Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 152/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. zp. z o.o. z/s w [.] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Podaniem z dnia 29 lipca 2014 r. WK zwrócił się do Prezydenta Miasta [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej w formie krytej wiaty o pow. 140 m2 i wysokości do 4,8 m oraz jednego stanowiska z odkurzaczem dwustrefowym na terenie działki nr 1352/26 oraz budowie drogi dojazdowej z wjazdem z ulicy osiedlowej oraz zjazdu z działki nr 1352/26 na drogę wewnętrzną manewrową istniejącego parkingu przewidzianych na terenie części działki nr 1352/179 położonych w obr. [.] w [.]. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2014 r. zmienił treść wniosku w zakresie koncepcji obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji rezygnując z budowy drogi dojazdowej.

Decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ustalił dla inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały przesłanki ustawowe określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) dalej: "U.p.z.p.". W związku z protestami najpierw mieszkańców pobliskich budynków potem Spółki zgłaszanymi w toku postępowania organ stwierdził, że szczegółowe warunki realizacji inwestycji, w tym określenie rozwiązań techniczno-budowlanych, nastąpi dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. W tamtym też postępowaniu uwzględnione zostaną interesy osób trzecich, których nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę możliwości realizacji inwestycji, ale o niej nie przesądza. Na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji pozwoliły wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy cech i funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy nie uwzględnił faktu negatywnego oddziaływania inwestycji na istniejące już zagospodarowanie terenów sąsiednich np. w postaci immisji wody, pary wodnej i środków czyszczących, w tym na teren należącej do niej stacji paliw, a także pobliski przystanek autobusowy pomimo, że jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp planowane zagospodarowanie powinno nawiązywać do zabudowy istniejącej. Zarzucono też nieuzasadnione przyjęcie, że ochrona osób trzecich będzie realizowana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, skoro decyzja o warunkach zabudowy ma dla organu wydającego pozwolenie na budowę charakter wiążący. Wobec tego nie wyjaśniono dostatecznie tych kwestii w niniejszym postępowaniu, co z kolei powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i ponownym rozpatrzeniem sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenie warunków zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 U.p.z.p. Warunki te zostały spełnione, jako że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie projektowanego obiektu, nie zostaną naruszone przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak też przepisów odrębnych. Spełniony został także warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ projektowaną funkcję obiektu da się pogodzić z istniejącą zabudową o charakterze usługowym.

Z decyzją SKO w [.] nie zgodziła się Spółka wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez przyjęcie, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na istniejące zagospodarowanie sąsiednich terenów nie powinno doprowadzić do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich może być realizowana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę,

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 U.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich nieuwzględnienie,

3) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i przyjęcie, że zagadnienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co jednak doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

4) art. 8, 11 i 107 § 3 Kpa poprzez niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i zdawkowe odniesienie się do zarzutów odwołania,

5) art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną, powierzchowną i pozorną kontrolę decyzji I instancji co doprowadziło do jej utrzymania w mocy, a nie uchylenia.

