Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 551/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 22 lutego 2021 r. nr XXXVI/525/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. w rejonie ulic [...] i [...] – etap I oddala skargę


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkańców Nieruchomości nr [...] przy ul. Bema w Białymstoku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.), zaskarżyła uchwałę z 22 lutego 2021 r. nr XXXVI/525/21 Rady Miasta Białystok w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bema w Białymstoku w rejonie ul. Gen. Józefa Bema i Wiejskiej - etap 1, w części tj. w części graficznej i opisowej w zakresie umieszczenia w obszarze oznaczonym jako "[...]", w części obejmującej obszar pomiędzy działkami o nr geod. [...] (na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy nr [...]) a nr geod. [...] (na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy nr [...]), parkingu oznaczonego symbolem "[...]" (działka nr [...]), zarzucając:

1. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez sporządzenie planu w zaskarżonej części, sprzecznie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XII/165/19 Rady Miasta Białystok z 18 czerwca 2019 r., w którym nie wskazano w wyznaczonym miejscu między blokami parkingu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast kwestie usytuowania parkingu na osiedlach zostały opisane w studium jako wykorzystanie miejsc w pasach ulic;

2. istotną sprzeczność części opisowej planu z częścią graficzną, poprzez brak zapisu w części opisowej uszczegóławiającej obszar oznaczony jako "[...]" lokalizacji służącej jako możliwej do zlokalizowania parkingu;

3. zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowości w sposób zwyczajowo w tej miejscowości przyjęty o wszczętej procedurze sporządzania planu miejscowego, co stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 1 u.p.z.p.;

4. istotne naruszenie art. 71 i art. 85 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej powoływana jako p.o.ś.), poprzez sporządzenie zaskarżanego planu z naruszeniem tych przepisów i zlokalizowanie parkingu w obrębie terenów od zawsze wykorzystywanych rekreacyjnie, jednocześnie prowadząc nie do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania środowiska do właściwego stanu (jak nakazują powołane przepisy), ale do intensyfikacji zanieczyszczenia powietrza, degradacji roślinności, miejsc bytowania zwierząt będących pod ochroną, np. jeży, wzmożenia hałasu, drgań;

5. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przedkładanie interesu publicznego ponad interes prywatny i nie uwzględnienie prawa własności skarżącej Wspólnoty;

6. naruszenie art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez nie zachowanie zasady proporcjonalności, wykroczenie poza granice dozwolonej Konstytucją ingerencji w prawo własności i rażące ograniczenie swobody korzystania z dostępu do przyrody, odpoczynku wśród drzew z dala od warkotu samochodów i spalin.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej i opisowej dotyczącej obszaru oznaczonego nr "[...]", w zakresie obejmujący obszar pomiędzy działkami o nr geod. [...] a nr geod. [...] w obrębie zlokalizowanego w tym obszarze parkingu oznaczonego symbolem "[...]".

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności uzasadniono posiadanie przez Wspólnotę interesu prawnego. W tym zakresie wskazano, że członkowie Wspólnoty są współwłaścicielami nieruchomość o nr geod. [...], na której zlokalizowany jest budynek wielomieszkaniowy objęty planem. Przeznaczenie nieruchomości zlokalizowanej obok tego bloku, pod budowę parkingu na terenie wykorzystywanym dotychczas rekreacyjnie, pod balkonami mieszkańców Wspólnoty prowadzi do narażenia mieszkańców na hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza, utratę miejsca wyciszenia i zetknięcia z naturą, naraża na utratę zdrowia, obniżenie wartości mieszkań, utratę możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu do celów rekreacyjnych i służących wszystkim mieszkańcom, tym samym godzi w prawo własności.

W dalszej kolejności wskazano szczegółowe uzasadnienie do podnoszonych w petitum skargi zarzutów:

1. odnośnie zarzutu dotyczącego sprzeczności kwestionowanej części planu ze studium podniesiono, że ani w części graficznej, ani w części opisowej studium, nie przedstawiono na Osiedlu [...], pomiędzy blokami, miejsc przeznaczonych na parkingi. Z części opisowej studium wynika, że: "Na większości terenów zurbanizowanych, a zwłaszcza na terenach o starszej zabudowie występuje deficyt miejsc postojowych. Zabudowa ta była projektowana przy zupełnie innych założeniach potrzeb transportowych. W związku z powyższym poszukuje się na tych terenach miejsc postojowych w istniejących ulicach lub wygospodarowuje się je z innego użytkowania. Najlepszym rozwiązaniem, choć kosztownym, jest budowa parkingów wielopoziomowych" - Studium 15.2.5. - część Parkowanie. W planie zaś nie ma żadnego miejsca przeznaczonego na parking wielopoziomowy. Nadto podniesiono, że kompleksowa lektura studium prowadzi do wniosku, że akt ten nakazuje przede wszystkim ochronę przyrody i kontynuację wykorzystania terenów w dotychczasowy sposób – vide: studium 3.2. Ochrona i kształtowanie środowiska i jego zasobów;

2. odnośnie zarzutu dotyczącego sprzeczności pomiędzy częścią opisową a częścią graficzną planu wskazano, że polega ona na tym, że w części szczegółowej dla obszaru oznaczonego symbolem "[...]" nie określono, że w obrębie wyznaczonym między blokami zezwala się na tworzenie parkingów, a jedynie ogólnie w § 49 ust. 1 planu postanowiono, że "Tereny oznaczone na rysunku planu symbolami [...], [...], [...] i [...] przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (...)";

3. odnośnie zarzutu dotyczącego zaniechania poinformowania mieszkańców osiedla Bema - w sposób zwyczajowo przyjęty o wszczętej procedurze sporządzania planu miejscowego, podniesiono, że mieszkańcy w żaden sposób nie dowiedzieli się o pracach związanych z tworzeniem planu, bo takich informacji nie było na słupach, czy tablicach ogłoszeń. Wskazano, że regulacja zawarta w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ma szczególne znaczenie w sprawie niniejszej, albowiem osiedle Bema jest zamieszkane w dużej mierze przez osoby starsze, które nie mają dostępu do internetu. Co więcej, w czasie procedowania nad planem i jego uchwalania, panowała pandemia COVID-19 i wszystkie obostrzenia z nią związane. Był to czas nie tylko ograniczonej możliwości komunikacji z urzędami, placówkami, ale też czas strachu przed chorobą, a niejednokrotnie walki o życie i zdrowie. Gdyby członkowie Wspólnoty mieli wiedzę o procedowaniu nad planem, w którym jeden z ostatnich, nielicznych terenów zielonych na osiedlu ma być przeznaczony pod parking, to podjęliby wszelkie możliwe czynności, aby nie doszło do zlokalizowania parkingu w spornym miejscu. Brak zawiadomienia mieszkańców we właściwy sposób doprowadził do uchwalenia planu bez wiedzy i zgody mieszkańców nieruchomości i wbrew ich uzasadnionym interesom;

4. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 71 i 85 u.o.ś. podniesiono, że utworzenie parkingu nie tylko będzie skutkować utwardzeniem ogromnej powierzchni biologicznie czynnej, usunięciem znacznej ilości flory (w tym drzew) ale także doprowadzi do szkodliwego działania na zwierzęta bytujące w obszarze planowanej inwestycji. Jak wynika bowiem z ekspertyzy "Prognoza oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bema w Białymstoku w rejonie ul. Gen. Józefa Bema i Wiejskiej", teren zabudowy wielorodzinnej z dużym udziałem zieleni wysokiej i niskiej jest miejscem bytowania dla wielu gatunków ptaków: jerzyki, kawki i gawrony, szpaki, gołębie, wróble, kosy i czeczotki. W ekspertyzie tej wskazano także, że teren projektu planu znajduje się w obszarze przekroczeń poziomu docelowego benzo(a)pirenu Pd12aBiB(a)Pa01 wyznaczonego w Programie ochrony powietrza (2013 r.). Stąd lokalizacja parkingów między blokami niewątpliwie zamiast chronić mieszkańców przed zanieczyszczeniami, prowadzi do eskalacji i rozprzestrzenienia zanieczyszczeń. Wskaznao przy tym, że mieszkańcy bloku przy ul. Bema [...] jedynie w miejscu przy balkonach - od strony zaplanowanego parkingu - mają przestrzeń umożliwiającą oczyszczanie powietrza i uniknięcie/ograniczenie spalin samochodowych. Budowa kolejnego parkingu i to z jedynej strony, z której zachowała się fauna i flora, która oczyszcza i tak jakość powietrza występującą poniżej normy, wpłynie w sposób skrajnie negatywny na jakość życia mieszkańców tego bloku. Wpłynie to na wzrost chorób cywilizacyjnych związanych z zanieczyszczeniem powietrza, na kondycję psychiczną mieszkańców, z których liczna grupa to osoby starsze, schorowane;

5. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. podniesiono, że przewidziany parking umożliwia urządzenie około 30 miejsc parkingowych. Natomiast mieszkańców, którzy sprzeciwiają się budowie parkingu, którzy podpisali stosowną petycję, tylko z bloku przy ul. Bema [...] jest 160. Już zatem prosta matematyka potwierdza, że interes publiczny związany z możliwością tworzenia kolejnych parkingów w miejsce ostatnich terenów zielonych na osiedlu prowadzi do nieuzasadnionego przedłożenia interesu publicznego nad interesem prywatnym. Zwłaszcza, że mieszkańcy domagają się budowy przez miasto parkingu wielopoziomowego, który w sposób znaczący doprowadzi do zwiększenia miejsc parkingowych. Zdaniem Wspólnoty z uwagi na to, że polityka miasta opiera się głównie na ekologii, zrównoważonym środowisku, ochronie miejsc zielonych, rozpowszechnianiu komunikacji miejskiej, to plan również powinien prowadzić do ograniczenia ruchu samochodowego, a nie do jego intensyfikacji przez zwiększanie liczby parkingów;

6. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności podniesiono, że lokalizacja parkingu na jednym z nielicznie pozostałych miejsc zielonych w obrębie osiedla Bema, a w szczególności w obrębie budynku wielomieszkaniowego przy ul. Bema [...], działa wyłącznie na niekorzyść mieszkańców. Zaznaczono, że budynek nr [...] aktualnie jest już z trzech stron otoczony parkingami i jedynie strona od balkonów dawała możliwość wytchnienia od spalin samochodowych, doświadczenia przyrody i zieleni. Zdaniem Wspólnoty nie sposób też pominąć, że w 2016 r. został wykonany parking przy ul. Bema ze środków z budżetu obywatelskiego, z którego z powodzeniem korzystają mieszkańcy bloku przy ul. Bema [...]. Wspólnota wywiodła, że mieszkańcy - w dużej części osoby starsze, schorowane, z ograniczeniami w poruszaniu się - mają prawo mieć pod swoim blokiem miejsce obcowania z przyrodą, bo nie są w stanie dostać się do parku lub w inne tereny zielone. Zieleń jest atutem i darmowym "oczyszczaczem powietrza". Każdy z mieszkańców nabywając lokal mieszkalny, w tak zurbanizowanym miejscu, niemal w centrum Białegostoku, winien liczyć się z ograniczeniami z parkowaniem. Z kolei mieszkańcy budynku przy ul. Bema [...] nabywając swoje lokale mieszkalne kierowali się także stycznością z przyrodą, zielenią, piękną przestrzenią między blokami. Miasto natomiast, dążąc do nakłaniania mieszkańców do korzystania z komunikacji miejskiej, dbania o środowisko i jakość powietrza, akceptując taki plan, działa skrajnie niekonsekwentnie i wzajemnie sprzecznie.

Ostatnia kwestia zarzucana przez Wspólnotę dotyczy ograniczenia zagospodarowania terenu między blokami nr [...] i nr [...]. Zdaniem Wspólnoty teren ten powinien być przeznaczony na place zabaw, siłownie zewnętrzne, miejsca odpoczynku i wytchnienia. Obowiązek zapewnienia takich miejsc w zespole budynków wielorodzinnych wynika z § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej powoływane jako rozporządzenie). Inwestorzy budując nowe bloki obarczeni są obowiązkiem zaplanowania takich miejsc, a Wspólnocie która ma takie miejsce, ogranicza się je. Zarówno blok nr [...], jak i blok nr [...] nie ma miejsc rekreacji i placów zabaw, które są niezbędnym elementem każdej nowotworzonej architektury wielomieszkaniowej. Nie do zaakceptowania jest zatem budowa parkingu tuż obok nieruchomości zabudowanej blokiem przy ul. Bema [...] - na terenach dotychczas wykorzystywanych rekreacyjnie i niewątpliwie idealnych do zlokalizowania niezbędnej infrastruktury rekreacyjnej. Planowany parking uniemożliwia zabudowę tego terenu obiektami rekreacji z uwagi na brak możliwości spełnienia wymogów odległościowych (§ 40 ust. 3 w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia).

Podsumowując stwierdzono, że plan w zaskarżonej części powinien być uznany za nieważny, albowiem w toku prac związanych z jego uchwalaniem doszło do istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego oraz doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Odnośnie wniosku dotyczącego odrzucenia skargi wskazano, że zaskarżony plan nie odnosi się w ogóle do działki należącej do Wspólnoty, ale do działki nr [...] obręb [...] Bema będącej własnością Gminy Białystok. Organ podniósł, że wykazanie naruszenia interesu prawnego musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Tymczasem Wspólnota wskazuje na interes faktyczny związany z potencjalnymi immisjami. Obawa przed pogorszeniem jakości powietrza, choć zrozumiała ze względów pozaprawnych, nie stanowi przesłanek potwierdzających ograniczenie możliwości korzystania z własnej działki przez Wspólnotę. Podkreślono, że wyznaczenie na terenie gminnym przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem [...], na którym w przyszłości mogą być zrealizowane nowe miejsca postojowe, w żaden sposób nie narusza interesu prawnego Wspólnoty. Takie przeznaczenie stanowi optymalne uzupełnienie przeznaczenia tego terenu, a zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych jest wymagane przez obowiązujące przepisy dotyczące planowania przestrzennego.

W dalszej części odniesiono się merytorycznie do poszczególnych zarzutów skargi.

1. odnośnie zarzutu dotyczącego sprzeczności planu ze studium wskazano, że zasady kształtowania zabudowy określa się w planach miejscowych. Określa się w nich obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów i zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, również minimalną liczbę miejsc do parkowania. Wskazywanie terenów przeznaczonych pod parking na terenach wyznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową wykracza poza zakres studium, ze względu na jego ograniczony stopień szczegółowości. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi można mówić wówczas, gdyby w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Podano, że zgodnie ze studium przedmiotowy obszar oznaczony został jako: [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności. Na tych terenach funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Funkcje uzupełniające to: zabudowa usługowa służąca realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym i ponadlokalnym, zabudowa usługowa z zakresu usług rynkowych, służąca zaspokojeniu potrzeb mieszkańców, zabudowa z zakresu wytwórczości drobnej, tereny lokalnych przestrzeni publicznych, tereny zieleni urządzonej, komunikacja, infrastruktura techniczna, istniejące enklawy zabudowy o innych funkcjach. Niewątpliwie, zdaniem organu, uzupełnieniem terenu mieszkaniowego może więc być parking. W studium dodatkowo określono wskaźniki miejsc postojowych i zróżnicowano je w zależności od obszaru. Są one podstawą do określenia w planach miejscowych liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych, wymaganych na potrzeby zagospodarowania działek budowlanych. W strefie II - obszar wewnętrzny wskaźnik dla budownictwa mieszkaniowego intensywnego wynosi 1,1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie;

2. odnośnie zarzutu dotyczącego sprzeczności części opisowej planu z jego częścią graficzną wskazano, że zgodnie z § 49 ust. 1 planu, przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego symbolem [...] jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Z kolei przez obiekty i urządzenia towarzyszące zgodnie z § 3 pkt 13 planu, należy rozumieć urządzenia i obiekty budowlane, ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem terenu, w tym m.in. garaże, budynki gospodarcze, dojazdy, parkingi i obiekty małej architektury. Zgodnie z rysunkiem planu, na którym zawarto odpowiednie wyjaśnienia oznaczeń, wydzielenie wewnętrzne [...] wyznaczone na terenie [...] oznacza miejsca postojowe z dojazdami. Tekst i rysunek planu należy zaś odczytywać łącznie.

3. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że ogłoszenia zostały dokonane na stronie ogłoszeniowej wydania lokalnego dziennika Gazety Wyborczej w dniu 23 października 2018 r. (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) oraz 28 sierpnia 2020 r. (ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu), a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i na stronie internetowej urzędu BIP w dniach od 23 października do 16 listopada 2018 r. (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) oraz w dniach od 28 sierpnia do 8 października 2020 r. (ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu) oraz na stronie internetowej miasta Białystok (www.bialystok.pl). W takiej sytuacji, zdaniem Gminy, należy przyjąć, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu dokonano ogłoszeń wymaganych art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w sposób zwyczajowo przyjęty. Podkreślono, że również Rada Osiedla Bema miasta Białegostoku, do której zadań należy reprezentowanie interesów mieszkańców Osiedla wobec organów Miasta, została powiadomiona o przystąpieniu do sporządzenia projektu przedmiotowego i brała czynny udział społeczny składając wnioski do projektu planu w 2018 r. dotyczące zwłaszcza zagospodarowania publicznych terenów z zielenią urządzoną oraz uporządkowania miejsc postojowych. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 4 do 24 września 2020 r. oraz zorganizowano dyskusję publiczną w dniu 7 września 2020 r. W nieprzekraczalnym terminie do 8 października 2020 r. wpłynęło 18 uwag. Nie wpłynęły uwagi dotyczące wskaźników i sposobu urządzania miejsc postojowych.

4. odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia ochrony środowiska wskazano, że z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, co zostało uszczegółowione w § 4 pkt 3 rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2404), poprzez wskazanie, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 p.o.ś. oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Powyższe regulacje wyznaczają granice upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego gminy do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Przepisy te, zdaniem organu, nie zostały naruszone niniejszym planem. Organ wywiódł, że art. 71 ust. 1 i 3 p.o.ś. ma charakter postulatywny i zawiera jedynie dyrektywę przy uchwalaniu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nakazującą uwzględnienie konieczności ochrony środowiska. Z ww. przepisów nie jest możliwe skonkretyzowanie normy prawnej, której naruszenie stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutów z pkt 5 i 6 skargi wskazano, że przeznaczenie części działki nr ewid. [...] obręb [...] Bema pod parking nie ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości Wspólnoty w dotychczasowy sposób. Określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej jest obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi wewnętrzne niewątpliwie stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacji. Wskazanie sposobu zagospodarowania danego terenu gminnego pod parkingi mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, wykonywanego w celu zapewnienia niezbędnej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Nadto organ wskazał, że powodem objęcia opracowaniem planistycznym części osiedla Bema była m.in. konieczność utrzymania uporządkowanego układu urbanistycznego istniejącego osiedla mieszkaniowego, jego skali i spójności architektoniczno-przestrzennej. Teren opracowania wymagał również określenia zasad kształtowania i ochrony terenów zieleni urządzonej, weryfikacji wskaźników miejsc postojowych oraz obsługi komunikacyjnej. Na etapie przyjmowania wniosków do 16 listopada 2018 r. wpłynął m.in. wniosek dotyczący uporządkowania miejsc postojowych na osiedlu Bema, który został uwzględniony zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku nr 243/19 z 9 kwietnia 2019 r. Z analizy obszaru objętego opracowaniem planistycznym wynikało, że był on częściowo wyposażony w infrastrukturę: dojazdy oraz parkingi. Jednak ilość planowanych miejsc postojowych była wyznaczana w czasach, gdy poziom motoryzacji był znacznie mniejszy. Na osiedlach powstałych w latach 70. XX w., jak os. Bema występuje deficyt miejsc do parkowania. Wyznaczenie w planie miejsc postojowych z dojazdami miało także na celu uporządkowanie sposobu parkowania na przedmiotowym obszarze. Pozwoli to rozdzielić funkcjonalnie tereny zieleni urządzonej z miejscami rekreacji i wypoczynku, w tym place zabaw dla najmłodszych, od wydzielonych parkingów. Obecnie dojazd i parkowanie odbywa się na terenach wolnych od zabudowy, chaotycznie, często na terenach zieleni. W planie jako zasadę przyjęto, że każdy z budynków przylega do urządzonego dojazdu lub drogi wewnętrznej, ograniczenie to jest jednak rekompensowane większą powierzchnią publicznych terenów zieleni urządzonej wyznaczoną w planie, w tym np. tereny: [...], [...] oraz [...],[...].

W związku z tym w planie wskazano istniejące parkingi oraz miejsca, na których mogą być zrealizowane nowe miejsca postojowe, wytyczając wydzielenia wewnętrzne oznaczone symbolami [...]. Wskazano minimalny wskaźnik urządzania miejsc postojowych dla samochodów, lecz nie narzucono go dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z § 28 ust. 2 planu "W przypadkach wskazanych w ustaleniach szczegółowych miejsca postojowe ustala się w granicach działki budowlanej bez określania wskaźnika oraz w liniach rozgraniczających dróg publicznych i wewnętrznych". Wyjaśniono, że realizacja miejsc postojowych z dojazdami nie jest obowiązkowa, a plan miejscowy daje jedynie taką możliwość w wyznaczonych do tego miejscach określonych liniami wydzielenia wewnętrznego, w zależności od potrzeb mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Teren w liniach wydzielenia wewnętrznego [...] może być pozostawiony w dotychczasowym użytkowaniu jako teren zieleni zgodnie z § 37 planu "Jeżeli istniejące zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów zgodnie ze stanem istniejącym do czasu realizacji ustaleń planu". Może również nastąpić realizacja miejsc postojowych w mniejszym zakresie, uzupełniona zielenią lub innymi elementami zagospodarowania. Tym bardziej, że w zakresie kształtowania zieleni, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 planu ustala się "w przypadku budowy parkingów (nie dotyczy parkingów wielopoziomowych i w drogach publicznych) - zagospodarowanie terenu z uwzględnieniem zieleni wysokiej w proporcji co najmniej 1 drzewo na 5 miejsc postojowych w obrębie parkingu lub po jego obrysie". Także w zakresie kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w § 9 ust. 4 pkt 1 ustala się: a) zagospodarowanie zielenią w zróżnicowanej formie i kompozycji (np. drzew, krzewów i roślin okrywowych) o wysokim stopniu bioróżnorodności, b) wkomponowanie w projektowane zagospodarowanie istniejącego drzewostanu i zadrzewień, c) kształtowanie nawierzchni utwardzonych uwzględniające: - zachowanie istniejącego starodrzewu, - istniejące i projektowane ciągi piesze oraz przyległe przestrzenie publiczne, - standardy projektowania, o których mowa w § 6 ust. 4 pkt 1 lit. c, zapewniające powszechną dostępność, w tym potrzeby osób z ograniczeniami mobilności i percepcji, d) zachowanie określonego w ustaleniach szczegółowych udziału powierzchni biologicznie czynnej". W § 11 ust. 1 pkt 4 planu ustalono również dopuszczalny poziom hałasu w środowisku jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wskazano przy tym, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego obowiązują również przepisy odrębne regulujące kwestię ochrony powietrza i hałasu.

Podniesiono, że sporządzający projekt przedmiotowego planu miejscowego kierowali się zasadą proporcjonalności i logiki, zapewniając odpowiednie przeznaczenie terenu w nawiązaniu do istniejących warunków, pozwalające na efektywne wykorzystanie przestrzeni, dla której opracowuje się plan miejscowy. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod parking nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek ten parking zrealizować.

Organ sporządzający plan dokonał szczegółowej analizy stanu istniejącego, która miała istotny wpływ na wydzielenie terenu pod parking. Na skutek długotrwałych i szczegółowych analiz zostały przyjęte rozwiązania ustalone w planie, jako te, które były najbardziej optymalne. Władztwo planistyczne jest prawem gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej, które odbywa się w granicach określonych prawem. Gospodarka przestrzenna jest wieloetapowym procesem decyzyjnym, który zmierza do zapewnienia określonego poziomu zagospodarowania przestrzennego, odpowiadającego oczekiwaniom społeczności lokalnych oraz prawidłowemu i efektywnemu funkcjonowaniu struktury przestrzennej danego obszaru. W przedmiotowej sprawie korzystanie z władztwa planistycznego nie nastąpiło z przekroczeniem granic porządku prawnego. We władztwie planistycznym - z natury całej procedury - tkwi dużo uznaniowości. Wybór jednego z możliwych rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej danego terenu mieści się w zakresie dopuszczonego prawem władztwa gminy.

