Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 564/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 33 par. 1 pkt 1 i  pkt 8,  art. 119,  art. 121,  art. 122,  art. 125,  art. 126
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/ Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2019 r. ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...].05.2019 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. nałożył na Gminę [...], jako właściciela budynku przy ul. [...][...][...], grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nadzoru budowlanego z [...].11.2016 r. Jednocześnie wezwał zobowiązaną do uiszczenia tej grzywny w terminie 3 miesięcy i wykonania w tym samym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...].05.2019 - pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ ten podał, że przedmiotem egzekwowanej decyzji jest nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w sześciu punktach. Roboty budowlane wskazane w pkt 1 - 5 należało wykonać w terminie 6 miesięcy, a w pkt 6 w terminie 8 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja PINB stała się ostateczna ż upływem [...].12.2016r. Zatem termin na wykonanie nakazu w zakresie pkt 1-5 upłynął wraz z [...].06.2017r., a w zakresie pkt 6 wraz z [...].08.2017r. Na moment doręczenia upomnienia z [...].09.2017 r., Gmina doprowadziła do wykonania nakazu w zakresie pkt 4 decyzji (pkt 5 decyzji został wykonany wcześniej), a następnie opracowano inwentaryzację budynku, która miała stanowić podstawę do przygotowania dokumentacji technicznej potrzebnej dla wykonania remontu budynku i wyłonienia jego wykonawcy. Zdarzenia te miały miejsce w październiku 2017r. Organ ocenił, że pomimo upływu ponad 18 miesięcy od tego czasu, brak jest okoliczności, które świadczyłyby o tym, że Gmina wykona pozostałe nałożone na nią obowiązku (brak przyznania środków na sfinansowanie nakazu, wykonawca nakazu nie został wyłoniony). Biorąc przy tym pod uwagę, że budynek nie był utrzymywany dotychczas w należytym stanie technicznym, a jego obecny stan jest skutkiem wieloletnich zaniedbań w tym zakresie (na nieprawidłowości w zakresie pokrycia dachowego wskazywano już w protokołach kontroli z 2011r.) powyższe świadczy o tym, że zobowiązana Gmina uchyla się do wykonania nakazu, a upomnienie które miało zmobilizować do działania okazało się bezskuteczne, W takich okolicznościach uznano za konieczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie jednego ze środków egzekucyjnych które doprowadzą do wykonania nakazu. Organ ocenił, że dolegliwość związana z koniecznością zapłaty grzywny w wysokości 40 000 zł, powinna skutecznie skłonić Gminę do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Wybór pomiędzy przeznaczeniem ww. kwoty na zapłatę grzywny z zagrożeniem, że w przypadku dalszej zwłoki zostanie zastosowane wykonanie zastępcze (co w istocie przesądza o nieuchronności wykonania obowiązku), a poniesieniem kosztów związanych z wykonaniem nakazu czy też podjęciem koniecznych w tym celu działań powinien być dla Gminy oczywisty. Ponadto kwota ta jest na tyle wysoka, że biorąc pod uwagę koszt związany z wykonaniem nakazu powinna przekonać Gminę, że "nieopłacalne" jest jej uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego, albo zastępczego wykonania obowiązku. Ponadto biorąc pod uwagę czas jaki zobowiązany miał na wykonanie egzekwowanego obowiązku i brak działań, które doprowadziłyby do jego wykonania grzywna, aby spełniła swoją rolę musi stanowić znaczną część kosztów związanych z wykonaniem egzekwowanego obowiązku lub je przewyższyć. Zdaniem organ orzeczona kwota spełnia ten warunek. Ponadto wskazał ten organ, że przy finansowym przymuszaniu do wykonania nakazu nie chodzi o to by koszt związany z wykonaniem nakazu był porównywalny z nałożoną kwotą grzywny. Chodzi o pokonanie dolegliwością finansową oporu zobowiązanego przed realizacją nakazu. Organ wyjaśnił, że określając kwotę wziął także pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna może zostać nałożona tylko raz. Określając jej wysokość organ kierował się zasadą celowości i skuteczności podjętych przez siebie działań, a nie słusznym interesem strony czy też jej sytuacją majątkową oraz tym, że musi ona być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez Gminę, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego.

