Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2029/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.11d ust. 1 pkt 1 i 3, art. 11i ust 1 i 2,  art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 158 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2295/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 września 2021 r. nr DLI-III.7621.36.2020.MM.9 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/21 oddalił skargę A. M. (dalej jako skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 września 2021 r. znak: DLI-III.7621.36.2020.MM.9 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 25 kwietnia 2019 r. nr 5/2019, znak: AP-1.7820.167-12.2018.PM Wojewoda Zachodniopomorski po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 8 października 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] na odcinku [...] - koniec obw. [...] wraz z rozbudową odcinka [...] - [...] - budowa obwodnicy [...] w ciągu [...] oraz dostosowanie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - [...]", zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Powyższa decyzja stała się ostateczna 11 czerwca 2019 r., a budowę drogi na tym odcinku rozpoczęto 16 maja 2019 r.

Skarżący w piśmie z 6 sierpnia 2020 r. wystąpił do Ministra Rozwoju i Technologii o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...]. Zakwestionował przebieg drogi dojazdowej do jego nieruchomości oraz rodzaj nawierzchni przewidziany w projekcie budowlanym. Wskazał na sprzeczność decyzji Wojewody z wydanymi dla jego nieruchomości decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę w zakresie oznaczeń i przebiegu dróg dojazdowych.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody. Mając na uwadze podstawę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa), organ wyjaśnił jakie elementy muszą zostać spełnione by przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Uznał, że decyzja Wojewody w kontrolowanej części nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Połączenie nieruchomości skarżącego z drogą poprzez zjazd z dodatkowej jezdni oznaczonej jako "Droga dojazdowa DD-11" odpowiadało stosownym przepisom prawa. Przedmiotowa droga DD-11, z której zaprojektowano zjazd znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej – drogi ekspresowej [...], zatem stanowi ona drogę publiczną. Organ uznał, że zarzuty dotyczące drogi oznaczonej symbolem DD-14 pozostają poza zakresem żądania skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Odnośnie nieokreślenia w decyzji kategorii dróg DD-11 i DD-14 organ wskazał, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. W ocenie Ministra, w pełni dopuszczalna jest sytuacja, w której inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wskazuje konkretnej kategorii innej drogi publicznej. W takim przypadku wystarczy samo wskazanie (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej wniosku), iż konkretny obszar (działka) jest przeznaczona pod budowę innej drogi publicznej. We wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor wskazał działki przeznaczone pod pasy drogowe innych dróg publicznych. Jednocześnie inwestor określił granice pasów drogowych innych dróg publicznych w dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji, za pomocą przerywanej linii koloru turkusowego, opisanej jako: "projektowana linia rozgraniczająca innych dróg publicznych". W pkt Ill decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego organ wojewódzki wskazał natomiast, iż granice pasów drogowych innych dróg publicznych zostały w dokumentacji projektowej wyznaczone za pomocą przerywanej linii koloru turkusowego. Ponadto, w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji inwestor określił parametry techniczne projektowanych pasów drogowych innych dróg publicznych (w tym drogi "DD-14") zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Za bezsprzeczne organ uznał, że zjazd do działki nr [...] został zaprojektowany z drogi publicznej - dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...] ("DD-11"), oraz że droga "DD-14", która również ma służyć obsłudze komunikacyjnej ww. działki, wbrew twierdzeniu skarżącego, także została zaprojektowana jako droga publiczna, w tym w części jako dodatkowa jezdnia drogi ekspresowej [...]. Stwierdził jednocześnie, że żaden przepis prawa nie nakazuje wprost, aby inwestor był zobowiązany do wskazania konkretnych kategorii projektowanych innych dróg publicznych.

Organ wskazał, że o kwalifikowanej wadliwości decyzji nie stanowił brak określenia nawierzchni drogi dojazdowej bowiem parametry techniczne dróg określał projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji. W nim zaś drogi DD-11 i DD-14 jak i zjazd z drogi do działki nr [...] przewidziane zostały do wykonania o nawierzchni z kruszywa ulepszonego cementem.

Organ wobec zarzutów skarżącego odnośnie do uciążliwości w dojeździe do nieruchomości oraz zaprojektowania dojazdu bez uwzględnienia zurbanizowanego charakteru działki i jej przeznaczenia zauważył, że na inwestorze realizującym inwestycję drogową ciąży jedynie obowiązek zapewnienia nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami właścicieli poszczególnych nieruchomości. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1732/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2010 r., II OSK 875/10). Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest zatem równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., II OSK 1785/15).