W piśmie procesowym z 29 sierpnia 2023 r. skarżąca Wspólnota uzupełniła argumentację skargi dotyczącą naruszenia jej interesu prawnego i wskazała, że jej interes prawny w złożeniu skargi wynika z naruszenia prawa własności - art. 140 K.c. Przejawia się to przede wszystkim w obniżeniu wartości nieruchomości, ograniczeniu korzystania z mieszkań przez konieczność zamykania okien w celu uniknięcia hałasu, wzmożone spaliny, ograniczeniu korzystania z balkonów, które przestaną być miejscem odpoczynku i obcowania z naturą. Również zlokalizowanie parkingu między blokami ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości do celów rekreacyjnych. Wskazano, że Wspólnota negocjowała z Zarządem Mienia Komunalnego umowę dzierżawy części terenu między blokami [...] i [...] celem utworzenia placu zabaw i miejsca rekreacji aktywnej, ale wobec zachowania minimum 10 m od parkingów, treść planu znacząco ogranicza, o ile nie uniemożliwia zagospodarowanie tego terenu w planowany sposób. Niewątpliwie zatem inwestycja budowy parkingu tuż obok nieruchomości zabudowanej blokiem przy ul. Bema [...] - na terenach dotychczas wykorzystywanych rekreacyjnie bezpośrednio oddziałuje na zagospodarowanie terenu stanowiącego otoczenie nieruchomości, tym samym Wspólnota ma interes w występowaniu ze skargą na plan.

W piśmie tym zawarto także dodatkowe wyjaśnienia odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia trybu sporządzenia planu. Wskazano, że Rada Osiedla Bema miasta Białegostoku zakończyła działalność wraz z kadencją Rady Miasta Białegostoku w 2013 - 2018 r., tj. funkcjonowała do 21 października 2018 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu opublikowano 23 października 2018 r. - zatem już w okresie, kiedy nie funkcjonowała Rada Osiedla. Wobec powyższego Rada nie mogła w żaden sposób składać uwag do planu, skoro nie została powołana na kolejną kadencję - w okresie od rozpoczęcia prac związanych z uchwalaniem planu. Nadto publiczną dyskusję na temat wyłożonego planu wyznaczono na 7 września 2020 r., godz. 11.00. Abstrahując, że mieszkańcy budynku przy ul. Bema [...] w Białymstoku nie mieli wiedzy w ogóle o procedurze uchwalania planu oraz, że godzina dyskusji została wyznaczona w godzinach pracy większości aktywnych zawodowo mieszkańców, to wyznaczenie dyskusji publicznej w czasie trwania stanu pandemii, w czasie obowiązywania rygorystycznych obostrzeń w kontaktach z innymi ludźmi, jest ewidentnym naruszeniem powołanych przepisów u.p.z.p. Liczba zaledwie 18 uwag do planu przy zestawieniu chociażby tylko prawie 200 mieszkańców jednego bloku przy ul. Bema [...], jednoznacznie potwierdza, że procedury informacyjne dotyczące planu były jedynie pozorne. W ocenie Wspólnoty żadne ze źródeł wskazanych przez Gminę nie spełnia definicji "sposoby zwyczajowo przyjętego w miejscowości". Plan dotyczył wyłącznie jednego osiedla Bema i to właśnie mieszkańcy tego osiedla powinni zostać odpowiednio zawiadomieni o procedurze sporządzenia planu. Osiedle Bema jest stosunkowo starym osiedlem i zamieszkałym głównie przez osoby w starszym wieku, które nie mają dostępu do internetu, czy prasy, a czytają głównie ogłoszenia wywieszane na słupach, czy klatkach schodowych. Doprowadziło to do pozorności ogłoszenia o przystąpieniu do uchwalania planu i pozorności wyłożenia planu osiedla Bema do publicznej wiadomości.

Podtrzymano stanowisko, że parking dla 30 samochodów kosztem zlikwidowania terenu rekreacyjnego, zielonego, jednego z nielicznych terenów zielonych w obrębie bloku Bema [...] i [...], służącemu ponad 400 osobom stanowi naruszenie zasady proporcjonalności. Zdaniem Wspólnoty istotnie, na osiedlu Bema należało podjąć kroki zmierzające do uporządkowania parkowania samochodów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, ale nie kosztem zieleni. Poza tym, przewidzenie parkingów między blokami - na dotychczasowych terenach rekreacyjnych nie doprowadzi do osiągnięcia celu parkowania w miejscach do tego nieprzeznaczonych, bo miejsc parkingowych zawsze będzie za mało. Jedynie budowa wielopoziomowego parkingu miejskiego byłaby w stanie rozładować problem braku miejsc parkingowych. Wówczas takich miejsc byłoby kilkaset, a nie 30 i wówczas zachowana byłaby zasada proporcjonalności.

W piśmie procesowym z 9 października 2023 r. organ zawarł odpowiedź na uzupełnienie skargi i ponownie wskazał, że powodem objęcia opracowaniem planistycznym części osiedla Bema była konieczność utrzymania uporządkowanego układu urbanistycznego istniejącego osiedla mieszkaniowego, jego skali i spójności architektoniczno-przestrzennej. Teren opracowania wymagał również weryfikacji wskaźników miejsc postojowych oraz obsługi komunikacyjnej. Określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej jest obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania. Z analizy obszaru objętego opracowaniem planistycznym wynikało, że ilość planowanych miejsc postojowych była wyznaczana w czasach gdy poziom motoryzacji był znacznie mniejszy. Na starych osiedlach, jak to objęte skarżonym planem, występuje deficyt miejsc do parkowania. Ustalenia planu są konieczne i proporcjonalne w stosunku do interesu mieszkańców poszczególnych nieruchomości. Gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych i przyjęła optymalne rozwiązania w odniesieniu do terenu objętego skargą oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] w zakresie wydzielenia wewnętrznego "[...]".

W projekcie planu przyjęto zasadę, zgodnie z którą tam gdzie to jest możliwe, budynkom przyporządkowano urządzony dojazd, drogę wewnętrzną lub publiczną z miejscami postojowymi, niezbędnymi do jego funkcjonowania oraz teren zagospodarowany lub możliwy do zagospodarowania w formie zieleni urządzonej. W planie, w celu uporządkowania sposobu parkowania, w związku z niedostateczną liczbą istniejących parkingów wskazano miejsca przeznaczone pod lokalizację dodatkowych miejsc postojowych oraz wyznaczono tereny zieleni urządzonej z miejscami rekreacji i wypoczynku, w tym z placami zabaw dla najmłodszych. Pozwoli to także rozdzielić funkcjonalnie tereny o różnych sposobach zagospodarowania i różnych grupach użytkowników. Wyznaczenie dróg wewnętrznych zapewniających dostęp do drogi publicznej każdej z działek na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest istotne również ze względu na planowany docelowy podział terenu na odrębne wspólnoty mieszkaniowe.

Przyjęty sposób wyznaczenia terenów planistycznych, z wyodrębnieniem terenów zieleni urządzonej, dojazdów lub dróg wewnętrznych lub publicznych z miejscami postojowymi, jest stosowany we wszystkich sporządzanych na obszarze miasta Białegostoku planach miejscowych obejmujących osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ani organ nadzoru jakim jest Wojewoda Podlaski, ani sądy administracyjne badające prawidłowość zasad sporządzania opracowań planistycznych, nigdy nie wskazywały na wadliwość takich rozwiązań.

Zaznaczono przy tym, że lokalizacja miejsc postojowych możliwa jest nie tylko w granicach ww. wydzieleń wewnętrznych "[...]" oraz dróg wewnętrznych i publicznych, lecz również na częściach terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z ustaleniami planu tereny o symbolach MW przeznacza się pod "zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią", a poprzez obiekty i urządzenia towarzyszące należy rozumieć urządzenia i obiekty budowlane, ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem terenu, w tym m.in. parkingi.

