Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 756/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącej H. W. nadpłacony wpis w kwocie [...]([...]) złotych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), w związku z zażaleniem H. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] rej. [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej grzywny, tj. "w terminie 40 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia" i w to miejsce orzekł: "w terminie 40 dni od daty otrzymania postanowienia organu II instancji", a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) PINB nakazał współwłaścicielom wielorodzinnego budynku mieszkalnego: E. S., H. W. i A. S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w J. przy ul. [...] określonych w dziesięciu punktach. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie terminu wykonania punktu 3, 4 i 5 w/w decyzji w terminie do dnia 30 września 2018 r.

W dniu [...] maja 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w J.. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że zobowiązani wykonali pkt 3, pkt. 5 oraz pkt 9 w zakresie kondygnacji parteru w/w decyzji,. Jednocześnie organ ustalił, że do wykonania został pkt. 1, 2, 4, 6, 7, 8, 10 oraz pozostała część pkt 9 w/w decyzji organu I instancji.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. PINB wystosował do H. W. upomnienie nr [...]. W dniu [...] lutego 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowne czynności kontrolne na nieruchomości zlokalizowanej w J. przy ul. [...]. Z przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że do wykonania zostały czynności określone w pkt 1, 2, 4, 6, 7 i 10 oraz częściowo punktu 8 decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]). PINB pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., poinformował, że w dniu [...] lipca 2020 r., zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...]. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB ustalili m.in., że nie zostały wykonane pkt 1, 2, 7, 10 i częściowo pkt 6 i 8 decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]). Podczas przeprowadzonych czynności pracownicy PINB nie ustalili czy pkt 4 w/w decyzji został wykonany, ponieważ został częściowo wykonany remont elewacji. Zgodnie z oświadczeniem Pani Stencel pkt 4, który polegał na wzmocnieniu ściany nośnej na wklejeniu stalowych klamr został wykonany.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB poinformował strony, że w przypadku niewykonania w terminie do dnia [...] grudnia 2020 r. w całości obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) PINB zawiadomił, że w dniu [...] stycznia 2021 r. na terenie nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] - dz. nr [...] zostaną przeprowadzone czynności kontrolne w sprawie ustalenia czy zostały wykonane obowiązki nałożone ostateczną decyzją PINB z dnia [...].01.2018 r., znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...].06.2018 r., znak: [...] W wyznaczonym terminie pracownicy PINB, przeprowadzili czynności kontrolne podczas których ustalono, że nie został wykonany punkt 1, 2, 7 i 10. Jednocześnie PINB nie mógł stwierdzić, czy został wykonany pkt 4 z uwagi na ocieplenie budynku.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo Krzysztofa i H. W. z wyjaśnieniami.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) organ powiatowy przesłał do H. W. tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] lutego 2021 r., który został odebrany przez H. W. w dniu [...] lutego 2021 r.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Krzysztofa i H. W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. zawierające wniosek o wykonanie zastępcze. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nałożył na H. W. (współwłaścicielkę nieruchomości tj. działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]) grzywnę w celu przymuszenia wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr rej. [...]), ze zmianą ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr rej. [...]), którą nakazano współwłaścicielom wielorodzinnego budynku mieszkalnego: E. S., H. W. i A. S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w J. przy ul. [...] tj. w kwocie: [...] zł (słownie: [...] złotych) oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 40 dni od daty otrzymania w/w postanowienia; ustalił opłatę za wydanie w/w postanowienie w wysokości [...] zł i wezwał zobowiązaną H. W. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] w terminie do dnia [...] grudnia 2021 r.

Zażalenie w ustawowym terminie złożyła H. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny, wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zażalenia oraz obciążenia kosztami organ wydający zaskarżone postanowienie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie "art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji nałożenie środka egzekucyjnego, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i który nie jest najmniej uciążliwy dla strony postępowania; naruszenie art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. poprze błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że nie jest celowe, biorąc pod uwagę okoliczności wykazywanie w niniejszym postępowaniu, zastosowanie innego środka egzekucyjnego m.in. wykonania zastępczego. ".

Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego winna zostać rozpoczęta od ogólnej uwagi, że organ egzekucyjny będąc zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427; dalej: u.p.e.a.]), nie jest jednocześnie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Oznacz to, że chociaż z jednej strony obowiązkiem tego organu jest zbadanie, czy dany obowiązek może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony oraz czy zostało doręczone zobowiązanemu upomnienie, to z drugiej strony nie może on odnieść się co do treści nałożonego obowiązku, czy też w ogóle do potrzeby jego egzekwowania (zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym), gdyż postępowanie egzekucyjne ma służyć "wyegzekwowaniu takiego obowiązku, a nie stanowić kolejną drogę prawną do jego weryfikacji" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 814/09 [LEX nr 591548],

WWINB stwierdził, że egzekwowany obowiązek tj. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie pozostałego zakresu robót budowlanych określonych w decyzji PINB z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], zmienionej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr rej. [...]), może być egzekwowany w oparciu o przepisy u.p.e.a., zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. Wskazał, że pisemne upomnienie nr [...] PINB z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) zostało doręczone H. W. w dniu [...] maja 2019 r. Natomiast tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] lutego 2021 r., został prawidłowo wystawiony i doręczony H. W. w dniu [...] lutego 2021 r. W w/w tytule wykonawczym w części B organ wskazał treść obowiązku jako obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości co do stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w J. przy ul. [...] polegający na wykonaniu zakresu robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie w części B tytułu wykonawczego PINB wskazał z jakiego aktu administracyjnego wynika tytuł wykonawczy. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt: III SA/Wr 415/19 [LEX nr 3111308]: "Niezbędnym elementem tytułu wykonawczego pozostaje oznaczenie treści podlegającego egzekucji obowiązku. Treść obowiązku powinna w prosty sposób wynikać z decyzji administracyjnej albo wprost z przepisu prawa, nakładających ten obowiązek. Treść obowiązku trzeba podać w tytule wykonawczym możliwie jak najdokładniej, aby organ egzekucyjny i egzekutor nie mieli wątpliwości co do sposobu i zakresu prowadzenia egzekucji.".

Wobec faktu, iż nałożony obowiązek pozostawał nadal niewykonany, obowiązkiem PINB - jako organu egzekucyjnego - było zastosowanie środka egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Natomiast ocenę prawidłowości zastosowania w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia przez PINB należy rozpocząć od przywołania zasady stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że: "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego." W przypadku obowiązku wynikającego z przepisu prawa budowlanego - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt: II OSK 235/09 [LEX nr 602159]: "organ egzekucyjny miał (...) do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie sądu drugiej instancji, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Stawia to zobowiązanego w zdecydowanie gorszej pozycji, bowiem odbiera ma możliwość zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku, gdyż od momentu przystąpienia do prowadzenia robót wykonawca (zastępczy) decyduje o tym, czy odstąpi od kontynuowania prac. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt: II OSK 1354/05 [LEX nr 312009] wskazał, że: "Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego z uwagi na zakres robót wykonawczych przy rozbiórce przedmiotowego obiektu spowodowałby większe obciążenie finansowe zobowiązanych. Koszt wykonanej przez odpowiednią firmę budowlaną rozbiórki tego obiektu byłby znacznie wyższy od wysokości grzywny w celu przymuszenia.". W związku z powyższym jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że zobowiązany wykona obowiązek w celu uniknięcia płacenia grzywny, należy zastosować w pierwszej kolejności ten środek.

Biorąc pod uwagę relację pomiędzy grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym, w tym przypadku środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej jest grzywna w celu przymuszenia. Tym samym WWINB nie może podzielić poglądu skarżącej zawartego w zażaleniu, że w pierwszej kolejności winno zostać orzeczone wykonanie zastępcze.

Z kolei dla oceny poprawności ustalenia wysokości zastosowanej w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia zasadnicze znaczenie ma treść nałożonego obowiązku. Jeżeli bowiem bezsporne jest, że ów obowiązek został nałożony na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu) i dotyczy wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w J. przy ul. [...], to zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. "Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.". Zgodnie natomiast z art. 121 § 4 u.p.e.a. "Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.".

Zastosowanie w obliczeniu grzywny znajduje art. 121 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że: "Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł.". W zaskarżonym postanowieniu PINB wskazał na okoliczności, którymi kierował się ustalając grzywnę w wysokości [...] zł, wskazując, że egzekwowany obowiązek to usunięcie szeregu nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przedmiotowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego będącego współwłasnością. Grzywna w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości tj. w kwocie [...]zł nie byłaby adekwatna do obszernego zakresu nałożonego obowiązku, jak również nie zaspokoiłaby kosztów ewentualnego przyszłego wykonania zastępczego obowiązku, nadto stanowiłaby znaczącą uciążliwość dla zobowiązanej. Z powyższą argumentacją organu I instancji w całości zgodził się WWINB. Jednocześnie wskazał, że zobowiązana wykonała część orzeczonych obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], zmienionej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr rej. [...]), zatem organ prawidłowo nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł.

Mając jednak na uwadze to, że PINB w zaskarżonym postanowieniu wezwał zobowiązaną do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w terminie 40 dni od daty otrzymania postanowienia, WWINB uchylił zaskarżone postanowienie w części orzeczonego terminu i w to miejsce orzekł o obowiązku uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia organu II instancji. W pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Na postanowienie WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. W..

Postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji nałożenie środka egzekucyjnego, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i który nie jest najmniej uciążliwy dla stron postępowania,

2) naruszenie art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że nie jest celowe, biorąc pod uwagę okoliczności wskazywane w niniejszym postępowaniu, zastosowanie innego środka egzekucji m.in. wykonania zastępczego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB, wstrzymanie wykonania postanowienia oraz obciążenie kosztami organ wydający zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono brak jakiejkolwiek współpracy współwłaścicielki E. S. w wykonaniu zakresu robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu w ocenie skarżącej środek egzekucyjny w postaci grzywny w tym przypadku nie doprowadzi bezpośrednio do wykonania zobowiązania, a wykonanie zastępcze, w tym konkretnym stanie faktycznym doprowadzi do racjonalnego, celowościowego i szybkiego przeprowadzenia postępowania (zważywszy na długi już okres jego trwania - 3 lata od wydanej decyzji), którego jednocześnie nie zapewnia nałożenie grzywny. Skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce na przykład, gdy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; także motywy do wyroków NSA: z 21 lutego 2012 r. II OSK 2315/10, LEX nr 1138139; z 10 lipca 2012 r. II OSK 518/11, LEX nr 1252096; z 26 września 2011 r. II OSK 1387/10, LEX nr 1151859). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie może się ostać.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji (i odpowiednio: postanowienia) organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) słusznie stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234; wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2283/17, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

Powyższym wymogom zaskarżone postanowienie nie sprostało.

Podkreślić należy, że jedyna okolicznością podnoszoną w zażaleniu na postanowieni organu I instancji było, niezasadne w ocenie skarżącej, zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w miejsce postulowanego wykonania zastępczego. Pozostałe ustalenia PINB leżące u podstaw decyzji organu I instancji nie były przez stronę kwestionowane i nie są w sprawie sporne.

Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, zaś § 2 stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Art. 1a. pkt 12) lit b u.p.e.a. stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o środku egzekucyjnym - rozumie się przez to w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń i przymus bezpośredni. Z oczywistych względów w sprawie w grę wchodzą jedynie pierwsze dwa spośród tych środków.

W uzasadnieniu swej decyzji WWINB, na poparcie zajętego stanowiska, przedstawił tezy z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisu prawa budowlanego wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym dla zobowiązanego. Orzecznictwo to jest Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane i – co do zasady – podzielane. Należy jednak podkreślić, że – jakkolwiek co do zasady na gruncie egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego wykonanie zastępcze będzie w istocie kwalifikowane jako środek egzekucyjny bardziej dla zobowiązanego dolegliwy – to jednak obowiązkiem organów jest każdorazowa ocena tej okoliczności uwzględniająca wszystkie uwarunkowania konkretnej sprawy. Takiej oceny w wypadku zaskarżonego postanowienia zabrakło: wywody organu przeprowadzone zostały in abstracto – bez odniesienia do twierdzeń strony i bez uwzględnienia specyfiki sprawy. WWINB zasadnie stwierdzając, że jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, iż zobowiązany wykona obowiązek w celu uniknięcia płacenia grzywny, należy zastosować w pierwszej kolejności ten środek, w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uznał, że takie prawdopodobieństwo rzeczywiście w tej konkretnej sprawie zachodzi.

Zasadnie w skardze powołano zatem te orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo (II OSK 1387/10, II OSK 2315/10; CBOSA). Powołać w tym miejscu należy także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślające, że art. 7 § 2 u.p.e.a. statuuje dwie zasady: zasadę celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Przy czym zastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego będzie mogło mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w ogóle istnieje wybór w tym zakresie. Co więcej, przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. Wybór środka każdorazowo powinien określać cel postępowania egzekucyjnego, którym jest zagwarantowanie spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela. Również zobowiązany może wskazać inny środek egzekucyjny, o mniejszej w jego odczuciu uciążliwości. (wyrok z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie III FSK 2322/21, wyrok z dnia 18 maja 2021 r. w sprawie III FSK 3424/21; CBOSA).

Specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jest dla zobowiązanego dokuczliwe. Przepisy u.p.e.a. nie określają natomiast, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Głos decydujący w tej kwestii ma organ egzekucyjny, ponieważ jego uznaniu ustawodawca pozostawił, który środek jest w danym przypadku mniej dokuczliwy. W toku danego postępowania egzekucyjnego organ prowadzący postępowanie winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 w sprawie III FSK 3610/21; CBOSA).

O możliwości postulowania przez samego zobowiązanego środka egzekucyjnego wspomniano również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2011 r. w sprawie II OSK 1262/10 ("jako wiążącą zasadę należy traktować stosowanie takiego środka egzekucyjnego, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu, który powinien uwzględnić warunki konkretnej sprawy, a zwłaszcza okoliczności podnoszone przez zobowiązanego") oraz z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie II OSK 3791/19 (CBOSA). W wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006) (...) Przyjąć jednocześnie należy, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany już w toku postępowania administracyjnego wskazywałby, iż środkiem mniej dla niego uciążliwym jest wykonanie zastępcze, organ powinien uwzględnić takie stanowisko strony i zmienić zastosowany środek na środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego." (CBOSA).

Podzielając powyżej przedstawione rozważania NSA, Sąd stwierdza, że zignorowanie przez organ stanowiska skarżącej wyrażanego już w toku postępowania administracyjnego oraz niedokonanie wyczerpującej analizy i oceny okoliczności sprawy sprawia, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i podejmie rozstrzygnięcie należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) je uzasadniając.

O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego wpisu oraz zwracając nadpłacony wpis na podstawie art. 225 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.