Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3169/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175, art. 176, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Brzeg Dolny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 310/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 19 grudnia 2013 r. nr XXXIV/245/13 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg Dolny 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Gminie Brzeg Dolny ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 310/14, w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 19 grudnia 2013 r. Nr XXXIV/245/13 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg Dolny, stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 oraz załącznika graficznego nr 3 zaskarżonej uchwały, w pkt II orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji niniejszego wyroku, zaś w pkt III zasądził od Gminy Brzeg Dolny na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w Brzegu Dolnym w dniu 19 grudnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/245/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg Dolny. W podstawie prawnej podano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. 594 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) i art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz przywołano uchwałę Nr XVII/106/12 Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 1 marca 2012 r. i stwierdzono, że zmiana planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny. W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że zmienia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg Dolny, uchwalony uchwalą Nr XXXIII/340/2001 Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 10 listopada 2001 r. w zakresie terenów położonych: 1) między ulicami Odrodzenia i Ks. Kanonika J. Puka; 2) przy ul. 1-go Maja; 3) między ulicami Naborowską i Szkolną – w granicach określonych na załącznikach nr 1-3 do uchwały.

Wojewoda Dolnośląski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu opisaną uchwałę i wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 pkt 1 oraz załącznika graficznego nr 3 do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz z powodu istotnego naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny. Wojewoda wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że mocą § 1 ust. 4 pkt 1 uchwały, w § 14 zmienianej uchwały dodano ust. 32a, który wprowadza do miejscowego planu teren B32aMNU – zabudowy mieszkalno-usługowej obejmującej usługi z zakresu turystyki. Teren ten zobrazowano na załączniku graficznym do uchwały (załącznik nr 3).

W wyniku analizy postanowień uchwały, wojewoda stwierdził, że ustalenia dla powyższego terenu w sposób istotny naruszają przepisy prawa z dwóch powodów. Po pierwsze, braku określenia minimalnej ilości miejsc postojowych dla funkcji mieszkaniowej (w ustaleniach dla terenu określono jedynie ilość miejsc parkingowych dla funkcji usługowej). Po drugie, naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny w ramach przeznaczenia terenu oraz w zakresie ustalenia maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Należy również zauważyć, według skarżącego, że pomimo zmiany dokonanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mocą ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130, poz. 871 z późn. zm.), polegającej na zastąpieniu wymogu "zgodności" pojęciem "nienaruszania" ustaleń studium przez miejscowy plan, aktualny pozostaje wiążący charakter ustaleń studium przy sporządzaniu miejscowego planu. W związku z tym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień uchwały w zakresie terenu B32aMNU w całości.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Brzegu Dolnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Strona wskazała, że dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg Dolny uchwalony uchwałą Nr XXXI 11/340/2001 Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 10 listopada 2001 r. i podlegający zmianie ustalał przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie wprowadzał jednak wymagania w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych na działce budowlanej. Celem zmiany planu była zmiana przeznaczenia części terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu miasta Brzeg Dolny symbolem B32MN na zabudowę mieszkalno-usługową jednorodzinną z usługami. Zmiana planu dotyczyła więc rozszerzenia katalogu dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenu o usługi z zakresu turystyki wraz z wprowadzeniem ustaleń odpowiednich dla rozszerzonego sposobu użytkowania terenu, zatem wskaźnika minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do powierzchni użytkowej usług.

W tym przypadku gmina nie znalazła uzasadnienia dla wprowadzenia rozróżnienia wymagań dotyczących miejsc postojowych na działkach zabudowy jednorodzinnej położonych w granicach terenu oznaczonego symbolem B32MN w odniesieniu do działki podlegającej zmianie, szczególnie w kontekście celu zmiany. Uchwała w sposób konieczny i wystarczający reguluje wymaganą liczbę miejsc parkingowych na terenie w przypadkach lokalizacji usług.