Odnośnie konieczności zapewnienia placu zabaw dla każdego budynku mieszkalnego wielorodzinnego stwierdzono, że odległość między budynkami Bema [...] i [...] wynosząca około 40 m pozwala na lokalizację między nimi zarówno miejsc postojowych, jak również placu zabaw i miejsca rekreacji, z uwzględnieniem odległości, o których mowa w § 19 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem Gminy także procedura planistyczna była prawidłowa. Podniesiono, że granice sporządzanego projektu planu obejmują obszar o znaczącej powierzchni ok. 29,67 ha. Ze względu na duży zakres uchwały zwyczajowym sposobem ogłoszenia prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego, a także informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu jest umieszczenie obwieszczenia na tablicy informacyjnej Urzędu Miejskiego w Białymstoku przy ul. Słonimskiej 1 oraz na stronach internetowych miasta. W takich przypadkach nie jest możliwe indywidualne zawiadomienie każdego zainteresowanego. Dlatego też powiadomienie mieszkańców dwóch wybranych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. Bema [...] i [...] nie byłoby zasadne, ani zgodne z zasadą równego traktowania, ponieważ podobne rozwiązania, w tym wskazanie miejsc postojowych poprzez wyznaczenie liniami wydzielenia wewnętrznego "[...]", przyjęto również na pozostałych terenach mieszkaniowych. W związku z tym zarówno o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, jak również o jego wyłożeniu do publicznego wglądu poinformowano na stronie ogłoszeniowej wydania lokalnego dziennika Gazety Wyborczej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz na stronie internetowej urzędu BIP i na stronie internetowej miasta Białystok.

Zaznaczono przy tym, że w trakcie trwania procedury sporządzania projektu planu miejscowego istnieje możliwość zapoznania się z aktualną jego wersją i przyjętych w projekcie dokumentu rozwiązaniach oraz uzyskania informacji o kolejnych etapach i zakładanym harmonogramie prac planistycznych. Na stronach internetowych umieszczane są informacje o opracowywanych planach miejscowych. Taki sposób informowania o poszczególnych etapach procedowania planu, zgodnie z wymogami ustawy planistycznej, jest stosowany we wszystkich uchwalanych przez Gminę Białystok planach miejscowych. Organ nadzoru jak i sąd administracyjny nie stwierdziły nigdy uchybień w zakresie sposobu ogłoszenia prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego, a także informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Podkreślono, że Rada Osiedla Bema została powiadomiona o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu pismem z 15 października 2018 r., a więc w czasie, gdy rady osiedli funkcjonowały - instytucje uzgadniające i opiniujące w tym Rada Osiedla zostały poinformowane o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu odrębnie, pismami z 15 października 2018 r. Ogłoszenie w Gazecie Wyborczej ukazało się w dniu 23 października 2018 r. Rada Osiedla w piśmie z 14 listopada 2018 r. złożyła wnioski dotyczące m.in. zagospodarowania publicznych terenów z zielenią urządzoną oraz uporządkowania miejsc postojowych. Fakt, że w międzyczasie, tzn. od 21 października 2018 r. rady osiedli przestały funkcjonować, nie zwalniało Prezydenta Miasta Białegostoku z obowiązku rozpatrzenia złożonych w wyznaczonym terminie, tj. do 16 listopada 2018 r. wniosków. Złożone do projektu planu wnioski zostały rozpatrzone zarządzeniem nr 243/19 Prezydenta Miasta Białegostoku z 9 kwietnia 2019 r.

Stwierdzono przy tym, że udział skarżącej Wspólnoty w procedurze planistycznej nie zmieniłby przeznaczenia wydzielenia wewnętrznego "[...]" wyznaczonego w ramach terenu o symbolu [...]. Przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwłaszcza dla terenu już zagospodarowanego) konieczne jest rozważenie, czy istniejący sposób zagospodarowania wymaga uzupełnienia przez nową infrastrukturę, np. parking. Podjęcie takich ustaleń w przedmiotowej sprawie w nawiązaniu do istniejących warunków terenowych pozwala na efektywne wykorzystanie przestrzeni, dla której opracowano plan miejscowy. Przyjęte rozwiązania są optymalne i umożliwiają wykorzystanie przedmiotowego terenu zarówno pod parking jak też pozwala na lokalizację między budynkami Bema [...] i [...]placu zabaw i miejsca rekreacji. Na terenie objętym skargą zlokalizowane jest osiedle mieszkaniowe wybudowane w latach 70. XX wieku. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bema uchwalony na tym obszarze odnosi się do obszaru wcześniej już zagospodarowanego urbanistycznie. W niniejszej sprawie uwzględnione zostały uwagi mieszkańców osiedla dotyczące przeznaczenia przedmiotowej działki, wprowadzając - obok funkcji mieszkaniowej - również funkcję obejmującą parkingi. Poszerzenie dopuszczalnego przeznaczenia nie było kwestią sporną, leżało w interesie właścicieli nieruchomości objętych planem. Prowadziło bowiem m.in. do zwiększenia zgodnie z wnioskiem mieszkańców istniejących na terenie osiedla nielicznych miejsc parkingowych. Takie rozwiązanie nie naruszało w szczególności interesu prawnego właściciela przedmiotowej działki, którym jest Miasto Białystok, zobowiązane do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej.

W kolejnym piśmie procesowym z 25 października 2023 r., złożonym już na rozprawie, Wspólnota zgodziła się z tym, że występuje deficyt miejsc parkingowych, ale na nowych osiedlach ten deficyt jest większy (przykład Kopernika, Jurowiecka). Podtrzymano stanowisko, że utworzenie 30 miejsc postojowych między blokami zamieszkałymi przez ponad 200 osób w jednym bloku w żaden sposób nie rozwiązuje problemu, a prowadzi do zrujnowania miejsc zielonych - ostatnich jakie zostały w obrębie bloku przy ul. Bema [...] (blok na dzień dzisiejszy jest z 3 stron otoczony parkingiem). Najrozsądniejszym rozwiązaniem jest zbudowanie parkingu piętrowego, umożliwiającego parkowanie kilkuset samochodom - wówczas problem byłby rozwiązany zgodnie z zasadą proporcjonalności z poszanowaniem środowiska.

Podniesiono, że w innych planach pomiędzy blokami nie zaplanowano miejsc parkingowych. Do pisma dołączono wydruki graficzne planu osiedla Bema, na którym widnieją rozliczne parkingi między blokami, części osiedla Piaski - ul. [...] i [...]oraz osiedla Piasta - ul. [...]j i [...], gdzie znajdują się skupiska bloków z lat 70 tych - budowanych w czasach, gdy komunikacja samochodowa nie była tak rozwinięta, a mimo to, pomiędzy blokami nie wyznaczono parkingów. Natomiast na Osiedlu Bema wszędzie pomiędzy blokami ulokowano parkingi. Stwierdzono, że deklaracja dotycząca możliwości zlokalizowania placu zabaw, gdyż szerokość między blokami wynosi 40 m jest kuriozalna. Parking zaplanowany pomiędzy blokami skutecznie bowiem uniemożliwia zlokalizowanie placu zabaw zgodnie z przepisami prawa, albowiem jego szerokość zgodnie z graficznym rysunkiem jest przewidziana na kilkanaście metrów.

