Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1786/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: - [...] umarzające postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. o dopuszczenie na prawach strony do postępowania z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych gruntów [...],[...],[...] i [...] w obrębie miejscowości [...], gmina [...].

- uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy był następujący:

W dniu 12 lutego 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych gruntów [...],[...],[...] i [...] w obrębie miejscowości [...], gmina [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 KPA. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Wójt odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Wójt wydal na rzecz skarżącej spółki decyzję ustalającą warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Decyzja stała się ostateczna.

Stowarzyszenia "[...]" wniosło zażalenie na postanowienie Wójta w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2898/15 uchylił postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta z dnia [...] maja 2015 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2016/16, oddalił skargę kasacyjną.

W dniu [...] marca 2018 r. Wójt Gminy [...] ponownie rozpoznał wniosek Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umorzył postępowanie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji wskazał, że merytoryczne i ostateczne zakończenie postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy spowodowało, że przestał istnieć przedmiot postępowania wpadkowego z wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu głównym. W tej sytuacji, w ocenie Wójta Gminy [...], wniosek stał się bezprzedmiotowy, a postępowanie należało umorzyć w całości.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło w/w postanowienie organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu, Wójt umarzając postępowanie nie zrealizował wytycznych i wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych bowiem uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konieczność uwzględnienia przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia pomimo wydania decyzji co do istoty sprawy. Według organu, Wójt powinien merytorycznie rozstrzygnąć wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, mając na względzie brzmienie art. 153 ppsa.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: - [...] umarzające postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. o dopuszczenie na prawach strony do postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 153 ppsa poprzez uchylenie przez SKO postanowienia organu I instancji wobec stwierdzenia, że wydane zostało ono wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, zawartym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2898/15 oraz wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2016/16, w sytuacji, gdy:

(i) WSA ani NSA w drodze stosowania art. 153 ppsa nie przesądziły wydania konkretnej treści rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wójta, ani nie wkroczyły w domenę swobodnej oceny dowodów przysługującej temu organowi administracji publicznej,

(ii) umorzenie postępowania nie odnosiło się do tego, czy Stowarzyszenie wykazało spełnienie przesłanek z art. 31 kpa, a do czego sprowadza się ocena prawna zawarta w wyroku WSA i wyroku NSA,

a zatem umorzenie postępowania przez Wójta wobec uwzględnienia okoliczności występowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji umarzającej, kończącej sprawę główną, nie oznacza naruszenia art. 153 ppsa, a w konsekwencji SKO nie miało podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 16 § 1 i 2 kpa poprzez uchylenie przez SKO postanowienia organu I instancji w wyniku pominięcia okoliczności, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji umarzającej oznacza, że wygasło uprawnienie Stowarzyszenia do dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia prowadzi do utraty cechy ostateczności przez taką decyzję, w sytuacji, gdy:

(i) Wójt nie był zobowiązany do wstrzymywania się z wydaniem decyzji kończącej postępowanie główne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania wpadkowego w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani takie postępowanie wpadkowe nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania głównego,

(ii) przepisy kpa nie przewidują instytucji "utraty cechy ostateczności decyzji', stąd decyzje ostateczne, zgodnie z zasadą ich trwałości wynikającą z art. 16 kpa, mogą być weryfikowane tylko wyjątkowo w sposób i tylko w trybie przewidzianym w przepisach kpa, ewentualnie wskutek przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu głównym, a zatem wydanie postanowienia wpadkowego nie może powodować "utraty cechy ostateczności" decyzji wydanej w postępowaniu głównym.

W ocenie skarżącego, powyższe prowadzi do wniosku, że rozpatrzenie merytorycznie żądania organizacji społecznej po wydaniu decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie w sprawie głównej, jest bezprzedmiotowe, a wobec tego, postanowienie organu I instancji umarzające postępowanie jest zgodne z prawem i zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zwrot kosztów postępowania.

