Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2269/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 452/21 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 452/21, oddalił skargę T. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 29 października 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. F. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym, budynku garażowo-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą i rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], działka nr ew. [...] obręb [...], [...]. Następnie pismem z dnia 11 marca 2020 r. T. T. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 3, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie.

Po przeanalizowaniu omawianego wniosku Wojewoda Pomorski decyzją z 16 września 2020 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 24 grudnia 2020r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. T., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody. GINB nie stwierdził naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 raz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), gdyż inwestor w toku prowadzonego postępowania złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 2018 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniami Prezydenta Miasta [...] z 9 maja 2019 r. oraz z 26 sierpnia 2019 r.) ustalająca warunki zabudowy dla działki nr ew. [...], obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy nie stwierdził również uchybienia przepisom art. 33 ust. 4 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, ze względu na dołączenie do wniosku zgody właściciela obiektu i szkic usytuowania obiektu budowlanego, a także opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych. GINB wskazał ponadto, że kontrolowane ustalenia projektowe nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 2018 r. o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdził kwalifikowanych naruszeń wymogów dotyczących rodzaju zabudowy, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji, geometrii dachu, ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych, czy też obsługi komunikacyjnej obiektu.

W dalszej części uzasadnienia GINB wyjaśnił, że w jego ocenie rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją z dnia 29 października 2019 r. nie uchybiają w sposób rażący przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności oraz odwołania podkreślił, że kontrolowana decyzja nie narusza § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w myśl którego dopuszcza się - uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 tego rozporządzenia - sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodał, że obowiązek sytuowania budynku tak aby przylegał całą powierzchnią ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zawarty był w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązywał od 8 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2017 r. (został wprowadzony § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2009 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana 29 października 2019 r., zatem powyższy przepis nie ma do niej zastosowania. W odwołaniu wnioskodawca powołuje się na wyroki, które zapadły w sprawach, gdzie w dacie wydania pozwolenia nie było obowiązku przylegania ściany projektowanego budynku całą długością bądź powierzchnią do ściany już istniejącego obiektu, a pomimo tego sądy administracyjne uznały, że ściana powinna przylegać całą powierzchnia. Jest to jednak jedna z możliwych interpretacji, zaś o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, zdaniem GINB projektowany budynek nie będzie powodował niezgodnego z przepisami zacienienia jego budynku. W projekcie budowlanym znajduje się analiza zacienienia w dniach 21 marca oraz 23 września dla obu projektowanych budynków, z której wynika, że projektowany budynek mieszkalny nie będzie powodował niedopuszczalnego zacienienia sąsiadującym z nim budynków. W dniach 21 marca oraz 23 września, będzie powodował zacienienie najbardziej zacienionej części północnej elewacji budynku wnioskodawcy od godziny 11.00, natomiast pozostała część północnej elewacji będzie zacieniona od godziny 15.00, zatem będzie spełniony warunek określony w omawianym przepisie. Równocześnie GINB podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu, który mógłby skutecznie podważyć rzetelność wykonanych pomiarów i analiz przedłożonych przez inwestora.

Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy podniósł, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Co więcej, Prezydent Miasta [...] decyzją z 8 maja 2019 r., zezwolił na lokalizację dwóch zjazdów z drogi publicznej - ul. [...] na nieruchomość składającą się z działki nr ew. [...], obręb [...], [...] w [...]. Ponadto GINB uznał, że projekt budowlany został sporządzony oraz sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, a do projektu dołączono oświadczenia projektantów o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Skargą T. T. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a.; art. 156 § 1 k.p.a.; § 12 ust. 3, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie; art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 29 października 2019r. (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – data ogłoszenia 26 czerwiec 2019r.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Składając w dniu 17 sierpnia 2019 r. wniosek o pozwolenie na budowę i rozbiórkę inwestor P. F. przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr ew. [...] na cele budowlane, powołując się na prawo własności potwierdzone w KW [...]. Inwestor jednocześnie przedłożył decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 2018r., znak: [...](sprostowaną postanowieniami Prezydenta Miasta [...] z 9 maja 2019 r. oraz z 26 sierpnia 2019 r.) ustalająca warunki zabudowy dla działki nr ew. [...], obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektonicznobudowlanej dokonała sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższa analiza, po uzupełnieniu dokumentacji projektowej, potwierdziła zgodność zamierzenia inwestycyjnego tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym, budynku garażowo-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą i rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] z ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, zarówno w zakresie parametrów budowy, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i innych w tym w zakresie infrastruktury technicznej –zapewnienia miejsc postojowych.

