Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 591/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25b, art. 70 ust. 2 ust. 3, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu Milickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 stycznia 2009 r. nr NK.II.0911-10/61/09 w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Miliczu z dnia 22 grudnia 2008r. nr XXI/157/2008 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Milickiego na sesji w dniu 22 grudnia 2008 r. podjęła uchwałę nr XXI/157/2008 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu milickiego. Jako podstawę podjętej uchwały wskazano art. 12 pkt 8 lit.a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2001 r., Nr 152, poz. 1592 z późn. zm) w związku z art. 13, art. 14, art. 15, art. 18, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 73, art. 74, art. 84 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 stycznia 2009r. nr II 0911-10/61/09, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność ww. uchwały w zakresie:

- § 3 ust. 2 pkt a, b, c, f, ust. 4 pkt a, c oraz § 5 ust. 6, ust. 8 i ust. 11 – z powodu istotnego naruszenia art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 5 ust. 9 z powodu istotnego naruszenia art. 25 b, art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze i trzecie oraz art. 70 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 10 ust. 1 -7 z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust.1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 2 Rada postanowiła, że zarząd powiatu dokonuje wyboru formy prawnej oraz ustala treść umowy lub decyzji dotyczącej obrotu nieruchomościami i w tym zakresie może:

a/ oddawać nieruchomości gruntowe w użytkowanie wieczyste; b/ przenosić własność nieruchomości w drodze sprzedaży; c/ dokonywać zamiany nieruchomości lub zamiany prawa użytkowania wieczystego na prawo własności nieruchomości, zamiany własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego, zamiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego innej nieruchomości;(...) f/ obciążać nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Z kolei w ust. 4 omawianego przepisu wskazano, że: zarząd powiatu podejmuje w formie uchwały decyzje w sprawie: a/ oddania nieruchomości w użyczenie (...); c/przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Wojewody materia zawarta w zacytowanym przepisie została już uregulowana w art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu a przepisy art. 25 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na względzie Wojewoda podkreślił, że uchwały samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłączne na podstawie i w granicach prawa. W uchwałach rady nie mogą więc znaleźć się materie regulowane w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Niedopuszczalne jest powtarzanie bądź modyfikowanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru stwierdził, że taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 6, ust. 8 i ust. 11 organ nadzoru podniósł, że Rada Powiatu Milickiego zamieszczając w uchwale powyższe przepisy dotyczące zaliczenia nakładów na poczet ceny nabycia nieruchomości lokalowej, oraz dotyczące określenia podmiotu ponoszącego koszty opracowania dokumentacji niezbędnej do zbycia nieruchomości i koszty sporządzenia aktu notarialnego, naruszyła art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami jako, że materia uregulowana w zakwestionowanych przepisach należy do kompetencji organu wykonawczego powiatu, który kwestie te winien uzgodnić z nabywcą w umowie. Wojewoda zaznaczył, że Rada nie może podejmować czynności należących do sfery wykonawczej, gdyż prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnej zasady podziału organów powiatu na stanowiące i wykonawcze. Rada posiada kompetencje wyłącznie do opracowania podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez powiat, reprezentowany przez organ wykonawczy.

W ocenie organu nadzoru również ust. 9 § 5 istotnie narusza prawo – przepis art. 25 b i art. 70 ust. 2 i ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym Rada wprowadziła zasadę dopuszczającą rozłożenie na raty ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, na czas nie dłuższy niż 10 lat, ustalając, że pierwsza rata podlega zapłacie ni później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości a następne raty – wraz z oprocentowaniem – płatne są do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Analizując przywołaną regulację Wojewoda stwierdził, że zdanie pierwsze, drugie i czwarte stanowi powtórzenie regulacji zawartych w art. 70 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi istotne naruszenie prawa. Natomiast wprowadzając regułę zawartą w zdaniu trzecim § 5 ust. 9 uchwały ("Następne raty wraz z oprocentowaniem płatne są do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok") Rada wkroczyła w kompetencję organu wykonawczego powiatu, naruszając także art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że termin płatności następnych rat ustalony jest w umowie.

W ocenie Wojewody regulacjami zawartymi w § 10 ust. 1 – 7 uchwały, w których wymieniono przypadki, gdy Zarząd Powiatu może odstąpić od przetargu przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę, Rada Powiatu dokonała modyfikacji regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na przepis art. 37 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 4 tej ustawy, organ nadzoru wywiódł, że nieruchomości stanowiące własność powiatu mogą być oddawane w użytkowanie, dzierżawę lub najem na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony jedynie w drodze przetargu. Rada może odstąpić od zasady przetargowego trybu zawierania tych umów, tylko w przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cytując orzeczenie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. (I OSK 756/05) Wojewoda wskazał, że na tle art. 37 odwołanie się w ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1, powoduje, że do zawieranie umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami o których mowa w ust. 2 i ust 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody o której mowa w ust. 4. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony tryb bezprzetargowy znajduje zastosowanie tylko w wypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 37 ust. 2 i ust.3.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Radzie Powiatu Milickiego w dniu 30 stycznia 2009 r.