Zdaniem organu gminy, wątpliwa jest także zasadność wprowadzania ustaleń minimalnej liczby miejsc postojowych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie wskaźnika innego niż zero oznaczałoby obowiązek budowy takich miejsc na każdej działce niezależnie od realnej potrzeby, także w rzadkich, chociaż możliwych, przypadkach nieposiadania samochodów przez właścicieli nieruchomości. W ocenie gminy byłoby to przekroczenie uprawnienia do ustalania ograniczeń prawa własności wynikającego z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieproporcjonalne do potrzeb wprowadzenie obowiązku zagospodarowania nieruchomości. Zarzut dotyczący naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny w zakresie przeznaczenia terenu jest – w ocenie burmistrza – całkowicie chybiony. Teren podlegający zmianie znajduje się w granicach jednostki funkcjonalno-przestrzennej MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tej jednostki ustalono funkcje dominujące: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa adaptowana, a także funkcje uzupełniające: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska (max 3 kondygnacje nadziemne) oraz zabudowa usługowa. We wstępie rozdziału 2 wyjaśniono, że: "Na rysunku SUiKZP określono lokalizację podstawowej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz wyznaczono linie rozgraniczające jednostki funkcjonalno-przestrzenne o określonej funkcji dominującej. W przypadkach ustalenia więcej niż jednej funkcji dominującej, każda z funkcji dominujących może stanowić wyłączne przeznaczenie terenu na obszarze danej jednostki funkcjonalno-przestrzennej lub poszczególnych nieruchomości położonych w jej granicach. Na terenie jednostki funkcjonalno-przestrzennej dopuszcza się lokalizację funkcji uzupełniających nie kolidujących z funkcją dominującą, nie zmieniających generalnego charakteru zagospodarowania oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W przypadku wprowadzenia funkcji uzupełniających powierzchnia terenu zajęta przez funkcję uzupełniającą nie może przekroczyć 30% powierzchni jednostki".

Zdaniem Burmistrza oznacza to, że ustalenia dominujących i uzupełniających funkcji odnoszą się do jednostek funkcjonalno-przestrzennych, nie zaś do pojedynczych nieruchomości położonych w ich granicach. W związku z tym w granicach jednostek MN może występować zabudowa usługowa pod warunkiem, że powierzchnia terenu zajętego przez funkcję usługową nie przekroczy 30% powierzchni jednostki. Powierzchnia jednostki funkcjonalno-przestrzennej, w granicach której znajduje się nieruchomość objęta zmianą planu wynosi ok. 79.000 m2, zaś powierzchnia terenu objętego zmianą planu ok. 4.100 m2. Tym samym powierzchnia terenu przeznaczonego na zabudowę mieszkalno-usługową stanowi ok. 5% powierzchni jednostki, co w mieści się w ustalonym kryterium dopuszczalności funkcji uzupełniającej - nawet jeśli przyjąć, że teren oznaczony symbolem B32aMNU zostałby w całości przeznaczony na usługi. Czym innym jest określenie funkcji dominującej obszaru w studium, a czym innym ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W przypadkach gdy ustalenie planu dotyczy części obszaru jednostki funkcjonalno-przestrzennej, to podstawowe przeznaczenie terenu w planie może mieścić się w ramach uzupełniającej funkcji określonej w studium bez naruszenia ustaleń studium.

Dalej dodano, że we wstępie do ustaleń w zakresie wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów w studium wyjaśniono, że: "W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy stosować określone w SUiKZP parametry i wskaźniki urbanistyczne. Dla funkcji dominujących i funkcji uzupełniających występujących w poszczególnych jednostkach funkcjonalno-przestrzennych określa się następujące parametry i wskaźniki urbanistyczne". Powyższe oznacza, że podane dalej wskaźniki, m.in. powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dotyczą poszczególnych przeznaczeń (funkcji) terenów ustalanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. I tak, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN ustalono, że powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 30%, natomiast dla zabudowy usługowej U – powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 70%.

