Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 369/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. i M. J. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi O. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w W. uchwałą nr [...]podjętą w dniu [...] kwietnia 2021 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi O.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli A. S. i M. J. (dalej jako: "skarżący"), zakresie, w jakim plan ten zarówno w części tekstowej jak i graficznej przewiduje ustalenia dla części działki nr [...] położonej w miejscowości P., zarzucając aktowi istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "p.z.p.") polegającym na podjęciu zaskarżonej uchwały, w części objętej skargą:

a) z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych poprzez objęcie ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego obszaru większego niż obszar określony w uchwale w sprawie przystąpienia do uchwalenia ww. planu miejscowego, tj. również innych działek gruntu niż wynika to z § 1 uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu miejscowego, w której wskazano numer działki, dla której plan ten miał zostać uchwalony,

b) z istotnym naruszeniem trybu uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez pozbawienie skarżących jako właścicieli działki objętej planem miejscowym możliwości uczestniczenia w procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie tego planu miejscowego, co wynikało z przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego wyłącznie dla działki nr [...], a objęcia uchwalonym planem miejscowym dodatkowo części działki nr [...] i części działki nr [...];

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących jako współwłaścicieli działki nr [...],

3) art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącym możliwości korzystania ze swojej nieruchomości i przeznaczenie jej części pod drogę wewnętrzną.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej, w zakresie w jakim przewiduje usytuowanie na części działki nr [...] drogi wewnętrznej KDW wraz z placem do zawracania, w części graficznej, w zakresie w jakim ustala drogę wewnętrzną KDW wraz z placem do zawracania na części działki nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 2021 roku pod poz. [...] i weszła w życie. Po zapoznaniu się z treścią i rysunkiem ww. planu miejscowego skarżący ustalili, że obszarem ww. planu miejscowego została objęta w części działka nr [...], której skarżący są współwłaścicielami. Działka nr [...] była dotychczas w całości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z rysunku planu wynika natomiast, że objęta ustaleniami planu miejscowego droga wewnętrzna KDW została usytuowana nie tylko na działce nr [...], ale także częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...]. Tymczasem, jak wynika z uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...].10.2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. planu miejscowego, planem tym miała zostać objęta wyłącznie działka nr [...]. Z ustaleń skarżących wynika, że uchwała ta nie była zmieniana. Wskazano, że w § 1 uchwały intencyjnej Rada Gminy wskazała, że "Po dokonaniu analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia jego zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, zgodnie z art. 14 ust. 5 p.z.p.z, przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] w obrębie O., gmina W."

Dalej w skardze wyjaśniano, że wprawdzie załącznik graficzny do uchwały nr [...] określa obszar objęty uchwałą przystąpieniową jako podobny do tego objętego skarżoną uchwałą, jednakże w przypadku tej uchwały nr [...], dla obszaru jaki miał zostać objęty ustaleniami planu miejscowego rozstrzygająca jest treść jej § 1, który jednoznacznie określa, że plan ten będzie uchwalony tylko dla części działki nr [...] w obrębie O., gmina W. Powyższe oznacza, że poza ustaleniami planu miejscowego powinna pozostawać sąsiadująca działka nr [...] będąca współwłasnością skarżących i działka nr [...]. Wyjaśniono, że z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi w zakresie działki nr [...], skarżący nie mogą kwestionować zgodności z prawem ustanowienia drogi wewnętrznej KDW na istniejącej drodze publicznej zlokalizowanej na działce nr [...].

Wobec stwierdzenia przez skarżących konieczności potwierdzenia tego, które działki zostały faktycznie objęte ustaleniami tego planu, skarżący przed wniesieniem skargi wystąpili do Wójta Gminy W. z zapytaniem dotyczącym m.in. numerów działek, które są objęte ustaleniami planu miejscowego, a także tego, czy dokonywano zmiany uchwały nr [...]. Wójt Gminy W. w odpowiedzi na pismo skarżących pismem nr [...] z dnia 19.03.2024 r. wskazał, że plan ten obejmował części działek nr [...] i nr [...], a także działkę nr [...], która następnie została podzielona na działki [...] – [...]. W ocenie skarżących, powyższe powoduje, że zachodzą podstawy do uznania, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych poprzez objęcie ustaleniami planu miejscowego obszaru wykraczającego poza obszar objęty przystąpieniem do sporządzenia ww. planu, tj. również części działki nr [...] i części działki drogowej nr [...], a także z istotnym naruszeniem trybu uchwalania planów miejscowych.

