Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2136/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].05.2018 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] [...] (określanej dalej jako skarżąca), od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r. nr [...], zezwalającej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na zajęcie terenu, w celu budowy magistrali ciepłowniczej od komory K-10 przy ul. [...] do ul. [...], w części dotyczącej działki nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 35 ust 1 i 2 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) decyzją z dnia [...].12.1976 r. nr [...] zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na zajęcie m. in. działki nr [...], w celu budowy magistrali ciepłowniczej od komory [...], przy ul. [...] do ul. [...], w [...].

Pismem z dnia 9.10.2012 r. [...] i [...] wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].12.1976 r. nr [...].

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...].01.2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r. nr [...], zezwalającej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na zajęcie terenu w celu budowy magistrali ciepłowniczej od komory K-10 przy ul. [...] do ul. [...] w [...], w części dotyczącej działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...], podnosząc, że organ I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja z dnia [...].12.1976 r. nr [...] nie została dotknięta żadną z wad z art. 156 K.p.a., w sytuacji, kiedy brak było podstaw do jej wydania. W odwołaniu powołano art. 7, 8, 77 i art. 107 § 3 K.p.a., jako naruszone, przez niedokładne zbadanie materiału dowodowego i wydanie decyzji, bez wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie, a także dowolność w wydaniu orzeczenia, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.

Minister, rozpatrując odwołanie w pierwszej kolejności odniósł się do zasady stabilności decyzji administracyjnych i istoty działania organu w postępowaniu nieważnościowym.

Dalej organ wywodził, że kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji liniowej. Przedsięwzięcia tego rodzaju nierzadko obejmowały odcinki inwestycji, liczące kilkanaście kilometrów, przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości, należących do wielu właścicieli. Odwołując się do poglądów orzecznictwa organ wskazał, że mając na uwadze powyższe w sytuacji, w której postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji, wydanej na podstawie art. 35 powołanej ustawy, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 K.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Prawo własności działki nr [...] przysługuje [...], na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...].11.2013 r., rep [...]. Mając na uwadze powyższe, nie ulega zatem wątpliwości, że skarżącej przysługuje interes prawny na gruncie postępowania nadzorczego, odnośnie do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...].

Według przepisów prawa, obowiązujących w chwili wydania ww. decyzji z dnia [...].12.1976 r. nr [...] proces inwestycyjny, związany z budową urządzeń przesyłowych składał się z kilku odrębnych etapów. Jednym z elementów tego postępowania było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47). Dopiero bowiem decyzja lokalizacyjna konkretyzowała zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji decydowano m.in. o przebiegu planowanej inwestycji liniowej, ustalano jej zgodność z przepisami prawa miejscowego oraz uzyskiwano niezbędne uzgodnienia i opinie. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego było udostępnienie inwestorowi nieruchomości, na których prowadzone miały być prace. Budowa urządzeń przesyłowych wymagała bowiem z reguły wkroczenia na cudzy grunt i ograniczała tym samym uprawnienia właściciela. Podstawę prawną do wejścia w teren nieruchomości, celem prowadzenia instalacji i budowy urządzeń przesyłowych stanowił art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Przepis art. 35 ust. 1 ww. ustawy stanowi podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego.

Z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r. nr [...] dotyczyła zezwolenia na zajęcie terenu w celu budowy magistrali ciepłowniczej od komory K-10, przy ul. [...] do ul. [...] na terenie m. in. działki nr [...], ww. inwestycja dotyczyła kategorii obiektów, wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1967 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny magistrali cieplnej od ul. [...] do budynku mieszkalnego przy ul. [...], zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1964 r.

Powyższe wskazuje, iż zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. magistrali ciepłowniczej.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, nie można stwierdzić, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r. nr [...] rażąco naruszała prawo.

