Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 670/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 roku sprawy ze skargi D. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...], wydanym na podstawie art.104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. z 2007 r., Dz. U Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), Komendant Miejski Policji w Ł. obniżył policjantowi – D. B. - przewodnikowi psa służbowego - z dniem [...] r. dodatek służbowy do kwoty 378 złotych miesięcznie.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. Naczelnik Wydziału Prewencji KMP w Ł. wystąpił z wnioskiem w sprawie obniżenia mł. asp. D.B.dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki. Z § 9 ust. 5 wskazanego przepisu wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Analiza powołanych przepisów wskazuje, że dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki.

Komendant Miejski Policji w Ł.wskazał, że D. B. posiada od dnia [...] r. dodatek służbowy w wysokości 540 zł miesięcznie zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] r. Z uwagi na fakt przebywania przez mł. asp. D.B. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w łącznej ilości 132 dni w roku 2010 - przewidziane w karcie opisu stanowiska zadania nie są przez niego realizowane. Dlatego też w sytuacji, gdy policjant od wielu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych zasadnym jest, zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem, obniżenie dodatku służbowego w granicach wskazanych przepisem. Środki finansowe uzyskane z obniżenia dodatku służbowego zostaną przeznaczone na realizację podwyżek dodatków służbowych funkcjonariuszy Wydziału Prewencji KMP w Ł. Komisariatu Policji, realizujących zwiększony zakres zadań wykonywanych w związku z absencją chorobową mł. asp. D. B.

Od powyższego rozkazu personalnego odwołał się D. B. Zarzucił naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. art. 9 i 10 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów § 8 i 9 pkt 5 rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 8 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Wniósł o uchylenie przedmiotowego rozkazu w całości. Zdaniem odwołującego, nie jest możliwa ocena faktycznego wykonywania obowiązków służbowych w sytuacji, kiedy funkcjonariusz nie wykonuje ich w ogóle z powodów przez siebie niezawinionych, na skutek choroby. Podniósł, iż jego choroba figuruje w wykazie chorób zawodowych związanych ze służbą i jest na tyle poważana (obniżenie wysokości przestrzeni L1-L2 i tylnego odcinka przestrzeni międzykręgowej L4-L5, wtórne zwężenie kanałów nerwów rdzeniowych, centralna przepuklina krążka L4-L5 uciska na worek oponowy i (nieznacznie) na korzenie nerwów rdzeniowych, niewielka wypuklina krążka L2-L3 uciska na worek oponowy, centralno-prawoboczna wypuklina krążka L5-S1 uciska na worek oponowy i korzenie nerwów rdzeniowych po stronie prawej, zmiany zwyrodnieniowe kręgów lędźwiowych.), że skutkować będzie koniecznością odejścia ze służby, po orzeczeniu Komisji Lekarskiej w dniu 16 listopada 2010 r. W ocenie odwołującego wysoce krzywdzące jest więc powołanie się na czas absencji w służbie oraz nieuwzględnienie ilości wypracowanych przez niego nadgodzin w służbie (180 godzin) w czasie pełnej wydolności organizmu. Ponadto odwołujący podniósł, że istotą powyższego odwołania jest całkowity brak podstawy prawnej do obniżenia dodatku wobec niezachowania procedur prawnych w zakresie dokonywania oceny wykonywania obowiązków służbowych. Postępowanie w tej sprawie stoi contra lege rozporządzeniu MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Policji [...], bowiem zgodnie z § 8 wydający opinię sporządza ją w oparciu o okresowe oceny wywiązywania się z obowiązków. Ocena taka winna uwzględniać samoocenę opiniowanego oraz opiniowany winien być zapoznany z okresową oceną, której jeden egzemplarz winien być mu przekazany w czasie rozmowy z bezpośrednim przełożonym. Nadto możliwy jest proces odwoławczy od opinii. W postępowaniu w sprawie obniżenia jego dodatku służbowego powyższe nie zostało zachowane.

Rozkazem personalnym z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia policjantowi dodatku służbowego; ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień [...]roku; w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku podstawy prawnej, wskazał, że o braku podstawy prawnej można mówić jedynie wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować dane zagadnienie w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Podstawę prawną rozkazu personalnego nr 1474 z dnia 29 września 2010 r. stanowił art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził, że wysokość przyznanego dodatku służbowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że zainteresowany policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości. O wysokości przyznanego dodatku służbowego decyduje przełożony, który może podwyższyć lub obniżyć dodatek w granicach określonych w powołanym rozporządzeniu, kierując się oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko.

Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Miejski Policji w Ł.wydając zaskarżoną decyzję rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Organ uznał, że interes społeczny wyrażający się w nagradzaniu dyspozycyjnych i obciążonych dodatkowymi obowiązkami policjantów ma priorytet przed interesem indywidualnym strony, która nie wykonuje żadnych zadań i czynności służbowych oraz nieznany jest termin jej ewentualnego powrotu do służby. Komendant Miejski Policji w Ł., jako organ administracji publicznej odpowiedzialny za ład i porządek na podległym mu terenie, a także zobowiązany do prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji w kierowanej jednostce i prowadzenia polityki kadrowej zgodnie z zasadami zarządzania zasobami ludzkimi, mając na uwadze długotrwałą absencję chorobową mł. asp. D. B., która uniemożliwiła właściwe realizowanie powierzonych stronie zadań służbowych, postąpił zgodnie z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku organ odwoławczy stwierdził, że § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie posługuje się pojęciem opinii służbowej, czy oceny okresowej, a tylko i wyłącznie pojęciem oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Decyzja organu I instancji o obniżeniu dodatku służbowego nie jest wynikiem negatywnej opinii służbowej, a jedynie faktem niewykonywania zadań i obowiązków służbowych przez stronę. Obniżenie dodatku służbowego funkcjonariuszowi nie stanowi formy nacisku i kary za przebywanie na zwolnieniu lekarskim, a jest realizacją ustawowych uprawnień przełożonego. Ustawodawca bowiem przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest dodatek służbowy funkcjonariusza Policji.

Organ odwoławczy wskazał również, że przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ I instancji sytuacji finansowej policjanta w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, tak jak jest w niniejszym przypadku, czy urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wyjaśnił, iż z uwagi na to, że Komendant Miejski Policji w Ł. swojej decyzji nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, a strona złożyła odwołanie w terminie, określił nową datę obniżenia dodatku służbowego na dzień [...] r., uwzględniając stan faktyczny i prawny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie rozkazu w całości. W uzasadnieniu skargi D.B. podniósł podobne argumenty jak w odwołaniu. Ponadto podał, że o obniżeniu dodatku służbowego decyduje wystąpienie "szczególnie uzasadnionych przypadków", zaś ustawodawca nie określił definicji legalnej "szczególnie uzasadnionych przypadków". Świadczy to o tym, iż ustawodawca pozostawił możliwości każdorazowej oceny sytuacji decydentowi, który winien traktować każdy przypadek indywidualnie. Zdaniem skarżącego organ policyjny wydający rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego związany jest rygorami procedury administracyjnej. W szczególności w uzasadnieniu faktycznym rozkazu w sprawie obniżenia policjantowi dodatku służbowego nie wystarczy powołać się ogólnikowo na dokonanie oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, lecz należy szczegółowo omówić i wskazać na udowodnione fakty odnoszące się do tego policjanta, przyjęte kryteria oceny jego służby, poziom jego kwalifikacji, które w połączeniu z określoną obiektywną sytuacją i wymogami służby uzasadniają obniżenie dodatku służbowego w określonej wysokości. Zdaniem skarżącego, organ policyjny przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego dopuścił się naruszenia wszystkich reguł procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł.wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto organ wskazał, że prawidłowość przyjętego przez niego stanowiska potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 684/10.

Na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. skarżący oświadczył, że od dnia 21 października 2010 r. do dnia 16 listopada 2010 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia 16 listopada 2010 r. został uznany za niezdolnego do służby. Od 16 listopada 2010 r. nie wykonuje czynności służbowych, pozostając do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. Po uprawomocnieniu się orzeczenia komisji lekarskiej wystąpił z wnioskiem o nabycie prawa do emerytury. Od dnia 24 lutego 2011 r. otrzyma prawo do emerytury na podstawie decyzji organu rentowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowiło obniżenie skarżącemu dodatku służbowego do kwoty 378 zł. Organy administracji uznały, iż przebywanie przez D.B. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w 2010 r. powoduje, iż powierzone mu zadania nie są przez niego realizowane, zasadnym jest więc obniżenie dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Zgodnie z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Na podstawie powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

Obniżenie dodatku służbowego na podstawie wymienionego przepisu ma wprawdzie charakter obligatoryjny, jednak przepisy nie uszczegóławiają przypadków, które można uznać za "przypadki szczególnie uzasadnione", co powoduje, że nie jest możliwe ich kategoryczne określenie. A zatem obniżenie dodatku "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", oznacza, że organ musi mieć uzasadnione podstawy do obniżenia dodatku służbowego, które powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (rozkazu).

