Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 642/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 793/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 5 lipca 2021 r. SKO-ŚR-4184/570/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 793/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 5 lipca 2021 r. nr SKO-ŚR-4184/570/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka, który faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną B. B., uznając, że opiekę powinna sprawować córka niepełnosprawnej; systemowa i celowościowa wykładnia powołanych przepisów, przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad równości, sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji, powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną, w celu ustalenia, czy córka wymagającej opieki może sprawować nad nią opiekę, a tym samym przyjęcie, że skoro osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skutkuje to brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy córka osoby niepełnosprawnej może sprawować opiekę nad matką.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczenia rodzinnych, to jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami z niepełnosprawnościami i wymagającymi takiego wsparcia. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wprost nawiązuje do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), powoływanej dalej jako "K.r.o.". Zgodnie z art. 132 K.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi zobowiązanemu do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych ma charakter subsydiarny, to znaczy gdy zobowiązani w pierwszej kolejności nie są w stanie spełniać tego obowiązku. Z kolei dla oceny braku możliwości spełniania świadczenia alimentacyjnego należy zastosować kryterium obiektywne, to znaczy, że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Wykładnia art. 132 K.r.o. zmierza tym samym w kierunku osiągania celu obowiązku alimentacyjnego, jakim jest zaspokojenie potrzeb osoby uprawnionej, uelastyczniając i podporządkowując celowi tej normy kwestię kręgu osób zobowiązanych w określonej kolejności.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie nie jest sporne, że córka osoby uprawnionej nie może spełniać świadczenia alimentacyjnego. Córka B. B. nie ma możliwości sprawowania stałej opieki, której wymaga jej matka, ponieważ ma inne miejsce zamieszkania, jest zatrudniona, a także ze względu na stan zdrowia.

Formalnego ograniczenia wynikającego z językowej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swoich obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie rozumienie przepisu zostało zakwestionowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie organy nie powinny były poprzestać na oświadczeniu córki osoby uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego z 27 kwietnia 2021 r., że nie może "podjąć się opieki nad swoją mamą ze względu na swoją pracę", ale powinny były rozważyć całokształt sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osoby zobowiązanej w pierwszym stopniu do alimentacji, aby można było rozstrzygnąć, czy po jej stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Organy powinny przeprowadzić wywiad środowiskowy i ewentualnie zgromadzić inne dowody, jak zeznania świadków.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak rozważenia przez organy omawianych okoliczności i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd I instancji, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w piśmie z 27 kwietnia 2021 r. A. A. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w X. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – B. B. Ustalono, że babcia skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga długotrwałej opieki, a także że B. B. zamieszkuje wraz z córką C. C. i wnukiem A. A.

Wniosek A. A. został załatwiony przed Wójta Gminy Y. odmownie, decyzją z 17 maja 2021 r. nr GOPS-443-15/2021.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z 5 lipca 2021 r. nr SKO-ŚR-4184/570/2021 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Y. Organ II instancji wskazał, że B. B. ma córkę C. C. i to na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek sprawowania opieki nad matką. C. C. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazał organ, C. C. oświadczyła, że nie może sprawować opieki nad matką, gdyż jest zatrudniona w pełnym wymiarze na umowę o pracę. Organ uznał, że wskazana przeszkoda nie może zostać zaliczona do sytuacji, z którymi ustawodawca wiąże niemożność sprawowania opieki nad najbliższymi krewnymi.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł A. A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak zaznaczył Sąd I instancji, jakkolwiek na skarżącym, jako wnuku, ciąży wobec legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności babci obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to niewątpliwie przedmiotowy obowiązek alimentacyjny obciąża go w dalszej kolejności. Skoro C. C. (córka osoby uprawnionej) żyje, pracuje zawodowo, zamieszkuje pod jednym adresem wraz z matką i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to już ta okoliczność była wystarczająca do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia dla zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią pozostaje okoliczność, że C. C. nie wyraża woli wywiązania się z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem matki, przez wzgląd na obowiązki zawodowe.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bowiem ocena, czy w okolicznościach sprawy A. A. - jako osoba niespokrewniona w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki (B. B. - babką) spełniał przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki, dokonując literalnej wykładni tych przepisów, przyjęły, że wnuk osoby wymagającej opieki nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babką, w sytuacji gdy żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z niepełnosprawną, tj. jej córka, nielegitymująca się przy tym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżący, kwestionując powyższe stanowisko podniósł, że córka niepełnosprawnej w stopniu znacznym, ze względu na zatrudnienie i stan zdrowia - pomimo faktu, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie jest w stanie wykonywać opieki nad swoją matką. Tym samym aktualizuje się obowiązek alimentacyjny wnuka, co przy uwzględnieniu wyników wykładni prawa - systemowej i funkcjonalnej oraz zasad konstytucyjnych powinno doprowadzić do wniosku, że spełnia on w tym przypadku przesłanki, warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, ponieważ jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako jej wnuk, nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z jego treści wynika zaś, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 371/21 i z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 712/21 ( jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl) orzekając w sprawach analogicznych do sprawy obecnie rozpoznawanej, warunki z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów K.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 K.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 K.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie K.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy.

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyrokach zwrócił uwagę, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że omawiany przepis nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w K.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 K.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 K.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami Kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Ponadto w ww. wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, stwierdził, że w art. 128 K.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 K.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21).

W pełni więc podzielając powyższą ocenę prawną, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że skoro osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (jej córka) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), a jednocześnie skarżący kasacyjnie nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babki (okoliczność również bezsporna), to zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny skarżącej kasacyjnie względem jego babki – w rozumieniu K.r.o., a tym samym, że był on uprawniony do otrzymania objętego wnioskiem świadczenia na podstawie omawianych przepisów u.ś.r.

Zwrócić także należy uwagę, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnionej w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związany jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako taki nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną, by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu.

W cytowanych orzeczeniach podkreślono także, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP, nie bez znaczenia jest bowiem, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Ponadto również prawo podmiotowe rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Co do zasady wnuk osoby niepełnosprawnej nie został wykluczony, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria, warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA z: 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21).

Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych też przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie był trafny.

Na zakończenie warto wskazać, że stanowisko powyższe zostało zaaprobowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, który potwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższa uchwała jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, ponieważ podjęta została w następstwie wystąpienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., z wnioskiem o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały abstrakcyjne posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Uwzględniając zatem art. 269 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie akceptuje poglądy wyrażone w powyższej uchwale, które znajdują zastosowanie również na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy. Powoduje to konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów.

W konsekwencji nieskuteczne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają bowiem przesłanki prawa materialnego. Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i poczynione przez organy ustalenia faktyczne w zakresie nielegitymowania się przez córkę osoby wymagającej opieki orzeczeniami o niepełnosprawności oraz kolejności istnienia względem babki skarżącego obowiązku alimentacyjnego (co zwłaszcza dotyczy córki pracującej zawodowo), zbędne było prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, co do całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji. Niezasadnie zatem skarga kasacyjna zarzuciła zaaprobowanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem zasad, wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w rezultacie Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym były bowiem wystarczające do uznania, że wnuk A. A. nie spełniała przesłanek materialnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.