Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 660/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. D. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako "p.b."), w związku z wniesionym przez L. C. odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. W dniu 11 maja 2021 r. do PINB wpłynął wniosek w sprawie przeprowadzenia kontroli pod względem stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego przy ul. [...] we W. Do wniosku załączono ekspertyzę stanu technicznego z dnia 4 maja 2021 r. W dniu 14 czerwca 2021 r. inspektorzy PINB dokonali oględzin nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 27 lipca 2021 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. PINB nakazał W. D. oraz L. C. opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego pod adresem ul. [...] na terenie działki nr [...] we W., gmina M. W. Jednocześnie organ zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie użytkowania, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi do dnia 30 września 2021 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z protokołem kontroli wykonanej w dniu 14 czerwca 2021 r. stwierdzono liczne spękania ścian zewnętrznych budynku, ubytki tynku, nieszczelność elementów odprowadzających wody opadowe oraz zapadnięcie połaci dachowych spowodowanych znacznym ugięciem elementów konstrukcyjnych dachu. Oględziny zostały dokonane wyłącznie na zewnątrz obiektu, ze względu na nieudostępnienie jego wnętrza. Natomiast w załączonej do wniosku w sprawie przeprowadzenia kontroli ekspertyzie, jak zaznaczył PINB, wskazano, że stan techniczny budynku, a w szczególności konstrukcja dachu, zagrażają katastrofą budowlaną. W związku z powyższymi ustaleniami organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek nie nadaje się do użytkowania jako zagrażający bezpieczeństwu zdrowia oraz życia i na podstawie art. 68 p.b. orzekł jak w sentencji decyzji.

2.2. Pismem z dnia 13 września 2021 r. L. C. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Odwołujący się zwrócił uwagę, że postępowanie było prowadzone bez udziału innych współwłaścicieli – spadkobierców A. C., S. C., co jest niezgodne z procedurą administracyjną i stanowi podstawę do uchylenia decyzji, ponieważ osoby te winne być dopuszczone do czynnego udziału w sprawie. Odwołujący się wniósł przy tym o powołanie bezstronnego biegłego, a nie opieranie się na subiektywnej opinii eksperta powołanego przez osoby z W., oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ odwołujący się nie ma innego miejsca zamieszkania. Odwołujący się wskazał również m.in., że nie miał możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału oraz że z informacji podanych mu przez inne osoby wynika, że nowym współwłaścicielem nieruchomości jest P. S., a nie Skarżąca. Jak odwołujący się ustalił na podstawie elektronicznej księgi wieczystej, w dniu 13 sierpnia 2021 r., czyli przed zakończeniem postępowania przez organ pierwszej instancji, doszło do zawarcia umowy przenoszącej własność.

2.3. Pismem z dnia 28 września 2021 r. L. C. cofnął odwołanie w całości.

2.4. Decyzją z dnia [...] 2021 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, jednak organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W niniejszej sprawie, w ocenie WINB, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji ustalił cztery strony postępowania i skierował do nich zawiadomienie o jego wszczęciu. WINB zauważył jednak, że przesyłki skierowane do A. C. i S. C. zostały zwrócone do PINB z adnotacją, że ww. osoby nie żyją. W związku z powyższym organ drugiej instancji powołał treść art. 30 § 4 k.p.a. i wskazał, że PINB powinien był zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron. Organ pierwszej instancji tymczasem wydał decyzję rozstrzygającą, przy czym w jej rozdzielniku uwzględnił również strony nieżyjące. Ponadto WINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek E. i Z. C. z dnia 13 sierpnia 2021 r. o uznanie za stronę postępowania. Wniosek ten wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 20 sierpnia 2021 r., a rozpoznany odmownie został pismem z dnia 15 września 2021 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę, że w aktach PINB znajdują się dwie różne informacje z rejestru gruntów, sporządzona na dzień 1 czerwca 2021 r. i na dzień 9 września 2021 r., przy czym z późniejszej z ww. informacji wynika, że Skarżąca nie jest już właścicielką nieruchomości.

Z uwagi na powyższe organ drugiej instancji uznał, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest kwalifikowaną wadą procesową i uzasadnia nieuwzględnienie wniosku o cofnięcie odwołania, a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie zobowiązany jest nie tylko uwzględnić nowych właścicieli nieruchomości, ale również ustalić następców prawnych zmarłych.

Końcowo WINB uznał, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło przedwcześnie oraz z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a wskazana wadliwość i brak zachowania należytej staranności przez organ narusza zasadę praworządności.

3. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. D. (dalej jako ,,Skarżąca’’), reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, zaskarżyła decyzję WINB z dnia [...] 2021 r. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 137 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaskarżona przez L. C. decyzja wymaga uchylenia na skutek niezgodności z prawem, podczas gdy decyzja ta odpowiada prawu, w konsekwencji czego brak było podstaw do uchylenia tej decyzji;

b) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiałów i ustalenia daty śmierci A. C. oraz S. C., podczas gdy osoby te zmarły kilka lat przed wszczęciem postępowania, w konsekwencji czego należało uznać, że nie zachodziły przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. postępowania do czasu ustalenia następców zmarłych stron;

c) art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja PINB z dnia [...] 2021 r. została wydana przedwcześnie, podczas gdy decyzja ta została wydana w słusznym interesie obywateli, tj. celem ochrony życia i zdrowia osób zamieszkujących nieruchomość przy ul. [...] we W., w konsekwencji czego należało uznać, że decyzja ta powinna zostać utrzymana w mocy w całości.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że organ drugiej instancji pomimo możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem ustalenia daty śmierci A. C. i S. C. zaniechał tej czynności, mimo że fakt ich śmierci został ustalony na podstawie stempla pocztowego o treści "adresat nie żyje". W ocenie Skarżącej data śmierci ww. osób była kluczowa dla ustalenia, czy zmarły one w trakcie postępowania, czy przed jego wszczęciem. Skarżąca wskazała, że osoby te zmarły na długo przed wszczęciem postępowania, więc WINB nieprawidłowo zarzucił PINB niezastosowanie art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten bowiem może mieć zastosowanie tylko w razie śmierci strony w toku postępowania. Odnośnie natomiast wniosku E. i Z. C. o uznanie za stronę postępowania, w ocenie Skarżącej jego rozpoznanie po wydaniu decyzji nie ma żadnego znaczenia dla jej treści i ważności, ponieważ ww. osobom odmówiono udziału w niniejszym postępowaniu. Końcowo Skarżąca podniosła, że WINB całkowicie pominął okoliczności i powody wydania przez PINB decyzji nakazującej opróżnienie i wyłączenie z użytkowania budynku, tj. jego bardzo zły stan techniczny, w związku z którym niezwłoczne wydanie decyzji przez organ pozostawało w interesie społecznym i interesie obywateli z uwagi na istniejące zagrożenie. Decyzja PINB była więc zdaniem Skarżącej słuszna.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

5.2. W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

5.3. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że zasadniczą przesłanką uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia był, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak podjęcia przez PINB działań w związku ze zwrotem przesyłek adresowanych do A. C. i S. C. z adnotacją "adresat nie żyje". W ocenie organu drugiej instancji PINB powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., z uwagi na powzięcie informacji o śmierci uczestników postępowania i ustalić ich następców prawnych. WINB zwrócił również uwagę na sprzeczności dwóch znajdujących się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, z których jeden z datą późniejszą nie wymienia Skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości, a także na rozpoznanie wniosku E. i Z. C. i odmowa uznania ich za stronę postępowania po dacie wydania decyzji przez PINB.

5.4. Mając na uwadze powyższe należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może jedynie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

5.5. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że WINB miał możliwość samodzielnego zweryfikowania, czy i w jakich datach zmarli A. C. i S. C. Okoliczności te możliwe są do wyjaśnienia na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego np. poprzez zwrócenie się do właściwego organu o przesłanie odpisu aktu zgonu. Natomiast nie sposób uznać, że ustalenie powyższych informacji wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części.

Organ odwoławczy powołując treść art. 30 § 4 k.p.a., bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w zakresie dotyczącym daty śmierci ww. osób, wskazał na konieczność zawieszenia postępowania, celem ustalenia następców prawnych zmarłych stron. Natomiast zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Zatem z treści powołanego przepisu art. 30 § 4 k.p.a. jednoznacznie wynika, że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwał status strony postępowania, nastąpiła po wszczęciu postepowania, a przed jego zakończeniem organ ma obowiązek ustalenia jej następców prawnych.

Na zasadzie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).

Tymczasem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasatoryjnej organ drugiej instancji wyraźnie wskazał, że na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych jego zmarłych uczestników. WINB tym samym przesądził zarówno to, że wymienione osoby były uczestnikami postępowania, jak i konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo braku dowodu potwierdzenia przez właściwy organ czy i kiedy zmarły wyżej wymienione osoby oraz czy śmierć tych osób miała miejsce po wszczęciu niniejszego postępowania – a więc nie dysponując materiałem dowodowym pozwalającym na stwierdzenie, że zawieszenie postępowania jest w niniejszej sprawie konieczne i uzasadnione.

Odnosząc się jednocześnie do wątpliwości organu co do prawidłowości uznania Skarżącej przez PINB za współwłaścicielkę stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, w związku z różnymi danymi dotyczącymi właścicieli przedmiotowej nieruchomości wynikającymi z dwóch znajdujących się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, zauważyć należy, że co do zasady ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 k.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw przed organem pierwszej instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 194/11; CBOSA).

