Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 635/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr SKO.421.305.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 26 kwietnia 2022 r., nr SKO.421.305.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy P. z 24 lutego 2022 r., nr 524.16.2021.PJ, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

M. S., pismem z 21 grudnia 2021 r., złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką M. N.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że matka skarżącej, M. N. (ur. 24 września 1929 r.) legitymuje się orzeczeniem z 11 sierpnia 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Ponadto, z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 lipca 2020 r.

Wójt ustalił, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym świadczy decyzja o waloryzacji emerytury z 1 marca 2021 r. Ponadto skarżąca nie pracuje zawodowo, gdyż sprawuje opiekę nad matką poprzez pomoc w codziennym funkcjonowaniu i wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. W oparciu o przeprowadzony w dniu 17 stycznia 2022 r. wywiad środowiskowy organ I instancji ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z niepełnosprawną matką. M. N. ze względu na zły stan zdrowia wymaga bowiem całodobowej opieki ze strony córki. Matka skarżącej choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę insulinozależną, chorobę Parkinsona, zaburzenia czynności ruchowych. Skarżąca pomaga matce przy czynnościach pielęgnacyjno-higienicznych, przygotowuje posiłki, podaje leki, zawozi na wizyty lekarskie i w nich uczestniczy, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, pierze i sprząta.

W świetle tak zebranego materiału dowodowego decyzją z 24 lutego 2022 r. odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wszystkie ustalone czynności związane z opieką nad matką wypełniają skarżącej znaczną część dnia, która pozostaje w ciągłej dyspozycji, przez co należy rozumieć także sytuacje, w której oprócz sprawowania opieki, skarżąca wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. W ocenie organu I instancji, stopień zaangażowania skarżącej w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet na część etatu lub pracę zdalną, w konsekwencji rozmiar sprawowanej opieki wyklucza aktywność zawodową skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Wójt uznał, że spełniona została jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zawodowej przez skarżącą nastąpiły w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Na podstawie okoliczności sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznano, iż zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ I instancji stwierdził jednak, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki datuje się od 7 lipca 2020 r., zatem nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, o którym mowa przywołanym przepisie. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie ww. przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia. Zgodnie zaś z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego.

Ponadto, jak zauważył Wójt, skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, a ustawodawca na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zdecydował się wyłączyć z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają ustalone prawo do emerytury. Prawo do emerytury wiąże się z ukończeniem przewidzianego w przepisach prawa wieku i legitymowaniem się odpowiednią liczbą lat zaliczanych do wyznaczenia wysokości tego świadczenia. Wykonywanie pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego jest dodatkowym uprawnieniem danej osoby i ma służyć podwyższeniu dochodów osiąganych przez tę osobę. W pierwszej kolejności świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą utraconego dochodu dla osoby rezygnującej z pracy lub jej nie podejmującej z uwagi na konieczność sprawowania wskazanej opieki. Osoby posiadające prawo do emerytury są już po okresie aktywności zawodowej, a tym samym w ww. przypadku nie można mówić już o rekompensacie za utracone wynagrodzenie, ponieważ osoby te dysponują prawem do określonego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, które zastąpiło dochód wynikający ze świadczenia pracy.

Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że pismem z 20 stycznia 2022 r. poinformował skarżącą o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty oraz przedłożenia decyzji w tym zakresie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z 1 lutego 2022 r. skarżąca wskazała, że informacja o możliwości zawieszenia emerytury winna być udzielona stronie tylko wówczas, gdy postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Jak zauważyła skarżąca, w piśmie z 20 stycznia 2022 r. organ nie zapewnił strony, że w przypadku zawieszenia prawa do emerytury zostanie wydana decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca wyraziła przy tym gotowość do zawieszenia emerytury, ale jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.

Podsumowując, organ I instancji uznał, że z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności matki skarżącej oraz ustalone prawo do emerytury skarżącej organ nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem powyższe okoliczności świadczą o wystąpieniu w sprawie negatywnych przesłanek wynikających z treści art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 5 lit. a omawianej ustawy poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia oraz żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy, organ posiada takie uprawnienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej wymienionego przepisu.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wskazał jak, w jego ocenie, winna wyglądać wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej wskazał na potrzebę przyjęcia dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza tym wskazał, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano również na linię orzeczniczą w ramach której, osobom pobierającym emeryturę przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatecznie stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek przestanki negatywnej.

Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 26 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu odwoławczego, nie jest dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Kolegium uznało natomiast, że ustalona w sprawie okoliczność, iż skarżąca jest uprawniona do emerytury i nie zawiesiła prawa do jej pobierania, w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję, skarżąca o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest jedyną przesłanką negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację tożsamą z argumentacją przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., w tym art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wymagająca opieki M. N. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z 11 sierpnia 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane na stałe, a także że skarżąca sprawuje nad nią opiekę. Ponadto, orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że skarżąca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał bowiem, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką.

Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał na dwie przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną było niespełnienie wymogów art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 lipca 2020 r., zatem niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 18. lub 25. roku życia. Jako drugą przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznał natomiast, że okoliczność, iż skarżąca jest uprawniona do emerytury i nie zawiesiła prawa do jej pobierania, w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Niewątpliwie, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, powyższy przepis art. 17 ust. 1b winien być, jak słusznie wskazało Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Pomimo wycofania się przez Kolegium z przeszkody upatrywanej w niespełnieniu wymogów art. 17 ust. 1b u.ś.r., Kolegium podtrzymało stanowisko o braku przesłanek przyznania świadczenia w związku ze ziszczeniem się hipotezy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. W świetle całokształtu okoliczności niniejszej sprawy stanowiska Kolegium nie można było uznać za prawidłowe, albowiem narusza ono standardy proceduralne w sposób dyskwalifikujący zaskarżoną decyzję.

Problem zaistniały w niniejszej sprawie był już przedmiotem rozważań orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który początkowo w szeregu orzeczeń (por. wyroki: z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15) opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury (renty), jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W tych orzeczeniach powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Powyższy pogląd prawny jednak ewoluował. W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzeżono bowiem potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (zob. wyroki NSA: z 24 listopada 2022 r., I OSK 227/22; z 18 października 2022 r., I OSK 77/22; z 5 listopada 2021 r., I OSK 1195/21; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznaje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien bowiem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę wszystkich pozostałych przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 237/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na organie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty bądź emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji słusznie zauważył w skierowanym do skarżącej, na podstawie art. 10 k.p.a., piśmie z 20 stycznia 2022 r., że bez zawieszenia prawa do emerytury brak jest prawnej możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda, organ I instancji, poinformował skarżącą w piśmie o możliwości zawieszenia emerytury oraz przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, jednak nie wyjaśnił skarżącej, czy fakt pobierania przez nią emerytury stanowi w okolicznościach sprawy jedyną przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Organ nie odniósł się bowiem w żaden sposób do kwestii spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że organ I instancji późniejszą odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparł nie tylko na braku zawieszenia prawa do emerytury, ale także na przesłance wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Podkreślenia przy tym wymaga, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z 1 lutego 2022 r., stanowiącego odpowiedź skarżącej na wezwanie organu I instancji, wynika jej gotowość do zawieszenia emerytury, ale jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Działanie skarżącej w tym zakresie uznać należy za racjonalne, bowiem zawieszenie prawa do emerytury przed powzięciem informacji o spełnianiu pozostałych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, mogłoby powodować niepewność i obawę, czy uzyska wybrane świadczenie i czy nie pozostanie bez środków finansowych.

Z kolei organ odwoławczy słusznie zauważył, że podstawy odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł stanowić przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże Kolegium błędnie przyjęło, że ustalone prawo skarżącej do emerytury samo w sobie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie kwestionując przy tym spełnienia przez skarżącą pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji, organ II instancji nie dostrzegł potrzeby prawidłowego pouczenia skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, przy zapewnieniu jej, że ziściły się wszystkie pozostałe przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przed rozstrzygnięciem organu II instancji miała przeświadczenie, że jedyną niespełnioną przesłanką przyznania świadczenia jest pobieranie emerytury i tylko jej aktywności w zakresie zmiany tej okoliczności może doprowadzić do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można powiedzieć, że wobec uzyskania kompletnej informacji o swojej sytuacji materialnoprawnej od organu, skarżąca miała możliwość swobodnego zadecydowania o wyborze świadczenia korzystniejszego, zgodnie z przysługującym jej uprawnieniem. Materiał dowodowy temu przeczy. Trudno natomiast oczekiwać, że strona zawiesi swoje prawo do emerytury, nie mając jednoznacznej informacji od organu, że spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a brak zawieszenia prawa do emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania jej tego świadczenia. Właściwie prowadzone postępowanie powinno umożliwić skarżącej zawieszenie prawa do emerytury i pobieranie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego od daty zawieszenia tego prawa, przy czym informację w tym zakresie organ powinien udzielić wnioskodawcy możliwie niezwłocznie, tak by umożliwić jak najszybsze uzyskanie świadczenia wyższego.

Należy podkreślić, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kierując się bowiem zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie emerytury. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu zawieszenia prawa do emerytury (tak wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej o jej pełnej sytuacji materialnoprawnej w kontekście spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nawet ewentualna potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ biorąc zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokładnie poinformuje skarżącą o jej sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie zawieszenie prawa do emerytury oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącej w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy jej wniosku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie w skardze złożyła skarżąca, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.