Uzasadniając wyznaczenie na podstawie art. 122 § 2 pkt 2. u.p.e.a. - 3 miesięcznego terminu na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...], organ wskazał, że termin ten ma wymusić na zobowiązanym niezwłoczne przystąpienie do realizacji nakazu, a następnie doprowadzenie do jego wykonania w pełnym zakresie.

W zażaleniu złożonym przez [...] sp. z o.o. – reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucono organowi I instancji naruszenie: 1) art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie; 2) art. 6 i 7 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Dla uzasadnienia pierwszego z zarzutów wskazano na błędność uznania spółki [...] za zarządcę budynku przy ul. [...][...]. Gdy tym czasem stan faktyczny w niniejszej sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości, nakazuje jako właściciela nieruchomości objętej decyzjami uznać Gminę [...]. Działalność spółki [...] determinuje z kolei szereg uregulowań, w tym przede wszystkim umowa spółki i pełnomocnictwo. Zgodnie z tym pierwszym aktem - celem i przedmiotem działalności spółki jest realizacja powierzonych przez Gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej służących bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu gospodarowania nieruchomościami, w tym zarządzanie i gospodarowanie gminnym zasobem komunalnym. Z kolei na podstawie udzielonego pełnomocnictwa spółka działa w imieniu Gminy w zakresie gospodarowania i zarządzania gminnym zasobem komunalnym, na który składają się nieruchomości. Według strony, wskazane akty prawne mają kardynalne znaczenie dla oceny statusu spółki [...] w kontekście podmiotów zobowiązanych zapisami prawa budowlanego. Stanowią one o tym, że spółka nie może być uznana za zarządcę w rozumieniu prawa budowlanego, a co najwyżej pełniącej zarząd w imieniu właściciela - Gminy. Ma to znaczenie dla oceny stanu faktycznego i uznania ukarania grzywną w celu przymuszenia za nieuzasadnione. Stan organizacyjny spółki [...] - jej bezsprzeczna zależność funkcjonalna i finansowa od organu założycielskiego, nakazuje przyjęcie stanowiska, że wszelkie podejmowane działania weryfikowane są w oparciu o plan finansowy Gminy. Spółka wykonuje zadania zgodnie ze "Wskazaniem do realizacji", które wiąże możliwości spółki w zakresie określonych zleconych zadań i przeznaczonych na ich realizację środków publicznych. Oczywistym jest, że działanie wbrew oznaczonym regułom byłoby działaniem sprzecznym z ramami prawnymi. Tym samym spółka jest w stanie realizować jedynie te inwestycje, które w sposób jednoznaczny zostaną jej przekazane do realizacji przez organ założycielski. Wskazano na całkowitą zależność spółki od woli i właściciela nieruchomości - Gminy. Brak pełnej swobody w działaniu powoduje, że na gruncie prawa budowlanego to właściciel winien być adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, Gmina uznała za nadużycie przyjęcie, że jednostka samorządowa przekazała pełne uprawnienia właścicielskie spółce. Tym samym, dokonując właściwej wykładni przepisów prawnych, nie można uznać spółki za zarządcę w rozumieniu prawa budowlanego, a co za tym idzie podmiotu, który w swym działaniu jest zależny od woli innego podmiotu będącego właścicielem.

W dalszej części zażalenia pełnomocnik powołał się na sytuację faktyczną jako podstawę uznania, że wbrew uzasadnieniu przytoczonym w postanowieniu PINB, cel nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie zostanie osiągnięty - niewykonalność decyzji. Wyjaśniono, że sytuacja spółki [...], przez co należy rozumieć zależność finansową od Gminy, powoduje, że cel grzywny może nie zostać nigdy osiągnięty. Posiłkując się uzasadnieniem organu, tenże wybierając sposób dwóch form środków mogących zostać zastosowanymi celem przymuszenia podmiotu do wykonania nałożonego na niego obowiązku musi mieć na uwadze zasady wyróżnione w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którymi jego obowiązkiem jest zastosowanie środka egzekucyjnego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a sposób kilku takich środków - środek najmniej dla uciążliwy dla zobowiązanego. Stosowanie środków ma prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wobec tego, to jedynie właściciel nieruchomości – Gmina, wyłącznie decyduje i przekazuje środki finansowe dla spółki celem realizacji określonych inwestycji. Brak zgody na realizację zadania prowadzi wprost do sytuacji, w której jakiekolwiek podejmowanie działań byłoby działaniem wbrew ustrojowi spółki, która nie ma mocy sprawczej umożliwiającej realizację inwestycji w sytuacji braku zgody właściciela. Za mającą znaczenie w sprawie wskazano okoliczność polegającą na braku przekazania na ten cel stosownych środków. W takiej sytuacji decyzja jest niewykonalna, a co za tym idzie nie może wypełnić celu, dla którego została wykreowana przez ustawodawcę. Zdaniem strony, powyższe rozważania prowadzą do jedynie słusznej wykładni, że adresatem jakiejkolwiek decyzji winien w pierwszej kolejności właściciel nieruchomości jako podmiot posiadający nieograniczone prawo dysponowania nieruchomością, z czym się wiążą w sposób oczywisty również określone obowiązki.

Pełnomocnik nie podzielił również stanowiska organu na temat uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, ponieważ ten wykonał go w części, (wykonanie 4 i 5 nakazu). Poinformował przy tym, że rozpoczęte zostały działania zmierzające do wszczęcia postępowania mającego na celu wykonanie robót budowlanych nakazanych decyzją z [...].11.2016 r. w punktach 1-3 oraz 6. W celu realizacji tej decyzji w budżecie remontowym na rok [...]przewidziano na kwotę 200 000 zł. Podpisanie umowy z wykonawcą robót planowane jest na drugą dekadę [...] [...]r. Wykonanie, nakazanych w decyzji z [...].11.2016r. robót budowlanych jest planowane do końca [...].10.2019r.

Do zażalenia dołączono: pełnomocnictwo z [...].01.2015 r., nr [...] udzielone spółce [...] sp. z o.o. przez Prezydenta [...], na podstawie którego spółka została upoważniona do występowania w imieniu Gminy [...] przed wszystkimi organami władzy i administracji państwowej, sądami, w zakresie wnikającym z zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...].01.2008r. w sprawie zasad zlecania i rozliczania z realizacji zadań powierzonych do wykonywania aktem założycielskim spółce, a także do ustanawiania w zakresie działalności spółki pełnomocnictw procesowych; umowę spółki z [...].10.2007 r. oraz pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu A.L. do działania w imieniu spółki na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta [...] upoważaniającego do wykonywania czynności i składania oświadczeń w imieniu Gminy [...] przez zarząd spółki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwalifikując zażalenie jako złożone przez Gminę [...] – działającą przez [...] sp. z o.o. w imieniu, której występuje radca prawny A. L., zaskarżonym postanowieniem z [...].06.2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie [...] w okolicznościach sprawy postanowienie PINB należało uznać za prawidłowe. Okoliczność niewykonania przez Gminę przeważającej części obowiązków, potwierdzono dodatkowo oględzinami terenu dokonanymi przez organ I instancji, jak i późniejszą wymianą korespondencji ze spółka działającą w imieniu Gminy. [...] stwierdził, że organ I instancji nie przekroczył przy ustaleniu wysokości grzywny granic uznania administracyjnego, a okoliczności przez niego szczegółowo opisane, uzasadniają wymierzenie kary w ustalonej przez ten organ wysokości. W związku z charakterem obowiązków podlegających egzekucji organ wskazał na wynikająca z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zasadę, zgodnie z którą, w oprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego opisanego w art. 127 u.p.e.a. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, organ uznał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Ponadto realizacja nakazu przez zobowiązanego we własnym zakresie powinna skutkować krótszym terminem jego wykonania niż, gdyby odbywało się to w drodze wykonania zastępczego oraz zmniejszeniem związanych z tym kosztów do niezbędnego minimum. Środek ten będzie zatem bardziej efektywny i mniej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Nałożenie grzywny oraz wyznaczony termin, w którym zobowiązany może wykonać nakaz bez negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów powinno wymusić na nim niezwłoczne przystąpienie do jego realizacji, a następnie pozwolić na jego wykonanie w pełnym zakresie w wyznaczonym terminie. Organ przyjął przy tym, że w sprawie nie znajdzie zastosowania regulacja wynikająca z art. 120 § 2 u.p.e.a. W przepisie tym wskazano kategorię podmiotów w przypadku których grzywna w celu przymuszenia nakładana jest w pierwszej kolejności na inny podmiot niż zobowiązany. Taki przypadek ma miejsce, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Wtedy grzywna jest nakładana na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Według [...], w sprawie prawidłowo przyjęto, że podmiotem zobowiązanym jest Gmina, która jako jednostka samorządu terytorialnego zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym posiada osobowość prawną.

