Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1181/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. W. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r., znak: [...].

Decyzją tą - na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - ww. organ orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2005 r. o nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2002 r. o nr [...] dla B. i Z. K. (obejmujące silosy na kiszonkę w miejscowości L., ul. M., nr dz. [...]), i umorzeniu postępowania organu I instancji.

Z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności, celem zweryfikowania ww. decyzji Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2005 r., wystąpiła skarżąca – E. W., pismem z [...] grudnia 2007 r. Odrębnym pismem E. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2002 r.

Wojewoda [...] po otrzymaniu tego żądania, [...] stycznia 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące ewentualnego stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K., a następnie decyzją z [...] lutego 2008 r., znak: WI[...], działając na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, albowiem uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również stwierdził, że nie zaszły inne pozytywne przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. przemawiające za stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Starosty K.. Od tego rozstrzygnięcia E. W. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który -po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia- decyzją z [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze (odmawiając przymiotu strony wnoszącej odwołanie). W wyniku skargi złożonej przez E. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/08 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Orzekając w sprawie po wyroku Sądu, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2009 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2005 r. (znak: [...]). Decyzja ta, w wyniku wniesionego przez E. W. odwołania, została następnie uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r., ze wskazaniem m.in. iż organ wojewódzki winien przeprowadzić analizę interesu prawnego skarżącej.

Następnie, w dniu [...] marca 2010 r. zapadła kolejna decyzja Wojewody [...], mocą której organ, w oparciu o art. 104, art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2005 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odniósł się w pierwszej kolejności do statusu prawnego E. W. Przytoczył -analizując sprawę w tym zakresie- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy wyjaśniając, iż interes prawny w sprawie odnoszącej się do pozwolenia na budowę należało ustalić w oparciu o te ww. regulacje prawne, stanowiące wyjątek od zasady określonej w art. 28 k.p.a. Wskazał dalej, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], tj. działki sąsiadującej z działką nr [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja. Zauważył też, że zarówno kwestionowana decyzja Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2005 r., jak i decyzja nr [...] z [...] grudnia 2002 r. określały, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestora, tj. o nr ew. [...], odmawiając tym samym przymiotu strony E. W. W tej sytuacji w postępowaniu nieważnościowym należało starannie zbadać ww. kwestię, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa. I dalej organ podniósł, iż Wojewoda [...] uznał E. W. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r. i po rozpatrzeniu jej wniosku decyzją z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Powyższe stanowisko potwierdził również w swojej decyzji z [...] marca 2008 r., znak: [...], w której stwierdził, że wydanie decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2002 r., nr [...] nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (tj. postępowanie toczyło się bez udziału E. W. będącej stroną postępowania), a jednocześnie odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji. W świetle powyższych ustaleń oraz z uwagi na to, iż ocena przymiotu strony w obu ww. decyzjach dotyczyła tych samych obiektów, tj. silosów na kiszonkę, organ przyznał skarżącej przymiot strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2005 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone na żądanie strony lub z urzędu. Dlatego też zawiadomieniem z [...] stycznia 2008 r. wszczął już z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Stąd też, jak podniósł, uznając wnioskującą za stronę postępowania zasadnym jest poddanie merytorycznej ocenie argumenty zawarte w jej wniosku z [...] grudnia 2007 r.

W dalszej kolejności Wojewoda [...] w uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił ocenę decyzji weryfikowanej w tym postępowaniu, pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, iż analiza wykazała, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdził, że usytuowanie przedmiotowych silosów, tj. w odległości 8 m od granicy z działką skarżącej i 17 m od istniejącego budynku mieszkalnego na jej działce, jest zgodne z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877). Podkreślił też, że inwestycja nie jest zaliczana do pogarszających stan środowiska lub mogących pogorszyć jego stan i w związku z tym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zaznaczył również, że inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę załączyli ostateczną decyzję Burmistrza Miasta K. nr [...] z [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującą m.in. planowaną inwestycję polegającą na budowie silosów na kiszonki na działce nr [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów E. W. podnoszonych we wniosku z [...] grudnia 2007 r. i wskazujących na naruszenie przez Starostę K. przepisów art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 36a ustawy - Prawo budowlane poprzez fakt, iż wydanie przedmiotowej decyzji z [...] stycznia 2005 r. w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło przed rozstrzygnięciem wniosku o wznowienie postępowania co do decyzji z [...] grudnia 2002 r. organ wyjaśnił, iż sytuacja ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. wniosła E. W., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 7 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego,

- art. 7-9 k.p.a. przez ich niezastosowanie,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

- art. 32 i 64 Konstytucji RP,

- art. 35 ust. 1 pkt 1a) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji poprzez brak zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 35 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji poprzez brak możliwości sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja ta bardzo wielu wymagań nie określała, choć powinna,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, w szczególności z uwagi na nieuwzględnienie wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt: II SA/Po 495/05 z 25 kwietnia 2006 r.,

