Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1053/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: §3 ust. 1, §124
journal: Dz.U. 2007 nr 86 poz 579
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle  hydrotechniczne i ich usytuowanie
article: § 13
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
article: art. 234 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, 77 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. N. i S. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z póżn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 933), po rozpatrzeniu odwołania M. N. oraz S. N. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia[...] listopada 2020 r., znak: [...], o pozwoleniu na realizację inwestycji pn.: "Dokończenie przebudowy wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] w [...]. Odcinek 3 - prawy wał rzeki [...] od stopnia [...] do stopnia [...] w ramach rozbudowy prawego i lewego wału rzeki [...] w [...] ", sprostowanej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...]:

I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, tabelę znajdującą się w pkt VI dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości - w zakresie pozycji nr 120 (strona 29) - dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] [...] i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się w pkt VI dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości, nowych zapisów, tj. wyszczególnionych w tabeli poz .120-164 zapisów dotyczących podziałów działek,

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2019 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...], udzielił pozwolenia na realizację inwestycji, pn.: "Dokończenie przebudowy wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] w [...]. Odcinek 3 - prawy wał rzeki [...] od stopnia [...] do stopnia [...] w ramach rozbudowy prawego i lewego wału rzeki [...] w [...]". Projektowana inwestycja planowana jest do realizacji w [...], gmina miasto [...], powiat miasto [...] oraz w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo małopolskie, na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych lub ich części, oznaczonych według katastru nieruchomości, położonych w projektowanym obszarze inwestycji będących częścią inwestycji:

a) niezbędnych do jej realizacji, znajdujących się między liniami rozgraniczającymi teren, które są obecnie własnością lub stają się własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i jest przeznaczona pod inwestycję, w nawiasie podano numer działki przed podziałem):

- powiat miasto [...]: jednostka ewidencyjna [...][...], obręb ewidencyjny [...]: [...]; jednostka ewidencyjna [...][...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...][...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...] [...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...] ([...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]: [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]

- powiat [...]: jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...];

b) niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania z nieruchomości (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i będzie posiadała dotychczasowe przeznaczenie i zostaje objęta trwałym ograniczeniem korzystania, w nawiasie podano numer działki przed podziałem), na częściach działek:

- powiat miasto [...]: jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]: [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...] (działki w całości), [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...][...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...];

- powiat [...]: jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...],[...],[...];

c) w terenie, na którym ustala się obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i będzie posiadała dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem, w nawiasie podano numer działki przed podziałem), na częściach działek:

powiat miasto [...]: jednostka ewidencyjna [...][...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...];

- powiat [...]: jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]: [...];

d) niezbędnych do jej realizacji, na podstawie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazano nieruchomości przed podziałem (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i została objęta ww. terenem, w nawiasie podano numer działki przed podziałem), na częściach działek:

- powiat miasto [...]: jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...] jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]; jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]); jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]: [...]);

- powiat [...]: jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]:[...],[...], [...] zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji,

Jednocześnie decyzją tą organ:

- zatwierdził podział nieruchomości, zgodnie z załącznikiem Nr 2,

- zatwierdził projekt budowlany, zgodnie z załącznikiem Nr 3,

- określił termin wydania nieruchomości, na podstawie art. 24 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych - zgodnie z wnioskiem inwestora - na 30 dni od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji,

- nałożył na inwestora Państwowe Gospodarstwo Wodne [...], Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu (elektroenergetycznej, oświetleniowej, teletechnicznej i gazowej), na działkach wymienionych w ww. punkcie c) niniejszej decyzji,

- zezwolił na wykonanie ww. obowiązku i jednocześnie określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o których mowa w ww. punkcie c) niniejszej decyzji.

- nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zobowiązuje do wydania nieruchomości będących częścią inwestycji niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa, w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcie robót budowlanych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odwołanie od tej decyzji złożyli M. N. oraz S. N., właściciele działki nr [...]. Zakwestionowali oni planowaną rozbudowę istniejącego przejazdu wałowego w km ew. 88+251 do szerokości 4.5 m wraz z projektem podziału działki [...], nr ident. jedn. [...] obręb 0106. Odwołujący się zarzucili, że inwestor zaprojektował przejazd drogowy przez wał wraz ze skarpą o parametrach 4,5 m szerokości, pomimo, iż około 143 m dalej w stronę wschodnią wału przewidziany jest przejazd przez wał. W ocenie odwołujących się, na poszerzenie tej drogi inwestor zajął część ich działki, która nie jest konieczna do realizacji inwestycji. Inwestor odmówił również odprowadzenia wód opadowych z projektowanego przejazdu do kanalizacji deszczowej, co spowoduje zalewanie zjazdów do posesji, które mają naturalne zagłębienie i których odwodnienie jest dostosowane do odbioru wódy opadowej tylko z powierzchni własnej. Ponadto realizacja tej inwestycji uniemożliwi przejazd dla lekkiego sprzętu rolniczo-ogrodniczego w celu serwisowania odciętej części działki wzdłuż wału przy ogrodzeniu.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w tym zakresie (pkt II decyzji.)

Organ odwoławczy szczegółowo omówił elementy wniosku inwestora, wskazując również, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 specustawy przeciwpowodziowej, do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane". Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowych dla przedsięwzięcia pn. "Dokończenie przebudowy wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] w [...]. Odcinek 3 - prawy wał rzeki [...] od stopnia [...] do stopnia [...] ", zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach",

- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...],w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego,

- decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego,

- decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], potwierdzającą przejęcie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2018 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., które to pozwolenie wodnoprawne w części zostało wygaszone decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2020 r., znak: [...].

Organ wskazał, że do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy przeciwpowodziowej, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne. Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 6 specustawy przeciwpowodziowej.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w tej sprawie, opisując jego przebieg i stwierdzając w konkluzji, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] czyni zadość wymogom przedstawionym specustawie przeciwpowodziowej.

Organ wskazał, że wydana decyzja wymagała jedynie dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tabeli znajdującej się w pkt VI - "Zatwierdzenie podziału nieruchomości", w której pominięto działki objęte podziałem, znajdujące się w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto [...]. Minister uznał racje przemawiające za koniecznością wprowadzenia korekty wnioskowanej przez inwestora. Na str. 2 zaskarżonej decyzji, organ I instancji wskazał wydzielone działki z ww. obrębu ewidencyjnego nr [...], znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, na str. 4 organ I instancji wskazał, iż zatwierdza "podział nieruchomości, zgodnie z załącznikiem Nr 2", a w aktach sprawy znajdują się mapy z projektami podziałów nieruchomości z ww. obrębu ewidencyjnego nr [...], oznaczone jako załączniki nr 2 Lp.121-164 do decyzji Wojewody [...]. Powyższe wskazuje na to, iż organ I instancji winien w pkt VI decyzji Wojewody [...] wymienić działki objęte podziałem nieruchomości z ww. obrębu ewidencyjnego nr [...]. Brak zatem orzeczenia w tym zakresie rodził po stronie organu odwoławczego obowiązek uzupełnienia decyzji Wojewody [...] w tym przedmiocie, co znalazło swój wyraz w korekcie dokonanej w pkt I niniejszej decyzji.

Rozpatrując odwołanie M. N. oraz S. N., Minister w pierwszej kolejności wskazał, że organy prowadzące to postępowanie nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy takiej inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy przeciwpowodziowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy przeciwpowodziowej (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 15/18 i z dnia 15 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 549/16, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ powołał również orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz 1363, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", ale aktualne w zakresie rozwiązań przyjętych w specustawie przeciwpowodziowej (m.in. wyroki NSA: z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z 13 września 2017 r., II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., II OSK 524/16, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ zwrócił uwagę także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym stwierdzono w odniesieniu do dróg publicznych, że lokalizacja tej inwestycji publicznej niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone.

Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, w sprawach dotyczących pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nieuregulowanych w specustawie przeciwpowodziowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyłączeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych). Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę (decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych) nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany pozwolić na realizację inwestycji przeciwpowodziowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 15/18). Wobec powyższego, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych przez skarżących. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., inwestor odniósł się do zarzutów i żądań skarżących, wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał skarżącym przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r., zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżący nie zgodzili się z argumentacją inwestora, podtrzymując zgłoszone zastrzeżenia.

Po przeanalizowaniu zarzutów stron skarżących, Minister, stwierdził, iż brak zgody skarżących stron na realizację przedmiotowej inwestycji na części ich działek, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Specustawa przeciwpowodziowa jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną procedurę przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa inwestycji w zakresie ochrony przeciwpowodziowej i w związku z tym poprawa bezpieczeństwa przeciwpowodziowego leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu i przebiegu inwestycji. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Odstąpienie od ustalonego kształtu przebiegu przedmiotowej inwestycji, poprzez ingerencję w konkretne rozwiązania zaproponowane przez inwestora w złożonym wniosku, należałoby uznać za nieuprawnioną w świetle obowiązujących przepisów ingerencję organów administracyjnych. Stanowisko to jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Minister stwierdził, że rozwiązania projektowe - w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących stron - zatwierdzone w decyzji Wojewody [...] są prawidłowe.