W dniu 27 lutego 2009 r. Powiat Milicki reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisany wyżej akt nadzoru. W dniu 29 czerwca 2009 r. pełnomocnik dostarczył kopię uchwały Rady Powiatu Milickiego z dnia 18 czerwca 2009 r. Nr XXVI/185/2009 w sprawie zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zaskarżonemu aktowi nadzoru Powiat zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

- przepisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwale w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym podczas, gdy zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia kwestionowanych zapisów uchwały wskazuje, że naruszony przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem są one zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- przepisu art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, przez jego niezastosowanie podczas, gdy w stosunku do § 5 ust.9 oraz § 10 ust. 1 organ był uprawniony jedynie do stwierdzenia, że przepisy te zostały wydane z naruszeniem prawa.

- przepisu art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności ww. przepisów uchwały w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja przywołanej normy wskazuje, że organ nadzoru był uprawniony jedynie do orzeczenia, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.

Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono, że nie jest trafny zarzut Wojewody naruszenia art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami przez § 3 ust. 2 pkt a,b,c,f oraz § ust. 4 pkt a i c uchwały. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru wskazane przepisy nie stanowią powtórzenia art. 25 b ustawy. Zdaniem skarżącego należy je uznać za doprecyzowanie ogólnej kompetencji Zarządu Powiatu określonej w art. 23 ust. 1 ustawy. Zakres kompetencji określony został przez ustawodawcę bardzo ogólnie, toteż Rada Powiatu w granicach przyznanych jej przez ustawę doprecyzowała zasady gospodarowania mieniem Powiatu. Skarżący zauważył również, że pozostałe postanowienia § 3 (w brzmieniu tożsamym) nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru.

Za nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zapisy § 5 ust. 6,ust. 8 i ust.11 uchwały. Zdaniem skarżącego zakwestionowane przepisy mają charakter abstrakcyjny i określają generalnie zakres uprawnień Zarządu do ustalenia ceny danej transakcji. Tym samym Rada nie wkroczyła, poprzez omawiane przepisy, w kompetencje Zarządu. Wywodzono, że Rada działała w granicach jej kompetencji wynikających wprost z art. 12 pkt 8 ustawy o samorządzie powiatowym. W zakwestionowanej uchwale ograniczyła się jedynie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w razie zbywania nieruchomości tworzących zasób powiatowy, pomijając szczegółowe postanowienia, które określone zostaną w umowie. Z tych też względów niezasadne jest również zarzut naruszenia przez § 5 ust. 9 zdanie trzecie przepisu art. 70 ust. 2 zdanie trzecie ustawy.

Skarżący zgodził się z organem nadzoru, że istotnie zakwestionowane zapisy § 5 ust. 9 zdanie pierwsze, drugie i czwarte stanowią powtórzenie treści art. 70 ust. 2 ustawy, jednak ten fakt nie może być podstawą do orzeczenia nieważności tego zapisu ani uznania, że narusza on powołany wyżej przepis ustawowy. W tym zakresie organ nadzoru mógł zatem orzec jedynie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Za zbyt rozległe skarżący uznał również stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1-7 uchwały. Wywodził, że z treści art. 37 ust. 2 pkt 2 odsyłającego do art. 34 wynika bowiem uprawnienie do zastosowania trybu bezprzetargowego w przypadku, gdy w okresie wywieszenia wykazu gruntów przeznaczonych do wydzierżawienia lub najmu, zgodnie z art. 35 ustawy lub bezpośrednio po tym okresie zostanie złożony tylko jeden wniosek o dzierżawę lub najem gruntu (§10 ust. 2 uchwały). W ocenie strony przytoczona norma ustawowa zwalnia z obowiązku przeprowadzenia przetargu, jeżeli nieruchomość ma być przekazana osobom, o których mowa w art. 34 ustawy. Zaliczają się do nich także osoby wskazane w powołanym postanowieniu uchwały. Wskazując na brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy, autor skargi dowodził dopuszczalności obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi bez konieczności przeprowadzenia postępowania przetargowego, jeżeli ich posiadaczami są podmioty wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy – czemu odpowiada przypadek wskazany w § 10 ust. 3 uchwały. Natomiast art. 37 ust. 2 pkt 6 daje Radzie Powiatu uprawnienie do odstąpienia od przetargu w sytuacji, gdy nieruchomości oddawane są w użytkowanie, najem lub dzierżawę w celu uregulowania stanu prawnego władania ogródkami przydomowymi, gruntami pod garażami i budynkami gospodarczymi (§ 10 ust. 4 uchwały). Analogiczna podstawa prawna ma zastosowanie do gruntów rolnych odłogowanych przez okres co najmniej 1 rok (§ 10 ust. 5 uchwały). Zdaniem skarżącego Rada miała również prawo odstąpić od trybu "bezprzetargowego" (prawidłowo winno być "przetargowego" – przyp. Sądu) przy obciążaniu nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz podmiotów o których mowa w § 10 ust. 6 i ust. 7 uchwały, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 2.

