Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 400/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 79a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 marca 2022 r., nr SKO.450.17.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Brus z dnia 21 stycznia 2022 r., nr GP.6733.42.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej E. Spółki z o.o. z siedzibą w P. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 7 marca 2022 r., nr SKO.450.17.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Brus z 21 stycznia 2022 r., nr GP.6733.42.2021, odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4 kV, na działkach nr: [..]-[..], położonych w obrębie ewidencyjnym H., gmina B.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Pismem z 1 października 2021 r. E. Sp. z o.o. zwróciła się do Burmistrza Brus z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4 kV do zasilania domku letniskowego na działce nr [..]. Do wniosku załączono warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, wydane dla osoby fizycznej, które dotyczą przeprowadzenia prac prowadzących do dokonania wzrostu mocy przyłączeniowej do 35 kW, dla domku letniskowego położonego w miejscowości B., na działce nr [..]. W piśmie tym określono zakres niezbędnych zmian w sieci, w odniesieniu do budowy przyłącza oraz istniejącej infrastruktury.

Decyzją z 21 stycznia 2022 r. Burmistrz Brus orzekł o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4 kV, na działkach nr: [...]-[...], położonych w obrębie ewidencyjnym H., gmina B. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem uznano za inwestycję celu publicznego. Niemniej jednak, zdaniem organu, zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), ponieważ teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z ewidencji gruntów wynika, że na działkach nr [...]-[...] znajdują się grunty leśne LsVI, które zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z tym przepisem grunty leśne (niestanowiące własności Skarbu Państwa) wymagają uzyskania zgody wojewody na zmianę przeznaczenia wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgoda taka uzyskana może być zaś jedynie przy sporządzaniu planu miejscowego. Natomiast grunty objęte wnioskiem nie uzyskały wcześniej takiej zgody w toku procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na terenie, na której znajdują się działki objęte wnioskiem, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Brusy zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Brusach z dnia 4 lutego 1999 r., nr IV-32/99 teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wykazała również, iż na działkach objętych wnioskiem (w tym na działce nr [...]) nie występuje żadna legalna zabudowa, w tym letniskowa, nie wydano także wobec nich żadnej decyzji o warunkach zabudowy. Budowa linii energetycznej należy do urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, której celem jest uzupełnienie zabudowy, w tym zabudowy letniskowej w niezbędną dla jej funkcjonowania infrastrukturę techniczną. Tymczasem planowana inwestycja nie może pełnić takiej funkcji, ponieważ na działkach objętych wnioskiem nie ma żadnej zabudowy. Zwrócono przy tym uwagę, iż ze względu na to, że grunty położone w pobliżu działki nr [...] są terenami leśnymi, na ich obszarze nie będzie możliwości ustalenie warunków zabudowy dla domów letniskowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, zarzucając przede wszystkim brak odpowiedniego zbadania przez Burmistrza, czy planowana inwestycja w istocie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Spółka wskazała, że realizuje cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiot sprawy dotyczy zaś ważnego interesu społecznego, jakim jest dostawa energii elektrycznej dla odbiorców indywidualnych, a bez lokalizacji linii kablowej 0,4 kV tenże interes społeczny nie będzie mógł być urzeczywistniony. Planowana inwestycja odnosi się do działań o znaczeniu lokalnym, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Znaczenie lokalne przedmiotowego zamierzenia należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej, tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Ma ono zapewnić niezakłócone dostarczanie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, zaś okoliczność, że inwestycja w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy nie może być przeszkodą do przypisania jej lokalnego znaczenia. Ma ona bowiem znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa linia kablowa elektroenergetyczna nie będzie służyła tylko obiektom aktualnie przyłączanym do sieci, ale będzie mogła być w przyszłości wykorzystywana do innych celów, np. rozbudowy i przyłączenia innych odbiorców. Oczywistym jest, że realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia dla określonej wspólnoty samorządowej i pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, będąc inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że w analogicznej sprawie Burmistrz Brus wydał decyzję z 29 kwietnia 2019 r. nr GP.6733.6.2019, mocą której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego. W sprawie tej organ I instancji uznał, że nie ma konieczności zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne.

