Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3583/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.T. i B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2984/19 w sprawie ze skargi M.T. i B.T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania podjęcia działań naprawczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.T. i B.T. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 października 2019 r. w przedmiocie nakazania podjęcia działań naprawczych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 16 maja 2016 r. A. (dalej: zgłaszający) zgłosił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku szkodę w środowisku w gatunkach chronionych i w siedliskach przyrodniczych powstałą na skutek prowadzenia prac związanych z budową drogi dojazdowej oraz przystani dla łodzi nad jeziorem Białym Augustowskim, na działce o nr ewid. [...]. Zgłaszający wskazał, że w przypadku braku przesłanek do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1862, dalej: ustawa szkodowa), jako organizacja społeczna wnosi o wszczęcie postępowania w trybie art. 37 z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.) oraz o dopuszczenie do udziału we wszczętym postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z 1 czerwca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wszczął postępowanie na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, które następnie umorzył jako bezprzedmiotowe, ponieważ negatywna zmiana w środowisku nie została spowodowana przez podmiot korzystający ze środowiska. W związku z powyższym organ wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 37 u.o.p. oraz dopuścił zgłaszającego do udziału w tym postępowaniu.

Decyzją z 31 stycznia 2017 r. organ I instancji nakazał skarżącym podjąć niezbędne działania naprawcze w obrębie działki nr ewid. [...], polegające na usunięciu całości nawiezionego materiału ziemnego w celu przywrócenia właściwego stanu siedliska: górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk (kod 7230).

Decyzją z 19 września 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2018 roku, sygn. akt IV SA/Wa 3087/17 uchylił decyzję organu organów obu instancji

W dniu 11 kwietnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku przeprowadził rozprawę administracyjną oraz oględziny na działce, a następnie decyzją z 26 czerwca 2019 r. nakazał skarżącym podjęcie solidarnie niezbędnych działań naprawczych polegających m.in. na całkowitym usunięciu nawiezionego materiału ziemnego, jak również wierzchniej zniszczonej warstwy torfu na terenie przedmiotowej działki oraz określił termin rozpoczęcia i zakończenia działań.

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z 10 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 26 czerwca 2019 r.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję z 10 października 2019 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3087/17. W oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy Sąd uznał za ustalony fakt zniszczenia przedmiotowego siedliska, jak również, że przedmiotowe zniszczenie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Podjęta w obecnie wniesionej skardze polemika z dokonaną już przez sąd oceną ustaleń organu jest zatem bezprzedmiotowa.

W ocenie Sądu I instancji, organ w ponownie prowadzonym postępowaniu zrealizował wskazania wynikające z uprzedniego wyroku przeprowadzając oględziny i rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchano świadków. Organ nie przeprowadził jedynie dowodu z przesłuchania stron uznając, że nie było to konieczne dla wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji podzielił to stanowisko organu uznając, że zgromadzony obszerny materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia sprawstwa skarżącego i solidarnej odpowiedzialności skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, naruszając tym samym art. 7 k.p.a. i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ błędnie przyjął, że w wyniku działań podjętych przez skarżącego od 9 listopada 2015 r. do 22 lipca 2016 r. doszło do zniszczenia gatunków chronionych występujących na terenie siedliska.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie stanu faktycznego, który organy ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonej przez skarżących kluczowej w tej sprawie kwestii. Dotyczy to stwierdzenia przez Burmistrza Miasta Augustowa w uzasadnieniu decyzji z 23 marca 2016 r., że w trakcie oględzin nieruchomości nie stwierdzono występowania na niej gatunków chronionych.

Po trzecie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego tj. art. 37 i art. 33 u.o.p., a także przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 k.p.a.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 33 i art. 37 u.o.p. przez błędne zastosowanie, pomimo braku przesłanek do wszczęcia postępowania.

Po drugie, art. 37 ust. 1 u.o.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym przyjęciu, że działania skarżącego w postaci wykonania prac ziemnych polegających jedynie na nawiezieniu gruntu na istniejący już nasyp (wjazd na działkę) stanowią działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ponadto polegało to na dowolnym przyjęciu, że powyższe działania wymagały zezwolenia, o którym stanowi art. 34 u.o.p. lub decyzji, o której mowa w art. 35a u.o.p.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto szczegółowy opis stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Powołany przepis jest lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący zarzucił zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych podnoszących naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę decyzji wydanej w sprawie i zaskarżonej do Sądu I instancji. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach: obszaru Natura 2000 Puszcza Augustowska (PLB200002), projektowanego obszaru Natura 2000 Ostoja Augustowska (PLH200005), na terenie którego obowiązuje zarządzenie nr 27/2013 w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Augustowska PLH200005 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r. poz. 137) oraz Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie". Są to okoliczności niekwestionowane.

Stanowisko skarżących mające uzasadniać zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. stanowi w istocie nieuprawnioną i nieuzasadnioną w stopniu wystarczającym polemikę z ustaleniami stanu faktycznego poczynionymi przez organ i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących, ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że stanowiąca obecnie własność skarżących działka była użytkowana przez poprzedniego właściciela jako rolna i już w efekcie tej działalności doszło do degradacji. Poprzedni właściciel działki nawiózł bliżej nieokreśloną ilość obcego materiału (piasku, żwiru itp.) w celu utwardzenia wjazdu. Działania skarżącego polegały jedynie na nawiezieniu gruntu na istniejący już nasyp (wjazd na działkę), a zatem nie mogły doprowadzić do zniszczenia jakichkolwiek gatunków chronionych. Stanowisko to nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Przeciwnie, wystarczającą podstawą do dokonania ustalenia dotyczącego sprawstwa skarżącego był skazujący prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Augustowie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II K 509/16. Sąd I instancji, a w konsekwencji organy administracji prowadzące postępowanie, na podstawie art. 11 p.p.s.a., byli związani ustaleniami tego prawomocnego wyroku, skazującego za popełnienie przestępstwa. Z uzasadnienia tego wyroku skazującego wynika między innymi, że "przed nabyciem działki przez oskarżonego (skarżącego) i jego żonę (skarżącą) nie było tam takiej ilości obcego materiału, jak stwierdzono podczas oględzin i odzwierciedlono w materiale poglądowym, a nieustalona szczegółowo ilość piasku lub ziemi nawieziona do 1993 r. przez poprzedniego właściciela nie jest porównywalna do tego, co nawieziono po zakupieniu działki (...)." Powyższe ustalenia potwierdzają również zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej, zgodnie z którymi poprzedni właściciel działki nawiózł na przedmiotową działkę niewielką ilość materiału ziemnego przed 1993 r.

Ponadto skarżący wskazali, że Burmistrz Miasta Augustowa wydając decyzję z 23 marca 2016 r. zezwalającą na wycinkę 35 drzew, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym oględzin nieruchomości, nie stwierdził występowania gatunków chronionych. Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii, wskazując prawidłowo, że wydana przez Burmistrza Miasta Augustowa decyzja zezwalająca na wycinkę drzew nie stanowiła zezwolenia na realizację działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Stwierdzenie dotyczące braku gatunków chronionych w obrębie drzew przeznaczonych do wycinki i udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew nie upoważniało do dokonania zniszczeń siedliska przyrodniczego.

