Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1847/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odmówiono wstrzymania wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61  par. 3, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/22 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr SKO/I/IV/410/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/22, oddalającego skargę R. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr SKO/I/IV/410/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4.0 MW, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...], obręb [...], gm. L., skarżący, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.), wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy L. z 16 lutego 2022 r. Nr 16/2022, znak Bud.6730.67.2021 ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu powyższego wniosku podniósł, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Skarżący wskazał jak należy rozumieć przesłankę wstrzymania w postaci trudnych do odwrócenia skutków oraz, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie bada jej legalności a skutki jakie może ponieść strona w związku z jej wykonaniem przed rozpoznaniem skargi. Skarżący uważa, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej nie powinna zostać wydana bowiem ustawodawca przewidział dopuszczalność lokalizacji instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w studium uwarunkowań, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie spełniono wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W jego ocenie, istnienie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w obrocie prawnym może spowodować zrealizowanie zamierzenia budowlanego w przestrzeni, co biorąc pod uwagę skalę tego zamierzenia, z pewnością będzie skutkiem trudnym do odwrócenia, jak również może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie przez ustawodawcę limitu mocy z instalacji odnawialnych źródeł energii, który wymagał ustalenia lokalizacji takiej inwestycji w studium miał na względzie przede wszystkim skalę takiego przedsięwzięcia budowlanego w przestrzeni publicznej. Skarżący zaznaczył, że w stanie faktycznym sprawy limit ten został przekroczony ośmiokrotnie (limit to 500 kW, zaś zamierzenie przewiduje budowę instalacji do 4 MW).

Skarżący w świetle podniesionych zarzutów oraz przesłanek wstrzymania stwierdził, że jego wniosek jest uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07; ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.).

Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 61 § 3 P.p.s.a. – mający z mocy art. 193 P.p.s.a. – odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stanowi on, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Gminy L. z 16 lutego 2022 r. Nr 16/2022, znak Bud.6730.67.2021 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4.0 MW, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...], obręb [...], gm. L..

Stwierdzić należy, że decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego w aspekcie dopuszczalności oznaczonego rodzaju zagospodarowania terenu, decyzja tego typu nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i – choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę – to sama w sobie, co do zasady, nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

Należy zauważyć, że jak przyjmuje się w art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy sama w sobie na ogół nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić jedynie wskutek przystąpienia do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji nie mógł zostać uwzględniony bowiem można wstrzymać wykonanie tylko takiej decyzji, która podlega wykonaniu, czyli wymaga podjęcia dobrowolnie lub w drodze przymusu określonych czynności dla realizacji jej rozstrzygnięcia. Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżony akt musi zatem wywoływać skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1664/19, publ. CBOSA). Taką decyzją nie jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy bowiem stwierdza jedynie dopuszczalność planowanego zagospodarowania przy spełnieniu określonych w niej warunków. Organ wydając ją dopuszcza określone zagospodarowanie ale nie prowadzi to do faktycznej zmiany tego zagospodarowania bowiem takie nastąpi podczas realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okoliczności wskazywane przez skarżącego jako negatywne przesłanki dla wydania zaskarżonej decyzji (moc instalacji odnawialnych źródeł energii, nie spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) nie stanowiły podstawy do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie bowiem na tym etapie postępowania Sąd nie jest uprawniony do badania okoliczności decydujących o legalności tej decyzji a takimi są właśnie podniesione kwestie.

Skala planowanej inwestycji z uwagi na jej parametry (do łącznej mocy 4 MW) nie stanowi o wystąpieniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków bowiem sama decyzja o warunkach zabudowy nie prowadzi bezpośrednio do realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia. Taką decyzją będzie dopiero pozwolenie na budowę dla którego uzyskania niniejsza decyzja jest jedynie poprzedzającym, koniecznym elementem w procesie inwestycyjnym. Sama jednak nie prowadzi do rzeczywistej zmiany zagospodarowania terenu w sposób w niej wskazany.

Zdaniem NSA, przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania nie został w właściwie uzasadniony. Skarżący kasacyjnie nie wskazał ani nie uprawdopodobnił wystąpienia okoliczności, które można by uznać za bezpośrednie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które prowadzą do zagrożenia wystąpieniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Jednocześnie nie sposób było wskazać takie okoliczności bowiem, jak wcześniej wskazano, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu a tym samym bezpośrednio nie wywołuje skutków, które można by uznać za przesłanki wstrzymania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.