W ocenie Spółki organy nie uwzględniły w toku postępowania podnoszonych przez nią zastrzeżeń co do negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Tymczasem prawo inwestora do zabudowy nie może naruszać praw innych podmiotów. To inwestor powinien dostosować się do panujących warunków, gdy tymczasem planowana inwestycja jest niezgodna z istniejącym sposobem zagospodarowania sąsiedniego terenu. Ustalenie warunków zabudowy ma powodować, że kwestie te nie będą już ponownie analizowane na kolejnych etapach realizacji inwestycji. Nie uwzględniono m.in. sposobu dojazdu do planowanej myjni, który ma się odbywać po trasie istniejącego parkingu, z którego korzystają klienci stacji paliw, a co spowoduje zmniejszenie liczby miejsc parkingowych. Nie odniesiono się również do kwestii dostosowania projektowanej inwestycji do istniejącej infrastruktury drogowej. Tak więc w toku postępowania odwoławczego SKO w [.] uchyliło się od ponownego rozpatrzenia całej sprawy, czym naruszyło art. 15 Kpa. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno bowiem doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ewentualnie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zapadłych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej Rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 U.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że działka nr 1352/26 nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej ul. [.] lecz ma do niej zagwarantowany dostęp przez działkę nr 1352/172 i dalej drogę wewnętrzną. Właścicielem tej ostatniej działki jest Gmina [.]. W piśmie z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.] Prezydent Miasta [.] wstępnie zgodził się na wykonanie dojazdu przez tę działkę. Posiadając zgodę właściciela działki (Prezydent Miasta [.] jest organem wykonawczym Gminy [.]), przez którą ma być realizowany dojazd do terenu inwestycji, zasadnie organy uznały, że spełniony został warunek z art. 60 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. Ze znajdującej się w aktach sprawy Koncepcji A zagospodarowania działki nie wynika aby ostatecznie przyjęty sposób komunikacji prowadził do likwidacji części miejsc parkingowych, z których mieliby korzystać klienci stacji paliw "[...]" należącej do skarżącej. Nawet jeśliby tak było, to co najwyżej w ten sposób naruszony zostałby interes faktyczny a nie prawny Spółki. Nie jest to także naruszenie przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1pkt 5 U.p.z.p. Zresztą zarówno z analizy jak i z decyzji wynika, że tę kwestię organy również zbadały. W toku postępowania inwestor WK bardzo elastycznie reagował na protesty czy zarzuty kierowane względem planowanej inwestycji wyraźnie dążąc do uniknięcia konfliktów z podmiotami korzystającymi z sąsiednich nieruchomości. I tak po zastrzeżeniach mieszkańców budynku przy Al. [.] związanych z pierwotną wersją drogi dojazdowej, która miała być zrealizowana w odległości 5,5 m od budynku i wiązała się z koniecznością wycięcia kasztanowca oraz likwidacją istniejącego chodnika, inwestor zmodyfikował swój wniosek proponując wjazd i wyjazd przez drogę manewrową na parkingu istniejącym na działce 1352/179 obr. [.], zaś w okresie wzmożonego ruchu (np. okres przedświąteczny) wjazd przez istniejącą już drogę wewnętrzną na działkach nr ewid. 1352/22, 1352/23, 1352/24 i 1352/25 a wyjazd przez parking na działce nr 1352/179. Wraz ze zmienionym wnioskiem (pismo z dnia 28 sierpnia 2014 r.) przedłożył zgodę właścicieli działek nr 1352/22, 1352/23, 1352/24 i 1352/25.

Z kolei – o czym organy nie wspomniały w swych decyzjach – po zastrzeżeniach A. Sp. z o.o. w [.] dotyczących możliwej immisji wody i środków myjących mających być przenoszonymi wraz z wiatrem na samochody klientów stacji paliw, szczególnie tych, którzy będą korzystać stanowisk 1 i 2, czy oddziaływania na osoby oczekujące na pobliskim przystanku autobusowym, a także możliwego blokowania ruchu na parkingu przez oczekujące na wjazd do myjni samochody, WK w piśmie z dnia 30 wrześnie 2014 r. wyjaśnił, że od strony stacji paliw planowana jest pełna ściana poprzedzona wysoką zielenią oddzielającą, co uniemożliwi ewentualną immisję wody i środków czystości na sąsiednie działki, w tym na stację paliw. Ponadto wskazał, że odległość stanowisk myjni od stanowiska nr 1 stacji paliw będzie wynosić ok. 19 m a planowana "zieleń oddzielająca" zminimalizuje ujemne skutki prowadzonej działalności.

Z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji jasno wynika, że w obszarze analizowanym uwidocznionym na załączniku graficznym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. W bezpośrednim sąsiedztwie od strony północnej terenu planowanej inwestycji istnieje zespół budynków usługowych w zabudowie szeregowej. Od strony południowej na należącej do Gminy [.] działce nr 1352/139 oddanej w wieczyste użytkowanie skarżącej Spółce jest wiata na stacji paliwowej. Nie ulega więc wątpliwości, że w bliskim sąsiedztwie działki nr 1352/26 jest co najmniej 5 działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (niektóre poprzez drogi osiedlowe wewnętrzne) zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. Sporządzona przez organ analiza, której wyniki są załącznikiem do decyzji, biorąc pod uwagę rodzaj planowanej inwestycji o charakterze usługowym i jej specyfikę określa w niezbędnym zakresie parametry tego przedsięwzięcia. Trzeba pamiętać o tym, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej – w tym wypadku ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikają z konkretnych norm prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i wyjaśniły stan faktyczny zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgromadzony zaś w aktach materiał dowodowy dawał podstawy do takiego jak nastąpiło rozstrzygnięcia. Spółka nie zna konkretnych rozwiązań, które miałyby – zgodnie z deklaracjami inwestora zabezpieczać stacje paliw przed ewentualnymi immisjami. Jej zarzuty są czysto teoretyczne. Rację mają organy wskazując, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na konkretnym terenie, na którym planowana jest inwestycja, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu ma za zadanie wyjaśnienie czy w ogóle planowana inwestycja może powstać w konkretnym miejscu, a jeśli tak, to jakie powinna spełniać wymagania. Chodzi o zweryfikowanie zamierzeń inwestora w konkretnym miejscu z uwzględnieniem otoczenia. Wbrew zarzutom skargi z zebranego w sprawie materiału wynika, że planowana inwestycja w postaci "budowy myjni samochodowej czterostanowiskowej z odkurzaczem dwustrefowym na terenie działki nr 1352/26 oraz zjazdu na drogę manewrową istniejącego parkingu" na terenie obejmującym część działki nr ewidencyjny 1352/179 jest zgodna z zastanym sposobem zagospodarowania terenu w postaci istniejącej w bliskim sąsiedztwie zabudowy o charakterze usługowym.

