Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1264/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu J. W. i P. Z. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.5.56.2024.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz J. W. i P. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 17 maja 2024 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. W. i P. Z., zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla zamierzenia "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne (4 lokale mieszkalne) wraz z przebudową stropu na 1 piętrem przebudowa konstrukcji więźby dachowej oraz połaci dachowej w zakresie montażu okien połaciowych, kominów wentylacji mechanicznej, likwidacją podniesienia dachu nad szachtem wewnętrznym w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. na działce nr [...], obr. [...]".

Wojewoda Małopolski decyzją z 29 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.5.56.2024.EU, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. P. i W. P., orzekł kasatoryjnie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle treści projektu architektoniczno-budowlanego krąg stron ustalony przez organ pierwszej instancji jest nieprawidłowy (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb).

Z akt organu pierwszej instancji wynika, że w budynku mieszkalnym na działce nr [...] składającym się z 5 wyodrębnionych lokali (KW nr [...]) funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - i tylko WM (której odwołujący się są członkami) została uznana za stronę. Tymczasem to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, przymiot strony co do zasady przysługuje WM tworzonej przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości, nie oznacza braku możliwości przypisania statusu strony właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, gdy wykaże on swój indywidualny interes, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa, w tym na podstawie regulacji z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Chodzi tutaj o negatywne, oparte o konkretny przepis oddziaływanie na konkretny lokal, a w szczególności na sposób korzystania z tego lokalu, np. wówczas, gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie chronionych przepisami prawa materialnego warunków korzystania z tego lokalu lub mogłaby spowodować naruszenie substancji tego lokalu.

Organ odwoławczy stwierdził, że zakres projektowanych robót budowlanych ingeruje w strukturę poddasza budynku, dotyczy przebudowy stropu nad 1. piętrem, czyli nad lokalami nr [...] i [...] (opis projektu str. 7 i 8) i zmiany zamierzonego sposobu użytkowania poddasza budynku. Organ odwoławczy wskazał na opis stanu projektowanego (str. 8 PAB): "W związku z tym, że istniejący strop belkowy, drewniany, poddasza nie posiada wystarczającej nośności do przeniesienia obciążeń, jak dla pomieszczeń o funkcji mieszkalnej, zaprojektowano jego wzmocnienie. Spełnienie normowych stanów granicznych nośności i użytkowania osiągnięto poprzez wprowadzenie dodatkowych belek drewnianych umieszczonych pomiędzy istniejącymi elementami. Projektowane belki przewidziano o przekroju 180x220 mm oraz 160x200 mm zgodnie z dokumentacją rysunkową. Nowoprojektowane belki drewniane należy opierać na murze w gniazdach. Lokalnie w miejscu istniejących słupów drewnianych oraz słupów antresoli wprowadzono belki stalowe o przekroju HEB180 oraz lokalnie HEB200. Ich oparcie realizować na murze na poduszkach betonowych wykonanych w gniazdach. Elementy stalowe wykonać ze stali S235 zabezpieczonej antykorozyjnie oraz przeciwpożarowo poprzez nałożenie odpowiednich powłok malarskich. Nowoprojektowane elementy drewniane należy wykonać z drewna klasy min. C24 zabezpieczonego antykorozyjnie poprzez impregnację".

Powyższe założenia projektowe przesądzają, że właścicielom lokali mieszkalnych usytuowanych pod stropem podlegającym przebudowie (lokale nr [...] i [...]) przysługuje status strony. Właściciele tych lokali, w tym odwołujący się, mają prawo wglądu w treść projektu budowlanego oraz oceny zakresu ingerencji/wpływu projektowanych robót budowlanych na lokal stanowiących ich własność, choćby ze względu na treść § 216, 309, 310, 315, 322, 323, 326 rozporządzenia WT i wynikające z tych przepisów zapewnienie: bezpieczeństwa pożarowego, higieny i zdrowia, hałasu i drgań – wynikające ze znacznego stopnia przebudowy/wzmocnienia stropu bezpośrednio nad tymi lokalami, zwiększenia obciążenia tego stropu. Z uwagi na roboty budowlane prowadzone w granicy z lokalami nr [...] i [...] istnieje potencjalna możliwość nie tylko ograniczenia swobodnego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem lokali usytuowanych pod częścią budynku podlegającego przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, ale także prawdopodobieństwo naruszenia chronionej prawem własności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Pomieszczenia na poziomie poddasza budynku były nieprzeznaczone do użytkowania, zatem wprowadzane nowe rozwiązania konstrukcyjno-użytkowo-materiałowe mają potencjalny wpływ na prawo własności do lokalu odwołujących się. Na poddaszu, dotychczas nieużytkowym, zaprojektowano 4 lokale mieszkalne. Planowane roboty budowlane w sposób realny spowodują ograniczenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, tj. spowodują zmianę warunków technicznych, które z kolei determinować będę ich sytuację prawną, obligując do podjęcia określonych czynności lub odwrotnie, uniemożliwiając ich dokonanie. Chodzi również o ochronę w kontekście art. 5 ust. 1 Pb, a zatem o wpływ na sferę praw i obowiązków wynikających głównie z przepisów administracyjnych.

