Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 274/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, ust 2, art. 10 ust 11, art. 4 ust 2, art. 40 ust 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, 77, art. 78 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...] , obecnie nr [...] ) w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pod reklamy o łącznej powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego pod reklamy o łącznej powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] r., tj. 50 dni i wymierzyło z tego tytułu karę administracyjną w wysokości [...] zł (słownie: [...]), natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, następnie wskazał na materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, a odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a mianowicie kopii wydruków mapy oraz informacji z bazy ewidencji gruntów i budynków wynika, iż działka w okresie zajęcia określona nr [...], a obecnie nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] przy ul [...] stanowi pas drogowy oznaczony symbolem "[...]".

W trakcie kontroli pasa drogowego ul. [...] dokonanej w dniu [...] r. stwierdzono umieszczenie w jego obrębie dwóch reklam wolnostojących, dwustronnych o wymiarach [...]m, a także reklam w formie flag umieszczonych na masztach, których pomiarów nie dokonano. Z kontroli sporządzono protokół oraz dokumentacją zdjęciową.

Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. potwierdziła istnienie reklam Spółki w pasie drogowym. Dalsze kontrole, dokonane w dniach [...] r. oraz [...] r., potwierdziły zajęcie pasa drogowego.

W trakcie oględzin pasa drogowego ul. [...] przeprowadzonych z udziałem strony dniu [...] r., a następnie [...] r. ustalono wymiary każdej z reklam. Są to: maszty flagowe "S." - odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...] m2, maszty flagowe "L.", odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...] m2, reklama "S.", dwustronna, odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...] m x [...] m2 reklama "A.", dwustronna, odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...]

Z załączonej do protokołu oględzin dokumentacji zdjęciowej wynika, iż reklamy o treści "S." oraz "L." umieszczone jako flagi znajdowały się w na [...] masztach ([...] maszty z reklamą "S." oraz [...] maszty z reklamą "L"). Kontrole pasa drogowego w dniach [...] r. wykazały dalsze funkcjonowanie tych reklam. W związku z tym, iż podczas kontroli w dniu [...] r. nie dokonano pomiarów reklam mających formę flag na masztach, natomiast pomiary reklam wolnostojących różnią się od pomiarów dokonanych podczas oględzin w dniu [...] r., organ odwoławczy zdecydował o przyjęciu pomiarów powierzchni reklam z dnia [...] r., tj. dnia oględzin, w których udział wzięła strona. Dlatego przyjmując, że powierzchnia reklam zajmujących pas drogowy stanowi jeden z podstawowych elementów niezbędnych do ustalenia wysokości kary, Kolegium przyjęło dzień [...] r. jako początkowy termin zajęcia pasa drogowego.

W ocenie organu dokonane ustalenia uzasadniały wymierzenie Spółce A. kary administracyjnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego - w dacie zajęcia działki nr [...] , a obecnie nr [...] z obrębu [...], za czas od [...] r., tj. od dnia oględzin, w którym dokonano pomiarów reklam, ustalając powierzchnię zajętego pasa drogowego, przy udziale strony do [...] r., tj. dnia, w którym po raz ostatni, podczas przeprowadzonej kontroli, stwierdzono funkcjonowanie reklam w pasie drogowym.

