Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 319/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28 i art 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1085/16 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2016 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1085/16 oddalił skargę A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2016 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 20 maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2016 r. nr 54, na mocy której, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne z wniosku A.B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 5 marca 2007 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną przy ul. [...], o nieurządzonej księdze wieczystej, oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu 2, jako działka nr [...] o powierzchni 0,7976 ha, stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji powołując treść art. 28 K.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie zawartego w tym przepisie pojęcia "interesu prawnego" stwierdził, że niniejsze postępowanie, wszczęte w trybie nadzwyczajnym, jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko taki podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot może być również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby A.B. przysługiwał tytuł prawny do w/w nieruchomości. Przedstawione przez nią dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, że na dzień 27 maja 1990 r. wnioskodawczyni lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości. Wskazał, że również organ nadzoru, działając z urzędu, nie znalazł dowodu potwierdzającego interes prawny wnioskodawczyni.

W ramach przeprowadzonego postępowania ustalono, że objęta wnioskiem działka nr 24 położona w obrębie 2 miasta [...] została utworzona z połączenia działek nr [...] i 1348/4 (pismo Starostwa [...] z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...]). W świetle zaświadczenia z dnia 13 listopada 2006 r. nr [...] wydanego przez Starostę [...] przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa w trybie przepisów w/w dekretu następowało z mocy prawa i organy administracji nie wydawały w tym zakresie żadnych orzeczeń. Stąd też ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu tego dekretu, nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1974/11).

Ponadto organ odwoławczy podał, że z aktu notarialnego z dnia 6 maja 1971 r., rep. A nr [...] wynika, że J.D., działając w zakresie udzielonego Jej przez A.S. w umowie darowizny z dnia 7 grudnia 1970 r., rep. A [...] pełnomocnictwa, przeniosła na siebie własność działki nr [...] – z uwagi na nieskorzystanie przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu. Następnie aktem z dnia 4 grudnia 1978 r. zdała działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Fakt ten potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...], a także zapisy w rejestrze gruntów tom III. Wyjaśnił, iż czynności podjęte w celu odnalezienia oryginału w/w aktu zrzeczenia nie odniosły skutku, to jednak stwierdził, że nie może to prowadzić w sytuacji istnienia innych dowodów – do uznania braku jego istnienia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał również, iż w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] ustalono, że w zakresie spornej nieruchomości obecnie funkcjonują dwie księgi wieczyste: KW nr [...] – obejmująca działki [...] i [...], w której jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa oraz KW nr [...] obejmująca działkę [...] (powstałą z połączenia działek [...] i [...]), w której jako właściciel została wpisana Gmina [...].

Z powyższego wynika, że nieruchomość oznaczona w dacie 27 maja 1990 r. jako działka nr 24 nie była własnością osoby fizycznej. Wnioskodawczyni A.B. nie można zatem uznać za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 5 marca 2007 r. nr [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie że:

- aktem z dnia 4 grudnia 1978 r. J.D. zdała na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności: wypis z rejestru gruntów nr 215 z dnia 15 maja 1980 r. oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 maja 1980 r. uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem z treści w/w dokumentów wynika, że na dzień 15 maja 1980 r. spadkodawczyni skarżącej – J.D. była właścicielem zarówno działki o nr [...], jak i działki o nr [...];

- twierdzenie skarżącej o nieistnieniu aktu zrzeczenia z dnia 4 grudnia 1978 r. jest gołosłowne; jako niepoparte żadnymi dowodami, w sytuacji gdy o jego nieistnieniu świadczy fakt że:

a) przeprowadzone przez organ czynności poszukiwawcze w/w dokumentu nie przyniosły rezultatów, które świadczyłyby o istnieniu i funkcjonowaniu w obrocie aktu zrzeczenia z dnia 4 grudnia1978r.

b) z wypisu z rejestru gruntów nr 215 z dnia 15 maja 1980r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 maja nr [...] wynika wniosek przeciwny,

- skarżąca nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowej sprawie;

- ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J.D., a następnie jej spadkobierczyni A.B. nie była właścicielką działki nr [...];

2) art. 28 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przemawia za tym, iż skarżącej, jako następczyni prawnej J.D., przysługuje status strony postępowania;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaaprobowanie błędnego założenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 5 marca 2007 r. nr [...];

4) art. 127 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania;

5) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz rozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości obu wydanych decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność ta wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. W przypadku gdy na tym etapie postępowania organ ustali, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku , gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli organ w wyniku przeprowadzonego postępowania ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony.