Zakres projektowanych robót budowlanych związanych z przebudową stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...] w zakresie jego wzmocnienia oraz związany z tym cały proces budowlany, który zakłada m.in. konieczność wprowadzenia nowych belek, które wsparte zostaną na istniejących murach (ściany konstrukcyjne piętra budynku, a zatem lokali nr [...] i [...]), wykonaniem zbrojenia oraz zabezpieczeniem antykorozyjnym, przeciwpożarowym, a także zmiana zamierzonego sposobu użytkowania części poddasza budynku, bezpośrednio nad tym lokalem, uzasadnia twierdzenie, iż lokale mieszkalne odwołujących się znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W przypadku wykonywania robót budowlanych w granicy z przestrzenią wewnętrzną konkretnego lokalu co do zasady występuje potencjalne zagrożenie naruszenia praw właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego tak duża ingerencja w strop nad lokalami nr [...] i [...] upoważnia do przyznania statusu strony.

W toku ponownie prowadzonego postępowania może dojść do zmiany zakresu projektu i wniosku o pozwolenie na budowę lub może nastąpić uzupełnienie materiału dowodowego przez przedstawienie przez inwestora kolejnych uchwał WM i w każdym przypadku będzie to istotny zakres sprawy.

Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownej oceny oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście uchwały nr 01/2023 z 24 stycznia 2023 r., w której WM wyraziła zgodę na:

"a) adaptację przestrzeni szybu na poziomie II piętra (wraz z wykonaniem wentylacji przestrzeni szybu poniżej) i dołączenie jej do lokalu S-1. Rozliczenie ceny sprzedaży nastąpi w formie sfinansowania przez właścicieli lokalu S-a ekspertyzy konstrukcyjnej konstrukcji dachu oraz projektu remontu dachu wraz z uzgodnieniami.

b) przebudowę lokalu S-a przez jego właścicieli, niezbędną dla adaptacji na cele mieszkalne, w tym wykonanie wszelkich niezbędnych prac budowlanych, w tym rozbudowę instalacji w zakresie: prądu w tym zwiększenia mocy do budynku, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu. Linii teletechnicznej, które mogą przechodzić przez części wspólne budynku oraz na niezbędne zmiany dachu i jego konstrukcji, z wyłączeniem jego nadbudowy, podniesienia lub zmiany nachylenia połaci dachu,

c) udostępnienie części wspólnych nieruchomości w zakresie niezbędnym do realizacji adaptacji,

d) przebudowę i nadbudowę kominów, bez ingerencji w poszczególnych lokalach mieszkalnych".

Nie sposób przy tym pominąć okoliczności negowania zamierzeń inwestycyjnych z treścią uchwały nr 01/2023 przez członka zarządu WM (odwołująca się). Z treści uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona zgody na zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne i wyodrębnienia 4 lokali mieszkalnych.

W toku ponownie prowadzonego postępowania trzeba wyjaśnić też kwestię dostępności budynku dla osoby niepełnosprawnej (§ 55 WT), skoro z założeń projektowych wynika, że w części poddasza zaprojektowano lokal mieszkalny dostępny dla osoby niepełnosprawnej, a dostęp do lokalu zapewniono przez wyposażenie budynku w schodołaz. Schodołaz to urządzenie przenośne, mobilne, udostępniane przez administrację obiektu, ponadto każdorazowo wymagające obsługi osób trzecich, zaś przepisy prawa nakazują zainstalowanie w budynku urządzenia technicznego, tj. montaż oraz funkcjonalne i trwałe połączenie z elementami budynku (stanowisko Ministerstwa Infrastruktury Departament Rynku Budowlanego i Techniki z 24 lutego 2010 r., znak: BR5/R-7001-1101/2010).

Na koniec organ odwoławczy stwierdził: 1) w świetle uchwał nr 1/2020 i nr 3/2020, że choć organ pierwszej instancji dysponował danymi dwóch członków zarządu WM (A. B., M. P.), to wystarczające było doręczanie tylko jednemu z nich, a także, że zarządca budynku nie ma statusu strony; 2) konieczność wyjaśnienia rozbieżności między opinią geotechniczną ("proste warunki gruntowe") a planem miejscowym, z którego wynika, że teren inwestycji może być zlokalizowany w obszarze i terenie górniczym "Mateczny I", dla którego: w zakresie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oznacza się obszary o złożonych i skomplikowanych warunkach gruntowych.

W sprzeciwie J. W. i P. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie prawidłowej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy odwołanie pochodziło od podmiotu niemającego statusu strony postępowania;

2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez podmiot niemający statusu strony postępowania;

3) art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pb przez przyjęcie, że M. P. i W. P. przysługuje status strony, podczas gdy stanowiący ich własność lokal mieszkalny nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu aktualnych przepisów Pb.

