Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 666/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 10 ust. 5, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B..

Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą podjęcia ww. uchwały jest art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: u.p.z.p.). Powyższy przepis przyznaje radzie gminy kompetencję do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ale musi się to jednak odbywać z uwzględnieniem określonych przez ustawodawcę norm dotyczących zarówno procedury poprzedzającej wydanie aktu, jak i jego treści. Uchybienie tym normom skutkuje, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważnością wadliwie uchwalonego studium. W przypadku oceny zgodności z prawem takiej uchwały istotne jest zbadanie trybu jej uchwalenia oraz zasad, gdyż istotne ich naruszenie daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Dalej organ nadzorczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., przy sporządzaniu studium uwzględnia się w szczególności bilans terenów. Wyniki powyższego bilansu, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowią podstawę określenia: kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów (w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy).

W ocenie Wojewody, z analizy części tekstowej i rysunkowej części Studium, tj. "uwarunkowań" wynika, że bilans terenu został dokonany bez zachowania wymogów art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. Obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (ZiWS) wyznaczono w sposób uogólniony, wyznaczając jeden taki obszar w skali całego miasta w jego granicach administracyjnych (vide Rycina 57). Tym samym nie zidentyfikowano na mapie żadnej z kategorii terenów wyznaczonych w części tekstowej Studium (CS- terenów centrum śródmiejskiego, UP- terenów usług publicznych, AG - terenów aktywności gospodarczej, MW, MS, MN - terenów zabudowy mieszkaniowej, odpowiednio: o wysokiej, średniej i niskiej intensywności). Natomiast warunkiem koniecznym dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest graficzne wyodrębnienie obszarów ZiWS, a następnie oszacowanie chłonności rozumianej jako możliwość lokalizowania nowej zabudowy w tak wyodrębnionych obszarach, wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, z uwzględnieniem kategorii terenów (CS, UP, AG, MW, MS, MN) i przypisanych tym kategoriom współczynników (s. 191 i 192 tekstu Studium). Wyznaczony w uchwalonym Studium obszar "A" (o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej) w rzeczywistości składa się z kilkunastu obszarów charakteryzujących się w pełni wykształconą zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną, różniących się między sobą kategoriami terenów, powierzchnią, intensywnością zabudowy oraz stopniem spełnienia kryteriów (współczynników) przyjętych dla poszczególnych kategorii terenów. Przykładem takiego zróżnicowania są np. obszary ZiWS z kategorią CS - zabudową centrum śródmiejskiego (wewnątrz tzw. obwodnicy śródmiejskiej), gdzie poszczególne fragmenty tego centrum, możliwe do jednoznacznego przestrzennego wyodrębnienia, charakteryzują się różnym sposobem, charakterem oraz intensywnością zabudowy, a tym samym różnią się chłonnością rozumianą jako możliwość lokalizowania w ich obrębie nowej zabudowy.

Zdaniem Wojewody brak takiego rozróżnienia obszarów ZiWS uniemożliwia poprawne dokonanie bilansu, a tym samym poprawne opracowanie i przyjęcie w Studium w oparciu o taki bilans, kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Przyjęty więc w uchwalonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i przestrzennego miasta B. sposób kształtowania jego ustaleń w sposób istotny narusza wymogi określone w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w związku z art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

Dalej organ nadzorczy wyjaśnił, że w załączniku Nr 5 do kwestionowanej uchwały, w pkt 1 ujęto rozstrzygnięcie Rady Miasta B. w odniesieniu do części uwag wniesionych na etapie wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta. W załączniku zawarto zapis o nieuwzględnieniu w części tych uwag przez Radę Miasta, co tym samym oznacza, że w części te uwagi przez Radę Miasta zostały uwzględnione. Takie rozstrzygnięcie Rady jest dla Prezydenta Miasta, jako organu sporządzającego projekt studium, zobowiązaniem do powtórzenia procedury w zakresie uwzględnionej części uwag w trybie art. 11 u.p.z.p. Dopiero bowiem brak uwag do tego projektu studium miasta stanowić może podstawę do uchwalenia tego dokumentu studium przez Radę Miasta B.. Rozstrzygnięcie zaś jedną uchwałą o uwzględnieniu części uwag i jednocześnie uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. bez dokonania stosownej korekty wynikającej z tego uwzględnienia oznacza, że pod względem formalno-prawnym rozstrzygnięcie o częściowym uwzględnieniu uwag przez Radę Miasta nie zostało odwzorowane w uchwalonym Studium w wymaganej procedurze planistycznej, tj. zgodnie z art. 11 u.p.z.p. W istocie zatem przedmiotowa uchwała nie powinna być uchwalona w takim kształcie, gdyż część uwag uwzględnionych przez Radę Miasta powinna zostać ujęta w ww. dokumencie jakim jest studium i poddana stosownej procedurze celem ponownego wyłożenia i uchwalenia przez Radę.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Gmina B.. Zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawa narzuca graficzne wyodrębnienie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, podczas gdy przywołane przepisy stanowią jedynie o czynnościach, które należy podjąć dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a sam sposób wykonania pozostawiają do uznania organu zobowiązanego do dokonania bilansu;

b) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie zawarte w Załączniku Nr 5 pkt 1 do uchwały w sprawie studium oznacza, że Rada Miasta głosowała za przyjęciem w części uwag, podczas gdy wymieniona w Załączniku nr 5 pkt 1 lista zawiera uwagi, które wcześniej w części zostały nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta, a następnie Rada Miasta również nie zdecydowała się na ich uwzględnienie;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, jak również do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania;

2) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób uniemożliwiający zrozumienie na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów regulujących procedurę uchwalania studium, co utrudnia podjęcie obrony swoich racji przez gminę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., skarżąca wyjaśniła, że dokonując bilansu wykonano kolejno czynności, które są wymienione w ww. przepisie tj.:

1) sformułowano w tekście studium, na podstawie analiz ekonomicznych (pkt 9.4.1), środowiskowych (pkt 9.4.2), społecznych (pkt 9.4.3), prognoz demograficznych (pkt 9.5) oraz możliwości finansowych gminy (pkt 9.6.4 i 9.6.5), maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (pkt 9.6.1 oraz Tabela 36);

2) oszacowano chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (pkt 9.6.2);

3) oszacowano chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (pkt 9.6.2);

4) porównano maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3 (pkt 9.6.3 oraz Tabele 39 i 40), a następnie w związku z tym, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę przekroczyło sumę powierzchni użytkowej zabudowy, lokalizowanej na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3 przewidziano lokalizację nowej zabudowy poza tymi obszarami, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określono:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy (pkt 9.6.4 i 9.6.5),

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy (pkt 9.6.4).

Dalej Gmina wyjaśniła, że art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. nie określa formy graficznego przedstawiania położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Zatem zarzut dotyczący braku zobrazowania poszczególnych kategorii terenów wyznaczonych w studium w ramach obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jest niezasadny, ponieważ ustawodawca nie obliguje do sporządzania takiego zobrazowania, a ponadto zobrazowanie takie byłoby powtarzaniem informacji graficznych zawartych już w innych rozdziałach studium. Podczas sporządzania projektu studium przyjęto bowiem zasadę wielu syntetycznych rysunków przedstawiających poszczególną tematykę. Łączenie zbyt wielu informacji w ramach jednego rysunku może pozbawić obraz czytelności. Obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, oznaczone na potrzeby dokumentu jako obszar "A" przedstawiono na Rycinie 57 (s. 190) w sposób syntetyczny stosownie do skali ryciny przeznaczonej do umieszczenia w części tekstowej studium. Przedmiotowa rycina zawiera ponadto obszary przeznaczone w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, położone poza obszarem "A" - określone jako obszar "B" oraz położony poza obszarami "A" i "B" obszar "C", który w kierunkach studium może być wskazany do zabudowy. Rycina przedstawia zatem wszystkie obszary wyszczególnione w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., które należy wyodrębnić sporządzając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ nadzorczy błędnie założył, że podczas sporządzania bilansu nie wzięto pod uwagę, że w ramach obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej występują tereny różniące się między sobą zarówno możliwym przeznaczeniem jak również stopniem możliwego zainwestowania. Przeczą temu stanowisku zestawienia tabelaryczne (Tabela 37), jak również określone na stronach 191 i 192 współczynniki obliczeniowe przyjęte dla poszczególnych kategorii terenów w studium. Współczynniki uwzględniają zarówno kategorie terenów wyznaczonych w studium (CS,UP,AG,MW,MS,MN), jak również położenie poszczególnych terenów w strukturze przestrzennej miasta (centrum, obszar wewnętrzy i obszar zewnętrzny), dopuszczalnej wysokości zabudowy (w zależności od kategorii wysokościowej) oraz zmniejszenie intensywności zabudowy dla terenów do urbanizacji położonych w ramach wspomagającego systemu przyrodniczego.