Rozpoznając odwołanie decyzją z 7 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, co do zasady trafność rozstrzygnięcia o odmowie, ale z całkowicie odmiennym uzasadnieniem niż sformułowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że na definicję "inwestycji celu publicznego" składają się dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi ono realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał także, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 u.p.z.p., z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium wyjaśniło, że wniosek Spółki należy interpretować ściśle z załączonym do niego dokumentem, a więc wydanymi na rzecz właścicielki działki nr [...] obr. H. warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 23 września 2021 r. Z dokumentu tego wynika, że w związku z realizacją postanowień w nim zawartych, nie dochodzi do budowy nowej sieci, lecz do modyfikacji sieci istniejącej. Celem realizacji zamierzeń objętych tym dokumentem nie jest doprowadzenie energii do działki nr [...], lecz zwiększenie mocy przyłączeniowej, która jest już dostępna. Jak wskazało Kolegium, z punktu II.1. warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wynika, że w ramach prac ma dojść do budowy przyłącza, z demontażem istniejącego zasilania. Zgodnie z definicją przyłącza, zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, pod pojęciem tym rozumie się odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W związku z wykonaniem nowego przyłączenia konieczne będzie wykonanie prac na istniejącym kablu NAY2Y-J i wybudowanie szafy kablowej (złącza) SK-4, zawierającej 4 zabezpieczenia liniowe. Do projektowanego złącza ma zostać przeniesiony istniejący licznik o konkretnym numerze nr [...].

Organ odwoławczy ustalił także, że na działce nr [...] obr. H. brak jest jakiejkolwiek zabudowy, w tym domku letniskowego. Jest to nieruchomość niezamieszkała. Podobnie brak jest zabudowy wzdłuż działki nr [...], będącej użytkiem drogowym. Działka nr [...] ma dostęp do drogi biegnącej po działce nr [...]. Decyzją Burmistrza Brus z 29 kwietnia 2019 r., Nr GP.6733.6.2019, ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie H. Zgodnie z ustaleniami Kolegium sieć ta została wybudowana (dane zawarte na witrynie internetowej geoportal.pl), co z resztą wynika z treści pisma z 23 września 2021 r. (warunków przyłączenia do sieci). Sieć biegnie przez działkę drogową nr [...] do wysokości działki nr [...] obr. H.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji, mająca przemawiać za koniecznością potraktowania planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego nie mogła odnieść skutku. Po pierwsze wskazano, że na działce nr [...] obr. H. wybudowano już linię energetyczną, stąd też zamierzeniem E. sp. z o.o. mogłaby być najwyżej objęta przebudowa istniejącej linii, a nie budowa nowej (jak zasugerowano we wniosku). Ponadto, działanie polegające na zwiększeniu mocy przyłączeniowej dla niezabudowanej nieruchomości, położonej na użytkach leśnych, nie może być, zdaniem Kolegium, traktowane jako działanie mające znaczenie lokalne. Argumentacja odnosząca się do przypisania inwestycji "lokalnego" charakteru nijak ma się do rzeczywistych zamiarów inwestora, związanych z przeprowadzeniem prac modyfikujących krótki odcinek istniejącej linii energetycznej. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło także to, w jaki sposób zwiększenie mocy przyłączeniowej do jednej z nieruchomości ma służyć "przyłączeniu innych odbiorców", na co w odwołaniu wskazywała Spółka. Dokonanie prac w ramach istniejącej linii nie wiąże się z realizacją niezaspokojonej potrzeby społeczności lokalnej, bowiem potrzeba ta, wobec istnienia linii, jest już zaspokojona. Przyłączenie do istniejącej linii innych działek (położonych "w lesie") jest już bowiem możliwe. Za nieprzekonującą Kolegium uznało argumentację odnoszącą się do tego, że inwestycja ma służyć wspólnocie samorządowej, którą stanowi ogół mieszkańców gminy B. Jak wskazał organ II instancji, nie jest wiadome, w jaki sposób wspólnota samorządowa miałaby skorzystać na zwiększeniu mocy przyłączeniowej do nieistniejącego domku letniskowego, który z racji swojej funkcji nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych osoby będącej członkiem wspólnoty, lecz jest miejscem okazjonalnego pobytu nieograniczonego (terytorialnie) kręgu osób. W konsekwencji Kolegium uznało, że inwestycja objęta wnioskiem E. Sp. z o.o. nie ma znaczenia lokalnego, lecz ma służyć interesowi prywatnemu właścicieli działki nr [...] obr. H., którzy mają wolę wybudowania na niej jednego domku letniskowego, lub większej ilości obiektów tego typu (z uwagi na planowaną moc przyłączenia).

