Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 839/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. przy uczestnictwie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Zachód w Krakowie K.T. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2022 r., nr SKO.NP/4115/109/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.NP/4115/109/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 723) oraz art. 17 oraz art. 17 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta C. z dnia 16 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką D. Ś.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 19 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. Ś., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 4 stycznia 2022 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze stwierdzeniem, że ustalony stopień niesprawności istnieje od 18 listopada 2021 r., natomiast nie było możliwym ustalenie, od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, Burmistrz C. decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. odmówił skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Organ I instancji, odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność D. Ś., nie powstała w okresach wymienionych w tym przepisie.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegając na przyjęciu literalnej treści tego przepisu, bez uwzględnienia wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Tarnowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważeniach Kolegium zwróciło uwagę, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r, poz. 1443), nastąpiła zmiana stanu prawnego. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Dalej, Kolegium doszło jednak do przekonania, że kwestionowana decyzja odpowiada jednak prawu, zaś odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy deklarowanym przez stronę zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. NSA w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 (ONSAiWSA 2013/3/40, Lex nr 1230181), wskazał, że rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Ten sposób organizacji pracy pozwala na prowadzenie przez Skarżącą gospodarstwa rolnego (wraz z mężem) przy Jednoczesnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sadów administracyjnych.

Zdaniem Kolegium sama konieczność wykonywanie czynności (robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie mieszkania, pranie odzieży i pościeli, prasowanie, zakup i podawanie leków, ustalanie terminów badań i wizyt lekarskich) stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną (nadciśnienie tętnicze, choroba niedokrwienna mięśnia sercowego, dna moczanowa, choroba zwyrodnieniowa stawów, stan po usunięciu prawej nerki, usunięcie pęcherzyka żółciowego, stan po operacji zaćmy oka lewego, endoproteza stawu kolanowego) to nie sposób jednak przyjąć, aby Skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką (będącą osobą samodzielną w znacznym zakresie), rzeczywiście musiała zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy podkreślił, iż matka skarżącej nie jest osobą leżącą i porusza się przy pomocy kuli łokciowej. Sprawowana przez skarżąca opieka sprowadza się do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które zapewne ograniczają, jednakże nie wykluczają podjęcia pracy przez Skarżącą, zwłaszcza pracy w gospodarstwie rolnym.

Na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy przez Skarżącą, gdyż rzekomo sprawowana przez nią opieka nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią pracy, a zakres i rozmiar przedmiotowej opieki sprowadza się przeważnie do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, podczas gdy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, w tym pracy w gospodarstwie rolnym;

- art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności, a to przez bezpodstawne przyjęcie przez organ odwoławczy innych ustaleń faktycznych, bez przeprowadzenia nowych dowodów, niż organ I instancji oraz orzeczenie przez organ II instancji na podstawie innego przepisu prawa materialnego niż organ I instancji, co implikuje nieważność decyzji na zasadzie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., tj. wskutek rażącego naruszenia prawa;

- art. 79a k.p.a. przez zaniechanie wskazania przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu nie zostały na dzień wysyłania zawiadomienia z art. 10 k.p.a. spełnione lub wykazane;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, a to: oceny pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthela, na okoliczność jego treści oraz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 marca 2022 r., na okoliczność jego treści.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta C. z dnia 16 lutego 2022 r w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. Ś., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.

Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111 ze zm., dalej będzie stosowany skrót u.ś.r.). Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi innym osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).

Na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z ust. 1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przepis ten został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką D. Ś., która została zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczony stopień ma charakter czasowy - do 31 stycznia 2023r. Symbol niepełnosprawności został określony jako 05-R i oznacza niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu, w tym m.in. wady wrodzone i rozwojowe narządu ruchu, układowe choroby tkanki łącznej, zapalenie stawów, choroby zwyrodnieniowe stawów, nowotwory narządu ruchu czy amputacje oraz wiele innych schorzeń w obrębie narządu ruchu. Matka skarżącej przeszła operację usunięcia endoprotezy stawu kolanowego lewego w październiku 2021r., co wiązało się z jej problemami w poruszaniu się. Przy wyjściu ze szpitala jako zalecenie wskazano konieczność chodzenia z użycie 2 kul łokciowych ze stopniowym obciążaniem operowanej kończyny.