Droga, przy której umieszczone były reklamy Spółki A. to jedna z ulic drogi krajowej ul.[...] - ulica wspomagająca południowa. Znajduje się ona w ciągu drogi określonej jako krajowa - w dacie zajęcia w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566), obecnie w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1676). Ponadto jak wynika z załącznika graficznego do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ul. [...]", uchwalonego Uchwałą Nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2003 r. Nr 97, poz. 1670) miejsce umieszczenia reklam znajduje się w granicach terenu elementarnego D.M.0004.GP. Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały przeznaczeniem terenu oznaczonego tym symbolem jest droga publiczna - ulica główna ruchu przyspieszonego. Natomiast decyzją Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej ustalono lokalizację dla przebudowy ulicy [...], obejmującą działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału działki nr [...]. W zakres inwestycji wchodzi m.in. przebudowa południowej drogi wspomagającej na odcinku od ulicy [...] do włączenia w rondo, przy którym to odcinku zlokalizowane były reklamy. Nadto z opinii w sprawie ustalenia kategorii drogi ulicy wspomagającej ulicę [...] z dnia [...] r. sporządzonej przez rzeczoznawców techniki samochodowej, ruchu drogowego i inżynierii ruchu drogowego Akademii Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wynika, iż działka nr [...] "dr" z obrębu [...] należy do drogi ulicy wspomagającej ul. [...] oraz, że teren tej działki w okresie od [...] r. znajdował się w ciągu drogi krajowej numer [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Dodatkowo, w wykonaniu zaleceń WSA, zawartych w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., na zlecenie Kolegium została sporządzona opinia w sprawie kategorii drogi ulicy [...] - jezdni wspomagającej południowej. Opinia została sporządzona przez specjalistę z zakresu budowy dróg i lotnisk. Jak wskazał opiniujący, ustawodawca rozstrzyga w drodze ustawy o kategoriach dróg publicznych położonych na obszarach zabudowanych, tj. ulic, przyjmując, że ulica znajdująca się w ciągu drogi publicznej należy do tej samej kategorii, co droga wyznaczająca ciąg.

Dokonując oceny kategorii ulicy [...] opiniujący wskazał, iż należy wziąć pod uwagę fakt, iż Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 134) określiła przebieg drogi krajowej [...] poprzez ustalenie jej początku od skrzyżowania z drogą [...] w S., przez P., B., T. do skrzyżowania z drogą [...] w P.. Przebieg ten jest tożsamy z określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) z przebiegiem drogi krajowej nr [...], który przewidywał jej przebieg od S. poprzez S. – W. – P. – B. –T. – L. – S. do miejscowości P. Z treści natomiast powołanego rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, mazowieckim, pomorskim śląskim,

zachodniopomorskim wynika, że droga krajowa nr [...] w granicach miasta S. przebiega ulicami:[...] . Przyjąć należy, że ulice wymienione w tym rozporządzeniu, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych znajdują się w ciągu drogi krajowej nr [...], a zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem ich przebiegu w granicach miast na prawach powiatu, w granicach których zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest prezydent miasta. Opiniujący stwierdził, iż ulica [...]znajdując się w ciągu drogi krajowej nr [...] jest zaliczona do kategorii dróg krajowych a jej zarządcą jest Prezydent Miasta. Kolegium zwraca w tym miejscu uwagę, iż zarówno "ulica główna" jak i "ulica wspomagająca", przy której umieszczone były reklamy noszą nazwę [...] . Opiniujący wskazał, iż ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęć "droga wspomagająca" czy "ulica wspomagająca". Brak jest również definicji tego pojęcia w innych przepisach w tym również wykonawczych takich jak rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Określenia: "droga wspomagająca" i "ulica wspomagająca" używane są natomiast powszechnie przy projektowaniu i planowaniu w zakresie budowy dróg. Na powszechność takiego nazewnictwa wskazuje terminologia przyjmowana nie tylko w tytułach projektów budowlanych, ale również w decyzjach administracyjnych czy zapisach planów zagospodarowania przestrzennego. W uchwale Nr IX/184/03 Rady Miasta z dnia 22 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] znajduje się zapis, w którym ustalono przekrój ulicy [...] , w skład której wchodzą: "dwie jezdnie główne po trzy pasy ruchu oraz jezdnie wspomagające ulicy GP po dwa pasy ruchu każda". Droga nazywana drogą lub ulicą wspomagającą wyczerpuje przesłanki dla uznania jej za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - art. 4 ust. 2 - albowiem jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym. Jest również powszechnie dostępna. Istotne jest to, czy droga taka jest położona w pasie drogowym drogi głównej, ponieważ w takiej sytuacji będzie ona stanowiła całość techniczno-użytkową a tym samym, jeżeli znajdują się one w ciągu drogi krajowej będą również należały do tej kategorii.