Sąd pierwszej instancji, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo ocenił, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10 oraz 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy zdarza się, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w w/w przepisie, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że w niniejszej sprawie decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo wskazał, że dla komunalizacji w trybie w/w ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cyt. ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.

Skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż jej poprzedniczka prawna – J.D. nie zrzekła się działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, ale jednocześnie nie przedstawia dowodów wskazujących na to, iż była ona właścicielką tej nieruchomości w maju 1990 r. Znajdujące się w aktach administracyjnych akty zrzeczenia się nieruchomości (z dnia 28 października 1975 r. i z dnia 3 kwietnia 1979 r.), jak i pismo z dnia 20 maja 1980 r. wyrażające zgodę na zrzeczenie się działki nr [...] – nie operują powierzchnią, ani numeracją działki objętej wnioskiem, tj. działki nr [...], zaś aktu zrzeczenia się działki z dnia 4 grudnia 1978 r. nie odnaleziono.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza wszystkich w/w dokumentów, w powiązaniu z innymi okolicznościami sprawy, prowadzi do wniosku, że w ramach kompetencji organ nadzoru, poza poczynionymi negatywnymi ustaleniami, nie mógł przyjąć jako uzasadnione stanowiska skarżącej. Wyjaśnić należy, iż w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada domniemania zgodności wpisów zawartych w księdze wieczystej ze stanem rzeczywistym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Powołany przepis ustanawia zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencjami tej zasady są dwa domniemania: po pierwsze – domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, i po drugie – domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej. Organy administracji jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione do kwestionowania we własnym zakresie treści wpisów prawa własności zawartych w dziale II księgi wieczystej. Zarzuty odnośnie prawidłowości treści wpisów w księdze wieczystej są rozstrzygane w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności.

Z akt sprawy wynika, że A.B. wystąpiła z takim powództwem (o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) do Sądu Rejonowego w [...], który wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo. Nie odnosząc się szczegółowo do podstaw odmowy uwzględnienia w/w roszczenia, wskazać należy, iż w uzasadnieniu tego wyroku podano, że zrzeczenie datowane na dzień 28 października 1975 r. prawdopodobnie nie dotyczyło działek [...] i [...]. Powyższe ustalenie jednak w żadnej mierze nie dowodzi, że poprzedniczka prawna skarżącej była właścicielką działki nr [...] w dacie komunalizacji mającej miejsce z mocy samego prawa. Skoro dla w/w nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr 24 (powstałej z połączenia z inną działką o nr 1348/4) została założona księga wieczysta (a jak wynika z akt sprawy – nawet dwie księgi wieczyste), to dowód na okoliczność posiadania tytułu prawnego do w/w działki w dacie 27 maja 1990 r. obciąża A.B.. Organ administracji nie ma żadnych kompetencji do podważania we własnym zakresie wpisów wynikających z ksiąg wieczystych, a także, wbrew zarzutom skargi, nie może swojego stanowiska opierać na archiwalnych wypisach z ewidencji gruntów i budynków. W postępowaniu administracyjnym, podmiotowa treść wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie może podważać treści wpisów objętych wiarą publiczną ksiąg wieczystych. Wyższość danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do danych ujawnionych w księdze wieczystej ma miejsce jedynie w zakresie określenia parametrów nieruchomości, tj. wpisów dokonywanych w dziale I ksiąg wieczystych, a nie ma zastosowania do wpisu prawa własności zawartego w dziale II ksiąg wieczystych. Ponadto zauważyć należy, iż według ustaleń Sądu Rejonowego w [...] – akt zrzeczenia z dnia 28 października 1975 r. prawdopodobnie dotyczył działek nr 117 i 118, jednak w prowadzonej dla tych działek księdze wieczystej J.D. nadal wpisana (jest) była jako właścicielka, a z kolei według danych z ewidencji gruntów i budynków ich właścicielem pozostaje Skarb Państwa.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organy administracji nie rozstrzygają sporów natury cywilistycznej, dotyczących ustalenia prawa własności nieruchomości. Nie mają kompetencji do samoistnego ustalenia, czy poprzedniczka skarżącej w dacie komunalizacji była właścicielką jakichkolwiek nieruchomości, w tym w szczególności właścicielką działki nr [...]. Wykazanie w/w okoliczności obciąża skarżącą, a jej argumenty okazały się niewystarczające do uwzględniania skargi.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro A.B. nie wykazała tytułu prawnego do działki nr [...], to umorzenie przez organ nadzoru postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony, w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a., a organ nie przekroczył zasad postępowania dowodowego, w tym w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1) art. 134 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie że:

- aktem z dnia 4 grudnia 1978 r. J.D. zdała na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności: wypis z rejestru gruntów nr 215 z dnia 15 maja 1980 r. oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 maja 1980 r., uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem z treści w/w dokumentów wynika, że na dzień 15 maja 1980 r. spadkodawczyni skarżącej – J.D. była właścicielem zarówno działki o nr [...], jak i działki o nr [...];

- twierdzenie skarżącej o nieistnieniu i niefunkcjonowaniu w obiegu prawnym aktu zrzeczenia z dnia 4 grudnia 1978 r. jest gołosłowne, jako niepoparte żadnymi dowodami, w sytuacji, gdy o jego nieistnieniu świadczy fakt że:

● przeprowadzone przez organ czynności poszukiwawcze w/w dokumentu nie przyniosły rezultatów, które świadczyłyby o istnieniu i funkcjonowaniu w obrocie aktu zrzeczenia z dnia 4 grudnia 1978 r.;

● z wypisu z rejestru gruntów nr 215 z dnia 15 maja 1980 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 maja 1980 r. nr [...] wynika wniosek przeciwny;

- skarżąca nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowej sprawie;

- ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J.D., a następnie jej spadkobierczyni A.B., nie była właścicielką działki nr [...];

2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez brak podjęcia przez organ administracji publicznej, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony postępowania w osobie A.B. oraz poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że w toku postępowania przed organem nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;

4) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji kiedy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia.

5) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że A.B. nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy zarówno decyzja komunalizacyjna, którą skarżąca kwestionuje, jak i ewentualna decyzja stwierdzająca jej nieważność, dotyczą jej praw i obowiązków, a całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przemawia za tym, że skarżącej, jako następczyni prawnej J.D. – właścicielki przedmiotowej działki – przysługuje interes prawny do występowania w tej sprawie, a zatem jest stroną postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Podała, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że aby przypisać danemu podmiotowi status strony, wystarczające jest istnienie potencjalnego wpływu decyzji nieważnościowej na prawa i obowiązki tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie, nie mogła wykazać, że to jej przysługuje tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, albowiem to właśnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "komunalizacyjnej" ma dopiero doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która nie pozwala na wykazanie tego tytułu, gdyż zgodnie z jej treścią przysługuje on Gminie [...]. Ustalenie, czy wnioskodawczyni posiadała tytuł prawny do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., a w konsekwencji, czy takiego tytułu nie posiadał Skarb Państwa, należy do drugiego etapu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. merytorycznej oceny wniosku i badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności została objęta decyzja orzekająca o nabyciu z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa przez Gminę [...]. W postępowaniu w tej sprawie stronami są bezspornie Skarb Państwa i Gmina [...]. Przyjmuje się jednak, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją komunalizacyjną (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, A.B. dostatecznie wykazała realny i aktualny powód dla przyznania jej uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Konkluzja ta wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z wypisu z rejestru gruntów nr 215 z dnia 15 maja 1980 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 maja 1980 r. W świetle tych dokumentów J.D. – spadkodawczyni skarżącej na dzień 15 maja 1980 r. była właścicielem zarówno działki o nr [...], jak działki o nr [...] r. Przeczy to stanowisku organu oraz Starostwa Powiatowego w Polkowicach zawartego w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r., że aktem zrzeczenia z dnia 4 grudnia 1978 r. J.D. zdała na rzecz Skarbu Państwa obydwie działki. J.D. z podaniem w sprawie bezpłatnego zrzeczenia się działki o nr [...] wystąpiła dopiero w dniu 2 maja 1980 r., a Naczelnik Miasta i Gminy w [...] zatwierdził w/w podanie w dniu 20 maja 1980 r. i jednocześnie wskazał, że zgoda na zrzeczenie się części nieruchomości jest uzasadniona. Ponadto w wypisie z rejestru gruntów nr 215 z dnia 15 maja 1980 r. J.D. jest ujawniona jako właściciel przedmiotowej działki.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia za uzasadnione ustaleń organu oraz Sądu pierwszej instancji, że J.D., a następnie jej spadkobierczyni A.B., nie była właścicielką działki nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r., gdyż po dokonaniu wszechstronnej, a nie tylko swobodnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyjąć należy, iż akt zrzeczenia z dnia 4 grudnia 1978 r. nie istniał oraz na pewno nie dotyczył zdania ma rzecz Skarbu Państwa działki o nr [...]. Powyższe stwierdzenie przeczy argumentacji organu orzekającego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu, że A.B. nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie, formalna legalność decyzji, wynikająca z tego, że w dacie komunalizacji w księdze wieczystej był wpisany Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości, nie może stanowić przeszkody do jej kontroli w niniejszym postępowaniu, ponieważ z istoty służy ono usuwaniu z obrotu prawnego decyzji, które formalnie są poprawne, ale naruszają prawo. Umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że w dacie komunalizacji nie była ona wpisana do księgi wieczystej, jest skrajnie formalistyczne, niezgodne z zasadą prawdy materialnej i wszechstronnego rozważenia dowodów oraz z zasadą praworządności. Organ jak i Sąd pierwszej instancji, nie odniosły się do przedstawionych przez nią dowodów, które uzasadniały przyjęcie, że w dacie komunalizacji nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W konsekwencji prowadzi to do uznania legitymacji A.B. jako strony i zarazem świadczy o nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił również uwagę na uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07, z którego wynika, że gdy podstawą wpisu gminy w dziale II księgi wieczystej jest ostateczna decyzja komunalizacyjna, powód nie może skutecznie kwestionować zgodności uprzedniego wpisania Skarbu Państwa z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, ponieważ przesłanka komunalizacji, jaką jest przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności, poddana została ocenie organu administracyjnego i w decyzji komunalizacyjnej została "skonsumowana". Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej kwestia przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności przestaje mieć znaczenie, istotne jest bowiem pozostawanie w obrocie decyzji stwierdzającej prawo własności gminy.

Skarżąca kasacyjnie podała także, iż w rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością jest to, że do komunalizacji spornej nieruchomości nie doszło poprzez orzeczenie sądu powszechnego, ale w następstwie czynności organów administracyjnych, które bez podstawy prawnej zakwalifikowały nieruchomość jako własność Skarbu Państwa. Sam wpis w księdze wieczystej został dokonany przez organ administracji, dlatego też wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji oraz sądy administracyjne nie są legitymowane do kwestionowania we własnym zakresie treści wpisów prawa własności zawartych w dziale II księgi wieczystej oraz że zarzuty odnośnie prawidłowości treści wpisów w księdze wieczystej rozstrzygane są w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, należy uznać za uchylanie się organu oraz Sądu od obowiązku kontroli praworządności decyzji, przy jednoczesnym pozbawieniu strony możliwości dochodzenia jej konstytucyjnych praw.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił również ustalenia Sądu Rejonowego w [...], zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt [...]. Sąd powszechny jednoznacznie bowiem stwierdził, że akt zrzeczenia z dnia 28 października 1975 r. – a zatem akt bezpośrednio warunkujący przejście prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym możliwość późniejszego połączenia jej z działką nr [...] i powstanie działki nr [...] – nie dotyczy działki nr [...], ale prawdopodobnie działek nr [...] i [...] i w związku z tym należy przyjąć, że akt ten nie powinien być podstawą wpisania Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej nr [...] (obecnie księgi wieczystej [...]). Księga ta obejmuje działki [...] i [...] (s. 2 i 4 uzasadnienia w/w wyroku).