Minister, ustalił, iż M.N. jest właścicielką działki nr [...], z obrębu [...] oraz współwłaścicielką, wraz ze S. N., działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, działki te częściowo objęte zostały liniami rozgraniczającymi teren jako niezbędne do realizacji inwestycji i w wyniku zatwierdzenia decyzją Wojewody [...] podziałów nieruchomości, ich wydzielone części przejęte zostały w celu realizacji projektowanej inwestycji przeciwpowodziowej. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. inwestor wyjaśnił, że podczas określenia granic terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji przyjęto zasadę, że rozbudowywany wał przeciwpowodziowy wraz z obiektami związanymi z nim funkcjonalnie (zjazdy i przejazdy wałowe), zostanie przejęty na własność Skarbu Państwa w całości, to znaczy liniami rozgraniczającymi objęto koronę wału wraz ze skarpami z uwzględnieniem 3 m pasa terenu po stronie odwodnej, który umożliwi późniejszą eksploatację obiektu bez naruszania prawa własności związanego z gruntami przyległymi. Zasada ta była zastosowana dla przejazdu wałowego realizowanego na części działek skarżących, jak i dla pozostałych przejazdów wałowych, które wraz ze skarpami zostały objęte liniami rozgraniczającymi. Na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], rozbudowany zostanie istniejący przejazd wałowy w km 88+251 (kilometraż ewidencyjny wału) km 7+058 (kilometraż roboczy), który zlokalizowany jest w ciągu drogi wewnętrznej (ulica [...] Z dokumentacji projektowej wynika, iż zaprojektowano rozbudowę ww. przejazdu w związku z podniesieniem rzędnej korony obwałowań rzeki [...], wraz z dostosowaniem niwelety przejazdu do istniejących rzędnych terenu na zawału oraz zaprojektowano także jego poszerzenie z 3,0 m do 4,5 m i dostosowanie jego parametrów technicznych do przepisów prawa. Rozbudowa istniejącego przejazdu wałowego jest również niezbędna z powodu konieczności utrzymania ciągłości połączenia drogi wewnętrznej (ul. [...]), znajdującej się po stronie odpowietrznej z drogą (wydzielonymi działkami o użytku "dr") przebiegającą po stronie odwodnej wału. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, budowle hydrotechniczne i związane z nimi urządzenia powinny spełniać wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Natomiast zgodnie z § 124 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, do budowli hydrotechnicznej powinny być doprowadzone drogi dojazdowe; drogi dojazdowe dostosowuje się do rodzaju środków transportu umożliwiających przewóz niezbędnego sprzętu i materiałów; drogi dojazdowe do zapór bocznych i obwałowań przeciwpowodziowych powinny być budowane wzdłuż tych obiektów lub po ich koronie i posiadać połączenia z drogami publicznymi - nie rzadziej niż co 4 km. Jak wynika z dokumentacji projektowej powyższe wymagania zostały spełnione. Inwestor wyjaśnił, iż w wyniku korespondencji, która odbywała się w trakcie prac projektowych, z właścicielami działki nr [...], wymiary drogi zostały zmniejszone do minimalnych umożliwiających dojazd do korony wału pojazdom Straży Pożarnej, a nośność dostosowana została do przejazdu pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię drogi co najmniej 50kN (zgodnie z opinią [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]).

Ponadto, inwestor wyjaśnił, iż w celu minimalizacji zajętości terenu ostatecznie zaprojektowano drogę szerokości od 2,2 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), w miejscu połączenia z istniejącą drogą wewnętrzną na działce nr [...] (ulica [...]), do 3,5 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), a więc łącznie zaprojektowana droga wraz z poboczami ma szerokość 4,5 m w miejscu wyłukowań drogi przy połączeniu z drogą na koronie wału. Parametry tej drogi są zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Minister podzielił stanowisko inwestora, że ze względu na konieczność zapewnienia dostępu do korony wału służbom kryzysowym, jak i właścicielom nieruchomości w międzywalu rzeki [...], rozbudowa przejazdu do parametrów przewidzianych w projekcie budowlanym musi zostać wykonana, aby zapewniać możliwość dojazdu zarówno pojazdom ciężkim, jak i maszynom rolniczym. Inwestor - jako podmiot posiadający odpowiednią wiedzę fachową - wskazał, iż dalsze zawężenie przejazdu nie jest możliwe.

Minister podkreślił także, iż do przedmiotowego przejazdu wałowego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zmian.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, gdyż przedmiotowy przejazd wałowy (usytuowany częściowo na ww. działce [...]) jest drogą wewnętrzną, a więc przejazd ten nie jest drogą publiczną. Inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wyjaśnił, iż przepisy rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie określają szerokości poboczy. Stąd też rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, powołano wyłącznie w celu uzasadnienia przyjęcia szerokości pobocza 0,5 m dla drogi wewnętrznej. Inwestor wyjaśnił, iż ww. warunki techniczne określają minimalną szerokość pobocza dla drogi publicznej na 0,75 m. Dla przedmiotowego przejazdu wałowego - jak wyjaśnił inwestor - przyjęto pobocze równe 0,5 m, co jest wielkością skrajni określonej w warunkach technicznych. W konsekwencji, nie mogło również dojść do naruszenia powołanych przez skarżących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, jak i ustawy o drogach publicznych, które to przepisy nie mają w tej sprawie zastosowania. Zdaniem inwestora - jako podmiotu posiadającego odpowiednią wiedzę fachową - przyjęcie jeszcze niższych parametrów dla projektowanego przejazdu nie znajduje oparcia w przepisach i byłoby niebezpieczne ze względów eksploatacyjnych.

Jednocześnie - jak wyjaśnił inwestor i co wynika z akt sprawy - z uwagi na podniesienie wysokości wału przeciwpowodziowego rozbudowa przejazdu wałowego po stronie odpowietrznej wymagała zwiększenia zajętości terenu pod skarpę przy zachowaniu jej pochylenia zgodnie z przepisami, co miało miejsce jedynie od strony wschodniej. Od strony zachodniej (od strony działki [...]) skarpa ze względu na jej łagodność - jak wyjaśnił inwestor - nie była korygowana, lecz konieczne było ustalenie linii rozgraniczającej tak, aby objąć cały przejazd pozwoleniem na realizację inwestycji, a zatem zgodnie z definicją budowli hydrotechnicznej - wraz ze skarpami.

W myśl bowiem § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, przez budowlę hydrotechniczną rozumie się przez to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: wały przeciwpowodziowe. Z kolei z treści art. 2 pkt 1 lit. f w związku z art. 1 pkt 1 lit. a specustawy przeciwpowodziowej wynika, że ustawa ta ma zastosowanie do budowli przeciwpowodziowych, za które uważa się wał przeciwpowodziowy, wraz z obiektami związanymi z nimi technicznie i funkcjonalnie. Będzie to obejmowało również przejazdy wałowe i skarpy wałów. Konsekwentnie nieruchomości zajęte pod budowlę przeciwpowodziową wraz z obiektami związanymi technicznie i funkcjonalnie muszą stanowić własność odpowiedniego podmiotu publicznego. W każdym okresie użytkowania, w tym przede wszystkim w razie jakiegokolwiek zagrożenia, inwestor powinien mieć bowiem nieograniczony i swobodny dostęp do tego rodzaju budowli.

Zdaniem organu, zarzut o niezgodności rozbudowy istniejącego przejazdu wałowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest zrzutem bezpodstawnym, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze całokształt powyższych wyjaśnień, Minister uznał, iż nie zostały naruszone art. 34 i 35 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 13 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie wszystkie kryteria niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych zostały spełnione.

Za niezasadny Minister uznał zarzut skarżących stron dotyczący nieprawidłowego zaprojektowania i naniesienia na mapie szerokości skarpy na wysokości ich działki. Za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Zgodność z przepisami przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań poświadczył projektant, składając oświadczenie na podstawie art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z racji swych uprawnień, ponoszący odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., II OSK 2057/17, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z pisma inwestora z dnia 10 stycznia 2020 r. wynika, iż plansza sytuacyjna z projektu zagospodarowania terenu zawiera linie rzutów istniejących i projektowanych elementów zagospodarowania terenu. Plansza ta, jak wskazał inwestor, ze względów oczywistych nie zawiera szczegółów rozwiązań wysokościowych, jak również wyliczeń analitycznych, bowiem są one zawarte w innych elementach dokumentacji. Inwestor w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wyjaśnił, iż położenie dołu skarpy zostało ustalone na podstawie analiz i dokładnych danych numerycznych. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że części graficzna projektu budowlanego, jaki i mapa z przebiegiem inwestycji, sporządzone została na kopii mapy do celów projektowych przyjętej przez właściwy organ do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W oparciu o takie materiały orzekano w sprawie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Minister stwierdził, że objęcie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji części działek skarżących, w sposób wskazany przez inwestora i zatwierdzony w decyzji Wojewody [...] nie narusza prawa, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Teren będący własnością skarżących nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle szczególnych przepisów dotyczących przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., II OSK 2892/15), wyrażono pogląd, iż po stronie organów orzekających nie istnienie obowiązek zweryfikowania przesłanki niezbędności wywłaszczenia, która po prostu nie obowiązuje na gruncie przepisów szczególnych (w niniejszej sprawie - przepisów specustawy przeciwpowodziowej). Jest przy tym rzeczą nie budzącą kontrowersji, że przedmiotowa inwestycja ingeruje w prawo własności do ww. działek przysługujące skarżącym. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę jako konieczna dla realizacji inwestycji przeciwpowodziowych, dla dobra publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 specustawy przeciwpowodziowej, inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234).