- art. 35 ust. 1 pkt 1c) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji poprzez brak zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania E. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi obowiązany był do zastosowania się do wytycznych wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/05 i 815/05, które zobowiązały organy I i II instancji do ustalenia, czy wnioskodawczyni E. W. posiada legitymację do kwestionowania decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2005 r., nr [...] oraz decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2002 r., nr [...] w trybie nieważnościowym. Powołując się na powyższe orzeczenia Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności za konieczne uznał przeprowadzenie rozważań na temat legitymacji procesowej E. W. w niniejszej sprawie, dotyczącej zweryfikowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są wprawdzie prowadzone w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też, zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony, tj. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Jednocześnie wskazał, iż badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

Dalej, organ wyjaśnił, że zgodnie z aktami E. W. jest właścicielką działki nr [...], graniczącą bezpośrednio z objętą inwestycją działką nr [...]. Z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego wynika, że sporne silosy na kiszonkę zostały zaprojektowane w odległości 6 m od granicy działki nr [...] oraz 15 m od ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości. Natomiast w projekcie zamiennym przewidziano odsunięcie inwestycji na odległość 8 m od granicy oraz 17 m od ściany budynku mieszkalnego. Zauważył, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r. Nr 132 poz. 877 wg stanu prawnego obowiązującego na dzień 25.01.2005 r.), nie reguluje w jakiej odległości należy sytuować silosy na kiszonkę od granicy działki sąsiedniej oraz od innych obiektów. Przepis § 8 w/w rozporządzenia nakłada na inwestorów obowiązek zachowania odpowiednich odległości przy budowie silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton. Zgodnie z w/w przepisem odległości te powinny wynosić 5 m - od granicy działki sąsiedniej; 8 m - od innych budynków; 15 m - od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz budynków inwentarskich. Jeżeliby nawet przyjąć, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie § 8 w/w rozporządzenia, to i tak warunki w nim określone (jak zauważył organ), zostały zachowane. Ponadto organ zwrócił uwagę na § 6 pkt 3 podpunkt 6 i pkt 4 podpunkt 6 w/w rozporządzenia, który reguluje w jakiej odległości winny być usytuowane zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych oraz otwarte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych od silosów na kiszonkę. Wskazał, że odległości te powinny wynosić 5 m w przypadku zamkniętych zbiorników oraz 10 m dla otwartych zbiorników oraz płyt gnojowych. Jednocześnie odległość tych obiektów od granicy działki sąsiedniej winna wynosić 4 m. Stwierdził, że usytuowanie silosów w odległości 8 m od granicy nie spowoduje żadnych ograniczeń na wypadek ewentualnej przyszłej zabudowy obiektami, o których mowa w § 6 pkt 3 i pkt 4 w/w rozporządzenia, na działce nr 270. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył także, że takie usytuowanie inwestycji nie narusza również wymogów określonych w § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm. wg stanu prawnego obowiązującego na dzień 25.01.2005 r.), dopuszczającym usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Wskazał również, że sporna inwestycja nie oddziaływuje na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Na tej podstawie uznał, iż brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w oparciu o inne, aniżeli w/w rozporządzenia, przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych ustaleń organ w konsekwencji stwierdził, że działka nr 270 nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku objętego decyzją Starosty K. z [...] stycznia 2005 r., nr [...]. Brak jest zatem (w jego ocenie), podstaw do przyznania E. W. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a to uzasadniało umorzenie postępowania I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. wniosła o uchylenie w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2005 r. i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 937 zł (w tym 3 krotnej stawki minimalnej dla ustanowionego pełnomocnika). Skarżąca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania silosów na kiszonkę. Wskazała, że przepisy te stanowią podstawę do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stwierdziła, że lokalizacja przedmiotowych silosów, niezgodna z warunkami techniczno-budowlanymi wprowadza znaczne ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości będącej jej własnością. W jej ocenie, ograniczenia są ewidentne, a status jej jako strony jest oczywisty, co potwierdza decyzja Burmistrza K. nr [...] z [...] marca 2006 r. i następne orzeczenia, dotyczące przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny E. W. na działce nr [...] (w którym B. i Z. K. byli od samego początku stroną tego postępowania) oraz ostateczna decyzja Wojewody [...] znak: [...] z [...] października 2006 r. Strona skarżąca podniosła także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 495/05 wyraźnie wskazał, że fakt istnienia "interesu prawnego" nie jest tożsamy z jego naruszeniem. Uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym nie jest uzależnione od naruszenia interesu prawnego, a jedynie od jego istnienia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, w tym także z powodów innych niż zostały w niej wywiedzione.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzją tą, po uchyleniu decyzji organu I instancji, umorzono postępowanie organu I instancji przyjmując, że skarżąca -będąca wnioskodawczynią tego postępowania- nie ma przymiotu strony.