Podsumowując, Kolegium uznało, że pomimo faktu, że Burmistrz Brus przedwcześnie orzekł o braku spełnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (kwestia ta powinna być bowiem przedmiotem badania właściwego organu uzgadniającego, w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), to jednak pozytywna decyzja w sprawie nie mogła zostać wydana, ze względu na brak spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 50 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

W skardze skarżąca Spółka zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. (a w konsekwencji także art. 7, 8 i 11 k.p.a.) poprzez błędne i wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przyjęcie ustaleń i wniosków z materiału tego niewynikających, poczynienie wnioskowania z naruszeniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego co do charakteru i zakresu inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, a także bez wiedzy specjalistycznej (dowodu);

2. mający istotny wpływ na wynik sprawy brak zastosowania art. 50 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wyjaśniła, że bezsporne i nie budzące wątpliwości są ogólne rozważania organu odnoszące się do warunków koniecznych dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a związanych z koniecznością spełnienia przesłanki: celu publicznego w ujęciu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Spółki, o ile prawidłowe są rozważania organu natury ogólnej, o tyle ich odniesienie (poprzez subsumpcję normy prawnej do stanu faktycznego) do okoliczności przedmiotowej sprawy już nie.

Po pierwsze, za błędną skarżąca uznała konstatację organu leżącą u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, że wskutek wnioskowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego nie dojdzie do budowy nowej sieci, lecz do modyfikacji sieci istniejącej. Z umowy o przyłączenie do sieci nr [...] (i wydanych uprzednio warunków przyłączenia nr [...] z dnia 23.09.2021 r.) wynika bowiem, że dla przyłączenia klienta do sieci niezbędne jest, poza wykonaniem nowego przyłącza, wybudowanie nowych urządzeń w postaci tzw. szafy kablowej (SK-4) wraz z połączeniem kablowym od istniejącej linii kablowej (§ 3 ust. 2 ww. umowy). Powyższego rozwiązania nie można pojmować jako modyfikacji sieci istniejącej, jak to czyni organ, ponieważ elementy wnioskowanej sieci w aktualnym stanie rzeczy nie istnieją, a mają dopiero być wybudowane, do czego konieczne jest uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Gdyby było tak, jak wywodzi organ, zastosowanie znalazłby art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium utożsamia "przyłącze" (w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego) z "przyłączeniem", przy czym to ostatnie pojęcie jest znacznie szersze (aniżeli przyłącze) i obejmuje całokształt czynności połączenia urządzeń podmiotu przyłączanego (klienta), z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę dystrybucji energii elektrycznej, na co składają się m.in. budowa "przyłącza" (w sensie ścisłym) oraz wykonanie niezbędnych zmian w sieci elektroenergetycznej polegających na budowie nowych elementów sieci i dostosowaniu urządzeń istniejących.

Po drugie, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy wykazał się niezrozumieniem i błędną wykładnią wyrażonego w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (a ciążącego na skarżącej) publicznoprawnego obowiązku zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, który gwarantuje podmiotom ubiegającym się o przyłączenie do sieci prawo do uzyskania takiego przyłączenia (o parametrach określonych w tzw. warunkach przyłączenia oraz umowie o przyłączenie do sieci, w tym także w zakresie mocy przyłączeniowej), a w konsekwencji możliwość zawarcia umowy, na podstawie której będzie się odbywać dostarczanie energii. Dla spełnienia ww. obowiązku niezbędne jest uprzednie stworzenie warunków technicznych sieci dystrybucyjnej (m.in. poprzez rozbudowę sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego. Nadto, należy pamiętać, że mocą art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie, a poprzez wykonanie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją skarżąca obowiązek ten realizuje.

