Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 2194/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 98, 105, 106, 109
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 6-11, 35, 36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Marta Semiczek, sędzia WSA Piotr Kieres, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 650 (słownie: tysiąc sześćset pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie przed organem.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę obywatelowi U. A. I. (dalej: skarżący, strona).

Z akt sprawy wynika, że skarżący 27 listopada 2017 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Pismem złożonym 15 stycznia 2018 r. strona, działając przez pełnomocnika, skierowała Wojewody wystąpienie o udzielenie informacji o etapie na jakim znajduje się ww. sprawa.

Pismem złożonym 6 kwietnia 2018 r. strona, działając przez pełnomocnika, skierowała Wojewody wystąpienie o udzielenie informacji o etapie na jakim znajduje się ww. sprawa.

Pismem z 29 maja 2018 r. strona, działając przez pełnomocnika, skierowała do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie wnosząc o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy.

Pismem z 22 czerwca 2018 r. Wojewoda przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Również 22 czerwca 2018 r. Wojewoda wezwał stronę – kierując pismo do jej pełnomocnika - do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku z pouczeniem, że nieuzupełnienie wskazanych w wezwaniu braków odpowiednio w terminie 7 dni oraz 30 dni od dnia odebrania pisma (ze wskazaniem braków, które mają być uzupełnione w podanych terminach) skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z 16 lipca 2018 r., złożonym 18 lipca 2018 r., strona działając przez pełnomocnika, złożyła kolejne dokumenty w sprawie oraz wniosła o wyznaczenie kolejnego terminu do osobistego stawiennictwa.

Następnie 30 lipca 2018 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu.

Pismem z 6 sierpnia 2018 r., złożonym 8 sierpnia 2018 r., w nawiązaniu do ww. wezwania przedłożono kolejne dokumenty w sprawie.

Pismem z 7 grudnia 2018 r., złożonym 11 grudnia 2018 r. strona, działając przez pełnomocnika, wystąpiła o udzielenie informacji o stanie sprawy. Jednocześnie strona złożyła oświadczenie, że wycofuje wszystkie poprzednio udzielone pełnomocnictwa, za wyłączeniem pełnomocnictwa udzielonego aktualnemu pełnomocnikowi. Do pisma dołączono dokument pełnomocnictwa.

Pismem z 22 stycznia 2019 r., złożonym 23 stycznia 2019 r. strona, działając przez pełnomocnika, wystąpiła o udzielenie informacji o stanie sprawy wnosząc jednocześnie o umożliwienie zapoznania z aktami sprawy.

Pismem z 4 marca 2019 r., złożonym w tym samym dniu, strona, działając przez pełnomocnika, ponownie wystąpiła o udzielenie informacji o stanie sprawy wnosząc jednocześnie o umożliwienie zapoznania z aktami sprawy.

14 marca 2019 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy.

Pismem z 7 maja 2019 r., złożonym 8 maja 2019 r., strona, działając przez pełnomocnika, ponownie wystąpiła o udzielenie informacji o stanie sprawy wnosząc jednocześnie o umożliwienie zapoznania z aktami sprawy

Pismem z 20 września 2019 r., złożonym 23 września 2019 r., strona, działając przez pełnomocnika, zmieniła wskazany we wniosku cel pobytu na prowadzenie działalności gospodarczej.

Pismem z 18 czerwca 2020 r., złożonym 22 czerwca 2019 r., strona, działając przez pełnomocnika, ponownie wystąpiła o udzielenie informacji o stanie sprawy przekazując jednocześnie kolejne dokumenty w sprawie.

Pismem z 28 października 2020 r. strona skierowała za pośrednictwem Wojewody do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez dopuszczenie się przez Wojewodę do bezczynności i przewlekłości.

Pismem z 16 sierpnia 2021 r. Wojewoda sporządził zawiadomienie o pozostawieniu wniosku z 27 listopada 2017 r. bez rozpoznania.

Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

15 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została złożona pismem datowanym na 20 listopada 2020 r. które wpłynęło do Wojewody 26 listopada 2020 r.

Wniesiono o:

1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego maksymalnej sumy pieniężnej;

5) dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane;

6) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem napływu dużej liczby wniosków, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców w latach 2018 – 2020. Wskazał, że w okolicznościach tak znacznej liczby wpływających spraw dochodzi do zaległości w prowadzonych postępowaniach mimo podejmowanych działań, aby zminimalizować powstałe opóźnienia.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w będącej przedmiotem skargi sprawie, wobec niewypełnienia znamion, brak jest podstaw do przyjęcia, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu dłuższy termin rozpoznawania sprawy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. nie wynika opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej liczby wniosków, a przez to procedowania w wielu różnych postępowaniach przy konieczności wnikliwej analizy prowadzonych spraw.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że w ocenie organu zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch (alternatywnych) środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych przypadkach sumy pieniężnej. W konkluzji organ przywołując okoliczności sprawy zauważył, że w jego ocenie wymierzenie organowi grzywny bądź przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest niezasadne.

Pismem z 12 października 2021 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto na rażące przekroczenie przez Wojewodę trzydziestodniowego terminu do przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podniósł, że skarga została przekazana po przeszło 9 miesiącach od dnia jej złożenia, a skarżący nie został poinformowany o przekroczeniu przez Wojewodę ww. terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej, jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami.

Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.].

Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.s. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi.

Jak stanowi art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendant oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ww. ustawy), to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania.

