Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 83/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/13 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 maja 2012 r. nr XXXVII/949/2012 w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. S. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 września 2013 r., sygn. akt IV Sa/Wa 834/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 31 maja 2012 r. w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco:

W uchwale z dnia 31 maja 2012 r. nr XXXVII/949/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, tym samym obejmując, począwszy od 1 lipca 2013 r., nowym systemem gospodarowania odpadami wszystkie nieruchomości znajdujące się na terenie m. st. Warszawy

Pismem z 18 stycznia 2013 r. Skarżący wezwał Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą, polegającego na nałożeniu na Skarżącego obowiązków w zakresie ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art.6h ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., dalej: u.c.p.g.) oraz obowiązku składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co w ocenie Skarżącego stanowi naruszenie zasady wolności gospodarczej i stanowi przejaw dyskryminacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, o których mowa w art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a ponadto narusza art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, które wymagają, aby wszystkie podstawowe elementy konstrukcyjne podatku i opłaty wynikały z ustawy.

Rada m.st. Warszawy nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na ww. uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zarzucił naruszenie art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 87, art. 217 oraz art. 168 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że powzięta uchwała narusza jego interes prawny oraz uprawnienia, albowiem nakłada na niego, jako przedsiębiorcę, nieuzasadnione obowiązki w zakresie:

1) ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6h u.c.p.g., których Skarżący nie jest wytwórcą,

2) ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art.6h u.c.p.g. w wysokości nieokreślonej przez jakikolwiek akt normatywny rangi ustawowej,

3) ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art.6h u.c.p.g. w terminach i trybie, które nie są określone przez jakikolwiek akt normatywny rangi ustawowej,

4) składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych, w sytuacji, w której zarządca nieruchomości nie posiada instrumentów prawnych pozwalających na prawidłowe ustalenie danych niezbędnych do sporządzenia deklaracji

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a w przypadku nie podzielenia tego stanowiska o oddalenie skargi.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), WSA w Warszawie stwierdził, że podjęcie przez Radę m. st. Warszawy kontrolowanej uchwały na podstawie art.6c ust.2 u.c.p.g. w żaden sposób nie zmieniło podstawowych zasad gminnej gospodarki odpadami wynikających z powołanej ustawy. Zmianie, a konkretnie rozszerzeniu uległ jedynie przedmiot w stosunku do którego obowiązki te należy wykonywać, tj, poza nieruchomościami zamieszkanymi, w systemie gospodarowania odpadami znajdą się również te, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W ten sposób Rada m. st. Warszawy objęła cały obszar gminy m. st. Warszawy nowym systemem, wprowadzając jednolitość w systemie gospodarowania odpadami na swoim terenie. Zaskarżona uchwała w sposób jednakowy odnosi się do wszystkich podmiotów posiadających nieruchomości, nie różnicując praw i obowiązków żadnego z nich. Sąd podzielił argumentację organu, że uchwała przyczyni się do zniesienia nierówności jaka mogłaby powstać z uwagi na objęcie systemem gospodarowania odpadami jedynie nieruchomości zamieszkałych, gdyż pozwoli to na uzyskanie kontroli nad całym strumieniem odpadów wytwarzanych na terenie m. st. Warszawy, rozłożenie kosztów funkcjonowania systemu odbierania odpadów na właścicieli wszystkich nieruchomości, czy wyeliminowanie ryzyka podrzucania odpadów spoza systemu do pojemników przeznaczonych dla nieruchomości zamieszkałych, których właściciele obowiązani są do wnoszenia opłat.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5) P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej. P.u.s.a.) oraz art. 184 w zw. z art. 87 w zw. z art. 7 i 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi Skarżącego z dnia 19 marca 2013 roku na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy Nr XXXVI1/949/2012 z 31 maja 2012 roku na skutek nienależytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli uchwały pod względem zgodności z przepisami prawa zawartymi we wszystkich powszechnie obowiązujących aktach prawnych wyższego rzędu od uchwały, wyrażającego się skontrolowaniem jej niemalże wyłącznie z punktu widzenia zgodności z przepisami art. 6c ust. 2 oraz art. 6k u.c.p.g. i zaniechaniem dokonania pełnej i rzeczywistej jej kontroli z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa zawartymi w akcie prawnym zajmującym najwyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których naruszenie zarzucono w tejże skardze, a mianowicie z przepisami art. 22, art. 32, art. 87, art. 217 i art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo, że Sąd był uprawniony do samodzielnej oceny zgodności uchwały z Konstytucją, a w przypadku dokonania negatywnej oceny do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, co doprowadziło do utrzymania w mocy uchwały pomimo jej niekonstytucyjności,

