Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1243/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] i na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki nr ew. [...] w J., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia:

- zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnego zaświadczenia informującego o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia [...] maja 2018 r. do PINB w L. wpłynął wniosek [...] Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie") o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy w kwietniu 2018 r. stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] w J. oraz dopuszczenie w/w Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

PINB w L. pismem z dnia [...] maja 2018 r. zwrócił się do [...]. z o.o. o osobiste stawiennictwo przedstawiciela spółki w siedzibie PINB w L. celem złożenia wyjaśnień w sprawie.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2018 r. PINB w L. poinformował o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] w J. Jednocześnie strony postępowania poinformowane zostały o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie.

PINB w L. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], dopuścił na prawach strony [...] Stowarzyszenie [...] do udziału w w/w sprawie.

W dniu [...] lipca 2018 r. pracownik PINB w L. w rozmowie telefonicznej z przedstawicielem [...] sp. z o.o. poinformowany został, że spółka nie wykonała rozbudowy stacji bazowej, lecz wykonała to inna firma, która zobowiązała się dopełnić wszelkich formalności związanych z rozbudową. Z powyższej czynności sporządzona została notatka służbowa dołączona do akt organu powiatowego.

W toku kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli PINB w L. dnia [...] września 2018 r. ustalone zostało, że: "na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej [...] usytuowanej na działce nr ew. [...] w J., użytkowanej na podstawie ostatecznej decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Inwestor [...] sp. z o.o. [...] zamontowała [...] anteny sektorowe plus jedną radiolinię na podstawie umowy zawartej pomiędzy [...] a [...]. (...)"

Dnia [...] września 2018 r. do PINB w L. drogą elektroniczną wpłynęła kopia umowy podnajmu Nr [...] zawartej [...] lutego 2018 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o.

Wystąpieniami z dnia [...] września 2018 r. PINB w L. zwrócił się do [...] sp. z o.o. oraz Starosty L. o przedłożenie dokumentacji budowlanej dotyczącej rozbudowy w/w obiektu.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. Starosta L. poinformował PINB w L., że nie posiada dokumentacji budowlanej dotyczącej rozbudowy w/w stacji bazowej.

Dnia [...] października 2018 r. do PINB w L. wpłynęło pismo [...] sp. z o.o. informujące, że w/w spółka zamontowała na stacji bazowej swoje urządzenia. Do pisma załączono szereg dokumentacji, m. in. dokumentację techniczno-formalną instalacji zespołu urządzeń [...]

Wystąpieniem z dnia [...] października 2018 r. PINB w L. poinformował strony postępowania o uprawnieniach przysługujących im na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. PINB w L. poinformował strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia powtórnych oględzin w sprawie.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB w L. dnia [...] listopada 2018 r. w obecności przedstawiciela [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. ustalono, że: "stan faktyczny w/w stacji bazowej nie uległ do chwili obecnej zmianie i jest zgodny z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2018 r."

PINB w L postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], wstrzymał [...] sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości J., wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła [...] sp. z o.o.,

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] i na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego i wstrzymał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki nr ew. [...] w J., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie [...] miesięcy od dnia doręczenia postanowienia zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnego zaświadczenia informującego o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu powiatowego, wskazał, że inwestor na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej - zamontował dodatkowe [...] anteny sektorowe oraz jedną radiolinię. W tym miejscu organ odwoławczy zaznaczył, że - jak wynika z akt PINB w L. - stacja bazowa, której inwestorem był [...] sp. z o.o., zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zmienionej decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak:[...], i dopuszczonej do użytkowania decyzją PINB w L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Do akt organu I instancji dołączony został projekt budowlany sporządzony przez mgr inż. D. B., z którego wynika, że w toku realizacji inwestycji przewidywano zamontowanie na wybudowanej stacji bazowej sześciu anten sektorowych, trzech typu [...] oraz trzech typu [...] na wysokości [...]m n.p.t. Ponadto w projekcie budowlanym, w części zatytułowanej "[...]" w pkt [...]. "[...] (str. [...]), autor opracowania wskazał na założenia projektowe, zgodnie z którymi przewidywano realizację w/w sześciu anten w sektorach 1, 2 i 3, azymut odpowiednio: [...]°, [...]° i [...]° o całkowitej równoważnej izotropowej mocy zastępczej na wyjściu anten wynoszącej [...] dla każdego z w/w trzech sektorów. We wnioskach w/w opracowania (str. [...]) wskazano, że: "(...) wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z anten sektorowych dla parametrów (azymut, wysokość, zawieszenia, EIPR, pochylenie wiązki głównej) podanych w Tab. [...] i zgodnych z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213/2010r., poz. 1397) na dzień opracowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi."

Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że w projekcie budowlanym zamiennym dla stacji bazowej [...] sp. z o.o. [...], opracowanym przez mgr inż. D. B. i mgr inż. M. Z. (nr upr. [...]) w opisie przedmiotu opracowania wskazano, że: "Zakres zmian do pierwotnego opracowania obejmuje zmianę usytuowania wieży, płyty żelbetowej pod urządzenia oraz zmianę powierzchni ogrodzonego terenu stacji. Pozostałe elementy pozostają bez zmian." Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na pkt [...] "Informacje dotyczące wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie człowieka", zgodnie z którymi: "Jedynym czynnikiem oddziałującym na ludzi i środowisko będą pola elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny stacji bazowej. Przyjęte dla inwestycji rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i konstrukcyjne (wysokość zawieszenia anten) eliminują dostęp ludzi do obszarów oddziałujących szkodliwie. Dostęp do stacji także będzie zabezpieczony dla osób nieupoważnionych."

[...]WINB wskazał także, że zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez pracownika [...] sp. z o.o. w siedzibie PINB w L. dnia [...] lipca 2018 r., przedmiotowa inwestycja polegająca na montażu na w/w stacji bazowej dodatkowych anten wykonana została przez [...] sp. z o.o. na podstawie umowy podnajmu Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., na mocy której spółka [...] sp. z o.o. nabyła prawo instalacji "[...] sztuk anten sektorowych na wysokości [...]m n.p.t. oraz [...] sztuk anten radiolinii na wysokości [...] m n.p.t. i 1 sztuki anteny radiolinii na wysokości [...] m n.p.t., miejsce pod instalację szafy telekomunikacyjnej (ok. [...] m2) oraz [...] sztuk modułów [...], a także miejsce na potrzeby zainstalowania stosownego okablowania" (§1 ust. 2 umowy). Do akt PINB w L. dołączone zostało również pismo [...] sp. z o. o. z dnia [...] października 2018 r., przy którym przedłożono kopię pisma inwestora z dnia [...] marca 2018 r., skierowanego do Starostwa Powiatowego w L.. Jednym z załączników do w/w pisma był formularz zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, w którym wskazano, że dodatkowe trzy anteny, o które rozbudowana została w/w stacja bazowa, emitują pola elektromagnetyczne o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo dla każdej z nich wynoszące [...] W.

Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji powykonawczej przedmiotowej inwestycji (zatytułowanej jako dokumentacja techniczno-formalna instalacji zespołu urządzeń [[...] ]) autorstwa mgr inż. P. B. wynika, że w ramach przeprowadzonej inwestycji zrealizowano zespół urządzeń, który "składa się z anten sektorowych oraz radiolinii mocowanych na antenowych konstrukcjach wsporczych montowanych do planowanego podestu roboczego oraz z urządzeń sterujących ustawionych na typowych rusztach stalowych". Do poszczególnych składników w/w zespołu - w myśl pkt [...] opisu technicznego zaliczają się: wspornik ([...] szt.), ruszt pod urządzenia sterujące, urządzenia [...], urządzenia [...], anteny sektorowe [...] oraz podest roboczy z drogą kablową.

W ocenie [...]WINB wykonanie robót o w/w zakresie stanowiło rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że jakkolwiek obowiązujące przepisy nie formułują definicji pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego to jednak jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Przy czym w przypadku kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych przy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej uwzględnić należy specyfikę obiektu.

W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że istota omawianej sprawy sprowadzała się do ustalenia czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych trzech anten sektorowych i jednej radiolinii oraz elementów towarzyszących na wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczonej do użytkowania zgodnie z decyzją PINB w L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], stacji bazowej noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego.

W ocenie [...]WINB przedmiotowe prace przeprowadzone przy stacji bazowej na działce nr ew. [...] w J., doprowadziły do zmiany wielkości emisji pola elektromagnetycznego w porównaniu z założeniami projektowymi oraz miały wpływ na jej konstrukcję, a tym samym – zdaniem organu odwoławczego - montaż dodatkowych anten kwalifikować należało jako rozbudowę, w wyniku której doszło do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu (montaż dodatkowych anten i w konsekwencji zwiększenie promieniowania).

Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej całość zamierzenia budowlanego. Jakkolwiek inwestor poinformował Referat Zarządzania Środowiskiem Starostwa Powiatowego w L. oraz Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w W. odpowiednio o zamontowaniu dodatkowych anten oraz o przystąpieniu do ich użytkowania, to jednak – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - nie świadczy to o ich legalnym zamontowaniu, jako że roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej, podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie [...]WINB stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi obiekt budowlany, tj. całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, przy wydaniu którego Starosta L. zatwierdził projekt budowlany (a następnie projekt budowlany zamienny) określający wysokość emisji pól elektromagnetycznych. Montaż dodatkowych trzech anten obok anten zainstalowanych w toku realizacji stacji bazowych siłą rzeczy - celem pełnienia swojej funkcji - musi prowadzić do zmiany mocy oddziaływania całego obiektu, tworzącego całość techniczno-użytkową.

