Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 383/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 i 33, art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 649/14 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 649/14 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną, określając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a nadto zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 590 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. i G. Z. w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r., wskazując na przepisy art. 32 i 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 409 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), złożyli do Prezydenta Miasta [...] wniosek o pozwolenie na budowę na dz. nr [...], położonej w [...], przy ul. [...], przez zmianę użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]), Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany obejmuje zmianę użytkowania wykonanego na dz. nr [...] muru ogrodowego na mur oporowy, który organ zakwalifikował jako obiekt małej architektury. Podał również, że projekt zakłada "obsypanie" istniejącego muru ziemią do jego górnej krawędzi, a nadto że brak jest określenia zakresu i ilości robót ziemnych, natomiast projekt zagospodarowania terenu określa docelowe jego zagospodarowanie. W ocenie organu I instancji są to prace ziemne polegające na niwelacji terenu niestanowiące robót budowlanych, a zatem ich realizacja nie podlega rygorom określonym przez prawo budowlane. Organ I instancji powołując się na treść art. 3 pkt 7 u.p.b. wskazał, że przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi. Stąd też, ze względu na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 7 sierpnia 2013 r. organ I instancji umorzył postępowanie.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł G. Z., zarzucając jej naruszenie art. 28, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) i art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania. W ocenie skarżącego brak w rozdzielniku decyzji listy stron jest niezgodne z zasadami określonymi w rozdziale 2 k.p.a. Ponadto zarzucił wydanej decyzji wadliwość, ponieważ nie jest ona merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku o pozwolenie na budowę. Podał także, iż decyzja rozmija się z przedmiotem sprawy, wskazując przy tym na zmianę obciążeń w rezultacie wypełnienia ziemią przestrzeni pomiędzy murem i skarpą. Nie zgodził się również ze sposobem załatwienia sprawy i stwierdzeniem, że nie powstaje żaden obiekt ani budowla i dlatego sprawy nie ma. W jego opinii faktycznie budowla nie powstaje, gdyż już istnieje, lecz zmienia swój charakter i dlatego istnieje też przedmiot sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż istniejący na działce wnioskodawców mur należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury i tym samym stanowi on obiekt budowlany. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 u.p.b.), albowiem inwestorowi przysługuje prawo wyboru trybu postępowania, a więc wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla robót budowlanych, które co do zasady podlegają zgłoszeniu. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu małej architektury na obiekt budowlany pełniący odmienną od dotychczasowej funkcji – funkcję oporową w miejsce funkcji dekoracyjnej. W ocenie organu odwoławczego zmiana ta związana jest ze zmianą zarówno wielkości tego obiektu budowlanego, jak również układu obciążeń. Dlatego też, organ odwoławczy nie mógł podzielić stanowiska Prezydenta Miasta [...], zgodnie z którym nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy, a w konsekwencji nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania.

Ponadto Wojewoda [...] podzielił stanowisko odwołującego się, iż wątpliwość budzi różnica, jaka występuje pomiędzy znajdującym się w aktach sprawy organu I instancji oryginałem decyzji Prezydenta Miasta [...] a egzemplarzem tej decyzji, załączonym do odwołania (różnica ta polega na wskazaniu innych stron postępowania). Organ odwoławczy powołując się na treść art. 107 § 1 k.p.a. wskazał, że oznaczenie strony lub stron postępowania stanowi jeden z wymaganych składników decyzji administracyjnej, zaś nie ulega wątpliwości, że każdy egzemplarz decyzji powinien być jednakowej treści. Dlatego też organ II instancji uznał, że skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien ustalić w sposób prawidłowy strony postępowania, zapewnić im czynny udział w postępowaniu oraz wydać merytoryczne orzeczenie.

Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł J.G., który był uczestnikiem postępowania administracyjnego, zarzucając jej naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 3 pkt 4 u.p.b. i w efekcie jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że mur ogrodowy jest obiektem małej architektury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 70/14) uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 2 grudnia 2013 r.

