Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2950/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 f ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: w zw. z art. 13 ust. 1, art. 13b
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 178/12 w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach nr XX/338/2003 z dnia 27 listopada 2003 r.– zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach nr XXXII/593/2004 z dnia 21 października 2004 r., nr XXIV/532/2008 z dnia 29 maja 2008 r., nr. XLIX/1150/2010 z dnia 22 kwietnia 2010 r., nr XVIII/415/2011 z dnia 17 listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 178/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach nr XX/338/2003 z dnia 27 listopada 2003 r. - zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach nr XXXII/593/2004 z dnia 21 października 2004 r., nr XXIV/532/2008 z dnia 29 maja 2008 r,, nr XLIX/1150/2010 z dnia 22 kwietnia 2010 r., nr XVI 11/415/2011 z dnia 17 listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Kielcach nr XX/338/2003 z dnia 27 listopada 2003r. w zakresie, w jakim nakłada obowiązek uiszczenia przez uprawnione podmioty kosztów za wydanie identyfikatora typu "S" poniesionych przez Miejski Zarząd Dróg w wysokości określonej w pkt 6 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kielcach nr XVIII/415/2011 z dnia 17 listopada 2011 r., w punkcie drugim stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 1-3 załącznika nr 3 uchwały Rady Miejskiej w Kielcach nr XX/338/2003 z dnia 27 listopada 2003 r., w punkcie trzecim w pozostałej części oddalił skargę, w punkcie czwartym stwierdził, że zaskarżona uchwała w częściach opisanych w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 27 listopada 2003 r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XX/338/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach, podając w podstawie prawnej art. 40 ust.1, art. 41 ust. 2 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej ,u.s.g."), art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 13b ust. 1-4 i 7 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej:,,u.d.p"). Wysokość stawek opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania określono w załączniku nr 2 do uchwały, natomiast szczegółowe zasady funkcjonowania strefy płatnego parkowania w Kielcach i sposób pobierania opłat za parkowanie określono w Regulaminie Strefy Płatnego Parkowania (SPP) stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały.

Uchwała powyższa wraz z załącznikami została zmieniona przez Radę Miejską w Kielcach uchwałami z dnia 21 października 2004 r. Nr XXXII/593/2004, z dnia 29 maja

Sygn. akt I OSK 2950/12

2008 r. Nr XXIV/532/2008, z dnia 22 kwietnia 2010 r. Nr XLIX/1150/2010 oraz z dnia 17 listopada 2011 r. Nr XVIII/415/2011.

W piśmie z dnia 10.01.2012r. J. L. wezwał Radę Miejską w Kielcach, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego, jak wynika z treści pisma, uchwałą z dnia 27 listopada 2003r. oraz uchwałami ją zmieniającymi (k.9-10 akt). Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu, autor wezwania wskazał na sprzeczność § 14 i § 17 Regulaminu SPP, wprowadzających za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie opłatę dodatkową w wysokości 50 zł (§ 14), względnie 30 zł w przypadku jej uiszczenia najpóźniej następnego dnia roboczego od daty wystawienia zawiadomienia (§ 17), z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, który pozwala zarządcy drogi na pobieranie opłaty podwyższonej nie wyższej niż dziesięciokrotność stawki podstawowej (2 zł) za każdą rozpoczętą godzinę postoju w myśl załącznika nr 2. Ponadto, w ocenie skarżącego, regulacja zawarta w § 17 Regulaminu SPP oznacza, że wysokość opłaty określona w § 14, składa się z opłaty dodatkowej (30 zł) i innej zaliczkowej opłaty w kwocie 20 zł naliczanej w przypadku nieuiszczenia jej w terminie określonym w § 17. Wprowadzenie opłaty dodatkowej złożonej z opłaty dodatkowej podstawowej (30 zł) i opłaty zaliczkowej (20 zł) oznacza więc przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 3 u.d.p.. Również wprowadzenie opłaty za koszt identyfikatora typu "S" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 3 oraz art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. (str.37).

Skarżący zarzucił również, że zapis w załączniku do uchwały z dnia 17 listopada 2011 r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę, wprowadzający opłatę w wysokości 20 zł za wydanie identyfikatora typu "S" nie znajduje umocowania w przepisach art.13b ust.3 oraz art. 13 f ust.1 i 2 u.d.p.