W związku z rozbudową w/w stacji bazowej, zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie inwestor – [...] sp. z o.o. powinien przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas realizować przedmiotową inwestycję.

W ocenie [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem [...]WINB organ powiatowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a.

Organ odwoławczy zaznaczył, że uchybienie w zakresie zobowiązania inwestora do przedłożenia "ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy" nie uzasadnia uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz może zostać wyeliminowane na etapie postępowania zażaleniowego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że sporna inwestycja odpowiada art. 29 ust. 5 pkt 15 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej zamontowanych na odrębnym obiekcie budowlanym, nie stanowiącym całości zamierzenia budowlanego, ale nie budowy (rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości techniczno-użytkowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, zgodnie z którym: "Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 658/17).

Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że działania inwestycyjne z zakresu telefonii komórkowej są przedmiotem dużej liczby orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego pamiętać trzeba, że wskazywane przez skarżącą orzeczenia zapadły na tle różnych stanów faktycznych i prawnych w związku z czym nie każdy pogląd zaprezentowany w danym wyroku znajdzie automatycznie zastosowanie w innej sprawie administracyjnej. W związku z powyższym – zdaniem [...]WINB - zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia i orzeczenie co do zasady w sposób tożsamy z orzeczeniem organu I instancji przez co organ II instancji zaniechał ponownego rozpoznania sprawy, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, a jeśli organ dokonał tegoż, to nie dał wyrazu w uzasadnieniu swego orzeczenia temu działaniu;

- art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie, czyli nakazanie wstrzymania robót budowlanych przy stacji bazowej sieci telefonii komórkowej oznaczonej numerem [...] w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty zostały zakończone i nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, nie doszło również do rozbudowy która wymagałaby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia robót.

- art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie i nałożenie na Spółkę obowiązków w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez [...] nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 3 pkt. 3) w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez [...] nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji,

- art. 29 ust. 2 pkt 15) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit b) poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez [...] polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów.

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

- art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy drugi raz przez organ II instancji i ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu I instancji;

- art. 124 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ewentualnie wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Na wstępie należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy, nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji działając na podstawie i w granicach prawa, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 124 k.p.a. Uzasadnienia organów, spełniały także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Organy przeprowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Szczegółowo przedstawiły ustalony w sprawie stan faktyczny oraz rzetelnie wskazały i wyjaśniły podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć. Ponadto wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy, nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ ten, rozważył ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o czym między innymi świadczy treść sentencji postanowienia. Lektura uzasadnień wydanych przez organy obu instancji postanowień, przeczy podniesionemu w skardze zarzutowi ograniczenia się organu odwoławczego, do powtórzenia argumentacji organu I instancji. Z uwagi na dokonanie przez PINB, prawidłowych i wszechstronnych ustaleń, co do charakteru i zakresu wykonywanych prac, nie zachodziła zdaniem Sądu potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a w konsekwencji uchylenia postanowienia organu powiatowego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, kluczową kwestią było ustalenie czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych trzech anten sektorowych i jednej radiolinii oraz elementów towarzyszących, na wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę stacji bazowej, stanowią rozbudowę, a więc jedną z postaci budowy określonych w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też, jak uważa skarżąca, stanowią montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.

W ocenie Sądu, rację w tym sporze, należy przyznać organom nadzoru budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie, istniejąca na działce inwestycyjnej, stacji bazowa telefonii komórkowej, zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zmienionej decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. i dopuszczona do użytkowania decyzją PINB w L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2018 r. przez organ powiatowy, stwierdzono, że inwestor na istniejącej już wieży stacji bazowej posadowionej na nadbudówce budynku wielorodzinnego, zamontował dodatkowe trzy anteny sektorowe oraz jedną radiolinię. W wyniku powtórnych oględzin inwestycji przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2018 r., stwierdzono, że ustalony w toku kontroli stan faktyczny, nie uległ zmianie.

Jednocześnie, jak wynika z pisma Starosty L. z dnia [...] września 2018 r., organ ten nie jest w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej, rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki nr [...] w m. J. Również pełnomocnik inwestora w czasie kolejnej kontroli oświadczył, że nie jest w posiadaniu pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej stacji bazowej.

