Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3026/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 13b, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1809/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1809/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając obie sporne decyzje nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a., bowiem dokonał właściwej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalania wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Wskazano, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ww. ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę spójnika "oraz", powyższy przepis może być zastosowany tylko wówczas, gdy strona spełni łącznie przesłanki określone w tym przepisie w pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki konieczne do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w sytuacji, gdy skarżący nie pełnił krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] marca 1990 r., tj. przez okres 16 lat i 4 miesięcy pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (co stanowi całkowity okres pełnionej służby), nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Z tych względów Sąd uznał za niezasadny postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zaakcentowano jednocześnie, że ustawodawca określając w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, w przepisie tym zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba byłą pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. W świetle tego przepisu dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia, na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Dokonując analizy art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Sąd wskazał, że nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przyjęta przez organ niewłaściwa wykładnia tego przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia. Kluczowym pozostaje ustalenie, że skarżący nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ale również, że okres służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. do dnia zwolnienia ze służby tj. do dnia [...] marca 1990 r., pełniony był na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ww. ustawy.

Wobec prawidłowości wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a tym samym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie P.p.s.a., podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez błędną jego wykładnię, że praca skarżącego w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych nie była związana z narażeniem zdrowia i życia oraz, że miała ona charakter długotrwały i była służbą na rzecz totalitarnego państwa bez zbadania w postępowaniach administracyjnych nr [...] i nr [...] faktycznego zakresu obowiązków i wykonywanych zadań przez skarżącego, które z całą pewnością nie stanowiły służby na rzecz totalitarnego państwa;

2) art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez błędne przyjęcie, wynikające z podstawy skargi kasacyjnej z pkt 1, że w przypadku skarżącego nie można zastosować art. 8a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, podczas gdy spełnia on przesłanki z art. 8a ww. ustawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że w sprawie występuje zagadnienie prawne wymagające wykładni prawa, czy sam przebieg służby skarżącego udokumentowany aktami osobowymi stanowi wystarczającą przesłankę do zbadania i przyjęcia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki do stosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, czy też powinien być ustalany za pomocą środków dowodowych. Odpowiedź na powyższe pytanie jest konieczna, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonuje oceny zaistnienia przesłanek z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłącznie o akta osobowe, a te nie zawsze odpowiadają rzeczywistemu stanowi, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny opiera się na dowodach zgromadzonych we wcześniejszych postępowaniach przed Ministrem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna, mimo że została sporządzona w sposób częściowo wadliwy.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opubl. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). Wniesiona skarga kasacyjna zawiera powołanie się jedynie na art. 173 P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W związku z tym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał, na podstawie analizy zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w tym zakresie, w którym zarzut pozwala na wskazanie, jakiego naruszenia prawa zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Tym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarga kasacyjna podlega więc, mimo uchybień, merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 8a ww. ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. W przypadku pojawienia się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, sądowa kontrola musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej.

Z treści art. 8a ww. ustawy wynika, co trafnie podniesiono w zarzucie skargi kasacyjnej, że wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) ograniczenia w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy dotyczą tych z nich, którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa" o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ww. ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ww. ustawy), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta nie jest ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Taki pogląd jednolicie prezentuje orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2247/19, opubl. w Lex nr 2799469; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1690/19, opubl. w lex nr 2799432; wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19, opubl. w Lex nr 2771440; wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2015/19, opubl. w Lex nr 2865792; wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, opubl. w Lex nr 3042631).

Ustawowa definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym miedzy innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nie uwzględniająca pozostałych jej unormowań - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Celowym jest sięgnięcie również do wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według tej ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Mając powyższe na uwadze należy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy interpretować jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" tylko po to, żeby utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Wymienione kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek) co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie była "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, których wykładnia sprawia trudności interpretacyjne. Kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ww. ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach. W odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy normą materialnoprawną organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ww. ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" (taki też pogląd jednolicie zaprezentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2247/19, opubl. w Lex nr 2799469; wyrok NSA z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20, opubl. w Lex nr 3080752; wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, opubl. w Lex nr 3042631; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2476/19, opubl. w Lex nr 2825858).

Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ww. ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że oba zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a sprowadzające się do błędnej wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy są zasadne. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę i utrzymując w mocy wydane w sprawie decyzje nie dostrzegł naruszenia prawa w zakresie zbadania, czy praca strony skarżącej kasacyjnie w organach Państwa w latach 1973-1990 r. była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Nie ustalił również, czy w tej sprawie nie zaistniałą "szczególnie uzasadniona przesłanka" błędnie sprowadzając jej znaczenie jedynie do porównania okresu pełnienia służby przed dniem 12 września 1989 r. i po dniu 12 września 1989 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić, czy służba skarżącego J. K. była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w stosunku do skarżącego powinno być wykluczone.

Ponadto w razie ustalenia, że służba skarżącego była służbą na rzecz totalitarnego państwa, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odmowę zastosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a.w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.