Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 680/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr SKO.60.27.2022 środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz J. I. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji z dnia 24 lutego 2022 r., wydanej z upoważnienia Burmistrza N. przez Kierownika Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w N. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego, przeznaczonego do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M., obręb F., gmina N., powiat n.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 8 listopada 2019 r. do Urzędu Miejskiego w N. wpłynął wniosek M. G. (zwanego dalej "wnioskodawcą") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego, przeznaczonego do chowu trzody chlewnej, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M., obręb F., gmina N. Z przedmiotowego wniosku wynikało również, iż wraz z budynkiem inwentarskim wybudowane miały zostać obiekty infrastruktury oraz zaplecza magazynowego i technicznego. Jednorazowa obsada budynku inwentarskiego wynosić miała [...] DJP. Do wniosku załączono raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją z 24 lutego 2022 r. organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (poprzednia została uchylona decyzją Kolegium), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego, przeznaczonego do chowu trzody chlewnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M., obręb F., gmina N., powiat n. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że w wydanej w toku postępowania opinii Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. podzielił wyrażane przez przedstawicieli społeczeństwa obawy związane z wynikającym z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia oddziaływania odorowego. Podkreślono przy tym, iż w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji oddziaływanie odorowe planowanego przedsięwzięcia określono wyłącznie na podstawie emisji amoniaku. Natomiast zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, iż analiza oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia winna uwzględniać analizę ogólnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych mających normy określone w obowiązujących przepisach prawa, jak i również tych czynników, które nie zostały sparametryzowane. Na gruncie przedmiotowej sprawy zawarta w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko analiza oddziaływania odorowego opierała się wyłącznie na czynnikach sparametryzowanych. Organ pierwszej instancji wskazał również, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. podzielił wyrażane przez przedstawicieli społeczeństwa obawy dotyczące związanego z funkcjonowaniem planowanego przedsięwzięcia zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego. Natomiast w przedłożonym raporcie oraz jego uzupełnieniu nie zostały przedstawione zagrożenia chorobotwórcze pochodzące z flory bakteryjnej oraz z pojawieniem się gryzoni, które powszechnie występują przy tego typu przedsięwzięciach. Organ I instancji ponownie zakwestionował przyjęty przez stronę współczynnik ubytku zwierząt w procesie odchowu.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł J. I. (strona, skarżący).

W uzasadnieniu decyzji z 22 sierpnia 2022 r. Kolegium wskazało m.in., że według organu I instancji jedną z przesłanek odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia jest przesłanka określona w art. 81 ust. 3 ustawy, to jest wykazanie, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, jednak organ I instancji - nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska w tym zakresie. Nie wskazał również dowodów pozwalających na dokonanie tego typu ustaleń, nie podał również przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jako dowodom na okoliczność wykazania braku negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na osiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych, materiałom i wyjaśnieniom składanym w toku prowadzonego postępowania przez wnioskodawcę (a w szczególności raportowi o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko). W ocenie Kolegium uchybienie to w praktyce uniemożliwia kontrolę będącej przedmiotem odwołania decyzji we wskazanym wyżej zakresie. Ponadto uchybienie to ma także istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na podstawie tożsamego materiału dowodowego specjalistyczne organy współdziałające uzgodniły warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w najmniejszym nawet stopniu nie odniósł się do informacji i ustaleń zawartych w przedłożonym przez wnioskodawcę raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz uzupełnieniach tego dokumentu. W ocenie Kolegium uchybienie to jest o tyle istotne, iż z ustaleń i informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że zarówno realizacja, jak i eksploatacja planowanego przedsięwzięcia nie doprowadzi do naruszenia norm i standardów emisyjnych określonych w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko gruntowo-wodne, a funkcjonowanie przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

W ocenie organu odwoławczego brak dogłębnej analizy informacji zawartych w przedłożonym przez wnioskodawcę raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w istocie uniemożliwia odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o tzw. zasadę przezorności.

W sprzeciwie wywiedzionym do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżący wniósł o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Podniesiono, że budowa budynku inwentarskiego stanowi naruszenie warunków ochrony zdrowia i życia ludzi, a także obowiązujących w tym zakresie przepisów. W dokumentacji stwierdza się braki, nieścisłości oraz niejasności co uniemożliwia wydanie zgody na budowę fermy trzody chlewnej w m. M. gm. N. Skarżący wyraził negatywną opinię w sprawie realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku inwentarskiego, przeznaczonego do chowu trzody chlewnej, planowanego do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], położonej w miejscowości M., obręb F.gm. N. powiat N".

Wskazano, że:

1. Zgodnie z informacją zawartą w raporcie w celu redukcji emisji amoniaku do środowiska na terenie inwestycji będzie używany preparat D., którego zadanie będzie redukcja NH3 (amoniak) o 50 %. Na tej podstawie autorzy projektu wykonali izolinie stężeń oddziaływania amoniaku na tereny przyległe do inwestycji. Z uwagi na fakt, iż preparat ten zawiera w swoim składzie m. in: siarczan niklu, chloraminę T, siarczan (VI) żelaza II 7- hydrat, kwas ortofosforowy (V) substancje zawarte w tym preparacie mogą skazić wody powierzchniowe i podziemne oraz z glebę tam gdzie nawóz będzie rozsiewany. Jest to środek o działaniu toksycznym na organizmy wodne istnieje duże ryzyko przedostania się go do wód powierzchniowych i gruntowych oraz gleby, szkodliwy dla zwierząt wodnych.

2. Do dokumentacji nie dołączono dokumentacji hydrogeologicznej sporządzonej zgodnie z ustaleniami paragrafu 12 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynieryjnej (Dz. U. 2016 poz. 2033). Przedmiotowa budowa może negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie. W bliskiej odległości od planowanej inwestycji (około 1 km na północ i południe) położone są 2 wodociągi:

- sieciowy w miejscowości F. zaopatrujący w wodę około 150 osób.

- lokalny w miejscowości R. zaopatrujący w wodę Stację Paliw. Brak informacji w zakresie budowy hydrogeologicznej terenu nie pozwala na wskazanie właściwych zabezpieczeń środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniami, a w szczególności zanieczyszczeniu wód podziemnych. Tylko w obydwu wyżej wymienionych wodociągach w 2019 roku było 6 zdarzeń na które były wydawane decyzje o warunkowej przydatności wody do spożycia.

3. Inwestor nie określił ostatecznego sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę do picia i na potrzeby gospodarcze (raz jest to budowa własnego ujęcia wody raz o podłączeniu do sieci wodociągu gminnego).

4. W raporcie i uzupełnieniu nie zostały przedstawione zagrożenia chorobotwórcze pochodzące z flory bakteryjnej tak dużej ilości zwierząt. Duża koncentracja odchodów zwierzęcych powoduje pojawienie się ogromnych ilości bakterii, które mogą przedostawać się do wód powierzchniowych i gruntowych lub przemieszczać się wraz z powietrzem stanowiąc zagrożenie dla zdrowia ludzi.

5. W dokumentacji nie ujęto oddziaływania oraz ilości emitowanego siarkowodoru z inwestycji. Działanie siarkowodoru na organizmy ludzkie jest niepożądane i szkodliwe.

6. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 153 m od planowanej inwestycji. Rodzaj, charakter oraz wielkość planowanej inwestycji możne stanowić istotną uciążliwość dla ich mieszkańców, głównie ze względu na uciążliwość zapachową. Zabudowa mieszkaniowa ma zapewnić warunki do prawidłowego życia i rozwoju użytkowników, należy chronić mieszkańców nie tylko M. ale także F., D., M., J., Z. oraz R. gdzie znajduję się Szkoła Podstawowa - długotrwałe przebywanie w strefie uciążliwości zapachowej może niekorzystnie wpłynąć na zdrowie mieszkańców pobliskich miejscowości.

7. W miejscowości M. brak jest wodociągu gminnego a więc planowana inwestycja nie może być do niego podłączona, wszystkie budynki (siedliska) zaopatrzone są w wodę z własnych ujęć (studni).

8. Pod teren inwestycji znajduje się Główny Zbiornik Wód Podziemnych – [...] – S. istnieje duże prawdopodobieństwo skażenia wód podziemnych, które zaopatrują w wodę dużą ilość miejscowości. W N. około roku 2015 doszło do odkrycia skażonej wody rakotwórczą i toksyczną substancją jaką jest trichloroeten. N. stoi na największym zbiorniku wody pitnej w północno- wschodniej Polsce. Skoncentrowanie tak dużej ilości trzody chlewnej w jednym miejscu może powodować rożnego rodzaju choroby min. afrykański pomór świń (ASF) czy też pryszczyca.