Odnosząc się do zgodności przedmiotowego projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 2 Prawa budowlanego), Sąd wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji obowiązywało rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), które w § 12 ust. 3 dopuszcza uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 tego rozporządzenia - sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązujący do 31 grudnia 2017r. ( Dz.U z 2015r., poz.1422), rzeczywiście, jak podnosi skarżący, wskazywał na dopuszczalne sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Nie ulega jednak zdaniem Sądu wątpliwość, że to aktualne brzmienie przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065), obowiązywało w dacie zarówno zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w chwili złożenia samego wniosku o pozwolenie na budowę. Brzmienie przepisu, w ocenie Sądu, jest jasne i nie wymaga aby projektowana ściana przylegała całą swoją powierzchnią do ściany budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Skoro natomiast dla skarżącego rozumienie pojęcia "przylegania " zawartego § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), może być różnie interpretowane to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza zdaniem Sądu traktowanie naruszenia tego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2019r. należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, przedmiotowy budynek usytuowany jest w pierzei ul. [...], od strony zachodniej bezpośrednio przy granicy z zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działka nr ew. [...] oraz od strony wschodniej bezpośrednio przy granicy z zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działka nr ew. [...] ( należącą do skarżącego). Z projektu jasno wiec wynika, że projektowany budynek zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej przylega ścianami do ścian budynków na działkach sąsiednich. Wysokość budynku wynosi 11.99 m co pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd podzielił także stanowisko organów, że projektowana inwestycja nie narusza rażąco § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) przywołanego powyżej rozporządzenia wykonawczego. Załączona do projektu budowlanego analiza nasłonecznienia i przesłaniania ( s. 78-83 projektu), dowodzi, że wbrew zarzutom skargi, kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia 29 października 2019r. nie narusza także i to w stopniu rażącym § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 rozporządzenia. Zgodnie z powyższą analizą budynek powoduje znikome zacienienie budynku przy ul. [...], tj. po godzinie 15:00 w dniach równonocy. W dniach 21 marca oraz 23 września, projektowany budynek będzie powodował zacienienie najbardziej zacienionej części północnej elewacji budynku skarżącego od godziny 11.00, natomiast pozostała część północnej elewacji będzie zacieniona od godziny 15.00, co spełnia wymogi rozporządzenia wykonawczego. Należy także zdaniem Sądu podkreślić, że przedstawionej w projekcie budowlanym analizy przesłaniania i nasłonecznienia, skarżący będący stroną postępowania zwykłego o pozwoleniu na budowę, nie kwestionował i nie przedstawił organowi jakichkolwiek dowodów tym ustaleniom zaprzeczających.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2019r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje także na aprobatę zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze wnikliwie i odniosły się do zarzutów skarżącego, zarówno zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.

Skargą kasacyjną T. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd rozpoznał sprawę bez zachowania koniecznej wnikliwości. W ocenie skarżącego, gdyby Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi doszedłby do wniosku, że jest ona zasadna;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które uniemożliwia kontrolę instancyjną zapadłego rozstrzygnięcia, tj. przez nie wyjaśnienie powodów dla których Sąd podzielił zapatrywania organu, a nie podzielił zapatrywań skarżącego, a także przez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy i nie przeanalizował stanu faktycznego i prawnego, a także postępowania organu w sposób wnikliwy i staranny, a jedynie powierzchowny i ogólny;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi mimo zaistnienia przesłanek jej uwzględnienia;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie oraz § 13 i § 60 tegoż rozporządzenia poprzez uznanie, że niedochowanie wymagań wynikających z tych przepisów nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nie stanowią one podstawy rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy mieć na uwadze, że kontrolowane w trybie skargowym postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie przez skarżącego normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21).