Skarżąca podkreśliła, że wyniki obliczeń przedstawia Tabela 38 (s. 192), która określa chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (A) w podziale na cztery podstawowe funkcje zabudowy: usługową, produkcyjną, mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną. Liczby zostały wyrażone w tys. m2 powierzchni użytkowej poszczególnych funkcji. Zatem zakres podanych informacji w pełni odpowiada przywołanego art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. W przedmiotowym dokumencie z uwagi na czytelność przekazu obszary o różnej kategorii terenów, różnej intensywności mających wpływ na chłonność terenów przeznaczonych pod zabudowę zilustrowano na wielu mapach syntetycznych. Podstawą do sporządzenia bilansu były mapy: (-) Rycina 57 (s. 190) określająca granice obszarów, dla których oszacowano chłonność, (-) Rycina 6 umieszczona na s. 365, określająca położenie poszczególnych terenów w strukturze przestrzennej miasta (centrum, obszar wewnętrzy i obszar zewnętrzny), (-) Rys. 1. Kierunki zagospodarowania przestrzennego - struktura funkcjonalno-przestrzenna -określający różne kategorie przeznaczeń terenów oraz położenie względem wspomagającego systemu przyrodniczego (mającego wpływ na dopuszczalny stopień zainwestowania), (-) Rys. 5. Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego - wysokość zabudowy - określający dopuszczalne wysokości zabudowy na poszczególnych terenach, (-) Rysunek 1. Uwarunkowania - zagospodarowanie terenów - ilustrujący istniejące zagospodarowanie terenów w podziale na pełnione funkcje, (-) Rysunek 2. Uwarunkowania - przeznaczenie terenów - ilustrujący przeznaczenie terenów w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, (-) Rysunek 4. Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego - kompozycja przestrzenna.

Zdaniem więc skarżącej, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, wyodrębniono kilkadziesiąt, a nie kilkanaście obszarów o różnej funkcji i różnej intensywności możliwego zabudowania. Chłonność każdego z tych obszarów została obliczona, a wyniki zostały tabelarycznie przedstawione w dokumencie. Z uwagi na stopień skomplikowania czynności konieczne było wykorzystanie do tego celu narzędzi analizy przestrzennej z wykorzystaniem oprogramowania GIS (system informacji geograficznej). Dysponując więc szczegółowymi danymi przestrzennymi dotyczącymi struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta B., zobrazowanymi tematycznie na wielu załącznikach rysunkowych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz analiz zaprezentowanych w części tekstowej, brak jest podstaw prawnych i merytorycznych do twierdzenia, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony bez zachowania ustawowych wymogów, a obszary o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej wyznaczono w sposób określony przez organ nadzoru jako "ogólny". Sposób przedstawienia dokonanych analiz oraz ich zobrazowanie, opracowane przez zespół autorski przy pomocy warsztatu i technik wykorzystujących narzędzia geoprzestrzenne nie może oznaczać uznania ich za nieprawidłowe. Ustawodawca nie definiuje formy prezentacji, technik i sposobów sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zatem organ sporządzający bilans ma dowolność w wyborze techniki jego sporządzania oraz zobrazowania.

W ocenie Gminy, sposób zobrazowania pokazany na Rycinie 57, stosownie do jej małej skali, miał na celu umożliwienie porównania wielkości i rozmieszczenia poszczególnych obszarów będących przedmiotem analiz (A, B, C), w sposób jasny i czytelny dla odbiorcy. Celowość takiego przedstawienia jest świadoma, gdyż pokazanie na tej konkretnej rycinie wszystkich drobnoprzestrzennych fragmentów terenów wchodzących w skład poszczególnych kategorii funkcjonalnych obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, zaburzyłoby czytelność przekazu. To, że wbrew wizji organu nadzorczego, nie nastąpiło graficzne przedstawienie na jednej rycinie cząstkowych obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, zaliczonych do poszczególnych kategorii terenów, nie stanowi o braku wyodrębnienia tych obszarów i niepoprawności całego bilansu. Skarżąca bowiem dokonała wszystkich wymaganych przepisami prawa czynności i umieściła w studium wszystkie wymagane dane. Zatem w ocenie skarżącej nie ma podstaw, by kwestionować sporządzony bilans.

