Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2315/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4b i 4f
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 46/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 46/14, oddalił skargę Wójta Gminy G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Starosta K. (dalej również jako Starosta, organ I instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie oraz art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18, art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana dalej specustawą drogową), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) orzekł o: 1. ustaleniu na rzecz J.W., odszkodowania w wysokości 2.720,00 zł za nieruchomości położone w obrębie ewidencyjnym B. gmina G., oznaczone numerami działek: 1, 2, 3, 4 o łącznej powierzchni 147 m2, które z mocy prawa na mocy decyzji Starosty Nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2010 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej w [...]" przeszły na własność Gminy G.; 2. zobowiązaniu do wypłaty ww. odszkodowania Wójta Gminy G.; 3. ustaleniu, iż zapłata ww. odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Gmina G. (dalej również jako Gmina, skarżąca Gmina, skarżąca kasacyjnie) w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, gdyż w jej przekonaniu ustalanie wysokości odszkodowania stało się bezprzedmiotowe, ponieważ właściciel, zajętych pod drogę działek, zrzekł się roszczeń odszkodowawczych od gminy. Wskazała następnie, iż w sentencji decyzji błędnie wskazano, iż właściwym do wypłaty odszkodowania jest organ wykonawczy gminy, a nie gmina.

Gmina zarzuciła także, iż stanowiący podstawę decyzji operat szacunkowy został błędnie wykonany, a nadto do oszacowania przedmiotowych nieruchomości przyjęto zbyt wysokie ceny. Wyjaśniła w tym zakresie, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Wskazała, iż z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, zwane dalej rozporządzeniem) wynika konieczność dokonywania wyceny nieruchomości przede wszystkim na podstawie cen nieruchomości podobnych do wycenianej. Za podobną uważa się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością, stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tymczasem w charakterystyce obiektów przyjętych do porównań rzeczoznawca podał jedynie datę transakcji, wielkość (znacznie różniącą się od wielkości nieruchomości wycenianej), lokalizację. Ograniczona w ten sposób charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania nie pozwala na ocenę, czy są one nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. To, zdaniem skarżącej Gminy, wskazuje na brak w operacie dokładnej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, czego wymaga § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zakwestionowała uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Zaznaczono nadto, iż rzeczoznawca wskazał do porównania nieruchomości inwestycyjne, podczas gdy wyceniana nieruchomość jest nieruchomością rolną. Co więcej, wszystkie nieruchomości uwzględnione przez rzeczoznawcę w tabeli porównawczej posiadały wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalające na zabudowę mieszkaniową, co wpłynęło na wysokość cen transakcji, podczas gdy wyceniana nieruchomość takiej decyzji nie posiadała. Nie uwzględniono natomiast żadnej transakcji z miejscowości B., które wskazują, iż ceny podobnych nieruchomości kształtują się na poziomie 4,76 zł - 5,98 zł /m2.

Na zakończenie zarzucono, iż operat nie zawiera wszystkich dokumentów, na których oparł się rzeczoznawca, jak również nie zawiera wyraźnego wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą został sporządzony.

Wojewoda Mazowiecki (zwany dalej Wojewodą lub organem odwoławczym) decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Po przestawieniu stanu sprawy Wojewoda, wskazując treść przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji tj. art. 12 ust. 4 - 5 i art. 18 specustawy drogowej oraz art. 134 i art. 154 u.g.n., wyjaśnił, iż w zakresie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone działki, wynikająca ze specustawy drogowej regulacja nie przewiduje możliwości dokonywania pomiędzy stronami postępowania odszkodowawczego rozliczeń z tytułu przysługujących im roszczeń, a także zrzeczenia się przysługującego uprawnionemu odszkodowania.

Wojewoda wskazał, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. Nr XXI 11/185/2000 z dnia 28 grudnia 2000 r. wynika, iż nieruchomości objęte postępowaniem odszkodowawczym znajdują się w strefach: MN/NR - tereny mieszkaniowo-usługowe i zabudowy zagrodowej (działki 1, 2 i 4) i RMs - o słabszych potencjalnych warunkach dla rolnictwa (promowana funkcja wypoczynkowo-rekreacyjna, w tym agroturystyki - możliwość docelowa wyłączenia najsłabszych gleb z użytkowania rolniczego - działka 3).

