Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1449/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18, art. 19
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 599/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i uzupełniających oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 599/10, oddalił skargę Jana Klawittera na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie płatności na rok 2008.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r., J. K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. We wniosku zadeklarował działki ewidencyjne o numerach [...] położone w województwie pomorskim, powiecie k. gminie C., obrębach Z. i Ł.. W "Oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych" zadeklarował działki rolne "A", "B", "C" i "BB" o łącznej powierzchni 4,74 ha, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, oraz działkę rolną "A1" o powierzchni 2,77 ha, wnosząc o przyznanie płatności uzupełniającej do grupy upraw podstawowych..

W odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r., pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wyjaśnił, że na działkach ewidencyjnych nr [...] rozpoczął prace o profilu innym niż rolniczy, skutkiem czego wniósł o wycofanie w części wniosku o przyznanie płatności na rok 2008.

Organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wezwał J. K., by powyższe wycofanie złożył na odpowiednim formularzu wniosku W–1/01.

W gospodarstwie skarżącego w dniu [...] sierpnia 2008 r., przeprowadzono kontrolę. W raporcie z kontroli (doręczonym skarżącemu [...] sierpnia 2008 r.) wykazano, że na działkach rolnych "A" i "C" powierzchnia zadeklarowana była równa powierzchni stwierdzonej i wynosiła odpowiednio 2,77 ha i 0,36 ha, na działce rolnej "B" powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,39 ha, a stwierdzona 0,34 ha, zaś na działce rolnej "BB" powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,22 ha, a stwierdzona 0,08 ha.

Skarżący listem poleconym (nadanym w dniu [...] sierpnia 2008 r.) złożył na formularzu W–1/01 wniosek o wycofanie części wniosku, w którym wycofał działki rolne położone w województwie p., powiecie k., gminie C., obrębie Z., o nr ewidencyjnych [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł m.in., że organ I instancji nie ustosunkował się do prawidłowo złożonego wniosku o wycofanie działki rolnej oznaczonej jako "C" o powierzchni 0,36 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...].

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej działki rolnej "C" oraz odmówił J. K. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powierzchnia, co do której rozpatrywany był wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, w zakresie jednolitej płatności obszarowej wynosiła 4,38 ha (powierzchnia ostatecznie deklarowana), zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 3,11 ha. W związku z tym, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 40,83%, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej. Organ odmówił także przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż obszar zadeklarowanych działek rolnych "A" i "C" jest równy obszarowi stwierdzonemu, tj. odpowiednio 2,77 ha i 0,36 ha, natomiast na działce rolnej "B" rolnik zadeklarował powierzchnię 1,39 ha, a stwierdzono 0,34 ha, a na działce rolnej "BB" zadeklarował powierzchnię 0,22 ha, a stwierdzono 0,08 ha. Z raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2008 r. wynika, iż inspektor terenowa osobiście powiadomiła skarżącego o przeprowadzonej kontroli, a zgodnie z art. 23a rozporządzenia 796/2004 organ kontrolny może powiadomić rolnika o przeprowadzonej kontroli, jednakże nie ma takiego obowiązku.

Odnosząc się do kwestii wycofania z wniosku obszarowego działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] o powierzchni zgłoszonej do dopłat 1,39 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,36 ha i [...] o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,22 ha, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu, jednak jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wycofanie części wniosku nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2009 r., a więc po terminie, w którym organ powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Natomiast w stosunku do działki rolnej "C" wniesione wycofanie należało uznać za skuteczne, gdyż w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w stosunku do złożonego wniosku strony dotyczącego działki rolnej "C" o powierzchni 0,36 ha, a także odmówił przyznania płatności stwierdzając różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wysokości 40,84%. Z uwagi na procentową różnicę przekraczającą 30% dla jednolitej płatności obszarowej rolnik nie spełnił również przesłanek do otrzymania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalając skargę na powyższą decyzję ostateczną, w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy, związany jest deklaracją rolnika przedstawioną w formularzu wniosku z zaznaczeniem celu złożenia "wniosku", jak i również "zmiany do wniosku", "korekta wniosku", "wycofania części wniosku" oraz "wycofanie całego wniosku".

Przeprowadzona kontrola wykazała, iż obszar zadeklarowanych działek rolnych "A" i "C" jest równy obszarowi stwierdzonemu, tj. odpowiednio 2,77 ha i 0,36 ha, natomiast na działce rolnej "B" rolnik zadeklarował powierzchnię 1,39 ha, a stwierdzono 0,34 ha, zaś na działce rolnej "BB" zadeklarował powierzchnię 0,22 ha, a stwierdzono 0,08 ha. Z raportu z kontroli prowadzonej w dniu [...] sierpnia 2008 r. wynika, iż inspektor terenowa osobiście powiadomiła J. K. o przeprowadzonej kontroli.

Skarżący wycofał z wniosku obszarowego działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...] o powierzchni zgłoszonej do dopłat 1,39 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,36 ha i [...] o powierzchni zgłoszonej do dopłat 0,22 ha. W stosunku do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako "B" i "BB", gdzie wykryto podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości, organy słusznie odmówiły rolnikowi skorzystania z prawa wycofania części wniosku, gdyż rolnik został powiadomiony o kontroli, a wycofanie części wniosku nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2009 r., a więc po terminie, w którym organ powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, o czym świadczy data nadania pisma.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego, że kontrolę przeprowadzono bez jego udziału, bez poinformowania go o kontroli, a zawarte w raporcie ustalenia są niezgodne ze stanem rzeczywistym wskazał, iż zarzuty te nie są poparte żadnymi dowodami, zwłaszcza że dodatkowo nieprawidłowości stwierdzone na ww. działkach zostały udokumentowane na zdjęciach cyfrowych, które zostały dołączone do raportu z kontroli przekazanego do Biura Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o nakazanie organowi anulowanie nałożonej sankcji w kwocie [...] zł i wypłacenie skarżącemu należnych za 2008 r. płatności z tytułu płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Wnosił również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:

1). Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski z dnia 6 września 2001 r.,

2). art. 7 k.p.a.,

3). art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

4). ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

5). Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (rozdział 5 art. 28) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającej określone systemy wsparcia dla rolników,

6). art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r.,

7). art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001 r. ustanawiającego wspólne zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ dokonał naruszenia zasad ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz Kodeksu dobrej administracji jak również praw Konstytucji RP. Skarżący w sposób szeroki przedstawił uwagi oraz zastrzeżenia do ustaleń kontroli opisanych przez Sąd I instancji oraz organy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

W związku z powyższym, zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) muszą być precyzyjnie określone przez wnoszącego ten środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem, co do zasady, upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu I instancji. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.

Strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: 1) Kodeksu Dobrej Administracji; 2) art. 7 k.p.a.; 3) art. 2 Konstytucji RP; 4) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 5) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (rozdział 5 art. 28); 6) art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004; 7) art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za prawidłowe.

W odniesieniu do żadnego spośród wskazanych zarzutów, autor skargi kasacyjnej nie dość, że nie wskazał, w ramach której spośród podstaw kasacyjnych zarzuty te podnosi, to ponadto, sformułowanych we wskazany sposób zarzutów nie powiązał z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, w odniesieniu do zarzutów wymienionych w pkt 4), pkt 5) i pkt 6) i pkt 7) stwierdzić należy, że ani ze sposobu ich skonstruowania, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jakim zakresie odnoszącym się, czy to do konkretnej jednostki redakcyjnej, czy to do konkretnej treści (części) normatywnej przepisów wskazywanych, jako naruszone, autor skargi kasacyjnej formułuje konkretny zarzut kasacyjny.

W tym względzie, w odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej z pkt 4) należy wyjaśnić, że wskazywane jako naruszone przepisy art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są podzielone na mniejsze jednostki redakcyjne. Pierwszy z nich składa się bowiem z piciu ustępów, drugi zaś z siedmiu. Na gruncie przepisów art. 18 i art. 19 wymienionej ustawy ustanowione zostały zasady, odpowiednio przyznawania płatności obszarowych na wniosek oraz przyznawania ich w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona do Sądu I instancji decyzja ostateczna o odmowie przyznania płatności wydana została w rezultacie merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o ich przyznanie.

W formułowanym w pkt 5) skargi kasacyjnej zarzucie, jej autor podnosi zaś naruszenie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 "precyzując", że zarzut kasacyjny formułowany jest wobec rozdział 5 tego rozporządzenia i przepisu art. 28. Skarga kasacyjna nie uwzględnia przy tym, że rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 podzielone jest na V tytułów, w ramach których funkcjonują rozdziały, jako mniejsze jednostki systematyki ogólnej tego aktu prawnego. Rozdział V "Inne przepisy ogólne" zawarty jest między innymi w Tytule II "Przepisy ogólne". Ponadto, Rozdział V "Wdrażania regionalne i fakultatywne" funkcjonuje również w Tytule III "System płatności jednolitych". Rozdział V "Pomoc z tytułu roślin energetycznych" zawarty jest również w Tytule IV "Inne systemy pomocowe". Jakkolwiek we wskazanym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor przywołuje również art. 28 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, co mogłoby uzasadniać stanowisko, że skoro jest on zawarty w Rozdziale V Tytułu II tego rozporządzenia, to zarzut kasacyjny formułowany jest wobec przepisów tego właśnie rozdziału zawartego w Tytule II, to jednak nie sposób uznać, że tego rodzaju konstrukcja jest prawidłowa. Rozdział V Tytułu II rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 zawiera przepisy od art. 28 do art. 32, zaś przepis art. 28 podzielony jest na trzy ustępy, z których trzeci, podzielony jest ponadto na mniejsze jednostki redakcyjne. Wyjaśnić również należy, że jakkolwiek prawodawca unijny na gruncie art. 28 ust. 1 przywołanego rozporządzenia stanowi, że płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia wyszczególnionych w załączniku I, są przekazywane w całości na rzecz beneficjentów, w terminach określonych w ust. 2, to jednak zastrzega równocześnie, że następuje to, "O ile nie zostało to inaczej uregulowane w niniejszym rozporządzeniu [...]". Przepis art. 29 tego rozporządzenia ustanawiający ograniczenie płatności stanowi zaś, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Identyczne w swej treści zastrzeżenia sformułować należy wobec zarzutu zawartego w pkt 7) skargi kasacyjnej, w którym jej autor podnosi naruszenie art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002. Przepis art. 15 tego rozporządzenia podzielony jest na pięć ustępów. Abstrahując od faktu, że akapit drugi ust. 1 art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 również zawiera regulację, zgodnie z którą jeżeli różnica (między obszarem zgłoszonym i ustalonym) przekracza 30% obszaru ustalonego, wówczas na omawiany rok kalendarzowy nie przyznaje się pomocy obszarowej, stanowiącej część kwoty pomocy w ramach systemu uproszczonego, wyjaśnić również należy, że zakres przedmiotowy regulacji tym rozporządzeniem, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, odnosi się do uproszczonego systemu płatności realizowanych w ramach niektórych systemów wsparcia przewidzianych w art. 2a rozporządzenia (WE) nr 1259/1999 (zwanego dalej "systemem uproszczonym"). Z przepisu art. 2a rozporządzenia (WE) nr 1259/1999 wynika zaś, że aktem tym wprowadzony został uproszczony system, na lata kalendarzowe 2002 - 2005, w ramach którego Państwa Członkowskie mogą decydować o dokonywaniu płatności objętych takimi systemami wsparcia jak: płatności obszarowe dla roślin uprawnych, obejmujące płatności do kiszonek z trawy, kwoty uzupełniające, płatności za odłogowanie, dodatkowa pomoc dla pszenicy durum oraz pomoc specjalna; płatności obszarowe dla roślin strączkowych; płatności obszarowe dla ryżu; premia specjalna, premia za krowy mamki, łącznie z premiami wypłaconymi na jałówki i łącznie z dodatkowymi krajowymi premiami za krowy mamki, jeżeli premie te są współfinansowane, płatności z tytułu ekstensyfikacji produkcji, jak również dodatkowe płatności; premia na owce i kozy oraz dodatki wyrównawcze dla obszarów rolniczych o mniej korzystnych warunkach gospodarowania.

Również przepis art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, wskazywany jako naruszony w pkt 6) skargi kasacyjnej podzielony jest na 2 ustępy. Wyjaśnić również należy, że przywołany przepis odnoszący się do zasad przeprowadzania kontroli na miejscu został uchylony przez art. 1 pkt 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dniem 24 grudnia 2007. Na marginesie wyjaśnić należy również, że przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kierunek interpretacji przepisu. art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jednoznacznie wskazywał na to, że wobec faktu, iż instytucja kontroli na miejscu podlega odrębnej i bezpośredniej regulacji prawa unijnego, zasadą jest, iż kontrola na miejscu jest kontrolą niezapowiedzianą, w związku z czym brak powiadomienia wnioskodawcy i jego nieobecność podczas kontroli nie stanowi uchybienia wpływającego na wynik kontroli (por. np.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/GL 1338/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 133/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 listopad 2008 r. sygn. akt I Sa/Gd 65/08).