Ponadto za bezzasadny organ uznał zarzut skarżącej odnośnie do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...].12.1976 r. przez nieuprawniony podmiot, albowiem jak słusznie wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...].01.2016 r. nr [...] zaskarżona decyzja z dnia [...].12.1976 r. nr [...] została wydana - nie jak twierdzi skarżąca przez Urząd Miasta [...] - lecz przez Prezydenta Miasta [...], z upoważnienia którego wydał ją Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami. Prezydent Miasta mógł upoważnić pracownika danej komórki organizacyjnej urzędu miejskiego do wydawania decyzji. Podpisanie decyzji nie przez Prezydenta Miasta, lecz przez innego upoważnionego pracownika nie oznacza naruszenia przepisów o właściwości organów, upoważnienie oznacza bowiem, że zmieniła się jedynie osoba wykonująca kompetencje organu.

Minister wywodził, że wydanie decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niewątpliwie prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, ponieważ nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było i mogło być wykonywane jego prawo; czas ograniczenia własności nie został oznaczony (por. uchwalę Sądu Najwyższego z dnia 20.01.2010 r., III CZP 116/09, OSNC - ZD 2010 nr 3, poz. 92; wyroki: z dnia 9.01.2008 r. II CSK 432/07; z dnia 9.03.2007 r., II CSK 457/06, niepublikowane i postanowienie z dnia 5.07.2007 r. II CSK 156/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 103). Ograniczenie prawa własności, w celu wykonywania na niej uprawnień o treści zbliżonej do tych, które są właściwe dla służebności przesyłowej, dokonane decyzją administracyjną, ma charakter publicznoprawny, jako szczególny rodzaj wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, dotyczącego zbyt ogólnego i lakonicznego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r. nr [...] organ wyjaśnił, iż decyzja, która nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, określa je ogólnikowo i lakonicznie, jest dotknięta tylko wadą formy. W takim bowiem przypadku podstawa prawna wywłaszczenia realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w orzeczeniu administracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.08.2011 r. sygn. akt I OSK 1769/10, publ. CBOSA).

W skardze, wywiedzionej na zaskarżoną decyzję z dnia [...].05.2018 r. [...], wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez bezzasadne odmówienie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, pomimo zaistnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności,

- art. 7 i art. 77 oraz 8 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego, zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że po pierwsze przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wbrew twierdzeniom organu I jak i II instancji, nie przewidywały możliwości ustanowienia na podstawie decyzji wydanej w przedmiotowym trybie, ograniczonego prawa rzeczowego, w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cele założenia i przeprowadzenia urządzeń technicznych.

Skarżąca wywodziła, że organ administracji publicznej orzekł bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie brak było bowiem przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w drodze decyzji administracyjnej. Art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi jedynie o prawie do zlokalizowania wskazanych w przepisie urządzeń oraz prawie dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Treść omawianych przepisów nie określa jednak powyższych praw, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Jest to o tyle istotne, że to w prawie cywilnym obowiązuje zasada zamkniętego katalogu ograniczonych praw rzeczowych, w konsekwencji istnienia której to zasady, za prawa rzeczowe uznaje się jedynie takie, które są wprost jako rzeczowe określone w przepisach. Tymczasem w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania ustawodawca takiej podstawy nie zawarł.

Ponadto skarżąca wskazała, że skoro bez jednoznacznej podstawy prawnej, organ orzekł o powstaniu prawa o charakterze cywilnoprawnym, przez co dokonał bezprawnej ingerencji we władztwo przysługujące właścicielom nieruchomości obciążonej, to jest to rażące naruszenie prawa.

Skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana przez Urząd Miejski - Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska i nie ma przy tym istotnego znaczenia, że przedmiotowa decyzja została podpisana przez upoważnioną osobę. Zgodnie z K.p.a. w decyzji należy znaczyć między innymi organ administracji publicznej, który wydał przedmiotową decyzję. Tym samym wskazanie, że decyzję wydał Urząd Miejski nie jest prawidłowe. Jako organ należało wskazać bowiem Prezydenta Miasta [...].