W zakresie argumentacji dotyczącej zapewnienia działce skarżącego dostępu do drogi publicznej określonego w uzyskanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy oraz w pozwoleniu na budowę organ wskazał, iż organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie jest związany decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzjami o pozwoleniu na budowę, wydanymi dla działek objętych inwestycją lub działek sąsiadujących z terenem inwestycji (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r., VII SA/Wa 2671/16 i z dnia 25 stycznia 2017 r., VIII SA/Wa 679/16). Stosownie bowiem do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, bez wpływu na prawidłowość decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego miała kwestia zgodności tej decyzji z przedstawioną przez skarżącego decyzją Wójta Gminy Przybiernów z dnia 29 października 2012 r. o warunkach zabudowy, postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 października 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy, jak również z decyzją Starosty Goleniowskiego z dnia 11 stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

Podstawy do stwierdzenia nieważności nie stanowiła także argumentacja skarżącego, żeorgan błędnie uznał za prawidłowy zjazd z drogi dojazdowej DD-11. Organ był związany wnioskiem inwestora w zakresie przebiegu inwestycji drogowej i wydając decyzję nie oceniał wcześniejszych koncepcji tej inwestycji drogowej.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję a po jej rozpoznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił jego skargę, uznając, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd mając na uwadze przedmiot sprawy zauważył, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym gdzie bada się wyłącznie przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. a więc wady tkwiące w decyzji a nie w postępowaniu prowadzonym przed jej wydaniem. Zwrócił uwagę na szczególny charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jakie elementy decydują o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa i kiedy one występują.

Sąd zauważył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej skarżący nie wskazał jaki przepis prawa – w jego ocenie – został naruszony w sposób rażący. Natomiast wskazał, że decyzja narusza prawo, gdyż przebieg dróg dojazdowych do nieruchomości jego (działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...]) wyznaczony został nieprawidłowo i sprzecznie z wydaną dla tej nieruchomości decyzją Wójta Gminy Przybiernów z dnia 29 października 2012 r. o warunkach zabudowy, postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 października 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy, jak również z decyzją Starosty Goleniowskiego z dnia 11 stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

Sąd wskazał, że z załączonej do wniosku decyzji Wójta Gminy Przybiernów z dnia 29 października 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją i zespołu miejsc parkingowych wraz z pozostałymi elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w obrębie [...] wskazano w pkt 2.4., że do czasu realizacji projektowanego węzła drogi ekspresowej [...] dopuszcza się obsługę z drogi gminnej (dz. nr [...]) po uzgodnieniu zjazdu z zarządcą drogi, natomiast docelowa obsługa komunikacyjna jest przewidywana z projektowanej drogi na działce nr [...], łączącej planowany węzeł z drogą gminną nr [...] - po uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Docelowy przebieg drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego (oznaczonej symbolem Dd-11) przedstawia załączona do wniosku mapa przekazana Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez Wójta Gminy Przybiernów pismem z dnia 17 września 2012 r. Wnioskodawca załączył również do wniosku decyzję Starosty Goleniowskiego nr [...]/2018 z dnia 11 stycznia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu parkingów i drogi dojazdowej wraz z odwodnieniem do szczelnego zbiornika otwartego bezodpływowego na terenie działki nr [...] – etap I dla całej inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją i zespołu miejsc parkingowych oraz kopię Projektu zagospodarowania terenu dla całej tej inwestycji sporządzonego w listopadzie 2017 r., który przewiduje dojazd na działkę skarżącego z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną (dz. nr [...]) i urządzony zjazd z tej drogi. W decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że jest ona zgodna z decyzją Wójta Gminy Przybiernów z dnia 29 października 2012 r. o warunkach zabudowy.