Jednakże, w niniejszej sprawie, co istotne, na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, czy w sprawie doszło do błędnego ustalenia stron postępowania. Organ pierwszej instancji skierował swoją decyzję do dwóch osób, które widniały w informacji z rejestru gruntów z dnia 1 czerwca 2021 r. jako współwłaściciele nieruchomości, odnośnie natomiast co do pozostałych ujętych w tym dokumencie współwłaścicieli nieruchomości w rozdzielniku do decyzji wskazał, że osoby te nie żyją i nie nakładał na nie żadnych obowiązków ani nie kierował do nich decyzji.

Natomiast z informacji z rejestru gruntów z dnia 9 września 2021 r., na co zwrócił uwagę organ drugiej instancji, wynika, że Skarżąca nie jest już współwłaścicielką stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, przy czym w informacji tej widnieją inne, niebędące uczestnikami prowadzonego postępowania osoby, jednakże decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] 2021 r., czyli przed datą sporządzenia ww. dokumentu. Tym samym na podstawie ww. informacji z rejestru gruntów nie można stwierdzić, kiedy doszło do zmiany współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy organ pierwszej instancji skierował decyzję do osoby nie będącej już stroną niniejszego postępowania.

W związku z zaistniałymi wątpliwości organ drugiej instancji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w ramach postępowania odwoławczego, przede wszystkim wyjaśniając, kiedy miała miejsce sprzedaż nieruchomości przez Skarżącą i czy decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do strony postępowania.

5.6. Raz jeszcze należy podkreślić, że kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1491/21; CBOSA). Przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji powinien więc rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji.

W zaskarżonej decyzji WINB w ogóle nie rozważył zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Tymczasem mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy zasadne było przeprowadzenie przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, kiedy zmarli A. i S. C. oraz zmierzającego do wyjaśnienia, czy decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do stron postępowania, tj. właścicieli stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości w dniu wydania decyzji przez PINB. Należy bowiem zauważyć, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić postawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. – zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20; CBOSA).

Co więcej, organ drugiej instancji mógł również, na co wskazuje art. 136 § 1 k.p.a., zlecić przeprowadzenia ww. dowodów organowi pierwszej instancji, zamiast przeprowadzać dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie samodzielnie.

Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że przedmiotem wydawanych przez organy w niniejszej sprawie decyzji jest wyłączenie z użytkowania obiektu budowlanego, który to obiekt może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Niezasadne jest bowiem uchylanie decyzji organu pierwszej instancji, ze wskazaniem zawieszenia postępowania, a więc również jego przedłużanie, w sytuacji, gdy mogłoby się okazać, że niewyjaśniona kwestia tj. data śmierci A. C. i S. C. nie uzasadniała konieczności zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Analogicznie, widnienie innych niż ustaleni przez PINB współwłaściciele nieruchomości w dokumencie wydanym po dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu [...] 2021 r., nie powinno prowadzić automatycznie do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w ramach przeprowadzonego przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego możliwe jest ustalenie, czy zmiana współwłaścicieli nieruchomości nastąpiła przed, czy już po wydaniu decyzji przez PINB.

Ponadto odnosząc się do kwestii rozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku E. i Z. C. o uznanie za stronę postępowania po dacie wydania decyzji przez PINB organ odwoławczy winien ocenić, czy rozpoznanie tego wniosku przez organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, WINB winien podjąć działania w celu ustalenia, czy decyzja PINB faktycznie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jako że nie wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a jeżeli w wyniku tych czynności uzna, że naruszenia takie występują – ocenić, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i czy uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

5.7. W tym stanie rzeczy Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze dotychczasowe ustalenia organu pierwszej instancji i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdza, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. WINB powinien bowiem w pierwszej kolejności w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i ustalić, czy A. C. i S. C. zmarli przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, czy też w jego trakcie, która to okoliczność rzutuje na dalsze postępowanie w niniejszej sprawie. Ponadto, organ drugiej instancji powinien również ustalić, kto był właścicielem stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości w dacie wydania decyzji przez PINB, co pozwalałoby mu na stwierdzenie, czy organ ten skierował decyzję do prawidłowo określonych stron postępowania. Dopiero więc po poczynieniu ustaleń co do wyżej wskazanych kwestii organ drugiej instancji będzie mógł stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

5.8. Końcowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że odmowa uznania cofnięcia odwołania za skuteczne następuje w formie postanowienia organu odwoławczego. Postanowienie to jest wydawane na podstawie art. 137 k.p.a. i na postanowienie to nie przysługuje zażalenie ( por. wyrok NSA z dnia 18 października 1996 r., I SA/ Lu 55/96, w bazie LEX nr 28510 ). Z akt niniejszej sprawy nie wynika, że w związku z cofnięciem odwołania przez L. C. pismem z dnia 28 września 2021 r. zostało wydane postanowienie odmawiające uznania cofnięcia odwołania za skuteczne.

5.9. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na uwzględnienie sprzeciwu sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który – stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.