W konsekwencji, spór dotyczy legitymacji procesowej skarżącej do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor orzekając w sprawie przyjął bowiem, że sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącej, a skoro nie posiada ona przymiotu strony w tym postępowaniu, to postępowanie należało umorzyć.

-Dostrzegając powyższe, przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż skarżąca pismem z [...] grudnia 2007 r. (data wpływu do organu), zażądała skontrolowania w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Po wpłynięciu tego żądania, pismem z [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu (a nie na wniosek strony), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2005 r. W decyzji z [...] marca 2010 r. (zapadłej w tej sprawie w I instancji), organ ten również na powyższe zwrócił uwagę. Wprawdzie przyznał skarżącej – E. W. przymiot strony w sprawie, ale jednocześnie zaznaczył, że prowadzi to postępowanie z urzędu, na co pozwala mu art. 157 § 2 k.p.a. Wskazał też, że prowadząc postępowanie z urzędu uwzględnił argumenty przedstawione przez skarżącą (będącą stroną postępowania), w jej piśmie zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji z [...] stycznia 2005 r.

Tej okoliczności Główny Inspektor w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł i w żaden sposób się do niej nie odniósł. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia zupełnie nie wynika bowiem, czy postępowanie toczy się w sprawie z urzędu, czy na wniosek skarżącej. Uzasadnienie decyzji I instancji wskazywałoby na to, że postępowanie prowadzone jest z urzędu. Nie można jednak pominąć tego, iż skarżąca wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym, a skoro jest takie żądanie, to wymaga ono załatwienia decyzją administracyjną.

Wyjaśnienie tej kwestii ma niewątpliwie znaczenie w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że jedynie w tym drugim przypadku (tj. gdy postępowanie prowadzone byłoby na wniosek), umorzenie postępowania organu I instancji mogłoby mieć miejsce z uwagi na brak legitymacji procesowej podmiotu występującego z takim żądaniem. Przy czym sytuacja ta mogłaby wystąpić tylko wówczas, gdyby organ w sposób niewątpliwy wykazał brak interesu prawnego takiego podmiotu. Tego zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -w ocenie Sądu- jednak nie uczynił.

-Przed rozwinięciem powyższego wskazać należy, iż decyzją weryfikowaną w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, zatwierdzono projekt budowlany zamienny i zmieniono pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2002 r. nr [...], obejmujące silosy na kiszonkę w miejscowości L., działka nr ew. [...]. W postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowanym orzeczeniem z [...] stycznia 2005 r., skarżąca jako strona nie występowała. Zauważyć jednak trzeba, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2008 r. w trybie wznowieniowym uznał skarżącą za stronę w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2002 r.

Postępowanie to (o stwierdzenie nieważności), jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich norm prawa materialnego. Przy czym stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

Tym samym prawidłowo -w ocenie Sądu- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne rozważenie w pierwszej kolejności w sprawie, czy skarżąca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Słusznie przy tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że na potrzebę analizy w ww. zakresie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 814/08 zapadłym w tej sprawie, którym tak organ jak i Sąd -na mocy art. 153 p.p.s.a.- jest związany.

Należy też zgodzić się z GINB co do tego, że skoro kwestionowana decyzja dotyczy w istocie pozwolenia na budowę, to dla ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania winien być ustalony identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1540/08, lex nr 530045), w którym stwierdził, że "przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z. 8, s. 31). Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07)".

Prawidłowo również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Oznaczałoby to, że organ odwoławczy dostrzegł różnicę pomiędzy badaniem legitymacji procesowej (w tym: do inicjowania postępowania nieważnościowego), a badaniem legalności kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii (analizowana w fazie wstępnej tego postępowania), ma na celu ustalenie stron postępowania, w tym: rozważenie, czy osoba żądająca stwierdzenia nieważności posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności orzeczenia, które to kwestionuje. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego. Nadto, powinien mieć realny i aktualny charakter. Interes prawny należałoby więc ustalić na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów i w oparciu o aktualne okoliczności faktyczne. Drugi problem dotyczy już postępowania właściwego, merytorycznego sprowadzającego się do oceny ważności decyzji, a ocena ta winna odbywać się według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia.

Chociaż powyższe w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia GINB dostrzegł, to jednak do tego się w żaden sposób nie zastosował.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem wyraźnie na to, że badając legitymację procesową skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierował się stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji kwestionowanej, tj. w dniu [...] stycznia 2005 r. Biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, i analizując te przepisy -w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy- organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, iż uwzględnił stan prawny na dzień [...] stycznia 2005 r. Tak samo organ uczynił rozważając interes prawny skarżącej w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W prowadzonym postępowaniu zmierzającym do ustalenia interesu prawnego skarżącej organ odwoławczy uwzględnił więc przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Tym samym stwierdzić należy, iż uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest samo w sobie sprzeczne, a nadto, że przedstawiona w nim ocena interesu prawnego skarżącej została przeprowadzona nieprawidłowo, bo w oparciu o nieaktualny stan prawny.

Takim działaniem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy powyższe przepisy zostały -w ocenie Sądu- w istotnym stopniu naruszone. Zastosowanie nieprawidłowego kryterium oceny interesu prawnego skarżącej czyni bowiem zasadnym stwierdzenie, że wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na brak przymiotu podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności jest co najmniej przedwczesne.

-Z tych też powodów, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Dokonując takiej oceny Sąd nie podzielił jednak wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu odnoszącego się do art. 28 k.p.a. Sąd uznał, iż wprawdzie rację ma skarżąca, iż kwestionowana decyzja z 2005 r. zmieniła decyzję z 2002 r. formułując tym samym jedną decyzję o pozwoleniu na budowę w brzmieniu nadanym decyzją z 2005 r. W ocenie Sądu, nie oznacza to jednak, że interes prawny skarżącej należałoby ustalić w takiej sytuacji w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji z 2002 r. (tj. sprzed nowelizacji Prawa budowlanego z 11 lipca 2003 r., określającej strony w sprawie pozwolenia na budowę), czyli w oparciu o art. 28 k.p.a. (tj. bez uwzględnienia brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Stanowisko to byłoby zasadne wówczas, gdyby weryfikowaną w tym postępowaniu decyzją była decyzja z 2002 r.

W kontekście wniosków skarżącej wyjaśnić też trzeba, iż rozpoznając skargę Sąd mógł ocenić pod względem legalności jedynie postępowanie organów zakończone zaskarżoną decyzją, wydaną w trybie nieważnościowym. Nie miał natomiast żadnej kompetencji do tego, aby w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, dokonać kontroli decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2005 r. o nr [...], a następnie -zgodnie z żądaniem skargi- stwierdzić nieważność tego rozstrzygnięcia. Dokonanie kontroli w ww. decyzji oznaczałoby wyjście poza granice danej sprawy, a temu sprzeciwia się art. 134 § 1 p.p.s.a.

-Orzekając ponownie, Główny Inspektor obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu, tak dotyczące samego wszczęcia tego postępowania, jak i oceny w tym postępowaniu interesu prawnego skarżącej.

Ustalając interes prawny skarżącej w sprawie, organ winien kierować się obowiązującymi przepisami prawa materialnego (tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), i aktualnymi okolicznościami faktycznymi (obejmującymi planowaną inwestycję, której dotyczy weryfikowana decyzja z 2005 r. oraz nieruchomość skarżącej, w tym: istniejącą na niej zabudowę).

W tym miejscu warto dodać, iż z akt sprawy wynika, że inwestycja objęta weryfikowaną decyzją związana jest z hodowlą bydła (silosy paszowe, v. dokumentacja projektowa – projekt zamienny), a to wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów i hałasu oraz na konieczność zachowania warunków technicznych dotyczących budowli rolniczych. To zaś może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce sąsiedniej należącej do skarżącej. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącą, iż w przypadku, gdy w sprawie zastosowanie znajdowałby § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich, to jej nieruchomość może doznawać pewnych ograniczeń (z punktu widzenia zagospodarowania działki). Słusznie bowiem w skardze podniesiono, że przy zachowaniu choćby minimalnych odległości (przewidzianych w przepisach o warunkach technicznych), jeżeli wykraczają one poza obszar nieruchomości inwestycyjnej i częściowo obejmują inną nieruchomość, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Dla ustalenia powyższego konieczne jest więc wyraźnie wskazanie, jakiej budowli rolniczej weryfikowana decyzja dotyczy, bo tylko wówczas można ustalić, które dokładnie przepisy winny być uwzględnione przy ocenie interesu prawnego skarżącej oraz jakie z tą inwestycją mogą wiązać się ograniczenia i, czy będą to te, o których mowa w ww. rozporządzeniu, w tym w § 8, czy też inne, w tym wynikające z innych rozporządzeń, czy ustaw. Ustalenie "obszaru oddziaływania obiektu" na podstawie "przepisów odrębnych" nie może ograniczać się bowiem tylko do przepisów regulujących warunki techniczne, bo takie zawężające rozumienie tego pojęcia jest niezgodne z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, o czym organ w sprawie również winien pamiętać.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy, nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów w pełnym zakresie.