Jeśli jednak uznać istotny charakter naruszenia, zdaniem Burmistrza, wydaje się uzasadnione stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie § 1 ust. 4 pkt 1, w odniesieniu do pkt 7 treści zmiany, szczególnie wobec ustalonych w treści uchwały wszelkich wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wypełniających w całości wymaganie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że na zasadność zarzutu podniesionego przez Wojewodę Dolnośląskiego. W ocenie Sądu I instancji bezspornym jest, że gmina w zakresie władczego przeznaczenia i określenia warunków zagospodarowania terenów posiada samodzielność. Potwierdzają to przepisy art. 164 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 u.p.z.p., przypisujący do zadań własnych gminy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oczywistym również jest – co wielokrotnie podkreślano w judykaturze – że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne, a granice tego władztwa wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p., w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii związanych z zawartością planu i objętych nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że art. 15 u.p.z.p. określa szczegółowo wymogi zawartości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania. Ponadto obowiązek określenia miejsc parkingowych wpisuje się także w wymóg uregulowania przez organ prawodawczy gminy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w planie miejscowym wymogi w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in.: wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Tymczasem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, regulacja podjęta przez Radę Miejską w Brzegu Dolnym w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych dla jednostki strukturalnej B32aMNU nie jest wyczerpująca i została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rada pominęła bowiem całkowicie w zakresie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem B32aMNU obowiązek określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej. Zaznaczyć także należy, że dla powyższego terenu, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny oznaczony został symbolem MN, na str. 13 tekstu ujednoliconego wskazano, że "należy zapewnić stanowiska postojowe na każdej działce, zgodnie ze wskaźnikami: 1 stanowisko na jedno mieszkanie oraz 1 stanowisko na 40 m2 p.u.usług". Sąd uznał zatem za zasadną w całości argumentację Wojewody Dolnośląskiego powołaną w tym zakresie w uzasadnieniu skargi.

Sąd I instancji w pełni podzielił także zasadność dalszych zarzutów skargi odnoszących się do § 1 ust. 4 pkt 1 oraz załącznika graficznego nr 3 w zakresie terenu oznaczonego symbolem "B32aMNU", albowiem uchwalone w tym przepisie regulacje naruszają również przepisy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W zaskarżonym przepisie uchwały Rada Miejska w Brzegu Dolnym wyznaczyła nowy teren oznaczony symbolem B32aMNU i określiła jego przeznaczenie jako zabudowa mieszkalno-usługowa obejmująca usługi z zakresu turystyki. W ppkt 4 wskazanego paragrafu Rada uchwaliła, że "proporcje funkcji mieszkaniowej do usługowej oraz ich rozmieszczenie w granicach działki lub w obrębie budynków mogą być dowolne z zachowaniem warunków, o których mowa w pkt 5". Tymczasem w uchwale z dnia 19 grudnia 2013 r. (Nr XXXIV/244/13) zawierającej ujednolicony tekst i rysunek "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeg Dolny" omawiany obszar znajduje się w jednostce funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem "MN" – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o funkcji dominującej: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa adaptowana, o funkcji uzupełniającej; zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska (max 3 kondygnacje nadziemne) i zabudowa usługowa, a także z dopuszczeniem obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych. Z zapisu Studium wynika zatem, że na wskazanym terenie zabudowa usługowa jak też zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowią tylko funkcję uzupełniającą a nie funkcję dominującą (podstawową). Dalej dla jednostki MN na str. 13 Studium wskazano, że "powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 30%", gdy tymczasem w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 pkt 1 ppkt 7 maksymalny udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu lub działek ustalono na 50% powierzchni terenu lub działek. Z prostego zestawienia tych zapisów jednoznacznie wynika, że Rada Miejska w Brzegu Dolnym naruszyła także i w tym zakresie ustalenia Studium.