Organ odwoławczy podał dalej, iż w sporządzonym w dniu 14 sierpnia 2012 r. operacie szacunkowym, którego aktualność została następnie potwierdzona w piśmie z dnia 23 września 2013 r., rzeczoznawca majątkowy wykazał, że przeznaczenie nieruchomości (działki 1, 2, 3 i 4) zgodnie z celem, nie powoduje zwiększenia ich wartości, dlatego ich wartość ustalono według aktualnego sposobu użytkowania. Do wyceny ww. nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie, rzeczoznawca majątkowy przedstawił szczegółowe charakterystyki nieruchomości porównawczych o cenie minimalnej i maksymalnej wymagane przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Zdaniem Wojewody operat zawiera uzasadnienie analizy badanego rynku nieruchomości na potrzeby niniejszej wyceny oraz określa jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości. Ponadto cechy nieruchomości skorygowane zostały stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Organ odwoławczy uznał zatem, że stanowiący podstawę decyzji I instancji operat szacunkowy sporządzony został z zachowaniem przepisów prawa i brak podstaw do jego podważenia.

Wojewoda zaznaczył także, iż w odniesieniu do dróg gminnych obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wynikające z ustawy, wykonuje zarządca drogi, którym jest wójt, o czym świadczy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, zwana dalej u.d.p.). W ocenie organu odwoławczego z treści art. 20 pkt 17 u.d.p. wynika, że do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości, dlatego też organ I instancji prawidłowo ustalił, iż zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest właśnie wójt.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Gmina G. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca za nieuprawnione uznała stanowisko Wojewody, iż przepisy specustawy drogowej nie przewidują możliwości zrzeczenia się przez uprawnionego odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, dlatego też w tym zakresie strony nie mogą czynić żadnych, skutecznych uzgodnień między sobą. Podniosła, że skoro w przedmiotowej sprawie właściciel zrzekł się roszczeń odszkodowawczych od gminy za zajęte pod drogę nieruchomości, czego obowiązujące przepisy nie wykluczają, to ustalanie wysokości odszkodowania stało się bezprzedmiotowe. Wywiodła przy tym, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych, na podstawie nieaktualnego już brzmienia art. 98 u.g.n. który również nie przewidywał możliwości zrzeczenia się przez uprawnionego odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady przyjął dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne nawet, gdy przepisy bezpośrednio regulujące daną instytucję prawną nie przewidują wprost takich rozwiązań (wyrok z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06). Takie rozwiązanie skarżąca Gmina uznaje za logiczne i uzasadnione także w zakresie odszkodowań opartych o przepisy specustawy drogowej. Podniosła również, że uznanie, iż strona nie ma prawa zrzec się odszkodowania jest sprzecznym z ekonomiką postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12. k.p.a. powodując zwiększenie kosztów postępowania (m.in. opinie rzeczoznawcy) i długości trwania postępowania oraz interesem społecznym.

W dalszej części wniesionego środka zaskarżenia Gmina powtórzyła prezentowane zarzuty w postępowaniu odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

Na wstępie rozważań uzasadniających zapadłe rozstrzygnięcie Sąd przypomniał, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a tej ustawy przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, przy czym według art. 12 ust. 5 ww. aktu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. W świetle tej regulacji wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Cytowane odesłanie do u.g.n. zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem uzgodnień, czy rokowań prowadzonych na podstawie przepisów u.g.n.

Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organów, iż odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej zawężone zostało tylko do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Z treści ww. regulacji wyraźnie wynika, że dotyczy on ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, zatem nie obejmuje sytuacji zrzeczenia się prawa do odszkodowania, rokowań, czy też innych uzgodnień. W pojęciach "ustalenia" i "wypłaty" nie mieszczą się bowiem zagadnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. Należy w tym miejscu podkreślić, iż art. 12 ust. 4b ww. ustawy stanowi, iż organ ma 30 dni na ustalenie odszkodowania, które jest obligatoryjne, wydaje się w tym celu odrębną decyzję. Z kolei przepisy u.g.n. stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym w specustawie drogowej, a więc w szczególności w zakresie terminu wypłaty odszkodowania oraz sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto wywodzony przez skarżącą Gminę argument zrzeczenia się przez uczestnika odszkodowania nie koreluje z przedstawionymi Sądowi aktami sprawy. Załączony do odwołania protokół nie stanowi czynności prawnej, jaką jest zrzeczenie się odszkodowania. Przede wszystkim załączony protokół dotyczy wydania nieruchomości pod budowę drogi, co istotne, nie zawiera daty z jaką został sporządzony, brak w nim także danych dotyczącej kwoty odszkodowania, co do której miałoby nastąpić zrzeczenie się uczestnika. Protokół ten stanowi blankiet druku, w którym wpisano dane personalne uczestnika i jego dwie działki przeznaczone pod drogę. W tej sytuacji zarzut skarżącej Gminy, co do zrzeczenia się odszkodowania, jest chybiony, tym bardziej, iż nawet nie wskazuje konkretnych argumentów, czy przepisów prawnych co do tej okoliczności, a jedynie podpiera się orzeczeniem NSA, wydanym w innym stanie prawnym.