Przedstawiając powyższe, skarżący podniósł, że jest rzeczą dyskusyjną, czy przepis § 10 uchwały mógł mieć nadane takie brzmienie. Jednak nawet, gdyby przyjąć, że pozostaje on w sprzeczności z ustawą o gospodarce nieruchomościami, to ze względu na zasadę proporcjonalności organ nadzoru winien był stwierdzić, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Argumentując zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, strona wskazała, że stwierdzenie nieważności omawianych przepisów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w tej normie prawnej. Wojewoda powinien był bowiem orzec, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzone uchybienia dotyczące § 5 ust. 9 oraz § 10 nie przesądzają o dopuszczalności jego obowiązywania i stosowania, co oznacza, że sankcja z tego tytułu jest niewspółmierna do stwierdzonych nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym i odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru wskazał w odniesieniu do zakwestionowanych zapisów § 3 uchwały, że kompetencje w zakresie czynności tam wskazanych, zostały przyznane zarządowi przez ustawę – art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowane zapisy stanowią zatem powtórzenie ustawy, gdyż wymienione w nich czynności wynikają z samej istoty gospodarowania nieruchomościami powiatu. Takie doprecyzowanie przez radę uprawnień zarządu stanowi zaś ingerencję w sferę wykonawczą powiatu. Co do zarzutów dotyczących § 5 ust.6, ust.9 zdanie trzecie, ust.8 i ust. 11 uchwały Wojewoda stwierdził, że postanowienia zawarte w tej części przepisu uchwały nie stanowią podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego do określania których Rada została umocowana lecz winny być regulowane w drodze umowy. Organ nadzoru potrzymał również argumentację dotyczącą kwalifikowania jako istotne naruszenie prawa powtórzeń ustawy w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na błędne przytoczenie przez skarżącego treści art. 37 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 ustawy oraz § 10 ust. 3 uchwały oraz stwierdził, że wbrew argumentacji skarżącego brzmienie art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy nie pokrywa się z brzmieniem § 10 ust. 3 uchwały. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy daje Radzie podstawę do zastosowania trybu bezprzetargowego w przypadku określonym w § 10 ust. 4 uchwały.

Wojewoda wskazał ponadto, że skoro § 10 uchwały istotnie narusza prawo zatem, to zobligowany był zastosować dyspozycję art. 79 ust. 1 a nie ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Wbrew wywodom skarżącego stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów uchwały nie narusza zasady proporcjonalności wynikającej z art. 8 ust. 3 EKSL. Zastosowana przez Wojewodę sankcja nie była niewspółmierna do stwierdzonych nieprawidłowości.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2009 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i żądania zawarte w skardze. Dodatkowo wyjaśnił, że regulacje zawarte w § 3 i § 5 uchwały miały na celu – przez doprecyzowanie uprawnień zarządu – uczynienie zasad gospodarowania bardziej przejrzystymi dla adresatów tych norm. Sprecyzował również, że wprowadzenie do § 10 uchwały zapisu zawartego w jej ust. 2 umożliwia art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 a nie jak błędnie w skardze podano art. 37 ust. 2 pkt 2, natomiast dopuszczalność zapisu zawartego w § 10 ust. 3 uchwały wynika z nie z art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 lecz z art. 37 ust.2 pkt 6 w związku z ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że wynik sprawy zależny jest między innymi, od rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie "czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy". W dniu 29 października 2009 r. Sąd postanowił o podęciu z urzędu zawieszonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) – zwanej w dalszej cześci u.p.p.s.a - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym również badając, czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisy prawa proceduralnego.

Mając na uwadze wskazane kryterium legalności Sąd przy ocenie zaskarżonego aktu nie znalazł podstaw do stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa, wymagającego wyeliminowania go z obrotu prawnego, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku powiatu - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.p. . W myśl przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały w art. 79 ust. 1 u.s.p. który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna(...). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4) ".