Odnosząc się do stanowiska gminy, że granice sporządzonego projektu planu obejmowały powierzchnię 29,67 ha i ze względu na duży zakres powyższej uchwały zwyczajowym sposobem ogłoszenia prac przestrzennych jest umieszczenie obwieszczenia na tablicy informacyjnej UM w Białymstoku oraz na stronach internetowych miasta wskazano, że powierzchnia całego miasta to 102 km2 czyli 10.200 ha, zatem obszar planu - 29,67 ha obejmował zaledwie 0,29 % całej powierzchni miasta. Trudno uznać, że taka powierzchnia stanowi "duży zakres''. Plan obejmował obszar jednego osiedla na którym nie zamieszczono żadnej informacji o wyłożeniu planu, który dotyczył właśnie tego osiedla; niewiele (o ile w ogóle są) jest osób czytających regularnie strony internetowe miasta - zwłaszcza na osiedlu Bema, gdzie w dużej mierze mieszkają osoby nie korzystające z internetu, czy też na tablicy ogłoszeń Urzędy Gminy - gdzie w okresie pandemii raz, że mobilność mieszkańców była ograniczona, a dwa, dostęp do urzędów był ograniczony. Poza tym raczej nie ma osób, które regularnie odwiedzają Urząd Miasta i czytają ogłoszenia zamieszczone na tablicy, również lokalne wydanie Gazety Wyborczej nie jest najbardziej poczytywaną prasą regionalną. Czynności ogłoszenia podjęte przez Urząd Miejski w związku z procedowaniem nad planem oraz informacja o wyłożeniu projektu planu miały charakter iluzoryczny i nie spełniały swojej podstawowej funkcji – umożliwienia mieszkańcom dowiedzenia się o projekcie planu i zgłaszania uwag. Nie tylko skarżąca Wspólnota nie miała wiedzy o procedowaniu nad planem, ale też inni mieszkańcy osiedla. Przy czym nikt nie oczekuje, że każdy będzie indywidualnie zawiadamiany (chociaż byłoby to najlepszym rozwiązaniem), ale ustawodawca zobowiązał Gminę w art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p. do ogłoszenia w sposób, który umożliwiłby poinformowanie mieszkańców tego konkretnego osiedla. Wniesiono o przedstawienie przez organ dowodów na okoliczność, że przy ustalaniu plany zostały uwzględnione uwagi mieszkańców osiedla, co do zwiększenia miejsc parkingowych, poprzez wskazanie którzy mieszkańcy domagali się usytuowania parkingu między blokami [...] i [...].

Na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. pełnomocnik organu wskazał, że oprócz rady osiedla wniosek o uporządkowanie miejsc parkingowych składany był przez indywidualnych mieszańców osiedla - pkt 2 wykazu wniosków. Niezależnie od tych wniosków te kwestie i tak byłyby rozpatrywane. Procedura planistyczna trwała od 2018 r., w związku z tym istniała możliwość zapoznania się z informacjami znajdującymi się na stronie internetowej. Zdecydowana większość działek na osiedlu stanowi własność gminy. W planie zaprojektowano parkingi właściwie na terenie całego osiedla w sposób podobny jak na kwestionowanej części planu z tym, że w tym przypadku zostawiono większy fragment wolnego terenu w stosunku do innych zaplanowanych parkingów. To wspólnoty są zainteresowane przede wszystkim budową tych parkingów, tak jest w przypadku wspólnoty mieszkaniowej bloku nr [...]. Parkingi stanowią uciążliwość, ale są niezbędne przy zabudowie mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest legalność uchwały Rady Miasta Białystok z 22 lutego 2021 r. nr XXXVI/525/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bema w Białymstoku w rejonie ul. Gen. Józefa Bema i Wiejskiej - etap 1 w części. Plan ten został zaskarżony w części graficznej i opisowej w zakresie umieszczenia w obszarze oznaczonym jako "[...]", w części obejmującej obszar pomiędzy działkami o nr geod. [...] (na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy nr [...]) a nr geod. [...] (na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy nr [...]), parkingu oznaczonego symbolem "[...]" (działka nr [...]).

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej zarzutów skargi, sąd w pierwszej kolejności z uwagi na wniosek organu dotyczący odrzucenia skargi, wypowie się w kwestii formalnej dopuszczalności skargi.

Z treści przywołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że warunkiem koniecznym do przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały jest nie tylko wywiedzenie przez stronę skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ale w dalszej kolejności wywiedzenie, że interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Zdaniem organu, jako że plan w zaskarżonej części nie odnosi się w ogóle do działki należącej do Wspólnoty, ale do działki nr [...] stanowiącej własność Gminy, to skarżącą Wspólnota nie mogła wykazać naruszenia jej interesu prawnego. W ocenie organu Wspólnota wykazała jedynie naruszenie interesu faktycznego związanego z potencjalnymi immisjami. Sąd nie zgadza się z tym stanowiskiem.

Zaskarżona uchwała obejmuje swoim zakresem terytorialnym m.in. nieruchomość stanowiącą własność skarżącej Wspólnoty (działka nr [...]). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że istnieje w niniejszej sprawie interes prawny członków skarżącej Wspólnoty. W ocenie sądu twierdzenia skargi dowodzą przy tym naruszenia kwestionowanymi postanowieniami planu interesu prawnego skarżącej Wspólnoty. Racjonalne jest bowiem założenie, że uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowego elementu zagospodarowania przestrzennego w postaci parkingu, sąsiadującego bezpośrednio z nieruchomością o charakterze mieszkalnym, z zasady łączy się z wystąpieniem (w razie realizacji tego postanowienia planu) pewnych negatywnych oddziaływań tego parkingu na sposób wykonywania prawa własności przylegających do niej nieruchomości już choćby w postaci potencjalnego emitowania na te nieruchomości gazów, pyłów, hałasu, czy też potencjalnego wytworzenia zagrożenia ruchem pojazdów samochodowych. Z racji tych okoliczności, abstrahując od konkretnego wymiaru wspomnianych wyżej potencjalnych oddziaływań planowanego parkingu na nieruchomość Wspólnoty, stwierdzić należy, że naruszenie interesu prawnego skarżącej, rozumiane jako obiektywny fakt wkroczenia przez postanowienia planu w sposób wykonywania prawa własności należących do skarżącej nieruchomości, zostało wykazane.

Jako prawidłowe należy również ocenić wystąpienie w imieniu członków skarżącej Wspólnoty, przez tę Wspólnotę. Należy w tym kontekście wskazać m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12 (pub. LEX nr 1483452), w myśl którego w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.).

Zgodnie z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Aktualna treść art. 101 u.s.g. nie przewiduje środka zaskarżenia stąd skargę na uchwałę podjętą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wnieść w każdym czasie.

Spełniono zatem wymogi formalne, co otwiera możliwość dokonania sądowego rozstrzygnięcia merytorycznego.

Będąca przedmiotem skargi uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego została uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2 marca 2021 r. (poz. 942) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (vide: § 59 uchwały). Ze stanowiska organu wynika, że uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego. Nie była również zaskarżona do sądu administracyjnego.

Wstępnie podkreślić należy, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Owa procedura planistyczna została szczegółowo unormowana w art. 17 u.p.z.p. Podnieść przy tym należy, że w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W związku z tym należy uwzględniać, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały Chodzi tu o wady rażące, oczywiste, kiedy działanie organu lub zaniechanie jest wyraźnie sprzeczne z przepisem prawa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu, taka sytuacja nie występuje.

W tym kontekście w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak podstaw do przyjęcia, że plan uchwalono z istotnym naruszeniem trybu. Zdaniem sądu, w świetle przedłożonych akt planistycznych, przeprowadzona procedura odpowiada wymogom wynikającym z regulacji zawartej w art. 17 u.p.z.p. Stanowiska tego nie podważa w sposób skuteczny zarzut nr 3 skargi dotyczący zaniechania poinformowania członków Wspólnoty w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wszczętej procedurze planistycznej.

W myśl art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (w wersji obowiązującej na dzień 24 czerwca 2020 r.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Bezspornym w sprawie jest, że w przypadku zaskarżonej uchwały w trakcie jej sporządzania, na osiedlu Bema nie pojawiły się obwieszczenia na słupach czy też tablicach ogłoszeń w tym przedmiocie. Odpowiednie ogłoszenia ukazały się natomiast w prasie lokalnej, na stronach internetowych BIP urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń urzędu gminy oraz na stronach internetowych miasta. Rozstrzygnięcia w związku z tym wymaga, czy takie działanie było wystarczające, czy też uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Z akt sprawy wynika, że ogłoszenia zostały dokonane na stronie ogłoszeniowej wydania lokalnego dziennika Gazety Wyborczej w dniu 23 października 2018 r. (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) oraz 28 sierpnia 2020 r. (ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu), a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i na stronie internetowej urzędu BIP w dniach od 23 października do 16 listopada 2018 r. (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) oraz w dniach od 28 sierpnia do 8 października 2020 r. (ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu) oraz na stronie internetowej miasta Białystok (www.bialystok.pl). W ocenie sądu taki sposób dokonania ogłoszeń nie oznacza, że obwieszczenia nie mogły być dodatkowo wywieszone na słupach czy też tablicach informacyjnych na terenie osiedla. Przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. nie precyzuje bowiem wprost, co należy rozumieć przez zwrot: "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Takie działanie byłoby jednak uzasadnione w przypadku planów miejscowych sporządzanych dla miejscowości, w których organy gminy nie mają swojej siedziby. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w internecie na stronie urzędu gminy należy przyjąć, że brak wywieszenia na tablicach sołectwa informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób (vide: wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 1597/19, pub. CBOSA). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2020 r., II OSK 1076/20 przyjął, że: "w sytuacji, gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu, to można przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w danej miejscowości, nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały".

