Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1438/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/10 w sprawie ze skargi D.B. i Stowarzyszenia M.O.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/10 oddalił skargi D.B. i Stowarzyszenia [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., podpisaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III, została przydzielona D.B. i tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. [...] w W.

Wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. D.B. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz wniósł o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego.

Stowarzyszenie Mieszkańców [...] z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. wystąpiło do Komendanta Stołecznego Policji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek D.B.

Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III oraz postanowieniem z dnia 2 lipca 2010 r. nr 37/2010 dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie Mieszkańców [...].

W toku postępowania Komendant Stołeczny Policji, na podstawie pisma z dnia 24 czerwca 2010 r. (I.dz.WS-1803/10/1813/10) Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III ustalił, że wydając decyzję przydziałową z dnia 13 sierpnia 2003 r. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III nie dysponował pisemnym upoważnieniem osoby piastującej funkcję organu do wydania tej decyzji.

W związku z powyższym, Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr, wydaną na podstawie 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przydziału D.B. kwatery tymczasowej nr [...] jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Od powyższej decyzji D.B. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji w którym zarzucił naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie całości jego wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako mieszkania służbowego.

Odwołanie złożyło również Stowarzyszenie Mieszkańców [...], w którym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Stołeczny Policji pismem z dnia 12 października 2010 r. (l. dz. WN-14212/10) przekazał Komendantowi Rejonowemu Policji Warszawa IV wniosek D.B. o przydział lokalu mieszkalnego, w celu jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji ( tekst jednolity ; Dz.U. z 2007r.Nr 43, poz.277 ze.zm) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w świetle przepisów art. 6a ust. 1i ust. 4a ustawy o Policji oraz § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) organem właściwym do wydania decyzji o przydziale D.B. funkcjonariuszowi KRP Warszawa III, kwatery tymczasowej był komendant rejonowy tej jednostki .Stosownie do treści art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej, którym w niniejszej sprawie był Komendant Rejonowy Policji Warszawa III, mógł w formie pisemnej upoważnić pracowników (funkcjonariuszy) kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z dokonanej analizy akt sprawy wynika jednak, że Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji o przydziale D.B. tymczasowej kwatery. Decyzja została więc podpisana przez osobę nieupoważnioną, a zatem Komendant Stołeczny Policji na mocy art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a słusznie stwierdził. nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Komendant Główny Policji odnosząc się do wniosku odwołującego się o przydział lokalu mieszkalnego, stwierdził, że brak jest podstaw do jego rozpatrzenia w tym postępowaniu. Wyjaśnił, że właściwość organów w kwestii przydziału mieszkań regulują przepisy § 14 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie z tym przepisem, decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydają będący dysponentami lokali komendanci rejonowi Policji na obszarze m. st. Warszawy - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendach rejonowych Policji na obszarze m. st. Warszawy. W związku z powyższym uznał, że Komendant Stołeczny Policji prawidłowo pismem z dnia 12 października 2010 r. przekazał wniosek zainteresowanego do rozpatrzenia przez właściwego miejscowo komendanta rejonowego Policji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg D.B. i Stowarzyszenia Mieszkańców [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących wydana przez organ nadzorczy decyzja narusza art. 104 K.p.a., albowiem nie rozstrzyga co do całości żądania strony.