Przywołany wyżej przepis art. 79 omawianej ustawy, przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 79 ust. 1 i 4 wskazanej wyżej ustawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustawodawca (podobnie jak w innych ustawach samorządowych) nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne, nie dotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa jest mniej doniosłe niż inne wadliwości, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołane niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak P. Chmielnicki. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce. Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA; również Z. Kmieciak. Ustawowe założenia nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6str. 13; J.P Tarno [w:] J.P. Tarno, M.Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd Terytorialny w Polsce, Warszawa 2002, s.253)). Zawarte w art. 79 u.s.p. rozgraniczenie dwu kategorii wad uchwał organów powiatu – istotne i nieistotne, ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności tych aktów. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa. Mając na względzie identyczność regulacji prawnych zawartych w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz w omawianym art. 79 u.s.p Sąd podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie na gruncie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, według którego przyjąć należy, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, nie uprawnia do stosowania w zakresie wadliwości uchwały organu powiatu przepisu art. 156 § 1 k.p.a. wyliczającego przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego wydanego w sprawie indywidualnej. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy zatem istotne (oczywiste) naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Milickiego z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu milickiego, w części dotyczącej zapisów § 3 ust. 2 pkt a, b,c,f oraz ust. 4 pkt a,c; § 5 ust. 6, ust.8, ust. 9 i ust. 11; § 10 ust. 1 -7 (prawidłowo powinno być pkt 1-7) wskazując, że przepisy te istotnie naruszyły art. 25 b, art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze i trzecie, art. 70 ust. 3, art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ust. 2 i ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n.

Oceniając prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd zobligowany był ustalić, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym kompetencji nadzorczej i czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanych wyżej przepisów uchwały Rady Powiatu Milickiego. Mając na względzie treść art. 134 u.p.p.s.a. stwierdzić należy, że prawidłowa ocena rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga nie tylko merytorycznego zbadania samego rozstrzygnięcia ale również przeprowadzenia przez Sąd oceny legalności zakwestionowanych w tym rozstrzygnięciu przepisów uchwały (por. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. I OSK 191/07 dostępny w bazie orzeczeń nsa.gov.pl).

Dla oceny kwestionowanych przez organ nadzoru postanowień uchwały istotne jest, że zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1) natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust.4). Jeżeli zatem ustrojodawca wyodrębnił stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę można przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z organów, nie mogą być realizowane przez drugi z tych organów. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja pozostawiła tym jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2009 r. I OSK 284/09). Przedstawiony podział został uszczegółowiony w przepisach ustaw samorządowych – również w ustawie o samorządzie powiatowym, która w art. 9 ust. 1 określa, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (z zastrzeżeniem przepisów o referendum). Według art. 26 ust. 1 organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 32 tej ustawy przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3). Natomiast w art. 12 określono wyłączny zakres właściwości rady powiatu jako organu stanowiącego powiatu, przez wyliczenie katalogu spraw w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym, w pkt 8 lit. a wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Wśród ustaw szczególnych, o których mowa w przytoczonym przepisie, na pierwszym miejscu wskazać należy ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Na tle uregulowań o charakterze kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami stwierdzić trzeba, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, według której, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Podobne uregulowanie zawiera przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W korelacji z tym uregulowaniem pozostaje też przepis art. 25 b u.g.n., stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepis ten zawiera również zapis o odpowiednim stosowaniu art. 25 ust. 2 i 3 tej ustawy. Z treści przepisu art. 25 ust. 2 u.g.n. oraz art. 23 ust. 1 (do którego odsyła) wywieść można, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega również na wykonywaniu czynności zbywania nieruchomości z zasobu oraz ich nabywania do zasobu. W konsekwencji, przedstawione regulacje nakazują przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie mieniem powiatu, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu. Organ stanowiący powiatu decyduje zaś w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Podobieństwo i spójność regulacji zawartych w ustawach samorządnych, pozwala – zdaniem Sądu – na przyjęcie również na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiska prezentowanego w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07 (opublik. w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 2008 r., Nr 183, poz. 2067) zgodnie z którym, rada powiatu nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Rada nie mogła zatem uregulować w poddanej kontroli uchwale tych kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone zarządowi powiatu jako organowi wykonawczemu. Uregulowanie takiej materii narusza konstytucyjny rozdział na organy wykonawcze i stanowiące. Oznacza to również, rada powiatu podejmując uchwałę na podstawie art. 12 pkt 8 lit.a u.s.p władna była określić jedynie zasady gospodarowania mieniem powiatu i to takie, które dotyczą wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie, zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużaniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Odnosząc się do problemu "zasad gospodarowania" które stanowią przedmiot uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu zauważyć trzeba, że ustawodawca w żadnej z ustaw samorządowych ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśnił jak należy rozumieć owo pojęcie. Wychodząc ze słownikowego pojęcia "zasad" (jako ustalonego na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposobu postępowania w danych okolicznościach) w judykaturze przyjmuje się, że omawiane zasady powinny stanowić opracowany przez radę zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. przywołany już wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07, czy też wyrok z dnia 19 sierpnia 2008 r. II SA/Wr 304/08 ). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. (sygn.akt I OSK 1440/08) przyjął rozumienie omawianych zasad jako "ogólnych reguł i wytycznych określających z mocy przepisu sposób postępowania [przy gospodarowaniu mieniem] i nieskonkretyzowane w sposób wykluczający swobodę indywidualnych podmiotów przy określaniu treści umów cywilnych". W konsekwencji regulacje przekraczające tak rozumiane zasady kwalifikowane być muszą jako naruszające prawo w stopniu istotnym.