Gmina odniosła się także do zarzutu naruszenia art. 11 pkt 9 u.p.z.p. i stwierdziła, ze zarzut ten jest niezasadny. Prezydent Miasta przedstawia Radzie Miasta do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Lista ta dzieli się na dwie kategorie: uwagi nieuwzględnione w całości i uwagi nieuwzględnione w części. Przekazane przez Prezydenta uwagi nieuwzględnione w części oznaczają, że każdą z wymienionych tam uwag Prezydent uwzględnił w określonym zakresie i zmiany z nich wynikające zostały naniesione w projekcie studium. Następnie uwagi nieuwzględnione w części przez Prezydenta zostały przekazane Radzie Miasta (uwagi zostały przekazane w zakresie nieuwzględnionym przez Prezydenta). Punkt 1 Załącznika Nr 5 jest zatytułowany: "Nie uwzględnia się w części uwag dotyczących:". Oznacza to, że Rada Miasta nie uwzględniła uwag w tej samej części, w jakiej nie zostały uwzględnione przez Prezydenta. Mówiąc inaczej, można powiedzieć, że Rada Miasta podtrzymała decyzję Prezydenta o nieuwzględnieniu uwag w części. Rada nie przyjęła więc uwag wymienionych w Załączniku Nr 5 pkt 1 w części, jak to interpretuje Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym. Uwagi te już wcześniej w części uwzględnił Prezydent, czemu dał wyraz zmieniając projekt studium.

Zdaniem skarżącej powyższy zarzut Wojewody wynika zatem z błędnej interpretacji treści Załącznika Nr 5 pkt 1. Załącznik ten nie zawierał bowiem żadnego rozstrzygnięcia, które powinno być odwzorowane poprzez zmianę projektu studium. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie było potrzeby powtarzania procedury w odpowiednim zakresie. Ponadto przepis art. 11 u.p.z.p. stanowi o czynnościach, które należy podjąć po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium. W całej procedurze sporządzania studium brak jest przepisu analogicznego do art. 19 ust. 1 u.p.z.p., który mówi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W ocenie skarżącej Wojewoda naruszył art. 91 ust. 3 o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia powyżej określonych wymagań. Organ nadzoru nie sprecyzował dokładnie na czym polega jego zdaniem naruszenie art. 11 u.p.z.p., a tym samym utrudnił skarżącej obronę jej racji.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zdaniem Sądu skarga jest zasadna.

Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skarga Gminy B. została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy B., co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia jej nieważności (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.). Także Rada Gminy B. podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego – uchwała z dnia [...] sierpnia 2019 r. Spełnienie powyższych przesłanek pozwoliło Sądowi na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, Sąd obowiązany jest do oceny, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego tylko aktem kierownictwa wewnętrznego. Z tej przyczyny normą kompetencyjną umożliwiającą wyeliminowanie Wojewodzie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego, był nie art. 91 u.s.g., lecz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest istotne naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu a także naruszenie właściwości organów. "Tryb postępowania" odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do danego aktu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie "zasad sporządzania studium", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233; dalej: rozporządzenie).

Nie każde naruszenie trybu lub zasad powoduje nieważność studium, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść aktu. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 197/19).

W tym miejscu zauważenia też wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 303, 304). Ponadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. "Istotność" naruszenia powinna być przez organ nadzoru wykazana i wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, tzn. taki, aby czytelne były intencje organu i jego tok rozumowania. Co prawda rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, ale zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tzn. powinno jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony, w jaki sposób należy ten przepis rozumieć, na czym polega jego naruszenie, tzn. naruszenie wynikających z tego przepisu dyrektyw (nakazów, zakazów) oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 211/19).

W ocenie Sądu powyższe wymagania w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie zostały spełnione. W kontekście powyższego zauważenia też wymaga, że organ nadzorczy dopiero po wniesieniu skargi przez Gminę B. precyzował postawione przedmiotowemu Studium zarzuty. I tak na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. pełnomocnik tego organu sformułował zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w związku z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. w ten sposób, że na rysunku nr 1 – uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, nie ma kwestii związanych z bilansem, chociaż powinny być. W jego ocenie z części tekstowej studium i rysunku dotyczącego kierunków nie wynika, jak gmina doszła do merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci studium. Z bilansu zaś powinno wynikać, czy funkcje wskazane w kierunkach mogą być w tym miejscu realizowane.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne. Organ nadzoru naruszył przepisy art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 91 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza zarazem, że niezasadne są jego zarzuty postawione przedmiotowemu Studium w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zarzut Wojewody dotyczący nieprawidłowości sporządzenia bilansu terenów dotyczy naruszenia zasad sporządzenia studium, zaś zarzut nieprawidłowego rozstrzygnięcia o uwagach odnosi się do trybu uchwalenia studium.

