Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 249/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2, art.3 ust. 1,  art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1  art.  20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r., Nr XXXVI/380/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. R. (zwanego dalej również jako skarżący), jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r., Nr XXXVI/380/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu.

Wydanie zaskarżonej uchwały poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 23 czerwca 2005 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr XLVIII/500/05, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu. O przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz terminie składania do niego wniosków, wyznaczonym do dnia 16 sierpnia 2005 r., poinformowano w drodze obwieszczenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 lipca 2005 r., wywieszonym dnia 18 lipca 2005 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Opola oraz zamieszczonym w prasie lokalnej 15 lipca 2005 r. Zawiadomienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 lipca 2005 r. zostało przesłane również organom właściwym do uzgadniania i opiniowania planu. W ustalonym terminie do organu wpłynęło 78 wniosków. Prezydent Miasta Opola, zarządzeniem z dnia 5 września 2005 r., uwzględnił wnioski wniesione w pozycjach: 1-17, 18, 21, 22-68, 69, 70, 71, 72, 73-78 oraz nie uwzględnił wniosków wniesionych w pozycji 19 - dotyczących nieruchomości nr a oraz w pozycji 20 - dotyczących działek nr b i c. Następnie, obwieszczeniem z dnia 16 stycznia 2008 r., Prezydent Miasta Opola poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 29 stycznia 2008 r. do 26 lutego 2008 r. i o przeprowadzeniu w dniu 18 lutego 2008 r. dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami oraz o możliwości wniesienia uwag w terminie do 17 marca 2008 r. W zakreślonym terminie do organu wpłynęło 78 uwag. Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2008 r., Nr [...], w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu, Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnił uwagi wniesione w pozycjach: 2, 3, 10, 57, 59, 65, 77, 78, częściowo uwzględnił uwagi wniesione w pozycjach: 1, 4-6, 8, 11-13, 15-56, 58, 60, 62, 64, 67, 69, 72-75 oraz nie uwzględnił uwag wniesionych w pozycjach: 7 (dotyczących działki nr d, k.m. [...]); 9 (dotyczących terenu [...]); 61(dotyczących działki nr e k.m. [...]); 63 (dotyczących ulicy [...] jako ciągu pieszo-jezdnego, [...] i [...]); 66 (dotyczących działek nr f, g i h k.m. [...]); 68 (dotyczących działek nr i, j, k, l, ,m, n, o, p, r i s k.m. [...]); 70-71 (dotyczących terenu [...],[...],[...] i [...]) oraz 76 (dotyczących działek nr t, u, w i x k.m. [...]).

W dniu 25 września 2008 r., Rada Miasta Opola podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn. zm., [obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm. - dopisek Sądu]), zwanej dalej ustawą, uchwałę Nr XXXVI/380/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1. W § 1 pkt 3 określono z kolei, że załącznikami do uchwały są ponadto: rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu (załącznik nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania (załącznik nr 3). W załączniku nr 2 Rada Miasta Opola w 19 punktach rozstrzygnęła o odrzuceniu:

1) w części uwagi dotyczącej zmiany szerokości planowanej drogi [...] (pkt 1),

2) w części uwagi dotyczącej sprzeciwu na brak wyjazdu z ul. [...] i ul. [...] na ul. [...] (pkt 2),

3) uwag dotyczących przeznaczenia działki na terenie [...] (pkt 3),

4) w części uwagi dotyczącej całkowitej likwidacji terenu zieleni urządzonej w sąsiedztwie terenu [...],

5) uwag dotyczących przeznaczenia terenu [...] (zabudowa wielorodzinna) na zieleń lub zabudowę jednorodzinną,

6) w części uwagi dotyczącej braku zgody na wyznaczenie drogi [...], ze względu na konieczność skomunikowania terenu [...] w celu umożliwienia rozbudowy mieszkaniowej,

7) w części uwagi dotyczącej braku zgody na wyznaczenie drogi [...] w całości po działce y właściciela, z uwagi na istniejącą zabudowę po przeciwnej stronie drogi oraz istniejące podziały geodezyjne,

8) w części uwagi dotyczącej przeznaczenia działki nr z na zabudowę jednorodzinną na terenie [...] i [...], z uwagi na konieczność wyznaczenia pasa zieleni wzdłuż rowu [...],[...],