Dalej Sąd zauważył, że w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r. ustalono dojazd do nieruchomości skarżącego (po podziale działka nr [...]): od północnego zachodu przez drogę dojazdową DD-11 (znajdującą się w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]) i zjazd z tej drogi oraz drogę gminną [...] (powstałą z podziału działki [...]), od południowego zachodu poprzez węzeł i drogę dojazdową DD-14 oraz drogę gminną [...] (Projekt zagospodarowania terenu, Tom I/2, nr rys. 04.01, ark. 012 i 013). Porównując koncepcję dojazdu do nieruchomości skarżącego przyjętą w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z przedstawioną przez skarżącego decyzją Wójta Gminy Przybiernów z dnia 29 października 2012 r. o warunkach zabudowy, Sąd uznał, iż w znacznej części przebieg dojazdu docelowego przewidzianego w tej decyzji jest podobny. W decyzji z dnia 29 października 2012 r. docelowa obsługa komunikacyjna była przewidywana z projektowanej drogi na działce nr [...] (oznaczonej jako DD-11), łączącej planowany węzeł z drogą gminną nr [...], a w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r. obsługa ta jest ustalona od południowego zachodu poprzez węzeł i drogę dojazdową DD-14 (na działce nr [...]) i drogę gminną [...] (powstałą z podziału działki nr [...]). W decyzji Wojewody dodatkowo zaprojektowano dojazd od strony północnej przez zjazd z drogi dojazdowej nr DD-11. Sąd podkreślił, że dojazd na działkę skarżącego z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną (dz. nr [...]) i urządzony zjazd z tej drogi był przewidziany wyłącznie do czasu realizacji drogi ekspresowej [...]. Fakt, iż w decyzji o warunkach zabudowy droga dojazdowa na działce nr [...] miała oznaczenie DD-11, a w projekcie budowalnym zatwierdzonym decyzją Wojewody droga na działce nr [...] ma oznaczenie DD-14, nie daje podstawy do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Skarżący miał możliwość zapoznania się z projektem i ustalenia przewidzianego w nim dojazdu do jego nieruchomości.

Dodatkowo Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023, 1529 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 756). Wydanie decyzji zrid może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 732/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów u.p.z.p., w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 208/12). W ocenie Sądu, tę samą zasadę należało odnieść do decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był więc związany decyzją o warunkach zabudowy określającą dojazd do działki nr [...].

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że sposób obsługi komunikacyjnej jego działki nr [...] jest bardziej uciążliwy niż poprzedni sposób, zakładający bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną nr [...] i na działkę skarżącego, Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13). Organ orzekający w tej sprawie nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej, w tym w zakresie zaprojektowanego dojazdu do działki nr [...].

Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) projektowanie i budowa obiektów budowlanych powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Sąd odwołał się do poglądów orzecznictwa zgodnie z którymi brak jest przepisu prawa nakazującego zapewnienie określonego charakteru tego dostępu, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowania dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2017 r., VII SA/Wa 1763/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że działka skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Może dostęp ten jest bardziej uciążliwy, niż przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy i w pozwoleniu na budowę dostęp tymczasowy, lecz skarżący miał świadomość, że obsługa komunikacyjna działki ulegnie zmianie na skutek realizacji inwestycji przedmiotowej drogowej, co wynikało już z decyzji Wójta Gminy Przybiernów z dnia 29 października 2012 r. i postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 października 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy. Nie można więc uznać, że organ naruszył prawo, w tym w sposób rażący, zatwierdzając decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r. projekt budowalny w zakresie budowy dróg dojazdowych DD-11 i DD-14 do działki nr [...] (za pośrednictwem drogi gminnej nr [...]).

Z ustaleń organu wynika, że obie drogi dojazdowe DD-11 i DD-14 zostały zaprojektowane jako drogi z nawierzchnią z kruszywa ulepszonego cementem. Zatwierdzenie w zaskarżonej decyzji projektu budowlanego, który przewiduje taka nawierzchnię nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa gdyż – w ocenie skarżącego – zurbanizowany charakter działki nr [...] przeznaczonej pod działalność handlowo-gastronomiczną wymaga wykonania nawierzchni bitumicznej na drogach dojazdowych do tej inwestycji.

Sąd stwierdził, że z uzasadnienia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego (str. 158) wynika, że odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 8 stycznia 2019 r. inwestor poinformował, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana i w związku z tym nie ma podstaw do wykonania zjazdu bitumicznego. W odniesieniu do tej kwestii Sąd podzielił stanowisko Ministra, że kwestia techniczna związana z budową nawierzchni drogi dojazdowej nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie poprzez drogę o określonej nawierzchni.

W związku z powyższym, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji czy też stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Zarzut skargi naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. był więc nieuzasadniony.