Przechodząc do oceny objętego skargą postępowania Sąd na podstawie akt sprawy ustalił, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu administracji 27 listopada 2017 r. W pierwszej połowie kolejnego roku strona, działając przez swojego pełnomocnika, dwukrotnie (15 stycznia 2018 r. i 6 kwietnia 2018 r.) kierowała do Wojewody wystąpienia o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa. Następnie wystąpiła z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (29 maja 2018 r.). Dopiero wskutek złożonego ponaglenia Wojewoda podjął pierwszą czynność w sprawie tj. wezwał stronę – kierując pismo do jej pełnomocnika - do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynności tej organ dokonał pismem z 22 czerwca 2018 r., a wiec po ponad pół roku zupełnej bezczynności w zawisłej sprawie. Po dacie wystosowania wezwania strona stawiła się osobiście w siedzibie organu (30 lipca 2018 r.). W innym terminie osobiście stawił się również pełnomocnik strony (14 marca 2019 r.). Strona działając przez swojego pełnomocnika kierowała do organu pisma, w celu uzupełnienia braków formalnych, dosyłając kolejne dokumenty, występując z żądaniami udzielenia informacji na jakim etapie jest sprawa. Z akt sprawy wynika, że od dnia skierowania do strony ww. wezwania do 28 października 2020 r. – kiedy to strona wystąpiła z kolejnym ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – skarżący wystosował 8 takich wystąpień (16 lipca 2018 r., 6 sierpnia 2018 r., 7 grudnia 2018 r., 22 stycznia 2019 r., 4 marca 2019 r., 7 maja 2019 r., 20 września 2019 r., 18 czerwca 2019 r.).

Należy zauważyć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a.

Podsumowując, do dnia wpływu skargi, mimo upływu ustawowego terminu, organ pozostawał w bezczynności, kierując do strony jedynie – na skutek złożonego ponaglenia – pismo z wezwaniem. Nie wywiązał się ponadto - i to mimo wymienionych wyżej licznych interwencji - z ww. obowiązku zawiadomienia strony (art. 36 § 1 k.p.a.).

Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP, jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że Wojewoda w procesie zainicjowanym wnioskiem złożonym 27 listopada 2017 r. pozostawał bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Konkludując Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Wobec uwzględnienia skargi na bezczynność, z uwagi na niezakończenie postępowania w sprawie, należało zobowiązać organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

W tym miejscu Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się adresowane do strony zawiadomienie z 16 sierpnia 2021 r. (karta 186). Z akt sprawy nie wynika jednak aby ww. zawiadomienie po jego sporządzeniu zostało wyekspediowane przez organ i doręczone skarżącemu. W szczególności dowodu takiego nie stanowi dołączona kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru (karta 185). Ww. potwierdzenie odbioru dotyczy innego pisma (z 2018 r.). Sam organ w odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie również nie powołuje się na okoliczność zakończenia postępowania.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania – od jego zainicjowania do dnia złożenia skargi - jak i opisaną postawę organu administracji sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (zasadą ochrony godności człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do brzmienia art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji w ustawowym terminie załatwienia sprawy nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności. W ustawowym terminie, ani nawet na dzień złożenia skargi, organ nie realizował także – co zaznaczono już wyżej - obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a.

Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji wyjaśnienia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz, że czynione są starania w celu zminimalizowania powstałych opóźnień.

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1464 ze zm.) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda po zidentyfikowaniu ryzyka niezałatwiania w terminach wniosków w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy powinien był podjąć odpowiednie działania naprawcze. Zagadnienia związane z trudnościami organizacyjnymi w wykonywaniu zadań przez obsługujący Wojewodę urząd nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania, polegających w szczególności na przewlekłym prowadzeniu dotyczących ich spraw. W każdej ze spraw w pierwszej kolejności należy ocenić czy wnioskodawca spełnił wymogi formalne. W warunkach skarżonej sprawy wniosek został złożony 27 listopada 2017 r. i mimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy, z akt sprawy nie wynika aby w tym czasie dokonano weryfikacji jego formalnej poprawności, skoro pierwszą czynność w sprawie (wezwanie, w tym do uzupełnienia braków formalnych), skierowano do strony dopiero 22 czerwca 2018 r. Organ administracji powinien również niezwłocznie występować o konsultacje do właściwych organów. Dopiero poczynienie ustaleń związanych z ewentualnym wpływem pobytu cudzoziemca na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, które to ustalenia wymagają podjęcia współpracy z innymi organami Państwa (Policja, ABW, Straż Graniczna), otwiera dalszą procesową drogę do załatwienia sprawy.

Przy czym, w tym kontekście koniecznym jest zwrócenie szczególnej uwagi na fakt, że opieszałość Wojewody w ww. zakresie, tj. niewystępowanie przez długi czas od złożenia wniosku przez cudzoziemca do właściwych organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy jego pobyt stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, czyni wspomnianą instytucję konsultacji pozorną. W ocenie Sądu, zarówno z uwagi na szybkość procesu zainicjowanego wnioskiem cudzoziemca, jak i cel dokonywanych konsultacji, wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku. Tym większego znaczenia nabiera w tym kontekście niezwłoczna weryfikacja poprawności formalnej złożonego wniosku.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, przyznał od Organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1 650 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sposób wyliczenia wspomnianej kwoty uwzględnia okres postępowania administracyjnego trwający powyżej 60 dni, a także szczególne okoliczności, związane ze stanem epidemii ogłoszonym w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa COVID-19. Wobec licznych zmian przepisów dotyczących biegu terminów procesowych (m.in. uchylenia art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2020 r., poz., 374 ze zm., a także wprowadzenia art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2 Dz. U. z 2020 r., poz. 875) Sąd uznał, że do okresu wyliczenia sumy pieniężnej, nie należy zaliczać okresu 2 miesięcy związanych z obowiązywaniem przepisów tzw. "tarczy antykryzysowej", dotyczących biegu terminów procesowych. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało też skarżącemu wolność przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wybór miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).