Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1487/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 144 ust, 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1520
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 350/19 w sprawie ze skargi syndyka masy upadłości P. spółki z o.o. w upadłości z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 lutego 2019 r. nr BP.702.10.2019.1238.BEPO.403 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 350/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi syndyka masy upadłości P. spółki z o.o. w upadłości z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z 21 lutego 2019 r. nr BP.702.10.2019.1238.BEPO.403 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od GITD na rzecz syndyka masy upadłości P. Spółka z o.o. w upadłości w K. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 2, art. 189e i 189f § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13 k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: udp) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2018 nr., poz. 890), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58), GITD utrzymał w mocy decyzję z 19 listopada 2018 r. o nałożeniu na P. spółkę z o.o. w upadłości w K. (P.) kary pieniężnej w wysokości 1500 zł.

GITD ustalił, że 25 marca 2018 r. urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka węzeł Głuchów – Kępiny zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o nr rejestracyjnym [...] (będącego własnością P.), nie wyposażonego w urządzenie o którym mowa w art. 13i ust. 3 udp, co stanowiło naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej i było podstawą nałożenia kary pieniężnej 1500 zł.

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że postanowieniem z 25 lipca 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w R. ogłosił upadłość P. spółki o o.o. w K., natomiast 12 września 2018 r. wystosowano zawiadomienie do spółki o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Decyzja z 19.11.2018 r. skierowana i doręczona została P. spółka z o.o. w upadłości, a decyzję z 21.02.2019 r. skierowano do upadłego reprezentowanego przez syndyka, a doręczono syndykowi. WSA wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze (p.u.n.) data wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości jest datą upadłości i z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. W skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego (art. 62 p.u.n.). W przypadku ogłoszenia upadłości powołuje się syndyka (art. 156 p.u.n.), który obejmuje majątek upadłego, zarządza nim oraz przystępuje do jego likwidacji (art. 173 p.u.n.). Stosownie natomiast do art. 144 p.u.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji), po ogłoszeniu upadłości, postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka lub przeciwko niemu (ust. 1), natomiast postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2).

WSA stwierdził, że z chwilą ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego upadły traci na rzecz syndyka prawo zarządu, korzystania i rozporządzania swoim majątkiem (aczkolwiek nadal pozostaje jego formalnym właścicielem – art. 306-312 p.u.n.), dlatego też upadły nie może być stroną żadnego postępowania sądowego, administracyjnego lub sądowoadministracyjnego dotyczącego mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Stroną postępowania dotyczącego tego mienia może być wyłącznie syndyk, który jest tzw. strona zastępczą, bowiem występuje wprawdzie we własnym imieniu lecz nie na własny rachunek – syndyk działa na rzecz masy upadłości a stroną jest tylko dlatego, że masa, będąc przedmiotem stosunków cywilnoprawnych, nie może być ich przedmiotem (zob. S. Gurgul, Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 441-442). Podstawienie syndyka w miejsce upadłego odnosi się tylko do postępowań dotyczących masy upadłości, natomiast w sprawach, które masy upadłości nie dotyczą legitymację zachowuje upadły (zob. A. Jakubecki [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, Prawo upadłościowe i naprawcze, Zakamycze, Kraków 2003, s. 395). Należy w tym miejscu podkreślić, że masę upadłości, jak wskazano powyżej, stanowi należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty w toku postępowania upadłościowego – majątek. W doktrynie przyjmuje się, że termin "majątek", choć posiada dwa znaczenia: szersze obejmujące zarówno aktywa, jak i pasywa oraz węższe obejmujące tylko aktywa - to z uwagi na charakter masy upadłości, która ma służyć zaspokojeniu wierzycieli, należy odnosić jedynie do ogółu aktywów upadłego (por. F. Zedler [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, op. cit., s. 154 oraz S. Gurgul, op. cit., s. 161).

WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania było nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 udp za dokonane przez upadłego naruszenie obowiązków uiszczenia opłaty elektronicznej. Zgodnie z art. 13k ust. 9 udp kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej. Konkretyzacja wskazanej sankcji administracyjnej co do podmiotu i wysokości kary następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a zatem należy przyjąć, że bez względu na datę popełnienia naruszenia, nałożenie na podmiot wykonujący przejazd drogowy bez wymaganej opłaty w postaci kary pieniężnej następuje z dniem wydania decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zważywszy na fakt, czy wydanie omawianej decyzji nastąpiło przed czy po ogłoszeniu upadłości, gdyż masę upadłości mogą stanowić jedynie aktywa pochodzące z majątku upadłego na dzień ogłoszenia upadłości lub nabyte w toku postępowania upadłościowego. Decyzja wydana w przedmiocie nałożenia kary nie przysparza natomiast masie spadkowej aktywów, a zatem nie dotyczy masy upadłości. W ocenie WSA dla zasadności zastosowania art. 144 p.u.n. istotne znaczenie musi mieć zatem ustalenie czy przedmiot postępowania, o którym mowa w tym przepisie odnosi się do masy upadłości, w takim znaczeniu, że wydane w tym postępowaniu orzeczenie ma wpływ na wzrost aktywów upadłego (wzbogacenie masy spadkowej). W doktrynie przyjmuje się, że z masy upadłości nie mogą być zaspokajane należności w stosunku do upadłego, powstałe po ogłoszeniu upadłości, a wynikające np. z jego czynów niedozwolonych czy działań pociągających za sobą np. sądowe lub administracyjne kary grzywny itp. (por. A. Jakubecki, Komentarz do art. 342 p.u.n., Lex-el, teza 22 i 23). Należy bowiem podkreślić, że ogłoszenie upadłości – stosownie do art. 185 ust. 2 p.u.n. - nie ma wpływu na zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych upadłego, a zatem oznacza to, że ogłoszenie upadłości i związane z nim objęcie części majątku upadłego masą upadłości nie powoduje zmiany statusu personalnego dłużnika, tj. nie pozbawia go ani zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, ani – w konsekwencji – zdolności sądowej i zdolności do czynności procesowych. Upadły w dalszym ciągu może swobodnie dysponować majątkiem, który nie wchodzi do masy upadłości – art. 63 i nast. p.u.n. (zob. S. Gurgul, op. cit., s. 545; F. Zedler [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, op. cit., s. 509). W sprawach niedotyczących majątku wchodzącego do masy upadłości upadły może występować w każdym postępowaniu bez ograniczeń, bowiem w tym zakresie przysługują mu wszystkie uprawnienia, zarówno o charakterze prawnomaterialnym, jak i procesowym.

Mając powyższe na uwadze WSA przyjął, że organ nie naruszył art. 144 p.u.n. poprzez jego błędną wykładnię, gdyż postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po dniu ogłoszenia upadłości nie mogło z uwagi na charakter sprawy dotyczyć masy upadłości, a w konsekwencji stroną tego postępowania winien być podmiot wobec którego przepis prawa materialnego nakładał obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. W tej sytuacji temu podmiotowi winna też być - obok syndyka który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - doręczona decyzja administracyjna z 21.02.2019 r., co nie miało miejsca. Zdaniem WSA, brak doręczenia decyzji organowi uprawnionemu do reprezentacji upadłej spółki stanowi przesłankę wznowieniową - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym również nieprawidłowe było skierowanie decyzji GITD z 21.02.2019 r. nakładającej karę pieniężną na P. spółka z o.o. w upadłości reprezentowana przez syndyka M. R. WSA uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów postpowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego z uwagi na jej niedoręczenie P. sp. z o.o. w upadłości i uznanie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu, w sytuacji gdy P. sp. z o.o. w upadłości nie powoływała się na to, że nie została dopuszczona do udziału w toczącym się postępowaniu, wobec czego Sąd I instancji nie miał podstawy do przyjęcia wbrew woli Spółki, że zachodziła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym nie miał podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz błędną wykładnią lub zastosowanie art. 144 ust. 1 i 2, art. 160 § 1, art. 61, art. 62, art. 189, art. 230 ust. 2, art. 342 ust. 1 pkt 3, ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 2344) przez błędne przyjęcie, ze postpowanie administracyjne mające na celu nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 13 k ust. 1 pkt 2 udp, nie dotyczy masy upadłości, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, ze organ błędnie wskazał syndyka jako podmiot reprezentujący P. sp. z o.o. w upadłości, podczas gdy wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, po ogłoszeniu upadłości podmiotu wykonującego przejazd, kreuje wierzytelność, której zaspokojenie może nastąpić tylko z majątku upadłego stanowiącego masę upadłości, co znajduje potwierdzenie w treści art. 61, art. 62, art. 1 89, art. 230 ust. 2, art. 342 ust. 1 pkt 3 Prawa upadłościowego, wobec czego postępowanie to dotyczy masy upadłości, a co za tym idzie syndykowi przysługuje legitymacja procesowa do występowania w tym postępowaniu, którą to legitymację procesową upadły utracił z dniem ogłoszenia upadłości.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Jak wynika ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz argumentacji przedstawionej na ich poparcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, problem prawny w rozpoznawanej sprawie obejmuje zagadnienie bezpodstawnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że organ administracji naruszył prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu strona - spółka w upadłości - bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że upadła spółka - jak podmiot wobec którego przepis prawa materialnego nakładał obowiązek wymierzenia kary pieniężnej - winna być stroną spornego postępowania. WSA przyjął, że "postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po dniu ogłoszenia upadłości nie mogło z uwagi na charakter sprawy dotyczyć masy upadłości", czego organ nie wziął pod uwagę na skutek błędnej wykładni art. 144 p.u.n. WSA wyraził także pogląd, że "temu podmiotowi winna też być, obok syndyka który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, doręczona decyzja administracyjna z 21.02.2019 r., co nie miało miejsca".