Sąd I instancji wskazał na definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawartą w art. 71 u.p.b., jak również podkreślił, iż postępowanie przed organem I instancji nie zawiera analizy wniosku dotyczących wielkości obiektu budowlanego oraz obciążeń powstałych w rezultacie wykonania zmiany sposobu użytkowania muru, na którą to wadę postępowania zwrócił zasadnie uwagę organ odwoławczy. W ocenie Sądu, wynik takiej analizy może doprowadzić do potrzeby wniesienia przez organ sprzeciwu, zaś konsekwencją analizy wnioskowanego zamierzenia może okazać się potrzeba wykonania robót budowlanych. Z kolei wykonanie takich robót sprowadza odmienne skutki w zależności, czy dotyczą budowli, czy obiektu małej architektury. Sąd wskazał, że art. 71 ust. 6 u.p.b. obliguje organ rozpatrujący sprawę o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego do jednoznacznie określonego postępowania w zależności, czy konieczne roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie obowiązku ich zgłoszenia. Zdaniem Sądu, jeżeli bowiem roboty budowlane dotyczą budowli wtedy na ich wykonanie potrzebne jest pozwolenie na budowę, jak o tym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.b. Przy czym Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję podzielił pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 285/13, że przy kwalifikowaniu muru jako oporowego decydujące znaczenie ma funkcja jaką on pełni, a mianowicie konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed usuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Sąd wskazał przy tym, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić, nawet bowiem jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 u.p.b.

Sąd stwierdził również, że organy obu instancji, bez przeprowadzenia potrzebnej analizy, uznały wskazany we wniosku obiekt budowlany jako obiekt małej architektury. Tymczasem zdaniem Sądu to od prawidłowej kwalifikacji, czym jest przedmiotowy mur, czy obiektem małej architektury, czy budowlą w rozumieniu art. 3 u.p.b., uzależnione będzie dalsze postępowanie administracyjne.

Ponadto Sąd pokreślił, iż uwadze organów obu instancji uszło, że wniosek A. i G. Z. nie dotyczył zmiany sposobu użytkowania, lecz pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy bez wyjaśnienia przyczyny zmiany trybu postępowania, a jego decyzja została zaskarżona przez G. Z., który w odwołaniu wskazał na wadliwie prowadzone postępowanie, w rezultacie którego decyzja nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku, albowiem rozmija się z przedmiotem sprawy. Sąd podkreślił przy tym, iż odwołujący wskazał także, że w wyniku wypełnienia przestrzeni między istniejącą skarpą a murem, nastąpi zmiana obciążeń mająca wpływ na statykę tego obiektu. Podobnie przedmiotem decyzji organu odwoławczego stało się postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania zamiast wskazanego we wniosku pozwolenia na budowę, które prowadzone jest w innym trybie od przyjętego przez organy obu instancji, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 i nast. u.p.b. Powyższe uchybienia organu odwoławczego – zdaniem Sądu – naruszyły przepisy art. 7 oraz art. 77 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia przez brak odniesienia się do żądania zawartego we wniosku, a także potrzebnej analizy oceny rodzaju obiektu będącego przedmiotem postępowania, w następstwie czego organ naruszył również wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji stwierdzającą, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy i tym samym uznał umorzenie postępowania za bezzasadne. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, wyżej wskazane uchybienia uniemożliwiają pozostawanie zaskarżonej decyzji w obrocie. Jednocześnie Sąd w powyższej sprawie wskazał, iż przesłanki uprawniające do wniesienia skargi zostały zawarte w art. 50 p.p.s.a., tj. warunkiem uzyskania przez podmiot legitymacji procesowej strony jest przede wszystkim posiadanie interesu prawnego. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest posadowiony na nieruchomości skarżącego, niemniej jednak skarżący jest bezpośrednim sąsiadem A. i G. Z., a nieruchomości należące do tych osób graniczą ze sobą. W ocenie Sądu zamierzenie budowlane jakie podejmują A. i G. Z. może oddziaływać na prawo własności nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, tym samym posiada interes prawny, wywodzący się z ochrony prawa własności wynikającego w szczególności z art. 144 k.c., do wniesienia skargi. Skarżący wypełnił także drugą przesłankę z art. 50 p.p.s.a., mianowicie brał udział w postępowaniu administracyjnym. Stąd też zarzut uczestnika postępowania o braku legitymacji do występowania J.G. jako skarżącego jest bezzasadny. Powyższy wyrok uprawomocnił się dnia 13 maja 2014 r.