Skarżąca zamieszkuje ze swoją matką, która jest wdową. Natomiast matka skarżącej ma jeszcze jedno dziecko B. P., która, jak wskazała skarżąca, nie może się opiekować matką, gdyż pracuje zawodowe i zamieszkuje w innej miejscowości.

W wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym 27 stycznia 2022r. ustalono, że D. Ś. nie jest osobą leżącą i porusza się przy pomocy kuli łokciowej, uskarża się na wiele chorób, przede wszystkim na nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną mięśnia sercowego, dnę moczanową, chorobę zwyrodnieniowa stawów, stan po usunięciu prawej nerki i po usunięciu pęcherzyka żółciowego, stan po operacji zaćmy oka lewego, endoproteza stawu kolanowego. Skarżąca wskazała następujące czynności, które wykonuje przy matce: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie mieszkania, pranie odzieży i pościeli, prasowanie, zakup i podawanie leków, ustalanie terminów badań i wizyt lekarskich. Zdaniem Sądu trafnie Kolegium uznało, że sama konieczność wykonywanie wskazanych wyżej czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar tychże czynności, jakie wykonuje opiekując się matką (będącą osobą samodzielną w znacznym zakresie), nie musiała rzeczywiście zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie z załączonej do akt administracyjnych oceny pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthela wynika, że D. Ś. jest zależna w zakresie utrzymania higieny osobistej, korzystania z toalety, mycia, kąpieli całego ciała, poruszania się po powierzchniach płaskich, wchodzenia po schodach, ubierania i rozbierania, tym niemniej zdaniem Sądu pomoc ta może być jej udzielona przez skarżącą bez konieczności rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd wziął również pod uwagę fakt, że powyższa ocena została dokonana 30 listopada 2021r., a więc po miesiącu od zabiegu operacyjnego usunięcia endoprotezy stawu kolanowego lewego. Istotne jest także, że praca w gospodarstwie rolnym wiąże się z pewną elastyczności w zakresie wykonywania różnorodnych obowiązków. Przede wszystkim jest ona nasilona w określonych porach roku, jak również można ją dostosować do sprawowanej opieki. Trafnie w uchwale NSA z 11.12.2012 r., (I OPS 5/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 40) zwrócono uwagę, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzania gospodarstwem. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Z kolei praca świadczona w ramach stosunku pracy jest pracą wykonywaną na rzecz osoby trzeciej i pod jej kierownictwem (art. 22 Kodeksu pracy). Charakteryzuje ją nie tylko podporządkowanie ekonomiczne, ale i organizacyjne. Oznacza to obowiązek pozostawania w wyznaczonym czasie w dyspozycji pracodawcy w miejscu wykonywania pracy lub w innym miejscu wskazanym przez niego (art. 128 Kodeksu pracy).

W odniesieniu zaś do samej rezygnacja z pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym należy wskazać, że wprawdzie ona sama z niej zrezygnowała, jednak jej obowiązki przejął częściowo jej mąż, a część gospodarstwa została oddana w dzierżawę sąsiadowi.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I nastąpiła z powołaniem się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z kolei organ II instancji jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku przyczynowego między sprawowana opieką, a rezygnacją z zatrudnienia (prowadzenia gospodarstwa rolnego).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia (prowadzenia gospodarstwa rolnego), a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że matka skarżącej wymagał opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym) choćby w niepełnym wymiarze casu, zwłaszcza że również mąż skarżącej może wykonywać czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wszystkie wymienione czynności opiekuńcze przez skarżącą można było natomiast świadczyć albo przed pójściem do pracy w gospodarstwie rolnym, albo w trakcie wykonywania tych obowiązków (można bowiem na chwilę wrócić i skontrolować, czy podopieczna nie ma jakiś potrzeb) lub po powrocie do domu. Są to bowiem wprawdzie czynności codzienne, ale jednak takie, które nie pochłaniają całego dnia, i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopieczną. Świadczenie pielęgnacyjne jednak samo w sobie nie ma zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania.

Jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W niniejszej sprawie oprócz skarżącej występuje jeszcze jej siostra obciążone w tym samym stopniu wobec D. Ś. obowiązkiem alimentacyjnym, co skarżąca. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zakres czynności opiekuńczych nie był szeroki, a jednocześnie każda z córek D. Ś. ma również moralny obowiązek spłacić matce dług za sam fakt ich wychowywania i utrzymywania do momentu ich pełnoletności, czy finansowego usamodzielnienia się. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej. Trafnie z kolei w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (I OPS 2/22, LEX nr 3431610) zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 k.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą jednak uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności. Przyjmuje się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) - por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19) i 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, CBOSA). Zasada ta może być również stosowana w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych.

Należy jednak podkreślić, że w uchwale NSA z dnia 14.11.2022 r., przyjęto, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, realizuje to obiektywne kryterium. Wykładania ta ma związek ze zmianą brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ustawodawca zastąpił bowiem 01 stycznia 2013r. (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przesłanką legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał dalej, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W niniejszej sprawie zarówno skarżąca jak i jej siostra są osobami zobligowanymi do świadczeń alimentacyjnych wobec D. Ś. w jednakowym stopniu, jak również do ewentualnego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro dopuszczalna jest interpretacja, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać osobie dalej spokrewnionej przed osobą spokrewnioną w stopniu bliższym, to również w niniejszej sytuacji należy przyjąć, że nie było wykluczone przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z osób, które są spokrewnione w tym samym stopniu, o ile obiektywne okoliczności wyłączają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby, przy czym tą obiektywną przesłanką jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad D. Ś. przez swoją siostrę. Skarżąca mimo że była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika nie wykazała w postępowaniu dowodowym tej okoliczności. Zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Znajduje to zresztą wyraz w treści art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (Wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2021 r., I SAB/Wa 191/21, LEX nr 3294564).

Należy także zauważyć, że organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparta została na art. 17 1b u.ś.r., a decyzja organu II instancji na braku związku przyczynowo-skutkowego między koniecznością opieki nad matką skarżącej a rezygnacją z zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym) to jednak należy przyjąć, że organ II instancji postąpił prawidłowo, gdyż nie było podstaw ani do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ani do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy, z którym również mógł zapoznać się pełnomocnik skarżącej. Powszechnie wiadome jest, że oparcie decyzji na przesłance określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest błędne, chociaż organy I instancji z uporem się na nią powołują. Oczywiste więc było, że wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może się utrzymać. Stąd notoryczne jest w takich przypadkach badanie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym pozostałych przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia. Jeżeli więc postępowanie dowodowe przeprowadzone przed organem I instancji w tym zakresie jest kompletne Samorządowe Kolegium Odwoławcze samodzielnie ocenia spełnienie przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaganych warunków ustawowych. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu. Pełnomocnik skarżącej powinien się więc liczyć z faktem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dokona samodzielnej oceny spełniania przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Mógł się więc wypowiedzieć na ten temat, czy wskazać na jakieś inne dowody, które nie zostały przedstawione w tymże postępowaniu. Zdaniem Sądu orzekającego nie została więc naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji nie jest bowiem związany treścią podniesionych przez stronę zarzutów, ani oparciem się przez organ I instancji jedynie na błędnej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., która była powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. nie jest bowiem uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji kiedy nie ma potrzeby ponownego wyjaśnienia zakresu sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 5.07.2022 r., II OSK 2098/19, LEX nr 3400793). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 22.03.2022 r., II GSK 94/22, LEX nr 3339630). Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1051/21, LEX nr 3325863). Niewątpliwie zgromadzone w niniejszej sprawie dowody były przedmiotem oceny zarówno organu I, jak i II instancji. Organ I instancji oparł się na błędnie interpretowanej przesłance określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale w stanie faktycznym analizował również sytuację skarżącej, konieczność sprawowania przez nią opieki i jednocześnie rezygnacji z zatrudnienia. Organ II instancji doszedł do wniosku, że nie można się w niniejszej sprawie oprzeć na argumentacji przedstawionej przez organ I instancji, ale na innej przesłance wynikającej z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie postępowanie zdaniem Sądu nie narusza art. 15 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku