Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1938/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 usr. 1 pkt 4 art 30 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1097/18 w sprawie ze skargi T. S. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr R 18b/17 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz T. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. S. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 9 kwietnia 2018 r. nr R 18b/17 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Nieruchomość warszawska położona przy ulicy [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, zwany dalej: dekretem). Nieruchomość, o łącznej powierzchni 889 m2, składa się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 425 m2 oraz działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 464 m2. Nieruchomość hipoteczna została zabudowana w latach 1935-1936 pięciokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni 1461,15 m2 o kubaturze 8701,00 m3, w którym znajduje się dwadzieścia siedem lokali, w tym dwadzieścia cztery lokale mieszkalne o łącznej powierzchni 1367,10 m2 i trzy lokale użytkowe o łącznej powierzchni 94,05 m2. Dotychczas nie został wyodrębniony żaden lokal. Budynek, wzniesiony przed dniem 21 listopada 1945 r. spełniał warunki art. 5 dekretu.

Pierwotnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli, na podstawie ujawnionego wpisu z 16 czerwca 1939 r. w księdze hipotecznej, I. M. w 20 %, C. W. w 25 %, I. F. w 5 % oraz E. F. w 50 %, wszyscy niepodzielnie. Na mocy postanowienia Sądu z 3 listopada 1947 r., spadek po E. F., zmarłej [...] sierpnia 1942 r., nabyła w całości R. M. (ur. [...] grudnia 1908 r.). Umową sprzedaży, zawartą 18 grudnia 1948 r. w formie aktu notarialnego R. M. sprzedała małżeństwu A. i H. M. w równych częściach całą, odziedziczoną połowę nieruchomości.

Objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło, na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43), z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, tj. w dniu 11 kwietnia 1949 r.

16 lutego 1949 r. A. M. i H. M. złożyli wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, który do 30 listopada 2015 r. nie został rozpoznany.

Postanowieniem z 23 czerwca 1953 r. Sąd stwierdził, że prawa do spadku po I. F., zmarłym [...] grudnia 1942 r., przeszły na J. K. w 3/6 części, L. z F. w 1/6 części, S. F. w 1/6 części oraz E. z F. w 1/6 części. Na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 20 VII 1948 r., S. F. zmieniono nazwisko i imię na "K. J.".

Umową sprzedaży z 31 maja 1955 r., zawartą w formie aktu notarialnego H. i A. małżonkowie M. cały należący do nich udział, sprzedali F. L. i M. L., w częściach równych, do ich majątku wspólnego. Wyrokiem z 20 czerwca 1972 r. Sąd orzekł rozwód pomiędzy F. L. i M. L. Nie toczyło się postępowanie o podział majątku wspólnego małżonków. Spadek po M. L. nabyła w całości córka B. S., po której z kolei , na podstawie testamentu notarialnego nabył syn T. S. w całości wprost. W skład spadku wchodził udział w wysokości 25% w roszczeniach do nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ulicy [...] i we współwłasności budynku, posadowionego na tejże nieruchomości. Umową darowizny z 2 października 2008 r. F. L. darował T. S., w przysługujący mu udział 1/4 części przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, roszczenie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] oraz własność budynku na niej posadowionego w 1/2 części przysługiwało T. S.

Na podstawie decyzji komunalizacyjnych z 21 lipca 1995r. (działka nr [...]) i z dnia 9 października 1995r. (działka nr [...]) Miasto Stołeczne Warszawa stało się właścicielem tychże działek.

Dla nieznanych z miejsca pobytu: S. F., C. W., J. K., E. z F., L. C., I. M. stosownymi postanowieniami sądowymi zostali ustanowieni kuratorzy.

Pismem z 22 października 2012 r. T. S. wniósł o wydanie częściowej decyzji, ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do ww. zabudowanego gruntu, na jego rzecz w udziale 60/120.

Postanowieniem z 14 sierpnia 2015 r. Sąd Rejonowy [...] w Warszawie w sprawie o sygn. akt [...] dokonał częściowego działu spadku po B. S. i I. F. i dokonał zniesienia współwłasności budynku wzniesionego przed 21 listopada 1945 r., spełniającego warunki art. 5 dekretu, posadowionego na działce nr [...] oraz roszczenia o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na ww. nieruchomości (działki nr [...] i [...]), o łącznej wartości 1 438 922 złote, w ten sposób że prawa te, przyznał w całości na rzecz wnioskodawcy T. S.; zasądził od wnioskodawcy tytułem spłaty: na rzecz: C. W. kwotę 359 730,50 zł, I. M. kwotę 287 784,40 zł, J. K. kwotę 35 973,05 zł, L. z F. kwotę 11 991,02 żł, S. F. kwotę 11 991,02 zł, E. z F. kwotę 11 991,02 zł, płatne w terminie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia.

Decyzją z 1 grudnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z 16 lutego 1949 r., ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu (działka nr [...]) na rzecz T. S. w całości (pkt 1), ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 464 złotych netto, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku (pkt 2.). Ponadto stwierdzono, iż powyższy teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej (pkt 3.).

W dniu 1 marca 2016 r. protokołem zdawczo-odbiorczym Miasto Stołeczne Warszawy przekazało przedmiotową nieruchomość T. S.

Umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartą w formie aktu notarialnego z 8 marca 2016 r. oddano w użytkowanie wieczyste, na 99 lat, grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 889 m2, na rzecz T. S.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy w Warszawie orzekł o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego T. S. w całości w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Warszawie przy ulicy [...].

Umową sprzedaży oraz oświadczeniem o ustanowieniu hipoteki, zawartą 13 września 2016 r., T. S. sprzedał S. Sp. z o.o., w stanie wolnym od obciążeń, za wyjątkiem ujawnionych w umowie (najmy), prawo własności gruntu i budynków, stanowiących jego części składowe, oznaczonego jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] za cenę w łącznej kwocie 4 000.000,00 złotych.

Decyzją z 9 kwietnia 2018r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja), na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a, 4b i 6 oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 i z 2018 r. poz. 431, dalej jako: ustawa): 1) stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 grudnia 2015 r. z naruszeniem prawa; 2) nałożyła na T. S. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 1.268.854,50 zł na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy rażąco naruszył zasadę prawdy obiektywnej poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b). Przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło również zdaniem Komisji, do rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Prezydent m.st. Warszawy pominął przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej istotne wątpliwości w zakresie kręgu stron postępowania. Oparł się bezkrytycznie na postanowieniu Sądu Rejonowego [...] w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2015 r., sygn. akt [...], w przedmiocie częściowego działu spadku i zniesienia współwłasności. Prezydent m. st. Warszawy nie wykazał należytej staranności przy poszukiwaniu danych dotyczących miejsca pobytu I. M. i C. W. oraz któregokolwiek z prawowitych spadkobierców po I. F., zadowalając się wyłącznie przedłożonymi przez T. S. postanowieniami o ustanowieniu kuratorów dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Komisja stwierdziła także, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w szczególności w postaci utrudnienia korzystania z lokalu, i z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Na podstawie szeregu zdarzeń prawnych, takich jak sprzedaż roszczeń, darowizna czy spadkobranie, T. S. - późniejszy beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej - nabył pod tytułem darmym od części następców prawnych części pierwotnych właścicieli, 1/2 udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości przy ul. [...]. Komisja zauważyła, iż prawowici spadkobiercy w osobach I. M., C. W., J. K., E. H. z F., L. C. z domu F. oraz S. F. vel J. K. zmarli - lub prawdopodobnie, wedle wszelkich posiadanych informacji zmarli - oraz po części z nich nie toczyły się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Nie stało to jednakże na przeszkodzie T. S. w dążeniu do ustanowienia dla ww. zmarłych osób kuratorów dla osób nieobecnych oraz przeprowadzenia z udziałem tychże kuratorów - wykazujących się znamienną biernością i brakiem dbałości o interes reprezentowanych osób - postępowania w przedmiocie działu spadku po I. F. i B. S. oraz zniesienia współwłasności (sygn. akt [...]). Wartość przedmiotu postępowania o sygn. [...] została oznaczona arbitralnie przez jedynego pozostającego przy życiu, aktywnego i zainteresowanego rozstrzygnięciem uczestnika postępowania - samego wnioskodawcę, w sposób rażąco zaniżony. We wniosku z dnia 10 stycznia 2014 r. T. S. jako wartość przedmiotu sporu podał kwotę 326.000,00 zł. Dalej wnioskodawca podał, iż prawo współwłasności budynku oraz roszczenia o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) mają łączną wartość 652.000,00 zł. W postanowieniu z dnia 14 sierpnia 2015 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w Warszawie stwierdził , iż łączna wartość prawa własności budynku oraz roszczeń do nieruchomości warszawskich wynosi 1.438.922,00 zł, dlatego też zasądzeniu na rzecz poszczególnych uczestników podlegały spłaty w łącznej kwocie 731.372,03 zł, płatne w terminie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na kanwie niniejszej sprawy Komisja stwierdziła, że wystąpiła przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W ocenie Komisji, weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Wskazała, że co do zasady, przeniesienie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, przesądza w związku z tym o nieodwracalności skutków prawnych. Wyjątek dotyczy natomiast m.in. sytuacji, gdy nabywca działał w złej wierze. Komisja nie znalazła podstaw, by nabywcy nieruchomości, tj. Spółce przypisać złą wiarę, o której mowa w art. 2 pkt 4 ustawy.

Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S. oraz Miasto Stołeczne Warszawa na część jej uzasadnienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami Komisji odnośnie nieustalenia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. Za bezzasadne uznał również stanowisko Komisji wskazujące na naruszenie przez Prezydenta m.st. Warszawy przepisów postępowania z uwagi na to, że w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia. Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy wydając kwestionowaną decyzję oparł się na prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego [...] w Warszawie z 14 sierpnia 2015r. sygn. akt [...] w przedmiocie częściowego działu spadku i zniesienia współwłasności. Zwrócił uwagę, że w świetle art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym rozstrzygnięciem jedynym beneficjentem kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej stał się T. S. na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu. Z tego względu rozważania Komisji i jej ustalenia dotyczące nieprawidłowości przy ustanawianiu kuratorów dla osób nieznanych z miejsca pobytu, obowiązków kuratorów, czy braku działań ze strony Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania reprywatyzacyjnego, a w efekcie beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej nie miały żadnego znaczenia w sprawie. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje ww. prawomocne orzeczenie Sądu dotyczące zniesienia współwłasności, dopóty jest ono wiążące zarówno dla Prezydenta m.st. Warszawy, Komisji jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie podzielił także trzeciego zarzutu Komisji, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym oraz skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu I instancji, literalna treść art. 30 ust.1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał związek przyczynowy pomiędzy tą decyzją, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy niniejszej ma okoliczność, że istotny tj. posiadający doniosłość prawną, jest jedynie tzw. adekwatny związek przyczynowy, który wiąże zaistnienie ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania tylko z normalnymi następstwami tego działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć, w ocenie Sądu I instancji, racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego. WSA za oczywiste uznał, że opisane przez Komisję działania T. S. nie są następstwem tego rodzaju, weryfikowanej przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej tak dalece, że okoliczność ta nie wymaga dalszego dowodzenia. Trudno bowiem uznać aby wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji reprywatyzacyjnej stanowiło zdarzenie "ogólnie sprzyjające" podjęciu przez beneficjenta tej decyzji , działań w postaci – wg ustalenia Komisji – przeprowadzenia postępowania o częściowy dział spadku i zniesienie współwłasności z zamiarem pokrzywdzenia pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. T. S. będąc nabywcą roszczeń w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w drodze dziedziczenia i w drodze darowizny (łącznie ½ części) zgodnie z art. 210 k.c. był uprawniony do żądania zniesienia współwłasności. Kwestia wskazania przez skarżącego zaniżonego przedmiotu sprawy nie ma żadnego znaczenia, bowiem sąd prowadząc postępowanie o zniesienie współwłasności dokonał weryfikacji wartości przedmiotu sprawy i przyznał spłaty pozostałym współwłaścicielom odpowiednie do ich udziałów. Jeśli chodzi zaś o dążenie T. S. do ustanowienia dla nieobecnych kuratorów, to umknęło uwadze Komisji, że występował on do Państwowego Instytutu Żydowskiego o udzielenie informacji w sprawie pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w dniu 12 stycznia 2009r. W odpowiedzi Instytut poinformował, że nie posiada wiedzy ani dokumentacji na temat ocalałych z Holokaustu osób w nim wymienionych, wskazując adresy zamieszkania części z nich zaraz po wojnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Komisja wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Komisja zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 30 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przesłanki w oparciu o które Komisja może wydać decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 ustawy, obejmują w istocie wyłącznie przypadki objęte hipotezą przepisów normujących postępowania nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej i to w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej, a tym samym odrzucenie możliwości stosowania przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 4a-8 ustawy do decyzji ostatecznych w dacie wejścia w życie ustawy, podczas gdy wolą ustawodawcy było jak najszersze ukształtowanie kompetencji Komisji jako organu szczególnego w polskim systemie prawnym, czemu służyło przyznanie temu organowi uprawnień pozwalających na ingerencję w zasadę przewidzianą w art. 16 k.p.a. na podstawie nowych trybów postępowania (przy zastosowaniu m.in. norm materialnoprawnych ujętych w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy) służących wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniach reprywatyzacyjnych;

2. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnych zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd Wojewódzki wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy;

3. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, albowiem jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie;

4. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w z w. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego na wstępie przepisu ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie jednej z form rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 29 ust. 1-4 ustawy;

5. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) względem tak właściciela jak i jego następców prawnych, przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, jak również naruszenie prawa w stopniu podstawowym, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego;

6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania gruntu warszawskiego budynkiem, skoro art. 5 dekretu przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, podczas gdy (i) żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy (ii) w konkretnym przypadku objętym decyzją Komisji, powierzchnia gruntu odpowiadająca działce stanowiącej przedmiot decyzji reprywatyzacyjnej pozostawała niezabudowana w dacie wejścia w życie Dekretu oraz złożenia wniosku dekretowego;

7. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej z zasady trwałości przewidzianej w art. 16 k.p.a., na podstawie o art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy może nastąpić (w wyniku przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznej) tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - jako przesłanka jedynie formalna - nie może przesądzać o "przełamaniu" zasady trwałości decyzji ostatecznej, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy: (i) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przez Komisję, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy, (ii) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż ustawa takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje,

- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z przyjęcia, że wprowadzone ustawą o Komisji nowe przesłanki materialnoprawne wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymienione m.in. w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie mogą stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem dla decyzji reprywatyzacyjnych, a tym samym być podstawą do uchylenia nadzorowanego aktu (stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa), podczas gdy Komisja była uprawniona do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy - z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających wyeliminowanie ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej - wobec spełnienia przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, która to okoliczność winna prowadzić do wydania przez Sąd wojewódzki orzeczenia opartego na art. 151 P.p.s.a. w stosunku do wszystkich skarg;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. zw. z. art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., przy wydawaniu przez Komisję decyzji, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy, które stanowią przepisy szczególne względem k.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie jej wadliwości w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu ww. uchybienia było prawidłowe i jako takie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy, albowiem z decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że Prezydent m. st. Warszawy nie poczynił jakiekolwiek ustaleń w przedmiocie spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez następców prawnych przeddekretowego właściciela w dacie składania wniosku dekretowego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu, poprzez uznanie, że następcy prawni przeddekretowego właściciela nieruchomości (tj. A. i H. małżonkowie M.) w dacie składania wniosku dekretowego byli w posiadaniu gruntu, podczas gdy: (i) przedmiotowa okoliczność nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie podlegała żadnym ustaleniom w toku postępowania przed Prezydentem m. st. Warszawy, które zostało zakończone wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej (ii) ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ww. osoby w dacie składania wniosku dekretowego zamieszkiwały w S. (iii) w konkretnym przypadku objętym decyzją Komisji, powierzchnia gruntu odpowiadająca działce stanowiącej przedmiot decyzji reprywatyzacyjnej pozostawała niezabudowana w dacie wejścia w życie dekretu oraz złożenia wniosku dekretowego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 dekretu, poprzez uznanie osób składających wniosek dekretowy, tj. A. i H. małżonków M., za dotychczasowych właścicieli gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy mając na względzie przepis art. 1 dekretu i wynikający z niego skutek w postaci przejęcia własności nieruchomości, podane osoby winny być traktowane jako następcy prawni dotychczasowego właściciela nieruchomości, co obligowało organ dekretowy do zbadania przesłanki posiadania gruntu w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) gruntu;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, a to jest poprzez jego niejasną oraz nielogiczną w odbiorze formułę, a nadto popadanie przez Sąd wojewódzki w daleko idące sprzeczności wewnętrzne.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną T. S. i Miasto Stołeczne Warszawa zawarli tożsame wnioski o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Komisji oświadczył, że cofa zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego, które zostały sprecyzowane w punktach 2-7, gdy chodzi o naruszenie przepisów prawa procesowego cofa zarzuty wskazane w punktach 2 -5. Cofa także zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w punkcie 1, w zakresie wskazanego tam przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, jako odnoszący się do kwestii dotyczących posiadania. Także w odniesieniu do naruszeń przepisów procesowych w zakresie zarzutu z punktu 1 pełnomocnik informuje, że eliminuje z nich przepis art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. W pozostałym zakresie pełnomocnik wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna w sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Mając na uwadze, cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać trzeba, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna zarówno w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Ostatecznie bowiem jej autor zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego wskazując jako naruszony przepis art. 3 ust.1 -3 w związku z art. 29 ust.1 – 4 ustawy, poprzez błędną wykładnię prowadząca do uznania, że Komisja może wydać decyzję przewidzianą w tych przepisach tylko wówczas gdy zaistnieją przypadki objęte hipotezą przepisów normujących nadzwyczajne postępowania przewidziane w K.p.a. w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej i to w sytuacji jednoczesnego naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną tego orzeczenia. Zdaniem Komisji oznacza niezasadne odrzucenie możliwości stosowania przez Komisje art. 30 ust.1 pkt 4a oraz 5-8 ustawy.

Analiza zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie nie wskazał w nim jako naruszonego precyzyjnie oznaczonego przepisu, który jego zdaniem w sposób błędny zinterpretował Sąd. Brak jest w takim przypadku podstaw do szczegółowego ustosunkowywania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do niejasno skonstruowanej kasacji w tym zakresie.

W świetle art. 176 § 1 pkt.2 P.p.s.a. obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej.

Z tej przyczyny nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia, jego kierunków oraz uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Autor kasacji wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię zobowiązany był wskazać, jak naruszony przepis prawa materialnego zinterpretował Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia, czego w zarzucie również zabrakło.

Nie mógł podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia prawa procesowego wskazany w art. 141 § 4 P.p.s.a oraz ostatecznie sformułowany przez autora kasacji na rozprawie przed Sądem II instancji w dniu 10 maja 2024 r. jako naruszenie w kontrolowanym wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art.29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. art. 30 ust.1 pkt.4 ustawy w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 16 § 1 K.p.a, poprzez przyjęcie, że wprowadzone ustawą nowe przesłanki materialnoprawne wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie mogą stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych, a tym samym być podstawą uchylenia zaskarżonego aktu, podczas gdy komisja była uprawniona do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 29 ust.1 pkt.4 ustawy z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających wyeliminowanie ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej.

Obydwa zarzuty okazały się niezasadne

W przypadku pierwszego z nich uznać należało, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez 141 § 4 P.p.s.a.

Wskazany przepis zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną

Przystępując do oceny zasadności drugiego z zarzutów należało mieć na uwadze, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej winien nie tylko wskazać przepisy postępowania, które zostały naruszone, ale również uzasadnić jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Omawiany zarzut nie spełnia tych wymagań. Jest bowiem tak zredagowany, że budzi wątpliwości interpretacyjne. Z powiązania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a z przepisami art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. można jedynie się domyślać, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na wadliwą ocenę Sądu I instancji, że Komisja dopuściła się naruszenia przepisów odnoszących się do reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Nie wyjaśnia jednak precyzyjnie na czym naruszenie to polegało. Tymczasem wskazane zarzuty obligują do wskazania w uzasadnieniu, które z rozważań Sądu i z jakiej przyczyny wadliwie wskazywały, że Komisja zaniechała podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W zarzucie tym wskazano jednocześnie na naruszenie art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy nie uściślając powiązania wskazywanego naruszenia z pozostałą częścią zarzutu. Zaznaczenia wymaga, że przepis ten stanowi jedną z możliwych podstaw wydania decyzji przez Komisję względem decyzji reprywatyzacyjnej, gdy uzna, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Niejasna treść tego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi administracyjnemu jego merytoryczne rozpoznanie, także w odniesieniu do przepisu art. 16 § 1 K.p.a. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie sposób oprzeć się przeświadczeniu, że opisane wątpliwości interpretacyjne wynikają z pozostawienia przez autora kasacji pierwotnej konstrukcji zarzutu mimo późniejszego zaniechania powoływania się w nim na brak zbadania przesłanki posiadania gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przyjęcie, iż T. S. stał się jedynym beneficjentem spornej decyzji reprywatyzacyjnej pozostaje w zgodzie z przepisem art. 365 § 1 k.p.c., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, ale także inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wymienionemu przyznano bowiem roszczenie o ustanowieniu użytkowania wieczystego spornej działki oraz prawa własności budynku w wyniku częściowego działu spadku po B. S. i I. F. i zniesieniu współwłasności, mocą postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Warszawie z 14 sierpnia 2015 r., wydanego w sprawie o sygnaturze [...]. Związanie wynikające z przepisu art. 365 § 1 k.p.c. nie pozwala na odrębne badanie prawidłowość nieuwzględnienia innych podmiotów w charakterze beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, jak słusznie wskazał Sąd w kontrolowanym wyroku.

Czyni także koniecznym przyjęcie, że uzyskanie przez T. S. prawa użytkowania wieczystego na mocy decyzji z 1 grudnia 2015 roku nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OPS 1/23.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto jak w pkt. 2 i 3 sentencji, na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.