Wskazano przy tym, że skoro przystępując do uchwalenia planu miejscowego Rada Gminy jednoznacznie w treści uchwały określiła, że przystąpienie to obejmuje tylko część działki nr [...], w takiej sytuacji, niezależnie od sposobu wyrysowania na załączniku graficznym uchwały przystapieniowej granic obszaru objętego przystąpieniem, tj. granic części działki nr [...], brak było podstaw do objęcia ustaleniami planu miejscowego również działek sąsiednich. Podstawy do objęcia dodatkowych działek ustaleniami planu nie można wywodzić z samego faktu objęcia ich rysunkiem tego planu miejscowego w sytuacji, gdy w części tekstowej uchwały nr [...] jednoznacznie wskazano, która działka będzie objęta ustaleniami planu. Kwestia ta mogłaby zostać odmiennie oceniona wyłącznie w przypadku, gdyby w treści uchwały nie wskazano numeru działki, dla której plan miejscowy ma zostać uchwalony. Natomiast jeśli Rada zdecydowała się na doprecyzowanie obszaru objętego uchwałą przystąpieniową poprzez wskazanie konkretnej działki, dla której będzie uchwalony plan miejscowy, nieprecyzyjne wyrysowanie na załączniku graficznym stanowiącym integralną część tej uchwały obszaru mającego zostać objętym tym planem, nie powoduje powstania podstaw do rozszerzenia granic tego planu miejscowego o dodatkowe działki.

Podniesiono w skardze, że istnieje zatem niezgodność obszaru objętego planem z jego określeniem w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniesiono, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do określenia i przesądzenia w sposób jednoznaczny granic obszaru, jaki będzie objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zmiany obszaru objętego projektowanym planem dokonuje wyłącznie Rada w formie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Działania takie nie mogą natomiast zostać podjęte dowolnie i uznaniowo przez organ wykonawczy w trakcie realizacji procedury planistycznej, powodowałyby one bowiem istotne naruszenie prawa polegające nie tylko na naruszeniu właściwości działania, ale także na istotnym naruszeniu samego upoważnienia do uchwalenia planu.

W przekonaniu skarżących w przedmiotowej sprawie doszło również do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego. Skarżący, wobec nieobjęcia ich działki uchwałą nr [...] nie mieli podstaw do uczestniczenia w procedurze planistycznej dotyczącej uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. Nie mogli zatem ani składać wniosków w tej procedurze, ani też nie mogli wnosić uwag do projektu planu miejscowego.

W ocenie skarżących uchwalając przedmiotowy plan miejscowy i obejmując jego ustaleniami także działkę nr [...], Rada naruszyła również uprawnienia skarżących wynikające z posiadania przez nich prawa własności tej działki, co powoduje, że doszło do naruszenia art. 140 k.c.

Podniesiono, że skarżący posiadając przedmiotową działkę, niezależnie od jej nieregularnego kształtu, pozostawali w przekonaniu, że jest ona w całości przeznaczona jako teren MN- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z ustalonym przeznaczeniem uzupełniającym. Działka ta jest przez nich wykorzystywana właśnie w tych celach. Tymczasem Rada Gminy W. uchwalając na części działki nr [...] przeznaczenie pod drogę wewnętrzną KDW pozbawiła skarżących możliwości korzystania z tej części działki.