Zdaniem Sądu, w świetle powyższej powołanych przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy nie przysługuje policjantowi lub przysługuje w niższej wysokości zachodzi w sytuacji, gdy przestaje on pełnić służbę lub przestaje pełnić obowiązki na określonym stanowisku służbowym, oraz gdy nienależycie wykonuje obowiązki służbowe. Wskazać więc należy, iż istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. W ocenie Sądu, "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia policjantowi dodatku służbowego zachodziłby np. w sytuacji, gdy policjant był przewodnikiem psa służbowego i sprawował nad nim opiekę, a pies został przeniesiony do innej jednostki, a zatem policjant zaprzestał faktycznego sprawowania opieki nad tym psem.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie kwestii, czy § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mógł stanowić podstawę do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego.

D.B. był przewodnikiem psa służbowego. Skarżącemu obniżono dodatek służbowy ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim (132 dni). Podkreślić należy, że wprawdzie w przypadku skarżącego mamy do czynienia z sytuacją niewykonywania przez niego obowiązków służbowych, ale ze względu na długotrwałą chorobę. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 121 ust.1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy wskazuje, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby policjant w czasie choroby otrzymywał wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości. Powyższe prowadzi do wniosku, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" obniżenia policjantowi dodatku służbowego, o których stanowi § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. dotyczą innych przyczyn niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Przyjęcie odmiennego stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia byłby sprzeczny z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

Wobec powyższego, art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstawy do zastosowania § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc - jak w niniejszej sprawie - także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uzasadnienie zastosowania w sprawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. oparły przede wszystkim na niewykonywaniu przez skarżącego czynności służbowych z powodu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem okres przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby nie jest okresem uzasadniającym możliwość obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Również stanowisko organu II instancji, iż obniżenie dodatku służbowego policjantowi podyktowane było interesem służby nie jest w przypadku choroby policjanta okolicznością dającą podstawę do zastosowania trybu określonego w § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Ponadto wskazać należy, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii, że akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i że z mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" - Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181).

Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim przez okres 132 dni w roku 2010 spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia ww. zasady lex superior derogat legi inferiori.

Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zawarte w art. 121 ust. 1 ustawy "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" oznacza konieczność uwzględnienia w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego również wprowadzonych w tym okresie nowych regulacji płacowych (podwyżek).

W ocenie Sądu, przyjęta zatem w niniejszej sprawie przez organy administracji wykładnia jest nieuprawniona, a więc nie daje podstaw do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Ustawodawca bowiem - w celu pełnego zabezpieczenia statusu materialnego policjantów przebywających na zwolnieniu lekarskim - w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji zagwarantował im prawo do uposażenia na dotychczasowych warunkach, a nawet do jego podwyższenia, jeżeli takie regulacje zostaną wprowadzone w okresie jego choroby.

Należy też zauważyć, że wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister właściwy zaś nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Ponadto w ocenie Sądu wytyczne do wydania aktu normatywnego są zbyt ogólnikowe, nie określają rodzaju i wysokości dodatków podlegających ograniczeniom, długotrwałości niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych z powodu choroby.

Podkreślić także należy, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni prawa powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu; jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66). W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK,1999/5/96, LEX nr 37391, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro treść przepisu, dzięki wykładni językowej, pozwala skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy, to brak podstaw do stosowania wykładni systemowej i celowościowej.

Ponadto w literaturze prawniczej, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Poprzez tekst prawny ustawodawca przekazuje bowiem do wiadomości zainteresowanym podmiotom określone normy postępowania i oddziałuje sugestywnie na zachowania się adresatów tych norm. Aby zatem zrozumieć tekst prawny należy w pierwszym rzędzie odwołać się do reguł językowych powszechnego języka polskiego. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wprowadza się w doktrynie prawniczej i w praktyce stosowania prawa ogólniejszą regułę, iż jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r., SA/Po 692/94, LEX nr 22880).