W przekonaniu Sądu nieuprawniony jest także zarzut Gminy dotyczący nieprawidłowego wskazania, iż uprawnionym do zapłaty odszkodowania jest zamiast gminy wójt tj. organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z przedstawionego w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego wywiedzionego z obowiązujących w tej materii przepisów u.d.p., to do wójta, jako zarządcy drogi gminnej, należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. W konsekwencji to wójt działający jako organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do regulowania należnych z tego tytułu zobowiązań (np. odszkodowań).

Sąd za nietrafne uznał stanowisko skarżącej Gminy wykazującej błędy i uchybienia w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym. Gmina zarzucała, że w ww. dokumencie w odniesieniu do cech nieruchomości podobnych, rzeczoznawca podał tylko daty transakcji, wielkość (znacznie różniącą się od wycenianej) i lokalizację nieruchomości. Tymczasem z analizy operatu wynika, że biegły odniósł się do lokalizacji, sąsiedztwa, otoczenia, intensywności zurbanizowania, dostępności infrastruktury oraz warunków zagospodarowania nieruchomości podobnych (k. 20 - 21 operatu). Według autora skargi operat nie zawiera uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenia cech różniących te nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji jest to argument chybiony, bowiem z treści dokumentu wynika, że w operacie podano charakterystyczne nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej (zgodnie z przyjętymi standardami zawodowymi rzeczoznawców). Określono również wielkość nieruchomości porównawczych z uwagi na cel wyceny wskazując, że okoliczność ta nie ma znaczenia, bowiem dotyczy bardzo małych działek z przeznaczeniem na poszerzenie drogi. Przyjęcie cen transakcyjnych ww. nieruchomości przeznaczonych pod drogę determinowane jest celem wywłaszczenia. Sąd podkreślił ponadto, że rzeczoznawca wyczerpująco wyjaśnił w treści operatu przyjętą metodę wyceny gruntu (k. 14) oraz dobór nieruchomości podobnych przyjętych do porównań. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy rzeczoznawca, w zakresie ustalenia przeznaczenia wywłaszczanych gruntów na podstawie danych z ewidencji budynków i gruntów lub z księgi wieczystej, prawidłowo przyjął przeznaczenie działek na podstawie ustaleń studium, gdyż obowiązek taki wynikał z treści art. 154 ust. 2 u.g.n. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również nie jest trafny argument, iż do porównania nie uwzględniono żadnej nieruchomości z miejscowości B., ponieważ, jak wynika to z treści operatu, badaniu poddano obszar całego powiatu k., ze szczególnym uwzględnieniem Gminy G. i Gminy K. (k. 18 operatu). Za oczywiście nieprawidłowy uznano także zarzut, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dokument nie zawiera wyraźnego wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą został sporządzony, albowiem w treści wskazanego dokumentu (k. 5 - 8) rzeczoznawca przytoczył przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę sporządzenia operatu, są to zarówno przepisy specustawy drogowej, u.g.n., jak i rozporządzenia.

