum na rzecz Gminy. Podkreśliła, iż nie miała własnego interesu prawnego w zajmowaniu pasa drogowego, który już uprzednio został zajęty przez Konsorcjum działające na rzecz Gminy. Realizacja zlecenia skarżącej toczyła się równocześnie z inwestycją realizowaną przez Konsorcjum na rzecz Gminy — to jest w czasowych ramach tej inwestycji i w tym samym miejscu co ta inwestycja. To na potrzeby tej inwestycji dokonano zajęcia skutkującego zmianą organizacji ruchu i to taką zmianą, która spowodowała wyłączenie z ruchu ul. [...]. Zdaniem skarżącej przepisy u.d.p. nie dają podstaw do nakładania kary za jedno zajęcie pasa drogowego na kilka podmiotów. Ustawodawca nie przewidział ani odpowiedzialności solidarnej (która musiałaby wynikać wprost z ustawy lub z czynności prawnej) ani współsprawstwa. Wystarczającym do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego według skarżącej jest jednoznaczne przesądzenie kto pierwszy dokonał zajęcia pasa drogowego i na jaki okres oraz powiązania funkcjonalnego pomiędzy zadaniami wykonywanymi w pasie drogowym. Mając na uwadze że, to Konsorcjum działające w imieniu i na rzecz Gminy dokonało zajęcia pasa drogowego ul. [...], to ono wnioskowało o zmianę organizacji ruchu i wprowadziło ją od dnia [...] października 2012 r. powodując zdaniem skarżącej zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności. Skarżącej ten teren został udostępniony w określonym terminie ściśle uzależnionym od zaawansowania prac przy głównej inwestycji, w trakcie jej trwania i w okresie zmienionej organizacji ruchu wdrożonej przez Konsorcjum.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powielając argumentację wyrażoną wcześniej w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty strony skarżącej za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Dodać należy, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiot skargi stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylająca decyzję Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o nałożeniu na PWiK kary pieniężnej w kwocie 138.060 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...]), bez zezwolenia zarządcy drogi i nakładająca karę pieniężną w nowej wysokości – 25.740 zł.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż w sentencji zaskarżonej decyzji dostrzeżono błędne określenie przez Kolegium daty uchylanej decyzji organu I instancji tzn. zamiast prawidłowo decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wpisano decyzję z dnia [...] maja 2014 r. Okoliczność ta wymaga omówienia, gdyż decyzja Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego istnieje w obrocie prawnym, a adresatem jej jest Gmina. Obie decyzje z [...] maja 2014 r. dotyczą nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wydane zostały przez ten sam organ administracji publicznej i oznaczone zostały tym samym numerem. Błąd Kolegium w sentencji zaskarżonej decyzji dotyczący oznaczenia daty decyzji organu I instancji traktować należy jednak jako oczywistą omyłkę pisarską, na co wskazuje analiza części wstępnej oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odwołuje się do treści i rozstrzygnięć decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2014r., a nie decyzji z dnia [...] maja 2014r. Powyższe uchybienie nie miało zatem wpływu na wynik postępowania, a stanowić może jedynie podstawę do zastosowania przez organ administracyjny sprostowania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 113 § 1 k.p.a.

Przechodząc do właściwych rozważań odnoszących się do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem w pierwszej kolejności odwołać należy się do treści przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Podstawą tą były przepisy u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kwestie związane z ustaleniem granic pasa drogowego, jego ochrony, zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu zostały uregulowane w rozdziale 4 u.d.p. pt. "Pas drogowy". Pas drogowy wraz z obiektami i urządzeniami zostaje wyodrębniony z przestrzeni z chwilą oddania drogi do użytku. Jako zgodny z prawem należy traktować stan, w którym przestrzeń pasa drogowego wolna jest od jakichkolwiek postaci ingerencji niezwiązanych z przeznaczeniem drogi ( por. P. Zaborniak /w/ W. Maciejko, P. Zaborniak, U.d.p.. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 446). Rolą, jaką pełni pas drogowy jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzanie drogą, będącą jego częścią.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Przy czym w myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie takie wymagane jest w związku z: 1) prowadzeniem robót w pasie drogowym; 2) umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęciem pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3), którą ustala się, w zależności od sposobu zajęcia, według jednego ze wzorów określonych w ust. 4-6. W przypadku prowadzenia robót i zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanki braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ten fakt spowodowały. Takie stanowisko zostało przyjęte zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( por. wyrok TK z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, OTK-A 2010, nr 3, poz. 26 oraz wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt 13/08, OTK-A, 2009, nr 7, poz.105). Trybunał Konstytucyjny uznał, ze kara administracyjna może być nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną.