Organ uznał za bezzasadny zarzut skarżących dotyczący braku rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzenia wód opadowych z projektowanego przejazdu wałowego do kanalizacji deszczowej. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. inwestor poinformował, iż w trakcie postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...] dokonano korekty rozwiązań projektowych polegającej na pozostawieniu warunków spływu wody analogicznych jak w stanie istniejącym. W stanie istniejącym na przejeździe funkcjonuje odwodnienie wgłębne w postaci przepuszczalnej nawierzchni z klińca. W celu zachowania analogicznych warunków spływu wody - jak wyjaśnił inwestor - zrezygnowano z zaprojektowanej szczelnej nawierzchni z asfaltobetonu i zastosowano nawierzchnię mineralno -żywiczną, która jest nawierzchnią przepuszczalną. Zachowano również geometrię zjazdu do działki [...] zgodnie ze stanem istniejącym. W związku z powyższym warunki spływu wody opadowej na powierzchni zjazdu wraz ze skarpami - jak wyjaśnił inwestor - są identyczne jak w stanie istniejącym.

Odnośnie podniesionej przez skarżących kwestii urządzeń odwadniających wraz z ich zasilaniem, które ich zdaniem, wykonane zostały na działce [...] (wskazali oni na istnienie w korpusie przejazdu formy odwodnienia z pompą, a wizja lokalna przedstawicieli inwestora wykazała jedynie wbudowanie w korpus przejazdu rur stalowych o niewielkiej średnicy, przykrytych deklami), inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wyjaśnił, że aktualne mapy dostępne w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta [...] nie wskazują na istnienie ww. infrastruktury, także żadne inne dokumenty (decyzje, uzgodnienia, pozwolenia itp.) nie sankcjonowały budowę takiej infrastruktury w obrębie wału przeciwpowodziowego i w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Inwestor wskazał także, iż pomimo prośby działających na jego zlecenie projektantów wału o przesłanie dokumentacji powykonawczej odwodnienia i zasilania pompy lub dokumentacji projektowej, dokumentacja taka nie została przekazana inwestorowi przez skarżących. Jak wyjaśnił inwestor, nie była zatem możliwa weryfikacja rozwiązań projektowych zastosowanych w instalacji znajdującej się - według skarżących - pod drogą. Co więcej, inwestor wyjaśnił, iż skarżący wnosili o budowę kanalizacji deszczowej, co jednak nie jest możliwe w ramach rzeczonej inwestycji, gdyż budowa w tym miejscu nowej kanalizacji deszczowej może być realizowana jedynie jako zadanie własne Gminy.

Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący utrudnień związanych z "dojazdem do odciętego gruntu poprzez działkę nr [...] ". Z akt sprawy wynika, iż pozostające własnością skarżących, po zatwierdzonym podziale, działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Pozostająca przy dotychczasowym właścicielu działka nr [...] (powstała z podziału działki nr ww. działki nr [...]) będzie posiadała dostęp do drogi na dotychczasowych zasadach przez drogę wewnętrzną (ul. [...]) położoną na działce nr [...], gdyż geometria zjazdu na działkę skarżących została zachowana zgodnie ze stanem istniejącym. Inwestor wskazał również, iż po przejęciu na własność Skarbu Państwa przejazdu wałowego wraz z wałem, przejazd będzie udostępniony dla każdego ze względu na konieczność zachowania ciągłości przejazdu łączącego drogę publiczną z drogą wewnętrzną.

Inwestor, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wyjaśnił, że przy projektowaniu przejazdu uzyskano informacje wynikające z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu Miasta [...] (ZIKIT) z dnia [...] maja 2017 r., zgodnie z którymi działka nr [...] (droga wewnętrzna - ul. [...]) w części zagospodarowanej infrastrukturą drogową pozostaje w zarządzie tej jednostki. Inwestor wskazał również, iż rozwiązania projektu branży drogowej uzgodnione zostały przez ZIKIT pismem z dnia [...] września 2017 r. w zakresie połączenia zjazdu wałowego z istniejącą drogą wewnętrzną na działce nr [...] (ul. [...]) w zakresie użytku drogowego, oraz przebudowy istniejącej drogi na tej działce. Z akt sprawy (pismo inwestora z dnia [...] stycznia 2020 r. i uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]) wynika, iż część działki nr [...] (po podziale działka nr [...]), sąsiadująca bezpośrednio z działką nr [...], posiada dojazd od strony ulicy [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią własność M. N. Natomiast - w ocenie Ministra - podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące utrudnienia dostępu do fragmentu działki nr [...] (przestrzeń pomiędzy wałem a ogrodzeniem tej działki), przez który - jak wskazują skarżący - odbywał się dojazd także do działki nr [...] i konieczności dostosowania wewnętrznych układów komunikacyjnych obu działek, dotyczą w istocie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów prawa.

Na marginesie Minister wskazał, iż inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wyjaśnił, iż w jego ocenie "odcięcie" fragmentu działki (przestrzeń pomiędzy wałem a ogrodzeniem działki), wystąpiło z własnej woli właściciela działki, ponieważ wykonał on ogrodzenie w obrębie swojej działki bez bramy przejazdowej łączącej obie części tej samej nieruchomości. Inwestor wskazał, iż w zastępstwie bramy w ciągu ogrodzenia właściciel zdecydował się na wykonanie "zjazdu gospodarczego" z istniejącego przejazdu wałowego w ciągu ww. ul, [...] (droga wewnętrzna). Istniejący "zjazd gospodarczy" z przejazdu wałowego na działkę [...] w kierunku podstawy wału po stronie odpowietrznej, nie zostanie rozbudowany ze względu na, po pierwsze, wątpliwości co do jego legalności, a po drugie, ze względu na obecne parametry techniczne w zakresie pochylenia podłużnego. Zdaniem bowiem inwestora, przedstawiona przez skarżących decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nie obejmowała budowy "zjazdu gospodarczego". Decyzją tą zwolniono S. N. z zakazów wynikających z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (zezwolenie na prowadzenie wykopów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału), jedynie w zakresie związanym z: rozbudową istniejącego budynku, wykonaniem sieci wodociągowej oraz przyłącza, wykonaniem przyłącza gazowego, wykonaniem przyłącza kanalizacji, wykonania ogrodzenia. Zdaniem inwestora, ewentualna rozbudowa "zjazdu gospodarczego" lub budowa nowego zjazdu u podnóża wału, tylko i wyłącznie dla potrzeb właścicieli działki [...] wymagałaby dodatkowego zajęcia należącego do nich terenu ze względu na konieczność zapewnienia wymaganych przepisami parametrów w postaci szerokości jego korony, nachylenia skarp i spadku podłużnego. Jak wyjaśnił inwestor, z punktu widzenia funkcji przeciwpowodziowej dodatkowy zjazd w tym miejscu, w kierunku zawala nie jest potrzebny. Ponadto inwestor nie posiada pozwolenia wodnoprawnego dla układu przejazdu wałowego obejmującego "zjazd gospodarczy", stąd wydana decyzja Wojewody [...] również nie obejmuje tego elementu budowlanego, który nie może w tej sytuacji zostać rozbudowany.