Organ II instancji stwierdził, że z kopii oraz wydruków map geodezyjnych wynika, iż przedmiotowa droga nie jest niezależna i nie stanowi oddzielnego pasa drogowego. Droga główna (dwie jezdnie po trzy pasy ruchu) wyznacza ciąg (trasę) przedmiotowej drogi (jezdnia wspomagająca z dwoma pasami ruchu). Tym samym należy stwierdzić, iż ul. [...] (przy której umieszczone były reklamy) leży w ciągu ul [...] (drogi głównej), która stanowi przebieg drogi krajowej. Ponadto organ wskazał, że stosownie do treści art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Zarządca drogi przedłożył do akt sprawy, w formie pisemnej i elektronicznej na płycie CD, wyciąg z ewidencji dróg (tzw. książkę drogi) dotyczący ulicy [...]. Z mapy drogi (stanowiącej załącznik do książki drogi) wynika, iż ulica [...] - wspomagająca południowa położona jest w pasie drogowym drogi głównej, wyznaczającej ciąg i stanowi z nią całość techniczno-użytkową, a tym samym wchodzi w skład drogi krajowej nr [...].

Zdaniem organu okoliczności te definitywnie przesądzają o tym, że ulica przy której umieszczone były reklamy należące do Spółki A., jest jedną z ulic drogi krajowej nr [...] i stanowi pas drogowy drogi krajowej. Dlatego należało przyjąć stawkę opłaty w wysokości 1,80 zł zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8.11.2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2004 r. Nr 85, poz. 1592 ze zm.). Wysokość kary, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, została obliczona jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni zajętego pasa drogowego [...] liczby dni (50 dni) oraz stawki opłaty (1,80 zł). Tak więc kara za zajęcie pasa drogowego wynosi kwotę [...] zł

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że strona w odwołaniu zakwestionowała ustalenia organu I instancji dotyczące zakwalifikowania miejsca ustawienia reklam w ciągu drogi krajowej. Z dowodów zebranych w sprawie wynika jednak, iż reklamy zostały usytuowane na terenie, który leży w ciągu drogi krajowej i zawiera się w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...]. Nie są zatem zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 1 odwołania, ponieważ wskazano, że ulica w obrębie której umieszczono reklamy - również nazwana ul [...], znajduje się w ciągu drogi krajowej, a więc ma do niej zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu odwoławczego nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 2 kpa w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, przez przyjęcie dla obliczeń powierzchnię reklam [...] m2, w sytuacji gdy podstawą dla tych obliczeń były oględziny przeprowadzone w dniu [...] r., w których strona nie uczestniczyła. Prowadzone postępowanie dotyczy okresu [...] r., natomiast oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. dotyczą innego postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż już w toku postępowania odwoławczego od uprzedniej decyzji, w piśmie z dnia [...] r., znak: [...] powiadomił zarówno organ odwoławczy jak i stronę postępowania o błędnie obliczonej łącznej powierzchni reklam. Pomyłka ta wynikała z faktu, iż w przypadku flag na masztach, powierzchnie obliczono błędnie - po jednej fladze z każdego rodzaju, podczas gdy w rzeczywistości flagi zostały umieszczone w ilości trzech sztuk dla każdego z ich rodzajów. Natomiast organ II instancji, po analizie materiału dowodowego stwierdził, że pas drogowy zajmowały[...] reklamy wolnostojące oraz [...] masztów flagowych. Należy mieć na uwadze, że w protokole oględzin z dnia [...] r. ujęto wyliczenie powierzchni poszczególnych reklam i mimo, że strona odmówiła podpisania tego protokołu

wyliczenia dokonywane były przy jej udziale. Ponadto strona miała możliwość zapoznania się z nimi na podstawie art. 10 § 1 kpa. W toku postępowania strona nie kwestionowała zaś prawidłowości wyliczeń poszczególnych reklam. Obliczenie powierzchni łącznej jest kwestią wtórną której podstawę stanowią zapisy w protokole oględzin z dnia [...] r. oraz dokumentacja zdjęciowa.