Dodać należy, że w praktyce – na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w innych orzeczeniach (patrz wyrok z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 565/09 nie publik.) – w analizowanych uchwałach często znajdują się postanowienia, które organy stanowiące są władne podejmować na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przywołanym orzeczeniu Sąd praktykę taką uznał za dopuszczalną jednakże pod warunkiem, że postanowienia te mają charakter generalny i że do stanowienia takich reguł upoważnia radę ustawa o gospodarce nieruchomościami. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że niekiedy ustawa ta uprawnia radę do podjęcia uchwały nie mającej charakteru generalnego lecz indywidualny, przyznający określone uprawnienia ściśle wskazanym, zindywidualizowanym adresatom, np. wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty (tak w przywołanym wyroku o sygn. akt II SA/Wr 565/09).

Przechodząc do oceny poszczególnych zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów uchwały z dnia 22 grudnia 2008 r. należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru o konieczności eliminacji § 3 ust. 2 pkt a, b, c, f oraz ust. 4 pkt a i c uchwały. Do wykonywania czynności wymienionych w tych przepisach Zarząd – jako organ wykonawczy powiatu – umocowany został przepisami ustawy w art. 25 b u.g.n. oraz art. 26 ust. 1 u.s.p. Jak już wskazano według art. 25b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, a więc również na zbywaniu oraz nabywaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7) jak też na wydzierżawianiu, wynajmowaniu oraz użyczaniu tych nieruchomości (pkt 7a). Trzeba też mieć na uwadze, że prawne formy gospodarowania (obrotu) nieruchomości publicznymi określone zostały w art. 13 u.g.n. Tym samym, Rada określając w omawianym przepisie uchwały prawne formy gospodarowania nieruchomościami, które może stosować zarząd, oraz stanowiąc, że zarząd podejmuje decyzje w formie uchwały w sprawie oddania nieruchomości w użyczenie czy też przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nie określiła takich zasad, które nie wynikałaby z przepisów powszechnie obowiązujących lecz dokonała powtórzenia regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami – w tym również w art. 25 b tej ustawy. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że w uchwałach rady powiatu nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach hierarchicznie wyższych. W orzecznictwie przyjmuje się, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być uregulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących (tak NSA w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. II SA/Wr 2572/02 opublik. Dz.Urz.Opols 2003/78/1520). Zgodnie również podkreśla się, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca to co zawarte jest w obowiązującej ustawie, narusza prawo w stopniu istotnym (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98, Oss 2000/1/17). Za dopuszczalne przyjmuje się jedynie przytoczenie in extenso zapisów aktów wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis aktu, gdyby było to konieczne dla uczynienia przepisu uchwały czytelnym i zrozumiałym (por. wyrok z dnia wyrok z dnia 12 października 2005 r., II SA/Wr 385/05; z dnia 28 czerwca 2005r. II SA/Wr 501/03 lub z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją skarżącego, że treść zakwestionowanych przepisów należy uznać za doprecyzowanie ogólnej kompetencji zarządu określonej w art. 23 u.g.n. Rada nie jest uprawniona do doprecyzowania zasad ustawowych. Zdaniem Sądu omawiane regulacje nie stanowią natomiast dopełnienia ani uzupełnienia regulacji ustawowej. Porównanie ich brzmienia z przywołanymi przez Sąd regulacjami u.g.n. i u.s.p wskazuje na powtórzenie treści aktów wyższego rzędu. Adresatem ocenianej uchwały jest przede wszystkim organ wykonawczy powiatu który zobligowany jest stosować wprost uregulowania ustawowe. Organ wykonawczy korzystałby więc z przedstawionych form gospodarowania niezależnie od tego czy Rada wymieniłaby je w uchwale czy nie. Ponadto zauważyć należy, że przepis art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. uprawnia radę do określenia zasad obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania. Natomiast kwestie związane z oddaniem nieruchomości w użyczenie (§ 3 ust. 4 lit.a uchwały) nie mieszczą się w żadnej z tych kategorii. Tym samym nie można przypisać wadliwości rozstrzygnięciu nadzorczemu w zakresie w jakim dokonał on unieważnienia omawianego wyżej przepisu uchwały.

