Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1763/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 3 d pkt 1 lit a i b, art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 9.217 (dziewięć tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. Wójt Gminy (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił S. S. (dalej: "strona", "skarżący") prowadzącemu Publiczne Przedszkole "A" (dalej: "Przedszkole") kwotę dotacji w wysokości 200.000 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy [...] jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Przedszkole, którego organem prowadzącym jest S. S., rozpoczęło działalność na terenie Gminy [...] z dniem 1 września 2017 r. W okresie od 1 września do 31 grudnia 2017 r. Przedszkole otrzymało z budżetu Gminy [...] dotację w kwocie 513.667,41 zł na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) - dalej: "u.s.o.".

Na podstawie miesięcznych rozliczeń Wójt ustalił, że w miesiącach wrzesień - grudzień 2017 r. z udzielonej dotacji kwotę 50.000 zł przeznaczono na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, pełniącej jednocześnie funkcję dyrektora (art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o.). Osobą pobierającą wynagrodzenie był S. S., który z dniem rozpoczęcia działalności Przedszkola (1 września 2017 r.) został powołany na stanowisko wicedyrektora ds. finansowych. Funkcję dyrektora ds. pedagogicznych powierzono natomiast J. A.

Organ pierwszej instancji podał, że powierzenie funkcji dyrektorskich w Przedszkolu było przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniu

5 grudnia 2017 r. Kontrolujący ustalił, że z dniem 1 września 2017 r. na stanowisko dyrektora Przedszkola została powołana J. G., jako osoba niebędąca nauczycielem, przez organ prowadzący przedszkole - S. S.. Powołanie nastąpiło w trybie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.) - dalej: "Prawo oświatowe". Powołanie nastąpiło bez uprzedniego zasięgnięcia wymaganej opinii kuratora oświaty. Dodatkowo zwrócono uwagę na nieprawidłowości przy powołaniu J. A. na stanowisko dyrektora ds. pedagogicznych. Zarzucono, że na tę funkcję powołał ją organ prowadzący, tj. S. S., a nie dyrektor placówki, tj. J. G., która miała do tego wyłączne prawo. Kontrolujący stwierdzili także, że statut Przedszkola jest niezgodny z przepisami Prawa oświatowego w zakresie, w jakim powołuje stanowisko dyrektora ds. finansowych, albowiem wedle kontrolujących zadania przypisane temu stanowisku z mocy prawa przynależą dyrektorowi placówki (niezgodność § 4 ust. 2 pkt 2 statutu z art. 68 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego).

Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji przyjął, że S. S. - jako osoba prowadząca Przedszkole - nie pełnił jednocześnie funkcji dyrektora tej placówki, którą jednoosobowo sprawowała J. G. Tym samym, wynagrodzenie S. S. nie mogło zostać sfinansowane z dotacji oświatowej na zasadzie art. 80 ust. 3d pkt 1 pkt a) u.s.o.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lipca 2019 r. organ odwoławczy podniósł,

że dotacja oświatowa może zostać przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego

i profilaktyki społecznej; dotacja może być wykorzystana m.in. na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni ona funkcję jego dyrektora (art. 80 ust. 3d u.s.o.).

Kolegium wskazało, że aktem określającym wewnętrzną organizację Przedszkola, przypisującym określone kompetencje i zadania do utworzonych w placówce stanowisk, był jego statut (obowiązujący od 1 września 2017 r.). Ze statutu wynika, że w Przedszkolu obok dyrektora funkcjonowali także wicedyrektorzy: ds. finansowych oraz ds. pedagogicznych. Zadania dyrektorskie rozdzielono na kilka stanowisk, zaś statut dla każdej z funkcji przewidywał określony zakres działań. Każdą z funkcji pełniła inna osoba. Statut przewidywał, że funkcję wicedyrektora finansowego pełni organ prowadzący (§ 4 ust. 2 pkt 2 lit. a). Osobą tą był S. S. Został on pozytywnie zaopiniowany przez organ prowadzący do pełnienia funkcji wicedyrektora ds. finansowych, zaś w dniu