9) w części uwagi dotyczącej przeznaczenia terenu [...] na zabudowę mieszkaniową, z uwagi na konieczność wyznaczenia terenów usług sportu i rekreacji w sąsiedztwie terenów zieleni urządzonej,

10) w części uwagi dotyczącej przeznaczenia terenu [...] (zabudowa wielorodzinna) na tereny [...] (zabudowa jednorodzinna) oraz przeznaczenia terenu [...] (usługi i zieleń urządzona) na [...] (zabudowa jednorodzinna z usługami), z uwagi na konieczność wyznaczania nowych terenów pod zabudowę wielorodzinną i zieleń, która będzie stanowić kontynuację sąsiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu,

11) uwagi dotyczącej ścięcia narożnika drogi [...], przeniesienia ciągu [...] między posesję [...] i [...] przy ul. [...] oraz dotyczącej docelowej zamiany ciągu [...] na drogę wewnętrzną do posesji przy ul. [...], z uwagi na prawidłowe i wygodne rozwiązanie dojazdu do posesji przy ul. [...] oraz ciągu pieszego znajdującego się na osi dróg [...] i [...],

12) w części uwagi dotyczącej całkowitego przeznaczenia na usługi działek aa, ab, ac oraz działek leżących przy drodze [...]-[...] na terenie [...], z uwagi na konieczność wyznaczenia pasa zieleni wzdłuż rowu [...],[...],[...], który stanowić będzie kontynuację sąsiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu,

13) uwagi dotyczącej pozostawienia istniejącej ul. [...][...], jako "ślepej", z uwagi na konieczność dobrego skomunikowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

14) w części uwagi dotyczącej zakresu poszerzenia terenu [...], całkowicie kosztem terenu [...], z uwagi na konieczność wyznaczenia pasa zieleni wzdłuż rowu [...],[...],

15) w części uwagi dotyczącej poszerzenia terenu [...] kosztem terenu [...], z uwagi na konieczność wyznaczenia pasa zieleni wzdłuż rowu [...],[...],

16) w części uwagi dotyczącej możliwości nadbudowy budynków z płaskim dachem i wykorzystania poddasza do celów mieszkaniowych na terenie [...], z uwagi na skalę otaczającej zabudowy historycznej, oraz dotyczącej przeznaczenia terenu [...] na usługi sportu, z uwagi na konieczność wyznaczenia pasa zieleni wzdłuż rowu [...],[...],

17) uwagi dotyczącej doprowadzenia do zgodności z przepisami i ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola w związku z:

a) przeznaczeniem terenów w pobliżu przebiegającej linii wysokiego napięcia na tereny zabudowy jednorodzinnej, a nie na zieleń,

b) występowaniem wysokiego poziomu wód gruntowych na terenie [...], c) poszerzeniem drogi [...], z uwagi na brak zgodności projektu planu z przepisami i studium,

18) w części uwagi dotyczącej przeznaczenia terenu [...] na usługi, ze względu na uwzględnienie uwag właścicieli działek na tym terenie oraz w części uwagi dotyczącej zlikwidowania dwustronnego szpaleru drzew na ul. [...],

19) w część uwagi dotyczącej pozostawienia istniejącego wjazdu i wyjazdu w obu kierunkach ze stacji paliw przy ul. [...] na terenie [...], z uwagi na organizację, którą zarządzać będzie zarządca drogi.

Pismem z dnia 8 marca 2017 r. A. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przedmiotową uchwałą, jako podjętą z naruszeniem art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podniósł, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do nieuprawnionego poszerzenia drogi publicznej oznaczonej w planie symbolem [...] do szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, a tym samym dokonano nieuprawnionego zajęcia ok. 5 m szerokości działki ad, stanowiącej jego własność. Wywodził, że zapisy planu są dla niego krzywdzące, albowiem wpływają na obniżenie wartości jego działki oraz uniemożliwiają korzystanie z części nieruchomości objętej planem. Dodatkowo podniósł, że poszerzenie ulicy [...] nie zostało przez organ należycie uzasadnione, ponadto działania organu opierają się na niepewnych planach, co do zagospodarowania przestrzeni w okolicy tej ulicy. Zdaniem skarżącego, Rada winna wzorować się na przepisach § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określających minimalną szerokość drogi na 4,5 m.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta Opola w dniu 30 marca 2017 r., podjęła uchwałę Nr [...], w załączniku do której wyraziła stanowisko w sprawie. W ocenie Rady, zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek wady prawnej i nie ma podstaw do jej uchylenia. Rada wyjaśniła, że ulica [...], będąca drogą publiczną, w poszczególnych częściach drogi posiada szerokość ok. 3-4 m i tym samym nie spełnia kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz aktach wykonawczych. Zgodnie z zapisami planu, droga [...] jest niezbędna dla zapewnienia dojazdu do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem [...],[...],[...] oraz [...] przeznaczonych pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazała ponadto, że w § 8 ust. 1 pkt 2 planu, ustalono ogólne zasady zagospodarowania terenu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także przewidziano lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających tereny przeznaczone na komunikację. Powyższe oznacza, że zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny musi mieć taką szerokość w liniach rozgraniczających, aby móc zrealizować wskazany zapis. W ocenie Rady, przyjęte w planie rozwiązanie znacznie ułatwi komunikację, co również wpłynie na bezpieczeństwo poprzez łatwiejszy dostęp służb ratowniczych. Ma to bardzo duże znaczenie z uwagi na obowiązki przewidziane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu z dnia uchwalenia planu, która w art. 1 ust. 2 przewidywała, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby interesu publicznego. Rada skonstatowała, iż zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (a taką stanowi [...]) i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, jest celem publicznym. Wykonując władztwo planistyczne, zgodnie z nałożonymi na gminę obowiązkami, prawidłowo dokonała wyważenia interesu publicznego z interesem podmiotów prywatnych, zachowując przy tym należyte proporcje pomiędzy tymi interesami. Akcentowała również, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu, została sprawdzona pod względem zgodności z prawem przez WSA w Opolu, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 636/08, potwierdził tą zgodność oraz przez NSA, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1191/09, utrzymał wyrok sądu pierwszej instancji w mocy.