Kolegium oceniając przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie (a więc zgromadzony w jego toku materiał dowodowy bo w postępowaniu odwoławczym nie były dopuszczane żadne nowe dowody) zasadnie uznało, że materiał ten dawał podstawy do wydania decyzji tej treści. Powyższe stwierdzenie zawarte na str. 3 decyzji świadczy o tym, iż SKO dokonało we własnym zakresie oceny zgromadzonego materiału i ta ocena doprowadziła do takich samych wniosków jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zresztą obiektywnie stwierdzić należy, że w aktach nie ma ani jednego dowodu, który podważałby taką konstatację i prawidłowość rozstrzygnięcia. Wszystkie dowody uzasadniały w świetle art. 61 ust. 1 U.p.z.p. wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Ewentualny brak szczegółowego wskazania konkretnych dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć jednak trzeba, że organy obydwu instancji odwoływały się do przeprowadzonej analizy, która dla ustalenia tzw. "dobrego sąsiedztwa" miała decydujące znaczenie. Jak wyżej wskazano zarzuty złożone przez Spółkę albo nie dotyczyły jej interesu prawnego tylko faktycznego (i to nie zawsze własnego – jak np. w odniesieniu do osób oczekujących na przystanku autobusowym) albo dotyczyły zakresu, który nie mógł być zbadany w tym postępowaniu, bo wiązały się z koniecznością zbadania konkretnych rozwiązań architektonicznych, w tym pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego, co jednak nie wchodziło w zakres ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Niedopuszczalne zaś byłoby badanie sprawy w tym aspekcie, który wkraczałby w okoliczności objęte postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę.

Rzeczywiście SKO z niezrozumiałych w świetle zarzutów odwołania Spółki powodów podkreśliło pewne fragmenty uzasadnienia decyzji, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Trzeba zauważyć, że Spółka w sposób dość wybiórczy odwołuje się do zapisów art. 6 ust. 2 U.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W art. 6 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p. jest mowa o naruszeniu chronionego prawem interesu (...) osób trzecich. Bez kontroli konkretnych rozwiązań architektonicznych pod względem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, co może nastąpić w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego nie można ustalić czy w ogóle będą jakiekolwiek immisje na teren, na którym znajduje się stacja paliw. Parking zaś, przez który miałaby się odbywać komunikacja leży na działce, która jest przedmiotem prawa własności Gminy [.] a nie Spółki.

Z art. 55 U.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednakże, jak podkreśla się w orzecznictwie, to związanie nie polega na tym, że organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zobowiązany wydać decyzję, dla której ustalono warunki zabudowy. Związanie to oznacza, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor nie sprosta w projekcie budowlanym, to organ administracji architektoniczno – budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1932/08, Lex nr 582864).

Jak zasadnie zauważył WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 426/07 (www.cbois.nsa.gov.pl) przepis art. 61 ust. 1 U.p.z.p. normuje gospodarowanie przestrzenią pozbawioną planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, iż warunki inwestycji można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej wymogi sformułowane w komentowanej regulacji. Należą do nich kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej , zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy , a także jest jednym z elementów znajdujących się w treści decyzji. (art. 54 w zw. z art. 64 U.p.z.p.) Stanowią one część warunków, które wiążą organ w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Jego treść dotyczy sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu . Określone w nim wymagania dotyczą ustalania linii zabudowy , wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 U.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi odnosi się do regulacji dotyczących ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawa geologiczne i górnicze (zob. T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz" Zakamycze 2004 r., uwaga 6 do art. 61 oraz NSA w wyroku z dn. 23.11.2007r. II OSK 1552/06). Nie dotyczy jednak przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych.