1 września 2017 r. otrzymał akt powołania podpisany przez dyrektora, J. G. S. S. widnieje także w arkuszu organizacyjnym przedszkola jako osoba sprawująca w nim stanowisko kierownicze.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że S. S. pełnił funkcję wicedyrektora Przedszkola ds. finansowych. Stanowisko takie przewiduje statut Przedszkola, zaś aktem powołania powierzono je S. S. Zdaniem Kolegium, Wójt nie miał podstaw, aby uznać, że akt powołania jest aktem nieistniejącym, z uwagi na to, że od wynagrodzenia wicedyrektora nie opłacano składek ubezpieczeniowych. O tym, czy ktoś pełni funkcję dyrektora decyduje bowiem to, czy został powołany na przewidzianą statutem funkcję, a nie to, czy płatnik odprowadza składki ubezpieczeniowe bądź podatkowe. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyjęcia, że utworzenie stanowisk wicedyrektorskich w Przedszkolu, w tym wicedyrektora ds. finansowych, oraz rozdział zadań dyrektora pomiędzy te stanowiska, jest niezgodny z prawem. Przekonanie to umacnia dodatkowo stanowisko kuratora oświaty wyrażone w piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r., który wycofał się ze stawianych w tym zakresie zarzutów sformułowanych w protokole z kontroli, gdzie kwestionowano poprawność regulacji zawartej w statucie. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że należy uwzględnić stan prawny jednostki dotowanej oraz przyjąć, że osoby powołane na funkcje przewidziane statutem pełnią je w zakresie, w jakim dokument ten określa ich obowiązki. Organ odwoławczy przyjął tym samym, że w przypadku ustanowienia w Przedszkolu stanowisk wicedyrektorskich oraz przeniesienie na nie części zadań dyrektora, osoba pełniąca tę funkcję musi być uznana za dyrektora przedszkola, o którym mowa w art. 80 ust. 3d u.s.o. Tym samym, wicedyrektor ds. finansowych Przedszkola, a więc S. S., był "dyrektorem" przedszkola, o jakim mowa we wskazanym przepisie.

Odwołując się do regulacji zawartych w statucie Przedszkola Kolegium oceniło następnie, czy osoba prowadząca będąca dyrektorem przedszkola realizuje funkcje, na które może zostać przeznaczona dotacja oświatowa (w świetle art. 80 ust. 3d u.s.o. chodzi bowiem o wynagrodzenie dyrektora realizującego funkcje pozostające w związku z celem dotacji, a więc kształcenia, wychowania, opieki). Organ odwoławczy wskazał, że z § 4

ust. 2 pkt 2 statutu wynika, iż w odniesieniu do kompetencji wicedyrektora ds. finansowych, którym był S. S., wicedyrektor ten: 1) to funkcja, którą sprawuje organ prowadzący; 2) odpowiednio dysponuje i zarządza środkami finansowymi Przedszkola i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowość wykorzystania; 3) zatrudnia i zwalnia pracowników na wniosek dyrektora; 4) reprezentuje placówkę na zewnątrz. Oprócz tego statut w § 4 ust. 2 pkt 3 wprowadza stanowisko wicedyrektora ds. pedagogicznych, do którego należy m.in. nadzór pedagogiczny, opieka nad dziećmi oraz stwarzanie warunków harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne.

W ocenie Kolegium, treść statutu Przedszkola w zakresie obowiązków wicedyrektora ds. finansowych pozwala jednoznacznie stwierdzić, że osoba ta nie odpowiadała bezpośrednio za działalność oświatową. Osoba piastująca stanowisko wicedyrektora ds. finansowych nie realizowała bowiem funkcji kształcenia, wychowania

i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tym samym nie można uznać, aby wynagrodzenie osoby pełniącej to stanowisko mogło być finansowane z dotacji.

Organ odwoławczy zaakcentował, że w odniesieniu do organów prowadzących przedszkola ustawodawca rozróżnia wydatki organu prowadzącego (osoby prowadzącej) od wynagrodzenia tej osoby. Ustawodawca przewidział, że realizacja zadań przez organ prowadzący pociąga za sobą wydatki, które mogą być pokryte z dotacji, ale - regulując odrębnie kwestię wynagrodzenia dla osoby prowadzącej - wykluczył tym samym wypłacenie jej wynagrodzenia za wykonywanie zadań podmiotu prowadzącego. A zatem,

z dotacji można pokryć wydatki organu prowadzącego, ale nie można pokryć wynagrodzenia osoby będącej organem prowadzącym za realizację zadań organu prowadzącego.

