Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 923/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 2 , 5
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 199, art. 209, art. 922 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1485/12 w sprawie ze skargi S. K., [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę S. K., J. K., Z. N., T. G., B. G., A. N., W. N., K. D., E. Z., J. N., A. B., K. K., T. P., S. P., J. P., S. P., M. P., P. P. i A. O., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Starosta O. orzekł, po rozpatrzeniu wniosku S. K., J. K., Z. N., T. G., B. G., A. N., W. N., K. D., E. Z., K. K., T. P., S. P., A. O., S. P., J. P., S. P., M. P., P. P. i A. B., o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ewid. O. obręb O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1566 ha (stanowiącej dawną działkę nr [...] położoną w W.), będącej własnością Gminy O., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r., nr [...], pod budowę Państwowego Domu Specjalnego w W..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zawiadomieniem z dnia 22 października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy w O., na podstawie art. 136 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", w związku z zamiarem użycia dawnej działki nr [...] na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu zawiadomił spadkobierców A. N. oraz A. P. (W. N., Z. N., J. K., E. Z., S. K., A. B., J. N., K. D., A. N., T. G., B. G., A. O., S. P., S. P., T. P., K. K., M. P., P. P., J. P.) o możliwości zwrotu nieruchomości.

Jak stwierdził Starosta O. spośród wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot spadkobierców byłych właścicieli, A. B. złożył wniosek po upływie trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., zaś J. N. nie złożył go w ogóle. Mając na uwadze powyższe, jak również stwierdzenie, że w świetle danych z ewidencji gruntów z okresu kiedy nastąpiło wywłaszczenie, należy uznać, że A. N. i A. P. byli jedynie posiadaczami wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej właścicielami, organ I instancji uznał za zasadne orzeczenie o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty O. złożyli S. K., J. K., Z. N., T. G., B. G., A. N., W. N., J. N., K. D., E. Z., K. K., T. P., S. P., S. P., J. P., S. P., M. P., P. P. i A. B..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty O. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w jedn. ewid. O., obręb O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1566 ha (stanowiącej dawną działkę nr [...] położoną w W.) przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r., nr [...], pod budowę Państwowego Domu Specjalnego w W., na rzecz S. K., J. K., Z. N., T. G., B. G., A. N., W. N., J. N., K. D., E. Z., K. K., T. P., S. P., S. P., J. P., S. P., M. P., P. P., A B. i A. O..

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podzielił zawarty w odwołaniu zarzut, że nieuprawnionym było kwestionowanie przez Starostę O. faktu przysługiwania prawa własności do wywłaszczonej nieruchomości spadkodawcom wnioskodawców, tj. A. P. i A. N.. W ocenie organu odwoławczego wyrażona w art. 76 § 1 K.p.a. zasada prawdziwości i zgodności z prawdą okoliczności stwierdzonych w dokumencie urzędowym przemawia za uznaniem osób wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej jako właścicieli nieruchomości wywłaszczonej, a ponadto stwierdzić należy, że nie jest przekonywujący wykazany przez Starostę O. dowód na brak dysponowania przez osoby wyszczególnione w decyzji wywłaszczeniowej tytułem własności do wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi naruszenie przepisu art. 76 § 3 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie można uznać za przystający do treści art. 76 § 3 K.p.a. "dowód" przeciwko faktom stwierdzonym w dokumencie urzędowym, jakim jest ostateczna decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r., nr [...], jedynie w postaci wskazanych przez organ I instancji danych z ewidencji gruntów. Powyższa okoliczność może co prawda powodować pewne wątpliwości w kwestii bezspornego ustalenia faktu posiadania przez wskazane osoby prawa własności względem przedmiotowej nieruchomości, jednak należy podkreślić, że fakt ten wynika bezpośrednio z aktu, którym odjęto prawo własności. W nawiązaniu do powyższego wskazano na treść wydanego w podobnym stanie faktyczno-prawnym, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 389/09.

Niezależnie od powyższego Wojewoda za słuszne co do zasady uznał twierdzenia organu I instancji w zakresie tego, jakie wstępne warunki o charakterze podmiotowym winien spełniać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, by mógł być on pozytywnie rozpatrzony. Z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. wyraźnie wynika, że w razie śmierci poprzedniego właściciela, jedynymi uprawnionymi do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osobami są jego spadkobiercy, przy czym z wnioskiem wystąpić muszą wszyscy uprawnieni. Pogląd taki podzielany jest powszechnie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wra 1371/04, LEX nr 192900), jak i w doktrynie prawniczej (T. Woś: Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010).

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast stosownie do ust. 5 tego artykułu w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Zauważył, że zgodnie z poglądem doktryny prawniczej roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części wygasa, ale tylko w ramach art. 136 ust. 5 u.g.n., tj. w przypadku, gdy osoby uprawnione zostały skutecznie zawiadomione przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lub przez starostę działającego w imieniu Skarbu Państwa o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego zawiadomienia, w trybie art. 136 ust. 2 powołanej ustawy. Określony termin 3 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości jest terminem zawitym o skutku wygaśnięcia uprawnienia do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości. Zawity charakter tego terminu wynika bowiem właśnie z ustawowo określonego skutku jego upływu.

W nawiązaniu do powyższego Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz O. pismem z dnia 22 października 2009 r., nr KG.72211/z/27/2009, wystosowanym w trybie art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. powiadomił S. K., J. K., Z. N., T. G., B. G., A. N., W. N., J. N., K. D., E. Z., K. K., T. P., S. P., S. P., J. P., M. P., P. Pieniążka i A. B. o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości i konieczności złożenia w tym zakresie wniosku w ciągu 3 miesięcy od momentu otrzymania zawiadomienie, informując, że w przeciwnym razie prawo to wygaśnie.

Wojewoda wskazał na błędy popełnione przez organ I instancji, oraz że osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: S. K., J. K., Z. N., T. G., B. G., A. N., W. N., J. N., K. D., E. Z., K. K., T. P., S. P., S. P., J. P., S. P., M. P., P. P., A. B., A. O., a także W. N..

Wbrew twierdzeniom organu I instancji (a także odwołujących się) spośród powyżej wymienionych osób w ogóle wniosku nie złożył W. N., natomiast J. N., podobnie jak A. B. złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez udzielenie w tym zakresie pełnomocnictwa S. K., J. K. i Z. N. (pismo z dnia 12 sierpnia 2010 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 16 sierpnia 2010 r.), tyle tylko, że po upływie trzymiesięcznego terminu. Jak bowiem wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pismo Urzędu Miasta i Gminy w O. o możliwości ubiegania się o zwrot otrzymał on w dniu 29 października 2009 r. Z kolei A. B. złożył wniosek o zwrot w dniu 28 czerwca 2010 r., podczas gdy omawiane zawiadomienie otrzymał w dniu 28 października 2009 r.

Wobec powyższego uznano stosownie do treści art. 136 ust. 5 u.g.n., że J. N. i A. B. utracili możliwość zgłoszenia skutecznego wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1566 ha (stanowiącej dawną działkę nr [...] położoną w W.) położonej w jedn. ewid. O. obręb O..

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda podniósł, że należało orzec o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osób, które wystąpiły z wnioskiem. Także na rzecz J. N., a niezależnie od tego na rzecz W. N., nie zaś jak omyłkowo wskazał w zaskarżonej decyzji Starosta O. – W. N., gdyż taka strona w przedmiotowym postępowaniu nie bierze udziału. Skoro bowiem dwie spośród uprawnionych do tego osób utraciły możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem o zwrot, to nie został spełniony podstawowy wymóg, tj. konieczność zgłoszenia takiego roszczenia przez wszystkie uprawnione osoby.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli S. K., J. K., Z. N., T. G., B. G., A. N., W. N., K. D., E. Z., J. N., A. B., K. K., T. P., S. P., działająca również imieniem małoletniego J. P., S. P., M. P., P. P. i A. O. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego P. W.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego czy zgodne z Konstytucją są przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 5 u.g.n. interpretowane w ten sposób, że w przypadku niezłożenia wniosku przez niektórych spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, organ zobowiązany jest odmówić zwrotu nieruchomości wszystkim spadkobiercom.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 5 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, a także naruszenie art. 199 K.c. w związku z art. 209 K.c., skutkujące przyjęciem, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy uprawnieni, a niezłożenie wniosku w terminie trzymiesięcznym przez któregokolwiek z uprawnionych powoduje wygaśnięciem roszczenia wszystkich spadkobierców,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7. art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy okoliczność niezłożenia w terminie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich uprawnionych powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot.

Sąd, powołując się na treść art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., stwierdził, że w logicznym związku z możliwościami orzeczenia o zwrocie pozostaje regulacja dotycząca podmiotu uprawnionego.