Zatem podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób niewątpliwy, czy i w jakim okresie pas drogowy został zajęty bez zezwolenia, jaki podmiot tego dokonał oraz określenie powierzchni spornego zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 46/10 oraz wyrok NSA z dnia 13 marca 2012, sygn. akt II GSK 138/11).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż zarówno sam fakt zajęcia przez PWiK pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ( działka o nr ewidencyjny [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi tj. Zarządu Powiatu w dniach: [...] listopada 2012 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Bezspornym w sprawie było bowiem, iż PWiK w dniach [...] listopada 2012 r. wykonywała prace w odcinku pasa drogowego ul. [...] związane z przebudową awaryjnego rurociągu tłocznego o średnicy 225 mm na nowy z rur PE Dz=450mm, o długości 143 m. Strona skarżąca nie kwestionowała powyższych okoliczności, o czym świadczy złożony do akt administracyjnych sprawy harmonogram wykonanych przez nią robót z podaniem powierzchni zajętej jezdni w powyższym pasie drogowym (załącznik nr 1 do pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Skarżąca działając jako inwestor tego przedsięwzięcia uzyskała na lokalizację rurociągu i dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zgodę od Zarządu Dróg Powiatowych (oświadczenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Strona skarżąca nie kwestionowała również, iż roboty, o których mowa powyżej, przeprowadzone zostały bez uzyskania przez nią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też nie legitymował się takim zezwoleniem w tym czasie i miejscu również żaden inny podmiot, w tym przede wszystkim Konsorcjum przeprowadzające inwestycję na rzecz Gminy, ani też sama Gmina.

Osią sporu, w sytuacji ustalenia przez organ, iż w okresie prowadzonych przez stronę skarżącą robót w pasie drogowym, nie zostało wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych żadne zezwolenie na jego zajęcie, było prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary za zajęcia pasa drogowego. Zdaniem skarżącej nałożona na nią kara jest nieuzasadniona, gdyż w jej ocenie ul. [...] została zajęta już w dniu [...] października 2012 r., a zatem jeszcze przed przystąpieniem przez spółkę do wykonywania robót. Zajęcia tego w opinii skarżącej dokonało Konsorcjum, które w ramach przeprowadzanej na rzecz Gminy inwestycji pod nazwą ,,Remont i przebudowa drogi gminnej nr [...] (...)", zawnioskowało i wprowadziło [...] października 2012 r. zmianę organizacji ruchu na ul. [...], czyniąc ją nieprzejezdną. Skarżąca stanęła na stanowisku, iż nie dokonała spornego zajęcia pasa drogowego, a jedynie wykonała zlecenie w ramach zajęcia dokonanego uprzednio przez Konsorcjum i Gminę. Przy czym skarżąca wskazała, iż w istocie to Gmina zwróciła się do spółki o wykonanie wymiany kanalizacji w ul. [...] równolegle z prowadzoną przez Gminę inwestycją w celu zmniejszenia kosztów realizacji. Skarżąca zasugerowała tym samym, iż przeprowadzona przez nią inwestycja na ul. [...] nie miała charakteru ,,niezależnego", gdyż w rzeczywistości uzależniona była od robót przeprowadzanych przez Konsorcjum działającego na zlecenie Gminy. Wskazuje na to zdaniem skarżącej m.in. wspomniane oświadczenie Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym podano, iż zgoda dotyczy inwestycji polegającej na wymianie rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej, która przeprowadzana jest w związku i trakcie realizacji inwestycji "Przebudowy drogi gminnej nr [...]".