Sąd wskazał także, iż w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, czy uchybień procesowych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzeniem ich nieważności.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca Gmina, która powołując się na przepisy art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżyła wyrok w całości i zawnioskowała o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego tj. art. 12 ust. 4a, ust. 4b i ust. 4f specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym przyjęciem, że przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny, stosownie do treści art. 12 ust. 4a tej ustawy następuje za odszkodowaniem, którego ustalenie, z uwagi na brzmienie art. 12 ust. 4b ustawy jest obligatoryjne, podczas gdy skuteczne zrzeczenie się przez uczestnika postępowania roszczeń odszkodowawczych wobec Gminy G., zawarte w protokole w sprawie wydania nieruchomości pod budowę drogi publiczno-gminnej w obrębie ewidencyjnym B. Gmina G., czyniło wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie bezprzedmiotową i winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego przez Starostę K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przepis art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, na który powołuje się Sąd I instancji meriti nie stanowi, że przejęcie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, bowiem precyzuje on jedynie organ właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Brak jest w specustawie drogowej przepisu analogicznego do art. 128 ust. 1 u.g.n., który to przepis stanowi wprost, że "wywłaszczanie własności nieruchomości (...) następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającej wartości tych praw". Zdaniem Gminy postępowanie administracyjne określone specustawą drogową nie zostało nazwane przez organa legislacyjne postępowaniem wywłaszczeniowym, a zatem analizy wymaga kwestia związku tego postępowania z decyzją o odszkodowaniu, a zwłaszcza jej obligatoryjnym bądź nie, charakterem. W tym kontekście podniesiono, że przepisy specustawy drogowej nie wskazują wprost, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej obejmuje wywłaszczanie nieruchomości, a tylko w takim wypadku można byłoby twierdzić, że przejęcie nieruchomości na własność gminy następuje "za odszkodowaniem". Gdyby ustawodawca miał zamiar rozszerzyć instytucję wywłaszczenia i będącą z nim w ścisłym związku decyzją o odszkodowaniu za nie to z całą pewności dałby temu wyraz w treści normatywnej przepisów specustawy drogowej. W ocenie skarżącej Gminy, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wywodzenia poglądu, jakoby przejęcie nieruchomości w trybie przepisów w/w ustawy było połączone z obligatoryjnym przyznaniem na rzecz uczestnika odpowiedniego odszkodowania. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie nieuprawnione jest stosowanie w/w przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowań administracyjnych objętych zakresem specustawy drogowej z powodu treści jej art. 12 ust. 5, który umożliwia zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie do kwestii ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, ale tylko wtedy jeżeli jest ono zasadne i nie nastąpiły okoliczności wyłączające możliwość jego wypłacenia.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty wskazano, że instytucje: wywłaszczenia nieruchomości i przejęcia jej na własność w wyniku wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej różnią się jurydycznie pod względem integralności z instytucją odszkodowania. Przyjęcie tezy o ustawowej zasadzie przejmowania nieruchomości przez gminę jedynie za odszkodowaniem nie wynika również z art. 12 ust. 4f specustawy, jako, że przepis ten również tego expressis verbis nie artykułuje, a określa on jedynie krąg podmiotów, którym odszkodowanie przysługuje. Skoro zatem podmiotom tym odszkodowanie przysługuje, to należy rozpatrywać je w kategoriach prawa, uprawnienia czy roszczenia o jego wypłatę. Jeżeli podmioty te - w świetle powyższej argumentacji - byłyby uprawnione do otrzymania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, to tak samo uprawnione byłyby do dysponowania nie tylko wypłaconym odszkodowaniem, ale również roszczeniem o jego wypłatę, która to możliwość obejmowałaby również zrzeczenie się odszkodowania. Podkreślono w skardze kasacyjnej, że właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż uczestnik postępowania złożył Wójtowi Gminy oświadczenie woli o zrzeczeniu się roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości, zajęte pod budowę przedmiotowej drogi. Oświadczenie to zostało złożone na piśmie, opatrzone czytelnym podpisem uczestnika. Skarżąca Gmina nie podzieliła argumentacji Sądu I instancji, dyskwalifikującej materialno-prawnie ten dokument. Przypomniano, że Sąd meriti wskazał, że nie jest to czynność prawna, albowiem protokół dotyczy wydania nieruchomości pod budowę drogi, nie zawiera daty, kwoty odszkodowania i stanowi jedynie blankiet druku, w którym wpisano dane personale uczestnika i działki przeznaczone pod drogę. Niemniej jednak te braki, zdaniem Gminy, nie mają istotnego wpływu na ocenę, czy jest to czynność prawna czy nie, bowiem bez znaczenia jest forma prawna w jakiej dokonano przejęcia nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podzielił w tej mierze pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt l OSK 787/2012, że "obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego". W konsekwencji Gmina uważa, iż całkowicie dopuszczalne było zawarcie zrzeczenia się odszkodowania w takim dokumencie i biorąc pod uwagę jego formę nieistotne są braki, których dopatruje się Sąd I instancji, gdyż istotne jest jedynie to czy z jego treści można wywodzić skutki prawne w postaci zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego. Skarżąca stawia zatem tezę, że biorąc pod uwagę treść pkt 4 i pkt 5 tego dokumentu, stwierdzić należy, że przekazanie nieruchomości nastąpiło po wydaniu przez Starostę K. decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zawartość oświadczenia woli wskazuje, że J.W. zrzekł się wszelkich roszczeń odszkodowawczych od Gminy za nieruchomości zajęte pod drogę. W przekonaniu Gminy stwierdzenie to nie nasuwa jakichkolwiek problemów interpretacyjnych, ponieważ w świetle wykładni gramatycznej jest ono jak najbardziej jednoznaczne. Z tych powodów zapatrywania Sądu jakoby brak daty czy kwoty odszkodowania, jakiej dotyczy zrzeczenie się, nie mają racji bytu. Skarżąca kasacyjnie uważa zatem, iż oświadczenie J.W. spełnia wszelkie cywilnoprawne kryteria oświadczenia woli. Z rzeczonego dokumentu wynika, że został on podpisany przez uczestnika i przekazany Wójtowi Gminy G. Ponadto, złożonego oświadczenia woli J.W. nie odwołał na etapie postępowania w przedmiocie ustalania wysokości odszkodowania, do czego również był prawnie umocowany. Sąd I instancji, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, nie wskazał żadnych deficytów prawnych w/w oświadczenia, zarówno co do formy, których być nie mogło z uwagi na swobodę wyrażenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania, jak i co do ewentualnych wad tego oświadczenia. Brak jest w uzasadnieniu wyroku wskazania jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które czyniłoby oświadczenie J.W. bezskutecznym czy nieważnym.

