Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1237/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 171 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 870/22 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 5 października 2022 r. nr PR.7112.1.2022, ldz.28335/10/2022/ŁI w przedmiocie zmiany decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 5 sierpnia 2022 r. znak RYB.0612.7.2021.KP Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Rybniku, na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 171 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm. - dalej jako PGG), odmówił uwzględnienia wniosku M. R. (dalej jako skarżąca) o zmianę decyzji tego organu z 29 grudnia 2021 r. znak RYB.0612.7.2021.KP, nakazującej skarżącej odbudowanie w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. naruszonego pasa ochronnego dla nieruchomości nr (...), położonej wzdłuż zachodniej granicy obszaru górniczego O (...) do minimalnej szerokości 6 m (licząc od granicy nieruchomości nr (...) do górnej krawędzi skarpy ostatecznej), wynikającej z Polskiej Normy PN-G 02100:2013-12. Górnictwo odkrywkowe - Pas zagrożenia i pas ochronny wyrobisk odkrywkowych - Użytkowanie i szerokość.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 5 października 2022 r. znak PR.7112.1.2022 Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że decyzją z 29 grudnia 2021 r. Dyrektor OUG nakazał stronie odbudować w terminie do 30 czerwca 2022 r. naruszony pas ochronny dla działki nr (...). Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie w dniach 12-13 lipca 2022 r. przeprowadzono kontrolę w zakładzie górniczym skarżącej m.in. w celu sprawdzenia wykonania ww. decyzji. W trakcie kontroli stwierdzono, że pas ochronny nie został odbudowany, co potwierdzono wykonanym pomiarem. Ponadto stwierdzono, że w południowo-wschodniej i południowo-środkowej części wyrobiska nadal prowadzona była eksploatacja piasku w sposób niezgodny z udzieloną koncesją. W tym stanie rzeczy 13 lipca 2022 r. wydano decyzję wstrzymującą ruch zakładu górniczego w tym zakresie.

Pismem z 12 lipca 2022 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zmianę decyzji z 29 grudnia 2021 r. co do terminu wykonania obowiązku odbudowy pasa ochronnego.

Organ uznał, że wyznaczony w decyzji z 29 grudnia 2021 r. termin odbudowy pasa ochronnego został ustalony na podstawie deklaracji samej strony. Nadto, Prezes WUG podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym okres sześciu miesięcy był w zupełności wystarczający dla wykonania ww. robót. Tłumaczenie strony, że nie miała możliwości odbudowy pasa ochronnego z powodu zablokowania przez osobę trzecią dojazdu do wyrobiska, w świetle stwierdzenia w czasie kontroli prowadzenia robót górniczych w części wyrobiska jest wątpliwe. Poza tym, nawet zakładając, że twierdzenie o zblokowaniu jedynej drogi dojazdowej jest prawdziwe, przedsiębiorca powinien był jak najszybciej poinformować Dyrektora OUG o wystąpieniu problemów z odbudową pasa ochronnego i zwrócić się z wnioskiem o wydłużenie terminu wykonania ww. decyzji. Tymczasem strona złożyła wniosek o zmianę decyzji Dyrektora OUG dopiero w 14 lipca 2022 r., czyli już po upływie terminu na wykonanie odbudowy pasa ochronnego oraz po kontroli stwierdzającej niewykonanie ww. decyzji. Poza tym, przedsiębiorca górniczy nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, iż zgłosił sprawę zablokowania dojazdu do organów ścigania, w szczególności zawiadomienia o możliwości popełnienia wykroczenia.

Organ szczegółowo opisał stan wyrobiska i podkreślił, że jego stan zastany w trakcie kontroli 12-13 lipca 2022 r. potwierdził, że w zakładzie prowadzony był ruch zakładu górniczego, polegający na prowadzeniu eksploatacji. Jeśli eksploatacja prowadzona byłaby w sposób prawidłowy, zgodnie z warunkami koncesji i sztuką górniczą (tzn. prowadzenie robót przygotowawczych przed robotami górniczymi), naruszony pas ochronny można byłoby odbudować z mas ziemnych pochodzących z nadkładu złoża.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że uwzględnienie wniosku powodowałoby utrzymywanie nie tylko stanu niezgodnego z prawem, ale przede wszystkim stanu zagrażającego bezpieczeństwu powszechnemu i bezpieczeństwu terenów sąsiednich.