J.L. zarzucił ponadto kwestionowanej uchwale z dnia 27 listopada 2003 r., gorsze w stosunku do pozostałych mieszkańców miasta, niezgodne z art. 32 Konstytucji RP, traktowanie osób zameldowanych na pobyt stały i czasowy w obrębie SPP poprzez nałożenie na nich obowiązku uiszczenia opłaty zryczałtowanej w wysokości 30 zł (załącznik do uchwały z 17 listopada 2011r.) za uzyskanie

Sygn. akt I OSK 2950/12

identyfikatora typu "M" (§ 7 pkt 1-7 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania (SPP) stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały str. 34 akt).

Zdaniem autora wezwania, Regulamin SPP w § 6 pkt 1 ust. 1 bezprawnie nakłada na pojazdy uprzywilejowane obowiązek uiszczania opłat za parkowanie, jednocześnie w pkt 4 zwalniając z tego obowiązku pojazdy pogotowia ratunkowego podczas wykonywania czynności służbowych, w sytuacji gdy podmioty te zwolnione są od opłat w strefach płatnego parkowania z mocy ustawy (art. 13 ust. 3 u.d.p.).

W wezwaniu wskazano ponadto, że kwestionowana uchwała w § 5 ust. 1 i § 11 ust. 1 Regulaminu SPP dopuszcza wnoszenie opłat jedynie w formie skasowanego biletu parkingowego, wykupionego abonamentu lub identyfikatora, co sprawia, że system mPay nie ma umocowania w przepisach, a pobrane za jego pomocą opłaty powinny zostać zwrócone.

W dniu 14.02.2012 r. J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVI 11/418/2011 podnosząc te same zarzuty, które zawarł w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10.01.2012r., dodatkowo cytując jedynie obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 201 Or. (sygn. III SA/Wr 428/10).

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił tym, że Rada Miejska w Kielcach nigdy nie podjęła uchwały o wskazanym przez skarżącego numerze (XVI11/418/2011). Gdyby uznać, że skarżącemu chodzi o uchwałę z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/415/2011, to organ wskazał, że zarzuty podnoszone w skardze jedynie w jednym punkcie dotyczą treści tej uchwały. Wniosek o oddalenie uzasadniono tym, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Szeroko uargumentowano twierdzenie, że uchwała została podjęta zgodnie z obwiązującymi przepisami prawnymi.

W piśmie procesowym z dnia 17.08.2012 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, cytując obszerne fragmenty uzasadnień wyroków WSA we Wrocławiu (sygn. III SA/Wr 428/10, III SA/Wr 913/10) oraz NSA (sygn. II SA 3054/01). W kwestii systemu mPay podniósł dodatkowo, że ten sposób pobierania opłat, z uwagi na naliczanie sekundowe, jest korzystniejszy dla kierowców niż system kart parkingowych, przewidujący rozliczanie za każde rozpoczęte 30 minut.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając częściowo skargę wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. wskazał, iż ma rację skarżący, że Rada Miejska w Kielcach nie

Sygn. akt I OSK 2950/12

miała umocowania do pobierania kwoty 20 zł stanowiącej koszt wydania przez MZD powyższego identyfikatora. Sąd wskazał, że pobieranie kosztów wydania identyfikatora nie znajduje oparcia w treści w/w art.13b ust.4.u.d.p.

W tej mierze Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 428/10, na którą powoływał się w skardze J. L., że koszt wydania identyfikatora nie może być uznany za opłatę za parkowanie pojazdów w SPP, gdyż w pojęciu tej opłaty - abonamentowej lub zryczałtowanej_chodzi wyłącznie o opłatę w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., czyli za parkowanie w strefie (od której pojazdy uprawnione do identyfikatora typu "S" są zwolnione). Tym samym, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 ww. ustawy nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia opłaty za poniesione przez MZD koszty wydania identyfikatora. Podstawę do wprowadzenia opłat musi stanowić ustawa. Sąd wskazał, że ani ustawa o drogach publicznych, ani ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 201O r., nr 95, poz. 613), która przewiduje tylko opłatę targową, miejscową, uzdrowiskową, nie przewidują opłat za wydanie identyfikatora( por. wyrok NSA z dnia 10.01.2002r. II SA 3054/01 dostępny w internecie).

Wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia w § 6 ust.1 pkt 1-3 załącznika nr 3 do uchwały z dnia 27 listopada 2003r., Sąd wskazał, że Rada Miejska w Kielcach w tych przepisach zwolniła od opłat za parkowanie w SPP pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej (pkt 1), zarządów dróg (pkt 2) oraz Sił Zbrojnych RP, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi. Tymczasem, pojazdy wszystkich tych służb zostały zwolnione z opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania na terenie całego kraju na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a-c u.d.p.. Powtórzenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej jest sprzeczne z "Zasadami techniki prawodawczej", stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej z.t.p.). Tym samym, jest sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Zakwalifikowanie konkretnych uchybień zasadom techniki prawodawczej jako istotnych naruszeń prawa będzie dotyczyć zwłaszcza reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004r., sygn. P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Sygn. akt I OSK 2950/12

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie, z art. 94 Konstytucji wypływa dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Ponadto, pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Sąd stwierdził, że w pozostałym kwestionowanym przez skarżącego zakresie uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 listopada 2003 r. wraz z załącznikami i uchwałami ją zmieniającymi jest zgodna z prawem. Analizując regulację zawartą w § 14 i § 17 Regulaminu SPP dotyczącą opłaty dodatkowej, a oznaczającą- wg skarżącego -wprowadzenie obok opłaty dodatkowej (50 zł), nieprzewidzianej w przepisach ustawy innej opłaty w kwocie 20 zł w razie nieuiszczenia opłaty najpóźniej następnego dnia roboczego od wystawienia zawiadomienia, Sąd nie dostrzegł, aby taka sytuacja miała miejsce. Zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa

Sygn. akt I OSK 2950/12

wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Ustawodawca upoważnił zatem radę gminy do ustalania wysokości opłaty dodatkowej wg swojego uznania, z jednym ograniczeniem, a mianowicie, że opłata ta nie może przekroczyć kwoty 50 zł. Rada Miejska w Kielcach ustalając w § 14 Regulaminu SPP wysokość opłaty dodatkowej na kwotę 50 zł nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego. Z § 14 wynika, że opłata dodatkowa jest jedna i wynosi 50 zł. W § 17 przewidziano jedynie zmniejszenie wysokości opłaty dodatkowej w przypadku jej uiszczenia w terminie tam wskazanym, jako pewnego rodzaju bonus dla tych kierowców, którzy niezwłocznie uregulują ciążącą na nich należność. Zupełnie pozbawione podstaw jest zatem dopatrywanie się w kwocie 50 zł ustalonej w § 14 Regulaminu SPP jakiejś ukrytej opłaty obok opłaty dodatkowej. Opłata określona w § 17 jest tą sama opłatą dodatkową co określona w § 14, a jedynie pomniejszoną o wspomniany bonus. Z przepisów ustawowych nie wynika, aby takiej ulgi rada gminy (rada miasta) nie mogła zastosować. Kierowca, który zaparkował w SPP bez opłaconego czasu postoju nie zostanie obciążony opłatą dodatkową wyższą niż to przewidział ustawodawca w art. 13f u.d.p..

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 32 Konstytucji RP z uwagi na obciążenie mieszkańców SPP obowiązkiem uiszczania opłaty zryczałtowanej w kwocie 30 zł rocznie. Po pierwsze, z regulacji zawartej w § 2 pkt 5 Regulaminu SPP (załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały k.32) wynika, że nabycie identyfikatora typu "M - roczny", jest uprawnieniem a nie obowiązkiem mieszkańców zameldowanych na pobyt stały lub czasowy w granicach SPP. Identyfikator ten upoważnia do nieograniczonego czasu parkowania na wyznaczonej ulicy i należy za niego uiścić opłatę zryczałtowaną w wysokości - co wynika z załącznika do uchwały z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVI 11/415/20115 - 30 zł. Ustawodawca w art. 13b ust. 4 pkt 2 ww. ustawy dał wprawdzie radzie gminy możliwość wprowadzenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, jednakże decyzję co do jej wprowadzenia pozostawił organowi.