Oceniając dolegliwość związaną z koniecznością zapłaty grzywny w wysokości 40 000 zł, organ odwoławczy podzielił stanowisko skażonego organu, że taka wysokość grzywny powinna skutecznie skłonić Gminę do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Podkreślił również ograniczenie wynikające z możliwości tylko jednokrotnego zastosowania takiej grzywny.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina [...] zarzuciła organowi II instancji naruszenie: 1) art. 119 - 122 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie; 2) art. 33 u.p.e.a poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie; 3) art. 5 i art. 10 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.), zwana w dalszej części: "o.n.f.p.", poprzez brak ich zastosowania, co miało wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie w sprawie; 4) art. 6 - 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie i poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor nie podzielił argumentacji organu nadzoru sugerującego, że zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. W pierwszej kolejności wykonane zostały obowiązki opisane w pkt 4-5 decyzji, bo potwierdził to organ nadzoru budowlanego. Z kolei w pozostałym zakresie czynności mające na celu wykonanie obowiązku są w toku i nie można przyjąć argumentacji o bezczynności zobowiązanej w ramach wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślono szeroki zakres robót związanych z wykonaniem obowiązków, które wymagają działań zawiązanych w pierwszej kolejności z przygotowaniem dokumentacji projektowej. Wpływa to na zwiększenie nakładu pracy i obowiązek posiłkowania się podmiotami zewnętrznymi względem zobowiązanej. Niezbędne jest przy tym przestrzeganie procedur narzuconych przepisami prawa i wewnętrznymi regulacjami celem wyłonienia podmiotu przygotowującego dokumentację projektową, a następnie wykonanie określonych robót budowlanych. Za istotne dla pełniej oceny sytuacji faktycznej skarżący uznał powołanie się na pismo z [...].07.2019 r., w którym [...]sp. z o.o. poinformowały PINB o wszczęciu postępowania mającego na celu wyłonienie wykonawcy robót określonych w pkt. 1-3 oraz 6 decyzji z [...].11.2016 r. Ponadto spółka poinformowała, że stan techniczny budynku jest na bieżąco monitorowany i wszelkie zagrożenia ujawnione w budynku są minimalizowane lub likwidowane. Biorąc pod rozwagę przepisy wynikające z art. 119 i następne u.p.e.a. wskazano na niewłaściwe zastosowanie przez orzekające organy organ normy prawnej wynikającej z tych przepisów. Mając na względzie fakt, że czynności zostały przez zobowiązaną podjęte i wszystko zmierza do wykonania nałożonego na nią obowiązku, zdaniem skarżącej strony nie można uznać za prawidłową wykładnię, przyjmującą zastosowanie sankcji, która może być traktowana jako kara nie spełniając zarazem swej roli przypisanej przez ustawodawcę. Grzywna ma zgodnie z głosem doktryny doprowadzić do wykonania obowiązku w przyszłości, co w kontekście stałego podejmowania czynności mających na celu wykonanie decyzją obowiązku, świadczy o mylnym zastosowaniem tego środka.