Ponadto, w ocenie Spółki, ustalenia Kolegium dotyczące istnienia na działce nr [...] (droga) elektroenergetycznej linii kablowej 0,4 kV oraz braku zabudowy nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż tej drogi przeczą w istocie logice uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Jak wskazała skarżąca, na nieruchomościach zlokalizowanych wzdłuż działki nr [...] brak jest zabudowy, co nie stanowiło przeszkody dla wydania przez Burmistrza Brus decyzji z 29 kwietnia 2019 r., nr GP.6733.6.2019, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4kV. Nadto, skarżąca wprost we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określiła zakres budowy urządzeń dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fragmentu "nowej" linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4kV i szafy kablowej SK-4, czego nie można rozumieć jako przebudowę. Wnioskowana budowa linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4kV i szafy kablowej SK-4 prowadzi do stworzenia takiego stanu sieci elektroenergetycznej, że także inni potencjalni odbiorcy z obszaru lokalnej wspólnoty samorządowej będą mogli przyłączyć się do sieci o parametrach mocowych zbliżonych (innymi słowy, bez wnioskowanej inwestycji nie będzie to możliwe), dlatego przedsięwzięcie to ma lokalny charakter. Fakt istnienia na działce nr [..] (droga) elektroenergetycznej linii kablowej 0,4 kV nie powoduje sam przez się możliwości przyłączenia do istniejącej sieci skarżącej innych działek. Wnioskowana inwestycja polega na budowie nowych elementów elektroenergetycznej sieci dystrybucji energii elektrycznej i to ona (sieć o podwyższonych parametrach mocowych) ma służyć wspólnocie samorządowej poprzez umożliwienie zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców wspólnoty, nie zaś planowany (nieistniejący obecnie) domek letniskowy, przy czym nie można tej potrzeby marginalizować tylko dlatego, że przypuszczalnie będzie to potrzeba zaspokajana okresowo poprzez rzeczywisty pobór energii (w istocie wyłącznie w tzw. ruchu ciągłym zapotrzebowanie w energię elektryczną jest zaspokajane nieprzerwanie). Skarżąca stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo energetyczne obowiązana jest utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny (nie zaś tylko okresowo), przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych, a także zapewnić wszystkim odbiorcom, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług dystrybucji energii. Wnioskowana zaś budowa infrastruktury służy temu, by owe zobowiązania zrealizować.

Zdaniem skarżącej, opisane powyżej uchybienia okazały się o tyle istotne, że skutkowały mającym kluczowy wpływ na wynik sprawy brakiem zastosowania art. 50 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nieprawidłowe wnioskowanie i rozumowanie organu doprowadziło w konsekwencji do wadliwej konkluzji o braku obowiązku zastosowania wskazanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że jasno wyartykułowanym we wniosku zamiarem wnioskodawcy było wykonanie pewnych prac nazwanych "budową linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4 kV". Celem tych prac wskazanym we wniosku, miało być zasilenie jednej nieruchomości, a konkretnie nie zasilenie, lecz zwiększenie mocy przyłączeniowej dla jednej nieruchomości. Faktycznie, to co we wniosku zostało określone jako "budowa linii elektroenergetycznej" sprowadza się do wybudowania jednej szafy SK-4 na istniejącym kablu NAY2Y-J, który ma zostać przecięty celem podłączenia ww. szafy. Wybudowanie nowego elementu w postaci szafy w przebiegu istniejącej sieci, tak by zwiększona została moc przyłączeniowa jest niczym innym jak dokonaniem zmian w istniejącej infrastrukturze poprzez dobudowanie jednego elementu (szafy SK-4). Owo "przyłączenie", na które wskazano w skardze, to nic innego jak zmiana obecnie istniejącej możliwości przyłączenia jednej nieruchomości do sieci. Wobec istnienia linii nie ma przeszkód, by między przedsiębiorstwem a właścicielem działki nr [..] obr. B. została zawarta umowa o przyłączenie do sieci. To, że skarżąca chce tym właścicielom poprawić warunki przyłączenia nijak ma się do uznania tego zamiaru za inwestycję celu publicznego w rozumieniu u.p.z.p. Kolegium konsekwentnie nie zgadza się ze stwierdzeniem, że wykonanie pewnych prac związanych ze zwiększeniem mocy przyłączeniowej do jednej nieruchomości doprowadzi do stanu, w którym także inni potencjalni odbiorcy z obszaru lokalnej wspólnoty samorządowej będą mogli przyłączyć się do sieci o parametrach mocowych zbliżonych. Z wykonanych prac korzystać będą tylko właściciele działki nr [...], którzy otrzymali stosowne warunki przyłączenie powodujące konieczność przeprowadzenia zmian w sieci. Zdaniem Kolegium, argumentacja skargi w całości przeczy zamiarowi inwestycji, który został określony w złożonym wniosku, przez co należy uznać ją za nielogiczną.