Organ zauważył, że skarżący, wnosząc przedmiotowe odwołanie, jakby całkowicie pomijali fakt, iż inwestor (w wyniku korespondencji z nimi) dokonał zmiany niektórych rozwiązań projektowych, co spowodowało minimalizację zajęcia ich działki nr [...] pod przedmiotową inwestycję przeciwpowodziową. Nawet jednak dokonana przez inwestora optymalizacja rozwiązań projektowych, niestety nie jest w stanie wyeliminować wszystkich utrudnień występujących w indywidualnych przypadkach, tak aby jeszcze dodatkowo zmniejszyć ingerencję planowanej inwestycji w nieruchomości osób prywatnych. Ograniczenia techniczne i prawne związane z charakterem projektu przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie przebiegu inwestycji. Inwestycja objęta zakresem decyzji Wojewody [...], z uwagi na bezpieczeństwo jej funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z obowiązujących przepisów technicznych.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. N. oraz S. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz procesowego:

a) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowla hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r. Nr 86 poz. 579) - dalej jako "rozporządzenie w sprawie budowli hydrotechnicznych" - poprzez niezasadne uznanie, że przejazd wałowy stanowi urządzenie hydrotechniczne w rozumieniu tego przepisu, co doprowadziło w konsekwencji do ustalenia parametrów przejazdu wałowego w km 88+251 na podstawie przepisów ww. rozporządzenia zamiast na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124),

b) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania do realizacji, inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. z 2021 r., poz. 484) w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2020 r., poz. 1333) poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie przejazdu wałowego w km 88+251, podczas gdy nie spełniał on warunków określonych w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj.: § 101 w zw. z § 106 rozporządzenia poprzez brak zaprojektowania odwodnienia dla przejazdu wałowego oraz § 15 rozporządzenia poprzez ustalenie nieprawidłowej szerokości pasa drogowego,

c) art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 624) poprzez udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji, której realizacja w planowanym kształcie doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych i zalewania nieruchomości sąsiednich,

d) art. 9 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez objęcie wywłaszczeniem części działki nr [...] obr. [...], która nie jest niezbędna dla realizacji inwestycji,

e) art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) poprzez brak ustanowienia niezbędnych służebności oraz nałożenia na inwestora obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń w związku z pozbawieniem działki skarżących dostępu do drogi publicznej na skutek wywłaszczenia,

f) art. 7 w zw. z art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2021 r., poz. 735) poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak ustalenia, że na działce nr [...] znajdują się urządzenia odwadniające, brak wzięcia pod uwagę skutków realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz nieprawidłowe ustalenie zakresu wywłaszczanych nieruchomości,

g) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez inwestora, w tym o wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej przez inwestora, o której terminie nie zostały poinformowane pozostałe strony postępowania, co prowadzi do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości, jak również o uchylenie w tym samym zakresie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz zasądzenie od organu na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, iż podstawowym błędem, jakie popełniły organy orzekające w niniejszej sprawie, było błędne zakwalifikowanie przedmiotowej drogi przejazdowej jako budowli hydrotechnicznej. Błąd ten sprawił, że w niniejszym postępowaniu zastosowano nieprawidłowe przepisy w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie budowli hydrotechnicznych, budowie hydrotechniczne to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym wały przeciwpowodziowe. W wymienionym w § 3 rozporządzenia katalogu nie znajdują się drogi przejazdowe ani dojazdowe do wałów przeciwpowodziowych, drogi takie nie mogą również zostać uznane za urządzenia lub instalacje techniczne. Potwierdza to treść § 124 rozporządzenia, zgodnie z którym do budowli hydrotechnicznej powinny zostać doprowadzone drogi dojazdowe. Takie sformułowanie przepisu jednoznacznie wskazuje, że drogi dojazdowe nie zostały zakwalifikowane do budowli hydrotechnicznych i stanowią odrębną od nich kategorię. Co istotne, § 124 jest jedynym przepisem przedmiotowego rozporządzenia, które zawiera regulacje dotyczące dróg dojazdowych. Ponieważ drogi dojazdowe nie stanowią urządzeń hydrotechnicznych, niedozwolone jest stosowanie przy ich projektowaniu przepisów omawianego rozporządzenia (z wyjątkiem § 124). Niezasadnie zatem inwestor - a w ślad za nim organy obydwu instancji - powołuje się na te właśnie przepisy.

Parametry drogi dojazdowej do wałów przeciwpowodziowych powinny zostać ustalone w oparciu o rozporządzenie w sprawie dróg publicznych. Ma rację organ II instancji, twierdząc, że przedmiotowa droga stanowi drogę wewnętrzną. Jednakże, mamy do czynienia z ewidentną luką prawną, więc przepisy przywołanego rozporządzenia mogą zatem znaleźć zastosowanie w drodze analogii. Rozumowanie to wspiera fakt, że zarówno przepisy dotyczące dróg publicznych, jak i regulacje dotyczące urządzeń przeciwpowodziowych mają podobny cel. Obiekty wznoszone na ich podstawie są przeznaczone dla użytku ogółu społeczeństwa. Jednocześnie organ II instancji nie przedstawił jakichkolwiek argumentów na poparcie tezy o możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpowodziowych.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że zgodnie z § 101 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budowy dróg "Urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego powinny zapewniać sprawne odprowadzenie wody". W myśl § 106 "Kanalizację deszczową wykonuje się, gdy nie ma możliwości odprowadzenia wody za pomocą urządzeń do powierzchniowego odwodnienia lub gdy wymagają tego przepisy odrębne". Oczywistym jest, że obowiązek wykonania stosownego odwodnienia spoczywa na inwestorze, który w niniejszej sprawie z tego obowiązku się nie wywiązał. Obecnie droga dojazdowa nie jest utwardzona. Utwardzenie jej powierzchni, bez jednoczesnego wykonania urządzeń odwadniających, niewątpliwie będzie miało wpływ na lokalne stosunki wodne.

Zgodnie z treścią art. 234 ust. 1 lit. a Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nawet w chwili obecnej, choć przedmiotowa droga nie jest utwardzona, przy obfitych opadach deszczu dochodzi do zalewania zjazdu z posesji skarżących. Inwestor planuje wykonanie utwardzenia drogi. Nie ulega wątpliwości, że utwardzenie drogi wpłynie negatywnie na lokalne stosunki wodne, a przypadki zalewania nieruchomości skarżących staną się o wiele częstsze. Jednocześnie skarżący wyrażają wątpliwości co do deklarowanej przez inwestora przepuszczalności planowanej powierzchni drogi, ich zdaniem nie jest to wystarczające dla zapewnienia odpowiedniego zagospodarowania wód opadowych. W przypadku zalewania działki skarżących na skutek działań inwestora będą oni uprawnieni do złożenia wniosku do odpowiednich organów administracji o podjęcie działań w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że na skutek podziału oraz wywłaszczenia części działki nr [...] fragment nieruchomości skarżących zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Teren, na którym urządzony jest obecnie używany zjazd zostanie bowiem objęty wywłaszczeniem. Konieczne będzie urządzenie nowego dojazdu mniej wygodną oraz dłuższą trasą, narazi to skarżących na liczne niedogodności, w tym konieczność poniesienia wysokich kosztów urządzenia nowego dojazdu. W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzą przesłanki z art. 120 u.g.n. - koszty związane z urządzeniem (utwardzeniem) nowego dojazdu oraz konieczność korzystania z dłuższego i mniej wygodnego dojazdu stanowią bowiem "szkody lub niedogodności" w rozumieniu tego przepisu. W zaskarżonej decyzji powinno zatem znaleźć się ustanowienie na rzecz skarżących służebności przejazdu przez teren nieruchomości objętej wywłaszczeniem (co umożliwi im korzystanie z istniejącego zjazdu w sposób dotychczasowy) lub też nałożenie na inwestora obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń, zapewniających im dostęp do drogi publicznej.

Jednocześnie podniesiono, że linia rozgraniczająca (stanowiąca linię podziału nieruchomości, a zatem granicę pomiędzy terenem wywłaszczonym a pozostawionym w rękach dotychczasowych właścicieli) została wyznaczona w odległości ok. 3 m od krawędzi skarpy, na której zbudowana jest droga, na terenie działki nr [...]. W ocenie skarżących, teren pomiędzy krawędzią skarpy a wyznaczoną linią rozgraniczającą nie jest niezbędny dla realizacji planowanej inwestycji. Należy jednocześnie zauważyć, że po drugiej stronie drogi linia rozgraniczająca nie została wyznaczona w tak znacznej odległości od krawędzi skarpy. Inwestor w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn tej różnicy. Zgodnie z art. 9 pkt 5 lit. a specustawy decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera m.in. wykaz nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wywłaszczeniu mogą podlegać jedynie te nieruchomości, które są niezbędne dla realizacji inwestycji. Inwestor przedstawia listę nieruchomości objętych planowaną inwestycją, natomiast ostateczną listę nieruchomości wywłaszczonych zawiera decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji. W toku postępowania lista przedstawiona przez inwestora powinna zostać zbadana pod kątem "niezbędności" wywłaszczenia, a organy prowadzące postępowanie mają prawo ją modyfikować, jeżeli uznają, że przesłanka ta nie została spełniona w stosunku do którejś z nieruchomości znajdujących się na liście. Organ II instancji powołał również szereg orzeczeń, które zapadły na gruncie przepisów tzw. specustawy drogowej - tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ostatniej ustawy - w przeciwieństwie do przepisów specustawy przeciwpowodziowej - nie zawierają przesłanki ,,niezbędności" zajęcia nieruchomości. Zgodnie z przepisami specustawy drogowej, wniosek inwestora powinien zawierać "określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego", natomiast decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera "oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Należy więc podkreślić, że w każdej z ww. ustaw przesłanki zajęcia nieruchomości na potrzeby inwestycji zostały uregulowane inaczej.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 specustawy w postępowaniach dotyczących wydania pozwolenia na inwestycję przeciwpowodziową stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Art. 8 z kolei zawiera enumeratywny katalog przepisów k.p.a., których zastosowanie jest wyłączone lub ograniczone - nie ma wśród nich przepisów dotyczących ogólnych zasad postępowania. Przede wszystkim doszło w sprawie do naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie ustalił, czy zaprojektowana przez inwestora droga spełnia wszystkie warunki wynikające z przepisów w sprawie warunków technicznych. Było to efektem wskazanych powyżej naruszeń prawa materialnego, tj. niezasadnego uznania, że do przedmiotowej drogi znajdą zastosowanie przepisy warunków technicznych urządzeń hydrologicznych oraz przepisów rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, a nie warunków technicznych dróg publicznych. Nie zbadano również w jaki sposób planowane utwardzenie drogi wpłynie na lokalne warunki wodne. Organy administracji nie ustaliły, w jaki sposób należy zagospodarować wody spływające z terenu drogi, nie zweryfikowały w żaden sposób twierdzeń inwestora dotyczących przepuszczalności materiału, z którego ma być wybudowana droga.