III.

Wyrokiem z 24 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 870/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach.

WSA wskazał, że wniosek o uruchomienie trybu z art. 155 k.p.a. wpłynął do organu 14 lipca 2022 r., a więc po upływie 14 dni od wyznaczonej daty zobowiązującej skarżącą do odbudowy pasa ochronnego i po przeprowadzeniu kontroli wyrobiska górniczego.

Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie poza sporem pozostaje to, że przesłanki formalne w postaci istnienia decyzji ostatecznej i zgody strony zostały spełnione. Oczywistym jest też, że wobec decyzji nakazującej odbudowę pasa ochronnego w wyznaczonym terminie, istnieje możliwość potencjalnej zmiany tego terminu na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny i przy jej wydaniu organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem, w zależności od dokonanej oceny okoliczności sprawy. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.

Odwołując się do orzecznictwa WSA wskazał, że "słuszny interes strony", którym to zwrotem posługuje się art. 155 k.p.a., rozumieć należy jako modyfikację ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) społecznie akceptowalną i godną wsparcia ze strony organu państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie chodzi o interes faktyczny bo strona podaje, że nie może wykonać pasa ochronnego, z uwagi na zablokowanie drogi i niemożność dojazdu do wyrobiska. Pierwotny termin wykonania obowiązku wynikał z decyzji z 20 grudnia 2021 r. i był wyznaczony na wniosek strony do 30 czerwca 2022 r.

Z protokołu kontroli wyrobiska z 12 lipca 2022 r. wynika, że dojazd do wyrobiska był możliwy od strony północnej, drogą usytuowaną wzdłuż wschodniej granicy obszaru górniczego. W południowej części obszaru górniczego widoczne były ślady świeżej eksploatacji. Eksploatacja prowadzona była trzema ścianami. W południowo-wschodniej części wyrobiska prowadzona była eksploatacja kopaliny (piasku) wraz z zalegającym nadkładem gliny, ścianą o wysokości ok. 8 m, szerokości ok. 20 m i nachyleniu prawie pionowym. W dolnej części skarpy u jej podstawy znajdowały się bryły gliny pochodzące z obrywów górnej krawędzi skarpy nadkładowej. Z kolei, w południowo-środkowej części wyrobiska prowadzona była eksploatacja piasku ścianą o wysokości ok. 5 m i szerokości ok. 10 m metodą podkopywania z widoczną niepodpartą (zwisającą) częścią nadkładu zalegającego w górnej części ściany. Dojazd do poszczególnych ścian możliwy był tymczasowymi drogami dojazdowymi. Poza obszarem górniczym znajdował się sprzęt w postaci koparek gąsienicowych, ładowarek czołowych oraz wozidła technologicznego.

W ocenie WSA słuszna jest konstatacja organu, że powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z twierdzeniami strony o wstrzymaniu wszystkich robót, niemożliwości dojazdu do zakładu ciężkim sprzętem, dostarczenia paliwa do maszyn, czy dowiezienia materiału (odpadów), a w szczególności odbudowy naruszonego pasa ochronnego. Rację ma organ stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że skoro w okresie, w którym strona miała wykonać odbudowę naruszonego pasa ochronnego, możliwy był dostęp do wyrobiska zakładu górniczego w celu prowadzenia eksploatacji złoża kopaliny, to możliwy był również dostęp do tego samego wyrobiska, celem wykonania odbudowy pasa ochronnego.