W uzasadnieniu skarg podali, że w świetle art. 88 cyt. ustawy o Policji, D.B. przysługiwało prawo do lokalu służbowego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizując swoje uprawnienie, wystąpił on z wnioskiem o przydział lokalu służbowego. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 r. podpisaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III została mu przydzielona kwatera tymczasowa nr [...]. Stwierdzili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które wskazują przesłanki przydziału kwatery tymczasowej, które nie znajdują zastosowania do sytuacji skarżącego. Przez cały okres zajmowania przez D.B. przedmiotowego lokalu był on traktowany przez Komendę Stołeczną Policji, jako lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa. Wszczęte przez skarżącego postępowanie miało na celu nie tylko wyeliminowanie decyzji wadliwej z obrotu prawnego, ale przede wszystkim jej wadliwej treści, powodującej rozbieżność między statusem prawnym zajmowanego lokalu, a jego rzeczywistym funkcjonowaniem i przeznaczeniem. Rozstrzygnięcie złożonego podania jedynie w zakresie stwierdzenia nieważności, nie tylko stanowi naruszenie przepisów K.p.a. lecz prowadzi do stanu, w którym skarżący pozostaje bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, z wyłącznej winy organu administracji, który wydał wadliwą decyzję.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł dodatkowy zarzut naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art.156 § 2 K.p.a., polegający na zaistnieniu w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych przez zrealizowanie przez D.B. prawa do zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzorczy powinien także zbadać, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a., nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, co postulują w skardze skarżący. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że D.B. we wniosku z dnia 19 maja 2010 r. zawarł w istocie dwa żądania: na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] oraz wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako "lokalu służbowego". A zatem Komendant Stołeczny Policji zasadnie przyjął, że wniosek skarżącego wszczął dwa odrębne postępowania. Jedno w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i drugie w trybie zwykłym o przydział zajmowanego dotychczas lokalu, nadając mu status lokalu służbowego na stałe. Wobec powyższego stwierdził, że Komendant Stołeczny Policji, słusznie wniosek skarżącego w części dotyczącej przydziału lokalu mieszkalnego przekazał do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że objęta kontrolą nadzorczą decyzja Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie mogła ostać się w obrocie prawnym, czego zresztą skarżący nie kwestionują. Zarzut pełnomocnika skarżących, iż organy nadzorcze w niniejszej sprawie nie badały przesłanek określonych w art. 156 § 2 K.p.a., jest zasadny, to jednak wytknięta wada procesowa nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik sprawy. Podkreślił, że nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt.

Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją było rozstrzygnięcie orzekające o przydziale skarżącemu D.B. prawa do kwatery tymczasowej (jednej z form zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjanta), który tę kwaterę dalej zajmuje i wystąpił z wnioskiem do organu Policji o wydanie decyzji przydziałowej przedmiotowego lokalu na stałe. Nie zaistniały zatem takie zdarzenia prawne, których organ nie byłby w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych nie można na pewno zaliczyć "skorzystania z prawa do zamieszkiwania w kwaterze przez okres kilku lat", albowiem organ Policji posiada instrumenty w prawie materialnym i procesowym umożliwiające zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż to, że skarżący "skonsumował" prawo do kwatery tymczasowej, a nie do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych i wystąpił o zmianę statusu przedmiotowego lokalu, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji przydziałowej, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 K.p.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego D.B. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię w zakresie nieodwracalności skutków prawnych zaskarżonej decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu nieważności decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej zawężającej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. in fine. Pogląd o ograniczeniu "nieodwracalności skutków prawnych decyzji wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt" (uchwała SN w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 roku, sygn. akt III AZP 4/92 - OSNC 1992/12/211) powoduje, że w określonych indywidualnych stanach faktycznych, winno mieć miejsce rozważanie charakteru skutków w świetle zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasad współżycia społecznego.

Podkreślił, że doktrynalna wykładnia "nieodwracalności skutków prawnych decyzji" ogranicza zakres skutków prawnych istniejących w dacie decyzji, której nieważność stwierdza organ. Z konstrukcji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jednoznacznie wynika, że następuje ona już w czasie późniejszym, gdy mogły zaistnieć inne skutki prawne, które w judykaturze są jedynie następstwem decyzji, której stwierdzono nieważność. W jego ocenie usuwając z obrotu prawnego wadliwą decyzję zarazem tworzy się stan prawny następczych decyzji, których już nie można usunąć postępowaniem nieważnościowym lub innym w ramach władczych rozstrzygnięć tego samego organu lub mu nadrzędnego. Prowadzi to poważnych problemów interpretacyjnych w świetle zasady praworządności oraz celowości kluczowych aktów prawnych - Konstytucji i kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż godzi w ich funkcjonalność oraz legitymizację.

Autor skargi kasacyjnej podał, że skarżący złożył wniosek o przydział lokalu służbowego. Nie zgodził się z ujednoliceniem przez Sąd pierwszej instancji przydziału kwatery tymczasowej i lokalu służbowego. Wskazane instytucje kształtują prawo do zapewnienia policjantowi mieszkania, stąd powinny być poddane wnikliwej analizie faktycznej i prawnej, zwłaszcza w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Następczym skutkiem prawnym, wobec stwierdzenia nieważności decyzji jest niewątpliwie stosunek zobowiązaniowy wynikający z zawartej umowy najmu kwatery tymczasowej, którego byt przestaje istnieć wobec odpadnięcia podstawy faktycznej umowy, czyli uznanej za nieważną decyzji o przydziale kwatery tymczasowej.