Wobec powyższego, skoro art. 121 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie formułuje normę postępowania, to należy go jednoznacznie rozumieć, tzn. w ten sposób, że policjant w czasie choroby zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń, w tym prawo do dodatku służbowego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Stanowisko powyższe uzasadnia także kształt fakultatywnego i ogólnikowego upoważnienia zawartego w art. 121 ust. 2 ustawy, które dotychczas nie doprowadziło do określenia warunków obniżania policjantom niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby.

Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. wynika, że przebywał on na zwolnieniu lekarskim od 21 października do dnia 16 listopada 2010 r. Ponadto D. B. oświadczył, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] r. został uznany za niezdolnego do służby i od tej daty pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. Po uprawomocnieniu się orzeczenia komisji lekarskiej wystąpił z wnioskiem o nabycie prawa do emerytury. Od dnia 24 lutego 2011 r. otrzyma prawo do emerytury na podstawie decyzji organu rentowego. Natomiast organ II instancji rozkazem z dnia [...] r. obniżył skarżącemu dodatek służbowy od [...] r. Organ oceniając stan faktyczny wskazał, iż przesłanką, która zadecydowała o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji było przebywanie policjanta na zwolnieniu lekarskim, nie biorąc pod uwagę, że okres ostatniego zwolnienia upływał 16 listopada 2010 r., oraz że na ten dzień wyznaczony został skarżącemu termin komisji lekarskiej.

Zauważyć należy, że organ drugiej instancji weryfikując treść decyzji organu pierwszej instancji powinien także mieć na względzie zmianę stanu prawnego i faktycznego, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed wydaniem decyzji w drugiej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi nie ocenił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, który zaistniał po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W szczególności organ II instancji obniżając dodatek służbowy z dniem [...] r. nie uwzględnił, że termin zwolnienia upływa z dniem 16 listopada 2010 r.

Organ przyjął więc, iż stan faktyczny nie zmienił się, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu administracji było bowiem, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i 77 k.p.a., dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2010r. w sprawie II SA/Wa 684/10, a powołanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w niniejszej sprawie, iż dopuszczalne jest obniżenie dodatku służbowego policjantowi w czasie jego nieobecności spowodowanej chorobą (Centralna Baza Orzecznictwa – cbois.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd uznał bowiem, iż obniżeniu takiemu nie stoi na przeszkodzie treść art.121 ust.1 ustawy o Policji i jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami. Uzasadnienie wymienionego wyroku nie zawiera poszerzonej analizy tej kwestii. Nie wyjaśnia ono, dlaczego przepis art.121 ust.1 ustawy nie stoi na przeszkodzie obniżeniu dodatku służbowego w okresie choroby policjanta. Sąd w obecnym składzie nie zgodził się z poglądem wyrażonym w tym wyroku. W ocenie Sądu obniżenie dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w czasie jego choroby stanowi naruszenie przepisu art.121 ust.1 ustawy o Policji, który określa zasadę, iż w razie choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze oraz dodatki o charakterze stałym, w tym m.in. dodatek służbowy, na ostatnio zajmowanym stanowisku. Oznacza to, iż funkcjonariusz Policji w okresie choroby winien otrzymywać dodatek służbowy w takiej wysokości w jakiej był mu wypłacany przed jego chorobą. Przepis § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r. przewiduje wprawdzie możliwość obniżenia dodatku służbowego w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", lecz należy go interpretować w ten sposób, że dotyczy on sytuacji innych niż określone w art.121 ust.1 ustawy o Policji. W przypadkach wymienionych w art. 121 ust. 1 cytowanej ustawy, zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne obniżenie dodatku służbowego w oparciu o treść § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r. Przyjęcie takiej interpretacji oznacza, iż przepis art.121 ust. 1 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 wymienionego rozporządzenia nie pozostają ze sobą w sprzeczności. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Wa 684/10 brak jest rozważań dotyczących relacji obu wymienionych przepisów. W związku z czym Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w tym orzeczeniu.

W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz personalny naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a ponadto naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., w zakresie prawidłowości postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

t.p.