Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1910/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka- Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Finansów 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1167/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 15 lipca 2014 r. Stowarzyszenie Sieć [...] skierowało do Ministra Finansów wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: (1) danych o członkach Gabinetu Politycznego Ministra Finansów wymaganych przez art. 39a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, (2) wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto w rozbiciu na poszczególne składniki) za każdy miesiąc w 2014 r., (3) numerów służbowych telefonów komórkowych: ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę w zakresie wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego uznając, że podlega ona ograniczeniu udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.". W pozostałym zakresie wniosku udzielono wnioskującemu informacji pismem z dnia 29 lipca 2014 r.

Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.

Decyzja Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1852/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 lipca 2014 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezspornie żądana przez Stowarzyszenie informacja miała charakter informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że członkowi Gabinetu Politycznego Ministra przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Zgodnie z art. 37 ust. ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U z 2012 r., poz. 392 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Przemawia to za tym, że z woli ustawodawcy gabinet polityczny ministra, o ile został utworzony, wchodzi w skład struktury organizacyjnej danego ministerstwa i posiada szczególnie ważną, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcję ustrojową - jest podmiotem ściśle i na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej ministerstwa współpracującym z ministrem.

W ocenie Sądu I instancji członkowie tego gabinetu, jako najwyżsi urzędnicy ministerstwa, mają więc realny, a nie tylko hipotetyczny, wpływ na kształtowanie kierunku działań naczelnego organu administracji publicznej. Konstytucyjna wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa natomiast nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że informacja o wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób wchodzących w skład Gabinetu Politycznego nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, iż dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej - jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych.

Dopiero z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie drugie, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku ww. osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wyjątek ten powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, że wykładnia kategorii "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie może w konsekwencji prowadzić do uczynienia iluzoryczną zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" a nie ich rozmywaniu.

Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dalej Sąd II instancji przytoczył definicję "osoby pełniącej funkcję publiczną" zawartą w art. 115 § 19 k.k. oraz definicję "funkcjonariusza publicznego" podaną w art. 115 § 13 k.k. wskazując, iż powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Dalej NSA wskazał, że wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez obie strony wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość - zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęcie - jak to uczynił Sąd I instancji - że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby uczestniczyła ona "w sposób bezpośredni lub pośredni" w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra - prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby. Nie może być tym samym kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" okoliczność pełnienia "szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej" bądź działalność na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Kształtowanie sytuacji prawnej innych osób odbywa się na rozmaitych szczeblach struktury ustrojowej państwa i nie ma uzasadnionych prawnych podstaw do tego, żeby jedynie "ważność funkcji ustrojowej" instytucji publicznej czyniła z wszystkich osób mających z nią jakikolwiek związek "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". W interpretacji powyższego zwrotu ustawowego nie może chodzić o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

NSA stwierdził, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Wskazywane przez Sąd I instancji wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne, nie uzasadniają według treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie mają statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wniosek Stowarzyszenia dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia członków biura politycznego, a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

Konkludując NSA stwierdził, iż skoro niewłaściwe zastosowanie prawa oznacza błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, to zasadność zarzutu błędnej wykładni prowadzi do wniosku o konieczności ponownego dokonania subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej odkodowanej zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Oznacza to, że w dalszym toku postępowania zadaniem Sądu I instancji - w przypadku uznania, że wniosek dotyczył informacji publicznej - będzie dokonanie oceny, czy członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów są osobami, które swoimi działaniami bezpośrednio kształtują sytuację prawną innych osób i z tego punktu widzenia skontrolowanie zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Powołując art. 190 P.p.s.a., Sąd I instancji wskazał, iż związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r., Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zakwalifikował wnioskowaną informację (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto w rozbiciu na poszczególne składniki każdego z członków Gabinetu Politycznego Ministra, za każdy miesiąc w 2014 r.) jako informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U z 2012 r., poz. 392 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zgodnie z art. 39 ust. 3 tej samej ustawy w każdym ministerstwie może być tworzony w szczególności gabinet polityczny ministra. W myśl art. 39a tej ustawy minister podaje Prezesowi Rady Ministrów następujące dane dotyczące pracowników zatrudnionych w gabinecie politycznym ministra: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) datę urodzenia; 3) miejsce zatrudnienia w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra; 4) źródła dochodów w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra; 5) informację o wykonywanej działalności gospodarczej w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra (ust. 1), przy czy dane, o których mowa w ust. 1, podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 2). Z powyższej regulacji wynika, iż sam prawodawca w art. 39a wprost przesądził, że informację publiczną stanowią informacje w nim wskazane, a dotyczące członków gabinetu politycznego ministra.

Z kolei zgodnie z art. 471 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatrudnienie pracownika w gabinecie politycznym Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra oraz innego członka Rady Ministrów następuje na podstawie umowy o pracę zawartej na czas pełnienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe. Wcześniejsze rozwiązanie umowy o pracę może być dokonane za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Natomiast w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 471 ust. 3 ww. ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 24, poz. 296 ze zm.) wskazano w § 1 ust. 1, że rozporządzenie stosuje się do: 1) pracowników zatrudnionych w gabinecie politycznym: a) Prezesa Rady Ministrów, b) wiceprezesa Rady Ministrów, c) ministra, d) innego członka Rady Ministrów zwanych dalej "pracownikami", a w załączniku do rozporządzenia określono wymogi kwalifikacyjne obowiązujące dla szefów gabinetów politycznych oraz doradców i asystentów w gabinetach politycznych, kwoty wynagrodzeń zasadniczych (podane zakresowo) oraz dodatków funkcyjnych dla tych osób, w jednolity dla wszystkich sposób określając w § 6 zasady i tryb zwalniania pracowników gabinetu politycznego z wymagań kwalifikacyjnych.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnione jest stanowisko Ministra Finansów, że dane o wysokości wynagrodzenia, nawet w rozbiciu na poszczególne składniki, każdego z członków gabinetu politycznego posiadają walor informacji publicznej. Związane są bowiem z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Dane takie mieszczą się zatem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Jednakże właśnie ze względu na to, że dotykają sfery prywatnej ww. osób, nie podlegają udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności.