Ponadto skarżąca zarzuciła lakoniczność decyzji organu I instancji. Wskazała, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji w istotnym zakresie nie odniósł się do przedstawionych zarzutów w odpowiedni sposób. W szczególności organ odwoławczy nie wykazał jednoznacznie, że przepis art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mógł stanowić podstawę do ustanowienia służebności gruntowej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1368). Kodeks cywilny, pomimo braku w powyższej ustawie jednoznacznej podstawy do ustanowienia przedmiotowej służebności. Wskazała, że organ nie wypowiedział się również w zakresie zgodności przyjętej przez organ wykładni przepisów, w kontekście zasady zamkniętego katalogu ograniczonych praw rzeczowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...].05.2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r., zezwalającej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na zajęcie terenu, w celu budowy magistrali ciepłowniczej, na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Zgodnie z art. 35 tego aktu organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń, w celu wykonywania czynności, związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 2 i 3).

Sporna między stronami jest interpretacja art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w kontekście rażącego naruszenia prawa.

W związku z tym Sąd wyjaśnia, że ratio legis przepisów upoważniających do wydania decyzji administracyjnej, w celu umożliwienia tzw. przedsiębiorstwu przesyłowemu wstępu na cudzą nieruchomość w celu założenia, a potem eksploatacji i konserwacji urządzeń, służących do przesyłu różnych postaci energii, stanowi nie tylko uprawnienie do wejścia na grunt w czasie zakładania tych urządzeń i ich konserwacji, ale o możliwości realizowania zadań i celów gospodarczych, którym te urządzenia służą. Przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy należy stwierdzić, że gdyby do pozostawienia przewodów lub urządzeń było potrzebne dodatkowe uprawnienie w decyzji, albo jakaś dodatkowa decyzja, to by o niej od razu postanowiono, jak w przypadku dostępu do urządzeń wyrażone w ust. 1 art. 35 tejże ustawy. Na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podmiot uprawniony uzyskiwał - obok możliwości wejścia na cudzy grunt w celu instalacji urządzenia przemysłowego, trwałą możliwość dostępu do tych urządzeń w celach konserwacyjnych, jak również decyzja ta jest tytułem prawnym do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2006 r., V CSK 296/2006 i wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku, sygn. akt. III Ca 909/11 z dnia 6 października 2011 r., LEX nr 1714222). Ostateczne zezwolenie wydane na podstawie cyt. art. 35 ustawy z 1958 r. nie tylko zatem stanowiło tytuł prawny nabycia prawa własności przez Zakład Energetyczny (zob. uchwała SN z dnia 20 stycznia 2010 r., II CZP 116/09, OSP z 2010 r. Nr 11, poz. 110), ale uprawniało również do prowadzenia robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 2734/14, powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W judykaturze przyjęto, że na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podmiot uprawniony uzyskiwał - obok możliwości wejścia na cudzy grunt w celu instalacji urządzenia przemysłowego, trwałą możliwość dostępu do tych urządzeń w celach konserwacyjnych, jak również decyzja ta jest tytułem prawnym do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 21 września 2017 r., II SA/Lu 284/17, LEX nr 2445985).