Zanim jeszcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14, uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., organ I instancji rozpoznał ponownie wniosek A. i G. Z. z dnia 7 sierpnia 2013 r., a mianowicie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] – powołując się na art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 71, art. 82 ust. 2 u.p.b. – Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Anety i G. Z. na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy na terenie dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] według przedłożonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b. obejmuje dz. o nr ewid. [...]. Powołując się na fakt uchylenia poprzedniej decyzji przez Wojewodę wskazał, iż organ II instancji uznał przedmiotowy mur za obiekt budowlany – obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit c u.p.b. Przytaczając treść art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stwierdził, iż istniejący obecnie na dz. nr [...] mur pełni funkcję ogrodową. W ocenie organu I instancji, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym jego stan techniczny jest dobry i przeniesie on dodatkowe obciążenia spowodowane zmianą wysokości naziomu, a w związku z tym uznać należało, że obiekt budowlany zmienia swój sposób użytkowania, co zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 u.p.b., wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Organ I instancji powołał się na ugruntowane w sądownictwie administracyjnym i doktrynie stanowisko, w świetle którego inwestorowi przysługuje prawo wyboru trybu postępowania, a więc złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które co do zasady wymagają zgłoszenia. Organ I instancji wskazał przy tym, że żadna ze stron postępowania nie wniosła nowych wyjaśnień oraz stwierdził, iż inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 u.p.b.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.G., domagając się uchylenia jej w całości, zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie:1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej kwalifikacji wykładni art. 3 pkt 4 u.p.b. i w efekcie niewłaściwe przyjęcie, że mur ogrodowy jest obiektem małej architektury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107§ 1 i 3 k.p.a.,;4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. (znak: [...]) Wojewoda [...], powołując się na treść art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania J.G. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 127 k.p.a odwołanie od decyzji przysługuje stronie. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są – zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Z kolei poprzez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 u.p.b.). Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta [...] na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem przez niego poprzedniego rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie dz. nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalając krąg stron postępowania, oparł się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, który nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się na terenie dz. nr [...], natomiast w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany nie było możliwe ustalenie oddziaływania projektowanego muru oporowego na sąsiednie nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że analiza uzupełnionego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż dz. nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest J.G., nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem planowana inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani też powodować ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Organ wskazał, że mur oporowy, o nieregularnych kształtach, usytuowany jest na dz. nr [...] w ten sposób, iż przebiega przez jej wewnętrzną część. Punktowo (w dwóch miejscach), przylega do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy dz. nr [...] a dz. nr [...]. Ponadto w ocenie organu odwoławczego z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo po terenie działki inwestora, bez zmiany istniejących spadków terenu, zaś od strony wschodniej (dz. o nr ewid. [...]) zaprojektowana została dylatacja 5 cm od granicy z tą działką. Organ zaznaczył, że na rysunku nr 2 przedstawiony został kierunek spływu wód opadowych, z którego również wynika, że wody opadowe nie będą odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Tym samym zdaniem Wojewody, nie został naruszony przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), który stanowi, iż zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy techniczno-budowlane nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych dla murów lub konstrukcji oporowych, a nadto nie określają innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki, bądź przy granicy z działką sąsiednią. Zdaniem organu odwoławczego ewentualna zabudowa nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczona istnieniem takich obiektów na działce sąsiedniej, a w związku z tym lokalizacja przedmiotowego muru oporowego nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję tego obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji stwierdzić należy, iż brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że dz. nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, J.G. nie posiada legitymacji strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r., co oznacza, że nie posiada on również przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej to postępowanie. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., jako organ II instancji zobligowany był do zbadania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Przepis ten nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. Dlatego też Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, iż J.G. nie jest stroną postępowania należało – zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a – stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a w związku z tym nie było możliwe merytoryczne ustosunkowanie się organu odwoławczego do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania G. Z. podnoszącego zarzuty dotyczące ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Błąd ten jednak – zdaniem organu odwoławczego – nie miał wpływu na merytoryczną poprawność zaskarżonego odwołaniem postępowania. Oceniając bowiem całokształt materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dołączył wszystkie wymagane zgodnie z art. 33 ust. 2 u.p.b. dokumenty, projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim – J.G., w następstwie czego Sąd ten wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 243/14), uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał przede wszystkim, iż powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie. W ocenie Sądu może on znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Zdaniem Sądu zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stwierdzenie – w ocenie Sądu – powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez Wojewodę.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że skarżący uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i był traktowany jako strona prowadzonego postępowania nie tylko przez organ I instancji, ale i przez Wojewodę. Wprawdzie formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejsze akceptowanie przez organ I instancji i II instancji udziału skarżącego jako strony w postępowaniu, nie pozwalało – zdaniem Sądu – na uznanie na etapie odwołania legitymacji skarżącego za oczywiście niedopuszczalną. W ocenie Sądu kwestia interesu prawnego strony skarżącej, wymagała merytorycznej oceny wpływu inwestycji objętej wnioskiem A. i G. Z. na zakres uprawnień właścicielskich (użytkownika wieczystego) skarżącego do własnej nieruchomości. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż kwestią interesu prawnego J.G. tut. Sąd zajmował się w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14 . W uzasadnieniu wyroku wydanego w tej sprawie, Sąd odniósł się do kwestii posiadania przez J.G. statusu strony postępowania, a w związku z tym Sąd wskazał, iż organ będzie zobowiązany do rozważenia wpływu na sprawę ww. wyroku, jak też okoliczności rozpoznania odwołania organu I instancji złożonego przez G. Z. i wydania wspomnianej powyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 24 czerwca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze w związku z uznaniem, iż odwołującemu się – J.G. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Zdaniem Wojewody [...], analiza uzupełnionego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że dz. nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest J.G., nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ani też powodować ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że mur oporowy, o nieregularnych kształtach, usytuowany jest na dz. o nr ewid. [...] w ten sposób, iż przebiega przez jej wewnętrzną część. Punktowo (w dwóch miejscach), przylega do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy dz. nr [...] a dz. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo po terenie działki inwestora, bez zmiany istniejących spadków terenu, zaś od strony wschodniej (dz. nr [...]) zaprojektowana została dylatacja 5 cm od granicy z tą działką. Organ odwoławczy wskazał, że na rysunku nr 2 przedstawiony został kierunek spływu wód opadowych, z którego również wynika, że wody opadowe nie będą odprowadzane na teren działki sąsiedniej, a w związku z tym nie został naruszony przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.), który stanowi, iż zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, przepisy techniczno-budowlane nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych dla murów lub konstrukcji oporowych, a nadto nie określają też innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki, bądź przy granicy z działką sąsiednią. Z kolei w ocenie organu odwoławczego, ewentualna zabudowa nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczona istnieniem takich obiektów na działce sąsiedniej, bowiem lokalizacja przedmiotowego muru oporowego nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, iż w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14 Sąd nie przesądził w odniesieniu do J.G. przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zawarte bowiem w uzasadnieniu wyroku wydanego w powołanej powyżej sprawie rozważania dotyczyły kwestii legitymacji do złożenia przez wyżej wymienionego skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł – J.G., zarzucając jej naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji odmiennego poglądu niż w wiążących organ, prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawach o sygn. akt II SA/Go 70/14 i II SA/Go 243/14, a także naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na odmowie uznania odwołującego się za stronę postępowania. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty zostały podzielone.