Przedstawione powyżej stanowisko sądu pierwszej instancji jest błędne, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Wbrew bowiem tezie WSA, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że decyzja wydana w przedmiocie nałożenia kary "nie przysparza [...] masie spadkowej aktywów, a zatem nie dotyczy masy upadłości".

W myśl art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1520), po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu, przy czym postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Jest więc oczywiste, że przepis art. 144 ust. 1 nie obejmuje postępowań, które dotyczą majątku (mienia) niewchodzącego w skład masy upadłości.

Podzielić należy pogląd wyrażany na gruncie tych przepisów, że przepisy te należy stosować do wszelkich postępowań dotyczących mienia wchodzącego w skład masy upadłości - zarówno jako jej pozycje czynne (aktywa) lub bierne (pasywa) - bez względu na to, czy chodzi o postępowanie będące już w toku, czy też o postępowanie, które ma być dopiero wszczęte (zob. S. Gurgul, Prawo upadłościowe [w:] S. Gurgul, Prawo upadłościowe. Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2020, art. 144).

Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 244/08, z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy, pozostaje natomiast stroną w znaczeniu materialnoprawnym, jako podmiot stosunku prawnego, z którego wyniknął spór, przy czym brak legitymacji formalnej upadłego nie jest równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej, tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków. Jednakże postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka i przeciw niemu, natomiast syndyk prowadzi je na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Przede wszystkim SN wskazał, że podstawienie procesowe syndyka w miejsce upadłego jest podstawieniem bezwzględnym, przy którym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy, zauważając przy tym, że są one również akceptowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienie NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt I FSK 1714/18; wyroki WSA w Warszawie: z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1732/19; z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1897/22).

Kluczową więc w sprawie pozostaje kwestia prawidłowości wyrażonego przez WSA poglądu, że dla zastosowania art. 144 Prawa upadłościowego istotne znaczenie ma ustalenie, czy przedmiot postępowania odnosi się do masy upadłości - w znaczeniu takim, że "wydane w tym postępowaniu orzeczenie ma wpływ na wzrost aktywów upadłego (wzbogacenie masy spadkowej)".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd ten nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym i z tego względu oparta na nim argumentacja, wskazująca na naruszenie przez organ przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., nie mogła stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia spełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. Jakkolwiek sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje stanowisko powołał się na poglądy nauki, jednakże przywołane w tym zakresie tezy nie dotyczą tego zadnienia prawnego, a przede wszystkim nie mogą stanowić uzasadnienia dla wyrażonego przez sąd pierwszej instancji poglądu prawnego. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że wskazana teza WSA zdaje się mieć swoje źródło w stanowisku przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1095/15, który jednak zapadł w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym, w którym organ administracji nałożył wprost karę administracyjną na osobę fizyczną - pełniącą obowiązki syndyka. Niezależnie od tego, wyrok ten ma charakter jednostkowy i brak jest przekonujących argumentów pozwalających na zaakceptowanie wyrażonego w nim ogólnego kierunku interpretacji przepisów art. 61 oraz art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu prawnego, a ponadto dokona oceny zgodności z prawem spornej decyzji w pełnym zakresie, czego nie przeprowadził w zaskarżonym wyroku - uznając to za przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a.