Wskazano ponadto, że art. 12 ust. 5 specustawy drogowej nie wyłącza możliwości zrzeczenia się odszkodowania. W świetle art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, organ ma 30 dni na ustalenie odszkodowania, niemniej jednak ma on - stosownie do treści art. 105 § 1k.p.a.- możliwość umorzenia postępowania w sytuacji, gdy staje się ono bezprzedmiotowe. W ocenie Gminy, w sytuacji, gdzie uczestnik zrzekł się prawa do odszkodowania, prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia jego wysokości i wypłaty było właśnie bezprzedmiotowe, a wręcz zmierzało do zaspokojenia interesu strony, który faktycznie nie istnieje.

Konkludując swoje wywody skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy specustawy drogowej do sytuacji, gdzie uczestnik zrzekł się odszkodowania, co tym samym uzasadnia ponowne rozpoznanie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto braku istnienia przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które miało w ocenie skarżącego kasacyjnie polegać na niewłaściwym zastosowaniu art. 12 ust. 4a, ust. 4b i ust. 4f specustawy drogowej co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny, stosownie do treści art. 12 ust. 4a tej ustawy następuje za obligatoryjnym odszkodowaniem, gdy tymczasem istnieje możliwość skutecznego zrzeczenia się takiego odszkodowania, co winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.

Sąd kasacyjny nie podziela w całej zupełności przedstawionego wyżej obszernego uzasadnienia stanowiska Gminy co do braku podstaw do utożsamiania postępowania w przedmiocie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z postępowaniem wywłaszczeniowym, a w dalszej kolejności także z wywodami odnoszącymi się do charakteru odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości na podstawie specustawy drogowej, zwłaszcza w kontekście możliwości jego zrzeczenia się.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż zasadniczym celem przyjęcie specustawy drogowej było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwolą na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem inwestycji drogowych. Przez pierwsze trzy lata obowiązywania tej ustawy przystąpienie do budowy drogi musiało być generalnie poprzedzone trzema odrębnymi postępowaniami, kończącymi się odrębnymi i samodzielnymi decyzjami: decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz, ostatnią z nich, decyzją o pozwoleniu na budowę drogi. W drugim okresie jej funkcjonowania, tj. pomiędzy dwiema nowelizacjami z 2006 r. i z 2008 r., proces przygotowania inwestycji w zakresie wszystkich już kategorii dróg publicznych został uproszczony przez wyeliminowanie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, bowiem stosownie do brzmienia art. 12 ust. 4 specustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren ustalonymi decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, natomiast w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych stawały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stawała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej, późniejszej decyzji wydawanej odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Począwszy natomiast od dnia 10 września 2008 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958), cały proces przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter jednoetapowy, gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje dotychczasową decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, rodząc jednocześnie skutki prawnorzeczowe, określone w art. 12 ust. 4 specustaw drogowej, oraz zatwierdza projekt budowlany i upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Mocą tej noweli dodano wówczas do art. 12 kolejne jednostki redakcyjne (ustępy) odnoszące się do kwestii wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, tj. ust. 4a , ust. 4b i ust. 4f.