Pismem z dnia 12 maja 2017 r., skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r., Nr XXXVI/380/08, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości ad, k.m. [...], obręb [...] w [...] wraz z zasądzeniem od organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c., polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez przyjęcie rozwiązań planistycznych o charakterze dowolnym i niemającym uzasadnienia merytorycznego. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, iż poszerzenie ulicy [...] do właściwości [...], w sposób rażący i nieusprawiedliwiony, ingeruje w prawo własności jego nieruchomości. Wskazał, że działka nr ad k.m. [...], obręb [...] w [...], jest zabudowana i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny przeznaczone na zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną. Od strony południowej graniczy z drogą publiczną (ulicą [...]), która w uchwale został oznaczona symbolem [...]. Zdaniem skarżącego, planowana droga ogranicza wykonywanie prawa własności wszystkich nieruchomości znajdujących się wzdłuż tej drogi, a dodatkowo ok. 5 metrów szerokości nieruchomości skarżącego, na całej długości, zostanie wywłaszczone. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie względy publiczne przemawiają za wyznaczeniem przez jego działkę elementów drogi publicznej, i z jakich przyczyn brak było możliwości wyznaczenia drogi o szerokości mniejszej niż 10 m. Zdanie skarżącego, gmina wykonując swoje zadania w zakresie władztwa planistycznego, zróżnicowała również tereny o podobnych właściwościach. W tym zakresie wyjaśnił, że z porównania innych dróg publicznych ujętych w planie miejscowym i znajdujących się w pobliżu ulicy [...] (tj. dróg [...] oraz [...]) wynika, że różnica w planowanych szerokościach pomiędzy przedmiotowymi drogami a drogą o właściwościach [...] wynosi 5 m. Drogi [...] oraz [...], tak jak droga [...], posiadają możliwość wprowadzenia ścieżek pieszo-rowerowych oraz zieleni. Jedyną różnicą w przypadku drogi [...] jest stwierdzenie, iż dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych, gdzie przy drogach [...] oraz [...] obowiązuje zakaz lokalizacji miejsc postojowych. Zróżnicowanie takie, zdaniem skarżącego, pomimo iż jest dopuszczalne, to jeżeli podejmowane działania wiążą się z ograniczeniem prawa własności, powinny być realizowane w sposób jak najmniej ingerujący w to prawo. Odnosząc się do zmiany szerokości ulicy [...], która zapewnić ma dojazd do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wskazał, że obecnie tereny te posiadają charakter rolny, a nieruchomości o których mowa, fizycznie nie istnieją. Powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 11/16, wywodził, że organ nie jest uprawniony do nadmiernego ograniczenia uprawnień właściciela terenu, pod inwestycje, które mają zostać zrealizowane w bliżej nieokreślonej przyszłości. Reasumując, stwierdził, że uchwała Rady Miasta Opola Nr XXXVI/380/08, z dnia 25 września 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu uchwalona została bez poszanowania przepisów obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Opola, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta 25 września 2008 r., a następnie 12 lutego 2010 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Skarżący nabył działkę nr ad k.m. [...], obręb [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], udzielono mu pozwolenia na budowę jednorodzinnego mieszkalnego przy ul. [...]. Nabywając zatem przedmiotową nieruchomość, po wejściu w życie skarżonego planu, skarżący powinien mieć na względzie, że droga, przy której znajduje się jego działka, zgodnie z planem, ma być docelowo poszerzona do szerokości 10 m. W ocenie Rady, nabycie działki nr ad, po wejściu w życie planu, nie powoduje jednak utraty przez skarżącego żadnego z ustawowych atrybutów prawa własności. Może on bowiem korzystać ze swojej działki, pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać tą rzeczą. Zgodnie z § 9 uchwały, może również użytkować w sposób dotychczasowy część terenu, która w przyszłości ma służyć poszerzeniu ul. [...]. Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego poprzez przyjęcie rozwiązań planistycznych o charakterze dowolnym i nieuzasadnionym, Rada wyjaśniła, że ulica [...] była drogą publiczną, ponadto jeszcze przed przystąpieniem do sporządzenia planu podjęto działania mające na celu poszerzenie ul. [...] do 10 m w liniach rozgraniczających. Świadczy o tym załącznik graficzny mapy zasadniczej, pozyskanej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy. Tym samym, przyjęte w planie koncepcje planistyczne stanowiły wyłącznie naturalną konsekwencję lokalnych potrzeb urbanistycznych i kontynuację przyjętej polityki przestrzennej. Akcentowała dalej Rada, że docelowe przeznaczenie poszczególnych terenów oznaczono w planie miejscowym, w tym zarówno tych oznaczonych jako [...], jak i poszerzonej drogi [...], która pełnić będzie rolę drogi dojazdowej do działek budowlanych. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w brzmieniu z dnia uchwalenia planu), najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej o przekroju jednojezdniowym wynosi 10 m. Oznaczenie w uchwale ul. [...] jako ciągu pieszo - jezdnego ([...]) miało na celu jedynie ustalenie sposobu organizacji ruchu na tej drodze tak, aby w strefie zamieszkania pieszy korzystał z pierwszeństwa, co ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. Ponadto, w § 8 ust. 1 pkt 2 planu ustalono ogólne zasady zagospodarowania terenu, w tym modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także przewidziano lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających terenów przeznaczonych na komunikację. Oznacza to, że zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny musi mieć taką szerokość w liniach rozgraniczających, aby móc zrealizować powyższy zapis. Odnosząc się do argumentacji skarżącego o różnicowaniu terenów o podobnych właściwościach Rada wskazała, iż jest on bezpodstawny, albowiem skarżący porównuje drogę [...] z właściwościami innych dróg ujętych w tym samym planie, tj. [...] oraz [...], których przewidywana szerokość jest o 5 m mniejsza niż planowana szerokość ul. [...]