W tym stanie rzeczy interes faktyczny strony nie może stanowić przesłanki zmiany ostatecznej decyzji. Wyznaczony na wniosek strony termin na odbudowanie naruszonego pasa ochronnego był obiektywnie realny i umożliwiał stronie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności, skoro strona sama ten termin poddała.

Nadto za uwzględnieniem wniosku nie przemawia interes społeczny. Słusznie wskazał organ, że uwzględnienie żądania skarżącego powodowałoby utrzymywanie nie tylko stanu niezgodnego z prawem, ale przede wszystkim stanu zagrażającego innym dobrom tj. bezpieczeństwa powszechnego, bezpieczeństwa pracowników, ochronie środowiska czy bezpieczeństwu terenów sąsiednich.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca M. R. kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który je wydał.

W uzasadnieniu wskazała, że wadliwie zinterpretowano pojęcie słusznego interesu strony, który w sprawie występuje.

Podobnie miało to miejsce w odniesieniu do występowania w sprawie przesłanki w postaci interesu społecznego.

Zresztą obie przesłanki należy zdaniem strony traktować rozłącznie, na co wskazuje użyte w treści przepisu słowo "lub".

Jedyny i trwały dojazd do nieruchomości został skutecznie zablokowany przez osobę trzecią. Przekopany został w poprzek rów, dokonano blokady z maszyn budowlanych, wykonano ogrodzenie z elementów metalowych. W sprawie toczy się postępowanie przed organami ścigania. Prowadzi je Komenda Powiatowa Policji w Wodzisławiu Śląskim.

Dotychczas działania Policji nie spowodowały odblokowania drogi. Powyższa okoliczność uniemożliwia wykonanie decyzji. Brak jest możliwości dowiezienia materiału zasypowego - bardzo znaczących jego ilości. Rodzi się więc pytanie, czy jakikolwiek organ postępowania ustalił jaki jest stan tej sprawy karnej, jak i jej kierunek i jakie wnioski wypływają z dotychczas prowadzonego postępowania. Skarżąca nie jest stroną w tymże postępowaniu. Jest to przecież okoliczność nowa, która nie występowała na etapie wydawania decyzji. Nie uwzględniono chronologii zdarzeń, już bowiem w marcu 2022 r. doszło do zablokowania drogi, czyli jeszcze dużo przed terminem odbudowy drogi, a podano że było inaczej.

Dostęp do innych, eksploatowanych ścian i do wyrobiska tymczasowymi drogami nie ma żadnego znaczenia, bowiem odbudowa pasa ochronnego i wiążące się z tym konieczne do wykonania prace są zupełnie innego rodzaju.

Słuszny interes strony jest zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zdaniem strony rodzi się proste pytanie, w jaki sposób wykonać decyzję w zakreślonym terminie, jeśli osoba trzecia w sposób niezgodny z prawem to uniemożliwia? Jest to przesłanka, która uzasadnia zmianę decyzji. Nie jest uzasadnione utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji, której wykonanie jest obiektywnie niemożliwe.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Istota sporu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni art. 155 k.p.a. dokonanej przez WSA. Takie granice badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym zakreślono bowiem w wywiedzionym środku odwoławczym, co zgodnie z zasadą jego dyspozycyjności, wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy.

Zgodnie więc z powołanym przepisem k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Zmianie w tym trybie podlegają zatem decyzje uznaniowe, a więc takie, które wydawane są w granicach luzu decyzyjnego przysługującego organowi, na który zezwala mu przepis prawa. Zastosowany pierwotnie przez organ art. 171 ust. 1 pkt 4 PGG wskazuje, że przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego może nakazać dokonanie określonych czynności, niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia ruchu zakładu górniczego, innych niż środki profilaktyczne. Termin wykonania nakazanych czynności, zmierzających do prawidłowego działania zakładu górniczego jest modalny, zatem może podlegać zmianie we wskazanym trybie.