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek niedokonania przez Sąd wszechstronnej kontroli uchwały w kontekście jej zgodności z przepisami prawa, których naruszenie zarzucono w tejże skardze i niewystarczającego rozpoznania podniesionych w niej zarzutów i ich uzasadnienia, lecz jedynie bezrefleksyjne powtórzenie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku całości stanowiska zaprezentowanego przez organ w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, pomimo, że Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i całościowej kontroli uchwały przede wszystkim w świetle wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez Skarżącego, co doprowadziło do nierozpoznania istoty niniejszej sprawy, a w dalszej kolejności do utrudnienia Skarżącemu rzeczowego przedstawienia zarzutów wobec treści wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.sa. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że podjęcie uchwały o treści powtarzającej brzmienie zarzuconego przepisu nie powoduje zmiany zakresu obowiązków jej adresatów, w tym Skarżącego, lecz zmianę przedmiotu w stosunku do którego obowiązki te należy wykonywać, która doprowadzi do zniesienia nierówności, jaka mogłaby powstać pomiędzy systemami zagospodarowania odpadami na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy oraz na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz uznaniem, że kwestie dotyczące stawek opłat za odbiór odpadów, terminów częstotliwości i trybu ich uiszczania oraz składania deklaracji wynikają z odrębnych przepisów tj. art. 6k u.c.p.g. i mogą być przedmiotem odrębnych uchwał, pomimo, że prawidłowa wykładnia art. 6c ust. 2 u.c.p.g. dokonana przy uwzględnieniu umiejscowienia tego przepisu w tym samym akcie prawnym co art. 6h i art. 6m u.c.p.g. - obciążające właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązkami parapodatkowymi wynikającymi ze zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych na tych nieruchomościach oraz co art. 6k i art. 61 u.c.p.g. - upoważniające Organ do sprecyzowania tych obowiązków - powinna prowadzić do wniosku, że podjęcie Uchwały będzie prowadziło do powstania obowiązków parapodatkowych po stronie jej adresatów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty o charakterze proceduralnym zmierzają do zakwestionowania zakresu kontroli przeprowadzonej w sprawie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, czego skutkiem miało być wadliwe uzasadnienie wyroku. W ocenie Skarżącego WSA w Warszawie nie dokonał analizy legalności zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów rangi konstytucyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że rozważania zaprezentowane przez WSA w Warszawie są lakoniczne i – na co słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej – stanowią w znacznym stopniu powtórzenie argumentacji organu administracyjnego przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, sąd nie powołał również wprost przepisów Konstytucji RP, co może tworzyć wrażenie, że normy te zostały pominięte jako wzorzec kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie. Uważna lektura uzasadnienia prowadzi jednak do odmiennych wniosków, gdyż sąd w jego treści odwołał się do wskazanych w skardze norm konstytucyjnych w sposób opisowy, stwierdzając m.in., że "zaskarżona uchwała w sposób jednakowy odnosi się do wszystkich podmiotów posiadających nieruchomości, nie różnicując praw i obowiązków żadnego z nich" (str. 5-6 uzasadnienia) Sąd wskazał również - na str. 6 uzasadnienia – że zaskarżona uchwała nie odnosi się do nakładania na podmioty prowadzące działalność gospodarczą obowiązków w zakresie ponoszenia opłat, czy składania deklaracji". WSA w Warszawie zwrócił także uwagę, że "kwestie dotyczące stawek opłat za odbiór odpadów oraz terminów częstotliwości i trybu uiszczania opłat i składania deklaracji wynikają z odrębnych przepisów i mogą być przedmiotem odrębnych uchwał". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że sąd administracyjny pierwszej instancji, pomimo zdawkowego uzasadnienia, przeprowadził pełną kontrolę merytoryczną zaskarżonej uchwały, a dostrzeżone wady uzasadnienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów o charakterze materialnoprawnym, zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest konkretny akt prawa miejscowego. Kontrolowana uchwała zawiera jeden przepis materialnoprawny, wydany w oparciu o art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Ustawa, na podstawie której uchwalono zaskarżony akt prawa miejscowego była wielokrotnie nowelizowana, jak również była przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku TK stwierdził, że "art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości". Według Trybunału pojęcie "właściciel" należy zaś interpretować w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść art. 6c ust. 2 u.p.c.g. nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten – o czym przesądza powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego – jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, a organ samorządowy, wydając zaskarżoną uchwałę, przyjął prawidłową jego interpretację. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że art. 6c ust. 2 u.p.c.g. daje radzie gminy kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Wskazać ponadto należy, że skutki wyroku TK z 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, dotyczące zakresowej derogacji art. 6k ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. nie mogły mieć wpływu na legalność aktu prawa miejscowego będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż uchwała ta dotyczyła jedynie decyzji organu samorządowego o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, a nie wysokości opłat czy stawek, na podstawie których są one ustalane.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarówno zarzuty o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym za chybione, w następstwie czego skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.

-----------------------

6