Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 752/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.5 ust.5, 7 art.5a, art.6 ust.1, art.14 ust. 5 art 22 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art.91, art.94, art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.2, art.3, art.52 § 1, art.54, art.58 § 1 pkt 6 § 3, art.147 §1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska /spr./ Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 2, II. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta nr XX/105/08 z dnia [...]r. zmieniającej uchwałę w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu, III. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 1991 r.

o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 z późn.zm.) Rada Miejska w dniu [...] czerwca 2004r. podjęła uchwałę Nr XVI/89/04 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 lipca 2004 r. Nr 47, poz. 867, i weszła w życie z dniem 1 września 2004 r.

W § 1 powyższej uchwały rada ustaliła, iż odpłatność za pobyt dziecka w Przedszkolu Miejskim w [...] obejmuje:

1. opłatę za wyżywienie, stanowiącą częściowe koszty zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków,

2. opłatę stałą, stanowiącą częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Stosownie do § 2 ust. 1 uchwały miesięczna opłata stała, o której mowa w § 1 pkt 2, została ustalona w wysokości 40 zł, przy czym zgodnie z § 2 ust. 2 nie podlega ona zwrotowi. Nadto w § 3 rada ustaliła dzienną stawkę opłaty za wyżywienie, zróżnicowaną z uwagi na ilość posiłków zadeklarowanych przez rodzica oraz zasady zwrotu tej opłaty.

Uchwałą Nr XIII/70/08 z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek zorganizowanych w przedszkolach i szkołach, dla których organem prowadzącym jest Miasto (Dz.Urz.Woj. Nr 18, poz. 442) Rada Miasta (§ 4) zmieniła powyższą uchwałę w ten sposób, iż skreśliła w § 1 pkt 1 oraz § 3. Następnie na podstawie § 1 uchwały Nr XX/105/08 z dnia [...] grudnia 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu Rada Miasta dokonała zmiany treści § 2 ust. 1 uchwały Nr XVI/89/04 z dnia [...] czerwca 2004 r., ustalając miesięczną opłatę stałą w wysokości 50 zł. (Dz.Urz.Woj. Nr 133, poz. 2091), z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2009 r..

Uchwałę Rady Miasta (Rady Miejskiej ) Nr XVI/89/2004 z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn.zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy (pismo z dnia [...] sierpnia 2009r.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 2 .

Uchwale tej Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w jej § 2 w związku z § 1 pkt 2 opłaty stałej za korzystanie z przedszkola obejmującej m.in. koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego w kwocie 50 zł miesięcznie oraz określenie, iż opłata ta nie podlega zwrotowi pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do ustalania opłat o charakterze stałym za korzystanie z tego rodzaju świadczeń, które nakładane zostają na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń wykraczających poza podstawę programową i realizowanych przez dane przedszkole oraz niezależnie od częstotliwości i czasu korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. Zdaniem prokuratora obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowana mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, z jakiego tytułu jest ona ustalana. Sposób ustalenia odpłatności nie powinien być oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń przedszkoli, które wykraczają poza podstawy programowe, zaś rodzaj i częstotliwość tych świadczeń winny być szczegółowo dookreślone, tak aby rodzice czy opiekunowie danego dziecka byli świadomi podstawy zobowiązania ich do świadczenia określonych opłat oraz mieli możliwość wyboru świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których będzie korzystać ich dziecko i za które będą oni uiszczać określone należności pieniężne. Dodatkowo treść § 1 pkt 2 budzi wątpliwości co do podstaw obciążenia rodziców opłatą, o której mowa w § 2, gdyż nie zawiera wyodrębnienia, jaka część opłaty przypada na koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym minimum programowe.

Zaskarżona regulacja wskazuje, iż omawiana odpłatność ma charakter odpłatności stałej, nie jest uzależniona od wymiaru faktycznie pobieranych świadczeń wykraczających poza podstawy programowe. Poszczególne zajęcia wykraczające poza podstawę programową, za które należy uiszczać opłatę, nie zostały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dookreślone rodzajowo, jak również czasowo, a opłaty za te zajęcia nie zostały w sposób precyzyjny wyznaczone. Dodatkowo opłaty te nie podlegają zwrotowi, choćby w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Tym samym przepisy zaskarżonego aktu zmuszają rodziców (opiekunów) dzieci do ponoszenia opłat w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru czasowego czy charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie jako przedwczesnej i niedopuszczalnej, z uwagi na brak uprzedniego wezwania Rady przez Prokuratora do usunięcia naruszenia prawa (w trybie art. 52 § 4 P.p.s.a).

