Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1405/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1, art. 30a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 14/12 w sprawie ze skargi P. S.A. Spółki komandytowo-akcyjnej na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić P. S.A. Spółce komandytowo-akcyjnej kwotę 300 (trzysta) złotych wpisu uiszczonego od skargi.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 7 maja 2012r. sygn. akt: II SA/Go 14/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uwzględnił skargę P. P. Spółka Akcyjna S.K.A. w Ś. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z [...] września 2011r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] września 2009r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 i uchylił zaskarżoną uchwałę, w części dotyczącej projektów strony skarżącej nr RPLB.02.02.00-08-86/09 oraz nr RPLB.02.02.00-08-84/09, nr RPLB.02.02.00-08-87/09 i nr RPLB.02.02.00-08-88/09 oraz zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej P. P. Spółka Akcyjna S.K.A. w Ś. kwotę 574,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.2. Sąd I instancji podał, że 12 maja 2009r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcie ogłoszenia o konkursie zamkniętym nr [...] oraz Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] Priorytetu II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Konkurs został ogłoszony 20 maja 2009r.

W ramach tego konkursu P. S.A. (obecnie-P. P. Spółka Akcyjna S.K.A.) z siedzibą w Ś. złożyła wnioski zatytułowane "Rozszerzenie zakresu usług M.O.P. P. S.A. poprzez budowę obiektu usług technicznych, węzeł R., Gm. T.", któremu organ nadał nr [...], "Wzrost pozycji spółki P. S.A. na rynku poprzez budowę nowego jakościowo Miejsca Obsługi Podróżnych - Stacji Paliw w S., węzeł K." któremu organ nadał nr [...], " Wzrost pozycji spółki P. S.A. poprzez budowę nowej stacji paliw w B.", któremu organ nadał nr [...], "Wzmocnienie pozycji na rynku spółki P. S.A. poprzez stworzenie centrum usługowo - gastronomicznego gm. T." któremu organ nadał nr [...].

Pismami z 11 września 2009r. Zarząd Województwa [...] poinformował wnioskodawcę, że wnioski strony uzyskały pozytywną "ocenę merytoryczną" oraz, że w ciągu 14 dni Zarząd, w formie uchwały, dokona wyboru projektów do dofinansowania.

W dniu [...] września 2009r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia do dofinansowania 37 projektów ocenionych merytorycznie w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Wnioski spółki P. P. Spółka Akcyjna S.K.A. w Ś. nr RPLB.02.02.00-08-084/09, RPLB.02.02.00-08-087/09, RPLB.02.02.00-08-088/09 i RPLB.02.02.00-08-086/09 zostały zakwalifikowane do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą z [...] lipca 2010r. w sprawie zmiany listy projektów wybranych do dofinansowania w ramach listy rezerwowej dla konkursu nr [...] Działanie 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013 w wyniku rezygnacji z podpisania umowy o dofinansowanie B. P. H.-T.-S. "S." E. –I. A. S., a także uchwałą z [...] lipca 2011r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] września 2009r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, po uwzględnieniu porozumienia w sprawie rozwiązania umowy.

Zarząd Województwa [...] podjął [...] września 2011r. uchwałę nr [...], którą zmienił swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z [...] września 2009r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Uchwała zgodnie z wskazaniem w niej zawartym, podjęta została na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1590 ze zm. dalej-u.s.w.) oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 84 poz. 712 ze zm.).

Zgodnie z §1 tej uchwały, załącznik nr 1 do uchwały nr [...] został zmieniony i otrzymał brzmienie jak załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Zgodnie zaś z § 2 uchwały załącznik nr 2 do uchwały nr [...] otrzymuje brzmienie jak załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały. Zgodnie z nowym brzmieniem uchwały wnioski o dofinansowanie realizacji projektów nr RPLB.02.02.00-08-084/09, RPLB.02.02.00-08-087/09, RPLB.02.02.00-08-088/09, których autorem była spółka P. P. S.A. S.K.A. z siedzibą w Ś., zostały usunięte z listy wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach konkursu nr [...]. Informację o podjęciu tej uchwały organ przesłał do wnioskodawcy przy piśmie z 19 września 2011r. nr DFR.VI.3361-7-84/09, DFR.VI.3361-7-87/09 nr DFRA/1.3361-7-88/09.

P. P. S.A. S.K.A. wniosła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały nr [...] z [...] września 2011r. zmieniającej uchwałę nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] września 2009r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr [...] oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Na skutek podjętej uchwały zmieniającej z listy rezerwowej usunięte zostały projekty wnioskodawcy nr RPLB.02.02.00-08-084/09, nr RPLB.02.02.00-08-087/09, nr RPLB.02.02.00-08-088/09, natomiast projekt RPLB.02.02.00-08-086/09 został usunięty z listy projektów wybranych do dofinansowania. W ocenie Spółki stanowisko Zarządu Województwa w kwestii istnienia powiązań pomiędzy P. P. Spółka Akcyjna S.K.A., a F. S.A. (obecnie F. P. S.A.) oparte zostało na błędnych ustaleniach, wobec czego uchwała bezprawnie narusza prawa wnioskodawcy i powinna być uchylona.

Odpowiadając wezwanie Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że w ramach Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013, możliwe jest jedynie wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw, zdefiniowanych w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008r. Warunków tych jednakże wnioskodawca nie spełnia. Analiza przedstawionych w toku postępowania dokumentów skłoniła organ do oceny, iż w dniu złożenia wniosku na konkurs nr [...] przedsiębiorstwo P.P. Spółka Akcyjna S.K.A. było dużym przedsiębiorstwem. Organ wyjaśnił, że podczas analizy dostrzeżono, iż zarówno na dzień składania wniosków o dofinansowanie jak i obecnie istniały i istnieją powiązania między ww. przedsiębiorstwem a F. S.A. (obecnie F. P. S.A. S.K.A.), które mają wpływ na status MSP tych przedsiębiorstw. Zdaniem organu także warunek sformułowany w końcowej części art. 3 ust. 3 Załącznika l do Rozporządzenia KE nr 800/2008 dotyczący działania na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych został mylnie interpretowany przez wnioskodawcę. Zdaniem organu analiza numerów PKD na podstawie odpisów KRS przedsiębiorstwa F. S.A. oraz P. S.A. pozwoliła na ustalenie, że występują w nich te same numery określające przedmiot działalności (52, 63 Sprzedaż detaliczna pozostała prowadzona poza siecią sklepową 70, 20 Wynajem nieruchomości na własny rachunek, 45 Budownictwo). Skoro obie firmy prowadzą część swojej działalności na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym należy je traktować jako przedsiębiorstwa powiązane. Powiązania te wynikały również w ocenie organu z analizy dokumentów dotyczących reprezentacji spółek P. S.A., I. P. S.A. S.K.A. oraz F. P. S.A. S.K.A. przy wzajemnym wynajmowaniu nieruchomości (pomieszczeń biurowych).

Organ wskazał, że zgodnie z treścią Rozporządzenia nr 800/2008 przedsiębiorstwa pozostające w jednym z opisanych w nim związków z osobą fizyczną lub grupą osób fizycznych działających wspólnie również traktuje się jak przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą swoją działalność lub część działalności na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych. Przy czym takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż badanie działania przedsiębiorstw na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych ma charakter posiłkowy w stosunku do przesłanek zawartych w art. 3 ust. 3 pkt a - d Załącznika nr 1 do Rozporządzenia, w sytuacji gdy z uwagi na różnego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne występują w danej sprawie trudności w określeniu relacji - pomiędzy przedsiębiorstwami. Oznacza to, że w przypadku gdy w danym stanie faktycznym powiązanie może zostać stwierdzone poprzez dowiedzenie co najmniej jednej przesłanki określonej w pkt a - d, nie zachodzi konieczność wykazania działania przedsiębiorstw na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych. Z tych względów, w ocenie organu zachodziły przesłanki do wydania decyzji o usunięciu przedmiotowego projektu z listy projektów wybranych do dofinansowania.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. na powyższą uchwałę, Spółką wniosła o nakazanie organowi nadzoru na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.w. uchylenie zaskarżonej uchwały w części, w jakiej usuwa ona z listy projektów przyjętych do dofinansowania projekt skarżącej nr RPLB.02.02.00-08-086/09 oraz w zakresie w jakim usuwa ona z listy rezerwowej projektów projekty nr RPLB.02.02.00-08-087/09, nr RPLB.02.02.00-08-088/09, natomiast projekt RPLB.02.02.00-08-084/09.

2.2. Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o pozostawienie skargi bez rozpoznania, ewentualne o jej odrzucenie bądź też jej oddalenie albowiem wbrew wymogom w niej określonym skarga została wniesiona bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego z naruszeniem 14-dniowego terminu na jej złożenie (art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Wniosek o odrzucenie skargi bądź oddalenie skargi organ uzasadnił dwoma przesłankami. Brakiem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały oraz niespełnieniem przez uchwałę kryteriów przyjmowanych do uznania ją za akt prawa miejscowego.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uznał, że skarga była zasadna.

3.2. Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ uchwał, Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Województwa [...]. Wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011r. sygn. akt: P 1/11 dotyczącego między innymi konstytucyjności przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie możliwości wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, Sąd I instancji przyjął dopuszczalność sądowej kontroli uchwały w trybie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 lub 2 u.s.w. Podkreślił, że przewidziane w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego nie oznaczało, że niniejsza sprawa nie miała charakteru administracyjnego. Z regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego mającego umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że są on skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają tym samym kryteria źródeł prawa i można je uznać za akty normatywne stanowiące wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli.

Sąd I instancji wskazał również na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012r. sygn. akt: II GSK 2447/11, w którym opowiedziano się za dopuszczalnością zastosowania trybu ochrony przewidzianego w art. 91 ust. 1 lub 2 u.s.w. argumentując, że uchwałę zmieniającą uprzednio ustalony i zakomunikowany stronie wynik oceny projektu należy traktować, jako uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym, skierowaną do określonego kręgu podmiotów dotyczącą de facto rozdziału środków unijnych i z tych przyczyn zaskarżalną do sądu administracyjnego.

W zakresie kompetencji organu do podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że ani ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w tym powołany przez organ art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 4, ani przepisy ustawy o samorządzie województwa, jej art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, czy przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE. L 06.210.25, dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) jak również ustanowiona przez jednostkę zarządzającą procedura konkursowa nie przewidywały możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego i wyborze konkretnych projektów sprowadzających się do ponownej merytorycznej oceny projektu i ingerencji w ustaloną listę projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na przedmiot sprawy Zarząd Województwa [...]. nie wypełniał stricte zadań organu samorządu województwa wynikających z ustawy samorządowej. Realizował on zadania związane z polityką rozwoju, co oznaczało, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Zarząd Województwa był w niniejszej sprawie instytucją zarządzającą działającą według trybu określonego w tej ustawie. W konsekwencji brak było podstaw w przepisach do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu podstawy takiej nie dawała z uwagi na treść skarżonej uchwały, powołana w niej podstawa prawna. Sąd wskazał ponadto na art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o polityce rozwoju, zgodnie, z którym do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Zauważył przy tym, że mimo, iż sama ustawa nie rozstrzyga wyraźnie kwestii dopuszczalności powtórnej oceny tego samego projektu, to w świetle obowiązującej klauzuli wynikającej z art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie można przyjąć, aby ustawa ta pozwalała na powtórną ocenę projektu.

U podstaw wyroku Sąd I instancji powołał art. 150 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. argumentując, że skontrolowana uchwała miała charakter aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej naruszającej prawa osoby trzeciej.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Zarząd Województwa [...] działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. zarzucono na podstawach ujętych w art. 174 pkt i pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1.przepisów postępowania-art. 1§1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3§1 i §2 pkt 6 , art. 141§4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez wykazania oraz wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2.przepisów postępowania-art. 141§4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że

-ustanowiona przez Skarżącego procedura nie przewiduje możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego,

-przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono ponowne badanie merytoryczne projektu,

3.prawa materialnego-art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 25 pkt 1ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (z.p.pr.)-przez błędną wykładnię oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 z.p.p.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) a tym samym błędne przyjęcie, że Skarżący nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały na mocy, której projekt Strony przeciwnej został usunięty z listy projektów przewidzianych do dofinansowania,

4.prawa materialnego-art. 60 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ. U UE L 06.210.25 ze zm.)-przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) a tym samym błędne przyjęcie, że Skarżący nie był uprawniony do pojęcia zaskarżonej uchwały, na mocy której projekt Strony przeciwnej został usunięty z listy projektów przewidzianych do dofinansowania,

5.prawa materialnego-art.29 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 1 oraz art. 30a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 z.p.pr. w zw z art. 2 pkt 11 ustawy z 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U z 2007r. Nr 59 poz. 404 ze zm.) i pkt 36 preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 88 i 87 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. U UE L 08.214.3)-poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 30 ust. 1 z.p.pr. i błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 30a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 a tym samym błędne przyjęcie, że za datę nabycia prawa przyjęcia pomocy należy uznać dzień podjęcia uchwały przez Instytucję Zarządzającą w sprawie dofinansowania projektu, a nie dopiero dzień zawarcia umowy o dofinansowanie projektu w rozumieniu art. 30 i 30a z.p.pr.,

6.prawa materialnego-art. 29 ust. 4 i 4a z.p.pr. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to przyjęcie, że Skarżący pogorszył zasady konkursu, warunki realizacji projektu lub nałożył na podmiot ubiegający się o dofinansowanie dodatkowe obowiązki,

7.prawa materialnego-art. 30g z.p.pr. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezstosowanie) i art. 37 z.p.pr. przez jego błędną wykładnię a tym samym przyjęcie, że uchwała Instytucji Zarządzającej w sprawie dofinansowania projektu nie może być już zmieniona w razie stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymania pomocy publicznej, mimo, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnej a do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie z.p.pr. ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. albo jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Strony przeciwnej i zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

4.3.W piśmie procesowym z 2 grudnia 2013r. pełnomocnik Województwa [...]-Zarządu Województwa [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi z uwagi na treść postanowienia NSA z 9 stycznia 2013r. sygn. akt: II GSK 1404/12, które zapadło w identycznym stanie faktycznym w stosunku do podmiotu powiązanego z firmą P. SA SKA-tj. spółką F. P. SA SKA.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym wyrażono pogląd, że instytucja zarządzająca związana jest pozytywnym przejściem wszystkich etapów oceny projektu i nie jest uprawniona do weryfikacji tej oceny przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Przyjęto także, że jeżeli "czynność polegającej na ponownej ocenie projektu" została podjęta przez organ samorządu województwa w formie uchwały, to uchwała ta może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

5.2.Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela żadnego z tych poglądów.

Zgodnie z art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. W wyrokach z 20 lipca 2011r., sygn. akt: II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11 a także z 13 czerwca 2012r., sygn. akt: II GSK 786/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w całości podziela, że skoro art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania to oznacza, że są to odrębne pojęcia i nie można ich utożsamiać. Zakwalifikowania do dofinansowania - choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - jest tym samym kategorią odrębną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kategoria ta może i powinna obejmować także weryfikację prawidłowości dokonanej uprzednio przez umocowane instytucje poszczególnych etapów oceny projektu pod względem zgodności dokonanej oceny z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, a ściślej rzecz ujmując kryteriami naboru projektów do określonego w ramach programu działania. Nie do pogodzenie, bowiem z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego byłoby związanie instytucji zarządzającej - odpowiedzialnej za przygotowanie i realizację programu operacyjnego - wadliwie dokonaną oceną projektu i zawarcie umowy z beneficjentem, którego projekt nie spełnia kryterium naboru.

W myśl art. 9 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza instytucją zarządzającą - krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub prywatny - do zarządzania programem operacyjnym. Funkcje instytucji zarządzającej zostały określone w art. 60 rozporządzenia, zgodnie, z którym instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Wśród wymienionych w tym przepisie zadań do instytucji zarządzającej należy zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 lit. a).

Również przepisy prawa krajowego - ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - instytucję zarządzającą czynią odpowiedzialną za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. Wynika to wprost z definicji pojęcia instytucji zarządzającej zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy, a także z szeregu innych przepisów omawianej ustawy.

Zadania instytucji zarządzającej określa art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zakresie istotnym dla prowadzonych rozważań wskazać należy, że instytucja zarządzająca przygotowuje i przekazuje Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycje kryteriów wyboru projektów i dokonuje wyboru w oparciu o zatwierdzone przez Komitet Monitorujący kryteria projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 omawianej ustawy). Wybór projektu do dofinansowania, o którym mowa w tym przepisie oznacza zakwalifikowanie do dofinansowania w rozumieniu art. 30a ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o zasadach polityki rozwoju i potwierdza tezę o odrębności etapu zakwalifikowania projektu do dofinansowania od uprzedniego etapu pozytywnej oceny projektu.

Zadania instytucji zarządzającej obejmują także przeprowadzenie kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów jak i odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Odesłanie do przepisów o finansach publicznych, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju, oznacza, że instytucja zarządzająca ma ustawowy obowiązek przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu wówczas, gdy wykorzystano je niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystano z naruszeniem procedur albo pobrano nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Wynika to wprost z przepisów ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.) jak i ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Mimo różnego reżimu prawnego, który w konkretnych sprawach będzie miał zastosowanie, materialnoprawne przesłanki wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków są takie same w obu ustawach o finansach publicznych (art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005r. i odpowiednio art. 207 ust. 1 nowej ustawy).

W piśmiennictwie za środki przekazane nienależnie uważa się środki udzielone bez podstawy prawnej, przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (L. Lipiec - Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Nie można znaleźć argumentów, dla wywiedzenia, że instytucja zarządzająca jest zobligowana do zawarcia umowy z beneficjentem, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, mimo, że beneficjent podlegał wykluczeniu z możliwości otrzymania dofinansowania w ramach określonego działania. Nie ma przy tym znaczenia, czy przeszkoda wykluczająca beneficjenta z możliwości ubiegania się o dofinansowanie istniała w dacie złożenia projektu, czy też powstała tuż przed zawarciem umowy. Beneficjent, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny nie nabywa, bowiem prawa do dofinansowania rozumianego, jako prawo do pomocy, o którą się ubiegał. Gdyby taka była wola ustawodawcy nie wprowadzałby ustawowego wymogu zawarcie umowy o dofinansowanie.

Z omówionych regulacji prawnych wynika, że przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca nie tylko jest uprawniona, ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, że projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też jak zrobiła to instytucja zarządzająca w rozpoznanej sprawie - do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, o czym powiadomiła spółkę pismem z 19 września 2011r. (doręczonym 22 września 2011r.)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie ta informacja z 19 września 2011r. stanowiła negatywną ocenę projektu. W ustawie o zasadach polityki rozwoju, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzeczeniach sądów administracyjnych, brak jest legalnej definicji pojęcia "negatywnej oceny projektu". W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z negatywną oceną projektu mamy do czynienie w sytuacji, w której projekt nie otrzymał dofinansowania (postanowienie NSA z 13 stycznia 2011r., sygn. akt: II GSK 1494/10, wyrok NSA z 24 marca 2010r., sygn. akt: II GSK 248/10, postanowienie z 21 czerwca 2011r., sygn. akt: II GSK 1058/11, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r., sygn. akt: II GSK 847/10, LEX nr 663502).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że informacja Zarządu Województwa [...] o podjęciu "uchwały o usunięciu z listy wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach konkursu nr [...]" jest negatywną oceną projektu, o której mowa w treści art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęcie przeciwnej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych ocen. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że poszczególne programy mogą się różnić w zakresie procedur. Przesądzający jest więc rzeczywisty charakter czynności instytucji odpowiedzialnej za realizację programu.

Nie ma przy tym znaczenia, jaki podmiot jest instytucją odpowiedzialną za realizację danego programem operacyjnym. Tymczasem w tej sprawie, Sąd I instancji, przyjmując, że skarga przysługuje w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w sposób nieuprawniony zróżnicował prawo do sądu beneficjentów uzależniając je od tego czy instytucją zarządzającą jest organ samorządu województwa czy też inny podmiot (np.: właściwy minister). Zaaprobowanie poglądu Sądu I instancji, tak jak i stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012r., sygn. akt: II GSK 2447/11 oznaczałoby, że w tych programach operacyjnych, w których instytucją zarządzającą nie jest zarząd województwa beneficjentowi nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego na odmowę podpisania umowy - a zatem na negatywną ocenę projektu dokonaną na etapie zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Poza bowiem zarządem województwa żaden z podmiotów będących instytucjami zarządzającymi określonym programem operacyjnym nie podejmuje uchwał.

O trudności w zakwalifikowaniu ocenianego przez Sąd I instancji aktu do wyżej omówionej kategorii aktów czy czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego świadczy wywód prawny zawarty w zaskarżonym wyroku, w którym najpierw przyjęto, że przedmiotem skargi jest uchwała, nie będąca aktem prawa miejscowego, po czym uchylono ją, w części wskazanej w sentencji, na podstawie art. 150 p.p.s.a., a zatem przepisu obejmującego akty lub czynności nie wymienione w art. 145-148. Przepis art. 147 p.p.s.a., o którym mowa w art. 150, dotyczy m.in. skarg na uchwały lub akty określone w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Za przyjęciem, że na uchwałę zarządu województwa przyznająca dofinansowanie określonym projektom z pominięciem innych projektów przysługuje skarga do sądu nie przemawia argument wywodzony z treści art. 45 Konstytucji RP. Prawo do sądu beneficjenta, którego projekt został oceniony negatywnie zostało zagwarantowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis art. 30c ust. 1 uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3§3 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia, o czym już była mowa, na jakim etapie została dokonana negatywna ocena projektu.

5.3.Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. oraz art. 58§1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Zwrot wpisu w kwocie 300,00 zł, nastąpił w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.