Za dominujący należy uznać pogląd uznający decyzję wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. za akt kształtujący treść prawa własności i trwale je ograniczający przez uniemożliwienie lub zmniejszenie możliwości korzystania z tej części nieruchomości, na której zostało wybudowane urządzenie przesyłowe i nakładający obowiązek znoszenia przez właściciela korzystania przez przedsiębiorcę z nieruchomości w celu konserwacji urządzeń. Mimo, iż sam przepis, a następnie decyzja stwierdzały czasowe zajęcie nieruchomości, to wybudowanie urządzenia wywierało skutek trwały, co zakłada trwałość obowiązku właściciela. Sąd Najwyższy podkreślał, że wprawdzie na podstawie tego przepisu nie powstawała służebność w ścisłym znaczeniu, bo skutki obciążenia służebnością, mimo że są zbliżone, to różnią się od skutków ograniczenia prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej stanowiącej akt publicznoprawny. Skutki wywołane decyzją zostały określone jako swego rodzaju służebność, nazywaną służebnością publicznoprawną lub przesyłową. Trwałość skutków decyzji wydanych na podstawie art. 35 ust. 1 powoływanej ustawy dotyczy zarówno właściciela nieruchomości w dacie jej wydania, jak i każdego kolejnego właściciela, a na uprawnienie do korzystania w zakresie określonym w ustępie drugim, może się powołać każdy kolejny przedsiębiorca, który uzyskał tytuł prawny do urządzeń przesyłowych (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006 r., Nr 9, poz. 146, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00, nie publ., z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00, nie publ., z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 679/04, nie publ., z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04, nie publ., z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06, nie publ., z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07, OSNC 2008 r., Nr 9, poz. 13, z dnia 9 stycznia 2008 r., II CSK 432/07, nie publ., z dnia 21 stycznia 2009 r., II CSK 394/08, nie publ., postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07, OSNV 2008 r., Nr 9, poz. 103, z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08, OSNC 2010, Nr 1, poz. 15, z dnia 4 lipca 2014 r., II CSK 551/13 (OSNC 2015 r. Nr 6, poz. 72), z dnia 22 kwietnia 2015 r., I CSK 717/14, nie publ., z dnia 18 maja 2015 r., III CZP 32/15, nie publ.). Odmienny pogląd Sąd Najwyższy wyraził jedynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 139, (nie publ.).

Wątpliwości, które budził omawiany przepis, zostały usunięte dwoma uchwałami Sądu Najwyższego, których rozstrzygnięcia Sąd Najwyższy w składzie obecnie orzekającym podziela. W uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09 (OSNC-ZD 2010 r. nr C, poz. 92) Sąd Najwyższy stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości, zaś w uchwale z dnia 6 czerwca 2014 r., III CZP 107/13 (OSNC 2015 r. Nr 3, poz. 29) uznał, iż jeżeli przedsiębiorca będący właścicielem urządzeń wymienionych w art. 49 § 1 k.c. wykonuje uprawnienia wynikające z decyzji wydanej na rzecz jego poprzednika prawnego na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r., właściciel nie może żądać ustanowienia służebności przesyłu.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści zarówno ustępu pierwszego, jak i ustępu drugiego tego przepisu. Przepis ten w ustępie pierwszym nie stanowi o czasowym ograniczeniu prawa własności wskutek wyrażenia zgody przez właściwy organ na założenie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych; ograniczenie czasowe dokonania inwestycji w decyzjach miało na celu zakreślenie ram czasowych inwestycji, a nie okresu, na jaki urządzenia przesyłowe miały być posadowione. Nie jest to także zajęcie nieruchomości, bo zostało ono odrębnie uregulowane w Rozdziale 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, decyzje wydawane na podstawie art. 35 ustawy, nie obejmowały swym zakresem ani zajęcia nieruchomości w celu wybudowania urządzenia przesyłowego ani zgody nie obejmowały zgody na jego budowę. Oczywiste jest, że ich wybudowanie niosło za sobą trwały skutek, zaś wyrządzone w tym szkody, podlegały naprawieniu w postępowaniu administracyjnym. Ustęp drugi przyznaje natomiast przedsiębiorcy prawo dostępu do wybudowanych urządzeń, w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją. Skoro ustawodawca przyznał w ustawie takie uprawnienie i nie uzależnił go od orzeczenia organu administracyjnego, to nie istniała podstawa, by w decyzjach wydawanych na podstawie art. 35 ustawy zamieszczone orzeczenie w tym przedmiocie.