W tym stanie rzeczy A.B., składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 5 marca 2007 r. nr [...], w sposób bezsprzeczny wykazała swój interes prawny w niniejszej sprawie. Czynność tzw. komunalizacji działki nr [...] położonej w [...], obręb 2, została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów prawa prowadzącym bezpośrednio do bezprawnego odebrania jej własności tej działki, tj. działki stanowiącej obecnie część działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stwierdzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym, uniemożliwiająca kontynuowanie wszczętego wnioskiem A.B. postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia 5 marca 2007 r. nr [...], gdyż nie można uznać jej za stronę. Skutkowało to wydaniem przez organ, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania.

W niniejszej sprawie, należało zatem rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena pozwalały na przyjęcie, że A.B. jako następca prawny J.D. – w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., posiadała tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu 2 jako działka nr [...] o powierzchni 0,7976 ha – w części dotyczącej działki nr [...], a w konsekwencji stwierdzenie, czy może być ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka – nr 24, została utworzona z połączenia działek nr [...] i [...] na podstawie Obwieszczenia Wojewody Legnickiego z dnia 15 października 1985 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów miasta [...]. Następnie działka nr 24 decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 sierpnia 2010 r. nr [...] została podzielona na działki nr [...] do [...] (wyjaśnienia Starostwa [...] w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...]).

W świetle powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia 5 marca 2007 r., kwestionowana przez A.B. część nieruchomości nosząca wcześniej nr [...] stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy [...]. Przypomnieć należy, iż komunalizacja, a więc przejście prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz gminy, dokonywała się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Istotną datą w sprawie komunalizacji był 27 maja 1990 r., bowiem z tym dniem następowało nabycie mienia. W niniejszej sprawie podstawą nabycia mienia przez Gminę [...] stanowił art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Wojewoda [...] dokonując komunalizacji uznał, że w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do w/w nieruchomości należał do Skarbu Państwa, a wobec tego mogło nastąpić przekazanie prawa własności tej nieruchomości na rzecz Gminy [...].

Z wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, zaś władającym był Naczelnik Miasta i Gminy [...]. Powyższy rejestr gruntów według stanu na dzień 17 sierpnia 2006 r. wskazuje, że przedmiotowa działka nadal stanowiła własność Skarbu Państwa, nie posiadała urządzonej księgi wieczystej i znajdowała się we władaniu Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji państwowej. Ponadto zauważyć należy, iż w rejestrze gruntów Tom III, założonym w 1973 r., dotyczącym działek nr [...] i [...] jest wzmianka o akcie zrzeczenia z dnia 4 grudnia 1978 r. (w KW), na mocy którego J.D. zdała na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] wchodzącą w skład działki nr 24 z zaznaczeniem, że nie został on przesłany do ewidencji gruntów. Podjęte przez organ próby odnalezienia tego dokumentu okazały się nieskuteczne.