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem kwestia przyjętych ustaleń faktycznych, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek zarzutów, które by go podważyły. Wiążące jest zatem to, że pomimo decyzji nakazującej odbudowanie do 30 czerwca 2022 r. pasa ochronnego dla działki nr (...), naruszonego działaniem skarżącej, nie doszło do jej wykonania. Wskazać też trzeba, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że pomimo ustalonego terminu, który - co należy uwypuklić - został zaproponowany przez samą stronę i zaakceptowany przez organ, nie wykonano decyzji, co jednak nie przeszkodziło skarżącej w dalszym ciągu prowadzić eksploatacji górniczej zakładu (o czym świadczą chociażby znajdujący się na jego terenie ciężki sprzęt czy też nowe miejsca wydobycia kopaliny). Nie podjęto przy tym jakichkolwiek działań w celu zapobieżenia powstawaniu dalszej szkody na działce sąsiedniej i odbudowania wymaganego pasa ochronnego. Nie jest zatem w tych okolicznościach faktycznych przekonujące twierdzenie, że wskutek zablokowania dojazdu, nie jest możliwe wykonanie decyzji. Jego zablokowanie nie przeszkadza skarżącej prowadzić dalszego wydobycia surowca, ma jednak uniemożliwiać wykonanie decyzji, z czym trudno się zgodzić.

W kontekście powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 155 k.p.a.

Prezentowane przez organ i WSA rozumienie tego przepisu jest prawidłowe. Słusznie przyjęto bowiem, że działania w celu rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji, powinno obejmować ustalenie czy decyzja nadaje się do zmiany, czy jest zgoda strony, a także czy obowiązujące przepisy nie stanowią przeszkody do dokonania wnioskowanej zmiany oraz czy w sprawie występuje interes społeczny lub słuszny interes strony, który przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji.

Pomijając trzy pierwsze przesłanki uznane w sprawi za spełnione (decyzja nadaje się do zmiany, jest zgoda strony i brak jest przepisu sprzeciwiającego się zmianie), istotne było rozważenie obu wymienionych wcześniej interesów (społecznego i słusznego interesu strony).

Omawiany przepis posługuje się kategorią dwóch wspomnianych wcześniej interesów, które mają być dostatecznym argumentem wskazującym na potrzebę dokonania zmiany albo uchylenia decyzji ostatecznej.

Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z jej wolą. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyrok NSA z 24 października 2023 r. sygn. akt II OSK 924/22).

Słusznie więc wskazał WSA, że po stronie skarżącej występuje co najwyżej interes faktyczny, który nie może stanowić przesłanki zmiany decyzji ostatecznej. Termin wykonania decyzji był obiektywnie możliwy do dotrzymania, jeżeli tylko skarżąca wykazałaby się dobrą wolą i podjęła się wykonania nałożonego obowiązku, który nie służy przecież ochronie bliżej niesprecyzowanych wartości, a ma doprowadzić do konkretnych efektów, tj. zaprzestania niszczenia działki nr (...).

Należy zwrócić uwagę strony na to, że ustawodawca w pełni intencjonalnie użył w art. 155 k.p.a. dodatkowego przymiotnika dla określenia interesu strony, mającego przemawiać za zmianą decyzji ostatecznej. Chodzi bowiem o to, aby interes strony był "słusznym", a więc aby wykluczyć na mocy art. 155 k.p.a. sytuację zmiany decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony. Tego w istocie zaś domaga się skarżąca i tak argumentuje w skardze kasacyjnej.

Nadto trafnie wskazuje WSA, że w sprawie nie ma w ogóle mowy o istnieniu interesu społecznego. Uwzględnienie żądania skarżącej powodowałoby dalsze niczym nieuzasadnione utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem, ze szkodą dla innego podmiotu (właściciela działki sąsiedniej). Rozwijając to o dodatkowe dobra chronione jakimi są bezpieczeństwo powszechne, bezpieczeństwo pracowników, czy ochrona środowiska, nie ma wątpliwości, że interes społeczny nie tylko nie zachodzi ale wręcz sprzeciwia się dalszemu trwaniu stanu niezgodnego z prawem.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.