W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne potrzeby, tym bardziej uzasadnione celami wyższymi, aby na części działki skarżących ustanowić drogę wewnętrzną wraz z placem do zawracania. Ocena ukształtowania działki nr [...] (obecnie działki [...] – [...]) pozwala na stwierdzenie, że usytuowanie drogi KDW wraz z placem do zawracania było możliwe z pominięciem części działki nr [...]. Działka nr [...] przy wjeździe na nią z drogi publicznej - działki nr [...], jest odpowiednio szeroka. Poza tym, jeśli wolą organu stanowiącego było poszerzenie wjazdu na drogę KDW, możliwe było ustanowienie tej drogi na dalszej działce sąsiedniej tj . działce nr [...]. Ponadto droga ta mogła zostać ukształtowana w inny sposób na samej działce nr [...] tj. również na jej obecnej części oznaczonej jako działka nr [...]. Dokonując podziału działki nr [...] Wójt Gminy W. mógł wydzielić drogę wewnętrzną, a jednocześnie dokonać podziału działki nr [...] w taki sposób, aby droga ta przebiegała wyłącznie na działce nr [...].

Ustanawiając drogę wewnętrzną na części działki skarżących Rada Gminy W. naruszyła także art. 140 k.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżących w możliwości korzystania z posiadanej przez nich nieruchomości. Ograniczenie to, w odniesieniu do planów miejscowych, może być dokonane przy zachowaniu granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności oraz zasady równości. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organ gminy powinien dbać o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

- zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1)

- ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2).

Oznacza to, że rada gminy kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na terenie gminy jest zobowiązana do wyważenia interesów wszystkich podmiotów, które są objęte ustaleniami danego planu miejscowego.

W ocenie skarżących w przypadku przedmiotowej uchwały Rada Gminy W. dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego również w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącym prawa własności części działki nr [...], bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie części nieruchomości pod drogę wewnętrzną i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Podkreślono, że nie można w sprawie stwierdzić, aby w toku prac nad planem badano, czy istnieją alternatywne rozwiązania zapewnienia innego dostępu komunikacyjnego dla terenów MN objętych skarżonym planem miejscowym. Ograniczenie prawa własności nastąpiło zatem z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności. Tym bardziej, że istniała możliwość wytyczenia przebiegu drogi publicznej w inny sposób. Tym samym niezbędność przyjętego w planie rozwiązania zostaje podważona.

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi wskazano, że skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały, a przeznaczenie części należącej do nich działki, zmienione zostało zaskarżonymi zapisami aktu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała ją za bezzasadną.

Wskazała, że zakres planu wskazany był w części graficznej uchwały intencyjnej. Dyskusja publiczna i możliwość składania wniosków dotyczyły całego zaznaczonego na mapie obszaru planu miejscowego i nie wymagały osobistego informowania mieszkańców. Dodatkowo wyjaśniono, że wbrew zarzutom skargi, nie cała działka nr [...] była objęta miejscowym planem, który przewidywał na niej zabudowę mieszkaniową. Część działki, sporna właśnie w niniejszej sprawie, planem tym nie była objęta, obowiązywało w tym zakresie wyłącznie studium. Dodatkowo podniesiono, że uchwała przekazana została do Wojewody Dolnośląskiego i organ nadzoru nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała wniesioną skargę i prezentowane w niej stanowisko. Podniosła, że skarżący nabywając działkę przekonani byli, że w całości objęta jest ona planem miejscowym, natomiast wobec przeznaczenia jej części obecnie na drogi dojazdowe, znacznie zostało ograniczone ich prawo własności, poprzez niemożność korzystania z posiadanej nieruchomości zgodnie z pierwotnymi zamiarami. Podkreślono, że z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ planistyczny rozważył inny możliwy przebieg drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi O.

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Przesłanka konieczną do skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie przytoczonego wcześniej art. 101 ustawy gminnej, jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały, działki o numerze ewidencyjnym [...] - co wykazały dowody przedstawione w toku postępowania - wyznaczającej przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami. Skarżący wskazali, że ich interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z przysługującego prawa własności do wskazanej działki, a naruszenie tego interesu polega na całkowitym pozbawieniu go prawa korzystania z nieruchomości, w części, w jakiej plan miejscowy przeznaczył ja na drogę wewnętrzną KDW.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego planu, mają zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżących, w tym zmiany jej przeznaczenia, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżących, związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności do nieruchomości.