Powoduje to skutek, którego organ Policji w zakresie swojego władztwa nie jest w stanie rozstrzygnąć przynajmniej za okres od 2003 r. do 4 listopada 2007 r., a także nie jest w stanie w zakresie swojego władztwa w odmienny sposób ukształtować wstecznie prawa skarżącego do kwatery tymczasowej jako lokalu, w którym zamieszkiwał przez ostatnie 7 lat.

Zdaniem skarżącego D.B. organy Policji powinny w pierwszej kolejności odmówić stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 K.p.a., a następnie z urzędu wznowić postępowanie w sprawie przydziału kwatery tymczasowej, w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wydać nową decyzję, w zależności o tego czy strona uzupełniłaby wniosek o przydział kwatery tymczasowej , przydzielić ją, a w sytuacji gdyby strona nie uzupełniła wniosku lub zaistniały inne przesłanki negatywne- odmówić przydziału.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, jeżeli decyzja kształtująca prawo indywidualnego podmiotu nie została przez stronę skonsumowana to można stwierdzić jej nieważność, natomiast jeżeli została skonsumowana to uniemożliwia to stwierdzenie jej nieważności.Za takim poglądem przemawia sens art. 156 § 2 K.p.a. Jeżeli ustawodawca w sposób wyraźny i nie powodujący wątpliwości interpretacyjnych, odniósł się w pierwszej części normy do upływu czasu, to co najmniej dyskusyjne jest pominięcie tego elementu przy wykładni drugiej części normy – zawężającej jej sens wyłącznie do skutków prawnych na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności. Gdyby kierować się wyłącznie skutkiem prawnym na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności lub przyjąć, że decyzja kształtująca prawo strony jest całkowicie odwracalna, to nie sposób narazić się na zarzut "wirtualności" norm prawnych, które regulują stany prawne obok stanu faktycznego a nie rzeczywistość. Powyższe wynika z zestawienia abstrakcyjności takiego poglądu w stosunku do zdarzeń nieuchronnych, tj. upływu czasu, co powoduje w incydentalnych sprawach utratę waloru uniwersalnego wyrażonych poglądów prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w § 2 art.183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazanych jako art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, jest niezasadny.

Przepis art.134 § 1 P.p.s.a. stanowi , że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie stosownej argumentacji.

Kwestia nieodwracalności skutków prawnych nie została wprawdzie podniesiona w skardze do Sądu pierwszej instancji, gdyż została wskazana dopiero na rozprawie, to jednak nie można przyjąć, że nie została ona uwzględniona przy orzekaniu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył zarzut nieodwracalności skutków prawnych i do niego się ustosunkował. A zatem zarzut niedopełnienia obowiązku odniesienia się do jakiegoś istotnego aspektu oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie wyrażonego wprawdzie w skardze, ale mieszczącego się w granicach sprawy jest nietrafny.

Ponadto, wskazać należy, iż skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji w tym kierunku nie przeprowadził.

Autor skargi kasacyjnej odniósł treść zarzutu naruszenia przepisów postępowania do błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a., upatrując jego istotę w zawężającej wykładni końcowej części tego przepisu, odwołującego się do kryterium nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji. Nie określił jednak precyzyjnie aspektów zawężającego charakteru wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia braku wątpliwości interpretacyjnych w stosunku do niezmienności art. 156 K.p.a. od początku obowiązywania tego aktu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o objęcie pojęciem nieodwracalności skutków prawnych, także ukształtowania, w wyniku podjęcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu jako kwaterze tymczasowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja o przydziale kwatery tymczasowej została przez D.B. skonsumowania w tym sensie, że zamieszkiwał on w tym lokalu, a to uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, z tym łączy się fakt objęcia wspólną dyspozycją art. 156 § 2 K.p.a. przesłanki nieodwracalności skutków prawnych oraz upływu 10 lat. Nieodwracalność skutków prawnych należałoby badać nie na dzień podejmowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, lecz na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym odnośnie nieodwracalności skutków prawnych w pełni podziela pogląd ,że wskazanie na skutki prawne oznacza, że nie mogą podlegać takiej kwalifikacji skutki faktyczne spowodowane istnieniem w obrocie lub wykonaniem wadliwej decyzji, niezależnie zresztą od tego, czy te skutki faktyczne są czy nie są możliwe do odwrócenia, Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej (względna) winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli zatem dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. (por. por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620).