Odwołując się do treści art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego Kolegium wskazało,

że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Wydatki związane z realizacją związanych z tym zadań mogą być finansowane z dotacji, jednakże chodzi

o wydatki organu prowadzącego, nie zaś o jego wynagrodzenie. Wynagrodzenie może być finansowane z dotacji jedynie wówczas, gdy osoba prowadząca jest dyrektorem realizującym funkcje kształcenia, wychowania i opieki. Dotacja nie może zostać przeznaczona na sfinansowanie wynagrodzenia dyrektora w zakresie wykraczającym poza funkcje kształcenia, wychowania i opieki. Innymi słowy, osoba prowadząca przedszkole może sfinansować z dotacji oświatowej wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, ale nie swoje wynagrodzenie. Ciężar sfinansowania tego wynagrodzenia spoczywa na organie prowadzącym, a nie na organie dotującym. Pobieranie wynagrodzenia byłoby równoznaczne z osiągnięciem zysku przez podmiot prowadzący,

a jest oczywiste, że dotacja oświatowa nie może służyć temu celowi. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wszystkie zadania, które statut Przedszkola przypisuje do stanowiska wicedyrektora ds. finansowych, to nic innego jak zadania podmiotu prowadzącego, które ma on obowiązek realizować z mocy art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Za realizację tych zadań wicedyrektorowi należy się wynagrodzenie, ale nie może ono być finansowane z dotacji.

Zdaniem Kolegium, powyższe ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku,

że kwotę dotacji wydatkowaną na wynagrodzenia skarżącego należało uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z jej przeznaczeniem, a więc na realizację innego celu niż ten, na jaki może zostać wydatkowana dotacja.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał modyfikacji decyzji organu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia prawnego (art. 68 Prawa oświatowego). Wskazano, że Wójt kwestionował wydatki na wynagrodzenie S. S. jako dyrektora, albowiem w jego ocenie funkcję dyrektora sprawować można jednoosobowo, zaś dyrektorem w Przedszkolu nie był S. S., tylko J. G. Stąd wynagrodzenia S. S. nie można pokryć z dotacji. Kolegium zaś uznało, że dopuszczalne jest ustanowienia kilku stanowisk dyrektorskich w Przedszkolu. Przyjęto, że jednym z nich był S. S., wicedyrektor ds. finansowych. Organ odwoławczy doszedł jednak do przekonania, że wynagrodzenie dyrektora (będącego oczywiście osobą prowadzącą przedszkole) może być pokryte z dotacji wówczas, gdy realizuje on funkcje w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Tymczasem treść statutu Przedszkola nie pozostawia żadnych wątpliwości, że wicedyrektor ds. finansowych funkcji tych nie realizował, dlatego przyznane mu wynagrodzenie (50.000 zł miesięcznie) nie mogło zostać sfinansowane z dotacji.

W skardze na decyzję organu odwoławczego S. S., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego [...], wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu wydatków poniesionych na opłatę skarbową za pełnomocnictwo.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", i wynikającej z tej normy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nieprawidłowo nakazał zwrot kwoty 200.000 zł w świetle ustaleń dotyczących braku pełnienia funkcji dyrektora, braku statusu zatrudnionego, a przez to z racji braku podstawy prawnej, natomiast organ drugiej instancji, uznając argumenty odwołania strony za zasadne, ustalił, że taka sama kwota dotacji powinna być zwrócona z innej przyczyny, tj. braku związku funkcjonalnego stanowiska dyrektora ds. finansowych z kryterium "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej", którego to związku - jak okazało się - w ogóle nie rozważał ani nie oceniał organ pierwszej instancji i na które to kwestie nie przeprowadzał dowodów;

a w konsekwencji:

naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 10 k.p.a. poprzez poczynienie

i ukierunkowanie przedmiotu postępowania dowodowego organu pierwszej instancji na kwestie dotyczące wykazania przez stronę podstaw zatrudnienia i pełnienia funkcji dyrektora finansowego, czynienia analiz przepisów prawa oświatowego, prawa pracy, ubezpieczeń społecznych itd., zaś w sytuacji odmiennych poglądów organu drugiej instancji, połączonych z brakiem wystosowania przez ten organ pisma z art. 10 k.p.a. sygnalizujących nowy element sporny, uniemożliwienie stronie przedstawienia dowodów dotyczących rodzaju wykonywanych czynności i ich związku z kryteriami

z art. 80 ust. 3d u.s.o.;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zw. z art. 80 ust. 3d pkt 1

lit. a i b oraz art. 10 Prawa oświatowego (w wersji obowiązującej od 1 września do