Przechodząc do oceny legalności uchwały wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarga zawiera zarzut zarówno naruszenia trybu uchwalania planu jak i jego zasad.

Odnosząc się do zarzutu rozbieżności pomiędzy zakresem uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] października 2020 nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego (uchwały intencyjnej), a uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu (uchwały zaskarżonej), wskazać należy, że jak słusznie podniesiono w skardze, zakres planu określony w uchwale intencyjnej w części tekstowej, różni się od zakresu planu miejscowego określonego zaskarżoną uchwałą. Zgodnie bowiem z treścią § 1 uchwały intencyjnej, "Po dokonaniu analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia jego zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U z 2020r., poz. 293 ze zm.) przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] w obrębie O., gmina W." Tymczasem uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy obejmuje również część działki nr [...].

Sąd wskazuje jednakże, że załącznik graficzny do uchwały intencyjnej, zbieżny jest z załącznikiem graficznym zaskarżonej uchwały, tj. obszar uchwalonego planu miejscowego odpowiada obszarowi określonemu na załączniku graficznym uchwały intencyjnej i obejmuje część działki nr [...], której dotyczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw do tego, aby – w sytuacji rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały intencyjnej - rozstrzygający charakter przypisać tekstowi aktu. Przeciwnie, jak wskazywano w orzecznictwie, uchwała intencyjna, a dokładniej jej załącznik graficzny, będący integralną częścią takiej uchwały, stanowi podstawę do określenia i przesądzenia w sposób jednoznaczny granic obszaru, jaki będzie objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem granice uchwalonego planu miejscowego muszą w takiej sytuacji, odpowiadać granicom obszaru wskazanym w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w rozstrzyganej sprawie. Jak potwierdziła analiza treści zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia [...] października 2020 r., obszary zaznaczone na załącznikach graficznych są tożsame. Nie mógł zatem zasługiwać na akceptację zarzut o przekroczeniu granic uchwalonego planu.

Niejako konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie za bezpodstawny zarzutu o naruszeniu trybu uchwalania plan miejscowego, na skutek braku prawidłowego zawiadomienia o granicach obszaru planowanego do objęcia uchwalanym planem miejscowym. Skarżący przyznają wprost, że po zapoznaniu się z treścią uchwały intencyjnej uznali, że plan miejscowy nie będzie dotyczył działek stanowiących ich własność, zatem nie uczestniczyli w procedurze planistycznej. Tymczasem, jak wskazano wcześniej, uchwała w sprawie przystąpienia do uchwalania planu miejscowego składa się z części tekstowej i części graficznej. Skoro skarżący zapoznali się z treścią uchwały, mieli możliwość analizy nie tylko części tekstowej, ale także graficznej uchwały, czego jednak zaniechali. Zwrócić należy przy tym uwagę na fakt, że w zwięzłej treści uchwały intencyjnej znalazł się zapis § 2, zgodnie z którym, "granice obszaru objętego opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w § 1, wyznaczone zostały w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej uchwały". Dawało to wyraźną wskazówkę do konieczności zapoznania się z całością uchwały, w tym, w szczególności z jej załącznikiem graficznym, obrazującym obszar mający zostać objęty ustaleniami nowego panu miejscowego. Sąd, po analizie akt planistycznych stwierdza, że procedura planistyczna przeprowadzona została przez organ w sposób prawidłowy. Obwieszczenia dokonywane przez Wójta Gminy dotyczyły "projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Obrębie wsi O.", bez wskazywania numerów ewidencyjnych działek. Stąd zarzut skargi w zakresie naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, poprzez uniemożliwienie skarżącym brania w nim aktywnego udziału, uznać należało za niezasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia w sposób nieuprawniony i nieproporcjonalny prawa własności skarżących, poprzez zmianę przeznaczenia części należącej do nich nieruchomości, w pierwszej kolejności wskazać należy, że jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, część działki nr [...] objęta obszarem obowiązywania uchwalonego planu miejscowego, nie była uprzednio objęta zapisami m.p.z.p.

Dalej wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego, za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).

Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których, ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Istota sprawy zatem dotyczy wykazania, że interes publiczny uzasadniał ograniczenie własności prywatnej, które w istocie prowadzi do wywłaszczenia.

Działka należąca do skarżących ma kształt wydłużonego trójkąta. Sporna część dotyczy części południowo – zachodniej, "kąta/rogu" tego trójkąta. Nie była ona wcześniej objęta ustaleniami planu miejscowego, obowiązywały na niej zapisy Studium. Przylega bezpośrednio do drogi publicznej i łączy się z przewidzianą zaskarżona uchwałą drogą wewnętrzną i placem zawracania. W sąsiedztwie działki znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W wyniku zaskarżonej uchwały przewidziano na niej usytuowanie drogi wewnętrznej KDW

Zaskarżony plan przewidując funkcję KDW na fragmencie działki, przeznacza ją w istocie na cele publiczne, to jest zapewnienie zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych Gminy. Należy przyznać rację skarżącym, że wprowadzając takie przeznaczenie na nieruchomości skarżących, uchwała wprowadza daleko idące ograniczenia prawa własności. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że celem uchwalenia planu jest m.in. rozstrzygnięcie w zakresie rozwiązań komunikacyjnych.

Analiza części graficznej uchwały wskazuje, że zaplanowana dogra wewnętrzna z placem do zawracania rozdziela obszary o przeznaczeniu MN czyli terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i umożliwia dojazd do posesji właścicielom nieruchomości ulokowanych w tym obszarze. Bez wątpienia jest to zatem cel publiczny. Istotnie, uzasadnienie uchwały w tym zakresie jest lakoniczne, jednakże wystarczające dla uznania, że Gmina, decydując się na ograniczenie prawa własności skarżących, kierowała się interesem publicznym, tj. zapewnieniu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych mieszańców przedmiotowego obszaru. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia zasad proporcjonalności w takim działaniu, rozważając wielkość obszaru, dla którego zapewniono rozwiązanie komunikacyjne i obszaru na którym ograniczono prawo własności skarżących.

W świetle powyższego Sąd uznał za usprawiedliwione działanie Rady Gminy.

Jak wcześniej wskazano, prawo własności – choć chronione przepisami prawa powszechnie obowiązującego - nie jest prawem bezwzględnym i w uzasadnionych przypadkach może podlegać ograniczeniom. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Gmina, zobowiązana do prowadzenia racjonalnej gospodarki przestrzennej, zobligowana jest do wprowadzania rozwiązań także w zakresie komunikacji gminnej. Analiza rysunku planu pozwala na przyjęcie wniosku, że rozwiązanie uchwalone przez Gminę jest rozwiązaniem racjonalnym i uzasadnionym. Poprowadzenie odcinka drogi KDW i placu do zawracania, tak aby umożliwić swobodny dojazd mieszkańcom obszaru objętego zakresem obowiązywania planu miejscowego, musiało się łączyć z ograniczeniem prawa własności. Treść wprowadzonej uchwały, zapewnia naruszenie prawa własności w minimalnym możliwym zakresie, co czyni przyjęte rozwiązanie optymalnym i uzasadnionym w zaistniej sytuacji.

W tym kontekście ustalenia planu są bez wątpienia dla skarżących niekorzystne. Jednak okoliczności te same w sobie nie wskazują na nadużycie przez Gminę władztwa planistycznego. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (prawa materialnego lub procesowego), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Dodatkowo, w ocenie Sądu prawidłowo uwzględniono interes publiczny i interes prywatny. Interes publiczny znalazł wyraz w przeznaczeniu terenu na cele związane z realizacją usług publicznych, nie zaś komercyjnych, natomiast za naruszenie prawa własności, właścicielom nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne, należne jest stosowne odszkodowanie.

W świetle art. 6 p.z.p. poza dyskusją pozostaje możliwość ograniczania prawa własności, a nawet przeznaczenia własności prywatnej na cele publiczne, o ile dochodzi do tego jedynie w zgodzie z zasadami i gwarancjami przewidzianymi w obowiązującym porządku prawnym, w tym zwłaszcza w normach wynikających z przepisów Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 504/22, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).

Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.