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w tych wyrokach. Zaznaczyć należy, że stany faktyczne na kanwie których zostały sformułowane przedstawione tezy dotyczyły sytuacji, gdy planem były objęte miejscowości nie będące miejscem siedziby organu. I nawet w takich sytuacjach przyjmowano, że brak wywieszenia na tablicach ogłoszeń w tych miejscowościach informacji o rozpoczęciu procedury planistycznej, przy dokonaniu obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w internecie na stronie urzędu gminy, nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały. W sprawie niniejszej zarzut w tym zakresie podnosi Wspólnota mieszkaniowa dużego osiedla zlokalizowanego w centrum miasta, w którym mają siedzibę organy gminy. Przesłankę ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości spełnia w sprawie niniejszej ogłoszenie dokonane w siedzibie organu. Stwierdzić zatem należy, że sposób dokonania ogłoszeń spełnia normę z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., pomimo braku ich dokonania na słupach czy też tablicach ogłoszeń na osiedlu.

Ponadto analiza akt sprawy nie pozwala uznać za wiarygodne twierdzeń skarżącej Wspólnoty, że jej mieszkańcy nie mieli wiedzy o podjętej procedurze planistycznej. Wskazać bowiem należy, że z wykazu wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wniosek między innymi w przedmiocie uporządkowania miejsc parkingowych w dniu 9 listopada 2018 r. złożyła mieszkanka osiedla Bema (pkt 2 wykazu wniosków). Wniosek w tym zakresie w dniu 15 listopada 2018 r. złożyła także rada Osiedla Bema. Wnioski dotyczące uporządkowania miejsc postojowych zostały uwzględnione w całości zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku z 9 kwietnia 2019 r. Istotnie jak podnosi skarżąca Wspólnota, Rada Osiedla formalnie funkcjonowała do 21 października 2018 r., ale o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu została poinformowana w piśmie z 15 października 2018 r. a więc jeszcze w okresie jej funkcjonowania. W związku z tą informacją Rada zgłosiła wniosek do projektu planu, który jak wskazano powyżej został w całości uwzględniony. Z powyższego wynika, że kwestia uporządkowania miejsc postojowych była przedmiotem zainteresowania mieszkańców osiedla i znalazła swój wyraz w zgłoszonych wnioskach. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że procedura planistyczna toczyła się poza jakąkolwiek wiedzą mieszkańców osiedla Bema w tym mieszkańców skarżącej Wspólnoty. Nadto podnieść należy, że procedura planistyczna toczyła się kilka lat bo od 2018 r. Bez wątpienia zatem istniała zatem możliwość zapoznania się z informacjami dotyczącymi przebiegu procedury planistycznej zawartymi na stronie internetowej. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 4 do 24 września 2020 r. oraz zorganizowano dyskusję publiczną w dniu 7 września 2020 r. W nieprzekraczalnym terminie do 8 października 2020 r. wpłynęło 18 uwag.

Dodatkowo wskazać należy, że w przytoczonym powyżej wyroku z 26 maja 2020 r., II OSK 1597/19 stwierdzono, że naruszenie art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż za istotne naruszenia mogą być uznane te, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne od tych, które zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu. Oznacza to, że podnosząc zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., skarżący powinien wykazać również niezgodność z prawem treści kwestionowanego planu.

W sprawie niniejszej, zdaniem sądu, skarżąca Wspólnota nie wykazała skutecznie niezgodności treści kwestionowanej części planu z prawem.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut z pkt 1 skargi dotyczący sprzeczności ustaleń planu ze studium. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 ustawy). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 zd. pierwsze). Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie tego nakazu skutkować będzie nieważnością planu w całości lub w części jako uchwalonego niezgodnie z zasadami jego sporządzania. W doktrynie podnosi się, że studium jest wyrazem polityki przestrzennej gminy, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Ma być w założeniu aktem elastycznym, który - stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego - pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, s. 174, 218). Z kolei z orzecznictwa wynika, że skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium, to jako istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. kwalifikowane jest inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (vide: wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Odnosząc te ogólne uwagi do sprawy niniejszej sąd podziela stanowisko organu co do tego, że kwestionowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W § 1 planu stwierdzono, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą nr XXII/165/19 (sąd stwierdza, że w numerze uchwały znajduje się literówka, gdyż prawidłowy nr tej uchwały to XII/165/19) Rady Miasta Białystok z 18 czerwca 2019 r. W studium przedmiotowy teren został oznaczony symbolem [...] – teren zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności. Funkcją podstawową na tym terenie jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Przewidziano w nim także funkcje uzupełniające i podzielić należy stanowisko organu, że taką funkcją uzupełniającą może być parking. W studium określono także wskaźnik miejsc postojowych i zróżnicowano go w zależności od obszaru. W strefie II – obszar wewnętrzny wskaźnik dla budownictwa mieszkaniowego intensywnego wynosi 1,1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie. Z powyższego wynika, że przeznaczenie terenu w planie jest zgodne z ustaleniami studium. O sprzeczności planu ze studium nie może świadczyć to, że ani w części opisowej, ani w części graficznej studium pomiędzy blokami nie przedstawiono miejsc przeznaczonych na parking. Jak słusznie bowiem podnosi organ wskazywanie terenów przeznaczonych pod parking na terenach wyznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową wykracza poza zakres studium, ze względu na jego ograniczony stopień szczegółowości.

Również z argumentacji dotyczącej tego, że ze studium wynika, iż najlepszym rozwiązaniem kwestii postojowych jest budowa parkingów wielopoziomowych oraz że ewentualne wydzielenie miejsc postojowych powinno nastąpić w istniejących ulicach, nie można wywodzić niezgodności planu ze studium. Powołana przez skarżącą Wspólnotę regulacja ma charakter ogólny, programowy, nie przesądza konkretnego rozwiązania w zakresie parkingów. W zapisie tym mowa jest o deficytach miejsc postojowych zwłaszcza na terenach o starszej zabudowie (takim osiedlem jest osiedle Bema), gdyż zabudowa ta była projektowana przy zupełnie innych założeniach potrzeb transportowych. W związku z tym przyjęto koncepcję poszukiwania miejsc postojowych w istniejących ulicach (ale nie tylko), stwierdzono, że należy je także wygospodarowywać z innego użytkowania. Kwestia budowy parkingu wielopoziomowego została wskazana jako najlepsze rozwiązanie, ale nie jedyne ze względu na koszty. W ocenie sądu zaplanowanie spornego parkingu wpisuje się w programowe założenia studium dotyczące poszukiwania miejsc postojowych na terenach o starszej zabudowie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący sprzeczności pomiędzy częścią opisową a częścią graficzną planu, gdyż w części szczegółowej dla obszaru [...] nie określono, że w obrębie wyznaczonym między blokami zezwala się na tworzenie parkingów. Zgodnie z § 49 ust. 1 planu, przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego symbolem [...] jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Z kolei o tym co należy rozumieć pod pojęciem obiektów i urządzeń towarzyszących stanowi § 3 pkt 13 planu. Wynika z niego, że są to urządzenia i obiekty budowlane, ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem terenu, w tym m.in. garaże, budynki gospodarcze, dojazdy, parkingi i obiekty małej architektury. Zgodnie z rysunkiem planu, na którym zawarto odpowiednie wyjaśnienia oznaczeń, wydzielenie wewnętrzne [...] wyznaczone na terenie [...] oznacza miejsca postojowe z dojazdami. Tekst i rysunek planu należy zaś odczytywać łącznie, stąd stwierdzić należy, że nie zachodzi zarzucana sprzeczność części opisowej i graficznej planu.