W ocenie organu odwoławczego nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę bez wyjaśnienia przyczyn odmowy. We wniesionym wniosku o wznowienie postępowania strona wskazała, iż od innych osób dowiedziała się, że na terenie, który Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego zalicza do pasa drogi krajowej ul. [...], przedmiotowe reklamy są ustawione od około [...] lat. Wcześniej teren znajdował się we władaniu Spółki B. oraz Spółki C. Reklamy salonu samochodowego znajdowały się wówczas nie tylko przed salonem, ale również w pasie pomiędzy ul. [...] a drogą dojazdową przy której znajduje się salon. W okresie tym miały miejsce liczne kontrole uprawnionych organów, również pod kątem zajęcia pasa drogowego. W wyniku kontroli, organy te nakazały jedynie usunąć słupy reklamowe znajdujące się między ulicą [...] a drogą dojazdową. Natomiast nigdy nie zgłaszały zastrzeżeń co do reklam będących przedmiotem postępowania, a znajdujących się przed salonem samochodowym. Strona wskazała, iż wskazane przez nią osoby mogą potwierdzić powyższe fakty. Okoliczności te nie mają jednak zdaniem organu znaczenia rozpatrywanej sprawie. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę daje podstawę wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę. Stanowi to tzw. działanie w warunkach uznania związanego, które nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego określonego w tym przepisie. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest natomiast rozpatrywana kwestia winy czy też świadomości zajmującego pas drogowy.

Organ odwoławczy stwierdził też, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa, ponieważ w piśmie z dnia [...] r., znak: [...] zawiadomiono Spółkę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A., zarzucając:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez nie wyjaśnienie w niniejszej sprawie pojęć "w ciągu drogi krajowej", oraz "ulica wspomagająca" w niniejszej sprawie, mimo wskazania tej kwestii w wyroku WSA z dnia 9 marca 2001 r., II Sa/Sz 634/11;

- naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, obowiązującego w dniu umiejscowienia reklam, przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, oraz załącznika nr 6 do obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.11.2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej do ul. [...], odchodzącej od ciągu ul.[...] , mimo że rozporządzenie obowiązujące w dniu przeprowadzenia kontroli, i rozporządzenie obowiązujące obecnie, do drogi krajowej zalicza tylko ul. [...] na odcinku od ul. [...] a przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala na zakwalifikowanie do tej samej kategorii co droga tylko ulicy leżącej w ciągu drogi krajowej; ani wykładnia literalna, ani celowościowa przepisów rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie pozwala na rozszerzenie pojęcia "drogi krajowej" również na drogę do niej równoległą, odchodzącą od jej ciągu.

Prawidłowe zakwalifikowanie drogi do odpowiedniej kategorii ma istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej; zgodnie z § 5 ust. 1 wydanej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Uchwały Rady Miasta Szczecina nr XXVIII/567/04 z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, stawka za zajęcie pasa drogowego za 1 m2 drogi krajowej wynosi 1,80 zł;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie

dowodów wnioskowanych przez stronę, mimo że mogły mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji;

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację podniesionych zarzutów.

Zdaniem skarżącej organ II Instancji, mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów, a także wskazań WSA , w dalszym ciągu nie przedstawił przekonującej interpretacji pojęcia "w ciągu drogi wojewódzkiej" oraz tego, czy jako miejsce "w ciągu drogi", można przyjąć miejsce położone przy drodze wewnętrznej, odchodzącej od drogi wojewódzkiej. Nie wyjaśnił także pojęcia "ulica wspomagająca". Ustalenie, czy ulicę wspomagającą można określić jako drogę pozostającą w ciągu drogi krajowej, jest kwestią prawidłowej interpretacji przepisów, a nie ustalenia faktycznego. Potwierdziła to treść opinii biegłego, która nie dała odpowiedzi na kluczowe w sprawie pytanie. Należy bowiem zauważyć, że w tej opinii wskazano tylko to co wynika z przepisu, że droga pozostająca w ciągu drogi publicznej, należy do tej samej kategorii, co droga wyznaczająca ciąg. To jednak jest w sprawie niesporne. Nie jest też sporne, że ul. [...] należy do kategorii dróg krajowych, co również ustalił biegły w opinii. Problem jest natomiast, czy droga równoległa do drogi publicznej, odchodząca od ciągu drogi publicznej, może być uznana za drogę leżącą w jej ciągu, a co za tym idzie, czy można uznać, że ma taką samą kategorię jak ta droga.

Biegły w opinii wyjaśnił, że przepisy prawa, nie przewidują pojęcia "droga wspomagająca" ani "ulica wspomagająca". Podobnie, przepisy prawa, nie przewidują, co należy rozumieć przez pojęcie "droga w ciągu" innej drogi. W tej sytuacji, przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może być interpretowany rozszerzające. Z obwieszczenia Wojewody z dnia 2 kwietnia 2008 r., (w aktach sprawy) dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przebudowy ul. [...], działka, na której stały reklamy, nie została wymieniona. Organ II Instancji nie odniósł się do tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tymczasem potwierdza to stanowisko strony skarżącej, że ulica, przy której stały reklamy, nie znajduje się w ciągu ul. [...].

Skarżąca nadal stoi na stanowisku, że nadanie bocznej ulicy, przy której znajduje się siedziba skarżącej spółki i przy której ustawione były reklamy, kategorii drogi krajowej, musiałaby nastąpić w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Rozporządzenie takie zostało wydane - w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, natomiast obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.11.2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim. Oba te rozporządzenia w załączniku nr 6 precyzują, w którym miejscy ul. [...] stanowi drogę krajową - jest to odcinek od ul. [...]. Nie ma tam mowy o ulicy do niej równoległej, przy której ustawione były reklamy. Nie ma również mowy o drodze wspomagającej południowej.

W ocenie skarżącej jest to rozstrzygające w niniejszej sprawie. Skoro bowiem kwalifikacji drogi do kategorii drogi krajowej, dokonuje minister w drodze rozporządzenia, a w rozporządzeniu o drodze równoległej nie ma mowy, przesądza to, że miejsce, w którym ustawione były reklamy, nie może być kwalifikowane jako pas drogowy drogi krajowej.

Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że droga równoległa do drogi publicznej, jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej trafnym wydaje się stanowisko skarżącej. Skoro bowiem ta droga jest odrębną niż ul. [...] , ulicą wspomagającą, to nie można jej przypisać tej samej kategorii, co ul. [...], na podstawie rozporządzenia Ministra. Rozporządzenie to nie kwalifikuje ulicy równoległej do ul. [...] jako drogi krajowej, organ aby przyjąć stawkę właściwą dla drogi krajowej, musiałby wykazać, że ulica ta leży w ciągu drogi krajowej i ma zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Takich rozważań, zaskarżona decyzja nie zawiera.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z dnia 5 lutego 2009 r., II SA/Sz 989/08, który również dotyczył kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez skarżącą spółkę, ale w innym okresie, Sąd wskazał, że "nie jest pozbawione racji twierdzenie skargi, że z ustawy nie wynika, aby ulicę równoległą do drogi krajowej traktować jako część tej drogi, nawet jeśli ulica ta odchodzi od drogi i stanowi obejście drogi krajowej".