9. Po stronie wschodniej i południowej, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji zlokalizowane są tereny górnicze kopalni torfu z przeznaczeniem na okrywy do uprawy pieczarek. Istnieje duże prawdopodobieństwo skażenia tych pokładów związkami chemicznymi i bakteriologicznymi, które z pewnością spowodują nieprzydatność torfu do produkcji okrywy do produkcji pieczarek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Mając zatem na uwadze art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z 138 § 2a k.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli:

1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania;

2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 662/19).

Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Innymi słowy zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyroki NSA z: 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19; z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70), a zatem bez badania meritum sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tym, że według organu I instancji jedną z przesłanek odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia jest przesłanka określona w art. 81 ust. 3 ustawy, to jest wykazanie, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, jednak organ I instancji - nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska w tym zakresie. Nie wskazał również dowodów pozwalających na dokonanie tego typu ustaleń, nie podał również przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jako dowodom na okoliczność wykazania braku negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na osiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych. W ocenie Kolegium uchybienie to w praktyce uniemożliwia kontrolę będącej przedmiotem odwołania decyzji we wskazanym wyżej zakresie. Ponadto uchybienie to ma także istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na podstawie tożsamego materiału dowodowego specjalistyczne organy współdziałające uzgodniły warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego brak dogłębnej analizy informacji zawartych w przedłożonym przez wnioskodawcę raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w istocie uniemożliwia odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o tzw. zasadę przezorności.

W ocenie Sądu żadna ze wskazanych przez organ przyczyn wydania decyzji kasacyjnej nie uzasadnia tego typu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wskazał, jakie to przepisy postępowania naruszył organ I instancji, co jest podstawową przesłanką wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., oczywiście poza wykazaniem dodatkowego warunku – zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie wspominając o braku wskazania konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie rzeczy powodem kasatoryjnego rozstrzygnięcia był w ocenie Kolegium brak uzasadnienia i brak dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie. Według organu odwoławczego nie wykazano, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Tymczasem w decyzji organu I instancji wskazano na konkretne uchybienia i przywołano w tym kontekście przepisy ustawowe. Wskazano również, na czym polegają te uchybienia. Rozstrzygniecie organu I instancji zawiera nawet konkretną konkluzję, która podsumowuje w jaki sposób planowane przedsięwzięcie naruszałoby określone przepisy. I tak stwierdzono:

1. w odniesieniu do art. 81 ust. 1 ustawy ooś:

- najbliższe zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości od planowanej inwestycji: ok. 80m (dz. Nr [...]), ok. 150 m (dz. nr [...]), ok. 390m (dz. nr [...]), ok. 400 m (dz. nr [...]);

- zgodnie z opracowanym na zlecenie Ministerstwa Klimatu i Środowiska opracowaniem pt. "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej" oraz istniejącym projektem ustawy w przypadku planowanej działalności (chów o obsadzie > 210 DJP) zakłada się wyznaczenie minimalnej, stałej odległości od budynków o funkcji mieszkalnej wynoszącej 500m.

- w raporcie o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko nie opracowano wariantu dotyczącego innej, konkretnie określonej nieruchomości (która spełniłaby ww. kryterium odległości od zabudowy o funkcji mieszkaniowej);

- brak określenia sposobu zasilania inwestycji w wodę (fragmentaryczna charakterystyka zamierzenia) - zgodnie z art. 3 ustawy ooś przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie.

2. w odniesieniu do art. 81 ust. 3 ustawy ooś:

- realizacja inwestycji na terenach oznaczonych w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. obowiązującym na terenie inwestycji, przyjętej Uchwałą XIII/190/2019 Rady Miejskiej w N. z dnia 22.08.2019r. jako tereny o niskiej odporności wód podziemnych na zanieczyszczenia z powierzchni.

Niezasadnie zatem Kolegium podniosło, że organ I instancji nie wskazał do jakich według niego doszło naruszeń i nie uzasadnił swojego stanowiska. Tym samym rolą organu odwoławczego było w toku II instancji dokonanie własnej oceny zebranego materiału dowodowego i zaprezentowanie swoich wniosków. Wywody zaś Kolegium w istocie prowadzą do wniosku, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i nie zgodziło się z wywiedzionymi w sprawie wnioskami. Nie jest to jednak przesłanka podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego w sprawie.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie sąd nie może orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, lecz jedynie bada, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz sprzeciwiającego się kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.