W kontekście wskazanych wadliwości przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Zwłaszcza, że dopełnienie tych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK 125/09). W odniesieniu do przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor, nie wyjaśnia i nie uzasadnia również, na czym konkretnie zarzuty formułowane w odniesieniu do przepisów prawa materialnego polegają i jakiego rodzaju ich naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, a mianowicie, czy dokonał błędnej ich wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania.

Tymczasem, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

W tej mierze podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04).

Powyższe, w odniesieniu do zarzutów wymienionych powyżej w pkt 4), pkt 5) i pkt 6) i pkt 7) skutkuje oceną o braku sformułowania odpowiednich i prawidłowych zarzutów kasacyjnych, która zmuszając sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący, jak również w czym wyrażało się jego naruszenie przez Sąd I instancji - sąd kasacyjny nie jest uprawniony, ani też zobowiązany do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej - w konsekwencji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w świetle art. 183 p.p.s.a. odniesienie się do tak podniesionej kwestii (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. I FSK 2019/09; wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1742/09; wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1674/09; wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1566/09; wyrok NSA z 10 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 382/10).

W odniesieniu zaś do zarzutu formułowanego w pkt 1) – naruszenie Kodeksu Dobrej Administracji - wyjaśnić zaś należy, że KDA nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej. Formułując zalecenia w sprawach załatwianych przez organy UE realizuje on jednak, czego nie można podważać, funkcję dyrektywy interpretacyjnej obowiązującego prawa w stosunkach wewnętrznych państwa członkowskich, istotną z punktu widzenia między innymi zasady praworządności, czy też zasady pogłębiania zaufania. Nie ma jednak podstaw, aby zasadnie wywodzić, że o wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji odmawiającej przyznania płatności świadczy pominięcie w procesie tejże kontroli Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w szczególności zaś zasady wyrażonej w cytowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 10 ust. 3 KDA. Zwłaszcza gdy podkreślić, że z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wynika ograniczenie ciążącej na organie administracji zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a.

Nie mniej jednak nie oznacza to, że zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej w pkt) 2 i pkt) 3 – naruszenie: art. 7 k.p.a.; art. 2 Konstytucji RP - nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego, w rezultacie wystąpienia przez stronę skarżącą ze skargą kasacyjną, zgodność z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zwłaszcza, gdy uwzględniając treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) podkreślić, że jakkolwiek w odniesieniu do tychże zarzutów również występują liczne uchybienia, to jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz zawarta w niej argumentacja prowadzi do wniosku, że zarzuty te, jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wprost adresowane są wobec faktycznych podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane zarzuty nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu tym odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie przed organami administracji, przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy, które jako prawidłowe, przyjął następnie za podstawę wyrokowania. W tej mierze Sąd uwzględnił zwłaszcza to, że: 1) we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, strona skarżąca zadeklarowała działki ewidencyjne o numerach [...], deklarując w oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych, działki rolne "A", "B", "C" i "BB" o łącznej powierzchni 4,74 ha wraz z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, oraz działkę rolną z oznaczeniem "A1" o powierzchni 2,77 ha wraz z wnioskiem o przyznanie płatności uzupełniającej do grupy upraw podstawowych; 2) w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] sierpnia 2008 r. odnośnie wyjaśnienia nieścisłości dotyczących powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych: nr [...] i zadeklarowanych na nich działkach rolnych "C", "B", "A", "A1" i "BB", pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. J. K. poinformował, że na działkach ewidencyjnych nr [...] rozpoczął prace o profilu innym niż rolniczy w związku z czym wniósł o wycofanie w części wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, dotyczącego powierzchni 1,97 ha – w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ I instancji wezwał stronę wycofania wniosku na formularzu W–1/01; 3) w dniu [...] sierpnia 2008 r., w gospodarstwie J. K. została przeprowadzona kontrola na miejscu, o której strona została powiadomiona osobiście w tym samym dniu, i raport z której przekazany został stronie skarżącej w dniu [...] sierpnia 2008 r.; 5) kontrola wykazała, że na działkach rolnych "A" i "C" powierzchnia zadeklarowana była równa powierzchni stwierdzonej i wynosiła odpowiednio 2,77 ha i 0,36 ha, na działce rolnej "B" powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,39 ha, stwierdzona 0,34 ha, zaś na działce rolnej "BB" powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,22 ha, stwierdzona 0,08 ha; 6) przesyłką nadana w dniu [...] sierpnia 2008 r. J.K. złożył na formularzu W–1/01 wniosek o wycofanie części wniosku (działki ewidencyjne nr[...] ); 7) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ i instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej działki rolnej "C" oraz odmówił stronie skarżącej jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, albowiem powierzchnia, co do której rozpatrywany był wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 w zakresie jednolitej płatności obszarowej wynosiła 4,38 ha (powierzchnia ostatecznie deklarowana), zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 3,11 ha, a w związku z tym, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 40,83% (art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.); 8) Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, WSA w G. przeprowadził tę kontrolę z pominięciem regulacji wskazywanych w przywołanych wyżej zarzutach skargi kasacyjnej.

Orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach (art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, nie została poprzedzona kontrolą realizacji i przestrzegania przez organ administracji, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych, czy też, że nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy.

Sposób skonstruowania przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie świadczą o tym, że strona skarżąca nie tyle podważa faktyczne podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co ich ocenę prawną przeprowadzoną przez organ administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Akcentując bowiem w swojej argumentacji kwestie dotyczące kontroli na miejscu przeprowadzonej w jego gospodarstwie w dniu [...] sierpnia 2008 r., raport z której został przekazany stronie w dniu [...] sierpnia 2008 r., zasadniczo podważa fakt przeprowadzenia tej kontroli. W rezultacie, skarżący podważa również ustalenia kontroli, a także - w kontekście wezwania organu administracji z dnia [...] sierpnia 2008 r. odnośnie wyjaśnienia nieścisłości dotyczących powierzchni gruntów zadeklarowanych na działkach rolnych "C", "B", "A", "A1" i "BB" oraz własnego pisma z dnia [...] sierpnia 2008 r. (datowanego na [...] sierpnia 2008 r.) adresowanego do organu I instancji o wycofaniu części deklarowanych działek rolnych z wniosku o płatności - konsekwencje tejże kontroli, w postaci odmowy przyznania płatności do ostatecznie deklarowanych – po wycofaniu części spośród pierwotnie zgłoszonych - działek rolnych.

W tej mierze, stanowisko strony skarżącej pomija jednak w ogóle dowód z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2008 r. kontroli na miejscu, z treści którego wynika, że skarżący powiadomiony został o kontroli bezpośrednio w dniu jej przeprowadzania przez pracownika ARiMR. Dowodowi temu, istotnemu z punktu widzenia określenia relacji między datami wezwania do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie pierwotnie zgłoszonego wniosku, przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz wycofania części, spośród pierwotnie zgłoszonych, działek, skarżący nie przeciwstawił żadnego skutecznego kontrdowodu. W tym względzie pomija również, obowiązujące i w pełni autonomiczne regulacje unijne ustanawiające instytucje kontroli wniosków płatnościowych, w tym zasady i tryb przeprowadzania kontroli na miejscu, jej konsekwencje, jak również zasady towarzyszące inicjowaniu postępowania o przyznanie płatności, uwzględniające w swej treści również możliwość wycofania wniosku płatnościowego w całości lub w części. Pomija również wzajemne relacje między tymi instytucjami. Jakkolwiek bowiem, każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu, to jednak jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości (art. 22 ust. 1 rozporządzenia 796/2004).

Wbrew więc stanowisku strony skarżącej, brak jest podstaw aby uznać, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności do gruntów rolnych, wobec skarżącego doszło, ze strony organów administracji publicznej, do naruszenia standardu działania określonego przepisem art. 7 k.p.a., czy też art. 2 ustawy zasadniczej. Zwłaszcza, gdy w kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić, że w rubryce VIII wniosku płatnościowego "Oświadczenia i zobowiązania", skarżący własnoręcznym podpisem potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Zasady te wynikają z obowiązujących (i opublikowanych) aktów prawa unijnego i komplementarnych z nimi aktów prawa krajowego. Podzielając, formułowaną na tle przywoływanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, argumentację strony skarżącej odnośnie normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego nie sposób jednak uznać, aby w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do sytuacji polegającej na naruszeniu tej zasady konstytucyjnej, a w rezultacie do sytuacji uzasadniającej ocenę, że skarżący doświadczył negatywnych konsekwencji jej naruszenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.