Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 57/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 1,  art. 64 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 970/17 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez E. B., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którym po rozpoznaniu skargi w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia

[...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddalono skargę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następując e ustalenia faktyczne

i prawne:

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2015 r. B. J. i R. J. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie

10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej na działce [...] w P. Uprzednio w dniu 15 lipca 2015 r. Starosta W. wydał na rzecz wnioskodawców decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowy i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Budowę rozpoczęto we wrześniu 2016 r. i wykonano ławę fundamentową.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawców dla przedmiotowej inwestycji tj. budowy

10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym.

Na skutek odwołania E. B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że nie przeprowadzono analizy,

o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. - dalej "u.p.z.p."), błędnie zakwalifikowano rodzaj inwestycji jako obiekt infrastruktury technicznej, bezpodstawnie odstąpiono od zbadania, czy inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zakres inwestycji objętej wnioskiem oraz decyzją nie jest tożsamy, nadto w sposób niedopuszczalny zastrzeżono w decyzji, iż zabronione są miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych oraz składowiska odpadów niebezpiecznych. Kolegium wreszcie zauważyło, że uzgodnienia dotyczyły projektu decyzji z dnia [...] września 2015 r., który odbiega w swej treści od projektu z dnia 12 listopada 2015 r. stanowiącego podstawę decyzji kończącej postępowanie.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania wpłynęło pismo R. J. z dnia [...] kwietnia 2016 r., który wyjaśnił, że przedsięwzięcie polega na utwardzeniu terenu w związku z budową 10 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych (k. 97 akt administracyjnych organu I instancji).

W kolejnym piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. inwestorzy zmodyfikowali inwestycję. Oświadczyli, że ma ona polegać na budowie 5 miejsc postojowych na samochody osobowe wraz z placem manewrowym. Powierzchnia zabudowy wynosić będzie 400 m2.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy P. ponownie ustalił warunki zabudowy, która to decyzja po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. B. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotowej sprawie istnieje konieczność ustalenia, czy postępowanie dotyczy legalizacji samowoli budowlanej, czy chodzi o odrębną inwestycję. Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji powinien rozważyć potrzebę przeprowadzenia wizji terenowej. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło także ustalenie kręgu stron postępowania. Podkreślono również, że nieprawidłowo doręczano pisma w jednej przesyłce listowej kilku stronom postępowania, nawet w sytuacji, gdy są to małżonkowie (k. 173-179 akt administracyjnych organu I instancji).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wójt ustalił dla wnioskowanej inwestycji warunki zabudowy.

Odwołanie od decyzji złożyła E. B. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kolegium po raz kolejny uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zwróciło uwagę na konieczność przeprowadzenia wyczerpującej analizy w zakresie wskaźnika intensywności powierzchni zagospodarowania całego obszaru analizowanego. Zwrócono również uwagę, iż do decyzji należy załączyć wyniki analizy urbanistycznej.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy P. ustalił na rzecz B. J. i R. J. warunki zabudowy dla wnioskowanej przez nich inwestycji. Uwzględniając charakter inwestycji organ ustalił wielkość powierzchni utwardzonej dla planowanej inwestycji na poziomie maks. 400m2, powierzchnię biologicznie czynną min. 30% powierzchni działki. Ustalił również, że wody odpadowe z powierzchni utwardzonej terenu należy odprowadzać na teren otwarty działki bez zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

Od powyższej decyzję odwołanie ponownie wniosła E. B.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w L. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję organu

I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium oceniło, że Wójt wyznaczył na potrzeby niniejszej sprawy obszar analizowany wokół inwestycji w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i przeprowadził na nim wyczerpującą analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Informacje zawarte w przeprowadzonej analizie, a także dane wynikające z załączników opisowych i graficznych, pozwalają na ocenę warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało, że przedsięwzięcie ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkalnej. Wnioskodawcy uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce objętej wnioskiem (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].). Budowę wspomnianego budynku już rozpoczęto. Zamierzenie objęte wnioskiem nie będzie zatem sprzeczne z Istniejącą na obszarze analizowanym funkcją. Dalej organ odwoławczy stwierdził też, że parametry inwestycji odpowiadają wskaźnikom wykorzystania terenu. Średni wskaźnik intensywności zainwestowania działek w obszarze analizowanym wynosi 50%. Jak zaznaczono w analizie, wskaźnik intensywności jest wskaźnikiem specyficznym. Wyznaczenie tego parametru w oparciu o matematycznie wyliczoną średnią rzadko przynosi prawidłowe rezultaty. Inwestycja łącznie z przedsięwzięciem objętym pozwoleniem na budowę, którego realizację rozpoczęto, będzie miała powierzchnię zainwestowania równą 57%. Przekracza zatem ona w niewielkim stopniu średni wskaźnik intensywności zainwestowania w obszarze analizowanym. Ponadto, z analizy wynika, że możliwe jest ustalenie tego parametru na wnioskowanym poziomie. Działki znajdujące w otoczeniu inwestycji mają bowiem powierzchnię zainwestowania od 11% do 88%.

Kolegium stwierdziło, że inwestycja spełnia pozostałe warunki określone

w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Działka, na której ma być zrealizowane zamierzenie ma dostęp do drogi publicznej, drogi powiatowej. Inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu (art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p.). Nadto teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż stanowi grunty zurbanizowane niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Kolegium oceniło też,

że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych, a nie ciężarowych. Tylko zatem na taką inwestycję będzie zezwalać decyzja. Argumenty dotyczące ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestora nie mogą odnieść spodziewanego rezultatu. W ocenie Kolegium w kwestionowanym rozstrzygnięciu zabezpieczono interesy osób trzecich. W kwestii obaw związanych z zalewaniem gruntu E. B., w punkcie VII lit. f określono, że wody opadowe z powierzchni utwardzonego terenu należy odprowadzać na teren otwarty działki bez zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Podkreślono również, że inwestycja nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w L. wniosła E. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. skargę oddalił, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw,

a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i argumentacji organu przedstawionej w zaskarżonej decyzji Sąd na wstępie rozważań prawnych podniósł, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta, która z kolei jednoznacznie dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym jako uzupełnienia zabudowy mieszkalnej na działce o nr ewid. [...] w P. Sąd działając w ramach przyznanych uprawnień i kontrolując legalność decyzji nie może więc domniemywać innej funkcji zamierzenia B. J. i R. J. aniżeli przez nich deklarowany i zapisany w decyzji. Tym bardziej nie może też negatywnie oceniać decyzji przez pryzmat ich działań w przeszłości, przypisując inwestorom plany, które nie wynikają z dokumentacji (to jest wykorzystania miejsc postojowych na potrzeby działalności gospodarczej).

Dalej Sąd stwierdził, że z akt zebranych w niniejszej sprawie wynika, że B. J. i R. J. zamierzają zrealizować na swojej działce o nr ewid. [...] miejsca postojowe dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Dla terenu posiadają pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], a na datę oględzin nieruchomości przez pracowników organu pierwszej instancji

(3 listopada 2016 r.) na działce wylane zostały ławy fundamentowe pod budynek jednorodzinny.

Decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ I instancji w dniu

[...] maja 2017 r. została przygotowana rzetelnie. Sąd podzielił opinię Kolegium,

że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe w płaszczyźnie merytorycznej i proceduralnej. Zdaniem Sądu wyznaczony na potrzeby niniejszej sprawy w oparciu

o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar podlegający analizie i odpowiada wymogom z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, podobnie jak sporządzona analiza urbanistyczna. Z uwagi na specyfikę inwestycji, która dotyczy utwardzenia terenu, a nie zabudowy kubaturowej, trafnie organy architektoniczno-budowlane ustaliły wskaźnik powierzchni utwardzenia dla planowanej inwestycji za najbardziej adekwatny, gdy chodzi o dopuszczenie na danym obszarze zwiększonej ilości miejsc postojowych zostały spełnione warunki

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W otoczeniu występują podobne obiekty co do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak trafnie wskazało Kolegium parametry inwestycji odpowiadają wskaźnikom wykorzystania terenu. Średni wskaźnik intensywności zainwestowania działek

w obszarze analizowanym wynosi 50%. Jednakże na wielu działkach wskaźnik ten wynosi zacznie więcej: działka [...] - 68%, [...] - 87%, [...] - 88%, [...] - 86% (k. 436 akt administracyjnych organu I instancji). W ocenie Sądu ustalenie wskaźnika zainwestowania na poziomie 57% uznał za dopuszczalne. Dochodzi bowiem do nieznacznego przekroczenia intensywności zainwestowania w obszarze analizowanym. Inwestycja spełnia również pozostałe warunki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Działka, na której ma być zrealizowane zamierzenie ma dostęp do drogi publicznej i nie wymaga uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 2-3 u.p.z.p.). Nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż stanowi grunty zurbanizowane niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) (art. 61 § 1 pkt 4 u.p.z.p.). Nie sposób także zidentyfikować jakiekolwiek cechy zamierzenia, które dawałyby podstawę do twierdzenia, że jest ono niezgodne

z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Końcowo Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja uprawnia inwestorów tylko

i wyłącznie do działań w niej przewidzianych, a więc zaprojektowania i zrealizowania (oczywiście z uwzględnieniem wymogów prawa budowlanego) 5 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Każde inne działanie, m.in. trwałe inne wykorzystanie miejsc postojowych - np. jako miejsca postoju dla samochodów ciężarowych (która to hipotetyczna sytuacja najbardziej niepokoi E. B.) - nie będzie w tej decyzji znajdowało oparcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B. wnosząc

o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu nieopłaconej w części ani w całości. Nadto powołując się na art. 176 § 2 p.p.s.a. strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja, tj. budowa 5 miejsc parkingowych z dużym placem manewrowym, nie narusza wymogu kontynuacji funkcji zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd, a także orzekające wcześniej organy administracyjne, nie mogą całkowicie bezkrytycznie przyjmować twierdzeń inwestora o funkcji planowanej zabudowy. Winny przeanalizować,

czy planowana inwestycja, ze względu na swój charakter, może rzeczywiście spełniać deklarowaną przez inwestora funkcję. W niniejszej sprawie, trudno mówić

o zachowaniu przesłanki "kontynuacji funkcji zabudowy" o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W rzeczywistości bowiem planowana inwestycja, nawet po ograniczeniu jej zakresu w toku postępowania do 5 miejsc postojowych z dużym placem manewrowym, zmierza w istocie do zmiany funkcji zabudowy i sposobu korzystania z działki i bynajmniej nie stanowi i nie może stanowić jedynie uzupełnienia zabudowy mieszkalnej. Zamierzenie polegające na budowie pięciu miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym nijak ma się do kontynuowania funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a wręcz funkcję tę podważa. Nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia dla tworzenia parkingu z dużym placem manewrowym na działce, która z założenia (potwierdzonego już wydaną decyzją o warunkach zabudowy) ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny. Planowana inwestycja z samej swej natury wykracza poza uzupełnienie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej

i w oczywisty sposób zmierza do wykorzystania działki dla innych celów - zapewne komercyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

(a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego

w rozpoznawanej sprawie, za usprawiedliwiony należało uznać zarzuty kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.).

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich

w granicach jego kompetencji. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach wspomnianego już rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku

i ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy.

Odnosząc się do tzw. warunku dobrego sąsiedztwa i związanej z tym warunkiem przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wskazać należy, że podstawą do stwierdzenia, że został on spełniony jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby osiągnąć ład przestrzenny w takim rozumieniu, jakie wynika

z potrzeb u.p.z.p., konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań w zakresie funkcjonalnym, społeczno-gospodarczym, środowiskowym, kulturowym oraz kompozycyjno-estetycznym. Uwarunkowania te muszą być uwzględniane

w uporządkowanych relacjach. Nie jest to zatem ład abstrakcyjny, np. sprowadzający się do automatycznie ułożonych kolejno klocków, lecz ład przestrzenny jako wartość szczególnego rodzaju. Dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie sprowadza się jednak do automatycznego odzwierciedlenia tego, co istnieje w sąsiedztwie analizowanego obszaru (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2018). W świetle powyższego, zadaniem organów jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 797/11). Jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej

o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowy planowany sposób zagospodarowania działki, nie koliduje

w sensie urbanistycznym z zabudową istniejąca ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2611/11). W związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy tak jak

w niniejszej sprawie mogą dotyczyć nie tylko nieruchomości zabudowanej, lecz także nieruchomości, które są już zabudowane, nie sposób pominąć podczas przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy na działce inwestora już istniejącej zabudowy na działce inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/18 podkreślił, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także – a nawet w pewnych okolicznościach przed wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. W przedmiotowej sprawie wniosek inwestorów dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy pięciu miejsc postojowych dla samochodów osobowych wraz placem manewrowym

o łącznej powierzchni maks. 400m2 na działce o powierzchni 1297 m2, co wynika

z dołączonego do akt sprawy administracyjnej wydruku z rejestru gruntów. Nadto jak wynika z innych dokumentów na działce tej zgodnie z uprzednio wydanym pozwoleniem na budowę rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na projekcie zagospodarowania przestrzennego działki sporządzonego przez A. R. pochodzącym z czerwca 2015 r. wskazano usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego (centrum działki). Projektowany budynek mieszkalny opisano jako "budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem". Trudno przy takich ustaleniach uznać, że planowana nowa inwestycja, przy uwzględnieniu ilości przewidzianych miejsc postojowych wraz z planowanym placem manewrowym o łącznej powierzchni maks. 400m2 stanowiło uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowana inwestycja w takich rozmiarach jak wskazano w wydanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przy uwzględnieniu obiektywnych kryteriów, odniesienia się do doświadczenia życiowego, w żaden sposób nie służy wsparciu, uzupełnieniu funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w niniejszej sprawie. Nie przystaje ona swoim charakterem,

w szczególności rozmiarami do sposobu wykorzystania terenu, na którym zgodnie

z decyzją o pozwoleniu na budowę rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Może ona stanowić naruszenie występującego na działkach sąsiednich ładu przestrzennego. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika, aby na terenie objętym analizą występowały działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną z tak dużą wyodrębnioną ilością miejsc postojowych dla samochodów osobowych i na dodatek z placem manewrowym. Nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniosku inwestorów na warunkach ustalonych w decyzji

o warunkach zabudowy sam współczynnik powierzchni zainwestowania, o którym mowa w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawie analizie urbanistycznej, którym sam w sobie nie odzwierciedla istniejącego ładu przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku. Mając jednocześnie na uwadze, że istota sprawy został dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył wniesioną skargę. Decyzją ustalająca warunki zabudowy została wydana jak wyżej już wskazano

z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co skutkuje zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ

II instancji rozpatrując ponownie sprawę winien mieć na uwadze poczynione wyżej rozważania dotyczące wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w szczególności konieczność odniesienia się do interpretacji pojęcia "uzupełniająca funkcja" do indywidulanego stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Nie można wykluczyć konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w części dotyczącej zabudowy działki domem jednorodzinnym, czy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidziano w nim garaż, co może mieć wpływ na ocenę wniosku inwestorów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie daje podstawę do przyjęcia, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone

z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. również stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak

w wyroku.