Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1498/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1497/19 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. nr OB/435/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2020 r., V SA/Wa 1497/19 po rozpoznaniu skargi J. G. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: Organ) z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Węgrowie z 18 kwietnia 2019 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 10 czerwca 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, obejmujący wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Następnie 19 czerwca 2018 r. złożył korektę wniosku rozszerzając go o wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020).

Inspektor ARiMR 7 grudnia 2018 r. powiadomił skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli terenowej w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Tego samego dnia skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR korektę wniosku, w której wycofał wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

10 grudnia 2018 roku inspektorzy ARiMR udali się do gospodarstwa rolnego strony celem przeprowadzenia czynności kontrolnych. Kontrola nie została przeprowadzona z uwagi na to, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Węgrowie decyzją z 18 kwietnia 2019 roku odmówił przyznania płatności wnioskowanych na rok 2018 r.: płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej. Organ I instancji wskazał jako podstawę prawną odmowy art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 i podał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych w gospodarstwie.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Dyrektor ARiMR decyzją z 19 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 18 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w sytuacji niewyrażenia przez stronę zgody na przeprowadzenie kontroli rolno-środowiskowo-klimatycznej. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ Ii instancji zwrócił uwagę, że w powołanym przepisie nie ma sformułowania znajdującego się wcześniej w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 "których kontrola dotyczy". Według organu, o ile z treści art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola, to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza tego przepisu wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności, o jakie rolnik ubiega się w danym roku.

Na decyzję ostateczną skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie zakresu, w jakim organ miał kompetencję do przeprowadzenia kontroli na miejscu, wobec dokonanej przez skarżącego zmiany wniosku – wycofania wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący cofnął wniosek o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną po powiadomieniu go przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, a więc zaistniała okoliczność wykluczająca wskazana w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014. Jednak skuteczność wycofania wniosku, którego miała dotyczyć kontrola, uzależniona jest ponadto od stwierdzenia niezgodności, albowiem przepis jednoznacznie stanowi, że wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, by do momentu cofnięcia wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną organ stwierdził jakąkolwiek niezgodność w zakresie tego wniosku. WSA w Warszawie wskazał również na niekonsekwencję organów, ponieważ przyjmując, że wycofanie wniosku, po powiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, było nieskuteczne, organ konsekwentnie powinien przyjąć, że wniosek pierwotny nie uległ żadnej zmianie, wobec czego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna nadal byłaby elementem wniosku strony skarżącej. Tymczasem organy rozpoznały wniosek skarżącego tylko w zakresie płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej, co pozwala domniemywać, że uznały za skuteczne cofnięcie wniosku w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Natomiast z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, czy organy badały skuteczność cofnięcia wniosku przez skarżącego w świetle art. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Zakres kontroli, o której przeprowadzeniu powiadomiono skarżącego, został wskazany jednoznacznie przez inspektora i dotyczył wyłącznie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

WSA wskazał, że Skarżący nie został też poinformowany przez inspektorów, że zamierzona kontrola dotyczy całości wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, a więc również płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez inspektora 25 stycznia 2020 r., zamierzona kontrola dotyczyła wyłącznie działań rolno-środowiskowo-klimatycznych, natomiast decyzje organów I i II instancji dotyczyły odmowy przyznania wszystkich pozostałych wnioskowanych płatności, które nie zostały objęte kontrolą. Tym samym jak wskazał WSA w Warszawie Organ naruszył sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Organ złożył skargę kasacyjną od wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 dalej k.p.a.) i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018, poz.1312 dalej jako ustawa o płatnościach) poprzez niezasadny zarzut braku wyjaśnień przez organy czy wniosek o płatności bezpośrednie był zasadny i czy został złożony zgodnie z obowiązującymi przepisami, brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku a ograniczenie się do stwierdzenia uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli i niezasadnego zastosowania art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 podczas gdy dokonanie ustaleń uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli skutkuje samodzielną przesłanką do odmowy przyznania płatności i nie ma potrzeby badania spełniania innych przesłanek przyznania płatności a tym samym zarzut naruszenia w/w art. 8 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach jest niezasadny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnych i niekompletnych ustaleń stanu faktycznego, bez ewentualnego wezwania organu do przedstawienia dodatkowych dokumentów i bezpodstawne przyjęcie za pomocą domniemania że organy rozpoznały wniosek skarżącego tylko w zakresie płatności obszarowej, płatności za zazielenić oraz płatności redystrybucyjnej, a uznały że strona wycofała skutecznie wniosek w zakresie płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej (dalej jako płatność RŚK) podczas gdy w stosunku do wniosku o przyznanie płatności RŚK Kierownik Biura Powiatowego ARiMR również wydał decyzję o odmowie przyznania płatności ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Płatności RŚK rozstrzyga się na podstawie odrębnej decyzji. Decyzja ta podlegała odrębnemu zaskarżeniu, a tym samym jeśli Sąd chciał powyższą kwestię ustalić w powyższym odrębnym postępowaniu jako wpływającą na rozstrzygniecie w sprawie płatności bezpośrednich powinien w trybie art. 133 p.p.s.a zwrócić się do organu o nadesłanie w/w decyzji a nie na podstawie domniemań wyprowadzać wnioski całkowicie sprzeczne ze stanem faktycznym w dodatku domniemanie przyjmować jako argumentację decydująco wpływającą na rozstrzygnięcie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że organ kontrolny ARiMR nie informował strony o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z kontrolą na miejscu i jej wpływem na rozstrzygniecie gdy tymczasem organ udziela takich informacji na żądanie strony a strona we wniosku podpisała oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności i nie domagała się takich informacji.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.:

1) błędną wykładnię art. 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 zwanego dalej rozporządzeniem nr 809/2014) poprzez uznanie że pomimo powiadomienia strony o kontroli strona może wycofać wniosek aby to tylko się działo przed stwierdzeniem nieprawidłowości podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że strona już po samym powiadomieniu o kontroli nie może wycofać wniosku chyba że kontrola nie stwierdzi nieprawidłowości;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem nr 1306/2013) poprzez uznanie, że przepis art. 59 ust. 7 nie ma zastosowania w sprawie gdyż doszło do skutecznego wycofania wniosku rolnośrodowiskowo-klimatycznego podczas gdy nie doszło do skutecznego wycofania wniosku rolnośrodowiskowo-klimatycznego gdyż organ odmówił skarżącemu przyznanie tej płatności ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli (decyzja organu I instancji ostateczna)a tym samym zasadnym było zastosowanie art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 t.j. przeprowadzenie kontroli a w następstwie odmowy poddania się kontroli zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 dla sprawy dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację oraz stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. G. wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 27 lutego 2020 r., V SA/Wa 1497/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. 10 czerwca 2018 r. J. G. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, obejmujący przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. 19 czerwca 2018 r. J. G. złożył korektę wniosku rozszerzając go o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). 7 grudnia 2018 r. J. G. został powiadomiony telefonicznie przez inspektora ARiMR o zamiarze przeprowadzenia kontroli terenowej w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Tego samego dnia o godz. 14.35 J. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR korektę wniosku, w której wycofał wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). 10 grudnia 2018 r. inspektorzy ARiMR udali się do gospodarstwa rolnego J. G. celem przeprowadzenia czynności kontrolnych. Kontrola nie została przeprowadzona z uwagi na to, że J. G. nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli w ramach działania rolnośrodowiskowo-klimatycznego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 kpa i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; w punkcie 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.; w punkcie 3) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1), 2), 3) i 4) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3).

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Artykuł 3 ust. 2 pkt 3) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z tej regulacji prawnej wynika zatem, że zasada informowania stron (odmienna od tej z art. 9 kpa) zostaje naruszona, kiedy strona złoży żądanie udzielenia jej niezbędnych pouczeń w granicach danej sprawy, a organ ich nie udzieli, lub też udzieli jej błędne pouczenia. W artykule 3 ust. pkt 1) wskazanej ustawy zasada praworządności została uregulowana inaczej, niż w art. 6 kpa (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa): Organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, ponieważ stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: "Skoro, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, organ stoi na straży praworządności, to na gruncie rozpoznawanej sprawy powinien wyjaśnić, czy wniosek skarżącego o przyznanie płatności był zasadny i czy został złożony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Te okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione i uzasadnione, albowiem organy w ogóle nie rozpatrzyły merytorycznie wniosków o przyznanie płatności, ograniczając się jedynie do niezasadnego stwierdzenia, że wobec uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli na miejscu zaistniała negatywna przesłanka przyznania pomocy, o której mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013." Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, ponieważ stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: "Skarżący nie został też poinformowany przez inspektorów, że zamierzona kontrola dotyczy całości wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, a więc również płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez inspektora 25 stycznia 2020 r., zamierzona kontrola dotyczyła wyłącznie działań rolno-środowiskowo-klimatycznych, natomiast decyzje organów I i II instancji dotyczyły odmowy przyznania wszystkich pozostałych wnioskowanych płatności, które nie zostały objęte kontrolą. Organ naruszył tym samym sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z zasady tej wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest też zasadniczą treścią zasady praworządności." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, jako naruszony art. 8 kpa nie sprecyzował i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie § 2 tego artykułu (Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym). W tym wypadku chodziłoby o wskazanie konkretnej sprawy, w której organ administracji publicznej wydał odmienną decyzję w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, ponieważ stwierdził "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy" - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.: "Zakres kontroli, o której przeprowadzeniu powiadomiono skarżącego, został wskazany jednoznacznie przez inspektora i dotyczył wyłącznie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Wobec przyjęcia, że skarżący cofnął skutecznie wniosek o przyznanie pomocy w tym zakresie, w świetle art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 brak było podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli tego działania, a skarżący miał prawo odmówić poddania się kontroli wyłącznie w tym zakresie. Tym samym organ nie mógł zastosować wobec skarżącego sankcji z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013."