Sąd I instancji podał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. – wydana na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem J.G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy.

Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem A. i G. Z. z dnia 7 sierpnia 2014 r. dwukrotnie już rozstrzygnięcia wydawane przez organ odwoławczy były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przytoczonych powyżej wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Go 70/14 i II SA/Go 234/14, co ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd nadmienił przy tym, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego może utracić moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również zmiana okoliczności sprawy może spowodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż rozważania w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14 nie dotyczą wprost, czy skarżący J.G. ma przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem A. i G. Z. z dnia 7 sierpnia 2013 r., lecz kwestii jego legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., które zakresowo różni się od pojęcia strony w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że niewątpliwie do pewnego momentu organy uznawały J.G. za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego, kierując do niego decyzje z dnia [...] października 2013 r., [...] grudnia 2013 r. oraz [...] stycznia 2014 r., zaznaczył jednak przy tym, iż skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni go stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. Sąd wskazał, że w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14, rozpoznał merytorycznie skargę, tym samym uznając, iż J.G. ma materialny interes prawny, a nie tylko formalny, co winno być wskazówką dla organów administracyjnych, iż powinien on mieć również przymiot strony w toku dalszego postępowania prowadzonego w następstwie wydanego wyroku. W ocenie Sądu należy jednak mieć na względzie, iż powyższy wyrok zapadł na wstępnym etapie postępowania, w następstwie rozpoznania skargi na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, a w związku z tym to rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił przy tym, że nie jest bowiem tak, iż osoba raz ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania pozostaje stroną tego postępowania na zawsze, jako że przymiot bycia stroną postępowania administracyjnego jest bowiem korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Zdaniem Sądu powołującego się na treść art. 15 k.p.a., zarówno organ I instancji, jak i II instancji może i powinien zbadać, kto jest stroną postępowania administracyjnego, a tym samym organ odwoławczy uprawniony był do uznania, iż skarżący nie był stroną, jednakże stosownie do poczynionych nowych ustaleń. W ocenie Sądu nie przesądził natomiast – wbrew twierdzeniom skarżącego – kwestii przymiotu strony wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Go 243/14, z którego uzasadnienia wynika, że w związku z przyjętym wadliwym zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., przedwczesne pozostawało – w ocenie Sądu – odnoszenie się do zarzutów skargi nakierowanych na wykazanie posiadania przez skarżącego interesu prawnego, kwestia ta powinna być przedmiotem oceny organu odwoławczego, dokonanej w toku ponownego rozpoznania odwołania skarżącego.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ odmawiając przyznanie skarżącemu statusu strony powoływał się na uzupełniony materiał dowodowy nie precyzując o jaki materiał dowodowy w istocie chodzi, naruszając tym samym dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika obowiązek wskazania dowodów, na których organ oparł swą decyzję. Dlatego też, w ocenie Sądu, przedwczesne byłoby przesądzanie przez Sąd, czy istotnie skarżącemu przysługuje przymiot strony. Podobnie nieuprawnione przez sąd byłoby odnoszenie się do zarzutów skarżącego dotyczących legalności wykonanego urządzenia budowlanego, a także prawidłowość postępowania organu w zakresie wniosku o pozwolenie na budowę. Poddana bowiem ocenie z punktu widzenia legalności nie była bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której merytorycznie rozpoznano wniosek A. i G. Z. z dnia 7 sierpnia 2014 r. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze powyższe wskazania, co do konieczności podjęcia samodzielnych ustaleń, pamiętając jednocześnie, iż przyznanie określonemu podmiotowi przymiotu strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a., w tym postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia jego interesu prawnego, ale od samego jego istnienia, zaś u.p.b. nie zawiera w tym względzie żadnych odstępstw od dyspozycji art. 28 k.p.a. Sąd zwrócił również uwagę, co czynił już poprzednio w sprawie o sygn. akt II SA/Go 243/13, na konieczność uwzględnienia okoliczności rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. złożonego przez G. Z. i wydania wspomnianej powyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., [...]. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – doszło bowiem do sytuacji, iż organ odwoławczy odrębnie rozpoznał odwołanie J.G. oraz G. Z. od tej samej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., a mianowicie odwołanie J. G. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., a odwołanie G. Z. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań, w sytuacji, złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych, a wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego. W ocenie Sądu, w przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna i dopiero na skutek ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Niemniej jednak sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do różnych odwołujących się, natomiast warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności. Zdaniem Sądu, dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której w decyzji nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Dlatego też w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie odrębne rozpoznanie odwołań pochodzących od różnych podmiotów choć wadliwe z punktu widzenia treści przytoczonego przepisu art. 138 § 1 k.p.a., z tej tylko przyczyny nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja bowiem z dnia [...] lipca 2014 r. umarza postępowanie odwoławcze (rozstrzyga o przymiocie strony skarżącego), natomiast decyzja z dnia [...] marca 2014 r. utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd podkreślił, że niewątpliwie różne były podstawy prawne obu orzeczeń oraz przedmiot rozstrzygnięć, a mianowicie w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. rozstrzygnięto o bycie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. z punktu widzenia konkretnych przepisów u.p.b. oraz przepisów procedury administracyjnej, natomiast w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. rozstrzygnięto tylko jedną kwestię materialno-prawną, jaką była ocena interesu prawnego skarżącego. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, w przytoczonych okolicznościach, nie można uznać, by decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. rozstrzygała sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., ponieważ decyzje te mimo, iż zostały podjęte w toku postępowania odwoławczego w granicach tej samej sprawy administracyjnej, z uwagi na brak tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i tożsamości podstaw prawnych, nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stąd ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić aktualną sytuację procesową i w istocie będzie upoważniony jedynie do zbadania interesu prawnego skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący – Wojewoda [...].

Skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w:

1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja skarżącego została wydana przy niewyjaśnionym w wystarczającym stopniu stanie faktycznym sprawy, a uzasadnienie tej decyzji nie zawierało wskazania dowodów, na których podstawie organ oparł swą decyzję,

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że obszar oddziaływania oceniany jest dla inwestycji istniejącej, a nie wyłącznie dla inwestycji projektowanej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w ww. wyroku z dnia 7 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 243/14), Wojewoda [...] zbadał obszar oddziaływania inwestycji, w wyniku czego ustalił, że nie obejmuje on działki J.G., w następstwie czego obowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte wniesionym przez niego odwołaniem. W ocenie skarżącego kasacyjnie analiza materiału dowodowego sprawy prowadziła do wniosku, że dz. nr ew. gr. [...] w [...], której użytkownikiem wieczystym jest J.G., nie znajduje się w obszarze, oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem planowana inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani też powodować ograniczeń w jej zagospodarowaniu.

Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, na aktualnej mapie do celów projektowych i tym samym korzysta z domniemania prawdziwości. Za przyjęte w nim założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi jego autor, a organ nie ma uprawnień do kwestionowania przyjętych rozwiązań i danych w oparciu, o które projekt ten został sporządzony. Dlatego też skarżący kasacyjnie w zaskarżonej decyzji stwierdził, że obszar oddziaływania określany na podstawie przepisu § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie obejmuje dz. nr ew. gr. [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepis ten zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, a ponadto przepisy techniczno-budowlane nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych dla murów lub konstrukcji oporowych. Nie określają też innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki, bądź przy granicy z działką sąsiednią. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że ewentualna zabudowa nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczona istnieniem takich obiektów na działce sąsiedniej. Lokalizacja przedmiotowego muru oporowego nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości, zaś biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję tego obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji stwierdzić należy, iż brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że dz. nr ew. gr. [...] w [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto za nietrafne w ocenie skarżącego kasacyjnie uznać należy również stanowisko Sądu I instancji dotyczące oceny oddziaływania istniejącego obiektu i wprowadzonych przez niego ograniczeniach w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, który zdaniem skarżącego kasacyjnie pozostaje w sprzeczności z art. 28 ust. 2 u.p.b. Skarżący kasacyjnie wskazał, że obszar oddziaływania oceniany jest bowiem dla inwestycji projektowanej a nie obiektów już istniejących, a przy dokonaniu tej oceny organ winien uwzględnić kwestię oddziaływania obiektów istniejących wyłącznie w przypadku, gdy projektowana inwestycja może powodować zwiększenie uciążliwości i ograniczeń dla terenów sąsiednich. Z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jakim jest mur ogrodowy oraz związane z tą zmianą roboty polegające na jego obsypaniu do górnej krawędzi – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie zachodzi w niniejszej sprawie okoliczność uzasadniająca twierdzenie, że zamierzenie to zwiększy zakres uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tym samym zdaniem kasatora wyznaczając obszar oddziaływania organ obowiązany był uwzględnić wyłącznie ograniczenia wynikające z przeprowadzonych robót budowlanych, a w związku z tym powstania obiektu o nowej funkcji – muru oporowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie na uwagę zasługuje również fakt, że – wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku – w żadnym z dotychczasowych wyroków, w tym w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 70/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie przesądził, czy J.G. przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] stycznia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.G. wniósł o jej oddalenie, wskazując że z treści skargi kasacyjnej wynika, iż na inwestora nałożono obowiązek wykonania dylatacji w miejscach obecnego przylegania muru oporowego do ogrodzenia międzysąsiedzkiego, zaś obowiązek ten nałożono, ponieważ w obecnym stanie, mur oporowy nie spełnia wymagań przepisu § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania administracyjnego przez nieuzasadnione, w przekonaniu skarżącego kasacyjne organu, zarzucenie ich naruszenia przez skarżący kasacyjnie organ, co zdaniem Sądu I instancji może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że zarzut ten jest w realiach kontrolowanej sprawy nieuzasadniony. Innymi słowy skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się, że w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu naruszył zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym znaczenie dla kontrolowanej sprawy.