Autor skargi nie zgodził się również z uzasadnieniem organów dotyczącym wysokości nałożonej grzywny. W tym zakresie ponownie powołał się na wiedzę organu w zakresie stopnia zaawansowania Gminy w wykonaniu obowiązków, mimo to nie potraktował sprawy indywidualnie – do czego był zobowiązanym. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że zgodnie z art. 121 u.p.e.a. grzywna może zostać nałożona na osobę prawną bądź jednostkę organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej do wysokości 50 000 zł, w zaistniałym stanie faktycznym, oznaczenie grzywny w celu przymuszenia na kwotę 40 000 zł, autor skargi zakwalifikował jako nadużycie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. autor skargi wskazał, że podstawą zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji administracyjnej jest wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku. Z uwagi na to, że zobowiązana wykonała już szereg czynności wynikających z nakazu uznać należy, że spełniona została przesłanka wykonania obowiązku w części. Ponadto wskazując na pkt 8 tego paragrafu podkreślono, że ustawodawca ukazuje również inną przesłankę będącą podstawą zarzutu, a mianowicie: zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Strona skarżąca wskazała również na wynikający z art. 7 § 2 u.p.e.a. obowiązek zastosowanie środka egzekucyjnego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a sposób kilku takich środków - środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Podkreślono wobec tego, że zobowiązana podjęła kroki mające na celu troskę o zdrowie i życie osób przebywających w nieruchomości i wykonała obowiązki wynikające z nakazu, a nie mogące dalej oczekiwać na ich realizację.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów strona skarżąca powoła się na treść art. 10 i art. 15 u.n.f.p. Wskazała, że wykonanie ad hoc obowiązku tak szeroko oznaczonego i znacząco obciążającej budżet samorządu bez wcześniejszego zaplanowania, może być naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Organ nie uwzględnił tych przepisów. Z kolei Gmina nie może realizować celów wybiórczo, stosując przepisy prawne, jak to zdaje się postrzegać organ nadzoru budowlanego, który wydając decyzje opiera się tylko na zakresie ustawodawstwa ściśle związanym z jego domeną. Brak spojrzenia na system prawa całościowo, w tym przy wydawaniu decyzji, jest oczywistym naruszeniem prawa.

Ponadto organ całkowicie odstąpił od stosowania ogólnych reguł postępowania administracyjnego, które to przy ich zastosowaniu doprowadziłyby do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest również etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W myśl dyspozycji zawartej w art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanej Gminy do wykonania obowiązku usunięcia zagrożenia i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Jak wyjaśnił organ drugiej instancji, powołując się na zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.), zastosowana w sprawie grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Organ wykazał zatem, że w okolicznościach tej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązana Gmina może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego.