Sąd nie podziela argumentacji przedstawionej w skardze, zgodnie z którą stacja bazowa telefonii komórkowej, nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, stanowi ona obiekt budowlany w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organów, które ma swoje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1389/16, z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1685/17, z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1429/14, z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17, z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej; "CBOSA").

Zakwalifikowanie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, jako obiektu budowlanego w postaci budowli, niesie za sobą dalsze konsekwencje.

Zainstalowanie bowiem na istniejącym maszcie, kolejnych trzech anten sektorowych i jednej radiolinii, stanowić będzie, jak słusznie przyjęły organy rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

Oznacza to więc, że do dokonania rozbudowy budowli, jaką jest istniejący maszt antenowy ( stacja bazowa ), konieczne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Przepisy Prawa budowlanego, nie zawierają legalnej definicji rozbudowy. Została ona ukształtowana na gruncie orzecznictwa. Rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu Prawa budowlanego. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1318/16 LEX nr 2505637).

Jest oczywistym i nie wymaga to wiedzy specjalistycznej, że zwiększenie liczby anten na spornej stacji bazowej, doprowadziło do zmiany wielkości emisji pola elektromagnetycznego w porównaniu z założeniami projektowymi oraz miało wpływ na jej konstrukcję. Tym samym montaż dodatkowych anten, kwalifikować należy jako rozbudowę, w wyniku której doszło do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego.

Trafność tego stanowiska, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 371/13, LEX nr 1519388), postawił następujące tezy:

1. Wykonywane kolejno na przestrzeni dziecięciu lat roboty budowlane, polegające na instalowaniu anten należy zakwalifikować jako rozbudowa wieży wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można uznać, że umieszczanie kolejno na tej wieży anten polegało na wykonaniu robót budowlanych w oddzielnych etapach. W wyniku tych robót mamy bowiem do czynienia z obiektem budowlanym, tj. budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z antenami.

2. Do dokonania rozbudowy budowli jaką jest wieża (maszt antenowy) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r" sygn. akt II OSK 2145/10, LEX nr 112311).

Również w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 848/16, LEX nr 2468098, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że roboty budowlane polegające na budowie (przebudowie lub rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej, jako takie, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 Prawa budowlanego.

Bezsporne jest z rozpoznawanej sprawie, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, co wynika ze wspomnianego już wyżej pisma Starosty L. z dnia [...] września 2018 r.

Podniesiona w skardze okoliczność zgłoszenia instalacji dodatkowych anten właściwemu organowi ochrony środowiska, zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1232 ze zm., nie ma w ocenie Sądu żadnego wpływu na ocenę legalności tej inwestycji, bowiem jak już wyżej wspomniano, roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Niezasadny także, jest podniesiony w skardze zarzut niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, dotyczy bowiem wyłącznie poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej zamontowanych na odrębnym obiekcie budowlanym, nie stanowiącym całości zamierzenia budowlanego. Nie dotyczy natomiast rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości techniczno – użytkowej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany także przez Sąd orzekający w sprawie - utrwalony pogląd, że do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej samej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12; z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II OSK 956/13; z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 790/13, z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1148/15, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 613/17, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 527/17, dostępne w CBOSA).

W realiach rozpoznawanej sprawy, maszt stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (anteny wraz zasilaniem i oprzyrządowaniem), dlatego zainstalowanie na maszcie kolejnych anten należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów, nie znajdzie w rozpoznawanej sprawie zastosowania, przytoczony w skardze wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/KR 1216/13, dotyczący instalacji urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku, a więc na odrębnym obiekcie budowlanym, nie stanowiącym całości zamierzenia budowlanego.

Skoro sporna inwestycja, zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia, zasadnie zastosowano regulację przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, umożliwiają jednak inwestorowi, po spełnieniu pewnych warunków, legalizację samowoli budowlanych. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w wyniku wstępnej analizy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem na podstawie art. 48 ust. 1, jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli taki obowiązuje na danym terenie) i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego) oraz nie narusza innych przepisów (w tym techniczno-budowlanych), ewentualnie jeżeli narusza te przepisy, ale w takim stopniu, że jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wydaje postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Organ powiatowy słusznie zatem wydał na tej podstawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nakazujące inwestorowi przedstawienie wskazanych w nim dokumentów.

Wbrew zarzutom skargi, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie było nieuzasadnione, choć skarżący wskazuje, że nie miało racji bytu z uwagi na ich ukończenie. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, nie tylko wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one prowadzone, ale także stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Poza tym zarówno wstrzymanie robot budowlanych, jak też nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, następuje w ramach jednego postanowienia ( art. 48 ust. 3 ). Nie doszło zatem do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.