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji jasno i spójnie precyzuje na czym polegały wady przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego/wyjaśniającego. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji trafnie zauważył, w przekonaniu Sądu II instancji, że w kontrolowanej sprawie organ skarżący kasacyjnie - odmawiając przyznania skarżącemu J.G. statusu strony - powoływał się na uzupełniony materiał dowodowy nie precyzując jednak o jaki materiał dowodowy w istocie chodzi, naruszając tym samym dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika obowiązek wskazania dowodów, na których organ oparł swą decyzję. W ocenie Sądu I instancji, którą podziela Sąd II instancji, można się rzeczywiście jedynie domyślać, iż chodzi tu o projekt budowlany sporządzony przez arch. A. B. i mgr. inż. W. H., a to z uwagi na odniesienie organu do rysunków. Z uwagi na wymogi zasady prawdy materialnej i realia stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, uzasadnione jest także stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego powoływanie się wyłącznie na dowody przedstawione tylko przez jedną stronę, tj. inwestorów, nie jest wystarczające do zakwestionowania przymiotu strony w przypadku skarżącego J.G. Sąd II instancji podziela ocenę Sądu I instancji, że możliwe byłoby to w sytuacji klasycznego postępowania o pozwolenie na budowę, kiedy mamy do czynienia z projektowaną, mającą dopiero powstać inwestycją, natomiast w kontrolowanej sprawie chodzi o istniejący już obiekt, który zmienia swe przeznaczenie. Z ww. projektu wynika bowiem, iż nie będą wykonywane żadne roboty budowlane, a jedynie nastąpi maksymalne obsypanie przedmiotowego muru do górnej krawędzi. Przedmiotowy mur oporowy, o nieregularnych kształtach, usytuowany jest na dz. nr ew. gr. [...] w [...] w ten sposób, iż przebiega przez jej wewnętrzną część. Punktowo (w dwóch miejscach), przylega do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy dz. nr ew. gr. [...] a dz. nr ew. gr. [...]. Stąd też organ winien był zweryfikować, czy istotnie nie będzie dochodziło do zalewania działki skarżącego w wyniku zmiany sposobu użytkowania poprzez przeprowadzenie oględzin dz. nr [...] i [...]. A zatem uzasadniony jest pogląd Sądu I instancji, że organ nie dążył jednak do samodzielnego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji jego działanie doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją w trakcie postępowania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając zarazem na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Sąd I instancji wskazał przy tym trafnie, że uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym zgodnie z art. 80 k.p.a. dana okoliczność może być uznana za uzasadnioną jedynie na podstawie oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że skarżący kasacyjnie przedwcześnie uważa za bezsprzeczne, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo po terenie działki inwestora, bez zmiany istniejących spadków terenu, zaś od strony wschodniej (dz. nr ew. gr. [...]) zaprojektowana została dylatacja 5 cm od granicy z tą działką. Ponadto skarżący kasacyjnie ocenia, że na rysunku nr 2 przedstawiony jest kierunek spływu wód opadowych, z którego również wynika, że wody opadowe nie będą odprowadzane na teren działki sąsiedniej. W tej sytuacji, przekonaniu Sądu II instancji w pełni uzasadnione są uwagi Sądu I instancji w przedmiocie braków w zakresie postępowania wyjaśniającego, gdyż trzeba ustalić, czy przedmiotowa dylatacja nie narusza własnościowych interesów prawnych J.G., gdyż ingeruje w pewien stan zastany a nadto, po ocenie tego ew. zagrożenia, czy dylatacja służy i jest wystarczająca dla zabezpieczenia interesów prawnych J.G. wynikających z przepisu § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W sprawie wskazywane jest także, że w wyniku wypełnienia przestrzeni między istniejącą skarpą a murem, może nastąpić zmiana obciążeń mająca wpływ na statykę tego obiektu. Z tytułu samej potrzeby podjęcia tych ustaleń faktycznych wynika, że nie jest wykluczony udział