Wskazana powyżej istotna rozbieżność pomiędzy postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zapisami Studium uwarunkowań stanowi, w ocenie Sądu I instancji, naruszenie zasad sporządzania planu i obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej regulacji. Rada przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezwzględnie związana ustaleniami studium, co też wynika wprost z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższy brak naruszenia ustaleń studium organ stanowiący gminy jest obowiązany stwierdzić przed uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto związanie planu miejscowego postanowieniami studium oznacza, że regulacje uchwały planistycznej nie mogą naruszać zapisów studium, stanowiącego podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu już bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika dla organu wykonawczego gminy obowiązek przygotowania projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, gdyż jego celem jest realizowanie założeń przyjętej w studium polityki planistycznej gminy.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że skoro w Studium badany teren przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako funkcję dominującą, to naruszeniem wymogu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie "nie naruszalności" planu miejscowego z ustaleniami studium było określenie przeznaczenia wskazanego obszaru jako terenów usługowych na równi z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zwiększenie powierzchni zabudowy terenu (działki) z 30% do 50%. W tym wypadku przy takim zapisie przepisu § 1 pkt 4 uchwały, możliwa byłaby również tylko zabudowa wyłącznie usługowa, a ta w myśl zapisów Studium jest niedopuszczalna jako jedyna na całym terenie objętym symbolem B32aMNU. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli uprzednio w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy wskaże te obszary pod taką zabudowę jako dominującą (podstawową). Sąd I instancji wskazał, że na przedmiotowym obszarze "usługi" w studium stanowiły tylko i wyłącznie funkcję uzupełniającą a nie dominującą. W planie miejscowym "usługi" uzyskały natomiast status taki sam jak funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (w studium jest to funkcja dominująca). Podobna sytuacja dotyczy także funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w studium jest to funkcja uzupełniająca), która w planie występuje na równi z funkcją zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił przy tym, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację. Tym bardziej, że na str. 7 Studium w pkt 2 pt. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" zastrzeżono, że "w przypadkach ustalenia więcej niż jednej funkcji dominującej, każda z funkcji dominujących może stanowić wyłączne przeznaczenie terenu na obszarze całej jednostki funkcjonalno-przestrzennej lub poszczególnych nieruchomości położonych w jej granicach. Dalej w tej części Studium wskazuje się, że dopuszczając lokalizację funkcji uzupełniających, nie mogą one zmieniać generalnego charakteru zagospodarowania oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Ponadto określone w studium parametry i wskaźniki urbanistyczne mają charakter nieprzekraczalnych wartości, oczywiście odnosząc je odpowiednio do każdej jednostki funkcjonalno-przestrzennej.

Sąd I instancji przypomniał również, że rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. A zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skoro załącznik graficzny nr 3 do uchwały zawiera ustalenia odzwierciedlające treść zakwestionowanych zapisów § 1 ust. 4 pkt 1, to konsekwentnie należało również stwierdzić jego nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – Gmina Brzeg Dolny. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegających na niedochowaniu należytej staranności w ocenie materiału dowodowego i nieprawidłowej ocenie zebranego materiału.Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a nadto zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie Sąd I instancji nie dochował staranności w ocenie materiału dowodowego i bezkrytycznie podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, nie dokonując rzeczowej analizy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny, w kontekście rzekomego naruszenia uchwałą Nr XXXIV/245/13 ustaleń studium. Tym samym skarga Wojewody została oparta na błędnym założeniu stosowania wprost ustaleń studium do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca kasacyjnie podała, że analiza treści studium wymaga wiedzy specjalistycznej, np. projektanta uprawnionego do sporządzania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powielił błąd skargi, zaś utrzymanie wyroku w mocy może prowadzić do wadliwego orzecznictwa w zakresie oceny spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że szczególnie wobec zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin nie wystarczy ocena prawna, niezbędna jest także znajomość dziedziny, którą to prawo reguluje. Jednym z zarzutów skargi, uwzględnionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, było naruszenie ustaleniami uchwały Nr XXXIV/245/13 Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg Dolny dla terenu B32aMNU ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny w zakresie przeznaczenia terenu. W ocenie skarżącej kasacyjnie wywód skargi w tej kwestii, a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji opiera się na fałszywym założeniu, że ustalenia studium odnoszą się wprost do terenu objętego zmianą planu i prowadzi do błędnego wniosku, że funkcja uzupełniająca określona w studium nie może przybrać roli przeznaczenia podstawowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny w zakresie przeznaczenia terenu odnoszą się do obszaru funkcjonalno-przestrzennego ograniczonego na rysunku studium liniami rozgraniczającym.