Stanowisko strony skarżącej uznać należy za nieuzasadnione. Skarżąca zdaniem Sądu prawidłowo uznana została przez skarżony organ za podmiot zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przebudowa awaryjnego rurociągu tłocznego stanowiła wyłączną inwestycję PWiK. Nie była ona wykonywana na zlecenie Gminy, która nie ponosiła kosztów tejże inwestycji ( por. pismo Gminy z dnia [...] lipca 2012 r. i [...] grudnia 2012 r. oraz pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] stycznia 2012 r. ). Wskazuje na to dodatkowo treść oświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] sierpnia 2012 r zawierającego zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, gdzie spółka wskazana została jako inwestor przedsięwzięcia. W tej sytuacji błędne przekonanie skarżącej, iż może ona przeprowadzić swoją inwestycję bez konieczności uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego, korzystając z zajęcia pasa drogowego dokonanego przez Konsorcjum prowadzącego na rzecz Gminy przebudowę drogi gminnej nr [...] - ul. [...], nie usprawiedliwia przeprowadzenia przez spółkę robót w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia i nie zwalnia z odpowiedzialności za dopuszczenie się deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w czasie kiedy skarżąca przeprowadziła opisywane wcześniej roboty pas drogowy nie był jednocześnie zajęty przez żaden inny podmiot. Z uwagi bowiem na charakter prac wykonywanych przez skarżącą spółkę, wymagających dokonania wykopów, nie mogły się one łączyć z pracami polegającymi na przebudowie lub remoncie samej nawierzchni drogi, które nie wymagały zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. Również inne prace związane z kanalizacją sanitarną, które wymagały takiego zezwolenia, a prowadzone na zlecenie Gminy jak wynika z pisma Urzędu z dnia [...] września 2013 r. były wstrzymane.

Niezależnie od tego należy zauważyć, iż nawet prowadzenie prac w pasie drogowym przez różne podmioty nie zwalnia każdego z nich z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia treść § 1 ust. 2 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 1 czerwca 2004 r., w których jako obligatoryjny element wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1), a w konsekwencji decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (§ 2) wskazano cel zajęcia pasa drogowego. Powyższe oznacza, iż nawet w sytuacji równoczesnego prowadzenia prac przez stronę skarżącą i wskazane przez nią Konsorcjum, czy Gminę działającą jako zamawiający w stosunku do Konsorcjum, konieczne było wystąpienie przez spółkę o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego w związku z inwestycją przez nią przeprowadzoną, z uwagi na różne cele zajęcia pasa drogowego przez powyższe podmioty.

Organ słusznie zwrócił uwagę, iż w oświadczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydanym przez Zarząd Dróg Powiatowych na rzecz PWiK informując o zobowiązaniach związanych z wejściem w pas drogowy wyraźnie wskazano w pkt. 3, że inwestor jest zobowiązany do uzyskania odrębnych zezwoleń, od Zarządu Dróg Powiatowych, na prowadzenie robót oraz umieszczenie rurociągu tłocznego w pasie drogowym drogi powiatowej miejskiej nr [...] - działka nr [...]. Pomimo tego pouczenia skarżąca zaniechała wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W tych okolicznościach błędne przeświadczenie skarżącej, iż nie miała ona obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku prowadzonymi robotami nie może stanowić podstawy do uniknięcia przez spółkę odpowiedzialności określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Tym bardziej, iż obowiązek wymierzenia kary pieniężnej jest niezależny od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r. , sygn. akt II GSK 2326/13 ).

Dodać należy, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, czasowa zmiana organizacji ruchu dokonana w związku z pracami wykonywanymi przez Konsorcjum na ul. [...] w dniu [...] października 2012 r., niezależnie od przytoczonych wcześniej rozważań, także nie stanowi podstawy do zwolnienia skarżącej od obowiązku poniesienia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Podkreślić należy, iż czasowej zmiany organizacji ruchu, nawet jeżeli polega ona na wyłączeniu pewnego odcinka drogi z ruchu, nie można utożsamiać z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Są to odrębne instytucje, uregulowane w odmiennych aktach prawnych tj. w u.d.p. oraz w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U z 2012 r. poz. 1137 ze zm. ). Brak jest przesłanek pozwalających uznać powyższe pojęcia za zamienne. Inwestor - mimo uzyskania zgody na czasową zmianę organizacji ruchu - obowiązany jest uzyskać także zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Zwrócić również należy uwagę, iż wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie zawsze konieczne jest załączenie do wniosku o zajęcie pasa drogowego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 1 czerwca 2004 r. obowiązek ten istnieje jedynie wtedy, gdy zajęcie wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącą organizację ruchu pojazdów lub pieszych. Stąd może się zdarzyć, iż wobec prowadzenia różnych inwestycji przez różne podmioty na tym samym terenie, kolejny podmiot wobec dokonania już zmiany organizacji ruchu nie będzie zobligowany do załączania nowego projektu. Ponadto podkreślenia wymaga, iż z pisma Starosty z dnia [...] października 2012 r. [...] wynika, że zatwierdzono projekt zmiany organizacji ruchu z uwagami, które umożliwiały dojazd do nieruchomości mieszkańcom oraz osobom pracującym przy ul. [...], tym samym ulica ta przynajmniej w zamierzeniach zarządcy drogi nie została całkowicie wyłączona z ruchu. Odrębną kwestią jest czy taki sposób organizacji ruchu został prawidłowo oznaczony znakami drogowymi, czego jednak Sąd nie ocenia w niniejszej sprawie.