W tym kontekście istotne znaczenie dla przyjęcia dopuszczalności uznania nieruchomości, nabytych w trybie i na zasadach określonych w specustawie budowlanej, za nieruchomości wywłaszczone mają postanowienia art. 23 specustawy drogowej, gdyż brzmienie tej jednostki redakcyjnej, pomimo kilku gruntownych nowelizacji ustawy, nie uległo zmianie od 2003 r. i nadal nakazuje ona w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić się należy w tym miejscu z poglądem T. Wosia wyrażonym w "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2011, że "oceniając istotę nabywania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poczynając od 16 grudnia 2006r., należy uznać, że odpowiada ona wszystkim konstytutywnym elementom instytucji wywłaszczenia nieruchomości, a "proste" stosowanie przy ich nabywaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dodatkowy argument natury formalnoprawnej, przemawiający za dopuszczeniem stosowania do nich również postanowień art. 136 i n. u.g.n., których celem jest stworzenie możliwości przywrócenia stanu prawnego nieruchomości istniejącego przed wywłaszczeniem, jeżeli wywłaszczenie to okazało się zbyteczne do realizacji danego celu publicznego".

Wbrew zatem zajętemu stanowisku Gminy instytucje wywłaszczenia nieruchomości oraz przejęcia nieruchomości na cel publiczny w trybie specustawy drogowej mają podobną konstrukcję, a także analogiczne skutki wyrażające się w pozbawieniu własności nieruchomości na cele publiczne z jednoczesnym obowiązkiem odszkodowania z tego tytułu. Również korzystając z wykładni autentycznej można przywołać uzasadnienie projektu noweli specustawy drogowej z 2006 r., w której legislatorzy wskazywali expressis verbis, że " odszkodowanie będzie ustalane według zasad i trybu jak za wywłaszczone nieruchomości, co daje gwarancje uwzględnienia praw właścicieli nieruchomości do właściwego odszkodowania."

Przechodząc do dalszej części rozważań zgodzić się należy wstępnie ze skarżącą kasacyjnie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż co do zasady istnieje w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za wydzielone nieruchomości pod drogi publiczne, jednakże może to nastąpić po pierwsze- dopiero wtedy gdy takie roszczenie powstało, czyli po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy, i po drugie- w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 u.g.n.

Ważne w tym miejscu jest przypomnienie, iż przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich, preferowany przez ustawodawcę, polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny. Drugi z tych trybów polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w drodze decyzji administracyjnej i ma charakter zależny od powodzenia tego pierwszego, gdyż wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż tylko w przypadku tego pierwszego trybu, o charakterze cywilnoprawnym, możliwe jest przyjęcie konstrukcji zrzeczenia się odszkodowania, jako jednej z dopuszczalnych form uzgodnień co do wysokości należnego odszkodowania. W konsekwencji stwierdzić należy, iż nie jest dopuszczalnym zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej, gdyż wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, a nie umowy cywilnoprawnej.

Potwierdzenie tego stanowiska również można doszukać się w ostatniej nowelizacji specustawy drogowej, która została dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590) mocą której dodano do art. 12 kolejne jednostki redakcyjne odnoszące się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania, w tym ust. 7 mówiący o tym, iż "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a" i ust. 8 wskazujący, że "w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4: 1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania- postępowania nie wszczvna się; 2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania- postępowanie umarza się; 3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania- decyzję wygasza się."

W uzasadnieniu do projektu tej noweli legislatorzy podnieśli m.in., że "obowiązujące przepisy specustawy nie zawierają przepisu umożliwiającego przejęcie z mocy prawa nieruchomości na mocy specustawy bez ustalenia odszkodowania. Natomiast przyjęcie, że organ, na rzecz którego ustalane jest odszkodowanie, zrzeknie się jego przyjęcia, budzi wśród organów działających za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego obawy naruszenia wyrażonej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady prawidłowej gospodarki. Jednocześnie należy zauważyć, iż projekt ustawy przewiduje jedynie możliwość zrzeczenia się odszkodowania. Zatem organ działający w imieniu Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego może, ale nie musi dokonać zrzeczenia się odszkodowania".

W tej sytuacji zasadnym jest przyjęcie, iż przed wejściem w życie ostatniej noweli z 2015 r. nie było dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zarówno przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, jak też inne podmioty, w tym osoby fizyczne.

Ponieważ główny zarzut skargi kasacyjnej okazał się całkowicie bezzasadnym to bezprzedmiotowym stało się odniesienie do zagadnienia wtórnego jakim była kwestia prawidłowości i skuteczności oświadczenia właściciela nieruchomości o zrzeknięciu się przez przekazującego roszczeń odszkodowawczych od Gminy G. za nieruchomości zajęte pod drogę.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.