Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 501/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 2, 5, 6 i 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 452/09 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Lu 452/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylając zaskarżoną decyzję, orzekając przy tym, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz W. Z. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i W. małżonków Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że B. i W. małżonkowie Z. są właścicielami nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 600 m2, położonej w B. przy ul. [...]. Wartość tej nieruchomości wzrosła w wyniku wybudowania drogi – ulicy [...] z tego tytułu Burmistrz Miasta B. ustalił właścicielom opłatę adiacencką w wysokości [...] zł decyzją wydaną na podstawie art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Odwołujący się podnieśli, że ustalona opłata powinna być pomniejszona o wartość nakładów poniesionych na wykonanie dojazdu do ich posesji od urządzonej drogi na podstawie art. 145 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że koszty na budowę dojazdu wyniosły [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego, żądanie to jest jednak nieuzasadnione w istniejącym stanie faktycznym sprawy. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy (miasta) stanowi przesłankę powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej (art. 143 ust. 1 tej ustawy). Obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z art. 144 ust. 1 ustawy i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłat adiacenckich faktycznie korzysta z tego urządzenia. Istotne jest jedynie, by istniały warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia (art. 145 ust. 1 i 2 ustawy). Zebrany w sprawie materiał potwierdza, że ulica [...] w B. posiada nawierzchnię asfaltową. Bezspornym jest finansowanie kosztów urządzenia tej drogi ze środków miasta bez współudziału właścicieli nieruchomości, a także fakt wzrostu wartości nieruchomości zainteresowanych w wyniku budowy utwardzonej nawierzchni ulicy [...]. Sporna kwestia dotyczy wielkości opłaty adiacenckiej i wielkości kosztów finansowych poniesionych przez małżonków na rozbudowę przedmiotowej infrastruktury. Istotne jest zatem wyjaśnienie, czy wykonany wjazd stanowi współudział właściciela w kosztach budowy drogi. B. i W. Z. wskazali bowiem, że wykonali kosztem [...] zł wjazd na posesję od strony ulicy i domagają się odliczenia nakładów od wysokości opłaty adiacenckiej.

W ocenie SKO w Zamościu, fakt poniesienia nakładów na urządzenie wjazdu oraz jego związku z przedmiotową inwestycją trudno ocenić na podstawie przedłożonego na rozprawie zdjęcia oraz cennika materiałów. Trudno również przyjąć, że właściciel poniósł koszty związane z budową drogi, skoro nie okazał faktury zakupu materiałów lub wykonania prac budowlanych. Wskazane wyliczenia nie mają formy udokumentowanego dowodu, zgodnie z treścią art. 75 kpa. Odwołujący się nie przedstawili wiarygodnego dokumentu, będącego podstawą do uwzględnienia odwołania, a to właśnie strona powinna udowodnić podnoszone przez siebie zarzuty, nie zaś organ odwoławczy.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że z treści decyzji organu I instancji i akt sprawy wynika, że właściciel działki nie posiada dokumentu dającego podstawę do wykonania prac budowlanych, tj. pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak tego wymaga art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Budowa ulicy [...] polegała docelowo na wybudowaniu pasa jezdni bez chodników. Pobocze, znajdujące się w pasie drogi, zostało wyrównane, umożliwiając swobodne podłączenie przyległych nieruchomości do drogi. Na całym ciągu drogi nie przewidziano i nie urządzono wjazdów do żadnej posesji. Skoro strona nie udokumentowała poniesionych nakładów, to organ nie może opierać swojej oceny na domniemaniu – załączonym do akt sprawy zdjęciu.

SKO w Zamościu stwierdziło, że opłata została wymierzona zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], tj. w wysokości 25% różnicy między wartością działki przed urządzeniem ulicy, a wartością, jaką ma po wybudowaniu drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że po wybudowaniu drogi – ulicy Jagiełły, nie stworzono warunków do podłączenia do niej jego posesji, albowiem droga ta znajduje się w odległości około 4 m od działki, a dojazd lub dojście do drogi nie zostały w żaden sposób utwardzone, gdyż pozostawiono tylko piaszczystą przestrzeń. Zagwarantowanie możliwości korzystania z drogi wymagało wykonania utwardzonego odcinka pomiędzy drogą a jego posesją. Utwardzenie wjazdu i dojścia kostką brukową wykonał na swój koszt, zużywając na to 15 m2 kostki w cenie 38 zł za metr, 12 sztuk obrzeży w cenie 10 zł za sztukę, 200 kg cementu w cenie 420 zł za tonę oraz piasku wartości 100 zł, a wartość robocizny wyniosła 25 zł za m2. Na drugi wjazd na posesję zużył 32 sztuki płyt ażurowych w cenie 12 zł za sztukę, co stanowi łączny koszt około [...] zł.