Sąd zauważył, że skarżący wniósł o "częściowe stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", powołując się na art. 31 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie o stwierdzenie jej nieważności, jak wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 31 ust. 1 specustawy drogowej nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W tej sprawie decyzja stała się ostateczna z dniem 11 czerwca 2019 r., a budowa drogi na tym odcinku została rozpoczęta 16 maja 2019 r. Wniosek o stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem został złożony 6 sierpnia 2020 r. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu było niezgodne z wnioskiem. Zważywszy jednak na to, że podstawą do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest ustalenie, że zawiera ona przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1, ale jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. lub przepisach szczególnych, uznać można było, że uchybienie organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ przesądził, że żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w tej sprawie nie zachodzi, a w szczególności przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej uwzględniania wniosku.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzuca naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lii. c P.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do stwierdzenia wydania niezgodnie z prawem decyzji nr 5/2019 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25.04.2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] na odcinku [...] - koniec obw. [...] wraz z rozbudową odcinka [...] - [...] - budowa obwodnicy [...] w ciągu [...] oraz dostosowanie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - [...]" (dalej: decyzja ZRID) w zakresie zaprojektowanego zjazdu z działki [...], powstałej z podziału działki nr [...], której właścicielem jest skarżący kasacyjnie, podczas gdy w tym zakresie decyzja narusza prawo w sposób rażący, co obliguje organ do stwierdzenia, że wydana została niezgodnie z prawem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 7, 77 § 1 K.p.a. w związku z § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obowiązującego w czasie wydawania spornej decyzji ZRID), a także pkt 15 ppkt 1.1. załącznika nr 6 do tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że nie narusza prawa w sposób rażący zaprojektowanie drogi dojazdowej do działki skarżącego przy przyjęciu założenia, że jest to działka niezagospodarowana, podczas gdy z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że jest to działka zurbanizowana; wobec tego zaprojektowanie zjazdu przy przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych rażąco narusza prawo;

3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że w świetle podniesionych okoliczności, zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego, wskazano na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.11d ust. 1 pkt 1 i 3, art. 11 i ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach wniosku inwestora i są nim związani, podczas gdy wyżej wskazane przepisy obligują organ do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestora - do projektowania i budowy obiektów budowlanych w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. nie miała uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy zaskarżona decyzja o zgodzie na realizację inwestycji drogowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. (tak w wyroku NSA z 11 października 2023 r. II OSK 1211/22).

Skarżący kasacyjnie wskazuje na wynikającą z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej specustawa drogowa) zasadę stosowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie odpowiednio przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Skarżący kasacyjnie wskazuje także, że należy zastosować art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że organ wydając decyzję o zgodzie na realizację inwestycji drogowej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ma czuwać by obiekt budowalny był projektowany i budowlany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W ocenie NSA, organy jak i Sąd I instancji słusznie uznały, że do rażącego naruszenia ww. przepisów nie doszło w kontrolowanej sprawie bowiem z projektu budowlanego będącego integralną częścią decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego o zgodzie na realizację inwestycji drogowej wynika, że działka Skarżącego nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd na drogę gminną [...] a z tej drogi na drogę DD-11, która znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej [...] i poprzez taki układ stanowi o zapewnieniu jej dostępu do drogi publicznej. Podobnie rozwiązano dojazd za pośrednictwem drogi DD-14 tutaj także dojazd do działki Skarżącego prowadzi węzłem z drogi krajowej [...] następnie poprzez drogę dojazdową DD-14 oraz drogę gminną [...].

Przyjęte rozwiązanie komunikacyjne może wydawać się uciążliwe ale nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że poprzez wyżej opisany układ drogowy dróg publicznych działka skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zatem projektant uwzględnił uzasadniony interes prawny Skarżącego w powyższym zakresie. Oceniana subiektywnie trudność dojazdu nie stanowi o tym, że działka Skarżącego została obiektywnie rzecz biorąc pozbawiona dojazdu do drogi publicznej. Nie zachodzi więc wymóg oczywistego naruszenia przepisów specustawy drogowej i adekwatnych przepisów ustawy Prawa budowlanego.

O rażącym naruszeniu nie stanowi też pominięcie przy wydawaniu decyzji zrid rozwiązań zatwierdzonych decyzją o warunkach zabudowy czy decyzją o pozwoleniu na budowę uzyskanych przez skarżącego przed wydaniem decyzji zrid. Jak stanowi art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023, 1529 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 756). Wobec czego organ wydając zrid nie był związany postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy ani wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że porównując sposób dojazdu do działki Skarżącego zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę z rozwiązaniem dojazdu zaprojektowanym w decyzji zrid uzasadniony jest wniosek, że przyjęte rozwiązania są podobne. Dokonane zmiany nie mają charakteru istotnego a na pewno nie świadczą o pozbawieniu dostępu do drogi publicznej.

Skarżący ma prawo wyrażać swoje niezadowolenie z rozwiązań decyzji zrid ale organ nie mógł ingerować w zaproponowany przez inwestora we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej sposób przebiegu drogi i wskazane tam rozwiązania jej powiązania z istniejącym układem drogowym bowiem to inwestor posiada wyłączną kompetencję w tym zakresie. Organ ma jedynie ocenić zgodność rozwiązań z prawem a taka zgodność wystąpiła.