Pismem z dnia [...] października 2009 r. Prokurator wniósł o nieuwzględnienie wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na treść art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii.

Pełnomocnik organu administracji publicznej w piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania sądowego, na podstawie art. 161 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, z uwagi na uchwalenie przez Radę Miasta w dniu [...] września 2009 r. uchwały Nr XXIX/196/09 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Przedszkola Miejskiego, w związku z czym zaskarżona uchwała straciła moc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazałą się zasadną.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.".

Na wstępie należało rozpoznać wnioski Rady Miejskiej o charakterze formalnym, czyli o odrzucenie skargi oraz o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowego, z uwagi na uchylenie przez radę zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia powyższych wniosków.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn.zm.), w myśl którego jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Konstrukcja powyższego przepisu oznacza, iż w przypadku stwierdzenia przez prokuratora, że uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem – do prokuratora należy wybór jednego spośród wskazanych przez ustawodawcę trybów zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z prawem czy to przez zmianę lub uchylenie uchwały przez organ, który ją wydał, czy też przez wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.

Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze) prokurator wnosząc skargę na uchwałę w powyższym trybie nie działa we własnej sprawie lecz jako reprezentant interesu publicznego. Zapewne te względy zadecydowały o tym, iż ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia skarżonego aktu), co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 p.p.s.a. nie został uwzględniony, bowiem w ocenie sądu postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zważyć należy, iż w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała stanowiła nadal obowiązujący akt prawny. Nadto podkreślenia wymaga, iż uchylenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), dalej w skrócie "u.s.g." przyjął, a pogląd ten podziela sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r., sygn. II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125. Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu wyrok opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por wyrok z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że na dzień wydania w niniejszej sprawie wyroku, tj. [...] listopada 2009 r., uchwała nr XXIX/196/09 Rady Miasta z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Przedszkola Miejskiego (przewidująca w § 2, iż traci moc uchwała Nr XVI/89/04 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2004 r.) nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie weszła zatem w życie. Zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku Rady Miejskiej zachowała więc moc obowiązującą. Nadto podkreślenia wymaga, iż uchwała Nr XVI/89/04 w zaskarżonej części istniała w obrocie prawnym przez okres ponad 5 lat (od 1 września 2004 r.) i jako powszechnie obowiązujące prawo na terenie Miasta w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały na skutek uwzględnienia skargi prokuratora spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a wyrok taki otworzy drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których Sąd stwierdzi nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Zdaniem Sądu, nie doszło również w sprawie do uwzględnienie skargi w całości, w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a, ponieważ jak wskazano uchylenie uchwały skutkuje od dnia wejścia w życie uchwały uchylającej, natomiast stwierdzenie nieważności eliminuje uchwałę z obrotu prawnego od chwili jej podjęcia. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 P.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). W myśl przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ww. ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Orzeczenie nieważności aktu organu gminy ma więc charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zaistnienie przesłanki skutkującej nieważnością uchwały (aktu) z mocy prawa, ze skutkiem ex tunc.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej (Rady Miasta) Nr XVI/89/04 z dnia [...] czerwca 2004r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu.

W pierwszej kolejności należało dokonać oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r., sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 671/08, Wspólnota rok 2009, Nr 31, str. 42). W ocenie tego Sądu, za takim charakterem powyższej uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zważyć przyjdzie, iż przedmiotowa uchwała kierowana była ogólnie do rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie Miasta, zarówno uczęszczających do przedszkoli, jak i tych, które dopiero będą korzystać z ich świadczeń w przyszłości. Zaskarżona uchwała zawiera zatem normy generalne i abstrakcyjne skierowane do podmiotów zewnętrznych, a nadto zawiera w swej treści regulacje o charakterze normatywnym. Z tych powodów należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co w sytuacji stwierdzenia podjęcia jej z istotnym naruszeniem prawa, implikuje stwierdzenie przez Sąd jej nieważności w każdym czasie (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

contrario).

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności:

1. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4. wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Po myśli art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1.