Legalności zaskarżonej części planu nie podważają także zarzuty dotyczące naruszenia ochrony środowiska. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu co zostało uszczegółowione w § 4 pkt 3 rozporządzenia, poprzez wskazanie, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 p.o.ś. oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Powyższe regulacje wyznaczają granice upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego gminy do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji w zakresie zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W ocenie sądu regulacje te w sprawie niniejszej nie zostały naruszone. Wskazywane zaś w zarzutach skargi przepisy art. art. 71 ust. 1 i 3 mają charakter postulatywny i zawierają jedynie dyrektywę przy uchwalaniu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nakazującą uwzględnienie konieczności ochrony środowiska. Z ww. przepisów nie jest możliwe skonkretyzowanie normy prawnej, której naruszenie stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 u.p.z.p.

Wskazać przy tym należy, że z dołączonej do akt planistycznych prognozy oddziaływania na środowisko projektu przedmiotowego planu miejscowego istotnie wynika, że jeżeli chodzi o jakość powietrza to istnieje problem z dotrzymaniem normy dla benzo(a)pirenu i zachodzi konieczność podjęcia działań na rzecz ograniczenia stężeń tego zanieczyszczenia. W opracowaniu tym stwierdzono, że wysokie wartości B(a)P w mieście występują w miesiącach zimowych. Założono zatem, że odpowiedzialna jest za nie przede wszystkim emisja z systemów grzewczych, związana z sektorem komunalno-bytowym oraz w mniejszym stopniu komunikacja samochodowa. W opracowaniu tym wywiedziono także, że urbanizacja w ujęciu przestrzennego rozwoju miasta jest zjawiskiem naturalnym. W związku z tym przekształcenia zmierzające do zmiany zagospodarowania poszczególnych terenów na obszarze miasta jest nieuniknione. Oceniono, że w przedmiotowym projekcie planu znajdują się zapisy mające na celu zapobieganie lub ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko. Czynnikiem, który złagodzi negatywne skutki dla środowiska przyrodniczego oraz wspomoże zachowanie ekologicznych funkcji terenów jest wprowadzenie obowiązku zachowania minimalnego terenu biologicznie czynnego oraz przeznaczenie pod zieleń urządzoną terenów o symbolach [...] i [...], zapewniających warunki życia organizmów żywych, produkcji materii organicznej oraz warunki infiltracji wód opadowych i roztopowych do gruntu. W opracowaniu stwierdzono, że w wyniku realizacji ustaleń planu nie przewiduje się zagrożeń pod względem niekorzystnego wpływu na zdrowie i życie ludzi. Jeżeli chodzi o rozwiązania przewidziane w opracowaniu mające na celu zapobieganie negatywnym oddziaływaniom na środowisko w przypadku budowy parkingów wskazano, że zagospodarowanie terenu powinno nastąpić z uwzględnieniem zielni wysokiej w proporcji co najmniej 1 drzewo na 5 miejsc postojowych w obrębie parkingu lub po jego obrysie – takie rozwiązanie przewidziano w planie. Nadto w rozdziale 2 planu zawarto ustalenia w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (§ 9 planu dotyczy kształtowania zieleni; § 10 gospodarki odpadami; § 11 ochrony przed hałasem).

W ocenie sądu w sprawie niniejszej nie nadużyto władztwa planistycznego ani nie naruszono zasady proporcjonalności. Stąd na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi sformułowane pkt 5 i 6. Zdaniem skarżącej Wspólnoty urządzenie około 30 miejsc parkingowych w miejscu ostatnich terenów zielonych na terenie osiedla, przy sprzeciwie mieszkańców, stanowi nieuzasadnione przedłożenie interesu publicznego nad interesem prywatnym. Wspólnota nie negując występującego problemu z parkingami uważa, że skutecznym rozwiązaniem, które nie będzie naruszać zasady proporcjonalności, jest parking wielopoziomowy. Zarzucono, że kwestionowane zapisy planu działają wyłącznie na niekorzyść mieszkańców, albowiem aktualnie blok jest już z trzech stron otoczony parkingami i jedynie strona od balkonów dawała zieloną przestrzeń. Mieszkańcy Wspólnoty w dużej części to osoby starsze i schorowane dlatego powinny mieć pod swoim blokiem tereny zielone, gdyż nie są w stanie dotrzeć do parku. Lokalizacja parkingu wyklucza urządzenie działki przestrzenią rekreacyjną, gdyż nie są możliwe do spełnienia normy odległościowe wynikające z § 19 rozporządzenia technicznego.

Odnosząc się do zarzutów w tym zakresie podkreślić należy, że władztwem planistycznym określany jest zespół uprawnień gminy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie. W ocenie sądu kwestionowana część planu w zakresie zaplanowania parkingu pomiędzy blokami nr [...] i [...] jest rozwiązaniem optymalnym. Świadczą o tym następujące okoliczności:

- jak wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej są obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Z orzecznictwa wynika, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (vide: wyroki NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10; z 13 października 2011 r., II OSK 1566/11 oraz z 6 września 1012 r., II OSK 1343/12, CBOSA);

- jako, że na obszarze objętym planem istnieje osiedle mieszkaniowe powstałe w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku na którym aktualnie występuje deficyt miejsc postojowych skutkujący brakiem uporządkowania parkowania, które odbywa się chaotycznie często również na terenach zielonych stwierdzić należy, że ustalenia w tym zakresie nie mogły być pominięte w przedmiotowym planie, jak również musiały być podjęte bez względu na wnioski mieszkańców osiedla jak i faktyczny udział Wspólnoty w tej procedurze;

- istnienie osiedle na obszarze objętym planem powodowała konieczność uwzględnienia tej zabudowy. Oznacza to wprowadzenie dwóch faktycznych wyznaczników dla treści planu: istnienia infrastruktury złożonej, tj. m.in. budynków mieszkalnych i obiektów usług towarzyszących, a ponadto potrzeb generowanych przez taką strukturę, w tym potrzeb parkingowych, jak również niezbędność wzięcia pod uwagę istniejącego zagospodarowania terenu;

– wyznaczenie w planie przedmiotowego parkingu nastąpiło na niezabudowanej działce stanowiącej własność gminy;

- z części graficznej planu wynika, że jako zasadę przyjęto, że każdy z budynków przylega do urządzonego dojazdu lub drogi wewnętrznej wraz z parkingiem;

- taka koncepcja została w planie zrekompensowana w postaci większej powierzchni publicznej terenów zieleni urządzonej oznaczonej w planie symbolami [...], [...] oraz [...],[...];

- realizacja miejsc postojowych nie jest obowiązkowa, teren w liniach wydzielenia wewnętrznego [...] może być pozostawiony w dotychczasowym użytkowaniu jako teren zielni jak również realizacja miejsc postojowych może nastąpić w mniejszym zakresie (§ 37 planu);

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w stosunku do skarżącej Wspólnoty nie naruszono władztwa planistycznego (blok Wspólnoty nie został potraktowany w sposób odmienny niż każdy inny blok na osiedlu Bema). Punktem odniesienia w sprawie niniejszej powinno być osiedle Bema a nie sposób zagospodarowania innych osiedli. W przedmiotowym planie wyznaczono parkingi właściwie na terenie całego osiedla w podobny sposób. W przypadku skarżącej Wspólnoty zostawiono nawet większy fragment wolnego terenu w stosunku do zaprojektowanego parkingu niż w przypadku pozostałych bloków. Nie można zatem wykluczyć zaprojektowania na tej wolnej przestrzeni terenów rekreacji, tym bardziej, że jak podnosi organ odległość między budynkami [...] i [...] wynosi około 40 m. Parking został zaprojektowany na działce stanowiącej własność gminy, działka jest działką niezabudowaną. Blok skarżącej Wspólnoty jest jednym z najbliżej położnych w stosunku do zaprojektowanego terenu [...]. W ocenie sądu przyjęte założenia planistyczne należy uznać za racjonalne. Uwzględniają ono istniejącą zabudowę i potrzeby mieszkańców osiedla w zakresie miejsc parkingowych. Sama Wspólnota przyznaje, że na osiedlu istnieje problem z miejscami parkingowymi. Jej zdaniem jednak jedynym proporcjonalnym rozwiązaniem tego problemu jest parking wielopoziomowy. W ocenie sądu zaproponowanie przez Radę Gminy rozwiązania, które nie jest zgodne z oczekiwaniami Wspólnoty, nie może świadczyć o zasadności zarzutów dotyczących naruszenia władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności.

Wobec braku podstaw do spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu, sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.