W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślili, że od 13 lutego 2020 r. w art. 3 pkt 20 Pb nie ma już mowy o "ograniczeniach w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu", natomiast jest mowa jedynie o "ograniczeniach w zabudowie terenu". Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (m.in. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Pb. W uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane ograniczenia w zabudowie lokalu mieszkalnego. W zaprojektowanej inwestycji warstwy sufitu nad lokalami nr [...] i [...], w tym deskowanie, pozostają w niezmienionej formie, tj. nadal będą podwieszone do istniejących belek stropowych, w które projekt nie ingeruje. Realizacja dodatkowych elementów konstrukcyjnych zaprojektowana została ponad warstwą sufitu nad lokalami nr [...] i [...], tak aby w żaden sposób nie ingerować w przestrzeń wewnętrzną wskazanych lokali mieszkalnych. Dodatkowe belki są umiejscowione w grubości stropu ponad sufitem i mocowane niezależnie od aktualnej konstrukcji stropu, która pozostanie w niezmienionej formie. Ściany, w których zaprojektowano montaż nowych belek, są ścianami konstrukcyjnymi budynku, a nie lokalu, a mocowanie ma miejsce poza lokalem. Wzmocnienie konstrukcji stropu przez dodanie dodatkowych belek, niezależnych od konstrukcji istniejącej, stanowi ingerencję w części wspólne nieruchomości i w tym zakresie wspólnota była prawidłowo reprezentowana w postępowaniu. Inwestycja nie ingeruje ani w przestrzeń mieszkania odwołujących się, ani w jego w sufit.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Motywem rozstrzygnięcia kasatoryjnego było nieprawidłowe ustalenie kręgu stron, a to przez pominięcie odwołujących się, tj. właścicieli lokalu nr [...]. Lokal ten usytuowany jest w budynku z dwiema kondygnacjami nadziemnymi, tj. parterem (lokale nr [...] i [...]) i pierwszym piętrem (lokale nr [...] i [...]). Bezpośrednio nad nim jest poddasze nieużytkowe, które ma podlegać przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na cele mieszkalne, w ramach czego ma dojść do przebudowy stropu.

Sąd nie podziela tego motywu, bo zasadza się on na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Odpadnięcie tego motywu odsłania brak przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, a tym samym implikuje naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

"Definicja obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pb – przyp. Sądu) jest niezwykle ważna, ponieważ status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę [...] mają właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W obowiązującym stanie prawnym obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W takim kształcie definicja obowiązuje od 19.09.2020 r., kiedy to weszły w życie przepisy zastępujące "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" "ograniczeniami w zabudowie terenu". Jako uzasadnienie dla takiej zmiany wskazano konieczność dostosowania definicji obszaru oddziaływania obiektu do materii prawa budowlanego, tak żeby odnosiła się wyłącznie do przepisów uniemożliwiających lub ograniczających możliwość wykonywania na nieruchomościach sąsiednich robót budowlanych, w tym budowy obiektów budowlanych" [D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski [w:] W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 3.].

W ocenie Sądu "ograniczeń w zabudowie terenu" nie sposób odnieść do nieruchomości lokalowej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2009/22). W każdym razie nie wykazał tego ani organ odwoławczy (który ogólnie powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to: § 216 – wymogi klasy odporności pożarowej elementów budynku, § 309 – odpowiednie materiały i wyroby dla higieny i zdrowia, § 310 – zawartość w powietrzu stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, § 315 – opady, woda oraz para wodna, § 322 – zagrzybienia, § 323 – ochrona przed hałasem i § 326 – izolacja akustyczna), ani odwołujący się (którzy w odwołaniu i odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego podnieśli właściwie tylko to, że "w dokumentacji projektowej brak jest przedłożenia rozwiązań projektowych zapewniających wygłuszenie (wyciszenie strefy pomiędzy projektowanym stropem nad I piętrem a kondygnacją poddasza, w sposób zgodny z obowiązującymi normami oraz przepisami obowiązującego prawa)"). Okoliczność, że lokal sąsiaduje bezpośrednio z lokalem inwestycyjnym nie wystarcza do uznania, że jego właścicielom przysługuje status strony w świetle art. 3 pkt 20 Pb; albowiem bliskość nieruchomości lokalowych nie jest przesądzająca. Samodzielna reprezentacja indywidualnego interesu właściciela lokalu (członka wspólnoty mieszkaniowej) – jak to trafnie wskazał organ odwoławczy – jest swoistym wyjątkiem od zasady reprezentowania interesu wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej przez podmiot zbiorowy (wspólnotę mieszkaniową). Rozwiązanie takie jest przejawem zasady szybkości postępowania, zaś jako wspomniany wyjątek wymaga szczególnego uzasadnienia, którego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie udało się wykazać. "W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 u.w.l. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes" ( wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r. II OSK 3007/20 LEX nr 3766485). Jakkolwiek rozsądne może wydawać się ogólne założenie, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinien być właściciel lokalu, który nie zgadza się na inwestycję w innym lokalu "nad jego głową" (prezentuje w tym zakresie inne stanowisko niż wspólnota mieszkaniowa), to jednak z woli ustawodawcy takie założenie bez wykazania indywidualnego interesu prawnego nie może zostać zrealizowane w obowiązującym stanie prawnym.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).

O solidarnym zwrocie skarżącym kosztów postępowania, na które składa się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł (k. 18), orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).