Należy przy tym zaznaczyć, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W tym kontekście nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi mimo zaistnienia przesłanek jej uwzględnienia, który to zarzut jednocześnie nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania regulacji z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3, § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane albowiem zasadnie w sprawie przyjęto, iż nie występują kwalifikowane wady decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym, budynku garażowo-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą i rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], działka nr ew. [...] obręb [...], [...], uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Odniesienie się do powyższych zarzutów wymaga przypomnienia, iż jak ustalono w sprawie i co nie jest kwestionowane wniesioną skargą kasacyjną, przedmiotowy budynek usytuowany jest w pierzei (na froncie) ul. [...], od strony zachodniej bezpośrednio przy granicy z zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] oraz od strony wschodniej bezpośrednio przy granicy z zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działką nr ewid. [...] należącą do skarżącego. Z projektu budowlanego jasno wynika zatem, że projektowany budynek zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej przylega ścianami do ścian budynków na działkach sąsiednich. Wysokość budynku jest natomiast zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że sytuowanie planowanego budynku mieszkalnego w sposób rażący narusza § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia bowiem niedopuszczalna w świetle dyspozycji tego przepisu jest sytuacja, w której ściana budynku dobudowywanego wykracza poza ścianę istniejącą. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można się zgodzić. Zasadnie bowiem podnosi się w motywach zaskarżonego wyroku, że brzmienie § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące zarówno w dacie zatwierdzenia projektu budowlanej i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w chwili złożenia samego wniosku o pozwolenie na budowę (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) nie pozostawiało wątpliwości co do braku konieczności przylegania ściany projektowanego budynku do ściany budynku istniejącego na działce sąsiedniej całą swoją powierzchnią. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten w powyższej treści został wprowadzony do ww. rozporządzenia 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285). Poprzednio obowiązujący odpowiednik ww. przepisu - § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujący do 31 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) wprost wskazywał na dopuszczalne sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Usunięcie w wyniku ww. nowelizacji z treści omawianych zapisów rozporządzenia sformułowania "jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego" i zastąpienie zapisem "jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego" jasno w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na intencje zniesienia wymogu przylegania ściany projektowanego budynku całą swoją powierzchnią do ściany budynku istniejącego.

Za powyższą interpretacją omawianej regulacji przemawia także zmiana rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, która ma wejść w życie z dniem 1 sierpnia 2024 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2023 r. poz. 2442). Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał całą długością swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przepisie tym doprecyzowano więc, że budynek posadowiony w granicy działki musi przylegać do istniejącego już w granicy budynku całą długością swojej ściany.

Z zestawienia wszystkich przywołanych wersji omawianej regulacji prawnej wynika zatem jednoznacznie, że "przyleganie" w rozumieniu § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2019 r. nr [...] nie musiało polegać na przyleganiu całą bryłą planowanego budynku do obiektu już istniejącego, a więc nowo projektowany budynek nie musiał architektonicznie stanowić odbicia budynku już istniejącego.

Natomiast nawet gdyby przyjąć, iż możliwa jest odmienna od przedstawionej powyżej interpretacji zawartego w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu po 1 stycznia 2018 r. pojęcia "przylegania ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce", to niemożliwe byłoby z tej przyczyny stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta bowiem przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów nie można zasadnie twierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2019 r. nr [...] została wydana z naruszeniem § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym bardziej z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Objęta kontrolowanym postępowaniem nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2019 r. nr [...] nie naruszała też w sposób rażący przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, regulujących wysokość przesłaniania i minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w sprawie nie wyjaśniono okoliczności oddziaływania spornej inwestycji w ww. zakresie. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że do zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego załączono analizę nasłonecznienia i przesłaniania, zgodnie z którą sporny budynek nie narusza ww. przepisów rozporządzenia. Przy czym jak słusznie zwrócono na to uwagę w zaskarżonej decyzji, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które podważyłyby te ustalenia. W toku postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi natomiast materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Postępowania tego w żaden sposób nie można utożsamiać ze zwykłym postępowaniem odwoławczym i instancyjną kontrolną decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie są zwykłe wady decyzji, ale wyłącznie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady kwalifikowane. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest także usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 24 września 2021 r., I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. III OSK 1961/21). Sąd I instancji, zdaniem NSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną w sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 grudnia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wobec braku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonując właściwej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem akt przedmiotowej sprawy.

Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego w trybie art. 188 p.p.s.a. czy art. 185 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.