. Dokonywanie takiego porównania jest jednak błędne, ponieważ przebieg i uwarunkowania tych dróg różnią się od siebie. Droga [...] stanowi fragment istniejącej drogi, uwzględnionej w planie jako przedłużenie ul. [...], położonej obok [...], wzdłuż terenów, które znajdują się w większości poza nieprzekraczalną linią zabudowy. W jej przypadku nie było żadnych faktycznych i prawnych wskazań ani potrzeby jej poszerzania do szerokości 10 m. Natomiast droga [...] zlokalizowana jest wzdłuż terenów, na których w chwili opracowania planu istniały (i nadal istnieją) budynki mieszkaniowo-usługowe oraz usługowe, a jakakolwiek ingerencja w jej szerokość wiązałaby się z koniecznością naruszenia istniejących obiektów budowlanych. Ponadto, fragment istniejącej drogi [...], w miejscu przewężenia, stanowi dojazd jedynie do dwóch istniejących nieruchomości, podczas gdy inne nieruchomości w tym rejonie mają zapewniony dojazd szerszymi drogami (tj. [...], szersza część [...]). Dla oceny zasadności ujęcia w planie drogi [...], zdaniem Rady, ważny jest fakt, że w toku procedury opracowania skarżonego planu, początkowo przeznaczono ją pod teren dróg publicznych - ulicę dojazdową ([...]), a jej szerokość określono na 12 m. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, do organu wpłynęło 78 uwag, z których 39 dotyczyło zmiany parametrów ulicy [...] na ciąg pieszo-jezdny o szerokości 10 m. Prezydent Miasta Opola, zarządzeniem Nr [...], z dnia 8 kwietnia 2008 r., w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu, uwzględnił wniesione uwagi, w związku z czym przeznaczenie ul. [...] z [...] zostało zmienione na [...], a jej szerokość dostosowano do żądań mieszkańców. Reasumując, organ stwierdził, że skarżona uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, gdyż skarżącemu nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności. Jednocześnie wprowadzenie ograniczenia na nieruchomości skarżącego nie jest związane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organ działał w granicach władztwa planistycznego.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze, dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wnosił o oddalenie skargi. Pełnomocnik A. W. oświadczyła, że nie wnosi żadnych uwag. Pełnomocnik A. S. oświadczyła, że dom skarżącego powstał po uchwaleniu planu z 2008 r. Dodała, że plan ma charakter perspektywistyczny, a nieodzwierciedlający obecny stan rzeczy na nieruchomości. Szerokość ulicy zapewni powstanie niezbędnej infrastruktury do obsługi funkcji mieszkaniowej przewidzianej w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na mocy zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Odnotowania na wstępie wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany P.p.s.a. oraz u.s.g. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy P.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy P.p.s.a. i u.s.g. obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Przechodząc już do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r., Nr XXXVI/380/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., w jej dotychczasowym brzmieniu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez skarżącego skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne bądź skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżącego do jej wniesienia, a w końcu - zasadności skargi.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów cytowanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnił również wymogu skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż wystąpił z takim wezwaniem do Rady Miasta Opola pismem z dnia 8 marca 2017 r., na które Rada udzieliła odpowiedzi w uchwale z dnia 30 marca 2017 r., doręczonej pełnomocnikowi skarżącego w dniu 12 kwietnia 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 12 maja 2017 r., nadana w placówce pocztowej w tym samym dniu, została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Przechodząc do oceny legitymacji procesowej skarżącego do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec przede wszystkim należy, że wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjęcie, w świetle powołanego przepisu, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia, daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie interesu bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Oznacza to, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 52/98, LEX nr 35587; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, LEX nr 1657653). Zauważyć trzeba, że do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien tym samym wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia i dowieść, że zaskarżona uchwała narusza prawo, przy czym jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, tj. np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją skarżącego a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Stąd ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może skutecznie wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, LEX nr 1511174, postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny do kwestionowania postanowień planu. W tym zakresie wskazać należy, iż A. R. jest właścicielem działki nr ad położonej w [...] przy ul. [...], na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W niniejszej sprawie skarżący wywodzi, że jego interes prawny został naruszony na skutek zmiany zaskarżoną uchwałą przeznaczenia terenu obejmującego część jego nieruchomość na poszerzenie istniejącej ulicy [...] ([...]), będącej drogą publiczną, do szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, i wiąże to naruszenie z nieuprawnioną ingerencją organu w przysługujące mu prawo własności oraz z przekroczeniem przez organ granic władztwa planistycznego. Uchwała reguluje zatem sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Jego interes prawny wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