W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

2. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy, pod pojęciem "podstawa programowa" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458)

W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W świetle powyższego należy stwierdzić, po pierwsze że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego winny być zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Po wtóre powyższe opłaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole np. zapewnienia warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów, zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, wyposażenia w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania i wychowawczych, wynagrodzenia nauczycieli, utrzymania przedszkola (art. 5, art. 5a).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 476/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r, II SA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

W zaskarżonej części uchwały Nr XVI/89/04 tj. przepisie § 1 pkt 2 oraz § 2 Rada Miejska (Miasta) ustaliła "miesięczną opłatę stałą" za pobyt dziecka w przedszkolu gminnym w wysokości 40 zł (po zmianie 50 zł), stanowiącą częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo- wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nadto organ zastrzegł, iż opłata stała nie podlega zwrotowi.

W pierwszej kolejności uwagę zwraca błędna idea zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, wyrażająca się już w samym tytule tego aktu prawnego: "w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu". Tymczasem, jak wynika z ustawy o systemie oświaty, odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej.

Zdaniem Sądu, kwestionowana uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych ww. odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkole publiczne prowadzone przez Miasto, pozwoliłaby wyróżnić te wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Z przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie wynika szczegółowe rozróżnienie rodzaju świadczenia jakie za jej poniesienie oferuje przedszkole. Sposób określenia opłaty jako "stałej", jak również określenie jej zakresu jako stanowiącej "częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego" jest niewystarczający. Wskazuje wręcz jednoznacznie, iż w opłata ta została ustalona nie jako wyłącznie ekwiwalent konkretnych świadczeń udzielanych przez przedszkole poza ramy podstawy programowej (nie dokonano wyodrębnienia kosztów poszczególnych świadczeń i zajęć ponadprogramowych), lecz stanowi również opłatę za usługi i czynności udzielane w ramach "pobytu dziecka w przedszkolu" w zakresie nieprzekraczającym realizacji podstawy programowej – częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków.

Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Zaskarżona uchwałą nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w § 2 ust. 1. Brak jest także uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalania wysokości opłaty.

Taka regulacja uniemożliwia tym samym dokonanie realnej oceny, czy opłata ustalona zaskarżoną uchwałą nie obejmuje jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową. Nadto zachodzi uzasadnione podejrzenie, że z naruszeniem ww. przepisów ustawy oświatowej, opłata pośrednio zobowiązuje rodziców do "partycypacji" w takich kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest wyłącznie organ prowadzący, np. kosztów remontów, współfinansowania wynagrodzenia pracowników przedszkola itp.

Nadto jak trafnie zauważył Prokurator w skardze, kwestionowane przepisy zaskarżonego aktu prawa miejscowego tak ogólnikowo wskazują wysokość i zakres opłaty, ustalonej zupełnie dowolnie w jednej sztywnej stawce, iż w rzeczywistości nakładają na rodziców (opiekunów) wychowanków obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczych świadczonych przez przedszkole publiczne - bez możliwości uzyskania zwrotu opłaty. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką przedszkola gminnego, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy wobec konkretnego dziecka i w jakim rozmiarze także usługi wykraczające poza podstawę programową. Taka regulacja poważnie narusza zatem art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej.

Wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winy być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji prawnej możliwe jest zatem, a nie obligatoryjne, ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową, wykraczające poza minimum określone podstawą programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Akt prawa miejscowego powinien zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Niezachowanie powyższych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Miasta (§ 1 pkt 2 w związku z § 2) stałej odpłatności za korzystanie z przedszkola publicznego, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 2 (z uwzględnieniem oczywistego błędu pisarskiego w żądaniu skargi polegającego na wskazaniu jako przedmiotu zaskarżenia "§ 1 pkt 1", sprecyzowanego zgodnie z treścią uzasadnienia skargi na rozprawie). Z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził również nieważność uchwały Nr XX/105/08 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. zmieniającą uchwałę Nr XVI/89/04 z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. Jest to akt podjęty w granicach tej samej sprawy, zawiera bowiem jedynie regulację w przedmiocie zmiany wysokości opłaty stałej. Z tego względu wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego należało, w ocenie Sądu, uznać za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała, w części objętej stwierdzeniem nieważności, nie może być wykonana.