Skarżący zaznaczył, że bez tychże prac nie byłyby stworzone warunki do korzystania z drogi w świetle art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, toteż zgodnie z art. 148 ust. 4 tej ustawy, wydatkowana kwota [...] zł powinna pomniejszyć oszacowany przez biegłego wzrost wartości nieruchomości z [...] zł do [...] zł, a należna opłata adiacencka winna wynieść nie [...] zł, lecz [...] zł. Na rozprawie administracyjnej złożył szczegółowe wyjaśniania i przedłożył dokumentację fotograficzną oraz pismo wyspecjalizowanej firmy, potwierdzające obowiązujące w tym czasie na rynku ceny zużytych na budowę dojazdu i dojścia do posesji materiałów.

Zdaniem skarżącego, stawiany w zaskarżonej decyzji zarzut braku wiarygodnego udokumentowania wydatków narusza przepisy art. 75-77 kpa. Organy orzekające w sprawie, mając wątpliwości co do zakresu i kosztów wykonanych prac, mogły dokonać oględzin i nie były uprawnione do żądania faktur za zużyte materiały, bo żądanie takie w stosunku do osób fizycznych, niebędących podmiotami gospodarczymi, nie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uznał, że narusza ona obowiązujące przepisy. W ocenie Sądu, w sprawie przede wszystkim nie zostały wyjaśnione należycie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Sąd wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w przepisach art. 143 – 148 reguluje kwestię opłat adiacenckich, czyli opłat związanych z uczestniczeniem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym m.in. dróg wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Przepis art. 148 ust. 4 tejże ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), stanowi, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie orzekające organy obu instancji przyznały, że po wybudowaniu ze środków finansowych miasta B. ulicy [...] nie przewidziano i nie wykonano zjazdów z wybudowanej drogi na posesje do niej przyległe. Organy nie zakwestionowały faktu wykonania takiego zjazdu przez skarżącego W. Z. Nie poczyniły jednakże żadnych ustaleń, co do tego, czy wykonany zjazd stanowi część infrastruktury technicznej wybudowanej drogi. Podstawą odmowy uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego nakładów przy ustaleniu opłaty adiacenckiej było oparcie zgłoszonego żądania na przedstawionych fotografiach wykonanego zjazdu oraz wykonanym samodzielnie przez stronę kosztorysie, zamiast, jak wskazał organ odwoławczy, przedstawienia faktu zakupu materiałów oraz wykonania prac budowlanych. WSA w Lublinie zaznaczył, że zdaniem organu odwoławczego, wskazane wyliczenia nie mają formy udokumentowanego dowodu, czego wymaga przepis art. 75 kpa, a to strona ma obowiązek udowodnienia swoich żądań i zarzutów. Jednak, w ocenie Sądu, takie stanowisko organu nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie, gdyż przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na mocy tego przepisu ciężar dowodu obciąża organ administracyjny i nie może on być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi, w opinii organu administracji, niepełny lub niewystarczający materiał dowodowy, to organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Stąd też stanowisko zaskarżonej decyzji, przerzucające ciężar dowodu na stronę, stanowi naruszenie tego przepisu oraz przepisu art. 7 kpa, statuującego zasadę prawdy obiektywnej oraz kontroli i nadzoru organów administracji publicznej nad przestrzeganiem prawa.

Zdaniem WSA w Lublinie, zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 75 § 1 kpa, przyjmując, iż jedynym dowodem uprawniającym do żądania uwzględnienia poniesionych przez stronę nakładów przy ustalaniu opłaty adiacenckiej mogłyby być faktury na materiały i robociznę. Wymogu przedstawienia takich faktur nie stawiają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a powołany przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zatem zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Niedopuszczalne jest zatem na gruncie jego przepisów stosowanie formalnej teorii dowodów, poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1989 r. o sygn. akt II SA 961/88, publ. ONSA 1989, nr 1, poz. 33).

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ powinien przede wszystkim wyjaśnić wątpliwości, czy skarżący, jako właściciel nieruchomości przyległej do utwardzonej drogi – ulicy [...] w B., poniósł nakłady na rzecz budowy urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest droga, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z treści decyzji organów obu instancji oraz akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy ulica [...] w B. należy do kategorii dróg publicznych, czy też jest drogą wewnętrzną. Nie zostały poczynione ustalenia, czy po utwardzeniu nawierzchni drogi, dla umożliwienia dostępu (łączności komunikacyjnej) przyległych posesji zaistniała konieczność przebudowy lub budowy zjazdów na posesje. Kwestionując dokumentację fotograficzną przedłożoną przez skarżącego, organy orzekające mogły i powinny dokonać oględzin jego posesji i dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie. Ustalając potrzebę i zakres wykonanych robót, organy winny mieć na względzie, czy te roboty budowlane (dojścia, zjazdy) wykonane zostały zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanej ustawy o drogach publicznych oraz ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obliguje organ do uwzględnienia wartości nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Podstawą określenia wartości tych nakładów nie musi być faktura zakupu materiałów i opłaty robocizny, gdyż może ona zostać ustalona także w inny sposób.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając skargę za uzasadnioną, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, wnosząc o jego uchylenie w całości i o oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zostały wyjaśnione należycie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, a mianowicie, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy wykonany zjazd stanowi część infrastruktury technicznej wybudowanej drogi; nie wyjaśnił, czy skarżący poniósł nakłady na rzecz budowy urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest droga; nie ustalił także, czy ulica [...] w B. należy do kategorii dróg publicznych, czy też jest drogą wewnętrzną; nie ustalił, czy po utwardzeniu nawierzchni drogi dla umożliwienia dostępu łączności komunikacyjnej przyległych posesji istniała konieczność przebudowy lub budowy zjazdów na posesje.