Ponadto, w toku postępowania poruszona została kwestia urządzeń odwadniających zlokalizowanych na terenie działki nr [...]. Skarżący wskazali, że znajdują się tam urządzenia odwadniające wraz z przepompownią, służące odprowadzaniu wód z terenu nieruchomości. Wizja lokalna, przeprowadzona przez przedstawicieli inwestora, wykazała jedynie wbudowanie w korpus przejazdu rur stalowych o niewielkiej średnicy, przykrytych deklami. Należy podkreślić, że przedmiotowa "wizja lokalna" została przeprowadzona przez przedstawicieli inwestora bez zawiadomienia skarżących. W efekcie nie mogli oni wziąć udziału w tych czynnościach, przedstawić swojego stanowiska. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, aby w wizji lokalnej brali udział przedstawiciele organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Skarżący nie zostali zawiadomieni o planowanych czynnościach i nie mogli wziąć w nich udziału, doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 2 k.p.a.).

Pełnomocnik wskazał, że urządzenia odwadniające zostały wykonane w ramach remontu zjazdu na drogę (działka nr [...]). W projekcie budowlano - wykonawczym wskazano: "Wody opadowe z remontowanego zjazdu odprowadzane będą poprzez projektowany system odwodnienia liniowego typu Aco-drian do projektowanej studzienki (osadnika bezodpływowego) na działce inwestora. Opróżnianie wody z osadnika będzie następowało poprzez drenaż ziemny lub w przypadku konieczności poprzez odpompowywanie wody" (pkt 6 projektu - str. 3). Należy przy tym zaznaczyć, że część opisowa i graficzna projektu wzajemnie się uzupełniają - brak zaznaczenia części urządzeń na rysunkach nie oznacza, że nie zaprojektowano ich wykonania (pkt 9 projektu - str. 4). Skarżący oświadczają, że ww. urządzenia zostały wykonane zgodnie z projektem (w tym urządzenia służące odpompowywaniu wody). Projekt ten został załączony do niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, wskazując, że do zarzutów skarżących odniósł się w uzasadnieniu decyzji (str. 9-19 tego rozstrzygnięcia). Skarżący nie przedstawili żadnych nowych okoliczności, które nie podlegały rozpatrzeniu w toku postępowania instancyjnego.

W ocenie organu, w sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 120 u.g.n., bowiem w sprawie dotyczącej pozwolenia na realizację ww. inwestycji nie wystąpiły przesłanki zastosowania tego przepisu w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących stron. W uzasadnieniu decyzji (str. 16-18) wyjaśniano, iż pozostające własnością skarżących, po zatwierdzonym podziale, działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a więc w sprawie brak było konieczności ustanawiania niezbędnych służebności.

Ponadto, w toku postępowania odwoławczego - w ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii - nie doszło także do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób. W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację ww. inwestycji, z całą starannością przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i wydanej ww. decyzji Wojewody [...] jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu skarżących. Zgłoszone w toku postępowania odwoławczego zarzuty, uwagi i wnioski stron postępowania podlegały wnikliwej analizie oraz były przedmiotem dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o czym powiadamiano strony. W szczególności organ odwoławczy w toku postępowania zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów skarżących.

Organ odwoławczy zrealizował także zasadę ogólną wynikającą z art. 10 k.p.a., statuującą nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. zawiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przekazując jej również kopię pisma inwestora zawierającego stanowisko odnośnie zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2021 r., inwestor Państwowe Gospodarstwo Wodne [...], działający przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie inwestor odniósł się do zarzutów skargi w następujący sposób:

1. Odnośnie naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie inwestor zwrócił uwagę, że przejazd wałowy jest elementem obwałowania przeciwpowodziowego zapewniającego jego funkcjonowanie i obsługę również na czas powodzi dla służb PGW WP, jak i Straży Pożarnej. Mimo, iż przejazd wałowy służy również utrzymaniu ciągłości połączenia drogi wewnętrznej (ul. [...]), znajdującej się po stronie odpowietrznej z drogą (wydzielonymi działkami o użytku "dr") przebiegającą po stronie odwodnej wału, to nie jest to jego podstawowa funkcja i przy jego projektowaniu nie mają zastosowania warunki techniczne jak dla dróg publicznych. W § 124 rozporządzenia mowa jest jedynie o drogach dojazdowych, a zatem dotyczy to dróg znajdujących się poza samym wałem, doprowadzających do budowli hydrotechnicznej. Tymczasem przejazd wałowy jest po prostu elementem wału. Dla najlepszego zobrazowania przedmiotowej kwestii należy ocenić stan sprawy w oparciu o rysunek wału w rzucie poziomym, tj. "od góry". Takie spojrzenie wyraźnie wskazuje, że przejazd wałowy, jest elementem wału, elementy te nakładają się na siebie w przestrzeni.

W art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustawodawca sformułował definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W rozumieniu Prawa budowlanego drogę może stanowić budowla (art. 3 pkt 3), która nie jest drogą publiczną. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zlokalizowana na wale przeciwpowodziowym droga, ma być wykorzystywana zarówno przez służby odpowiedzialne za utrzymanie i konserwację wału, jak i postronne osoby jako dojazd do przylegających działek, powinna być traktowana jako droga publiczna.

2) Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy, wskazano, że jest on również niezasadny między innymi w związku z argumentami wskazanymi w ust. 1. Dodatkowo wskazano, że zaprojektowana nawierzchnia zjazdu nie jest nawierzchnią szczelną i będzie wykonana w sposób umożliwiający migrację wód opadowych w głąb, a nie tylko powodującą spływ powierzchniowy. W zakresie zarzutu dotyczącego ustalenia nieprawidłowej szerokości pasa wskazać natomiast należy, iż to na wniosek skarżących, w celu minimalizacji zajętości terenu ostatecznie w projekcie zaprojektowano drogę o szerokości od 2.2 m (z obustronnymi poboczami 0.5 m) w miejscu połącznia z istniejącą drogą wewnętrzną na działce [...] (obręb [...]) do 3.5 m (z obustronnymi poboczami 0.5 m) w miejscu wyłukowań drogi przy połączeniu z drogą na koronie wału. Są to minimalne parametry techniczne, które umożliwiają dojazd do korony wału pojazdom Straży Pożarnej. Wskazana zmiana została wprowadzona właśnie na prośbę skarżących, którzy aktualnie w skardze kwestionują przyjętą szerokość przejazdu wałowego. Wniosek skarżących był uzasadniony potrzebą ograniczenia zajętości przejazdu i zaniechaniem wycinki starego drzewa. Aktualny projekt stanowi zatem kompromis pozwalający spełnić wcześniejsze oczekiwania skarżących i jednocześnie potrzeby Straży Pożarnej i inwestora, a także użytkowników nieruchomości położonych po odwodnej części obwałowania. Zgodnie z wymaganiami działu VIII rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie drogi dojazdowe zostały dostosowane do rodzaju środków transportu umożliwiających przewóz niezbędnego sprzętu i materiałów. W wyniku korespondencji, która odbywała się w trakcie prac projektowych, z właścicielami działki nr [...] wymiary drogi zostały zmniejszone do minimalnych umożliwiających dojazd do korony wału pojazdom Straży Pożarnej a nośność dostosowana została do przejazdu pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię drogi co najmniej 50kN (zgodnie z uzgodnieniem z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej nr pisma [...] z dnia [...].09.2017).

3) Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, inwestor wskazał, że w operacie wodnoprawnym, dla którego uzyskano pozwolenie wodnoprawne wykazano, że inwestycja przeciwpowodziowa w tej postaci nie narusza stosunków wodnych i nie zalewa nieruchomości sąsiednich w warunkach normalnego funkcjonowania.

4) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 pkt. 5 lit. a specustawy poprzez objęcie wywłaszczeniem części działki nr [...] inwestor wskazał, iż podczas określania granic terenu niezbędnego do realizacji inwestycji przyjęto zasadę, że rozbudowywany wał przeciwpowodziowy wraz z obiektami związanymi z nim funkcjonalnie (zjazdy i przejazdy wałowe) zostanie przejęty na własność Skarbu Państwa w całości, tzn. liniami rozgraniczającymi objęto koronę wału wraz ze skarpami z uwzględnieniem 3 m pasa terenu po stronie odwodnej, który umożliwi późniejszą eksploatację obiektu bez naruszania prawa własności związanego z gruntami przyległymi. Podobna zasada obejmowała przejazdy wałowe, które wraz ze skarpami zostały objęte liniami rozgraniczającymi. Podsumowując przejęcie na własność Skarbu Państwa przejazdu wałowego wraz ze skarpami jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i konserwacji urządzenia hydrotechnicznego.

5) Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 120 u.g.n. wskazano, iż określona w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej granica terenu niezbędnego dla realizacji przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie zmieniła istniejącego dostępu do drogi publicznej działki [...]. Odrębnym tematem pozostaje wykonanie przez właściciela działki [...] ogrodzenia wewnątrz granic swojej nieruchomości, która nie pozwala mu na dojazd do części swojej nieruchomości w jej granicach, tzn. tej części, która znajduje się pomiędzy ww. ogrodzeniem a wałem. Właściciel nieruchomości w ciągu ogrodzenia nie wykonał bramy/furtki łączącej obie części jego działki [...] rozdzielonej przez ogrodzenie. Dotychczasowy dojazd do części nieruchomości [...] znajdującej się pomiędzy wałem a ogrodzeniem wykonanym na przedmiotowej nieruchomości odbywał się nielegalnym zjazdem wałowym wykonanym przez właścicieli działki [...] podczas budowy ogrodzenia.

W toku postępowania odwoławczego wyjaśniono podstawy przyjęcia linii rozgraniczających na dole skarp przejazdu wałowego. Przyjęcie linii rozgraniczającej na dole skarpy nie jest błędem projektanta, jak sugeruje strona odwołująca się, lecz celowym działaniem zmierzającym do przejęcia na własność Skarbu Państwa budowli hydrotechnicznej jaką jest rozbudowywany wał w całości wraz ze skarpami (ust. 5 niniejszego pisma);

6) odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. inwestor wskazał, iż badanie dokumentów geodezyjnych dostępnych we właściwym miejscowo ośrodku geodezji i kartografii oraz przeprowadzona wizja lokalna przez zespół projektowy podczas przygotowywania inwestycji nie uwidoczniły w terenie żadnych urządzeń odwadniających znajdujących się w zakresie linii rozgraniczających inwestycję, a będących własnością właścicieli nieruchomości [...]. Mimo wniosków i próśb kierowanych przez przedstawicieli inwestora, skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających istnienie takich urządzeń. Do odwołania dołączono pismo S. N. z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] dotyczące "Zgody na remont istniejącego wjazdu z nową nawierzchnią na działce nr [...] przy ul [...] ". Z treści pisma wynika, że jest to uzupełnienie braków do pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. Do odwołania dołączono projekt bez strony tytułowej. Przedstawione rozwiązanie obejmuje budowę utwardzenia nawierzchni zjazdu z kostki brukowej oraz zagospodarowanie wód deszczowych w postaci odwodnienia linowego umiejscowionego pomiędzy włączeniem do ul. [...] a istniejącą bramą wjazdową. Woda z odwodnienia liniowego miała być odprowadzona do projektowanej studni chłonnej. Ze względu na niską jakość kserokopii, dołączonych do odwołania dokumentów, nie można stwierdzić, w którym miejscu miała być umiejscowiona studnia chłonna, ponieważ na załączonej mapie widać jedynie napis "projektowana studnia chłonna Ø1.2m" bez odnośnika wskazującego jej położenie. Napis znajduje się na działce sąsiedniej tj. [...] - obecnie zabudowanej budynkami.

Strona skarżąca informuje, że urządzenia odwaniające zostały wykonane "w ramach remontu zjazdu na drogę". Załączony "projekt" w swej treści nie obejmuje żadnych urządzeń elektrycznych ani wodno-kanalizacyjnych, w tym wzmiankowanej przepompowni, stąd o ile urządzenia Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] odwadniające zostały wykonane w czasie remontu zjazdu (jak twierdzą skarżący się), to raczej nie na podstawie dołączonej do odwołania dokumentacji. Nie dołączono również zgody Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] (obecnie Zarząd Dróg Miasta [...]), o którą ubiegał się w 2009 r. S. N.. Podobnie, nie dołączono pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego wykonania remontu zjazdu wraz z urządzeniami odwadniającymi, który należało złożyć do odpowiedniego organu administracji publicznej i na tej podstawie otrzymać stosowną zgodę/decyzję administracyjną. Z posiadanej przez przedstawicieli inwestora wiedzy wynika, że nie wystąpiono do Dyrektora Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskiem i stosowną dokumentacją w celu uzyskania decyzji zwalniającej dla studni chłonnej z zakazów art. 88n. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001 Nr 115 poz. 1229 ze zmn.) lub też w późniejszym okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566). Decyzja taka obejmowałaby zwolnienie z zakazu "wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie od powietrznej". Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z dołączonymi obliczeniami ilości wód jakie będą odprowadzane do studni chłonnej, wykonanie studni chłonnej może wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ze względu na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Wizja zespołu projektowanego na terenie zjazdu wałowego w 2020 r. wykazała, że wskazanego w dołączonej do odwołania dokumentacji odwodnienia liniowego nie wykonano pomiędzy włączeniem do ul. [...], a istniejącą bramą wjazdową. Wykonano za to utwardzenie nawierzchni zjazdu za pomocą kostki betonowej. Takie utwardzenie nawierzchni zjazdu bez wykonania odwodnienia liniowego zgodnie z obliczeniami zawartymi w dołączanej do odwołania dokumentacji powoduje zalewanie działki [...] wodami opadowymi w ilości ok. 0,535 m3 z deszczu miarodajnego (zdjęcia załącznik nr [...]). Z punktu widzenia niniejszego postępowania przekazana dokumentacja z 2009 r. jest bezwartościowa, ponieważ nie wskazuje na położenie studni chłonnej, pompowni, instalacji zasilających i miejsca odprowadzania wód deszczowych z pompowania. Nie wiadomo, czy została ona pozytywnie uzgodniona i czy na jej podstawie uzyskano wymagane prawem decyzje administracyjne. Co jednak ważniejsze na jej podstawie nie wykonano w terenie odwodnia powierzchniowego, a jedynie utwardzenie powierzchni zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 484 ze zm., dalej jako specustawa przeciwpowodziowa) w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, ten pogląd wyrażony w orzecznictwie dotyczącym specustawy drogowej należy odnosić również do przedmiotowej ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. Kontrola zaskarżonej decyzji mogła być zatem dokonana przez Sąd w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących wynikającego z przysługującego im prawa do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] (numeracja sprzed podziału). Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lipca 2020 r., II SA/Gd 4/20, opubl. CBOSA). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11 ust. 3 powołanej specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część tej decyzji. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę wyłącznie w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących, tj. w zakresie dotyczącym działki nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) oraz działki nr [...] (działka nieobjęta inwestycją).

Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego inwestora, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (art. 2 pkt 2 a ustawy). Wniosek zawiera wymagane przez art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej elementy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 specustawy przeciwpowodziowej, do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt budowalny został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z wyszczególnionymi w decyzji organu odwoławczego decyzjami innych organów. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy przeciwpowodziowej, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne.

Istota sprawy sprowadza się co oceny czy zgodne z prawem było dokonanie podziału działki skarżących nr [...] i wydzielenie z niej działki nr [...], która ma zostać przeznaczona pod rozbudowę istniejącego przejazdu wałowego w km 88+251 zlokalizowanego w ciągu drogi wewnętrznej (ulica [...]). Z dokumentacji projektowej wynika, iż zaprojektowano rozbudowę tego przejazdu w związku z podniesieniem rzędnej korony obwałowań rzeki [...], wraz z dostosowaniem niwelety przejazdu do istniejących rzędnych terenu na zawalu oraz zaprojektowano także jego poszerzenie z 3,0 m do 4,5 m i dostosowanie jego parametrów technicznych do przepisów prawa.