Dokonując oceny § 5 ust. 6, ust. 8 i ust.11 uchwały, należy zgodzić się z Wojewodą, że przepisami powyższymi Rada wkroczyła w kompetencje Zarządu Powiatu. Wskazane uregulowania dotyczą kwestii zaliczenia na poczet ceny nabycia lokalu mieszkalnego oraz lokalu użytkowego zbywanego w trybie bezprzetargowym, nakładów poniesionych przez dzierżawców lub najemców tych lokali oraz określają kto ponosi koszty opracowania dokumentacji niezbędnej do zbycia nieruchomości i koszty sporządzenia umowy notarialnej. Wskazać zatem należy, że kwestie związane z zaliczeniem na poczet ceny lokalu mieszkalnego lub użytkowego nakładów poniesionych przez najemcę lokalu mieszkalnego lub najemcę albo dzierżawcę lokalu użytkowego, należą do sfery szeroko rozumianych rozstrzygnięć umownych i wszelkie ustalenia w tym zakresie powinien poczynić wraz z przyszłym nabywcą organ wykonawczy powiatu, któremu powierzono gospodarowanie zasobem powiatu (art. 25b u.g.n.). Materia związana z zaliczeniem nakładów dokonanych przez najemcę lokalu na remont kapitalny tego lokalu, przebudowę, rozbudowę budynku powinna być przede wszystkim uregulowana w konkretnej umowie o zaliczenie tych nakładów zawartej pomiędzy najemcą lokalu, który ma zamiar dokonać tych nakładów a właścicielem budynku. W braku stosowanych porozumień w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy u.g.n. – art. 218 tego aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2009 r. II SA/Wr 565/09). Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że omawianymi regulacjami Rada przekroczyła zakres przyznanej jej art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. delegacji ustawowej i wkroczyła w zakres sfery wykonawczej zastrzeżonej dla zarządu powiatu. Podzielić w tym względzie należy wyrażone już w orzecznictwie stanowisko, że Rada nie jest upoważniona do udzielania kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie gospodarowania mieniem powiatowym. Wskazywanie Zarządowi w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 b u.g.n. stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z przywołanego już art. 12 pkt 8 lit. a. i nie mieści się w kategorii zasad gospodarowania rozumianych w sposób wcześniej już przez Sąd przedstawiony (por. odpowiednio wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2008r. II SA/Wr 335/08). Działanie takie narusza również dyspozycję art. 25 b u.g.n. Podobne uwagi odnieść należy do ust. 11 § 6 ocenianej uchwały. Obciążanie nabywcy kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży oraz kosztami aktu notarialnego również mieści się w sferze indywidualnych regulacji umownych należących do kompetencji organu wykonawczego powiatu. Nie można ich kwalifikować ich jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami (por. wyrok z dnia 21 maja 2008 r. II SA/Wr 139/08; wyrok z dnia 16 października 2008 r. II SA/Gl 716/09)