Z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. wynika obowiązek uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających m. in. z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających z kolei w szczególności m. in. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Już z samej konstrukcji tego przepisu wynika, iż najważniejsze jest, by studium odpowiadało potrzebom i możliwościom rozwoju gminy, a te mają być ustalane m. in. przez pryzmat bilansu terenów. Ponadto w ustępie 2 wskazanego przepisu uregulowano, iż w studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: (a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, (b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Z kolei w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. uregulowano, że dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: (1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; (2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; (3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; (4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: (a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, (b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; (5) określa się: (a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, (b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Do powyższych uregulowań dodać jeszcze należy, iż w ust. 6 i ust. 7 omawianego przepisu określono, że (6) działania, o których mowa w ust. 5, mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium, oraz (7) że określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%.

Przytoczenie powyższych uregulowań było w ocenie Sądu potrzebne o tyle, aby unaocznić, jak się bilansu dokonuje i do czego jest on potrzebny. Zważywszy więc na celowościową wykładnię przepisów dotyczących sporządzania bilansu, przyjęta w bilansie sporządzonym na potrzeby zaskarżonej uchwały metodologia jest prawidłowa. Ze studium wynika, że bilans sporządzono następująco:

9.6. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

9.6.1. Zapotrzebowanie na nową zabudowę.

9.6.1.1. Szacunek potrzeb mieszkaniowych

- zrobiono w trzech wariantach,

- oddzielnie dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

9.6.1.2. Szacunek potrzeb w zakresie usług publicznych – zrobiono oddzielnie dla

każdej z grup oraz wskazano zapotrzebowanie łącznie: (-) żłobki, (-)

przedszkola, (-) szkoły podstawowe, (-) szkoły ponadpodstawowe, (-) szkoły

wyższe, (- usługi) zdrowia, (-) opieka społeczna, (-) usługi kultury, (-)

administracja i bezpieczeństwo publiczne, (-) usługi sportu i rekreacji, (-)

targowiska.

9.6.1.3. Szacunek potrzeb w zakresie terenów działalności gospodarczej z podziałem

na funkcje zabudowy: (-) zabudowa komercyjna, (-) zabudowa produkcyjna.

9.6.2. Chłonność obszarów

- teren miasta podzielono na trzy obszary: A, B i C,

- sporządzono Rycinę nr 57 przedstawiającą te obszary,

- wskazano powierzchnie wyznaczonych w studium kategorii terenów z

podziałem na obszary chłonności w rozbiciu na kategorie: CS – zabudowa

centrum śródmiejskiego, UP – zabudowa usług publicznych, AG – zabudowa

aktywności gospodarczej, MW- zabudowa mieszkaniowa wysokiej

intensywności, MS – zabudowa mieszkaniowa średniej intensywności, MN –

zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności,

- sporządzono tabelę nr 38 obrazującą chłonność obszarów wyrażoną w

powierzchni użytkowej z podziałem na funkcje zabudowy, tj. usługową,

produkcyjną, mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną.

9.6.3 Porównano zapotrzebowania na nową zabudowę i chłonność obszarów

- sporządzono tabelę nr 39 – porównanie zapotrzebowania na nową zabudowę

i chłonność obszarów,

- wskazano zapotrzebowanie oddzielnie dla poszczególnych funkcji zabudowy

(U, P, MW i MN),

- wskazano chłonność obszarów A i B oddzielnie dla poszcz. funkcji zabudowy,

- wskazano chłonność obszaru C oddzielnie dla poszcz. funkcji zabudowy,

- porównano zapotrzebowanie do chłonności dla obszarów A + B oddzielnie dla

poszcz. funkcji zabudowy– zapotrzebowanie jest większe tylko dla funkcji

zabudowy o przeznaczeniu U,

- porównano zapotrzebowanie do chłonności dla obszarów A + B + C oddzielnie

dla poszcz. funkcji zabudowy– chłonność tych trzech obszarów jest większa

niż zapotrzebowanie,

- sporządzono tabelę nr 40 - porównanie zapotrzebowania na nową zabudowę i

chłonność obszarów z uwzględnieniem niepewności procesów rozwojowych, o

której mowa w art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.,

- wskazano zapotrzebowanie oddzielnie dla poszczególnych funkcji zabudowy

(U, P, MW i MN),

- wskazano chłonność obszarów A i B oddzielnie dla poszcz. funkcji zabudowy,

- wskazano chłonność obszaru C oddzielnie dla poszcz. funkcji zabudowy,

- porównano zapotrzebowanie do chłonności dla obszarów A + B oddzielnie dla

poszcz. funkcji zabudowy – zapotrzebowanie jest większe dla funkcji

zabudowy o przeznaczeniu U, P, MW i MN (dla wszystkich)