J.G. w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. W związku z powyższym należy przyjąć, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, omawiane zarzuty nie są uzasadnione, bo skarżący kasacyjnie organ naruszył wskazane przez Sąd I instancji przepisy postępowania w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Brak wszechstronności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i pewna jego powyżej wskazana jednostronność w postrzeganiu niezbędnego materiału dowodowego, wskazująca na brak sprawiedliwości procesowej w zakresie postępowania dowodowego, nie mogą być bowiem podstawą jednoznacznego i bezsprzecznego wyeliminowania J.G. z grona stron postępowania. W ocenie Sądu II instancji, nie można bowiem "z góry" zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie są także uzasadnione zarzuty skarżącego kasacyjnie organu opierające się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 409 z późn. zm. - u.p.b.) przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że obszar oddziaływania oceniany jest dla inwestycji istniejącej, a nie wyłącznie dla inwestycji projektowanej. Skarżący kasacyjnie stawia w związku z tym tezę, że obszar oddziaływania oceniany jest bowiem dla inwestycji projektowanej a nie obiektów już istniejących, a przy dokonaniu tej oceny organ winien uwzględnić kwestię oddziaływania obiektów istniejących wyłącznie w przypadku, gdy projektowana inwestycja może powodować zwiększenie uciążliwości i ograniczeń dla terenów sąsiednich. Z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jakim jest mur ogrodowy oraz związane z tą zmianą roboty polegające na jego obsypaniu do górnej krawędzi – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie zachodzi w niniejszej sprawie okoliczność uzasadniająca twierdzenie, że zamierzenie to zwiększy zakres uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyznaczając obszar oddziaływania organ obowiązany był uwzględnić wyłącznie ograniczenia wynikające z przeprowadzonych robót budowlanych, a w związku z tym powstania obiektu o nowej funkcji – muru oporowego. W myśl art. 28 ust. 2 u.p.b. "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 u.p.b. "Ilekroć w ustawie jest mowa o: obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W odniesieniu do powyższych przepisów, w przekonaniu Sądu II instancji, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika błąd w wykładni prawa jaki jest zarzucany w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji. Teza dowodowa Sądu I instancji, będąca pochodną wykładni prawa podnosząca, że "z projektu wynika bowiem, iż nie będą wykonywane żadne roboty budowlane, a jedynie nastąpi maksymalne obsypanie przedmiotowego muru do górnej krawędzi. Stąd też organ winien był zweryfikować, czy istotnie nie będzie dochodziło do zalewania działki skarżącego w wyniku zmiany sposobu użytkowania poprzez przeprowadzenie oględzin dz. nr [...] i [...]" - wskazuje na sposób wykładni prawa przez Sąd I instancji, że obszar oddziaływania oceniany jest przez Sąd w kontrolowanej sprawie dla inwestycji projektowanej a nie obiektów już istniejących, a przy dokonywaniu tej oceny właściwy organ ma uwzględniać kwestię oddziaływania obiektów istniejących, w znaczeniu ich bytu, wyłącznie w przypadku, gdy projektowana inwestycja może powodować zwiększenie uciążliwości i ograniczeń dla terenów sąsiednich.

Zarazem Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Uzasadniony i oczywisty jest ogólny pogląd Sądu I instancji, że potencjalny udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości.

Kończąc ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd II instancji zwraca uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku wyraża prawidłową ocenę, że przedwczesne byłoby przesądzanie przez ten Sąd, czy istotnie skarżącemu J. G. przysługuje przymiot strony. Podobnie nieuprawnione przez Sąd, w jego trafnej ocenie, byłoby odnoszenie się do zarzutów skarżącego dotyczących legalności wykonanego urządzenia budowlanego, a także prawidłowość postępowania organu w zakresie wniosku o pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.