Ustalenie tej właśnie kwestii jest kluczowe dla niniejszego postępowania. Sformułowanie "w ciągu" nie może być rozumiane jako położenie równoległe. Dlatego w ocenie skarżącego, nie ma zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Argumenty organu II Instancji, nie są przekonujące, gdyż do tej kwestii, w ogóle się nie odnoszą. O tym, że ulica pozostaje w ciągu ul. Struga, nie przesądza ani przytoczona przez organ dokumentacja budowlana, ani opinia biegłego, ani tzw. książka drogi. Ponadto, jak już wskazano, o kategorii drogi rozstrzyga minister w drodze rozporządzenia. Tym bardziej, przywołane przez organ dokumenty w żaden sposób nie świadczą ani o tym, że ulica odchodząca od ciągu stanowi część ulicy [...] , ani o tym, że ulica była położona w ciągu drogi krajowej.

Ustawa o drogach publicznych stanowi, co rozumie się przez pojęcie "drogi" i "pasa drogowego", jak również wskazuje w art. 2 ust. 2, co można zaliczyć do tej samej kategorii co droga. W żadnym z przepisów nie ma mowy o kwalifikowaniu drogi równoległej, nawet jeśli stanowi ona "obejście" drogi, do tej samej kategorii co droga. Wykładnia językowa nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że reklamy stały w pasie drogi krajowej. Dokonana przez organ I instancji wykładnia stoi w sprzeczności również z zasadą praworządności. Wszelkie rozstrzygnięcia powinny opierać się na przepisach prawa. Jeśli zatem nie ma wyraźnego przepisu pozwalającego na zaliczenie drogi równoległej do tej samej kategorii, co droga, oznacza to brak podstawy do dokonania takiej kwalifikacji. Przepisy, które nakładają na stronę obowiązki, szczególnie jeżeli chodzi o dotkliwą sankcję, jak nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zatem przyjęcie, że droga równoległa do ul. [...] jest tej samej kategorii, co ul. [...] nie znajduje oparcia ani w literalnym brzmieniu przepisów prawa, ani w orzecznictwie czy literaturze.

Wykładnia celowościowa przepisów ustawy o drogach publicznych nie pozwala przyjąć, że obejście drogi i pas przy tej drodze należy traktować jako pas przy drodze krajowej, zwłaszcza w kontekście § 5 ust. 1 powołanej w zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miasta Szczecina, który wyższą stawkę przewiduje za zajęcie pasa drogowego w drodze krajowej. Zupełnie czym innym jest umieszczenie reklamy w pasie drogi krajowej, gdzie ma ona większą siłę oddziaływania choćby ze względu na ilość przejeżdżających kierowców, a czym innym jest umieszczenie reklamy w pasie drogi do niej równoległej, gdzie ruch jest znacznie mniejszy, i która służy tylko do dojazdu do posesji położonych w sąsiedztwie drogi krajowej. Do przedmiotowych reklam, nie mogą mieć zastosowania stawki właściwe dla reklam umieszczanych w pasie drogi krajowej - gdyż były one widoczne w zasadzie jedynie dla klientów salonu S. Poza tym opinia rzeczoznawcy w zakresie techniki samochodowej i ruchu drogowego, nie może być przeprowadzana na okoliczność wykładni przepisów prawa. W niniejszej sprawie, ta właśnie kwestia jest sporna.

Strona skarżąca wskazała też, że organ II Instancji uznał, iż okoliczności, na które mieli być przesłuchiwani świadkowie, nie mają dla sprawy znaczenia. W ocenie skarżącej wykazanie, że od wielu lat, na tym samym miejscu stały reklamy salonu i nie budziło to zastrzeżeń, mimo kilkakrotnych kontroli. W czasie tych kontroli, nakazano jedynie usunąć reklamy z pasa zieleni pomiędzy ul. S., a drogą dojazdową i zostało to wykonane. W dniu kontroli w przedmiotowej sprawie, reklam w pasie zieleni nie było, zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami. Skarżąca spółka działała zatem zgodnie z zaleceniami organów administracji i w zaufaniu do nich. W tej sytuacji, nałożenie sankcji przedmiotową decyzją stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie są zasadne.