W kontekście argumentacji skarżącego wskazać przyjdzie, że zarówno zakres władztwa planistycznego gminy, jak i procedura planistyczna zostały uregulowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawowo określony tryb postępowania i wyznaczenie kompetencji organów gminy stanowi przy tym gwarancję ochrony praw podmiotów, których interesy prawne mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla zapewnienia tej gwarancji konieczne jest podejmowanie przez organy działań w zakresie uchwalenia, czy też zmiany panu miejscowego, zgodnie z przepisami prawa ustrojowego oraz procesowego i materialnego. W przedmiotowej sprawie, Rada Miasta Opola podjęła zaskarżoną uchwałę w granicach kompetencji przyznanych jej na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz określonych w art. 20 ust. 1 ustawy. Jednocześnie zauważyć również należy, iż przedmiotowa uchwała stanowiła przedmiot zaskarżenia do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 686/08, stwierdził, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego dla Miasta Opola w rejonie [...] nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu.

Dokonując dalszej oceny skarżonej uchwały, w kontekście zarzutu związanego z bezprawnym pozbawieniem skarżącego prawa do części nieruchomości, wyjaśnić należy, że o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dostrzec trzeba, że możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie, np. przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych wyżej regulacji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dodatkowo, na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 ww. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności wynika natomiast wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy określa przy tym szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 - prawo własności, a w pkt 9 - potrzeby interesu publicznego. Wbrew twierdzeniu skarżącego, ustawodawca nie przyznaje szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. W kontekście powyższych uwag zauważyć również należy, że wobec brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Istotne jest także, że do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy - stosownie do normy art. 7 ust. 1 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. W konsekwencji, przeznaczając tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową, Gmina uprawniona była - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg.

Z załącznika graficznego przedmiotowego planu - stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały - wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w najbliższym obszarze, na którym znajduje się działka skarżącego, będzie odbywać się istniejącą drogą publiczną (ulicą [...]), której paramenty zostaną zmienione poprzez jej poszerzenie do 10 m. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii poszerzenia istniejącej ulicy [...] m.in. o część działki skarżącego, organ dokonał dogłębnej analizy, w wyniku której ustalił, że obecna szerokość ulicy [...], nie spełnia kryteriów przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych a także aktów wykonawczych. Podkreślił, że docelowe przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolem [...],[...],[...] oraz [...] pod budownictwo mieszkaniowe, a także lokalne potrzeby urbanistyczne i kontynuacja przyjętej polityki przestrzennej, pozwoli zapewnić dojazd do tych działek a także zwiększy ich wartość. Wskazał, że oznaczenie w uchwale ul. [...], jako ciągu pieszo-jezdnego ([...]) miało na celu jedynie ustalenie sposobu organizacji ruchu na tej drodze, tak aby w strefie zamieszkania pieszy korzystał z pierwszeństwa. Akcentował również, że w § 8 ust. 1 pkt 2 planu ustalono ogólne zasady zagospodarowania terenu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także przewidziano lokalizacje urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających tereny przeznczone na komunikację. Powyższe oznacza, że zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny musi mieć taką szerokość w liniach rozgraniczających, aby móc realizować powyższy zapis. Organ wyjaśnił ponadto, że w toku procedury planistycznej, początkowo ulica [...] miała pełnić funkcje drogi publicznej dojazdowej ([...]) i określono jej szerokość na 12 m.

Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i rozpoznaniu 39 uwag, zarządzeniem z dnia 8 kwietnią 2008 r., Nr [...], Prezydent Miasta Opola uwzględnił uwagi mieszkańców w zakresie parametrów drogi i zmienił przeznaczenie ul. [...] z [...] (droga dojazdowa) na [...] (ciąg pieszo-jezdny), a jej szerokość dostosował do żądań mieszkańców.

Oceniając w związku z tym zakres ingerencji organu uznać należało, że nie ma ona znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wprawdzie w odczuciu skarżącego zapisy planu ograniczają jego prawo własności, jednakże podkreślić trzeba, że na mocy powołanego wcześniej art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącego, nie świadczy o naruszeniu przysługującego mu prawa własności. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy, w planowaniu przestrzennym organy gminy obowiązane są uwzględnić zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, do których niewątpliwie zaliczyć należy planowanie układu komunikacyjnego w zakresie dostępu do drogi. Ponadto, ustalając w planie miejscowym rozwiązanie komunikacyjne w postaci drogi wewnętrznej, oznaczonej jako [...], w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, organy gminy obowiązane były uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom wszystkich działek objętych zapisami kwestionowanego planu, w tym także w zakresie planowanego dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie sporna droga nie zostanie poszerzona tylko o działkę skarżącego, lecz także o działki należące do innych osób, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności ujęcia drogi, co podkreślał organ. Zauważyć również należy, że nabywając działkę nr ad, po wejściu w życie planu miejscowego, skarżący powinien mieć świadomość, że droga, przy której znajduje się jego działka, zgodnie z planem ma być docelowo poszerzona do szerokości 10 m. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, stwierdzić należy w niniejszej sprawie, że ingerencja w prawo własności skarżącego, w zakresie wyznaczenia na części jego działki drogi wewnętrznej, uzasadniona była interesem publicznym w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu nieruchomościom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową dostępu do drogi. Za wyborem tego rozwiązania przemawiały także względy bezpieczeństwa infrastruktury, w tym konieczność zapewnienia sprawnego przejazdu.