Główny zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organy rozpatrujące tę sprawę § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowla hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r. Nr 86 poz. 579) poprzez niezasadne uznanie, że przejazd wałowy stanowi urządzenie hydrotechniczne w rozumieniu tego przepisu, co doprowadziło w konsekwencji do ustalenia parametrów przejazdu wałowego na podstawie przepisów tego rozporządzenia, zamiast na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. budowla hydrotechniczna to budowla wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służąca gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Wał przeciwpowodziowy został wymieniony w tym przepisie jako jedna z budowli hydrotechnicznych. W ocenie Sądu, przejazd wałowy jest elementem wału przeciwpowodziowego, a więc budowli hydrotechnicznej. Przejazd ten ma umożliwiać przede wszystkim obsługę wału oraz dojazd do wału i na teren zawala w czasie powodzi dla odpowiednich służb. Zgodnie z § 124 ust. 1 tego rozporządzenia do budowli hydrotechnicznej powinny być doprowadzone drogi dojazdowe. Przejazdu wałowego nie można uznać za "drogę dojazdową", gdyż w przepisie tym mowa jest o drogach doprowadzających "do" budowli hydrotechnicznej, a więc pozostających poza tą budowlą. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W ocenie Sądu, w świetle tych przepisów nie można uznać, że przejazd przez obwałowanie przeciwpowodziowe jest drogą publiczną, do której zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się bowiem tylko przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (§ 2 ust. 1). Taki przejazd można kwalifikować ewentualnie jako drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, przy czym funkcja jaką ma pełnić ta szczególnego rodzaju "droga" i fakt, że jest ona elementem budowli hydrotechnicznej determinuje stosowanie do niej odpowiednich przepisów w sprawie warunków technicznych jej realizacji. Rzecz w tym, że ustawodawca nie wskazuje wprost takich przepisów, co stwarzało konieczność zastosowania przez inwestora i projektantów tej inwestycji przepisów dotyczących dróg najbardziej zbliżonych swoim charakterem do projektowanego przejazdu. Sąd podziela stanowisko organu, iż wobec braku przepisów szczególnych dotyczących przejazdów wałowych, do projektowania i budowy takich przejazdów należy stosować odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030 ze zm.). Przepis § 124 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. stanowi, że drogi dojazdowe do budowali hydrotechnicznych dostosowuje się do rodzaju środków transportu umożliwiających przewóz niezbędnego sprzętu i materiałów; drogi dojazdowe do zapór bocznych i obwałowań przeciwpowodziowych powinny być budowane wzdłuż tych obiektów lub po ich koronie i posiadać połączenia z drogami publicznymi - nie rzadziej niż co 4 km. W związku z obowiązkiem zapewnienia dojazdu do wałów przeciwpowodziowych pojazdom Staży Pożarnej przejazdy wałowe powinny być dostosowane do środków transportu używanych przez te służby. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m w miejscach szczegółowo opisanych w pkt 1 i 2 tego przepisu. W myśl § 13 ust. 2 tego rozporządzenia w obrębie miasta oraz na terenie działki, na której jest usytuowany obiekt budowlany, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 i 4, droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów), a jej minimalna szerokość w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 nie może być mniejsza niż 3,5 m, natomiast zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia w na terenach innych niż wymienione w ust. 2 (w obrębie miasta oraz na terenie działki, na której jest usytuowany obiekt budowlany, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 i 4), droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 50 kN, a jej minimalna szerokość w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 nie może być mniejsza niż 3 m. Z uzasadnienia decyzji wynika, początkowo projektowano szerokość korony przejazdu wałowego po stronie działki [...] wynoszącą od 4,2 m do 5,2 m. W celu minimalizacji zajęcia terenu ostatecznie zaprojektowano drogę szerokości od 2,2 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), w miejscu połączenia z istniejącą drogą wewnętrzną na działce nr [...] (ulica [...]) do 3,5 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), a więc łącznie zaprojektowana droga wraz z poboczami ma szerokość 4,5 m w miejscu wyłukowań drogi przy połączeniu z drogą na koronie wału. Inwestor wyjaśnił, iż w wyniku korespondencji, która odbywała się w trakcie prac projektowych z właścicielami działki nr [...], wymiary drogi zostały zmniejszone do minimalnych umożliwiających dojazd do korony wału pojazdom Straży Pożarnej, a nośność dostosowana została do przejazdu pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię drogi co najmniej 50kN (zgodnie z opinią [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r.). W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. (powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – str. 67) pełnomocnik inwestora wskazał, że modernizacja wału polega nie tylko na jego rozbudowie, ale i na dostosowaniu powierzchni jego korony i półek do prowadzenia czynności ratowniczych podczas klęsk żywiołowych i wskazał na zadania Straży Pożarnej, do których należy m.in.: organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń, wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze. Wskazał, że na wyposażeniu Straży Pożarnej znajdują się pojazdy o szerokości do 2,55 m. Stąd też minimalna szerokość korony drogi na nasypie 4,5 m uniemożliwia bezpieczny przejazd samochodów o szerokości 2,55 m i obsługę na zewnątrz samochodu. Biorąc pod uwagę minimalny okres trwałości obiektu budowlanego, jakim jest wał przeciwpowodziowy (wynoszący 50 lat) i potrzeby działań ratowniczych, zostały przyjęte minimalne szerokości wszystkich przejazdów i wjazdów na wał. Jeżeli droga na nasypie wału posiadałaby szerokość 3,5 m, to jezdnia po odjęciu minimalnych poboczy miałaby szerokość 2,5 m, co jest nie do przyjęcia ze względów eksploatacyjnych. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały racjonalność tej argumentacji, podzielając stanowisko inwestora o zastosowaniu w zakresie szerokości przejazdu wałowego przepisów rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji (str. 67), rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, powołano wyłącznie w celu uzasadnienia przyjęcia szerokości pobocza 0,5 m dla drogi wewnętrznej, gdyż tej kwestii nie reguluje rozporządzenie dotyczące dróg przeciwpożarowych.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi naruszenia przez organ § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. poprzez niezasadne uznanie, że przejazd wałowy stanowi urządzenie hydrotechniczne w rozumieniu tego przepisu, co doprowadziło w konsekwencji do ustalenia parametrów przejazdu wałowego na podstawie przepisów tego rozporządzenia. Parametry techniczne przejazdu nie zostały ustalone na podstawie przepisów tego rozporządzenia, ponieważ przepisy te (poza mającym częściowe zastosowanie w tym zakresie § 124) tych parametrów nie regulują, lecz na postawie rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, co w ocenie organów oraz Sądu, znajduje uzasadnienie prawne w tej sprawie. W związku z powyższym niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące niezastosowania w tej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w zakresie szerokości drogi - § 15 rozporządzenia oraz wykonania odwodnienia dla przejazdu wałowego - § 101 w zw. z § 106 rozporządzenia w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. w zw. z art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 9 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. poprzez objęcie wywłaszczeniem części działki nr [...] obr. [...], która nie jest niezbędna dla realizacji inwestycji. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że inwestycje realizowane na mocy specustawy przeciwpowodziowej, podobnie jak inwestycje realizowane na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) mają charakter publiczny i w związku z tym procedura ich realizacji jest szczególna, z uwagi na ich rozmiar oraz konieczność szybkiej realizacji. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ słusznie uznał, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tzw. specustawy drogowej znajduje odniesienie również do inwestycji realizowanych na mocy tej specustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zatem w przypadku realizacji inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych również należy podzielić pogląd, że o przebiegu tego rodzaju inwestycji jak rozbudowa wałów przeciwpowodziowych decyduje inwestor i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 a ustawy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera mapę w skali co najmniej 1:10 000, przedstawiającą projektowany obszar inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Powołany art. 9 pkt 5 lit. a ustawy stanowi, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie - według katastru nieruchomości - nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W tej sprawie wprawdzie organ wskazał, że nie jest uprawniony do oceny "niezbędności" zajęcia części nieruchomości skarżących, lecz faktycznie dokonał takiej oceny.