Takie rozwiązanie ustawowe stanowi ograniczenie prawa własności, nie mniej jest dopuszczalne w świetle art. 140 K.c., a tożsame ukształtowanie w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela zawiera w art. 124, zarówno w tekście pierwotnym, jak i aktualnym, ustawa o gospodarce nieruchomościami, przy czym przewiduje, że decyzja stanowi podstawę do wpisu w księgach wieczystych, jak również poddaje obowiązek udostępnienia nieruchomości egzekucji administracyjnej (ust. 6 i 7). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Sądów administracyjnych decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawy, z uwagi na tożsamość skutków prawnych ze skutkami wywieranymi przez art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), określanej dalej jako u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega wykonaniu na podstawie art. 124 § 6 u.g.n. i stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2007 r., II CSK 156/07, OSNC 2008 r., Nr 9, poz. 103, z dnia 21 lutego 2009 r., II CSK 349/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., I OSK 301/08, nie publ., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2009 r., I SA/WA 1702/08, CBOSA, z 20 stycznia 2017 r., I CSK 179/16, LEX nr 2284194).

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r., III CZP 87/13 (dotychczas niepubl.) – "Wykonywanie uprawnień w zakresie wynikającym z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...), stanowiącej tytuł prawny do ich wykonywania, nie prowadzi do nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu.". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił m.in., że "Decyzja mająca podstawę w art. 35 ust. 1 przedmiotowej ustawy (art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n.) wywołuje trwałe skutki nie tylko w tym sensie, że nie można ich dowolnie odwrócić, ale i w tym sensie, że nie konsumują się one przez jedno doniosłe dla obrotu prawnego zdarzenie (jak np. w typowym wywłaszczeniu - odjęcie prawa własności). Decyzja ta prowadzi do wywłaszczenia właściciela nieruchomości przez trwałe ograniczenie jego prawa. Przedsiębiorca korzystający z urządzeń przesyłowych przystępuje do wykonywania uprawnień, jakie dla niego wynikają z ustaw wywłaszczeniowych nie "obok" właściciela, niejako wytyczając sobie zakres władztwa nad cudzą nieruchomością działaniami manifestowanymi na zewnątrz (co jest właściwe dla posiadacza służebności gruntowej), ale w obszarze, w którym właściciel został ograniczony w przysługującym mu prawie w interesie publicznym i na rzecz Państwa.

Skład orzekający podziela powyższą interpretację, w związku z czym nieuzasadnione jest upatrywanie w art. 35 ust. 1 niewystarczającej podstawy do wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1976 r. nr [...] zezwalającej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na zajęcie m. in. działki nr [...], w celu budowy magistrali ciepłowniczej od komory K-10, przy ul. [...] do ul. [...], w [...].

Niezasadny jest zarzut nieodniesienia się organu do kwestii ograniczonych praw rzeczowych, bowiem Minister zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko co do tej kwestii.

Zasadnie ponadto Minister wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. W materiale dowodowym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1967 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny magistrali cieplnej od ul. [...], do budynku mieszkalnego przy ul. [...], zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1964 r.

Powyższe wskazuje, iż zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. magistrali ciepłowniczej.

Słusznie organ wywodził, że zaskarżona decyzja z dnia [...].12.1976 r. nr [...] została wydana - nie jak twierdzi skarżąca przez Urząd Miasta [...] - lecz przez Prezydenta Miasta [...], z upoważnienia którego wydał ją Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami. Prezydent Miasta mógł upoważnić pracownika danej komórki organizacyjnej urzędu miejskiego do wydawania decyzji. Zachowane zostały zatem wymogi ustawowe.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać. Skoro przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 1894/16) podkreślił, że "organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco". Z treści wydanych decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1976 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa". Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Zatem nie chodzi o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami w orzecznictwie. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Takie sytuacje w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą, a lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji per se nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności.

Mając na względzie przedmiot sprawy i rozważaną - w jego ramach - w sposób szczególny przesłankę nieważnościową – rażącego naruszenia prawa, należy ponadto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), w którym Trybunał zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym i orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 K.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 K.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 K.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 K.p.a.). Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).

Wobec zgodności z prawem wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.