Należy przede wszystkim wskazać, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ i sąd w danej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Sz 634/10 stwierdził, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób kwestii, czy ulica przy której zlokalizowano reklamy leży w ciągu drogi krajowej ul.[...] . Powołani biegli z zakresu ruchu drogowego pominęli aspekt interpretacji pojęcia "ulica w ciągu drogi krajowej" ze względu na usytuowanie ulicy, przy której znajdują się reklamy, nie wyjaśnili też pojęcia "ulica wspomagająca". W związku z tym Sąd stwierdził, że organ powinien uzasadnić decyzję w kwestii pojęcia "ulica w ciągu drogi" oraz rozważyć powołanie biegłego z dziedziny drogownictwa, który wypowie się w kwestii tego pojęcia w odniesieniu do przedmiotowej sytuacji. Ponadto Sąd wskazał, że organ powinien ustalić czy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, a jeżeli tak to w jakim stopniu może ona być pomocna przy ustaleniu kategorii spornej drogi.

Wskazania Sądu co do dalszego toku postępowania zostały wykonane. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Organ ustalił, że droga, przy której Spółka A. umieściła reklamy to jedna z ulic drogi krajowej ul. [...] - ulica wspomagająca południowa. Znajduje się ona w ciągu drogi określonej jako krajowa (w dacie zajęcia w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566).

W obecnym stanie prawnym w załączniku nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1676). Poza tym z załącznika graficznego do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ul. [...] ", przyjętego Uchwałą Nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2003 r. Nr 97, poz. 1670) miejsce w którym umieszczono reklamy znajduje się w granicach terenu elementarnego [...] Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały przeznaczeniem terenu oznaczonego tym symbolem jest droga publiczna - ulica główna ruchu przyspieszonego. Natomiast w decyzji Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, ustalono lokalizację dla przebudowy ulicy [...], obejmującą działkę nr [...], powstałą po podziale działki nr [...]. Inwestycja ta obejmuje m.in. przebudowę południowej drogi wspomagającej na odcinku od ul.[...] do włączenia w rondo, a przy tym odcinku zlokalizowano reklamy. Poza tym z opinii w sprawie ustalenia kategorii drogi ulicy wspomagającej ulicę [...] w z dnia [...] r., sporządzonej przez rzeczoznawców techniki samochodowej, ruchu drogowego i inżynierii ruchu drogowego Akademii Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wynika, iż działka nr [...] "dr" z obrębu [...] należy do drogi ulicy wspomagającej ulicę [...] oraz, że teren tej działki w okresie od [...]r. do [...] r. znajdował się w ciągu drogi krajowej numer [...] . Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Wykonując zalecenia WSA zawarte w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., organ zlecił ponadto sporządzenie opinii w sprawie kategorii drogi ulicy [...] - jezdni wspomagającej południowej. Opinię tę sporządził specjalista z zakresu budowy dróg i lotnisk. W opinii stwierdzono, że ustawodawca rozstrzyga w drodze ustawy o kategoriach dróg publicznych położonych na obszarach zabudowanych, tj. ulic, przyjmując, że ulica znajdująca się w ciągu drogi publicznej należy do tej samej kategorii, co droga wyznaczająca ciąg. Dokonując oceny kategorii ulicy [...] autor opinii wskazał, iż Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 134) określiła przebieg drogi krajowej [...] poprzez ustalenie jej początku od skrzyżowania z drogą [...] w S., przez P., B., T. do skrzyżowania z drogą [...] w P.. Przebieg ten jest tożsamy z określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) z przebiegiem drogi krajowej nr [...], który przewidywał jej przebieg od S. poprzez S.- W. – P. – B. –T.- L. – S. do miejscowości P. Z treści zaś rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko- pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim wynika, że droga krajowa nr [...] w granicach miasta S. przebiega ulicami: [...] Dlatego przyjąć należy, że ulice wymienione w rozporządzeniu, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych znajdują się w ciągu drogi krajowej nr [...], a zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem ich części w granicach miast na prawach powiatu, w granicach których zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest prezydent miasta.

W opinii stwierdzono, że ulica [...] znajdując się w ciągu drogi krajowej nr [...] jest zaliczona do kategorii dróg krajowych, a jej zarządcą jest Prezydent Miasta Organ wskazał przy tym, że zarówno "ulica główna" jak i "ulica wspomagająca", przy której umieszczono reklamy noszą nazwę[...] . W opinii wskazano, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęć "droga wspomagająca" czy "ulica wspomagająca". Brak jest również definicji tego pojęcia w innych przepisach w tym również wykonawczych takich jak rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Określenia "droga wspomagająca" i "ulica wspomagająca" używane są natomiast powszechnie przy projektowaniu i planowaniu budowy dróg. Powszechnie takie nazewnictwo przyjmuje się nie tylko w tytułach projektów budowlanych, ale również w decyzjach administracyjnych czy zapisach planów zagospodarowania przestrzennego. W uchwale Nr IX/184/03 Rady Miasta z dnia 22 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] znajduje się zapis, w którym ustalono przekrój ulicy [...] w skład której wchodzą: "dwie jezdnie główne po trzy pasy ruchu oraz jezdnie wspomagające ulicy GP po dwa pasy ruchu każda". Tak więc droga określana drogą lub ulicą wspomagającą wyczerpuje wymogi uznania jej za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - art. 4 ust. 2 - albowiem jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym. Jest również powszechnie dostępna. Istotne jest natomiast, czy droga ta jest położona w pasie drogowym drogi głównej, ponieważ w takiej sytuacji będzie ona stanowiła całość techniczno-użytkową a tym samym, jeżeli znajdują się one w ciągu drogi krajowej będą również należały do tej kategorii. Należy więc zauważyć, że pojęcia, "droga lub ulica wspomagająca" mają charakter normatywny, choć w aspekcie prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując ustaleń w sprawie organ II instancji stwierdził, że z kopii oraz wydruków map geodezyjnych wynika, iż droga ta nie jest niezależna i nie stanowi oddzielnego pasa drogowego. Droga główna - dwie jezdnie po trzy pasy ruchu - wyznacza ciąg (trasę) przedmiotowej drogi (jezdnia wspomagająca z dwoma pasami ruchu). Tak więc ul[...] , przy której umieszczono reklamy leży w ciągu ul. [...] (drogi głównej), stanowiącej przebieg drogi krajowej. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Zarządca drogi przedłożył do akt sprawy, w formie pisemnej i elektronicznej na płycie CD, wyciąg z ewidencji dróg, tzw. książkę drogi dotyczący ul.[...] . Z mapy drogi, stanowiącej załącznik do książki drogi, wynika, że ul. [...] - wspomagająca południowa położona jest w pasie drogowym drogi głównej, wyznaczającej ciąg i stanowi z nią całość techniczno-użytkową, a tym samym wchodzi w skład drogi krajowej nr [...].

Organ przyjął w konsekwencji, że ustalone okoliczności przesądzają, że ulica przy której umieszczono reklamy jest jedną z ulic drogi krajowej nr [...] i stanowi pas drogowy drogi krajowej. Ustalenia organu należy uznać za prawidłowe i oparte na właściwie zebranym i ocenionym materiale procesowym, a zatem ustalona wysokość kary jest właściwa. Nie naruszono więc przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, tj. rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. oraz z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalania przebiegu dróg krajowych.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 78 § 1 kpa przez nie przeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę. Organ trafnie wskazał, że okoliczności te nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę jest podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary. Jest to tzw. działanie w warunkach uznania związanego, nakładające na organ obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego określonego w przepisach. W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest rozpatrywana kwestia winy czy też świadomości zajmującego pas drogowy. Nie ma więc znaczenia dla sprawy, czy wcześniej podejmowane były lub nie podejmowane działania związane z ustawieniem reklam w pasie drogowym.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.