Z projektu podziału nieruchomości skarżących, stanowiącego załącznik nr 2, lp.194 do decyzji organu I instancji wynika, że działka nr [...] o powierzchni 0,7767 ha, stanowiąca współwłasność skarżących została podzielona na działkę nr [...] o powierzchni 0,7696 ha z przeznaczeniem dotychczasowym oraz na działkę nr [...] o powierzchni 0,0071 ha (71 m2) z przeznaczeniem pod inwestycję (rozbudowę przejazdu wałowego). W ocenie Sądu, organ prawidłowo zaakceptował uzasadnienie inwestora wskazujące na niezbędność zajęcia tego terenu pod realizację inwestycji. Inwestor wskazał, że podczas określania granic terenu niezbędnego do realizacji inwestycji przyjęto zasadę, że rozbudowywany wał przeciwpowodziowy wraz z obiektami związanymi z nim funkcjonalnie (zjazdy i przejazdy wałowe) zostanie przejęty na własność Skarbu Państwa w całości, tzn. liniami rozgraniczającymi objęto koronę wału wraz ze skarpami z uwzględnieniem 3 m pasa terenu po stronie odwodnej, który umożliwi późniejszą eksploatację obiektu bez naruszania prawa własności związanego z gruntami przyległymi. Podobna zasada obejmowała przejazdy wałowe, które wraz ze skarpami zostały objęte liniami rozgraniczającymi. Zdaniem inwestora, przejęcie na własność Skarbu Państwa przejazdu wałowego wraz ze skarpami jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i konserwacji wału. W licznej korespondencji ze skarżącymi prowadzonej w toku postępowania inwestor wielokrotnie uzasadniał "niezbędność" zajęcia części działki skarżących w określonym w załącznikach do decyzji organu I instancji zakresie, wskazując, że zaprojektowano rozbudowę przejazdu w związku z podniesieniem rzędnej korony obwałowań rzeki [...], wraz z dostosowaniem niwelety przejazdu do istniejących rzędnych terenu na zawalu oraz zaprojektowano także jego poszerzenie z 3,0 m do 4,5 m i dostosowanie jego parametrów technicznych do przepisów prawa. Rozbudowa istniejącego przejazdu wałowego jest również niezbędna z powodu konieczności utrzymania ciągłości połączeniu drogi wewnętrznej (ul. [...]), znajdującej się po stronie odpowietrznej z drogą (wydzielonymi działkami o użytku "dr") przebiegającą po stronie odwodnej wału. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. inwestor wskazał, że zajęty teren działki skarżących jest niezbędny z powodu: zajętości skarpy, konieczności budowy nawierzchni, konieczności dostępu do podnóża skarpy w celach utrzymania skarpy drogi. W piśmie z dnia v marca 2021 r. złożonym w postępowaniu odwoławczym inwestor wyjaśnił, że z uwagi na podniesienie wysokości wału rozbudowa przejazdu wałowego po stronie odpowietrznej wymagała zwiększenia zajętości terenu pod skarpę przy zachowaniu jej pochylenia zgodnie z przepisami, co miało miejsce jedynie od strony wschodniej. Od strony zachodniej (od strony działki nr [...]) skarpa ze względu na jej łagodność nie była korygowana, lecz konieczne było ustalenie linii rozgraniczającej tak, aby objąć cały przejazd pozwoleniem na realizację inwestycji, a zatem wraz ze skarpami. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił też uwagę organ odwoławczy, iż inwestor zmienił pierwotny projekt w celu spełnienia postulatów skarżących i zmniejszył teren podlegający wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa do niezbędnego minimum, również z uwagi na rosnące przy ogrodzeniu nieruchomości skarżących drzewo. Sąd uznał, że argumentacja inwestora dotycząca niezbędności przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] jest racjonalna i podzielił stanowisko Ministra, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie przewiduje rozwiązań, które w sposób nieuzasadniony ingerują w prawo własności skarżących. Dodać należy, iż przy realizacji tego typu inwestycji celem inwestora nie jest zajmowanie nieruchomości w części, która nie jest niezbędna dla jej realizacji, gdyż wiąże się to z koniecznością wypłaty odszkodowań właścicielom zajętych nieruchomości.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) poprzez brak ustanowienia niezbędnych służebności oraz nałożenia na inwestora obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń w związku z pozbawieniem działki skarżących dostępu do drogi publicznej na skutek wywłaszczenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Jak wynika z treści pkt IX decyzji organu I instancji w odniesieniu do niektórych nieruchomości objętych podziałem ustanowiono służebności na podstawie art. 120 u.g.n. Do nieruchomości tych nie zalicza się działka skarżących, którzy domagali się ustanowienia służebności przechodu i przejazdu do tej części ich działki, która znajduje się pomiędzy ogrodzeniem a wałem. Z akt sprawy wynika, że granica terenu niezbędnego dla realizacji przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie zmieniła istniejącego dostępu do drogi publicznej dla działki [...] (numeracja po podziale) w granicach ogrodzenia tej działki, która nadal ma dostęp poprzez istniejący zjazd do ul. [...].

Właściciele działki nr [...] (po podziale [...]) wykonali na swojej nieruchomości ogrodzenie, które nie pozwala im na dojazd do części nieruchomości, która znajduje się pomiędzy ogrodzeniem a wałem. Nie oznacza to jednak, że nie będą oni mieli dostępu do tej część nieruchomości, gdyż mogą tam dojechać poprzez będącą własnością M.N. działkę nr [...] (która ma dostęp do ul. [...]) lub dokonać przebudowy ogrodzenia. Dotychczasowy dojazd poprzez wydzieloną działkę [...], jak wskazał organ, odbywał się zjazdem "gospodarczym" wykonanym przez właścicieli działki [...] podczas budowy ogrodzenia. Przedstawiona przez skarżących decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nie obejmowała budowy takiego zjazdu. Decyzją tą zwolniono S.N. z zakazów wynikających z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (zezwolenie na prowadzenie wykopów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału), jedynie w zakresie związanym z: rozbudową istniejącego budynku, wykonania sieci wodociągowej oraz przyłącza, wykonania przyłącza gazowego, wykonania przyłącza kanalizacji oraz wykonania ogrodzenia. W świetle tych okoliczności faktycznych sprawy, organ prawidłowo uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 120 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu, nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działce skarżących na skutek realizacji spornego przejazdu wałowego. Zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ wskazał, powołując się na informacje inwestora, że obecnie na przejeździe wałowym funkcjonuje odwodnienie wgłębne poprzez przepuszczalną nawierzchnię z klińca. Inwestor zrezygnował dla tego konkretnego przejazdu wałowego z nawierzchni z asfaltobetonu i przewidział realizację nawierzchni przepuszczalnej mineralno-żywicznej. Warunki spływu wody opadowej są identyczne na powierzchni przejazdu wałowego wraz ze skarpami jak w stanie istniejącym, gdyż zachowano zjazd indywidualny na działkę skarżących w stanie niezmienionym. Skarżący domagali się od inwestora budowy kanalizacji deszczowej, lecz jak wskazał inwestor nie jest to możliwe w ramach tej inwestycji, a poza tym należy to do zadań własnych gminy. W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązania w odniesieniu do nawierzchni przejazdu wałowego oraz pozostawienie przez inwestora warunków spływu wody jak w stanie istniejącym, nie wskazuje na naruszenie zakazu przewidzianego w art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Skarżący zarzucili również, że planowana na ich nieruchomości inwestycja będzie stanowić ingerencję w zrealizowane przez nich urządzenia odwadniające na korpusie przejazdu wałowego. Do skargi załączony został projekt budowlano-wykonawczy z kwietnia 2009 r. dotyczący remontu zjazdu indywidualnego z działki nr [...] na działkę nr [...]. W punkcie 6 tego projektu wskazano, iż wody opadowe z remontowanego zjazdu odprowadzane będą poprzez projektowany system odwodnienia liniowego typu Aco-drian do projektowanej studzienki (osadnika bezodpływowego) na działce inwestora. Opróżnianie wody z osadnika będzie następowało poprzez drenaż ziemny lub w przypadku konieczności poprzez odpompowywanie wody. Skarżący oświadczyli, że ww. urządzenia zostały wykonane zgodnie z projektem (w tym urządzenia służące odpompowywaniu wody). Z dołączonej do projektu mapy niemożliwe jest odczytanie, w którym miejscu miała być umiejscowiona studnia chłonna, ponieważ na załączonej mapie widać jedynie napis "projektowana studnia chłonna Ø1.2m" bez odnośnika wskazującego jej położenie. Napis znajduje się na terenie działki sąsiedniej tj. [...]. Załączony projekt w swej treści nie wskazuje na lokalizację urządzeń służących odpompowywaniu wody. Skarżący nie przedstawili żadnej decyzji zatwierdzającej ten projekt, a nie innych dokumentów, z których wynikałaby zgoda właściwego organu na realizację inwestycji. Jak wskazał organ odwoławczy, wizja lokalna zespołu projektowego inwestora wykazała jedynie wbudowanie w korpus przejazdu rur stalowych o niewielkiej średnicy, przykrytych deklami. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. inwestor wyjaśnił, że aktualne mapy dostępne w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta [...] nie wskazują na istnienie ww. infrastruktury, także żadne inne dokumenty (decyzje, uzgodnienia, pozwolenia itp.) nie sankcjonowały budowę takiej infrastruktury w obrębie wału przeciwpowodziowego i w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Inwestor wskazał także, iż pomimo prośby działających na jego zlecenie projektantów wału o przesłanie dokumentacji powykonawczej odwodnienia i zasilania pompy lub dokumentacji projektowej, dokumentacja taka nie została przekazana inwestorowi przez skarżących. Organ słusznie więc uznał, że istnienie wskazywanych przez skarżących urządzeń nie zostało przez nich wykazane, co uniemożliwiło inwestorowi uwzględnienie ich w rozwiązaniach projektowych.

Sąd uznał, że – wbrew zarzutom skargi – nie została w tej sprawie naruszona zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący brali czynny udział w postępowaniu przed organami obu instancji, składali liczne pisma, w odpowiedzi na które, inwestor rzeczowo i konkretnie wyjaśniał przyjęte rozwiązania projektowe. Część uwag skarżących została uwzględniona i projektowane rozwiązania w zakresie szerokości i nawierzchni przejazdu wałowego oraz pozostawiania znajdującego się przy nim dwustuletniego drzewa zostały zmienione. Organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. zawiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przekazując również kopię pisma inwestora zawierającego stanowisko odnośnie zarzutów podniesionych przez w odwołaniu. Fakt, iż skarżący nie zostali zawiadomieni o wizji lokalnej przedstawicieli inwestora na przedmiotowym przejeździe wałowym nie stanowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie były to oględziny w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., gdyż nie były przeprowadzane przez organ administracji w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie. Inwestor nie miał obowiązku zawiadamiania stron o przeprowadzeniu własnej wizji lokalnej na nieruchomości objętej terenem inwestycji.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza również art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kwestia jakie przepisy powinny być zastosowane w zakresie szerokości spornego przejazdu wałowego jest kwestią prawną, a nie faktyczną. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące utwardzenia drogi i jego wpływu na lokalne warunki wodne zostały przez organy należycie wyjaśnione.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika inwestora zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że nie ma podstawy prawej do zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania - inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje tylko skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, a także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).