W piśmie procesowym z 8 czerwca 2022 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, że jej działania związane z wybudowaniem nowych urządzeń w postaci tzw. szafy kablowej (SK-4) wraz z połączeniem kablowym od istniejącej linii kablowej (poprzedzone koniecznością uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) wynikają nie z "chęci" poprawienia warunków przyłączenia, lecz z formalnego wniosku odbiorcy o zmianę mocy przyłączeniowej, który podlega procedowaniu analogicznemu, jak w przypadku wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci (§ 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego), tj. skarżąca winna była w pierwszej kolejności ustalić (i to uczyniła), czy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci, co jest zasadniczym kryterium realizacji obowiązku wynikającego z art. 7 ustawy Prawo energetyczne. Rezultatem tych ustaleń była umowa o przyłączenie do sieci nr [...] (i wydane uprzednio warunki przyłączenia nr [..] z dnia 23 września 2021 r.), poprzez którą wyrażone zostało, co należy wykonać (po stronie skarżącej i odbiorcy), by przyłączenie do sieci o innych parametrach mocowych nastąpiło. Kluczowym zaś założeniem płynącym z art. 7 ustawy Prawo energetyczne jest nie doprowadzenie tylko do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, lecz wykonanie tejże umowy, czyli doprowadzenie do celu leżącego u jej podstaw. Przenosząc tę uwagę na grunt przedmiotowej sprawy: skarżący dlatego zawarł wspomnianą umowę o przyłączenie do sieci, by ją wykonać (nie tylko by wypełnić ustawowy obowiązek jej zawarcia), zaś w obecnym stanie rzeczy nie jest to możliwe z przyczyn odeń niezależnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli legalności stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 7 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Brus z 21 stycznia 2022 r., którą odmówiono ustalenia na rzecz E. Sp. z o.o., lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4 kV, na działkach nr: [..]-[..], położonych w obrębie ewidencyjnym H., gmina B.

Z analizy akt sprawy oraz treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że oś sporu w niniejszej sprawie stanowi w istocie kwalifikacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem skarżącej Spółki z 1 października 2021 r.

W treści wniosku inwestor wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w zakresie budowy linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4kV do zasilania domku letniskowego na działce [..] wskazując przy tym, że trasa linii kablowej ma przebiegać przez działki nr [..]-[..], położone w obrębie geodezyjnym H. Do wniosku inwestor dołączył warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, z których wynika, że oprócz budowy przyłączy, inwestycja obejmuje również budowę sieci, polegającą na budowę na istniejącym kablu NAY2Y-J szafy kablowej SK-4. Do wniosku dołączono również mapę z naniesionym przebiegiem inwestycji oraz jej elementami składowymi.

W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego przedsięwzięcia uznając, że działki wymienione we wniosku są gruntami leśnymi, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał na całkowicie odmienną podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium zakwestionowało bowiem lokalny charakter przedsięwzięcia, w konsekwencji wykluczając możliwość uznania go za inwestycję celu publicznego i dokonując jednocześnie rozważań odnoszących się do oceny rzeczywistego przedmiotu inwestycji objętej wnioskiem.

Weryfikacja legalności zaskarżonej decyzji, w ujawnionych okolicznościach faktycznych i prawnych doprowadziła Sąd do wniosku, że podjęto ją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z naruszeniem prawa procesowego oraz prawa materialnego, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie rozpoznano bowiem prawidłowo istoty sprawy wszczętej wnioskiem inwestora, do czego w zasadniczy sposób przyczyniły się popełnione uchybienia procesowe prowadzące w rzeczywistości do ograniczenia uprawnień procesowych inwestora – wnioskodawcy w zakresie rozpoznania jego wniosku w zgodzie z interesem strony. W zaistniałych w niniejszej sprawie specyficznych uwarunkowaniach procesowych, w których organ odwoławczy utrzymując w mocy odmowną decyzję organu I instancji, całkowicie zmienił jej motywację, pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz możliwości wykazania przesłanek wydania decyzji pozytywnej zależnych od strony w trybie art. 79a § 1 k.p.a. należało ocenić jako istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca została bowiem pozbawiona możliwości obrony swoich praw w administracyjnym toku instancji oraz okazji do ewentualnego uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości na tle charakteru inwestycji w celu uniknięcia wydania decyzji odmownej.

W ocenie Sądu, ze względu na treść wniosku oraz dołączonych do niego warunków przyłączenia, istniało pole do tego, aby dokonać uzupełnienia czy też doprecyzowania żądania wniosku. Potwierdza to konfrontacja stanowiska Kolegium wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano, że "(...) nie jest wiadome, w jaki sposób wspólnota samorządowa miałaby skorzystać na zwiększeniu mocy przyłączeniowej do nieistniejącego domku letniskowego, który z racji swojej funkcji nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych osoby będącej członkiem wspólnoty, lecz jest miejscem okazjonalnego pobytu nieograniczonego (terytorialnie) kręgu osób", z twierdzeniami skarżącej wyrażonymi już na etapie odwołania i potwierdzonymi w skardze, z których wynika, że przedmiotowa inwestycja stanowi w istocie rozbudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej o nowe elementy w postaci szafy kablowej, której instalacja umożliwi przyłączenie do niej nowych odbiorców energii, a nie tylko właścicieli i użytkowników działki [...] obręb H., gmina B.

W sytuacji istnienia wątpliwości co do cech charakterystycznych inwestycji determinujących uznanie jej za inwestycję celu publicznego, stanowisko Kolegium sformułowane bez ich wyjaśnienia uznać należało za przedwczesne.

Celowym było zatem wskazanie, w trybie art. 79a § 1 k.p.a., przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień informowania strony spełnione lub wykazane, z zastrzeżeniem, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dopiero odpowiedź strony na tak sformułowane zawiadomienie organu mogłaby stanowić podstawę do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Zaniedbanie zastosowania powyższego przepisu w równym stopniu obciąża oba orzekające organy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji administracyjnych.

Wyjaśnić należy, że procedując wniosek o zezwolenie na lokalizację inwestycji celu publicznego w pierwszej kolejności na organach spoczywa obowiązek ustalenia w sposób niewątpliwy zakresu inwestycji objętej wnioskiem inwestora, albowiem od tego ustalenia zależy dopuszczalność ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnym krokiem powinna być weryfikacja charakteru planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899), zwanej dalej u.g.n.

W ocenie Sądu, orzekające organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób pozwalający na niewątpliwe ustalenie przedmiotu planowanego zamierzenia oraz na jednoznaczne wyjaśnienie, czy stanowi ono inwestycję celu publicznego.

Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z 1 października 2021 r., w którym jako przedmiot inwestycji wskazano budowę linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4 kV do zasilania domku letniskowego na działce nr [...], wskazując przy tym, że trasa linii kablowej ma przebiegać przez działki nr [..]-[..], położone w obrębie geodezyjnym H. Do wniosku dołączono warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, wydane dla osoby fizycznej, które dotyczą przeprowadzenia prac prowadzących do dokonania wzrostu mocy przyłączeniowej do 35 kW, dla domku letniskowego położonego w miejscowości B., na działce nr [..]. W zakresie dotyczącym niezbędnych prac w sieci E. Sp. z o.o. wskazano zabudowanie SK-4 na istniejącym kablu NAY2Y-J 4 x 240 mm2, przecięcie istniejącego kabla NAY2Y-J 4 x 240 mm2 obwód 400 i wprowadzenie do złącza SK-4 kablem NAY2Y-J 4 x 240 mm2. Do wniosku dołączono również mapę z naniesionym przebiegiem inwestycji oraz jej elementami składowymi.

W świetle tych okoliczności, punktem wyjścia dla rozważań w sprawie powinien być przepis art. 50 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, teren spornej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem co do zasady ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego było w tym wypadku możliwe.

Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. zawiera wyłączenia spod obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. I tak, zgodnie w wolą ustawodawcy, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Natomiast, w myśl art. 50 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Treść powyższych przepisów wymaga odniesienia się do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, która w art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a stanowi, że nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe iż 1 kV. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a Prawa budowlanego, takiego pozwolenia nie wymaga również budowa przyłączy elektroenergetycznych.

W świetle powyższych przepisów zasadniczo zarówno budowa przyłączy, jak i sieci energetycznej, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie również decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego, jak stanowi art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jednak ze względu na dyspozycję art. 50 ust. 2a u.p.z.p. inna jest sytuacja w przypadku budowy sieci elektroenergetycznej, która pomimo zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie została wykluczona z potrzeby ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, w niniejszej sprawie istniała potrzeba stanowczego ustalenia przedmiotu wniosku inwestora ze względu na fundamentalne znaczenie dla prawidłowego toku postępowania.

Konieczne było zatem doprecyzowanie przedmiotu postępowania, albowiem ustalenie, czy przedmiotem wniosku jest wyłącznie budowa przyłącza, czy też rozbudowa sieci w zakresie umożliwiającym podłączenie do niej tylko działki nr [...] czy też większej liczby odbiorców, po pierwsze rzutują na zastosowanie prawidłowego trybu procedowania organów, jak i ocenę przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1385), siecią są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U z. 2007 r. Nr 93, poz. 623 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, miejscem przyłączenia jest punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią. Natomiast według § 2 pkt 15 rozporządzenia przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to zatem coś, co służy do połączenia. Jest to zatem taki odcinek lub element sieci, który służy tylko połączeniu urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu będącego osobą fizyczną lub prawną z siecią przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to tylko złącze z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym, albo także większa część (odcinek) instalacji tworzącej sieć przedsiębiorstwa, służącej doprowadzeniu odpowiedniego zasilania, zakończonej złączem wraz z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym. Przyłącze nie obejmuje tych linii kablowych, które stanowią odcinek sieci elektroenergetycznej. Istotne jest więc określenie, w którym miejscu "kończy się przyłącze" a "zaczyna sieć". Miejsce przyłączenia, o którym mówi rozporządzenie, dla konkretnej inwestycji może być w różnym miejscu. Nie ma więc znaczenia sama długość projektowanej inwestycji a przyjęte rozwiązanie techniczne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2018 r., II SA/Po 1111/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcia "sieć" i "przyłącze" elektroenergetyczne organy rozpoznające wniosek inwestora, na tle którego pojawiły się, jak w niniejszej sprawie, wątpliwości co do przedmiotu inwestycji, powinny uzyskać od inwestora uszczegółowienie tego przedmiotu, w oparciu o przedłożoną przez niego dokumentację, w tym techniczną, spełniającą wymagania art. 52 ust. 2 u.p.z.p., która uwiarygodniłaby jego twierdzenia.

Żaden z orzekających w sprawie organów nie wyjaśnił i nie rozważył, co dokładnie planuje wykonać inwestor i czy wykonane urządzenia faktycznie będą umożliwiać przyłączenie do sieci innych odbiorców niż właściciele działki nr [...] w celu zaopatrzenia ich w energię elektryczną. Sama literalna treść wniosku, nawiązująca do podłączenia do sieci domku letniskowego na wskazanej działce, w obliczu warunków przyłączenia i wyjaśnień Spółki, składanych już w odwołaniu, nie dawała podstaw do wykluczenia możliwości ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również realizacja inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej na działkach nr [..] i [..] w obrębie H., na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 29 kwietnia 2019 r. nie jest a limine przeszkodą do procedowania przedmiotowej lokalizacji inwestycji.

Dopiero bowiem niewątpliwe ustalenie przedmiotu inwestycji pozwoliłoby na procedowanie według przepisów właściwych dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli natomiast tryb lokalizacyjny będzie właściwy to wówczas zaktualizuje się potrzeba zweryfikowania charakteru inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

Dyspozycja art. 50 ust. 1 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że kluczową przesłanką orzekania w trybie art. 50 u.p.z.p. jest ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który przewiduje, że chodzi o działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym i wojewódzkim), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. wymienia wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wymaga dla zaliczenia inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego, aby miała ona co najmniej znaczenie lokalne lub ponadlokalne. Inwestycji można przypisać takie znaczenie, gdy ma ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny (zob. wyrok NSA z 3 września 2008 r., II OSK 989/07, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Dokonując więc kwalifikacji inwestycji, jako mającej realizować cel publiczny, nie można kierować się wyłącznie treścią art. 6 u.g.n. i zawartym w niej katalogiem, albowiem o tym, czy mamy do czynienia z celem publicznym w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona – stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w wart. 6 u.g.n. Twierdzenie, opierające się na art. 2 pkt 5 u.p.z.p., że każda budowa sieci stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ odpowiada celowi wymienionemu w art. 6 u.g.n. (który za cel publiczny uznaje utrzymanie i budowę ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej) nie uwzględnia drugiej przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) i ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego). Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., II OSK 461/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego bądź grupowego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397 – 398).

Należy bowiem zauważyć, że wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, op.cit., s. 395-396, także wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., II OSK 520/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie utrwalił w aktach sprawy przyczyn tego stanu rzeczy, a przede wszystkim nie wskazał stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powyższe uchybienie uniemożliwiło stronie podjęcie aktywności procesowej i realizację przysługujących jej praw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczył bowiem w istocie stanu faktycznego, a wskutek uchybień organów skarżąca została pozbawiona możliwości skutecznej obrony przed nieuwzględnieniem jej wniosku.

Dopiero na etapie skargi skarżąca miała możliwość wyjaśnić, że z umowy o przyłączenie do sieci (i wydanych uprzednio warunków przyłączenia z dnia 23 września 2021 r.) wynika, że dla przyłączenia klienta do sieci niezbędne jest, poza wykonaniem nowego przyłącza, wybudowanie nowych urządzeń w postaci tzw. szafy kablowej (SK-4) wraz z połączeniem kablowym od istniejącej linii kablowej (§ 3 ust. 2 ww. umowy). Zdaniem skarżącej, powyższego rozwiązania nie można pojmować jako modyfikacji sieci istniejącej, jak to czyni organ, ponieważ elementy wnioskowanej sieci w aktualnym stanie rzeczy nie istnieją, a mają dopiero być wybudowane. Nadto, skarżąca wprost we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej określiła zakres budowy urządzeń dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fragmentu "nowej" linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4kV i szafy kablowej SK-4, czego nie można rozumieć jako przebudowy. Zdaniem skarżącej, wnioskowana budowa linii elektroenergetycznej kablowej nn-0,4kV i szafy kablowej SK-4 prowadzi do stworzenia takiego stanu sieci elektroenergetycznej, że także inni potencjalni odbiorcy z obszaru lokalnej wspólnoty samorządowej będą mogli przyłączyć się do sieci o parametrach mocowych zbliżonych. Dlatego, zdaniem Spółki, przedsięwzięcie to ma lokalny charakter.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie istotne było ustalenie charakteru inwestycji oraz tego, czy zaprojektowane urządzenie będzie technicznie umożliwiało dokonanie dalszych przyłączeń, jak zadeklarował to inwestor. To zaś pozwoliłoby na stwierdzenie, czy inwestycja podlega reżimowi decyzji lokalizacyjnej zarówno ze względu na swój przedmiot niepodlegający wyłączeniu z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jak i lokalny charakter. Jeżeli bowiem wykonane urządzenia będą służyć wyłącznie interesom inwestora, umożliwiając zasilenie w energię tylko domku letniskowego na działce nr [...], to nie sposób mówić o inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, niezależnie od tego, że jest to inwestycja umożliwiająca przesyłanie energii elektrycznej.

Uchybienia proceduralne organów w przedstawionym wyżej zakresie, stanowiące naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a., mają, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany materiał dowodowy w obecnym kształcie nie pozwalał na jednoznaczne przesądzenie co jest przedmiotem inwestycji oraz jaki ma ona charakter. Powyższe oznacza więc, że ze względu na braki w postępowaniu wyjaśniającym wydane w sprawie decyzje jako przedwczesne naruszają prawo materialne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej. W szczególności konieczne będzie jednoznaczne ustalenie, czy wnioskowana inwestycja dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej, a w przypadku uznania, że tryb lokalizacyjny jest właściwy dla planowanego zamierzenia, konieczne będzie rozważenie jego lokalnego lub ponadlokalnego charakteru. W toku ewentualnego ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zweryfikuje warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., z poszanowaniem zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., odnosząc się do okoliczności związanych z wydaniem przez Burmistrza Brus decyzji lokalizacyjnej z 29 kwietnia 2019 r. w odniesieniu do budowy linii elektroenergetycznej na działkach nr [..] i [..] w obrębie H. oraz uzyskanego dla tej inwestycji uzgodnienia Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z 18 kwietnia 2019 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 980 zł, na którą składa się wpis sądowy od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) .

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie zgłosiła skarżąca w piśmie procesowym, a organ administracji publicznej nie sprzeciwił się temu żądaniu w wyznaczonym terminie.