Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 188/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 43, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1429
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 stycznia 2024 r. znak: KO.441.334.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r. nr KO.441.334.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomska przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 6 listopada 2023 r. nr ZZR.472.66.2023 o odmowie przyznania J. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. F., która legitymuje się orzeczeniem o [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 9 października 2023 r. J. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki [...], tj. matką K. F. . Do swojego wniosku J. F. załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 22 sierpnia 2023 r., znak: ZO.5211.2298.2023 o zaliczeniu K. F. do [...]. W orzeczeniu wskazano, iż K. F. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze [...]. Ponadto wnioskodawca przedstawił zakres czynności, jakie każdego dnia wykonuje w związku z opieką nad matką, a które obejmują:

– między 07:00 a 09:00 – [...];

– między 09:00 a 11:00 – [...];

– między 11:00 a 13:00 – wyjście wnioskodawcy po zakupy oraz krótki spacer z matką, wymagający asekuracji ([...]), o ile warunki są sprzyjające;

– między 13:00 a 15:00 – przygotowanie obiadu, podanie obiadu, pomoc przy krojeniu potraw, zmywanie po obiedzie, podanie leków, ćwiczenia kończyn, [...];

– między 15:00 a 17:00 – pomiar ciśnienia, wspólne oglądanie telewizji i czytanie gazet, ćwiczenia na rozruszanie stawów;

– między 17:00 a 19:00 – szykowanie i podanie kolacji, zmywanie po kolacji;

– między 19:00 a 21:00 – [...];

– między 21:00 a 23:00 – podanie leków, ziół, wspólne oglądanie wiadomości, rozłożenie wersalki, wyrzucenie śmieci.

Wnioskodawca wskazał również inne czynności, wykonywane podczas opieki, obejmujące wyjazdy na wizyty lekarskie, rehabilitację, badania laboratoryjne, w każdy piątek wymiana pościeli (częściej, jeśli zachodzi taka potrzeba z uwagi na nocne poty), pranie, sprzątanie, odkurzanie. Ponadto podał, iż K. F. jest [...], ma jeszcze córkę – E. F., która pracuje.

W dniu 17 października 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, iż J. F. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mamą K. F.. Wnioskodawca i jego mama mieszkają [...]. J. F. nie pracuje zawodowo ani dorywczo, K. F. otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką, [...]. W opiece nad matką wnioskodawcy pomaga jego siostra, w miarę swoich możliwości. J. F. przedstawił świadectwa pracy i zaświadczenia o zatrudnieniu, z których wynika, że ostatnio pracował zawodowo w okresie od 6 września 2023 r. do 5 października 2023 r., poprzednio zaś od 5 maja 2008 r. do 31 maja 2008 r.

Pracownik socjalny wskazał, iż K. F. osobiście otworzyła pracownikowi socjalnemu drzwi wejściowe, po mieszkaniu poruszała się samodzielnie, bez użycia sprzętu ortopedycznego i pomocy syna. Ponadto nawiązała z pracownikiem socjalnym rzeczowy i logiczny kontakt werbalny. K. F. potwierdziła fakt sprawowania nad nią opieki przez syna.

W dniu 19 października 2023 r. wnioskodawca oświadczył na piśmie, iż nie jest zatrudniony, obecnie jest zarejestrowany jako bezrobotny, nie ma prawa do renty, emerytury, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jest kawalerem i zamieszkuje wspólnie z mamą, którą się opiekuje.

Ponadto w dniu 23 października 2023 r. J. F. raz jeszcze wskazał, jakie czynności składają się na sprawowaną przez niego opiekę nad mamą oraz podał, ile czasu one zajmują każdego dnia. Wnioskodawca podał, iż opieka obejmuję: [...] itp. – 30 – 40 min dziennie), prowadzenie do toalety, [...] (15 – 20 min dziennie), [...] (3 razy dziennie po 20 min), przygotowanie ubrań i ewentualną pomoc w ubieraniu (20 – 30 min dziennie), mierzenie ciśnienia (2 – 3 razy dziennie po 15 min), podawanie leków (3 razy dziennie po 20 min), przygotowanie i podawanie posiłków (3 razy dziennie 2 – 3 godziny), sprzątanie, pranie, prasowanie (4 – 5 godzin tygodniowo), wizyty lekarskie (12 godzin miesięcznie), opłacanie rachunków (2 godziny miesięcznie), robienie zakupów, realizacja recept (1 godzina dziennie zakupów i 1 godzina miesięcznie realizacji recept), załatwianie spraw urzędowych (1 – 2 godziny miesięcznie), wyjścia na spacery (20 – 30 min dziennie), przygotowanie toalety wieczornej (15 – 20 min) oraz ćwiczenia rehabilitacyjne i smarowanie maściami (1 godzina dziennie).

E. F. w pisemnym oświadczeniu z dnia 24 października 2023 r. wskazała na piśmie, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jest aktywna zawodowo, u mamy bywa w miarę możliwości. Nie wspiera brata finansowo w opiece.

Wskazaną powyżej decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. nr ZZR.472.66.2023 organ I instancji odmówi przyznania J. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rozpatrywany indywidualnie, a [...] nie jest jedyną determinantą przyznania ww. świadczenia. W ocenie organu zakres sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka świadczona przez wnioskodawcę jest co prawda świadczona codziennie, ale tylko przez część doby i polega na pomocy w podstawowych czynnościach (co wynika z tabeli z dnia 23 października 2023 r.). Fakt, iż J. F. towarzyszy matce całą dobę, wynika, w ocenie organu, przede wszystkim ze wspólnego zamieszkiwania. Nie można uznać, aby czynności opiekuńcze [...] matką zajmowały wnioskodawcy taką ilość czasu w ciągu dnia, aby był on zmuszony do rezygnacji z aktywności zawodowej. Mama skarżącego nie jest osobą leżącą, całkowicie niesamodzielną, a zakres sprawowanej opieki w dużej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które wykonywane są przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności związane z opieką nad matką, a polegające na zakupach, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, zdaniem organu nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w chwili wydania decyzji przez organ I instancji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej również jako: "u.ś.r.") uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia.

Organ podkreślił również, iż siostra wnioskodawcy E. F. sporadycznie sprawuje opiekę nad matką, co nie stanowi jednak okoliczności uniemożliwiających wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma wymiar finansowy jak i materialny. Stąd skoro E. F. nie może aktywnie uczestniczyć w opiece nad matką to może wesprzeć ją finansowo. Organ wskazał, że świadczy pomoc w formie usług opiekuńczych. Opieka nad osobą wymagającą pomocy osób trzecich może być sprawowana w ilości od 2 do 8 godzin dziennie, od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 16.00. Kwota odpłatności za usługi opiekuńcze jest indywidualna dla każdego świadczeniobiorcy i ustalana na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w Radomsku, uzależniona od sytuacji dochodowej osoby korzystającej z tej formy pomocy.

Prezydent Miasta Radomska wskazał ponadto, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że ostatnie podejmowane przez wnioskodawcę zatrudnienie trwało od 6 września 2023 r. do 5 października 2023 r. Natomiast z orzeczenia o niepełnosprawności K. F. wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, jednak orzeczenie wydano w dniu 22 sierpnia 2023 r., a zatem wcześniej niż ostatnia aktywność zawodowa wnioskodawcy. Przed tym zatrudnieniem pracował on w 2008 r. w okresie od 5 maja do 31 maja.

Dlatego też, zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie spełnione są dwie z trzech określonych w art. 17 ust 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. [...]. W okolicznościach sprawy brak jest jednak bezpośredniego związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy, a sprawowaną opieką nad matką. Organ zauważył, że czynności opiekuńcze nie zajmują wnioskodawcy takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby przy należytej organizacji tej opieki, nie mógł podjąć pracy. Czynności tj. [...], mogą być wykonywane w czasie przed i po wykonywaniu pracy. Ponadto matka wnioskodawcy nie jest osobą leżącą, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, bez użycia sprzętu ortopedycznego. Skarżący zaś nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej, dotyczącej leczenia jego mamy. Zakres opieki nad niepełnosprawną matką, nie może ograniczać wnioskodawcy do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy - niezależnie od systemu czasu pracy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. F., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, jednak, iż nie podziela argumentacji przedstawionej przez organ pierwszej instancji odnośnie skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie K 38/13. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie wskazanym w tym przepisie. Wobec tego w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Treść sentencji tego wyroku jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, zaś orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. roku życia lub po ukończeniu 25. roku życia.

Kolegium podzieliło jednak stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. W świetle dokonanych w przedmiotowej sprawie ustaleń nie można bowiem uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały skarżącemu taką ilość czasu w ciągu dnia, aby zmuszony był do całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej. K. F. nie jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo. Podopieczna [...] . Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby podopieczna wymagała ekstraordynatoryjnych czynności pielęgnacyjnych jak robienie zastrzyków, sporządzanie opatrunków itp. Opieka nad nią, w ocenie Kolegium, nie wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które wykonywane są w każdej rodzinie przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy oraz nie przekraczają zakresu opieki przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy - niezależnie od systemu czasu pracy.