Po drugie - wskazana w skardze norma konstytucyjna ustanawia równość wszystkich wobec prawa oraz wprowadza zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Tym niemniej, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź

Sygn. akt I OSK 2950/12

dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wprowadzając zatem w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania ustawodawca kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost ilości samochodów sprawił bowiem, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów. Tworzenie stref płatnego parkowania jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011r. sygn. I OSK 1276/11).

Sąd wskazał, że w świetle powyższego trudno uznać, iż nałożenie na mieszkańców SPP obowiązku uiszczania raz w roku opłaty zryczałtowanej za parkowanie w kwocie 30 zł dyskryminuje ich w stosunku do pozostałych mieszkańców Kielc. Z pewnością, wielu z nich nie mieszkających w granicach SPP, a zmuszonych często załatwiać swoje sprawy w centrum miasta chciałoby być w ten sposób "dyskryminowane", biorąc pod uwagę, że - jak wynika z załącznika do uchwały z dnia 17 listopada 2012 r. - karta jednodniowa to koszt 12 zł. Rada Miejska w Kielcach mogła zastosować wobec mieszkańców SPP stawkę zerową, lecz u.d.p. takiego obowiązku na nią nie nałożyła.

Sąd stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skarżącego, jakoby Regulamin SPP dopuszczał wnoszenie opłat jedynie w formie skasowanego biletu parkingowego, wykupionego abonamentu lub identyfikatora. Uchwała z dnia 22 kwietnia 2010 r. wprowadziła zmianę w ww. Regulaminie poprzez dodanie w § 11 ust. 1 punktu 3 określającego, że wniesienie opłaty za parkowanie następuje również za pomocą systemu płatności mobilnych. Przepis art. 13b u.d.p. przyznaje radzie gminy prawo do określenia sposobu pobierania opłaty. Pod pojęciem "sposobu pobierania opłaty" należy, w ocenie Sądu, rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego

Sygn. akt I OSK 2950/12

parkowania. Korzystając z tego ustawowego upoważnienia, Rada Miejska w Kielcach, ustalając strefę płatnego parkowania, określiła w § 11 ust. 1 uchwały z 27 listopada 2003 r. kilka sposobów uiszczania opłaty, pozostawiając osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wybór metody regulowania tych opłat. W ramach przyjętych wariantów ponoszenia opłat za parkowanie, istnieją więc alternatywne metody regulowania płatności, co także mieści się w zakresie zwrotu "sposób pobierania opłaty" i świadczy, że ustawowy obowiązek określenia sposobu pobierania opłaty został przez Radę wypełniony.

Rada Miejska w Kielcach, dopuszczając wnoszenie opłat za parkowanie w systemie płatności mobilnych (mPay) określiła go jako jedną z metod płacenia za parkowanie. Z faktu, że w systemie tym stosuje się naliczanie sekundowe, które może być korzystniejsze dla kierowców niż formy bardziej tradycyjne, nie można jednak wywodzić, że wskutek tego skarżący jest dyskryminowany. Nie pozbawiono przecież osób parkujących w SPP innych, alternatywnych sposobów wnoszenia opłat (bilet, abonament). To od woli korzystającego zależy, czy zechce uiścić opłatę aktywacyjną. Jeśli się na to nie godzi, to pozostają mu inne formy płatności.

Sąd wskazał, że w tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 listopada 2003r. nr XX/338/2003 w zakresie objętym § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 oraz w zakresie regulacji objętej § 6 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do uchwały zmieniającej z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/415/2011. została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził jej nieważność w tej części. W pozostałym zakresie, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Orzeczenie w pkt IV wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt III, orzekającego o oddaleniu skargi w pozostałej części, wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. L., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

- art. 13f ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z § 14 i §17 Regulaminu SPP poprzez błędną interpretację tej regulacji i w konsekwencji ocenę,

Sygn. akt I OSK 2950/12

jakoby ustalenie dwóch różnych opłat dodatkowych - w kwotach 50 zł oraz 30 zł - jest zgodne z przepisami u.d.p. w przedmiocie pobierania opłaty dodatkowej;