Ponadto w aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 13 listopada 2006 r. nr [...], wydane przez Starostę [...], z którego wynika, że nieruchomość położona w obrębie 2 miasta [...], powiat [...], województwo [...]e, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa z mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Przy czym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może dokonać ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu tego dekretu.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie spór prawny między stronami sprowadza się do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia w obrocie prawnym w/w aktu zrzeczenia się przez J.D. w dniu 4 grudnia 1978 r. działki nr [...], stanowiącej część działki nr 24 na rzecz Skarbu Państwa. W sprawie jest niesporne, że dokument ten nie został odnaleziony. Jednocześnie wskazać należy, iż w aktach sprawy znajdują się inne dowody potwierdzające jego istnienie. Jak wyżej podano są nimi zapis w rejestrze gruntów z 1973 r. Tom III oraz pismo Starostwa [...] z dnia 2 listopada 2010 r. nr GG 7436- 858/2010).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez autora skargi kasacyjnej dokumenty w postaci wypisu z rejestru gruntów nr 215 z dnia 15 maja 1980 r. oraz pisma Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 maja 1980 r. nr [...], nie potwierdzają faktu nieistnienia przedmiotowego aktu zrzeczenia. Jednocześnie są one niewystarczające do stwierdzenia, że J.D., a następnie jej spadkobierczyni A.B., na dzień 27 maja 1990 r. była właścicielką działki nr [...], a w związku z tym przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skoro, jak wyżej wskazano, akt zrzeczenia się przez J.D. w dniu 4 grudnia 1978 r. działki nr [...], stanowiącej część działki nr 24, na rzecz Skarbu Państwa nie został przesłany do ewidencji gruntów, to nie można wykluczyć, że podany w rejestrze gruntów nr 215 stan, według którego jest ona nadal właścicielką działki nr [...], a także działki nr [...], był w tym dniu nieaktualny. Z kolei pismo Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 maja 1980 r. nr [...] dotyczy działki nr [...], a nie działki nr [...]. Z pisma tego wynika jedynie, że organ wyraża zgodę dla J.D. na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], zaś "zgoda na zrzeczenie się z części nieruchomości jest uzasadniona". Powyższy dokument nie daje jednak dostatecznej podstawy do uznania, że działka nr [...] – niejako a contrario – stanowiła w tej dacie własność spadkodawczyni skarżącej.

W oparciu o powyższe dokumenty oraz mając na uwadze pozostałe okoliczności wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie można przyjąć, że J.D., a później jej spadkobierczyni A.B., w dniu 27 maja 1990 r. posiadała tytuł prawny do spornej działki nr [...] (następnie części działki nr [...]). Wykazanie w/w okoliczności obciążało skarżącą kasacyjnie, czego jednak nie uczyniła. Powyższy fakt, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, nie wynika również z ustaleń Sądu Rejonowego w Lublinie, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt [...].

Podać również należy, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 (OSNC z 2008 r., nr 3, poz. 30) wyraził pogląd, że decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada, czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Obowiązujące reguły domniemania legalności i trwałości decyzji, obejmujące nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale i dokonane przez organ ustalenia faktyczne, będące jego podstawą, pozwalają na konkluzję, że te okoliczności są ostatecznie ustalone. Podmiot mający interes prawny w wyeliminowaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej może domagać się stwierdzenia jej nieważności, jednak wymóg wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości objętej takim żądaniem jest w judykaturze powszechnie akceptowany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11, 16 maja 2012r., sygn. akt I OSK 660/11, 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1788/14, z 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/16, 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 988/10).

W świetle art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11). Dlatego w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną ma charakter materialnoprawny, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11).

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, kwestia jej interesu prawnego musiała być zbadana w pierwszej fazie postępowania wyjaśniającego, a nie na etapie merytorycznej oceny wniosku i badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wprawdzie intencją wniosku A.B. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest doprowadzenie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego właśnie dlatego, że nie pozwala ona na wykazanie tytułu prawnego skarżącej kasacyjnie do spornej nieruchomości, gdyż zgodnie z treścią decyzji przysługuje on Gminie [...], to jednak aby wykazać swój interes prawny w tym postępowaniu, powinna ona w pierwszej kolejności co najmniej uprawdopodobnić, że nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., bowiem to jej przysługiwał do niej tytuł prawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że A.B. zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, nie wykazała żadnego tytułu prawnorzeczowego do spornej działki.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., należy uznać za nietrafne.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy analizowany w kontekście stosownych przepisów prawa materialnego, podano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przedmiotowe uzasadnienie umożliwia Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem powołanego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., przyjąć należy, iż z uwagi na sposób sformułowania nie mógł on być przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozważany. Przypomnieć należy, iż powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to tzw. przepis wynikowy, warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stwierdzić naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Skarżąca kasacyjnie, chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., jest zobowiązana powiązać ten zarzut bezpośrednio ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.