- porównano zapotrzebowanie do chłonności dla obszarów A + B + C oddzielnie

dla poszcz. funkcji zabudowy– zapotrzebowanie jest większe dla funkcji

zabudowy o przeznaczeniu U, P, MW i MN (dla wszystkich).

9.6.4. Potrzeby inwestycyjne gminy oraz możliwości finansowania wykonania

inwestycji służących realizacji zadań własnych gminy.

9.6.4.1. Sieci komunikacyjne.

9.6.4.2. Infrastruktura techniczna.

9.6.4.3. Infrastruktura społeczna.

9.6.5. Możliwości finansowania wykonania inwestycji służących realizacji zadań

własnych gminy

- wnioski w punktach od 1 do 9.

Jak z powyższego zatem widać, wszystkie elementy wymagane prawem dla bilansu zostały w części tekstowej Studium, przez Radę Gminy B., spełnione. Przedmiotowy bilans stanowi opracowanie spójne, kompletne, przejrzyste i logiczne. Przeprowadzenie przez Radę Gminy B. własnych analiz z uwzględnieniem specyfiki obszaru pod względem prognoz rozwoju przemysłu, usług czy infrastruktury oraz uzasadnienie przyjętych wskaźników i metod wyliczeń należy uznać za całkowicie prawidłowe. Przyznał to nawet pełnomocnik Wojewody na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. w stwierdzeniu: "my nie wchodzimy w to, czy bilans w części tekstowej studium został sporządzony prawidłowo czy nieprawidłowo. Zarzuty stawiane przez Wojewodę nie dotyczą wyliczeń". Natomiast w ocenie organu nadzorczego bilansowanie nie zostało dokończone (odzwierciedlone) w części mapowej. Zdaniem jednak Sądu, organ nadzorczy nie ma racji, o czym będzie niżej.

W tym miejscu jednoznacznie trzeba stwierdzić, że zgodnie z przedstawionymi powyżej przepisami, bilans ma wskazywać na realne i rzeczywiste uwarunkowania i zapotrzebowanie gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazać na potencjalne przyszłe obciążenia finansowe gminy z tego tytułu. Podkreślić też wymaga, że bilans jest jedynie narzędziem potrzebnym do określenia, czy zachodzi potrzeba lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (A na Rycinie nr 57) oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę (B). W sprawie niniejszej z bilansu zaś wynika, że zachodzi potrzeba zabudowy na obu tych obszarach (obszar A i B) oraz na pozostałym obszarze (oznaczonym symbolem C, leżącym poza obszarami A i B).

Zarzut, że w realiach niniejszej sprawy bilans terenów w części rysunkowej (mapa) sporządzono wadliwie ze względu na fakt, że obszary o zwartej zabudowie ustalono dla obszarów, które za zwartą zabudowę nie mogą być uznane, jest niezasadny co najmniej z trzech powodów. Po pierwsze zarzut taki musiałby być wykazany przez organ nadzorczy chociażby do jednego takiego obszaru, co jednak w rozstrzygnięciu nadzorczym nie zostało uczynione. Po drugie przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (zwarta zabudowa) rozumieć należy obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia). Z analizy Ryciny nr 57 ze s. 190 Studium oraz z analizy Studium w zakresie części tekstowej i graficznej odnoszącej się do jego części – uwarunkowania, nie wynika, aby za obszary o zwartej zabudowie uznano obszary, które na takie miano nie zasługują. Po trzecie zaś, skoro w sprawie niniejszej zapotrzebowanie na nową zabudowę jest większe niż chłonność nie tylko obszarów o zwartej zabudowie (A) i obszarów zabudowy określonych w planach miejscowych (B) razem wziętych, ale i pozostałych obszarów nieobjętych zabudową (C), to nie ma większego znaczenia dla kwestii dopuszczalności nowej zabudowy na obszarze C, jakie obszary są uznane za kategorię A.