- art. 32 Konstytucji RP w przedmiocie interpretacji nałożenia na mieszkańców

SPP miasta Kielce obowiązku uiszczania (za parkowanie samochodów tychże

mieszkańców przy ulicy adresowej) ryczałtowej opłaty w kwocie 30 zł rocznie, jako

braku dyskryminacji wobec mieszkańców spoza SPP;

2. przepisów postępowania ze skutkiem częściowego pominięcia istoty zaskarżenia uchwały Rady Miasta Kielce, a to:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania, a w zw. z tym

rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy kwestii bezzasadnego (wbrew przepisom

u.d.p. - art. 13b oraz art. 13f ust.l i 2, ograniczających kompetencje gminy do ustalania

opłat za parkowanie, bez uprawnienia określenia kosztu, więc ceny identyfikatora)

pobierania przez Radę Miasta "opłat zryczałtowanych za koszt identyfikatora typu "M" i

typu "I" uprawniającego do parkowania w strefie płatnego parkowania Miasta Kielce.

Odnośnie zarzutu z punktu 1 skargi kasacyjnej wskazano, że u.d.p. w art. 13f ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 uprawnia Radę Miasta do określenia opłaty dodatkowej, jednocześnie ograniczając jej wysokość do kwoty nie wyższej niż 50zł. Natomiast ustawodawca nie upoważnił rady gminy do różnicowania opłat poprzez ustalania dwóch różnych rodzajów opłat, jak to ma miejsce w regulacji zawartej § 14 i §17 Regulaminu SPP. Powyższe określono jako manipulację wysokością opłat, w szczególności celem natychmiastowej ich windykacji. Wskazano także, że dowody uiszczania tego rodzaju opłat nie określają, iż wpłata kwoty 30 zł, to opłata w wysokości 50 zł pomniejszona o kwotę 20 zł za gorliwość kierowców w przedmiocie natychmiastowej zapłaty. Dowód wpłaty wyraźnie określa, że uiszczenie kwoty 30 zł, to właśnie wpłata opłaty dodatkowej określonej na kwotę 30 zł. Opisana wyżej manipulacja Rady Miasta kwestią ustalania i wymierzania kilku rodzajów opłat dodatkowych, rażąco narusza przepisy u.d.p., skutkując słusznym zaskarżeniem z dnia 27 listopada 2003 wraz z załącznikami i uchwałami ją zmieniającymi (Uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 17 listopada 2011r NrXVIII/418/2011).

Odnośnie zarzutu z punktu 2 skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w swojej interpretacji dotyczącej nałożenia na mieszkańców SPP opłaty ryczałtowej w kwocie 30 zł, pominął następujące kwestie. Uprawnienie mieszkańców SPP do parkowania własnego (wyłącznie jednego) auta pod swoim domem za opłatą ryczałtową rodzi obowiązek jej uiszczenia. Mieszkańcy spoza SPP nie mają obowiązku

Sygn. akt I OSK 2950/12

uiszczania opłat za parkowanie, ilu chcą, aut pod swoim domem, więc nie są zainteresowani uprawnieniami w tym względzie.

Uiszczenie opłaty ryczałtowej uprawnia mieszkańca SPP do parkowania jednego auta wyłącznie na jednej ulicy, natomiast w pozostałym obszarze miasta, objętym SPP, muszą uiszczać inne opłaty parkingowe, jak wszyscy inni użytkownicy kieleckich ulic. Ponadto, owo uprawnienie dotyczy jednego pojazdu, zaś posiadacze kilku samochodów, zamieszkali w SPP, za pozostałe pojazdy mają obowiązek uiszczać opłaty parkingowe jak mieszkańcy spoza SPP. Dlatego obowiązek uiszczania ryczałtowej opłaty parkingowej za zaparkowanie jednego własnego auta, pod swoim miejscem zamieszkania, na jednej tylko ulicy, stanowi dla mieszkańców SPP dyskryminację w stosunku do mieszkańców spoza SPP. Dyskryminację w życiu społecznym zakazaną konstytucyjnie w art. 32 Konstytucji RP. Zaskarżony przez J. L. przymus opłaty ryczałtowej w tej sytuacji dla mieszkańców SPP stanowi niejako " sankcję za adres w centrum miasta" ograniczającą ich wolność obywatelską. Bo jest to dodatkowa opłata, obarczająca krzywdząco rodowitych Kielczan ze starego miasta.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania z zarzutu w punkcie 3 skargi kasacyjnej kasator podał, że uwzględniając w pełni argumentację skarżącego w przedmiocie braku umocowania Rady Miejskiej do pobierania opłaty za wydanie przez MZD identyfikatora typu "S" str. 6 in fine i str.7 uzasadnienia wyroku), Sąd całkowicie zaniechał rozpatrzenia kwestii pobierania przez Radę Miasta "opłat zryczałtowanych za koszt identyfikatora typu "M" i typu "I"