Sąd uznał za uzasadnione uchylenie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i ponowne ustalenie wysokości kary w wymiarze niższym. Jak wskazano na wstępie rozważań na stronę można nałożyć karę za zajęcia pasa drogowego wyłącznie w sytuacji jednoznacznego ustalenia nie tylko przez kogo, ale także kiedy i jak długo zajęty był pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim harmonogram robót załączony do pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r., potwierdza prawidłowość dokonanego przez Kolegium wyliczenia kary. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ zastosował także właściwą stawkę określoną w treści § 2 pkt 3 uchwały RPM z dnia 30 listopada 2011 r. tj. 6 zł przy zajęciu jezdni pow. 20%-50% szerokości. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz z projektu zmiany organizacji ruchu z dnia [...] lutego 2013 r. wynika bowiem, iż jezdnia znajdująca się na ul. [...] ma szerokość 6-6,5 m. Natomiast z dokumentacji załączonej do pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, iż zajęty pas miał szerokość 3 m.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skarżącej spółki dotyczący zaniechania przez organ w trakcie postępowania administracyjnego analizy przebiegu granic pasa drogowego w oparciu o ewidencję drogi ( art. 10 ust. 11 u.d.p.), w szczególności o książkę drogi , o której mowa w § 10 rozporządzeniu MI z dnia 16 lutego 2005 r. W tym zakresie strona skarżącą przywołała orzeczenia odnoszące się do odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie do sytuacji, kiedy są wątpliwości co do przebiegu granic pasa drogowego. Takich wątpliwości w niniejszej sprawie nie było. Tym samym sięganie do tego dokumentu było zbędne, zwłaszcza w świetle znajdującej się w aktach mapy sytuacyjno-wysokościowej wydanej przez Starostę z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz przede wszystkim w kontekście samego stanowiska skarżącej spółki, która jednoznacznie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazała zakres zajęcia jezdni w pasie drogowym znajdującym się na ul. [...]. W tym miejscu należy przypomnieć, iż organy administracji zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Jeśli chodzi o zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji tj. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., to istotnie skarżony organ nieprecyzyjnie powołał tą podstawę w sentencji decyzji, powinien bowiem przywołać art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 u.d.p., jednakże treść uzasadnienia decyzji (str. 5) i sposób obliczenia przez organ kary jednoznacznie wskazują, iż kara nałożona została za zajęcia pasa w związku z prowadzeniem przez spółkę robót budowlanych. Podobnie błędnie organ II instancji wskazał w sentencji jako podstawę uchylenia decyzji art. 138 § 2 k.p.a., choć w istocie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i tenże przepis prawidłowo wskazał w końcowej części uzasadnienia. Powyższe uchybienia nie miały jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Dodać należy, iż przebudowa awaryjnego rurociągu tłocznego stanowiła roboty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b. ). Zgodnie z art. 3 pkt 7 u.p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei w myśl art. 3 pkt 3 u.p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. sieci techniczne lub urządzenia techniczne, sieci uzbrojenia terenu. Wbrew zarzutom skargi nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., który odnosi się do zajęcia pasa drogowego na zasadzie wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, a w niniejszej sprawie jak już powyżej wskazano skarżąca spółka zajęła pas drogowy w celu prowadzenia robót budowlanych, czyli w celu określonym w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.

Brak jest również podstaw do uznania za uzasadnione stanowisko skarżącej, iż nie miała interesu prawnego w odrębnym występowaniu o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Jak już wcześniej wskazano skarżąca działając jako inwestor miała obowiązek uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzonymi robotami w pasie drogowym, a tym samym nie sposób uznać, iż nie była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i że skierowano decyzję do podmiotu niebędącego stroną tegoż postępowania .

W odniesieniu do podnoszonego przez skarżącą obowiązku organu w zakresie ustalenia, który podmiot pierwszy dokonał zajęcia spornego pasa drogowego Sąd również uznał go za bezpodstawny, co uzasadniają wcześniejsze rozważania Sądu w przedmiocie odpowiedzialności skarżącej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 7, 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Poczynione przez Kolegium ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i oceniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są wystarczające do przypisania skarżącej spółce odpowiedzialności wskazanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zakresie w jakim to nastąpiło ostatecznie w rozstrzygnięciu organu II instancji .

W tym stanie rzeczy, Sąd uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.