Skarżący nie bierze pod uwagę, że dojazd na jego działkę z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną (dz. nr [...]) i urządzony zjazd z tej drogi był przewidziany wyłącznie do czasu realizacji drogi ekspresowej [...]. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że z faktu, iż w decyzji o warunkach zabudowy droga dojazdowa na działce nr [...] miała oznaczenie DD-11, a w projekcie budowalnym zatwierdzonym decyzją Wojewody droga na działce nr [...] ma oznaczenie DD-14, nie można wywodzić podstaw do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Skarżący nie może powoływać się na wprowadzenie go w błąd odnośnie oznaczeń dróg prowadzących do jego działki i ich projektowanego przebiegu bowiem miał możliwość zapoznania się z projektem dołączonym do wniosku o decyzję zrid i ustalenia przewidzianego w nim dojazdu do jego nieruchomości.

Posłużenie się przez inwestora oznaczeniami dróg takimi jak w decyzji o warunkach zabudowy wydanej skarżącemu mogło być dla niego mylące ale to inwestor a w sumie autor projektu budowlanego decyduje jakie oznaczenia przyjąć. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie doszło do niezamierzonej zbieżności oznaczeń dróg z decyzji o warunkach zabudowy z oznaczeniami w decyzji zrid. Nie ulega wątpliwości, że skarżący analizując przebieg dojazdu do własnej nieruchomości powinien przeanalizować jej rzeczywisty przebieg a nie wyłącznie przyjęte oznaczenia dróg.

Zdaniem NSA, kwestia błędnego zakwalifikowania działki skarżącego jako działki niezabudowanej w decyzji zrid czego konsekwencją było zaprojektowanie dojazdu na jego działkę drogą z kruszywa nie stanowiło o rażącym naruszeniu prawa. O ile wskazywane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 68 ust. 3 pkt 4, załącznik nr 6 pkt 15 ppkt 1.1) wskazują jakie tereny należy uznać za tereny zurbanizowane niezabudowane (grunty na których została rozpoczęta lecz nie została zakończona budowa w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej), to nie mówią one, że dla tych terenów ma być zaprojektowany dojazd drogą publiczną o określonej nawierzchni.

Abstrahując od powyższego i przyjmując hipotetycznie, że takie przepisy są, to skutki naruszenia tych przepisów w postaci zaprojektowania dojazdu do działki drogą z kruszywa zamiast po drodze o nawierzchni asfaltowej bowiem prowadzona jest tam działalność handlowo-gastronomiczna nie wywołałoby skutków społecznych i gospodarczych niemożliwych do pogodzenia z zasadami praworządności. W ocenie NSA, dla potencjalnych klientów skarżącego dojeżdżających do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie ma istotnego znaczenia czy dojazd będzie zapewniony drogą asfaltową czy drogą z kruszywa bo zasadnicze znaczenie dla skarżącego jak i jego klientów jest to by taki dojazd był możliwy i bezpieczny. Wobec tego zaprojektowanie drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego o nawierzchni z kruszywa wbrew charakterowi jego działki – działka zurbanizowana niezabudowana – nie prowadzi do skutków gospodarczych, ekonomicznych lub społecznych niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa i nie można było stwierdzić rażącego naruszenia prawa.

Ponadto podzielić należy stanowisko Sądu I instancji akceptujące pogląd Ministra zawarty w zaskarżonej decyzji, że kwestia techniczna związana z budową nawierzchni drogi dojazdowej nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie poprzez drogę o określonej nawierzchni. Skoro nie ma takiej normy prawnej to tym bardziej nie można mówić o jej naruszeniu decyzją zrid a na pewno nie można twierdzić, że została ona rażąco naruszona.

Skarżący nie wykazał rażącego naruszenia prawa bowiem nie wskazał jakichkolwiek przepisów prawa, z których wynikałoby, że zurbanizowany charakter działki wymaga doprowadzenia do niej drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Wobec tego inwestor w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji drogowej nie naruszył prawa projektując drogę dojazdową o nawierzchni z kruszywa ulepszonego cementem.

Wadliwe zakwalifikowanie działki skarżącego jako niezagospodarowanej wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji zrid bowiem nie występuje żadne powiązanie o charakterze normy prawnej pomiędzy określonych charakterem działki a rodzajem nawierzchni drogi publicznej do której ma ona dostęp. Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło.

Z powyższego wynika, że postawione w skardze kasacyjnie zarzuty należało uznać za niezasadne, a w konsekwecnji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.