Nakładanie przez gminę na wszelkie podmioty obowiązku uiszczania kosztów za wydawanie identyfikatorów stanowi działanie wbrew u.d.p. Dlatego rozstrzygnięcie Sądu winno obejmować również unieważnienie zaskarżonej wraz z załącznikiem uchwały w przedmiocie obejmujących identyfikatory "M" i typu "I".

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i jego zmianę przez stwierdzenie nieważności ww Uchwały Rady Miasta, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie od Rady Miasta Kielce na rzecz skarżącego J. L. kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Sygn. akt I OSK 2950/12

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. -dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię a także naruszenie przepisów postępowania.

W odniesieniu do tej drugiej podstawy kasacji, orzekający NSA stwierdza, że kasator, wbrew wymogom określonym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie wskazał, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i poglądami doktryny, skarga kasacyjna oparta na powyższej podstawie zostanie uwzględniona tylko wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, wyd. 5, LexisNexis 2012, zwłaszcza s. 918-919, także Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2 C.H. Beck 2013, s. 642). Zatem skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Wyjaśnienie kasatora w uzasadnieniu skargi, że sąd "całkowicie zaniechał rozpatrzenia kwestii pobierania przez

Sygn. akt I OSK 2950/12

Radę Miasta "opłat zryczałtowanych za koszt identyfikatora typu "M" i typu "S", ani nie spełnia wymogów tej podstawy kasacji, ani nie nawiązuje precyzyjnie do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przede wszystkim zaś nie nawiązuje do treści skarżonej Uchwały.

Uwzględniając treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 orzekający w niniejszej sprawie NSA wyjaśni, dlaczego uznaje w/w zarzut za nietrafny. Odpowiadając na zarzut skargi sformułowany w pkt 3, Sąd I instancji zanalizował legalność załącznika par. 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do Uchwały, wywodząc, że pobieranie kosztów wydania identyfikatora typu "S" nie znajduje oparcia w treści art. 13b ust. 4 u.d.p.. Dalej, powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że ""koszt wydania identyfikatora nie może być uznany za opłatę za parkowanie pojazdów w SSP, gdyż w pojęciu tej opłaty chodzi wyłącznie o opłatę w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli za parkowanie w strefie (...)". Jak natomiast wynika z treści załącznika nr 2 do Uchwały, pod Lp. 4 i 5 określono "opłaty zryczałtowane za identyfikatory typu "M" i typu "S". Zatem, Sąd I instancji, uznając prawo Rady Miasta do określenia opłat za parkowanie, nie musiał rozważać odrębnie legalności opłat zryczałtowanych za identyfikatory typu "M" i typu "S". Twierdzenie kasatora, że Uchwała nałożyła obowiązek uiszczenia kosztów za wydanie identyfikatorów jest niezgodne z wyraźnym określeniem opłat za w/w identyfikatory w Uchwale.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115zezm.; dalej,,u.d.p") wzw. żart. 13 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z§ 14 i § 17 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania (dalej: SPP) stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Ustawodawca upoważnił zatem radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej wg swojego uznania, z jednym ograniczeniem, a mianowicie, że opłata ta nie może przeoczyć kwoty 50 zł.