Następnie Sąd podał, że informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości wynagrodzenia, dodatków do wynagrodzenia) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Jednakże na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do tych informacji nie może zostać ograniczony w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony danych. Zatem odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującej im ochrony.

W ocenie Sądu I instancji, członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów nie należą do kręgu "osób pełniących funkcje publiczne" w świetle przedstawionej przez NSA wykładni tego pojęcia. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że osoby te swoimi działaniami bezpośrednio kształtują sytuację prawną innych osób, a tym samym w sposób realny i konkretny wpływają na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnej innych podmiotów.

Zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 34 Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Z 2014 r., poz. 27), Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Szefa Gabinetu Politycznego Ministra, Dyrektora Generalnego Ministerstwa, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów komórek organizacyjnych. Stosownie natomiast do § 1 pkt 1 zarządzenia nr 33 Ministra Finansów z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie podziału kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów, Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa, Gabinetu Politycznego Ministra, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów departamentów i biur.

Z treści powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów wykonują w strukturze organu działania mające charakter wyłącznie pomocniczy ("Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Gabinetu Politycznego"), doradczy, opiniujący oraz konsultujący. Działania te nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez Ministra, który w sposób bezpośredni kształtuje sytuację prawną innych podmiotów.

Członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów nie posiadają upoważnień do załatwiania spraw w imieniu organu, nie zajmują stanowiska w jego imieniu. Wypełniają zadania o charakterze doradczym i opiniującym, a ich działania obejmują w szczególności: (1) opracowywanie rozwiązań w zakresie polityki gospodarczej oraz ocenę bieżących propozycji prawnych pod kątem ich wpływu na gospodarkę, (2) nadzorowanie realizacji poleceń Ministra Finansów oraz pomoc merytoryczną i organizacyjną w tym zakresie, (3) przygotowywanie analiz ekonomicznych, często poprzez wykorzystanie różnych badań porównawczych, a także pomoc w przygotowywaniu takich analiz w innych komórkach ministerstwa, (4) przygotowywanie wkładu merytorycznego do wystąpień publicznych Ministra Finansów, (5) koordynowanie niektórych prac wymagających zaangażowania wielu komórek w różnych pionach ministerstwa oraz niektórych prac międzyresortowych.

W ocenie Sądu I instancji, zakres wymienionych zadań nie pozwala zatem członków Gabinetu Politycznego Ministra Finansów, którzy w istocie pełnią rolę pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów, traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". Brak jest podstaw by uznać, że poprzez wymienione działania osoby te mają realny i konkretny wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie prawo dostępu do informacji publicznej objętej pkt 2 wniosku Stowarzyszenia podlega ograniczeniu w świetle przesłanki określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie ww. informacji godziłoby w prawo do prywatności pracowników Ministerstwa zatrudnionych w Gabinecie Politycznym, które nie należą do "osób pełniących funkcje publiczne".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na zbyt daleko idącym, ograniczeniu tegoż prawa na kanwie niniejszej sprawy;

2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 151 P.p.s.a., w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi;

3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że członkowie gabinetu politycznego ministra nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie;

4) art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Ponadto skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj.

1) art. 190 P.p.s.a. poprzez błędne odczytanie wykładni przepisów przez NSA we wcześniejszym orzeczeniu.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jako naruszony przepis postępowania wskazano art. 190 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie wskazanego przepisu polega na błędnym odczytaniu wykładni przepisów dokonanej przez NSA we wcześniejszym orzeczeniu. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie podaje sygnatury orzeczenia do którego się odwołuje, ale nie wyjaśnia na czym owo błędne odczytanie miało polegać, jak również jaki wpływ mogło mieć na wynik sprawy. W zasadzie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 P.p.s.a. nie zawiera żadnego uzasadnienia, a brak taki jest istotny i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutu.

Skarga kasacyjna nie stawia żadnych innych ( poza art. 151 P.p.s.a., który nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej ) zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za pomocą których można byłoby zakwestionować stan faktyczny przyjęty w sprawie przez Sąd I instancji.

Oznacza to, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku są w sprawie wiążące. Wynika z nich że członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów nie należą do kręgu "osób pełniących funkcje publiczne". Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że osoby te swoimi działaniami bezpośrednio kształtują sytuację prawną innych osób, a tym samym w sposób realny i konkretny wpływają na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnej innych podmiotów.

Przedstawiony w pkt. 3 i 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, jak wynika z jego uzasadnienia, ma doprowadzić do zakwestionowania powyższego ustalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie którym poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych ( por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2018r. I FSK 1014/16 Lex 2483899, z dnia 21 kwietnia 2018r. I FSK 1524/16 Lex 2529163 ).

Mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł doprowadzić do zakwestionowania ustalenia Sądu I instancji, według którego członkowie gabinetu politycznego Ministra Finansów nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierzają one do podważenia ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Z tych względów przedstawiona wyżej ocena prawna odnosi się również do zarzutów naruszenia Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Cytowany przepis nie mógł zostać naruszony w sytuacji, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość ograniczenia prawa, stanowiąc w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z tych samych powodów nie został naruszony art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.