W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, zaś ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (tak NSA w wyroku z dnia 19.01.2007r. II OSK 200/06). W konsekwencji kwestie takie jak odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, warunki nasłonecznienia i konkretne rozwiązania architektoniczne i budowlane badane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące mających nastąpić w przyszłości, z powodu realizacji inwestycji, uciążliwości i w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty te można będzie natomiast podnosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zbadanie czy planowana budowa spowoduje ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich jest bowiem możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, ponieważ dopiero na tym etapie ocenia się zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi. Zgodnie z art. 54 pkt. 3 U.p.z.p. mającym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie poprzez art. 64 tejże ustawy, decyzja o warunkach zabudowy winna określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. (tak NSA w wyroku z dnia 16.01.2008r. sygn. akt. II OSK 1862/06).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikające ze sposobu lokalizacji inwestycji i zastosowanych rozwiązań architektonicznych i budowlanych będą chronione na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zasadnie więc organy wskazały, że inny jest przedmiot obu postępowań, a przez to inny zakres ochrony osób trzecich.

Przy kontroli decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie może wkraczać w kompetencję organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Organy nie naruszyły więc także art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 55 i art. 64 ust. 1 U.p.z.p.

Nie naruszyły także art. 1 ust. 2 pkt 7 U.p.z.p. w zw. z art. 140 ab initio i art. 144 K.c. Co do zasady nie wydaje się aby budowa myjni samochodowej we wnioskowanym przez inwestora kształcie zakłócała korzystanie ze stacji paliw ponad przeciętną miarę – jak tego wymaga art. 144 K.c., lub by była bardziej uciążliwa dla otoczenia niż taka stacja.

Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich. Do osób tych zalicza się m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż zabudowa działki sąsiedniej rzadko pozostaje faktycznie bez żadnego wpływu na warunki korzystania z działki przyległej. Przykładem tego stanu rzeczy może być np. realizacja wysokiej, intensywnej zabudowy obok budynków o mniejszych gabarytach. Choć może być ona w szczególnych przypadkach dopuszczalna, nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich a więc faktycznie zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań techniczno-budowalnych, przykładowo odnośnie dostępu światła dziennego. Należy przy tym mieć na uwadze, iż z uwagi na poddanie w tym kontekście kwestii ochrony własności regulacjom prawa administracyjnego, wyłączona jest jego ochrona na zasadach ogólnych wyznaczonych ramami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 k.c. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w U.p.z.p., nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. W tym świetle norma art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. odgrywa istotne znaczenie z jednej strony, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś przepis gwarantujący zakres korzystania z nieruchomości już zabudowanych w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych.

Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres uprawnień właścicieli przyległych nieruchomości, trzeba rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 U.p.z.p.). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 U.p.z.p.).

Środkiem służącym zapewnieniu realizacji celów ustawy, co do kształtowania ładu przestrzennego wyrażonego m.in. zasadą dobrego sąsiedztwa, jest określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Kwestia ta podkreślana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1046/08 (niepubl.).

W ocenie Sądu bezzasadne jest powoływanie się na wynikające z art. 140 K.c. zasady współżycia społecznego, skoro nie ma możliwości ich uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym. Co do ewentualnych możliwości immisji bezpośrednich to jak wcześniej wskazano bez znajomości projektu budowlanego nie można w ogóle ustosunkować się w sposób wiążący do tych kwestii. Zresztą, co do zasady, ochronę przed immisjami można realizować na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Także spełnienie wymagań w zakresie rozwiązań komunikacyjnych będzie badane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W kontrolowanym zaś postępowaniu bada się tylko czy działka, na której jest planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Rzeczywiście dość ogólnikowo SKO odniosło się do zarzutów odwołania kładąc też nacisk na kwestie, które w ogóle nie były w nim podnoszone, co może naruszać art. 8 K.p.a., ale naruszenie tylko tego przepisu bez połączenia z innymi naruszeniami nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji, bo nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z wcześniej podanych powodów SKO nie naruszyło też art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 i art. 138 § 1 K.p.a. Wnikliwa analiza uzasadnienia decyzji w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym w aspekcie przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę we własnym zakresie po rozpatrzeniu materiału zgromadzonego przez Prezydenta w toku postępowania, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w sposób, który nastąpił.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.