Ponadto wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, gdyż stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że w okolicznościach faktycznych sprawy czynienie ustaleń co do wysokości poczynionych przez skarżącego nakładów na zjazd łączący jego nieruchomość z wybudowaną drogą jest zbędne, bowiem kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, ponieważ zjazd nie jest częścią drogi, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie może w związku z tym stanowić części urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest droga. To zaś oznacza, że nakłady poczynione przez skarżącego na budowę zjazdu nie stanowią nakładów na budowę urządzenia infrastruktury technicznej, nie mogą zatem wpływać na ustaloną w sposób prawidłowy wysokość opłaty adiacenckiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, w pełni zasadnie uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Już w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, uchylając decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], ustalającą opłatę adiacencką w takiej samej wysokości, jak obecnie, i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, dostrzegło potrzebę poczynienia pełnych ustaleń w sprawie pod kątem tego, czy zakres prac przy budowie nawierzchni ulicy [...] w B. wyczerpywał pojęcie "budowa drogi", czy też był jedynie etapem do jej wybudowania. Kolegium wówczas stwierdziło również, że konieczna jest ocena wydatkowania przez skarżącego środków własnych na urządzenie zjazdu do jego nieruchomości w strefie pasa drogowego, a więc sprawdzenie, czy w sprawie doszło do wybudowania przez stronę części urządzenia infrastruktury technicznej. I choć organ I instancji nie uczynił zadość uwagom, jakie wówczas sformułował organ II instancji, SKO w Zamościu uznało decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy za prawidłową. Niezrozumiałą jest niekonsekwencja organu odwoławczego, zważywszy że w sprawie nie wyjaśniono, czy wybudowany przez zainteresowanego zjazd stanowi część urządzenia infrastruktury technicznej, a Sąd I instancji w swych rozważaniach w istocie do tego zmierza, wskazując przy tym na wadliwości ocenianego postępowania administracyjnego, w którym z jednej strony mówi się o nieudokumentowaniu przez skarżącego wydatków na zjazd, a z drugiej, że wydatki te nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej.

W świetle art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W pierwszej kolejności konieczne jest zatem wykazanie, że inwestycja zlokalizowana w ulicy [...] w B. stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, oraz że wybudowany przez stronę zjazd jest częścią tej infrastruktury. Chodzi więc o ustalenie, czy skarżący, ponosząc nakłady na wybudowanie zjazdu, partycypował w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest droga, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wszak droga to nie tylko jezdnia (choćby utwardzono jej nawierzchnię), a więc ta jej część, która przeznaczona jest do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych), ale także chodnik, czyli ta część drogi, która przeznaczona jest do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych).

Słusznie autor skargi kasacyjnej stwierdza, że zjazd łączący drogę publiczną z nieruchomością położoną przy drodze nie stanowi "sam w sobie" części drogi, w rozumieniu art. 4 pkt 2 i 8 ustawy o drogach publicznych. Jednak z pozostałymi argumentami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Nie można bowiem przyjąć w niniejszej sprawie, że czynienie ustaleń co do wysokości poczynionych przez skarżącego nakładów na wybudowanie zjazdu jest zbędne. Nie powinno budzić wątpliwości, że zjazd, łącząc daną nieruchomość z drogą, może być częścią składową chodnika. To z kolei oznacza, że zjazd, będąc częścią składową chodnika, współtworzy drogę, a więc określoną całość, definiowaną jako "budowla" przeznaczona do ruchu zarówno pojazdów, jak i pieszych. Tego rodzaju rozważania – mimo wszystko – powinny być poczynione na etapie postępowania administracyjnego, nie zaś na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w tym wywołanego skargą kasacyjną.

Zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z przepisu tego wynika, że wysokość opłaty adiacenckiej ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, o ile właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości poniósł nakłady na wybudowanie drogi. Skoro w sprawie niniejszej nie wiadomo w istocie, czy budowla posadowiona w ulicy [...] w B. jest drogą, w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych, to tym samym przedwczesnym jest wypowiadanie się w kwestii samej opłaty adiacenckiej, którą – w myśl art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – organ może ustalić, ale dopiero po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.