Organ wskazał, iż nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącego i zasadności udzielania jej wsparcia w codziennych czynnościach oraz sprawowania opieki nad nią, ale konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kontekście celu istnienia świadczenia pielęgnacyjnego wskazać trzeba, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. W ocenie Kolegium pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowy. Bowiem zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przepisy u.ś.r., dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, nakładają natomiast na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym - przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie zostały one spełnione, zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką jest, w ocenie organu odwoławczego, uzasadniona.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie J. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Skarżący przywołał stanowisko judykatury, zgodnie z którym warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki złożył pełnomocnik skarżącego oraz organ w odpowiedzi na skargę.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomska o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), dalej: u.ś.r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), powoływanej dalej jako "u.ś.w." Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym , do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W judykaturze wskazuje się, iż powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że skoro opiekun spełniał przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dacie złożenia wniosku, a ten złożony został przed 31 grudnia 2023 r., to przyjąć należy że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia owego wniosku, zatem "do dnia 31 grudnia 2023 r." (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2024 r., sygn. I SA/Wa 1803/23; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 marca 2024 r., sygn. II SA/Go 629/23).

W przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organ rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę tych przesłanek organ winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, tj. uwzględniając nowe brzmienie art. 17 u.ś.r.

W kontrolowanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 11 października 2023 r., tj. przed 1 stycznia 2024 r. Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 9 stycznia 2024 r. Oznacza to, że organ winien ustalić czy skarżący przed tą datą spełniał przesłanki pozytywne przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego a ocena ta winna być dokonana na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy wskazać, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r. swiadczenie pielęgnacyjne przysługiwał, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie skarżący jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wystąpił bowiem o przyznanie prawa do tego świadczenia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją niepełnosprawną matką, przy czym bezspornym jest, że K. F. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 22 sierpnia 2023 r., znak: ZO.5211.2298.2023, zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pani K. F. nie pozostaje w związku małżeńskim.

Należy także wskazać, że organ trafnie podnosi, iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być data powstania niepełnosprawności matki. Zasadnie organ przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim - w stosunku do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych – różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego według kryterium wieku osoby niepełnosprawnej w chwili powstania niepełnosprawności. W niniejszej sprawie oznacza to, że powyższe kryterium, jako pozbawione walor konstytucyjności, nie powinno być uwzględniane na potrzeby ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w momencie późniejszym niż wymienione w art.17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek określony w powyższym przepisie.

Istotą sporu pozostaje natomiast kwestia związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki organ powinien w pierwszej kolejności ustalić w toku postępowania wyjaśniającego rodzaj i ilość faktycznie wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a następnie rozważyć czy uniemożliwiają one wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zatrudnienia). Ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane z poszanowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, z których wynika przede wszystkim obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, przy czym opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie budzi wątpliwości, że intensywność czynności wykonywanych codziennie w związku z opieką nad niepełnosprawnym musi być na tyle duża, że uniemożliwia wykonywanie zajęcia zarobkowego.

O ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj i ilość czynności, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz konieczność pozostawania w stanie gotowości do zapewnienia opieki i pomocy niepełnosprawnemu podopiecznemu, uniemożliwiają tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20).

W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście możliwości podjęcia pracy. Jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Wyklucza to sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, co nie oznacza jednak konieczności opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Sprawowanie opieki obejmuje stan, w którym opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – zarówno udzielając pomocy jak i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, CBOSA). Stała opieka powinna być rozumiana jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy (wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2023 r., II SA/Gd 531/23, CBOSA). Do opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym zaliczyć należy te czynności, które wynikają z całkowitej zależności osoby od otoczenia, przy czym nie ogranicza się ich do podstawowych czynności życia codziennego. Udzielanie pomocy polega na wsparciu w czynnościach samoobsługowych, ale także w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałaniu w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne czynności samodzielnie, spożywać posiłki czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania.

Należy także wskazać, że za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą przemawiać wyłącznie czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad osobą chorą. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednak są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki. Składają się one na całokształt właściwie sprawowanej opieki. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 44) w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie, bez pomocy innych osób, podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Zatem nawet czynności dnia codziennego, takie jak przygotowywanie posiłków, sprzątanie, czy robienie zakupów, mogą zostać uznane za czynności opiekuńcze, bowiem osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest w stanie ich wykonać bez pomocy swojego opiekuna. Stanowią zatem element prawidłowo sprawowanej opieki, jednocześnie absorbując znaczną część dnia opiekuna.

Treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi również jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna.

Uwzględniając tak rozumiane pojęcie opieki, w ocenie Sądu organy zasadnie ustaliły, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie uniemożliwia mu podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W pierwszej kolejności należało wskazać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i pozwala na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Pani K. F. porusza się samodzielnie, bez pomocy innych osób, nie używając przy tym sprzętu ortopedycznego. Nawiązuje kontakt werbalny, jej wypowiedzi są logiczne i rzeczowe; według obserwacji pracownika socjalnego zachowuje samodzielność. Samodzielnie spożywa posiłki, które są przygotowywane przez skarżącego, przy czym potrawy muszą być dla niej pokrojone. Samodzielnie porusza się po mieszkaniu. Z ustaleń organu oraz wyjaśnień skarżącego nie wynika, aby stan Pani K. F. uzasadniał konieczność pozostawania przez skarżącego w ciągłej gotowości do niesienia pomocy, monitorowania jej zachowania czy stanów emocjonalnych, które mogłyby stanowić zagrożenie dla niej lub otoczenia. Nie ma też potrzeby wykonywania czynności pielęgnacyjnych wymagających ciągłej obecności przy osobie niepełnosprawnej, do których można byłoby zaliczyć np. wykonywane z dużą częstotliwością wymiany opatrunków, zastrzyki, cewnikowanie itp. Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący wykonuje szereg czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych oraz, że stanowią one dodatkowe obciążenie dla skarżącego. Również prowadzenie gospodarstwa domowego, w szczególności pranie czy przygotowywanie posiłków, jest w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną bardziej obciążające, bowiem wymaga więcej czasu i wysiłku niż w sytuacji, gdyby gospodarstwo domowe prowadziły dwie w pełni sprawne osoby, z których każda samodzielnie zaspokajałaby własne potrzeby i dzieliła obowiązki domowe z drugą osobą. Jednak pomimo niewątpliwej konieczności wykonywania przez skarżącego dodatkowych czynności, w kontekście związku przyczynowo-skutkowego należało ocenić ich ilość, intensywność, w jakich porach dnia muszą być wykonywane i w jaki sposób determinują rozkład dnia skarżącego z punktu widzenia możliwości wykonywania pracy zarobkowej. W tym zakresie ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ w sposób wszechstronny, wnikliwy, zgodny z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Jak wynika z oświadczeń składanych w toku postępowania przez skarżącego w godzinach porannych wykonuje on czynności [...]. W dalszej części dnia czynności polegają na podaniu obiadu i kolacji, kolejnym pomiarze ciśnienia krwi, ćwiczeniach na rozruszanie stawów. Wieczorem skarżący przygotowuje matkę do wieczornej toalety, [...], podaje leki (wg oświadczenia skarżącego podawanie leków oraz mierzenie ciśnienia odbywają się do dwóch razy dziennie). Skarżący ponadto wspólnie z mamą wychodzi na spacery, ogląda telewizję, czyta gazety. Zdaniem Sądu organy prawidłowo dokonały oceny powyższych czynności, prowadzącej do konkluzji, że nie wykluczają one takiego rozkładu dnia, aby skarżący mógł podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym bardziej, że Pani K. F. samodzielnie się porusza, komunikuje, zjada przygotowane posiłki, myśli logicznie i rzeczowo. Z kolei wymieniane przez skarżącego czynności takie jak składanie i rozkładanie wersalki, wynoszenie śmieci, szykowanie posiłków, pranie, sprzątanie, odkurzanie, robienie zakupów nie wykraczają poza powszechnie wykonywane czynności polegające na prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący nie wykazał także, aby wskutek niepełnosprawności Pani K. F. czynności powyższe musiały być wykonywane w znacząco większym wymiarze czasowym i w konsekwencji uniemożliwiały podjęcie pracy. Sąd zauważa wskazywaną przez skarżącego konieczność częstszego niż raz na tydzień wymieniania i prania pościeli ze względu na nocne poty występujące przy białaczce, jednakże doświadczenie życiowe wskazuje, że taki dodatkowy obowiązek nie stoi na przeszkodzie podjęciu zatrudnienia.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały oraz dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024r. Zgromadziły pełny materiał dowodowy i dokonały jego wszechstronnej, wyczerpującej oceny podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czym wypełniły obowiązki wynikające z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując, Sąd ustalił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które to naruszenia dawałyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

dj