Otóż ustawa jako podmiot uprawniony do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości lub jej części wskazuje "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę", a nie wymienia nawet współwłaściciela czy współspadkobiercy. Skoro bowiem przedmiotem zwrotu jest rzecz w całości lub w wydzielonej fizycznej części, to jej wydanie powinno nastąpić na żądanie i do rąk wszystkich tych osób, których prawa do nieruchomości stanowiłyby, przy założeniu braku ingerencji Państwa w postaci wywłaszczenia, jedną całość. Obojętne przy tym pozostaje, czy i z jakich powodów do przejęcia własności nieruchomości przez Państwo doszło. Istotne jest to, że własność nieruchomości została odjęta. Zawsze prawo do zwrotu tak przejętej nieruchomości przysługuje łącznie osobom, które dysponowałyby tytułem prawnym do całości nieruchomości. Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kontynuacją sprawy o wywłaszczenie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisami organ jest związany, instytucję zwrotu nieruchomości reguluje odrębnie, samodzielnie określa wszystkie wymagane przesłanki i tryb postępowania. Dla różnorodnych sytuacji, w wyniku których doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości "w trybie wywłaszczenia", ustawa przewiduje jeden model sprawy o zwrot i jeden tryb postępowania w takiej sprawie. W szczególności zaś ustawa nie przewiduje odmiennych reguł zwrotu w przypadku, gdy przedmiotem "wywłaszczenia" był tylko udział we własności. Dlatego w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że "poprzednimi właścicielami" nieruchomości byli A. N. i A. P. i tylko im, a w stanie faktycznym sprawy wszystkim ich spadkobiercom przysługuje prawo do żądania zwrotu.

Sąd w powyższym zakresie nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją art. 136 ust. 3 u.g.n. ani wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP, podobnie jak w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie nie zakwestionowano poprawności wykładni art. 136 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którą, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, jej zwrot może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli, a jeżeli spadkobierców jest kilku, to niezbędna jest zgoda ich wszystkich (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 28 marca 1986 r., SA/Kr 1395/85, niepubl., wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 16 grudnia 1987 r., IV SA 642/87, publ.: ONSA z 1998 r., nr 1, poz. 19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08, LEX nr 531021, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 201/08, LEX nr 563113, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Kr 445/09, LEX nr 550461, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r., II SA/Kr 528/08, LEX nr 563052, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Lu 288/08, LEX nr 563090). W orzecznictwie ugruntowany jest też zasadny pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele, względnie wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, LEX nr 192900, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2008 r., II SA/Kr 1232/07, LEX nr 480125, oraz z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Kr 1227/07, LEX nr 480124). Złożenie wniosku jedynie przez część spadkobierców (lub część współwłaścicieli) wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Kr 445/09, LEX nr 550461, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 201/08, LEX nr 563113).

Przytoczone wyżej orzeczenia dotyczą wszakże sytuacji, gdy do dnia wydania decyzji brak jest wniosku złożonego przez wszystkich uprawnionych. Dlatego też przytoczonych poglądów nie można wprost odnosić do sytuacji, w której wszyscy uprawnieni i zawiadomieni w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli, ale niektóre wnioski zostały złożone po upływie trzymiesięcznego terminu, biegnącego od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu.

W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. dla skuteczności sankcji określonej w art. 136 ust. 5 tej ustawy konieczne jest zawiadomienie przez organ "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy" o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części wygasa, ale tylko w ramach art. 136 ust. 5 u.g.n., tj. w przypadku, gdy osoby uprawnione zostały skutecznie zawiadomione przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lub przez starostę działającego w imieniu Skarbu Państwa o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego zawiadomienia, w trybie art. 136 ust. 2 powołanej ustawy".

Z akt sprawy wynika, że nie wszystkie osoby uprawnione zostały zawiadomione w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. Nie zawiadomiono bowiem W. N. i S. P. należących do dalszego kręgu spadkobierców A. P.. W. N. jest spadkobiercą Z. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 20 października 2010 r., [...]), tj. jednej ze spadkobierców A. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 27 kwietnia 1992 r., [...]). S. P. należy do kręgu spadkobierców po A. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 25 marca 1999 r., [...] i postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 27 kwietnia 1992 r., [...]).

W sytuacji nie zawiadomienia wszystkich uprawnionych osób o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie można przyjąć, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło w związku z treścią art. 136 ust. 5.

Sąd zauważył, że za wyjątkiem niezawiadomionego W. N., wszystkie pozostałe osoby uprawnione do żądania zwrotu nieruchomości ze stosownym wnioskiem wystąpiły (w tym również niezawiadomiona S. P.), chociaż J. N. i A. B. złożyli swoje wnioski po upływie trzymiesięcznego terminu od dnia ich zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że roszczenie o zwrot nieruchomości chociaż dochodzone w postępowaniu administracyjnym znajduje swoje materialnoprawne oparcie w normach regulujących status prawny byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. normach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w Kodeksie cywilnym. Stosownie do treści art. 209 K.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Jeżeli zatem chociażby jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, zachował to prawo dla pozostałych uprawnionych. Jeżeli zatem pozostali uprawnieni złożyli wnioski o zwrot, nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu określona w art. 136 ust. 5 u.g.n.

Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 u.g.n. przez niektórych poprzednich współwłaścicieli, względnie niektórych spadkobierców poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli należy traktować jako czynność zachowawczą, która – jeżeli została dokonana w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu przez chociażby jednego z uprawnionych – chroni wspólne prawo na podstawie art. 209 K.c. Jeżeli wszyscy uprawnieni wnoszą o zwrot nieruchomości, okoliczność, że nie wszyscy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w terminie trzech miesięcy, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności wniosku złożonego terminowo przez choćby jednego z uprawnionych. Konsekwencje poglądu przeciwnego są nie do zaaprobowania w państwie prawa.

Decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu wygaśnięcia roszczenia o zwrot, wydana w sytuacji, gdy niektórzy z uprawnionych złożyli wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed upływem terminu określonego w art. 136 ust. 5 u.g.n. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – jest decyzją wydaną z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 2 i 5 ww. ustawy. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Prawidłowa wykładnia art. 136 ust. 5 u.g.n., uwzględniająca treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i koniecznością zwrotu nieruchomości nie wykorzystanej na te cele, musi prowadzić do wniosku, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wygasa w sytuacji złożenia chociażby przez jednego z uprawnionych wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia.

Sąd powołując się na treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że powyższe uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji, a brak podstaw do przyjęcia poglądu, że w realiach niniejszej sprawy wygasło roszczenie o zwrot nieruchomości determinuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie oceny zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości. Konieczność uchylenia decyzji obydwu instancji podyktowana jest zatem również potrzebą zagwarantowania realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2013 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nie wszystkie osoby uprawnione zostały zawiadomione w trybie art. 136 ust. 2 o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 209 K.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, co prowadzi do wniosku, że skoro jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, określona w art. 136 ust. 5 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W piśmie tym przywołano stanowisko zawarte w wyroku o sygn. akt I OSK 953/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Choć w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nie wszystkie osoby uprawnione zostały zawiadomione w trybie art. 136 ust. 2 o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, to nie wykazano z jakimi konkretnie okolicznościami wiąże się ten zarzut. Nie podjęto jednak nawet próby wykazania, że W. N. i S. P. zostali zawiadomieni o możliwości zwrotu nieruchomości jako osoby uprawnione lub nie podważono, że osoby te nie należały do kręgu osób uprawnionych. W kontekście zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie takiego zarzutu wymagało nie tylko wskazania naruszenia prawa procesowego lecz także wykazania, że takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że W. N. i S. P. należą odpowiednio do spadkobierców po A. P., tj. jednego z poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nr [...] (dawny nr [...]), a ponadto tych osób nie zawiadomiono o możliwości zwrotu nieruchomości. Ocena ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ oznacza, że wobec braku zawiadomienia w niniejszej sprawie wszystkich uprawnionych osób nie rozpoczął swego biegu termin 3-miesięczny, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. Już chociażby z tego względu zaskarżonym wyrokiem prawidłowo uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższe okoliczności wystąpiły pomimo, że organ II instancji wskazywał, że musi dojść do skutecznego zawiadomienia o możliwości zwrotu nieruchomości wszystkich osób uprawnionych. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że W. N. w ogóle nie złożył wniosku w terminie, zaś A. B. po terminie. Kluczowym ustalenie w niniejszej sprawie było bowiem to, że termin 3-miesięczny nie rozpoczął swego biegu, co oznacza, że nie mogło dojść do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości.

Z tych względów, zarzut dotyczący naruszenia art. 136 ust. 2 u.g.n. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 209 K.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, co prowadzi do wniosku, że skoro jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, określona w art. 136 ust. 5 u.g.n. – zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej dla skuteczności złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wystarczy, że chociażby jedna z osób uprawnionych złoży wniosek w terminie 3-miesięcznym, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym wszystkie osoby uprawnione powinny wystąpić z takim wnioskiem w ww. terminie nie wynika z treści art. 136 ww. ustawy. W skardze kasacyjne nie wykazano, że treść art. 136 u.g.n. pozwala na przyjęcie takiego odmiennego stanowiska. Zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie jest zgodne. To bowiem brak zgody wszystkich osób uprawnionych przesądza o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie jak wywodzi to w skardze kasacyjnej Wojewoda, że brak wniosku od jednej z osób uprawnionych musi prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Teza bowiem na której opiera się Wojewoda, co prawda, osadza się na stwierdzeniu, że wniosek powinny złożyć wszystkie osoby uprawnione do złożenia wniosku o zwrotu nieruchomości, jednak, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, wymóg ten w ogólności nie dotyczy zachowania 3-miesięcznego terminu przez wszystkich, a tylko konieczności wypowiedzenia się przez wszystkie osoby uprawnione przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu, czy opowiadają się za takim zwrotem czy też nie. Brak jest bowiem przeszkód prawnych by pozostałe osoby uprawnione wyraziły zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania, bądź też w przypadku braku wypowiedzenia się w tym przedmiocie przez część osób uprawnionych, pozostali uprawnieni mogą wystąpić w trybie art. 199 K.c. do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia, które dawałoby im prawo do wystąpienia o zwrot nieruchomości w imieniu innych uprawnionych, którzy nie zajęli w sprawie stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2145/11). Wynika to z istoty decyzji o zwrocie nieruchomości, ponieważ taka decyzja wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, przez przywrócenie wcześniej panującego stosunku prawnorzeczowego w zakresie podmiotowym w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach wymagana jest zgoda wszystkich właścicieli na zwrot nieruchomości jako czynność przekraczająca granice zwykłego zarządu (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1357/08), czego nie można utożsamiać z samą czynnością złożenia stosownego wniosku w terminie.

Takie zastosowanie art. 136 ust. 5 u.g.n. potwierdza również i to, że kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter roszczenia konstytucyjnego. Wywłaszczenie stanowi bowiem najdalej idącą ingerencję w sferę konstytucyjnej ochrony własności. Oznacza to, że taka ingerencja jest dopuszczalna tylko w drodze wyjątku, który powinien być wyraźnie sformułowany w przepisach prawa. To z kolei oznacza, że art. 136 u.g.n. powinien być interpretowany ściśle, bez jakichkolwiek odstępstw. Taka ocena roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy braku realizowania celu wywłaszczenia, nie może być ograniczana przez organy stosujące prawo. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli o zwrot nieruchomości, jest brakiem usuwalnym i rzeczą organu jest wezwanie składającego wniosek do jego uzupełnienia. Uzupełnienie to będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) bądź upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowaniu w imieniu pozostałych (por. E. Mzyk [w:] red. S. Kalus: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 800, 803-804; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1949/11). Wynika z tego, że po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego przez organ wzywający do uzupełnienia braków wniosku nie można by skutecznie prowadzić postępowania administracyjnego, co przekreślałoby również możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości. W takiej sytuacji właściwe byłoby umorzenie postępowania. Jednak brak wypowiedzenia się w zakresie zwrotu nieruchomości przez wszystkie osoby uprawnione oraz brak działania organu w zakresie uzyskania stanowiska wszystkich osób uprawnionych taką możliwość wyklucza.

W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 209 K.c. Mając bowiem na względzie skutki decyzji o zwrocie nieruchomości jak i to, że zgodnie z art. 922 § 1 K.c. "prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (...)", brak było przeszkód do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowanie art. 209 K.c. Restytucja praw majątkowych w zakresie podmiotowym jaką przewiduje art. 136 u.g.n. w pełni uprawnia do przyjęcia poglądu, zgodnie z którym spadkobiercy poprzednich właścicieli, składając wniosek o zwrot nieruchomości, mogli posługiwać się normą zawartą w art. 209 K.c. w zw. z art. 922 § 1 K.c., zgodnie z którą "każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa". Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o zwrot nieruchomości dotyczy w niniejszej sprawie wspólnego prawa spadkobierców, bowiem tylko w przypadku zgody wszystkich osób uprawnionych możliwa jest restytucja praw podmiotowych (w zakresie prawa własności) do nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot.

Z obowiązujących przepisów prawa wynika, że wniosek o zwrot nieruchomości może złożyć chociażby jedna z uprawnionych osób w terminie, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., co powoduje wszczęcie postępowania w sprawie, w którym dopiero ma nastąpić ustalenie, czy wszyscy uprawnieni występują o zwrot nieruchomości. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji niezłożenie wniosku w terminie przez wszystkich uprawnionych nie oznacza, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło. Dla wyniku postępowania istotne jest to, czy przed dniem wydania decyzji organy dysponowały stosownymi wnioskami wszystkich osób uprawnionych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca – jak wyżej wskazano, uprawniony Wiesław Niemczyk nie złożył w ogóle wniosku, co jednak wynikało z faktu, że nie został zawiadomiony przez organ o możliwości zwrotu nieruchomości. To zaś oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie rozpoczął swego biegu termin, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 2 u.g.n. i art. 209 K.c. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.