Konstrukcja nieodwracalności skutków prawnych może przy tym dotyczyć jedynie prawnych skutków bezpośrednich, co oznacza, że nie można ich odnosić nie tylko do skutków mających charakter zdarzeń faktycznych, będących efektem takiej decyzji, ale także do skutków pośrednich w sferze prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się także na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211), na gruncie której dodatkowo wzmocniony został prawny wymiar badanych w takim postępowaniu skutków, przy pozostawieniu poza zakresem badania faktycznych możliwości przywrócenia stanu faktycznego do jego pierwotnej postaci.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że poddanie kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie wiąże się ze stwierdzeniem wystąpienia skutków prawnych, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako nieodwracalne. Wszystkie zdarzenia wywołane przez tę decyzję można skorygować w drodze postępowania administracyjnego. Fakt zamieszkiwania w kwaterze (określany jako skonsumowanie prawa do kwatery lub jako skorzystanie z prawa do zamieszkiwania na kwaterze) nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych, pozostając wyłącznie skutkami ze sfery faktów.

Fakt, że wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej przestaje istnieć stosunek zobowiązaniowy, wynikający z umowy najmu tej kwatery nie oznacza, że skarżący jest automatycznie pozbawiany prawa do pozostawania w tym lokalu. Wprawdzie organy Policji nie są w stanie ukształtować wstecznie prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, ale takiego wstecznego ustalenia prawa do lokalu nie spowodowałoby nawet przyjęcie, że miało miejsce wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem skutki takie mogłyby się odnosić do prawa do kwatery zastępczej.

Ponadto stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że prawo do lokalu służbowego, które dotychczas nie zostało przyznane, winno być rozstrzygnięte inną decyzją. Wniosek D.B. wszczął bowiem dwa odrębne postępowania, z których jedno jest postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, a drugie jest postępowaniem o przydział zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w postaci kwatery tymczasowej, nadając mu status jako lokalu służbowego na stałe. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym, wszczynanym z urzędu lub na wniosek strony, w ramach którego istotne jest orzeczenie o wystąpieniu przesłanek nieważnościowych w stanie faktycznym i stanie prawnym na dzien. wydania decyzji, w stosunku do której postępowanie o stwierdzenie nieważności się toczy. Stąd nie można w ramach tego postępowania rozstrzygać równocześnie o merytorycznych żądaniach strony, których rozpatrzenie winno mieć miejsce w stosunku do stanu faktycznego i stanu prawnego na dzien. wydania aktualnej decyzji w tym przedmiocie. Dodatkowym argumentem, przesądzającym o konieczności rozdzielenia obu postępowań jest odrębność organów właściwych do podjęcia obu decyzji, objętych wnioskami skarżącego, zawartymi w jednym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że nie mogły wystąpić nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia 13 sierpnia 2003 r., przyznającej skarżącemu kwaterę tymczasową, a której stwierdzenie nieważności nastąpiło z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. jest niezasadny. Nie zasługiwał na uwzględnienie także argument odwołujący się do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej wznowienia postępowania z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem, niezależnie od braku możliwości rozpoznania jego zasadności w ramach kontroli kasacyjnej, nie został wyjaśniony jego związek ani z zarzutem skargi kasacyjnej ani z treścią zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy sam argument jest jednoznacznie skierowany do organu administracji.

Nie jest również trafne odwoływanie się w skardze kasacyjnej do naruszenia art. 2 oraz art. 4 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ogólne powołanie przepisów i sformułowanie ogólnikowej tezy o relacji pomiędzy państwem i jego obywatelami. Autor skargi kasacyjnej, nie wykazał bowiem, w czym upatruje naruszenie przez zaskarżony wyrok zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasad współżycia społecznego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.