Odnosząc się natomiast do § 5 ust. 9 zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że treść tego przepisu powtarza częściowo regulację zawartą w art. 70 ust. 2 i ust. 3 u.g.n przy czym nie jest to powtórzenie dosłowne. Rada pominęła odesłanie do art. 39 ust. 2 konkretyzującego rokowania i dokonała modyfikacji przepisu art. 70 ust. 2 wprowadzając zasadę, że następne raty wraz z oprocentowaniem płatne są do dnia 31 marca każdego roku, podczas gdy z przepisu art. 70 ust. 2 wynika, że "następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie". Rada wprowadzając jako zasadę postanowienie zawarte w § 5 ust. 9 uchwały naruszyła zatem prawo w stopniu istnym, gdyż ponownie uregulowała to co zostało już uregulowane w ustawie, a ponadto uczyniła to dokonując modyfikacji postanowienia ustawy, które wyraźnie kwestie związane z ustaleniem zasad płatności "następnych rat" zastrzegło dla regulacji umownej. Tym samym Rada wkroczyła w sferę działalności organu wykonawczego powiatu. Sprawy związane z ewentualnym rozłożeniem na raty ceny nieruchomości zbywanej w trybie bezprzetargowym lub w wyniku rokowań o których mowa w art. 39 ust. 2 u.g.n. należą do kompetencji organu wykonawczego powiatu, gdyż warunki przeniesienia własności danej nieruchomości zostają skonkretyzowane w umowie przenoszącej własność, zawieranej przez organ wykonawczy powiatu, działający w granicach swoich ustawowych kompetencji. W opisanym zakresie ustawodawca nie przewidział zaś dla rady instrumentu prawnego (w postacie uchwały) do działania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w omawianym przypadku mamy do czynienia co najmniej z nieistotnym naruszeniem prawa i organ nadzoru winien był ograniczyć się jedynie do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p). Skoro kwestie uregulowane w omawianym § 5 ust. 9 uchwały zostały już uregulowane przepisem rangi ustawowej, nie mogą być powtarzane ani modyfikowane w uchwale organu stanowiącego powiatu. Dodatkowo, Rada ewidentnie sprzecznie z treścią art. 70 ust. 2 u.g.n. określiła w uchwale termin płatności "następnych rat", pomimo, że ustawa nakazuje ustalić tę kwestię w umowie, a więc naruszyła również wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazanych powtórzeń nie można – jak uważa skarżący - uznać za nieistotne naruszenie prawa, skoro naruszają one zasady poprawnej legislacji i modyfikują przepisy ustawy. Przepisy zamieszczone w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego o charakterze aktów prawa miejscowego respektować muszą uregulowania zawarte w ustawach bez konieczności wpisywania do ich treści postanowień ustawy. Z zasady demokratycznego państwa prawnego sformułowanego w art. 2 Konstytucji wynika nakaz przestrzegania przez organy administracji zasad poprawnej legislacji. Organy winne mieć zatem na względzie zasady techniki prawodawczej wynikające z załącznika Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908) z których wynika zakaz powtarzania przepisów ustawy w aktach prawa miejscowego oraz w uchwałach i zarządzeniach wewnętrznych (§ 143 i §137 załącznika). Biorąc pod uwagę przedstawione wcześniej wywody w rezultacie stwierdzić należało, że trafnie organ nadzoru zakwalifikował tenże przepis jako istotnie naruszający prawo i stwierdził jego nieważność.

Zgodzić również należy się z organem nadzoru, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 10 pkt 1 – 7 uchwały.

W przepisie tym Rada określiła przypadki w których Zarząd Powiatu uprawniony jest do odstąpienia od przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, dzierżawy lub najmu. Zdaniem Wojewody w przepisie tym rada dokonała modyfikacji regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru w świetle art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, nieruchomości stanowiące własność powiatu mogą być oddawana w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jedynie w drodze przetargu. Rada może odstąpić od tej zasady jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy, na co wskazuje zdanie pierwsze art. 37 ust. 4. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że w przypadku umów użytkowania, najmu, dzierżawy zawieranych na czas oznaczony do 3 lat, stosuje się tryb bezprzetargowy, który wynika z art. 37 ust. 4. Natomiast przy zawieraniu tychże umów na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony tryb bezprzetargowy może być stosowany tylko w wypadku spełnienia warunków zawartych w art. 37 ust. 2 i ust. 3.

Z takim stanowiskiem organu nadzoru, co do zasady należy się zgodzić, wskazując jednakże, że odpowiednie stosowanie ust. 1 art. 37 o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że stosuje się odpowiednio również ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów o których mowa w art. 37 ust. 4. Zauważyć przy tym należy, że w art. 37 ust. 2 ustawodawca określił przypadki w których zwolnienie z obowiązku stosowania trybu przetargowego następuje z mocy ustawy. Natomiast w ust. 3 wskazano przypadki, gdy zwolnienie od przetargu uzależniony jest od woli rady, która może dokonać zwolnienia z obowiązku zastosowania trybu przetargowego przy zbyciu nieruchomości oraz zawieraniu umów najmu, dzierżawy lub najmu (po odpowiednim stosowaniu przepisu). Rada może skorzystać ze swojego uprawnienia w przypadku: 1/ nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową; 2/ gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość, na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Jednocześnie ustawodawca w art. 37 ust. 3 u.g.n. zastrzegł, że przepisu tego nie stosuje się w sytuacji, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że rada powiatu jest uprawniona do zwolnienia z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości powiatu, tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n.

Taki pogląd w odniesieniu do nieruchomości komunalnych zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 1/09), w której stwierdzono, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Dokonując analizy przepisu art. 37 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków. Po pierwsze, obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 ustawy określa w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Po drugie, skoro przepis art. 37 ust. 1 ustawy wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37, oznacza, że się stosuje odpowiednio także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Po trzecie, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Po czwarte, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy obejmuje odpowiednie stosowanie także ust. 3 art. 37.

Zdaniem Sądu za takim stanowiskiem organu podejmującego przedmiotową uchwałę, przemawiają następujące argumenty. Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 ustalić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, prowadziłoby do takiego rezultatu, że w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, że przepisu art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.

Argumentem przeciwko takiemu stanowisku nie może być wyłącznie to, że w drodze wykładni art. 37 ust. 3 ustawy możliwe jest ustalenie, że zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4, wyraża określony organ, a wobec tego przyjęcie, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu takich umów, oznaczałoby, iż zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca stosuje powtórzenie przepisów, co często ma racjonalne uzasadnienie. W tym przypadku chodzi o określenie kompetencji organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Kompetencje organów powinny być określone wprost i jednoznacznie, a nie przez odesłanie do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Taką funkcję pełni zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy, które określa, jakie organy są właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 u.p.p.s.a. według którego, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Zgodnie z § 2 tegoż przepisu uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Mimo, że formalnie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w omawianym trybie wiąże tylko w danej sprawie to w orzecznictwie wskazuje się na idący dalej charakter tych uchwał. Podkreśla się, że moc ogólnie wiążącą posiadają zarówno uchwały abstrakcyjne jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże, więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę. Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej jednej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. Odnośnie do innych postępowań, taka uchwała ma moc pośrednio wiążącą. Sąd może nie zgodzić się z wykładnią norm prawnych zawartą w uchwale, ale wówczas musi przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA (art. 269 § 1 u.p.p.s.a. – por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2008r., I OSK 254/07)).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, co do zasady, stanowisko zaprezentowane w przedstawionej uchwale. Porównując zatem treść § 10 ust. 1 -7 kontrolowanej uchwały z treścią art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. należy dostrzec, że określone w nim przypadki eliminujące tryb przetargowy nie mieszczą się w kategorii tych sytuacji w których, zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy rada władna jest zwolnić z obowiązku przetargu przy zawarciu umów najmu, dzierżawy lub użytkowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Normując w § 10 te kwestie w odmienny sposób, Rada Powiatu Milickiego naruszyła omawiane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akceptując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w zakresie eliminacji § 10 pkt 1 -7 uchwały Sąd miał jednak na względzie, że przywołana wyżej uchwała NSA podjęta została na tle innego stanu faktycznego niż w niniejszej sprawie. Punktem odniesienia do rozważań była bowiem uchwała rady miejskiej, mocą której, wyrażono zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. W istocie zatem, podstawą uchwały organu stanowiącego gminy był przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. na podstawie którego rada wyraziła zgodę na odstąpienie od przetargu, przy zawieraniu umowy dzierżawy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Natomiast uchwała Rady Powiatu Milickiego podjęta została przede wszystkim na podstawie art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. Uchwała taka winna mieć charakter generalny i abstrakcyjny, a nie jednostkowy. Przepis art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.s.g. uprawniający radę odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego do zwolnienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, najmu, dzierżawy i użytkowania nie zawiera dla rady normy kompetencyjnej upoważniającej ją do wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania tych umów. Nadanie postanowieniem – regulującym możliwość odstąpienia od przetargu w omawianym przypadku – charakteru generalnego, jest zdaniem Sądu wadliwe. W rezultacie prawidłowo Wojewoda wyeliminował ten przepis z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Skoro bowiem na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawarciu umów najmu, dzierżawy i użytkowania tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n., to nie sposób nie zauważyć, że choćby z tej racji, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko w przypadku jednego podmiotu spełniającego określone w nim warunki, zwolnienie rady odnosić się musi do konkretnego podmiotu. Udzielenie tak zindywidualizowanego zwolnienia od przetargu wymaga kontroli rady pod względem zasadności jego zastosowania. Zgoda na odstąpienie od przetargu wymaga zatem odrębnej zgody rady wyrażonej w formie uchwały (por. też wyrok z dnia 16 października 2009 r. II SA/GL 761/09; wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r. I OSK 331/09; wyrok z dnia 15 grudnia 2009 r. II SA/Wr 565/09). Z przedstawionych wyżej względów wywody skargi wywodzące uprawnienie rady do wprowadzenia zakwestionowanych postanowień uchwały z art. 37 ust. 2 u.g.n. nie mogły być uwzględnione. Trudno w niniejszej sprawie mówić o nieistotnym naruszeniu prawa, skoro mamy do czynienia z ewidentną sprzecznością regulacji z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również z przekroczeniem delegacji ustawowej dla podjęcia uchwały w sprawie zasad określonej w art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p. przez jego zastosowanie.

Również oceniając zasadność zarzutu skargi wskazujące na naruszenie art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przez organ nadzoru, Sąd nie dopatrzył się naruszenia proporcji między zakresem interwencji a znaczeniem chronionych interesów. Skoro również kontrola sądowa wykazała, że zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy uchwały istotne naruszają prawo, to dokonana aktem nadzoru ingerencja w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, nie jest niewspółmierna do stwierdzonych nieprawidłowości i nie pozostaje w rażącej sprzeczności – jak uważa skarżący – z art. 8 ust. 3 EKST.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając brak podstaw do zakwestionowania w istniejących warunkach prawnych zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.