W niniejszej sprawie skarżąca Gmina wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a także w skardze, podnosi argumenty, które w znacznej mierze sprowadzały się do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego (kwestia niewykonalność nałożonego obowiązku). Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności spóźnionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Nie można się również zgodzić z Gminą, że wykonanie decyzji spowoduje naruszenie art. 10 i art. 15 u.n.f.p. Nie kwestionując tego, że orzekając o wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz określając termin wykonania nakazanych robót orzekający organ egzekucyjny powinien rozważyć możliwość zgodnego z prawem ich sfinansowania z uwzględnieniem regulacji ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wymagają tego standardy państwa prawa oraz dyrektywy ustawodawcy zawarte w art. 7 (zd. pierwsze) i art. 8 k.p.a. Przyjdzie jednak zauważyć, że realiach tej konkretnej sprawy, stosunkowo niewielki zakres niewykonanych jeszcze robót budowlanych (wymiana zużytego pokrycia dachowego, skorodowanych obróbek blacharskich oraz zużytej stolarki okiennej - pkt 1), osuszenie, odgrzybienie oraz zabezpieczenie drewnianej konstrukcji więźby dachowej przed korozją biologiczną, a także ewentualne wzmocnienie bądź wymiana uszkodzonych elementów więźby dachowej - pkt 2), wymiana zużytych desek podłogowych w obrębie poddasza - pkt 3), remont klatki schodowej, tj. usuniecie złuszczonych wypraw malarskich, naprawa zarysowań wypraw wierzchnich ścian oraz ich ponowne pomalowanie, a także naprawa uszkodzonych i ponownie zabezpieczenie powłoką malarską drewnianych stopnic klatki schodowej – pkt 6), uwzględniając kwotę 356 605 683 zł, przeznaczoną w roku 2019 z budżetu Gminy [...] na gospodarkę mieszkaniową, umożliwia Gminie w ramach obowiązującego prawa, zabezpieczenie i wydatkowanie odpowiednich środków na wykonanie pozostałych obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji z [...].11.2016 r. Tym bardziej, że termin na wykonanie nakazu w zakresie pkt 1-5 upłynął [...].06.2017 r., a w zakresie pkt 6 miało to miejsce [...].08.2017 r. Gmina miała zatem możliwość zabezpieczenia odpowiednich kwot w trzech budżetach (2017-2019). Nie można również traktować inaczej właścicieli nieruchomości w zależności od tego, czy są pomiotami prywatnymi, czy publicznymi. Przeciwnie to Gmina, jako podmiot publiczny, na którym ciążą obowiązki w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków społeczności lokalnej, powinna w tym zakresie zabezpieczyć odpowiednie środki finansowe (tak też tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 27.06.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 666/17). W takim przypadku zupełnie niedopuszczalne byłoby swoiste "premiowanie" Gminy, i to w sytuacji, gdy przez wiele lat przyczyniła się do zaniedbania substancji mieszkaniowej w budynku przy ul. [...][...][...], nie prowadząc w tym zakresie wymaganych napraw.

Zasadnie zatem organ I instancji wskazywał, że od czasu wydania decyzji nakładającej na skarżącą stronę obowiązki usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku upłynęło ponad 18 miesięcy. Był to wystarczający czas do wykonania nakazanych obowiązków. Podnoszona zaś w skardze okoliczność wykonania części obowiązków, czy też zlecenie przygotowania dokumentacji technicznej oraz przystąpienie do wyłonienia wykonawcy pozostałych robót, jedynie potwierdza, że zastosowany środek egzekucyjny odnosi zamierzony skutek.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny (40 000 zł) jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1915/13). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10.01.2018 r., sygn. akt II OSK 956/17).

Odnosząc się do wskazywanego w skardze naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 8 u.p.e.a. przede wszystkim należy zauważyć, że powołany przepis dotyczy podstaw zarzutu, który jest środkiem zaskarżenia służącym zobowiązanemu w obronie przed egzekucją administracyjną. Zarzuty są środkiem prawnym przysługującym w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nawet jeszcze wcześniej w ramach postępowania zabezpieczającego, nie zaś w jego toku. Strona skarżąca takich zarzutów w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie zgłaszała. Alternatywne natomiast ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z wykonaniem lub umorzeniem w całości albo w części obowiązku, czy też powoływanie się na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zaznaczyć, że nie sposób dopatrzeć się w działaniach organów administracji naruszenia zasady praworządnego działania (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czy budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.). Nawet przy założeniu, że zasady te miałyby w ogóle zastosowanie jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, to zwraca uwagę, że PINB zawiadomił o przeprowadzanej kontroli i umożliwił stronie zobowiązanej składanie wyjaśnień. Fakty braku podzielanie stanowiska strony, nie oznacza zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na jej niekorzyść. Nie można zatem uznać, że kwestionowane postanowienie zostało wydane w warunkach niedostatecznego rozeznania czy nierozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy w związku z słusznym interesem strony.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.