Dodatkowo, w ocenie skarżących, na działce nigdy nie były prowadzone jakiekolwiek działania dokumentujące jej stan, w szczególności nigdy nie stwierdzono na niej występowania gatunków chronionych. Ponadto, z materiałów dokumentujących stan siedliska 7230, którego działka skarżących stanowi jedynie niewielką część, wynika, że już w 2013 r. stan siedliska określono jako niezadowalający z uwagi na zarastanie drzewami i krzewami oraz ekspansję trzciny. Należy mieć jednak na uwadze, że organy oparły swoje ustalenia na danych wizji terenowej wykonanej 11 kwietnia 2019 roku, rozprawy administracyjnej z 11 kwietnia 2019 r., danych dostarczonych przez zgłaszającego i opinii sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu ochrony przyrody wykonanej dla Komendanta Powiatowego Policji w Augustowie, a także na prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Augustowie zapadłym w trakcie prowadzonego postępowania karnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z ustaleń tych wynika, że na przedmiotowej działce przed podjęciem robót ziemnych znajdowało się torfowisko, stanowiące siedlisko 7230 (Górskie i nizinne torfowiska zasadowe o charakterze młak, turzycowisk i mechowisk) będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja Augustowska. W wyniku nawiezienia na działkę mas ziemnych i zasypania części jej powierzchni doszło do zniszczenia płatu siedliska będącego przedmiotem ochrony obszaru. Podczas rozprawy administracyjnej przesłuchano także świadków. Z materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z powołanego wyżej wyroku sądu karnego wynika, że w nieustalonym konkretnie czasie, jednak nie wcześniej niż 9 listopada 2015 r. i nie później niż 22 lipca 2016 r., skarżący dokonał zasypania i utwardzenia torfowiska alkaicznego z rosnącymi na nim roślinami brzegu jeziora Białego i częściowo strefy jego litoralu, obcym na tym terenie gruntem mineralnym i organicznym. Tym bardziej nieuzasadniona jest próba kwestionowania nałożonych obecnie obowiązków powołaną wyżej decyzją Burmistrza Miasta Augustowa z 23 marca 2016 r. zezwalającą na wycinkę 35 drzew. Jeśli do zniszczenia torfowiska doszło najwcześniej po 9 listopada 2015 r., to ustalenie przez Burmistrza Miasta Augustowa, że na tym terenie nie występują gatunki chronione mogło być skutkiem wcześniej dokonanych prac polegających na nawiezieniu materiału ziemnego. Niezależnie od powyższego, z materiału dowodowego sprawy wynika także, że na skutek opisanych wyżej działań skarżących zostały zniszczone fragmenty rzadkich i cennych siedlisk przyrodniczych będących miejscem występowania chronionych gatunków roślin. Ponadto skarżący dokonał zaburzenia warunków hydrologicznych i zniszczenia fragmentu tzw. linii traw w strefie przybrzeżnej, czym spowodował istotne zmniejszenie wartości przyrodniczej i uszkodzenie brzegu śródlądowej wody powierzchniowej jeziora Białego. Zarzuty skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie podważają tych ustaleń, a polemika skarżących jest w tym zakresie gołosłowna.

Sąd I instancji prawidłowo zatem podzielił stanowisko organów, że dokonane na działce prace nie miały charakteru porządkowego wbrew twierdzeniu skarżących (pismo z 2 lipca 2016 r.), o czym świadczy podjęcie przez nich czynności zmierzających do realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Skarżący są inwestorami, którzy złożyli już wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla budynku rekreacji, co potwierdza postanowienie Burmistrza Augustowa z 11 października 2017 r. nakładające na inwestorów obowiązek złożenia określonych dokumentów. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Dotyczy to również zarzutów podnoszących naruszenie art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 k.p.a., w tym zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia wniosku skarżących o powołanie biegłego. Należy mieć jednak na uwadze, że organy oparły się między innymi na opinii sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu ochrony przyrody wykonanej dla Komendanta Powiatowego Policji w Augustowie, a w ramach zarzutów kasacyjnych nie został nawet powołany art. 84 § 1 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto, jako już wyżej wskazano, wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do stwierdzenia przez Burmistrza Miasta Augustowa w uzasadnieniu decyzji z 23 marca 2016 r., że w trakcie oględzin nieruchomości nie stwierdzono występowania na niej gatunków chronionych.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ w większości zostały błędnie sformułowane. W ramach zarzutów kasacyjnych skarżący powołali art. 33 i art. 37 u.o.p., nie wskazując właściwych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i zarzuty kasacyjne, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, muszą zostać precyzyjnie sformułowane. Jedynie w jednym zarzucie kasacyjnym skarżący powołali art. 37 ust. 1 u.o.p., jednak zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten stanowi bowiem w istocie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i konsekwencję zarzutów o charakterze procesowym. Skarżący wskazali bowiem, że naruszenie tego przepisu polegało na dowolnym przyjęciu, że działania skarżącego w postaci wykonania prac ziemnych polegających jedynie na nawiezieniu gruntu na istniejący już nasyp (wjazd na działkę) stanowią działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zarzutem naruszenia prawa materialnego. Natomiast, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uznając ustalenia organu za wystarczające do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 u.o.p.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.