Nie można zarzucić również Radzie Miasta Opole, że dokonała nieuprawnionego zróżnicowania działek o podobnym znaczeniu. Zauważyć bowiem należy, że przebieg i uwarunkowania dróg [...] a [...] i [...] jest różny. Jak wyjaśnił organ, droga [...] stanowi fragment istniejącej drogi, uwzględnionej w planie jako przedłużenie ul. [...], położonej obok [...], wzdłuż terenów, które znajdują się w większości poza nieprzekraczalną linią zabudowy. W przypadku tej drogi nie było żadnej potrzeby jej poszerzenia do szerokości 10 m. Z kolei, droga [...] zlokalizowana jest wzdłuż terenów, na których zarówno w dacie sporządzania planu jak i obecnie istnieją budynki mieszkaniowo-usługowe oraz usługowe, a jakakolwiek ingerencja w jej szerokość wiązałaby się z koniecznością naruszenia istniejących obiektów budowlanych. Dodatkowo dostrzec przyjdzie, że fragment istniejącej drogi [...], w miejscu przewężenia, stanowi dojazd tylko do dwóch istniejących nieruchomości, podczas gdy inne nieruchomości w tym rejonie mają zapewniony dojazd szerszymi drogami ([...], szersza część [...]).

Uwzględniając powyższe, w świetle zarzutów skarżącego, Sąd stwierdził, że jakkolwiek zapisy zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do ograniczenia prawa własności skarżącego, to Rada Miasta Opola nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Nadto Gmina wykazała, jaka koncepcja urbanistyczna przemawiała za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania, które w kontekście przestawionych powyżej rozważań, uznać należało za optymalne.

Z uwagi na fakt, iż na skutek legalnych działań organu gminy w ramach przysługującego władztwa planistycznego, A. R. został pozbawiony - poprzez zaplanowanie - prawa do swojej nieruchomości w części obejmującej drogę wewnętrzną, to skarżącemu będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze z mocy art. 36 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę publiczną oznacza, że na terenie tym będzie mogła zostać zrealizowana wyłącznie droga wewnętrzna. Jeśli takie przeznaczenie terenu w miejscowym planie powoduje obniżenie wartości nieruchomości lub niemożność korzystania z niej w sposób dotychczasowy, to jego właścicielowi przysługują roszczenia wymienione w art. 36 ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2). Nie ma przeszkód by dokonać oceny, czy któreś z tych rozwiązań bardziej spełnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, czy też są to rozwiązania równorzędne (por. wyrok NSA z dnia10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1121/11, LEX 1151817). Niezależnie od powiedzianego powyżej, wskazać również wypada, że o ile przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy ustala, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, to zgodnie z art. 35 tej ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 ustawy tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób. Brak zapisu w planie co do tej kwestii oznacza potwierdzenie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10, LEX nr 1613177). W niniejszej sprawie, w § 28 ust. 1 skarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego tereny przewidziane do zabudowy i zagospodarowywania mogą być użytkowane bez zmian w sposób dotychczasowy, pod warunkiem ich udostępnienia dla realizacji dojazdów i uzbrojenia. Skoro nieruchomość skarżącego przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego stanowiła działkę budowlaną, to zgodnie z § 9 uchwały, do czasu podjęcia ewentualnych prac związanych z budową nowej drogi może być ona użytkowa przez skarżącego na dotychczasowych zasadach.

Reasumując, podkreślić należy, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego, prawnego porządku planistycznego. Skoro gmina dąży do zachowania ładu przestrzennego także przez skomunikowanie dróg istniejących z planowanymi, przyjmując rozwiązanie komunikacyjne w wyniku przemyślanej koncepcji, w tym ze szczególnym uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności, bezpieczeństwa infrastruktury oraz zapewnienia dostępu do drogi, to w takim przypadku nie można zarzucić gminie nadużycia władztwa planistycznego przy wytyczaniu przebiegu drogi [...], stanowiącej poszerzenie istniejącej ulicy [...], będącej również drogą publiczną.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.