31 grudnia 2017 r.) poprzez brak dokonania prawidłowej wykładni obu tych przepisów, w tym art. 80 ust. 3d pkt 1a dotyczącego wynagrodzenia dyrektora, który lege non distinguente nie wprowadza wymogu dalszego dzielenia własnych czynności dyrektora na stricte pedagogiczne i czynności pozostałe, brak analizy pojęć "każdy wydatek", "sfinansowanie wydatków" organu prowadzącego, "wychowanie", "opieka", brak poczynienia ustaleń, które ewentualnie zadania organu prowadzącego mogą być finansowane z dotacji, a które nie i jakie cechy owych obowiązków świadczą

o kwalifikowalności wydatku i ewentualnego zastosowania efektów owej wykładni do oceny czynności dyrektora, a w miejsce tego lakoniczne i aprioryczne uznanie,

że kwestia pełnienia przez skarżącego funkcji dyrektora finansowego wyklucza możliwość pokrycia jego wynagrodzenia z dotacji oświatowej;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a i b oraz art. 10 Prawa oświatowego (w wersji obowiązującej od 1 września do 31 grudnia 2017 r.) w zw.

z art. 8 in extenso oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w zw. z art. 80 ust. 2b, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości) poprzez zaniechanie dokonania wykładni systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej ww. przepisów w kontekście różnic miedzy placówkami niepublicznymi a publicznymi oraz umiejscowienia i sposobu finansowania specyficznych placówek, jakimi są przedszkola publiczne, prowadzone przez osoby inne niż jednostki samorządu terytorialnego - jak placówka skarżącego, której ustawa zabrania pobierania dodatkowych opłat, a jednocześnie wymaga zapewnienia tożsamych warunków jak

w przedszkolu publicznym gminnym i w konsekwencji naruszenia zasady równego traktowania;

4. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 107 § 1

i 3 k.p.a. polegające na braku zebrania i braku rozpatrzenia oraz oceny całego materiału dowodowego i niepodjęciu z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa,

w tym w szczególności:

a) brak poczynienia ustaleń przez organy obu instancji, jaki dokładnie rodzaj czynności wykonywał skarżący w ramach sprawowanej funkcji, jaki był zakres obowiązków, odpowiedzialności, czy też podział kompetencji, w tym brak przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność z dokumentacji szkoły, z przesłuchania świadków,

z przesłuchania strony i aprioryczne uznanie przez organ drugiej instancji,

że czynności wykonywane przez stronę nie są związane z kryteriami wskazanymi

z art. 80 ust. 3d u.s.o.;

b) brak poczynienia ustaleń przez organy obu instancji w odniesieniu do samego wynagrodzenia skarżącego, sposobu jego ustalenia, udokumentowania, wypłacenia pod kątem spełnienia wymogów stricte dokumentacyjnych dotyczących wydatku pokrywanego z dotacji i w razie wątpliwości braku przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych dowodów na tę okoliczność;

5. art. 7a i art. 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przypadku istnienia wątpliwości co do znaczenia normy prawnej, jak i stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi m.in. rozwinięto zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, omówiono zmiany, jakie ustawodawca wprowadził do u.s.o. w zakresie katalogu wydatków, które można sfinansować z dotacji oraz dokonano wykładni (w tym systemowej i celowościowo-funkcjonalnej) art. 80 u.s.o. na gruncie różnic z art. 90 tej ustawy.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności

z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Kolegium dopuściło się naruszenia art. 15 k.p.a. w sposób, który faktycznie pozbawił skarżącego możności zgłoszenia środków dowodowych na okoliczności sporne, w sytuacji przyjęcia przez organ odwoławczy odmiennej argumentacji pozwalającej na uznanie, że skarżący wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem, od stanowiska zaprezentowanego w decyzji Wójta. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a przez to wszystkich jej elementów przedmiotowo istotnych.

Postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji skoncentrowane było na ustaleniu, że skarżący nie pełnił funkcji dyrektora Przedszkola, a więc na regulacji prawa pracy, prawa ubezpieczeń społecznych, korespondencji prowadzonej z kuratorem oświaty, w związku z bezpodstawnym wykorzystywaniem dotacji na wynagrodzenie wicedyrektora ds. administracyjno-finansowych. Natomiast organ odwoławczy wskazał na brak funkcjonalnego związku pomiędzy pełnioną przez stronę funkcją a kryteriami z art. 80 ust. 3d u.s.o. co do "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej", co

z kolei w ogóle nie było przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji. Taka zmiana argumentacji organów nie była poprzedzona jakimkolwiek postępowaniem dowodowym,

a skarżący został nią zaskoczony zapoznając się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Tym samym, zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. kwestii naruszenia obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zebrania niezbędnych dowodów.

Jak trafnie zauważył autor skargi - w przypadku gdyby organ odwoławczy, wobec zmiany argumentacji, wystosował do strony wezwanie w trybie art. 10 k.p.a., wskazując na nową okoliczność faktyczną i prawną, jaka pojawiła się w sprawie na etapie drugiej instancji, umożliwiłby skarżącemu wypowiedzenie się i zgłoszenie nowych wniosków dowodowych, zapewniając gwarancje procesowe strony przez możliwość wypowiedzenia się także i w tym zakresie.

W ocenie Sądu, zasadne były także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) art. 80 ust. 3d u.s.o. otrzymał nowe brzmienie i stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola (...) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli (...), obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły (...), w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę (...), jeżeli pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola. Kolejna zmiana art. 80 ust. 3d u.s.o. została dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r.

o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r.

poz. 357). W przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Do zadań tych należało m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki.

Tym samym, w stanie prawnym adekwatnym dla niniejszej sprawy w katalogu wydatków dopuszczono możliwość finansowania z dotacji zarówno wynagrodzenia dyrektora (bez szczegółowego rozróżniania rodzajów wykonywanych przez dyrektora czynności), jak i sfinansowania wydatków organu prowadzącego opisanych w art. 5 pkt 7 u.s.o. (od dnia 1 września 2017 r. umieszonych w nowym przepisie art. 10 Prawa oświatowego o tej samej treści).

Jak trafnie zarzucono w skardze, Kolegium dopuszczając w ogólności możliwość sfinansowania z dotacji wydatków organu prowadzącego z art. 10 Prawa oświatowego (dawniej art. 5 ust. 7 u.s.o.), uznało tym samym (jako logiczną konsekwencję),

że w systemie oświaty muszą istnieć jakieś kategorie wydatków organu prowadzącego opisane w tymże katalogu, które z pewnością mogą być finansowane z dotacji. Konstatacja przeciwna skutkowałaby bowiem niedopuszczalnym stwierdzeniem, że przepis ten pozostaje martwy lub ma charakter odesłania pustego, co podważałoby celowość jego istnienia, jak i tezę o racjonalności ustawodawcy, który tworzy przepisy prawa w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 574/18 (LEX nr 2653508) WSA w Lublinie wskazał, że placówki wchodzące w skład systemu oświaty obowiązane są realizować zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Realizację tych zadań obowiązany jest zapewnić organ prowadzący placówkę oświatową m.in. poprzez zatrudnienie odpowiedniego personelu, zarówno pedagogicznego, jak i administracyjnego. Wydatki na zatrudnienie osób, o których mowa, są określonymi w art. 5 ust. 7 pkt 1, 1a i 3 u.s.o. wydatkami ponoszonymi przez organ prowadzący placówkę oświatową na zapewnienie właściwych warunków działania placówki, zatem - stosownie do art 80 ust. 3d i art 90 ust. 3d u.s.o. - mogą być pokrywane z otrzymanych przez ten organ dotacji. W wydatkach tych mieszczą się nie tylko wynagrodzenia za pracę wymienionych osób, ale także wszystkie inne należności, jakie organ prowadzący placówkę oświatową musi ponosić lub - racjonalnie oceniając - powinien ponosić w związku z ich zatrudnieniem.