Sygn. akt I OSK 2950/12

Powołane wyżej przepisy u.d.p. wskazują zakres podmiotowy i przedmiotowy opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, wyznaczają kompetencję rady gminy w tego rodzaju sprawach (ustalenie wysokości stawek opłaty, możliwość wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, określenie sposobu pobierania opłaty, określenie wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania).

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że z treści § 14 i § 17 nie wynika, iż w wprowadzono 2 opłaty dodatkowe. W uchwale wprowadzono bowiem jedną opłatę w wysokości 50 zł (patrz § 14), zgodnie z limitem wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.p. Opłata 30 zł zaś, o której mówi § 17, stanowi jedynie "umniejszenie" wyżej wymienionej opłaty, w przypadku zapłacenia opłaty w terminie wskazanym, inaczej bonus dla tych kierowców, którzy niezwłocznie uregulują ciążącą na nich należność. Na taką interpretację obu przepisów wskazuje także redakcja § 17, w którym mowa o uiszczeniu "jej", tj. "opłaty", a nie "opłat". Podkreślić także należy, że przepisów ustawowych nie wynika, aby takiej ulgi rada gminy (rada miasta) nie mogła zastosować.

Także zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na mieszkańców SSP obowiązku uiszczenia ryczałtowej opłaty w kwocie 30,00 zł, co kasator uznaje - inaczej aniżeli Sąd I instancji - za przejaw dyskryminacji mieszkańców strefy, jest nietrafny.

Po pierwsze wskazać należy na akceptowany tu pogląd, wyrażony m. in. w wyroku NSA z 01.09.2004 r., sygn. akt FSK 46/04 (cbois i Lex nr 133780) dotyczący znaczenia norm konstytucyjnych w rozstrzyganiu spraw administracyjnych: "Wprawdzie zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to jednak nie są one i być nie mogą samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym." Ponadto, z normy zawartej w art. 32 Konstytucji nie wynika zasada równego traktowania wszystkich, tylko nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego: "wszystkie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (m. in. zob. wyrok TK z 12.01.2012 r., sygn. akt Kp 10/09). Zdaniem orzekającego NSA, mieszkańcy SSP różnią się od pozostałych mieszkańców danego miasta cechą

Sygn. akt I OSK 2950/12

relewantną, jaką jest posiadanie adresu zamieszkania w obszarze strefy ograniczonego parkowania. Z tej zaś różnicy, mogą płynąć tak korzyści, jak i niedogodności i to zarówno w kategoriach obiektywnych, jak i odczuciach subiektywnych dla obu grup mieszkańców,

Oczywistym jest, że ustalenie strefy płatnego parkowania dotyczy określonego obszaru, na którym obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów, inne aniżeli w miejscach nienależących do stref. Istotny jest jednak cel tego rodzaju rozwiązań. Trafnie NSA w wyroku z 07.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1276/11 (cbois) stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w u.d.p., jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Uwzględniając cel ustalenia SSP, nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że nałożenie opłaty ryczałtowej na mieszkańców zameldowanych w strefie płatnego parkowania w kwocie 30,00 zł za cały rok, powoduje ich dyskryminację w porównaniu z innymi mieszkańcami miasta, również korzystającymi z samochodu, którzy takiej opłaty ponosić nie muszą. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji i organu (zob. odpowiedź na skargę), że z regulacji zawartej w § 2 pkt 5 Regulaminu SPP (załącznik nr 3 do zaskarżonej Uchwały) wynika, iż nabycie

Sygn. akt I OSK 2950/12

identyfikatora typu "M - roczny" jest uprawnieniem dla mieszkańców strefy, a nie obowiązkiem. Uprawnienie to nie przysługuje obywatelom miasta, którzy mieszkają poza strefą płatnego parkowania. Zatem, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ci ostatnio wymienieni mieszkańcy muszą uiszczać opłatę podstawową za każdy postój w strefie, natomiast za roczny abonament musieliby płacić 1.200,00 zł. Powyższe argumenty nie pozwalają na wniosek forsowany przez kasatora, że mieszkańcy SSP są gorzej traktowani, niż pozostali mieszkańcy miasta.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13f u.d.p. w zw. z art. 13 ust. 1 tej ustawy oraz art. 32 Konstytucji RP, nie są trafne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalić.