Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 660/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 , 138 , 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W.M. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

=sygn. akt II SA/Kr 660/15

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U.z 2013, poz. 21), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1206), oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E.G., uchyliło od decyzję Burmistrza A. z dnia 23 grudnia 2014 r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją zaskarżoną odwołaniem Burmistrza A. nakazał E.G. usunięcie odpadów zakwalifikowanych na podstawie katalogu odpadów jako:

- grupa 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych),

- podgrupa 17 05 - gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania), kod i rodzaj 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,

- grupa 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych),

- podgrupa 17 03 - odpady asfaltów, smół i produktów smołowych,

- kod i rodzaj 17 03 02 - asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01, grupa 02 - odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności,

- podgrupa 02 01 - odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, leśnictwa, łowiectwa i rybołówstwa,

- kod i rodzaj 02 01 99 - inne niewymienione odpady (odpady z produkcji pieczarek).

- grupa 20 - odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie,

- podgrupa 20 02 - odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy)

- kod i rodzaj 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji,

z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki nr [...] położonej w S. , poprzez zawarcie umowy na ich usunięcie i transport do miejsca unieszkodliwienia lub odzysku z przedsiębiorcą posiadającym

stosowne zezwolenie, nakładającej obowiązek usunięcia odpadów w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości oraz ustalającej termin usunięcia odpadów na 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna – uchyliło zaskarżoną decyzję

Wydając decyzją kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Opisaną na wstępie decyzją Burmistrz A. orzekł jak powyżej. W obszernym uzasadnieniu decyzji podał, że Z. i M.M. w dniu 20 sierpnia 2013 r. zwrócili się z wnioskiem o wszczęcie postępowania kontrolnego i wydanie decyzji o usunięciu odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , położonej przy ul.[...] w S. , usytuowanej w pobliżu nieruchomości wykorzystywanej przez przedsiębiorstwo produkujące pieczarki. Przedsiębiorstwo to należy do E.S,. (córki E.G. ).W dniu 9 września 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie składowania lub magazynowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na działce nr [...], położonej w S. Wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania zawiadomiono strony o zaplanowanej na dzień 25 września 2013r. wizji w terenie. Podczas wizji ustalono, że na długości około 20 m wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] został ukształtowany nasyp z materiału pochodzącego z wykopów, składający się z ziemi, kamieni oraz części infrastruktury drogowej, tj. masy asfaltowej (nawierzchnia drogowa), niezadarnionej (brak pokrycia roślinności). Nasyp ma wysokość około 2 - 4m. Odległość składowania nasypu od granicy działki wynosi około 1 - 2m. Na długości około 17 m wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] nasyp wykonany jest również z materiału pochodzącego z wykopów, składającego się z ziemi, kamieni oraz mas asfaltowych, które dodatkowo zostały zmieszane z podłożem pochodzącym z uprawy pieczarek. Wysokość nasypu około 2 m, zanikająca w kierunku północnym do zera. Nasyp ten jest pokryty roślinnością trawiastą. Na pozostałej długości działki, tj. około 10m, ukształtowanie działki nr [...] jest naturalne. W odległości około 30m od granicy działki [...] na działce nr [...] jest zmagazynowana pryzma pochodząca z uprawy pieczarek (zużyte podłoże spod pieczarek).

Organ pierwszej instancji ustalił, że stroną przedmiotowego postępowania jest E.G. . W związku z tym w dniu 6 maja 2014r.skierowano do niego zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu - zgodnie z treścią art. 10 k.p.a.

Przesłuchana w charakterze strony A.R. zeznała, że działka nr [...] była wydzierżawiona E.G. do prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Od tego momentu E.G. korzysta z działki wywożąc tam obornik z pieczarek. Z chwilą gdy E.G. i nawiózł na działkę materiał pochodzący z inwestycji polegającej na budowie magazynu, kazała mu materiał spod magazynu uporządkować. Materiału było dużo i utworzyła się skarpa w kierunku północno-wschodnim. Skierowała wówczas prośbę do E.G. , aby coś z tym zrobił - kazała mu to uporządkować.

Słuchany w przedmiotowej sprawie E.G. stwierdził, że działka nr [...] położona w S. nadal pozostaje w jego dzierżawie. Teren tej działki był przez niego podnoszony od 1995 r. E.G. podał dokładne okoliczności faktyczne związane z podnoszeniem terenu działki.

Na podstawie zgromadzonego materiału Burmistrz A. stwierdził, że na działce nr [...] , położonej w S. zgromadzone są kawałki asfaltu, będące odpadem należącym do grupy 17, podgrupy 17 03, kodu i rodzaju 17 03 02 - Asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01. Kolejnym materiałem stwierdzonym na działce jest ziemia z wykopów z kamieniami. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o odpadach gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy, co ma odniesienie do niniejszej sprawy. Taki odpad należy zakwalifikować do grupy 17, podgrupy 17 05 i kodu i rodzaju 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Następnym materiałem stwierdzonym przez organ pierwszej instancji stwierdzonym na działce są odpady pochodzące z produkcji pieczarek, które organ zakwalifikował do grupy 02, podgrupy 02 01 oraz kodu i rodzaju 02 01 99 – Inne niewymienione odpady. Na działce tej znajdują się także odpady ulegające biodegradacji należące do grupy 20, podgrupy 20 02 oraz kodu i rodzaju 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji. Przedmiotowe odpady posłużyły do zmiany ukształtowania terenu.

Dalej organ pierwszej instancji powołał domniemanie prawnym z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przenoszącego ciężaru dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady oraz wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na E.G. spoczywa ciężar obalenia domniemania odpowiedzialności ciążącej na właścicielu nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył E.G. W odwołaniu oraz z piśmie procesowym wskazał na naruszenie :

- art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy nie zachodzą przypadki wyłączenia ustawy, tzn. czy zidentyfikowane materiały nie mieszczą się w którejkolwiek z kategorii substancji i przedmiotów tam określonych w szczególności, czy przedmiotowa gleba i inne materiały wydobyte w trakcie robót budowlanych nie miały być wykorzystane do celów budowlanych na danym terenie,

- art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały stanowiły "odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy gromadzenie materiałów nie miało charakteru pozbycia się ich, a przy tym nie mogły być uznane za odpady niebezpieczne,

- art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach i stosownych przepisów wykonawczych poprzez nieprecyzyjne zakwalifikowanie przedmiotowych materiałów do określonych kodów; ustalenia organu w tym zakresie zostały sprowadzone jedynie do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów odpadów bez precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, co nie pozwala na ich weryfikację,

- art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez nieustalenie w oparciu o opinię biegłego ilości odpadów wymienionych w pkt l. decyzji oraz określenie rzędnych terenu na podstawie mapki stanowiącej załącznik, co nie może być uznane za prawidłowe;

- art. 7, art. 77 § 1 art. 84 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także nieuwzględnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji, o której mowa w określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Organ wydający decyzję musi więc w pierwszej kolejności ustalić, kto jest posiadaczem odpadów, co w wypadku odpadów porzucanych jest czynnością wymagającą od organu zebrania dowodów umożliwiających przypisanie władztwa nad odpadami konkretnemu podmiotowi. Pomocne w tym zakresie jest domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z poglądem wyrażanym w wyrokach sądów administracyjnych, tylko jeśli wiadomo kto zgromadził odpady w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, a jest on podmiotem innym niż władający powierzchnią ziemi, to ten władający może uchylić się od odpowiedzialności przewidzianej w art. 34 ustawy z o odpadach.

Należy zgodzić się z zarzutem, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji podnoszonych przez E.G. okoliczności, iż posiadaczami odpadów nawiezionych na teren działki nr [...] w S. były inne podmioty. W tym zakresie organ nie przeprowadził wszechstronnego postępowania wyjaśniającego ani nie uwzględnił wniosków wynikających z zebranych dowodów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, pod pojęciem wytwórcy odpadów rozumie się przez każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kwestia ta jest sporna w przedmiotowej sprawie. Ciężar udowodnienia, że posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] w S. nie jest władający spoczywa na E.G. . Równocześnie wskazać należy, że wyjaśnienie tej okoliczności może być dokonane także poprzez wystąpienie do podmiotów wskazanych w treści odwołania, tj. inwestora i właściciela budowanej sieci kanalizacji - Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w A. oraz do wykonawców robót budowlanych firmy [...] Zakład Sieci Wodno-Kanalizacyjnych [...] z siedzibą w R. o udzielenie wyjaśnień.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium odwoławcze wytknęło, że E.G. nie uczestniczył w przesłuchanie świadka M.P. , które jak podniesiono w odwołaniu, odbyło się o innej niż wyznaczona godzinie dnia 23 stycznia 2014 r.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że budzi wątpliwości sposób ustalenia ilości domniemanych "odpadów" będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ nie ustalił prawidłowo rzędnej nad poziom morza - tzw. "poziomu gruntu pierwotnego", od której liczono nasypywanie mas ziemnych na działce nr [...] w S . Załączona do decyzji mapka nie ma daty jej sporządzenia, tak więc nie można na jej podstawie ustalić rzędnych terenu. W drugiej kolejności organ nie dokonał wkreślenia w/w substancji na mapę ewidencyjną oraz nie oznaczył na rzucie poprzecznym mapy wysokości nawiezionych mas w stosunku do stanu pierwotnego nieruchomości. Tym samym wątpliwość budzi sam sposób wyliczenia ilości "odpadów" podlegających nakazowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta powinna zostać ustalona przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł w terminie W.M. . Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolność w ocenie materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu, że kwestia posiadania odpadów znajdujących się na działce nr [...] w S. jest sporna, podczas gdy materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie w sposób oczywisty i bezsporny wskazuje, ze ich posiadaczem jest E.G.,

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w ocenie materiału dowodowego oraz niedostateczne waśnienie podstaw faktycznych i prawnych, na których oparto się przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności zupełne pominięcie obszernej argumentacji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i niesłusznego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Kolegium błędnie uznało jakoby organ pierwszej instancji nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji podnoszonych przez E.G. okoliczności, iż posiadaczami nawiezionych na teren działki były inne podmioty i nie przeprowadził wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, ani nie uwzględnił wniosków wynikających z zebranych dowodów. Burmistrz A. przeprowadził wszechstronne i wyczerpujące postępowanie dowodowe w tym zakresie, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji, którego większa część została poświęcona właśnie kwestii posiadania odpadów znajdujących się na działce [...] w S W toku postępowania dokonano w szczególności następujących czynności: przeprowadzono oględziny działki nr [...] z udziałem stron, pozyskano umowę dzierżawy oraz umowy dotyczące budowy kanalizacji sanitarnej w S. , jak również specyfikację techniczną robót, nawiązano korespondencję z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w A. oraz firmami [...] w P. i [...] - Zakład Sieci Wodno-Kanalizacyjnych w R. i pozyskano od nich stosowna dokumentację, pozyskano od Starosty W. dokumentację pokontrolną w przedmiocie gospodarowania odpadami z działalności rolniczej E.S. przesłuchano szereg świadków, w tym E.G. oraz osoby odpowiedzialne za zagospodarowanie odpadów pochodzących z budowy kanalizacji w S. , a nadto zwrócono się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli działalności rolniczej E.S. Z uzasadnienia decyzji sporządzonego przez Burmistrza A. jasno wynika, że organ ten nie tylko wziął pod uwagę okoliczności podnoszone przez E.G. , ale co więcej w znacznej mierze oparł się właśnie na jego własnych twierdzeniach. E.G. oświadczył w szczególności, że posiada tytuł prawny do działki nr [...] w S. w postaci umowy dzierżawy, jak również przyznał że materiały pochodzące z budowy magazynu i kanalizacji oraz pobliskiej pieczarkarni były zwożone na działkę za jego zgodą. E.G. wiedział, że w skład odpadów przywożonych na działkę za jego zgodą wchodzi m.in. asfalt i gruz. Ponadto właśnie na wniosek E.G. pozyskano od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji jego oświadczenie, w którym "jako właściciel działki położonej w S. oświadcza, że przyjmuje ziemię z wykopu". Organ pierwszej instancji słusznie przy tym zauważył, że E.G. zagospodarował zgromadzone odpady do stworzenia nasypu na działce, zmieniając pierwotne ukształtowanie terenu. Cała konstrukcja została otoczona ogrodzeniem podporowym oraz rowami odprowadzającymi wodę. Nie może być zatem mowy o bezładnym składowaniu odpadów. Fakt ten, również w sprawie bezsporny, jednoznacznie świadczy o swoistym corpus et animus possessionis i przemawia za tym, że to E.G. jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, a w konsekwencji, jest on zobowiązany do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zeznania wszystkich świadków są w tym zakresie zasadniczo zgodne. Bezsporny jest zatem w sprawie fakt, że odpady zgromadzone na działce nr [...] w S. były tam zwożone za wiedzą i zgodą jej dzierżawcy, tj. E.G. , który następnie dokonał ich zagospodarowania i rozplantowania. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w szczególności w zeznaniach właścicielki działki A.R. jak również dowodach z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Skarżący zauważył, że nawet w odwołaniu E.G. nie kwestionował ustalenia, iż jest on posiadaczem materiałów znajdujących się na działce nr [...] w S. Podniesione w odwołaniu zarzuty, zresztą sformułowane w sposób nieprawidłowy i niekonsekwentny, sprowadzały się w istocie tylko do tego, że gromadzone na działce materiały być może nie są odpadami (zarzuty 1-2), a jeśli nimi są, to być może zostały błędnie określone w decyzji organu pierwszej instancji (zarzuty 3-4). Połączenie zarzutów natury procesowej i materialnej świadczy o wewnętrznej sprzeczności wyrażonego stanowiska, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie sposób bowiem mówić o prawidłowej subsumpcji przepisów prawa do błędnie ustalonego stanu faktycznego. Tym bardziej niezrozumiałe są zatem zastrzeżenia i wątpliwości zgłaszane przez Kolegium w tym zakresie. Jak słusznie podniósł organ pierwszej instancji, ewentualna niewiedza co do tego, że rozplantowane materiały stanowią odpad jest prawnie irrelewantna. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby uznać że to nie E.G. jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. Przemawia za tym nie tylko jednoznaczny i bezsporny w tym zakresie materiał dowodowy, ale i domniemanie prawne wywodzone na mocy art. 3 ust. 1 pkt 19, które nie zostało w żaden sposób obalone. Domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Bez wprowadzonego domniemania utrudniona, a nawet niemożliwa stałaby się realizacja celów ustawy. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Bezzasadna jest również druga konstatacja Kolegium, że organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do inwestora i właściciela budowanej sieci kanalizacji oraz do wykonawców robót budowlanych o udzielenie wyjaśnień. Burmistrz A. zwrócił się bowiem do wskazanych podmiotów o wyjaśnienia w tym przedmiocie, a co więcej pozyskał od nich stosowną dokumentację przeprowadzanej inwestycji, jak również przytoczone wyżej oświadczenie samego E.G. o przyjęciu ziemi pochodzącej z wykopów. Organ pierwszej instancji przesłuchał również w charakterze świadków - osoby związane z realizacją tej inwestycji: J.M. (Inspektora Nadzoru) i M.P. (Inżyniera Rezydenta) oraz T.Z. , wskazanych właśnie przez inwestora i wykonawcę robót. Wnioski Kolegium są więc w tym zakresie całkowicie sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy i nie znajdują żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Kolegium stwierdziło też, że E.G. nie uczestniczył w przesłuchaniu świadka M.P. . Organ drugiej instancji powinien przede wszystkim dokonać oceny, czy ewentualne uchybienie tego typu, będące wszakże uchybieniem natury procesowej miało lub przynajmniej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i to wpływ kwalifikowany. Odpowiedź na to pytanie jest zdecydowanie negatywna. Po pierwsze, E.G. wiedział, że M.P. został przesłuchany w charakterze świadka i miał możność zapoznania się z treścią tych zeznań, jak również mógł zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie z ewentualnym wnioskiem dowodowym, mającym na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Z prawa tego jednak nie skorzystał. Po drugie, w istocie rzeczy świadek ten nie posiadał żadnej wiedzy w przedmiotowej sprawie i nie przyczynił się do wyjaśnienia jej okoliczności. Udzielając odpowiedzi na pytania zasadniczo tłumaczył się niewiedzą. Tym samym można stwierdzić, iż nieobecność E.G. przy przesłuchaniu tego świadka nie rodzi żadnych negatywnych konsekwencji procesowych, nie mogła mieć bowiem żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Kolegium nie wskazało żadnych innych przesłanek mogących poddawać w wątpliwość prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji. W krótkim uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadniczo pominięto obszerną argumentację organu pierwszej instancji i nie ustosunkowano się do niej. Z tego względu stanowisko Kolegium ma charakter nieumotywowanej polemiki. Nie znajduje ono również uzasadnienia w części, w której podważa prawidłowość ustalenia ilości odpadów w decyzji organu pierwszej instancji. W opinii skarżącego decyzja Burmistrza A. odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, w decyzji nakazującej usunięcie odpadów należy określić w szczególności ich rodzaj oraz sposób i termin ich usunięcia. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia wskazany wyżej ustawowy wymóg, w szczególności dokonuje klasyfikacji kodowej odpadów. Niezależnie od ilości zgromadzonych odpadów posiadacz jest zobowiązany do ich usunięcia w taki sposób, aby przywrócić pierwotne rzędne terenu, które wszakże zostały prawidłowo ustalone i na potrzeby egzekucji decyzji administracyjnej pozostają zasadniczo niezmienne. Z tego punktu widzenia ilość odpadów jest więc pozbawiona znaczenia, skoro punktem odniesienia są i tak pierwotne rzędne terenu. Stanowiąca załącznik do decyzji mapa terenu zawiera odpowiednie dane umożliwiające egzekucję decyzji nakazującej usunięcie odpadów i przywrócenie pierwotnych rzędnych działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik E.G. wnosił o oddalenie skargi przedstawiając szerzej swoje stanowisko pisemnym w załączniku do protokołu rozprawy dnia 24 lipca 2015r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji co powoduje, że zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest ograniczony. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).

W świetle powyższego rozważania wymaga zatem, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadne było zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo bowiem rzeczą organu administracji publicznej drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy po raz kolejny i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Organ ten winien wówczas utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie zaś wydać formalne rozstrzygnięcie, umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady przewidzianym w art. 138 § 2 k.p.a. jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednakże wolno to czynić wyłącznie wtedy, kiedy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Gd 913/14, Lex Omega nr 1649971). Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 314/14, Lex Omega nr 1503795). Rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznaje się za niedopuszczalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, Lex Omega nr 1504190).

Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, Lex Omega nr 1467859).

Zaskarżona decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera w uzasadnieniu niezwykle zwięzłe, a wręcz pobieżne streszczenie orzeczenia Burmistrza A. oraz odwołania. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 oraz art. 26 ustawy o odpadach. Następnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił tego, iż posiadaczami odpadów nawiezionych na sporny teren były inne podmioty, nie przeprowadził w tym zakresie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego ani nie uwzględnił wniosków wynikających z zebranych dowodów. Organ odwoławczy zaznaczył, że wyjaśnienie tego, czy posiadaczem odpadów jest E.G. może być dokonane poprzez wystąpienie do podmiotów wskazanych w treści odwołania - tj. inwestora i właściciela budowanej sieci kanalizacji - Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w A. oraz do wykonawców robót budowlanych, firmy [...] Zakład Sieci Wodno-Kanalizacyjnych I.J. . Wytknął też, że E.G. nie uczestniczył w przesłuchanie świadka M.P. , które odbyło się o innej niż wyznaczona godzinie dnia 23 stycznia 2014 r. Nadto organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz A. nie ustalił prawidłowo rzędnej nad poziom morza, załączona do decyzji mapka nie ma daty jej sporządzenia, tak więc nie można na jej podstawie ustalić rzędnych terenu. Za uchybienie uznał organ odwoławczy niedokonanie wkreślenia substancji na mapę ewidencyjną oraz nieoznaczenie na rzucie poprzecznym mapy wysokości nawiezionych mas w stosunku do stanu pierwotnego nieruchomości. Podał również, że wobec tego wątpliwość budzi sam sposób wyliczenia ilości odpadów.

Należy zwrócić uwagę, że kreując powyższe wypowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani nie dokonało własnych ustaleń, ani oceny materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, który został szczegółowo opisany w decyzji Burmistrza A. z dnia 23 grudnia 2014 r. Nr [...] . Niezależnie od tego nie odniosło się również do licznych zarzutów odwołania.

Analiza akt administracyjnych i powyższej decyzji pozwala stwierdzić, że organ pierwszej instancji zebrał obszerny materiał dowodowy, który poddał analizie . Na jego podstawie poczynił szereg ustaleń, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Burmistrz A. przeprowadził w dniu 25 września 2013 r. oględziny terenu spornej działki. Ustalił w ten sposób, że na długości ok. 20 m wzdłuż jej wschodniej granicy ukształtowano nasyp z materiału pochodzącego z wykopów – ziemi, kamieni, asfaltu. Nasyp ten ma wysokość 2-4m i znajduje się ok. 1-2 m. od granicy działki. Na długości 17m. wzdłuż wschodniej granicy działki nasyp wykonany jest z podobnego materiału, ale zmieszanego z podłożem, pochodzącym z uprawy pieczarek. Ma on na tym odcinku wysokość ok. 2 m., zanikającą w kierunku północnym. Na pozostałej długości działki, tj. ok. 10 m ukształtowanie terenu organ ocenił jako naturalne. W czasie oględzin zaprotokołował również informacje podane przez W.M. , M.M. i E.G. Ustalił na tej podstawie, że materiał z którego wykonano nasyp pochodził pierwotnie z budowy magazynu przy pieczarkarni, następnie zaś przywożono różne inne materiały, w tym odpady pochodzenia roślinnego, zaś na ostatnim etapie jego tworzenia przywieziony został szerzej opisany gruz z budowy kanalizacji. Te dane posłużyły organowi pierwszej instancji do poszukiwania dalszych dowodów: zwrócono się do inwestora przedsięwzięcia "[...] – budowa kanalizacji sanitarnej" (Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w A. ) o szereg informacji, m. in. na temat wykonawców kanalizacji sanitarnej, podmiotów odpowiedzialnych za zagospodarowanie odpadów, powstałych w trakcie realizacji. Na podstawie odpowiedzi inwestora ustalono podmioty, które wykonywały inwestycję, a było to konsorcjum firm: [...] " Zakład Wod-Kan z R. (lider konsorcjum), Firma Handlowo-Usługowa "[...] " S.B. s.j. oraz "[...] " Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych w W. . Pozyskano też umow zawarte między inwestorem a wykonawcami oraz specyfikację techniczną wykonania i odbioru robót. Z dokumentów tych, w szczególności ze specyfikacji wynikało, że za wywóz nadmiaru gruntu i gruzu odpowiada wykonawca.

Ponadto organ pierwszej instancji pozyskał kopię umowy dzierżawy spornego terenu, zawartej w dniu 1 stycznia 1993r. na czas nieokreślony. Do materiału dowodowego włączono także dokumenty, związane z prowadzonym przez Starostę W. postępowaniem kontrolnym, które dotyczyło działki i pieczarkarni E.S. (córki E.G. ), a także sposobu zagospodarowywania odpadów powstających na tej działce w związku z prowadzona przez nią działalnością.

Burmistrz A. ustalił również, że E.G. posiadał jeszcze przed datą pisemnej umowy dzierżawy ustne zezwolenie właścicieli na korzystanie z działki nr [...] w S. na tych zasadach dla celów rolnych i systematycznie wyrównywał niekorzystny jej układ. Organ ocenił, że wiarygodność pisemnej umowy dzierżawy z dnia 1 stycznia 1993r., podważana przez strony, nie jest okolicznością w sprawie istotną, ponieważ obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na ich posiadaczu, zatem nie jest konieczne wykazanie, że posiada on tytuł prawny do terenu.

Organ pierwszej instancji pozyskał też w drodze pomocy prawnej zeznania świadków: T.Z. , M.P. oraz J.M. – osób odpowiedzialnych za realizację inwestycji, bądź posiadających o niej wiedzę. W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 grudnia 2014r. obszernie przytoczono fragmenty zeznań świadków, względnie podaał jakie informacje znalazły się w tych zeznaniach. Sam organ przesłuchał też Z.R. i A.R. – właścicieli terenu, na którym zgromadzono odpady. W charakterze strony przesłuchany został E.G. nastepniei. Również te zeznania zostały zrelacjonowane w uzasadnieniu decyzji.

Burmistrz A. zwrócił się też do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. o przeprowadzenie kontroli gospodarstwa rolnego na działce nr [...] . Zarówno z informacji, podanych przez pracowników Inspektoratu, jak i z oficjalnego jego stanowiska z dnia 18 kwietnia 2014r. wynika, że odpady zgromadzone na działce zostały na niej już rozplantowane, a teren wyrównano, obsadzając trawą.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji przyjął, że posiadaczem odpadów jest E.G. . Uznał też, że właściciele powierzchni (A. i Z.R. ) zwolnieni są z odpowiedzialności za odpady, podając uzasadnienie tej oceny w powiązaniu z analizą przepisów ustawy o odpadach. Owa analiza wskazuje też przyczyny , dla których obowiązek ich usunięcia odpadów nakładany jest na E.G. .

Organ pierwszej instancji dokonał następnie klasyfikacji zgromadzonych na działce odpadów. Ustalił też ze wskazaniem dowodów, że działka nr [...] nie jest przeznaczona do składowania ani magazynowania takich odpadów. Odniósł się nadto do twierdzenia E.G. który podnosił, że ustalenie wytwórcy odpadów było obowiązkiem organu administracji. Burmistrz zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach to na osobie, władającej powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, spoczywa ciężar obalenia domniemania, że to na nim spoczywa odpowiedzialność. E.G. nie przedstawił dowodów mogących potwierdzić, że nie wiedział o gromadzeniu odpadów na posiadanej przez niego działce. Za okoliczność bez znaczenia organ uznał przy tym to, że nie wszystkie odpady wytworzył E.G. Należy przy tym pamiętać, że różnego rodzaju odpady E.G. rozplantował na działce tak w latach poprzednich, jak i już w toku postępowania.

W świetle treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należy za całkowicie dowolne i niezrozumiałe. Nie przystają one bowiem do wyraźnie motywów, jakimi kierował się Burmistrz A . Nie stanowią też z nimi polemiki.

Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji odniósł się w końcowej części swojego uzasadnienia do kwestii tego, kto był wytwórcom odpadów. Decyzja z dnia 23 grudnia 2014r. wskazuje w uzasadnieniu szereg dowodów, na podstawie których E.G. uznano za posiadacza odpadów. Burmistrz A. wskazał wyraźnie, że E.G. nie obalił domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, stosownie do którego przez posiadacza odpadów rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów oraz domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Motywy takiej konkluzji zostały w uzasadnieniu decyzji wyraźnie przedstawione, łącznie z dalszym stwierdzeniem, że wobec braku obalenia domniemania nie jest istotną okolicznością w sprawie to, że nie wszystkie odpady wytworzył E.G. . Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było wobec tego dokonanie oceny, czy wnioski Burmistrza A. w tym zakresie są zasadne. Nie sposób jednak organowi pierwszej instancji postawić zarzutu, że kwestii tych nie uwzględnił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie ogólnikowo wytknęło, że nie zostało przeprowadzone wszechstronne postępowanie wyjaśniające oraz nie uwzględniono wniosków, wynikających z zebranych dowodów. Organ odwoławczy nie podał rzetelnie , jakie zagadnienia pozostały niewyjaśnione oraz jakie to wnioski pominięto. Wobec obszernych rozważań decyzji pierwszoinstancyjnej twierdzenia organu odwoławczego czynią wrażenie gołosłownych. Przy obszerności zebranego w sprawie materiału dowodowego organ drugiej instancji mógł poczynić własne ustalenia faktyczne, jeżeli z ustaleniami Burmistrza A. się nie zgadzał.

Podobnie nie przystaje do realiów niniejszej sprawy stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wyjaśnienie kwestii posiadania odpadów może być dokonane poprzez wystąpienie do podmiotów wymienionych w treści odwołania, tj. inwestora i właściciela budowanej sieci kanalizacyjnej oraz wykonawców robót budowlanych. Zarówno z akt sprawy, jak i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że Burmistrz A. zwracał się do tych podmiotów, w tym do niektórych z nich (np. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w A. ) – dwukrotnie. Ponadto, jak już wyżej wskazano, organ pierwszej instancji wypowiedział się na temat tego, kogo uznaje za posiadacza odpadów oraz umotywował swoje stanowisko. Kolegium mogło te ustalenia poddać kontroli, mogło też – na podstawie zebranego już materiału dowodowego – poczynić własne, odmienne.

Ogólnikowe zarzuty Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące kwestii ustaleń co do posiadania spornych odpadów nie uzasadniały zatem wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Organ odwoławczy wytknął też, że E.G. nie uczestniczył w przesłuchaniu świadka M.P. , które odbyło się o godzinie innej, niż wyznaczona. Dokumenty, zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają jednak na tak jednoznaczną ocenę. Prezydent Miasta B. nadesłał wraz z pismem przewodnim (k. [...] akt administracyjnych) protokół przesłuchania M.P. (k. [...] ), jego oświadczenie o odpowiedzialności karnej (k.[...] ) oraz protokół potwierdzający stawiennictwo E.G. (k. [...] ). Z tego ostatniego dokumentu wynika, że E.G. stawił się w wyznaczonym terminie, a zeznania M.P. zostały "sporządzone w godzinach wcześniejszych (...) bez obecności Pana E.G. ...". Z treści protokołu wynika jedynie tyle, że E.G. stawił się w wyznaczonym terminie – nie wskazano jednak, czy o wyznaczonej godzinie. Równocześnie w aktach brak jest zawiadomienia o terminie i godzinie przesłuchania świadka. Niezależnie jednak od tego, z protokołu przyjęcia E.G. wynika, że nie wnosi on żadnych uwag. W dalszym toku postępowania E.G. nie wskazał, w jaki konkretny sposób ewentualne przesłuchanie świadka mogło wpłynąć na przebieg i wynik sprawy, jakich okoliczności nie można było ustalić. Nadto uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o ponowne przesłuchanie jednego świadka nie uzasadnia jeszcze wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dysponuje możliwością przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.).

Nie są też jasne zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do sposobu określenia ilości odpadów, które należy usunąć. Organ pierwszej instancji wskazał, że mają zostać przywrócone pierwotne rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji (mapką). Kolegium stwierdziło, że mapka nie ma daty jej sporządzenia, więc nie można na jej podstawie ustalać rzędnych terenu. W ocenie Sądu taka uwaga nie jest wystarczająca dla dyskwalifikacji przedmiotowego dowodu i załącznika do decyzji. Nadto Samorządowego Kolegium Odwoławczego mogło ewentualne wątpliwości w tym zakresie wyjaśniać samodzielnie. Charakterystycznym jest również, że pominęło zupełnie informację (znajdującą się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji), że odpady zostały rozplantowane, zaś teren wyrównany.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uzasadniło w wystarczający sposób, dlaczego w sprawie należy wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie wskazało, jakie przepisy postępowania zostały naruszone, a co więcej znaczna część uchybień, na które organ odwoławczy zwraca uwagę, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego Samorządowego Kolegium Odwoławczego samo dopuściło się naruszenia innych przepisów postępowania.

Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Powyższe przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Jak wskazano już uprzednio, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji ani nie poczynił własnych ustaleń, ani nie dokonał oceny materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji. Nadto wniesione zostało obszerne odwołanie, uzupełnione następnie pismem procesowym z dnia 28 stycznia 2015r. E.G. podniósł szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, z którymi łączył też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak np. w przypadku zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie ustalenia ilości odpadów na podstawie opinii biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało jedynie wybiórczo i lakonicznie do niektórych zarzutów odwołania. Zwraca przy tym uwagę brak jakikolwiek wskazań na rodzaj odpadów w powiązani z legalnością sposobu ich zagospodarowania, pomimo iż takie rozważania czynione na podstawie zgromadzonych dowodów znajdują się w decyzji organu pierwszej instancji i zostały objęte zarzutami.

Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 138 § 2, a także art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 7, 77§1, 80, 107 § 1 i k.p.a. w sposób, mogący mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego podlegała uchyleniu.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyni wnikliwe ustalenia analizując całokształt zebranego już w postępowaniu materiału dowodowego oraz treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Odniesie się również do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.