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w punkcie 6. 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 59 ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.UE.L nr 347 poz. 549 z późn. zm.), natomiast w pkt 6. 1) naruszenie art. 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L z 2014 r. Nr 227z późn. zm.).

Według art. 59 ust. 1 i 7 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2023 r., I GSK 1401/22 (LEX nr 3600746) przedstawił następującą wykładnię art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013:

"Zarazem przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 stanowi, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, chyba że wystąpiły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W kwestii zwrotu "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" należy odwołać się do wykładni zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09. Wykładnia zawarta w wyroku pozostaje aktualna, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nadal nie zawierają odesłania do prawa krajowego dla nadania znaczenia ww. wyrażeniu. Jak stwierdził TSUE pojęcie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 prowadzi do wniosku, że uniemożliwienie przez beneficjenta kontroli nawet kilku działek wchodzących w skład nieruchomości rolnej prowadzi do odrzucenia całego wniosku. Odmienny pogląd prezentowany był w okresie obowiązywania przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L nr 141 poz. 18 ze. zm.). Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, były odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu. W okresie obowiązywania tego przepisu było utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, to uzasadniało to odmówienie mu przyznania płatności tylko tych, których dotyczyła kontrola (...). Od dnia 1 stycznia 2014 r. obowiązuje jednak art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest nieco inna niż nieobowiązującego już art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Przede wszystkim w art. 59 ust. 7 nie ma już sformułowania znajdującego się w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 "których kontrola dotyczy". O ile z treści art. 23 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza art. 59 ust. 7 wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. I to w całości, a nie proporcjonalnie do wielkości nieskontrolowanych działek (...)."

Natomiast, w wyroku z 18 maja 2023 r., I GSK 1051/19 (LEX nr 3609020) Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił odmienną wykładnię art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013:

"Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie, zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 zgodnie z którą w sytuacji, gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik ubiega się w danym roku. Zgodnie z treścią analizowanego przepisu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozpatrywanej sprawy, organy w nieuprawniony sposób przyjęły, a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował, że kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt skutkuje odmową wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. Skoro zgodnie ze wspomnianym przepisem rozporządzenia, w sytuacji, gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, to organy powinny precyzyjnie określić, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a poszczególnymi płatnościami. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 jest nieprawidłowa, ponieważ z przepisu tego wynika, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzucany jest wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, a nie wszystkie wnioski złożone przez rolnika w danym roku. Jest to bowiem przepis o charakterze sankcyjnym i jego rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna."

Identyczną wykładnię prawa Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyroku z 18 maja 2023 r., I GSK 1050/19; LEX nr 3659492.

Należy wskazać, że obowiązujące do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w Artykule 3 Wycofanie wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie, wniosków o płatność i innych deklaracji stanowi: 1. Wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie. Jeżeli państwo członkowskie korzysta z możliwości przewidzianych w art. 21 ust. 3, wówczas może ono przewidzieć, iż zgłoszenie do skomputeryzowanej bazy danych zwierząt faktu, że zwierzę opuściło gospodarstwo, może zastępować pisemne wycofanie wniosku. 2. Jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach, o których mowa w ust. 1, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność. 3. Wycofanie zgodnie z ust. 1 stawia beneficjentów w sytuacji, w jakiej znajdowali się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części. Z tej regulacji jednoznacznie wynika, że jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu wycofanie wniosku o płatności nie jest dozwolone.

Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna nie jest płatnością w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zostało wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy (...), jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny (...); realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (...); spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawiera elementy wskazane w § 19 ust. 1 pkt 1) do pkt 6).

Kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Węgrowie decyzją ostateczną z 11 kwietnia 2019 r. odmówił J. G. przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie stwierdził, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania: art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 8 kpa oraz, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skoro skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator podważył skutecznie ustalenia w zakresie okoliczności sprawy, które przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.