Następnie skarżąca kasacyjnie strona bez jakiegokolwiek wskazania kolejnych podstaw skargi kasacyjnej, poza ogólnym stwierdzeniem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, o czym już była mowa powyżej, dokonała autorskiej wykładni materialnoprawnej kwestionowanego wyroku polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 175 § 1. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3. Jednocześnie w art. 176 p.p.s.a., w brzmieniu adekwatnym na czas wniesienia skargi kasacyjnej, zostały wskazane elementy składowe skargi kasacyjnej, w związku z czym: "skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany". Z powyższego przepisu jasno wynika, że skarga kasacyjna powinna bezsprzecznie zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna skarżącego oparta jest na zarzutach odnoszących się do przepisów postępowania. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało i wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie - to skarżony wyrok mógł być inny. Konstrukcja skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 p.p.s.a.), oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w tej skardze. Powyższe obliguje więc autora skargi kasacyjnej do prawidłowego konstruowania zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów strony skarżącej.

Analiza treści skargi wskazuje, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów w art. 176 p.p.s.a., przez co nie poddaje się kontroli Sądu i w związku z tym podlega odrzuceniu. Wskazana przez autora podstawa skargi kasacyjnej nie jest bowiem w żaden sposób uzasadniona. Brak jest uzasadnienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało i wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie - to skarżony wyrok mógł być inny.

Z treści skargi kasacyjnej wynika podstawowa teza kasatora, że naruszenie przepisów postępowania, przez Sąd I instancji które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - polega na niedochowaniu należytej staranności w ocenie materiału dowodowego i nieprawidłowej ocenie zebranego materiału. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak żadnych konkretnych przepisów postępowania naruszonych przez Sąd I instancji, podkreślając zarazem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dochował staranności w ocenie materiału dowodowego i bezkrytycznie podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, nie dokonując rzeczowej analizy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeg Dolny, w kontekście rzekomego naruszenia uchwałą Nr XXXIV/245/13 ustaleń studium. Skarżąca kasacyjnie strona podała, że analiza treści studium wymaga wiedzy specjalistycznej, np. projektanta uprawnionego do sporządzania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powielił błąd skargi, zaś utrzymanie wyroku w mocy może prowadzić do wadliwego orzecznictwa w zakresie oceny spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium.

Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej postanowił naruszenia prawa przedstawić opisowo bez konkretnego wskazania naruszonych przepisów postępowania i wskazania w jaki sposób ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W żaden sposób wskazane naruszenia prawa materialnego opisane przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu podstawy skargi kasacyjnej wskazującej jako podstawę naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - nie mogą być uzasadnieniem dla tej podstawy. Przytoczenie ich w tym miejscu jako uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej świadczy o nie spełnieniu przez skargę kasacyjną wymogów art. 176 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 189 p.p.s.a, w pkt I sentencji postanowienia - skargę kasacyjną odrzucił. O zwrocie wpisu, jak w pkt II sentencji postanowienia, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § pkt 1 p.p.s.a. W stosunku do pkt II sentencji postanowienia Sądu II instancji, zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2016 r. postanowienie NSA, sygn. akt 3169/14, prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską, w ten sposób, że w miejsce kwoty zwracanego Gminie Brzeg uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej zamiast 250 (słownie dwieście pięćdziesiąt) zł. wpisać 150 (słownie 150 ) zł.