Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1372/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 534/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. nr [..]o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz Stowarzyszenia [..] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. Stowarzyszenie [..], w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Kancelarii Sejmu o udostępnienie informacji, czy w latach 2011, 2012 do Kancelarii Sejmu wpływały pisma zawierające wezwanie do zapłaty lub powództwa cywilne, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej o przesłanie ich wykazu.

W piśmie z dnia 22 lipca 2013 r. Kancelaria Sejmu wyjaśniła, iż interesujące materiały są dokumentami prywatnymi, służą one dochodzeniu prywatnych roszczeń, a nie realizacji zadań publicznych.

Pismem z dnia 16 września 2013 r. Stowarzyszenie [..] wniosło skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu, polegającą na nieudzielaniu odpowiedzi na wniosek z dnia 8 lipca 2011 r. ([..]) o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze ww. zarzuciło naruszenie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o:

– zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni,

– zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wezwanie do zapłaty lub powództwa cywilne są środkami dochodzenia przez podmioty prawa cywilnego przysługujących im roszczeń. Roszczenia tego rodzaju mogą dotyczyć również spraw publicznych, takich jak wydatkowanie środków publicznych w drodze umów cywilnoprawnych lub odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działania w ramach wykonywania władzy publicznej. Nie można z góry założyć, że cywilnoprawny charakter żądania przesądza o braku możliwości zastosowania do niego norm dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Przesłane przez organ pismo nie spełnia wymogów decyzji, co wskazuje, że organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że wniosek o przekazanie wykazu wezwań do zapłaty otrzymanych przez Kancelarię Sejmu w latach 2011 i 2012 nie może być uznany za informację o stanie państwa podlegającą ujawnieniu. Ani wezwanie do zapłaty, ani wniesiony pozew nie są tożsame z zobowiązaniem orzeczonym prawomocnie przez sąd.

Ponieważ żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. zobowiązał Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [..]o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [..]kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem WSA nie ulegało wątpliwości, że Szef Kancelarii Sejmu jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Dodał ponadto, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Wbrew stanowisku organu, Sąd pierwszej instancji przyjął, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została mu wcześniej udzielona.

W ocenie WSA żądana informacja, stanowi wbrew twierdzeniu organu, informację o jego działalności.

Jak wskazał Sąd, dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów dotyczące wzajemnych zobowiązań, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje w zakresie postępu prac (realizacji zamówienia), faktury wystawione przez wykonawców umów, składane przez zamawiającego reklamacje, noty odsetkowe wystawione przez wykonawców umów, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawców w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy realizowaniu umów, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami umów, w tym: wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące danego zamówienia publicznego (ze strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej), posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c" tej ustawy, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania, prowadzenia) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do żądanych przez niego informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do podmiotu zobowiązanego w celu zapoznania się z treścią stosownych dokumentów, jak to określił w swym wniosku. Oczywiście realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób, jak choćby poprzez udzielenie stosownej informacji na piśmie bądź wydanie kserokopii dokumentów, etc.

WSA przypomniał, iż w myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Zdaniem WSA Szef Kancelarii Sejmu nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, bowiem nie podjął czynności materialno-technicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Pozostaje więc w zwłoce, toteż Sąd ten zobowiązał Szefa Kancelarii Sejmu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Kancelarii Sejmu RP. Podstawił w niej orzeczeniu dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wpływające do Kancelarii Sejmu w latach 2011 i 2012 pisma zawierające wezwania do zapłaty lub powództwa cywilne, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p, a tym bardziej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie w uzasadnieniu orzeczenia wadliwych ustaleń faktycznych, niezgodnych ze stanem rzeczywistym i zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj powołania przepisu przesądzającego o tym, że wniosek z dnia 8 lipca 2013 r. dotyczy informacji publicznej.

Zdaniem Szefa Kancelarii Sejmu pisma zawierające roszczenia osób trzecich wobec Kancelarii Sejmu nie są informacją publiczną, gdyż służą dochodzeniu prywatnych roszczeń, a nie realizacji zadań publicznych.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że w świetle treści wniosku dokonanie anonimizacji żądanej przez Stowarzyszenie informacji w wykazie z uwagi na ochronę danych osobowych doprowadziłoby do podważenia sensu udostępniania tej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończyć sprawę już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na dwóch zarzutach : naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa i art. 1ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ia art. 61 Konstytucji RP. Obydwie podstawy kasacyjne są nieuzasadnione.

Wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 Ppsa . W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika jakie materialne przepisy prawa zdecydowały o uznaniu przez Sąd I instancji, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku przepisami przesądzającymi o takim charakterze informacji są art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d i pkt. 4 lit a, b, c ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że informacja o skierowanych do Kancelarii Sejmu żądaniach zapłaty i powództwach cywilnych stanowi informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

Ustawowe pojęcie "informacji publicznej" jest bardzo szerokie. Podkreślić należy że przedmiotem informacji mogą być m. in. okoliczności wymienione przykładowo w art. 6 ustawy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii. Przykładowe wyliczenie informacji zawarte w art. 6 wskazuje, że co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną (zob. M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej Toruń 2002, str. 25 i nast. ).

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej. W tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji.

Kancelaria Sejmu jako urząd wspierający organ ustawodawczy, co z resztą nie jest kwestionowane w sprawie, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Kierowane ewentualnie do niej noty obciążeniowe, czy skierowane przeciwko niej powództwa cywilne bezpośrednio dotykają materii związanej z funkcjonowaniem Państwa. Dotykają też bezpośrednio finansów publicznych. Już choćby z tego powodu dotyczą sfery publicznej związanej z działaniem i majątkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wnioskowana informacja dotyczy spraw prywatnych. Zagadnienia dotyczące skierowanych wobec Kancelarii Sejmu not obciążeniowych oraz powództw cywilnych związane są nieodłącznie z funkcjonowaniem Kancelarii Sejmu, a uzyskane w ten sposób informacje mogą służyć społecznej kontroli w zakresie prawidłowości działania Kancelarii Sejmu. Z tych powodów nie można im odmówić charakteru informacji publicznej.

Trzeba podkreślić, że dla zakwalifikowania informacji jako publicznej pozostaje bez wpływu zasadność, czy też jej brak, kierowanych do Kancelarii Sejmu not obciążeniowych i powództw cywilnych. Bez względu bowiem na ich podstawę oraz słuszność żądań zawsze będą one pozostawały w ścisłym związku z funkcjonowaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, co przesądza o ich zakwalifikowaniu jako informacji publicznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.