Jednocześnie, skarżący wniósł o uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargi w całości, to jest o dokonanie autoweryfikacji zaskarżonego postanowienia przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że postanowienie nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] umarzające postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie na prawach strony do postępowania z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) przewidzianej do realizacji w obrębie miejscowości [...], gmina [...].

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że kontrolowane postępowanie prowadzone było po uchyleniu wyrokiem z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2898/15 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uprzedniego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pogląd zaprezentowany przez Sąd został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2016/16.

Dlatego też, należało podzielić stanowisko organu, że rozpoznając ponownie sprawę, organy działały w rygorze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2017, 1369 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Należy podkreślić, że powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej I wskazań wyrażonych w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu komentowanego przepisu obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia chyba, że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny.

Takie też wytyczne zawarte zostały w wyżej wymienionych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie. Zdaniem składów orzekających Stowarzyszenie "[...]" wystarczająco wykazało istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w przedmiotowym postępowaniu, co w konsekwencji nakładało na organ I instancji obowiązek rozpoznania złożonego wniosku, pomimo wydania decyzji co do istoty sprawy.

Należy podzielić stanowisko Kolegium, że zasadniczą funkcją przepisu art. 31 k.p.a. jest wprowadzenie kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji, co jest jedną z procesowych gwarancji realizowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. Odmowa rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym czyniłaby regulację zawartą w art. 31 k.p.a. przepisem martwym. Społeczność lokalna ma jednak prawo do monitorowania prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie lokalizowania na zamieszkiwanym przez nią terenie inwestycji. Dlatego istotne jest reprezentowanie jej przez organizację społeczną, na co również zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2016/16.

Reasumując - Sąd podziela ocenę organu, że na skutek umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "[...]", doszło do pozbawienia możliwości reprezentowania lokalnej społeczności przez organizację społeczną. Względność kontrolowanego rozstrzygnięcia wywodzi się również z okoliczności, że Stowarzyszenie "[...]" nie brało udziału w toczącym się postępowaniu nie z własnej winy, lecz z tej przyczyny, że w postępowaniu głównym została wydana decyzja ostateczna, zanim postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu stało się ostateczne.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1388/07, że "Nie można uznać, że wygasło uprawnienie organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdy wniosek został złożony w toku postępowania, a wnioskodawca nie miał procesowego wpływu na prawomocne rozstrzygnięcie jego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie i decyzji tej nie mógł zaskarżyć przed prawomocnym rozstrzygnięciem wniosku, a uznanie wniosku za bezprzedmiotowy uniemożliwia organizacji społecznej z tego tylko powodu skuteczne podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zweryfikowania decyzji. Nie można, zatem mówić o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku organizacji społecznej złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu".

W kontrolowanej sprawie wprost można przyjąć również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r., II OSK 1217/12, iż: "W sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.".

Dlatego też, wbrew twierdzeniom skargi, w rozpoznawanej sprawie, brak było podstaw do przyjęcia, iż merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, spowodowało bezprzedmiotowość, złożonego jeszcze przed wydaniem tej decyzji, wniosku Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, co mogłoby uzasadniać zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie mamy do czynienia co prawda z postępowaniem wpadkowym, dotyczącym rozpoznania wyłącznie wniosku w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania administracyjnego, jednakże nie stało się ono bezprzedmiotowe. W sprawie pozostał nadal nierozpoznany wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a wydane w tej sprawie wyroki sądów administracyjnych nakazują rozpoznanie przedmiotowego wniosku w sposób pozytywny dla Stowarzyszenia. Na uwagę zasługuje także okoliczność, że zakończenia postępowania głównego - to jest wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy - był znany Sądom w dacie orzekania. Świadczy o przyjętej przez Sądy hierarchii – tj. o pierwszeństwu prawa do sądu przed zasadą trwałości decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 kpa.

Zatem prawidłowo wywiódł organ, że brak było przeszkód do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. o dopuszczenie na prawach strony do postępowania z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na podstawie art.151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.