Z art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że działania, o których mowa w ust. 5, mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, działania takie nie były wymagane, gdyż z wyliczeń bilansu jednoznacznie wynika, że chłonność wszystkich trzech obszarów określonych jako A, B i C jest mniejsza niż zapotrzebowanie na nową zabudowę, w podziale na wszystkie funkcje zabudowy, tj. U, P, MW i MN – patrz s. 193 Studium.

Podkreślenia też wymaga, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie się ocenia, że sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., w sposób wadliwy i bez dostatecznego oparcia w wynikach przeprowadzonych analiz i bez szczegółowego określenia występowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza tymi jednostkami, w podziale na funkcje zabudowy – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji oparcie w takim przypadku treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 439/18). Zauważenia jednak wymaga, że pogląd ten został wyrażony w stanie faktycznym sprowadzającym się do tego, że organ uchwałodawczy przyjął w bilansie, iż wszystkie tereny nie objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a uwzględnione w studium pod zabudowę, stanowią obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej. Tym samym organ ten obszar A (wg. metodologii z Ryciny nr 57) rozciągnął na obszar C, czym wykluczył obszar C i już na wstępie wyeliminował potrzebę badania, czy chłonność obszarów A i B jest wystarczająca dla nowej zabudowy, a zatem czy zachodzi potrzeba nowej zabudowy na obszarze C. Sąd w składzie niniejszym całkowicie podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, ale jednoznacznie podkreśla, że w sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca.

Sąd nie podziela także zarzutu organu nadzorczego, że w realiach niniejszej sprawy Rycina nr 57 jest niewystarczającą mapą dla zobrazowania terenów o zwartej zabudowie. Jak trafnie wskazała skarżąca, ze względu na czytelność przekazu obszary o różnej kategorii terenów i różnej intensywności, mających wpływ na chłonność terenów przeznaczonych pod zabudowę, zilustrowano na wielu mapach syntetycznych (wymieniono je na str. 4 i 5 skargi). Na tej zaś podstawie, wbrew zarzutom Wojewody, wyodrębniono kilkadziesiąt, a nie kilkanaście obszarów o różnej funkcji i różnej intensywności możliwego zabudowania. Argumentacja powyższa została poparta przedłożoną przez skarżącą opinią dr. hab. inż. arch. B. C. – k. 81-85 akt sądowych.

W tym miejscu zauważenia także wymaga, że w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. jest odniesienie do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1443), zgodnie z którym jednostka osadnicza oznacza wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z pkt 3 wskazanego przepisu, taką jednostką osadniczą jest również miasto. Powyższe oznacza więc, że w realiach niniejszej sprawy chłonność należało szacować dla całego miasta, a nie dla dzielnic, obrębów czy też innych jednostek.

Z przepisu tego nie wynika więc, że dla obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej zachodzi potrzeba sporządzania rysunku, który swym uszczegółowieniem miałby w pełni przedstawić wszystkie znajdujące się na nim obszary w podziale na funkcje zabudowy. W tej mierze podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Natomiast z pkt 3 wskazanego przepisu wynika, że projekt studium powinien zawierać rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. We wspomnianym art. 10 ust. 2 u.p.z.p. znajduje się 16 punktów (pkt 2 uchylony), w których określono różne obszary. W pkt 1 lit. a i b mowa jest natomiast o obszarach przeznaczonych pod zabudowę oraz terenach wyłączonych spod zabudowy, uwzględniających bilans terenów przeznczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d.

W ocenie Sądu, z powyższych zapisów nie można wywieść, że jak chce tego Wojewoda, że w przypadku sporządzania bilansu terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., zachodzi potrzeba sporządzania bilansu w formie graficznej (rysunkowej) w precyzyjnym podziale na funkcje zabudowy. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że art. 10 ust. 2 pkt 1 - 16 u.p.z.p. odnosi się do kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a nie uwarunkowań, gdyż tych dotyczy art. 10 ust. 1 pkt 1-14 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 646/13). Zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, część graficzna studium określająca uwarunkowania różni się od części graficznej studium odnoszącej się do kierunków, gdyż w tym drugim przypadku musi ona zawierać granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (czyli uwzględniających bilans terenów). O takim wymogu nie ma zaś mowy przy części graficznej studium określającej uwarunkowania. Zresztą o konieczności przedstawienia w formie graficznej studium określającej uwarunkowania, dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (a zatem i granicach tych obszarów), stanowi § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaś art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. dotyczy potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: (a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, (b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, (c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, (d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Brak w tym ostatnio wskazanym przepisie mowy o granicach wyodrębnionych obszarów w formie graficznej. Podobnie, acz wychodząc z innych przesłanek, wypowiedział się w przedłożonej opinii prof. B. C.: podważanie poprawności dokonania bilansu w związku z brakiem określonych cech ilustracji zamieszczonej w tekście studium, w tym braku wyodrębnienia terenów elementarnych czy inaczej cząstkowych, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W nawiązaniu do powyższego dodać jeszcze trzeba, że Sąd nie podziela argumentacji organu nadzorczego, iż to z części graficznej bilansu winno wynikać, w jaki to sposób Rada Miasta B., w oparciu o część tekstową Studium i rysunek dotyczący kierunków, doszła do merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci Studium. Podobnie nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że zarzutem braku dokładnej części graficznej bilansu terenów odnoszącej się do podziału na funkcje zabudowy (w ramach zwartej zabudowy), można uzasadnić zarzut, że organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze nie wie, na jakiej podstawie zbudowano kierunki, gdyż to nie wynika z dokumentów zgromadzonych w studium.

Zdaniem Sądu nie taka jest rola bilansu terenów, o czym była mowa powyżej. Odnosząc się zaś do oceny prawidłowości skonstruowania Studium w oparciu o zgromadzone w nim dokumenty stwierdzić trzeba, że podnoszone przez organ nadzorczy przedmiotowe kwestie są na tyle natury ogólnej, że nie dają się zakwalifikować jako konkretny zarzut oparty na wskazaniu stosownych przepisów prawa wraz z wyczerpującym uzasadnieniem i wykazaniem, że nastąpiło istotne naruszenia prawa. Z racji więc na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze a nie skarga na uchwałę studium, kognicja Sądu zawężona jest do oceny zarzutów podniesionych w tym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Jeśli chodzi o drugi zarzut organu nadzorczego podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym, to zauważenia wymaga, że z literalnego brzmienia art. 11 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8. Z kolei z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepisy obowiązującego prawa jednoznacznie wskazują na konieczność rozstrzygania o zasadności każdej zgłoszonej uwagi oddzielnie przez prezydenta i oddzielnie przez radę gminy. Przy czym, po myśli art. 11 pkt 9 u.p.z.p., obowiązkiem rady expressis verbis wyrażonym w tym przepisie, jest odrębne rozstrzygnięcie o zasadności tylko tych uwag, które nie zostały uwzględnione przez prezydenta. Uwagi uwzględnione przez prezydenta, także poddane są jednak ocenie rady, poprzez ocenę przygotowanego przez prezydenta projektu studium, zawierającego z natury rzeczy uwzględnione uwagi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1323/13).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Prezydent Miasta B. przedstawił Radzie Miasta B. do uchwalenia projekt Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Jak wyjaśniła Gmina, lista ta dzieliła się na dwie kategorie uwag, tj. nieuwzględnione w całości i nieuwzględnione w części. Przekazane uwagi nieuwzględnione w części oznaczały, że każdą z wymienionych tam uwag Prezydent uwzględnił w określonym zakresie i zmiany z nich wynikające zostały naniesione w projekcie Studium. Powyższe oznacza, że uwagi nieuwzględnione w części przez Prezydenta zostały przekazane Radzie Miasta tylko w zakresie przez niego nieuwzględnionym. Oznacza to dalej, że Rada Miasta nie uwzględniła uwag w tej samej części, w jakiej nie zostały uwzględnione przez Prezydenta. Skoro więc Rada Gminy nie uwzględniła żadnych przedstawionych jej uwag, stąd nie można interpretować, iż jakieś uwagi uwzględniła. Zresztą organ nadzorczy nie wskazuje, które z przedstawionych Radzie Gminy uwag zostały przez nią uwzględnione.

W ocenie więc Sądu, jeśli powyższy sposób rozstrzygnięcia o uwagach nieuwzględnionych w części przez Prezydenta uznać za mało precyzyjny, a nawet za częściowo wadliwy, to i tak w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Analizując bowiem zestawienie nieuwzględnionych uwag przedstawionych przez Prezydenta i zestawienie nieuwzględnionych uwag przez Radę Miasta stwierdzić trzeba, że Rada Miasta rozstrzygnęła o wszystkich tych uwagach w ten sposób, że ich nie uwzględniła w całości.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 148 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.