Tenże Sąd w wyroku z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 539/19 (LEX nr 2761875), dotyczącym analogicznych unormowań w odniesieniu do przedszkoli niepublicznych, wskazał, że nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, iż w tego rodzaju placówkach prowadzonych przez gminy zatrudniani są nie tylko nauczyciele, ale także księgowi, pracownicy sekretariatów, intendenci, osoby sprzątające, dozorcy, ponoszone są też wydatki na remonty oraz na zakup sprzętu i materiałów niezbędnych dla funkcjonowania przedszkola jako placówki oświatowej. Praca wymienionych osób, chociaż wprost nie polega na nauczaniu, wychowywaniu lub otaczaniu dzieci opieką, jest koniecznym elementem realizacji zadań przedszkoli w wymienionych obszarach.

Z powyższego - zdaniem Sądu - wynika, że realizacja obsługi administracyjnej, księgowej, organizacyjnej przedszkola mieści się w określeniu "realizacja zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej", użytym zarówno w art. 3 pkt 14 i art. 5a ust. 2, jak i w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Podobne stanowisko zajął WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 80/19 (LEX nr 2641281) wskazując, że wydatki na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej stanowią wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o.

Kolegium zaniechało dokonania wykładni art. 10 Prawa oświatowego (dawniej art. 5 ust. 7 u.s.o.), jak i szczegółowej analizy, jakie to przykładowe wydatki organu prowadzącego mogą zostać sfinansowane z dotacji oświatowej. W szczególności, jeżeli bowiem ustawodawca wskazuje wśród nich np. takie jak "zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki", "zapewnienie obsługi administracyjnej, obsługi finansowej", "wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do (...) placówki", to organ odwoławczy zaniechał ustalenia i określenia, jakie cechy muszą one jeszcze dokładnie spełnić, aby uzyskały charakter kwalifikowany w ramach art. 80 ust. 3d u.s.o. Uznając, że skarżący pozostaje dyrektorem przedszkola, w rozumieniu art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o., a przez to istnieje stosowna podstawa prawna wydatku, Kolegium zaniechało dalszej wykładni samego przepisu i braku wskazania w nim dodatkowych warunków, czy też wymogu dalszego dzielenia własnych czynności dyrektora na stricte pedagogiczne

i czynności pozostałe i ustalenia, jakie czynności i obowiązki faktycznie wykonuje w ogóle skarżący jako wicedyrektor, a jedynie ograniczyło się do stwierdzenia, że praca i czynności skarżącego są tożsame z obowiązkami organu prowadzącego, a przez to nie są powiązane z cechą "kształcenia, wychowania i opieki".

Skarżący w ramach prowadzonej placówki publicznej nie może więc uzyskiwać dodatkowych środków pozwalających "uzupełnić środki z dotacji", jak mogłaby to czynić placówka niepubliczna. Zatem w procesie wykładni należy odrębnie podejść do różnic między tego typu rodzajami placówek. Odwołując się do stanowiska WSA w Poznaniu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 565/18 (LEX nr 2625181) Kolegium na te różnice nie zwróciło uwagi. Argumentacja zawarta w cyt. powyżej wyroku nasuwa wątpliwości w zakresie niemożności rozliczania z dotacji wynagrodzenia dyrektora ds. administracyjnych, przy czym Kolegium, odmiennie od organu pierwszej instancji, nie kwestionowało statusu skarżącego jako dyrektora przedszkola w rozumieniu art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o.

Placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego jest finansowana bezpośrednio z budżetu, w ramach którego zapewnia się jej środki na wszelkie wydatki i koszty i to zarówno te stricte pedagogiczne, jak również inne dotyczące zadań o charakterze administracyjnym czy gospodarczym, w tym także obsługę księgową, kadrową, finansową itp. Zatem także skarżący, wobec zakazu pobierania dodatkowych opłat innych niż dotacje, wydatki na konieczne etaty kucharki, sprzątaczki, intendentki, sekretarki, pomocy administracyjnej czy księgowej, czy też dyrektora finansowego - ponosi z przedmiotowych dotacji.

Powtórzyć należy, że po dokonaniu przez ustawodawcę nowelizacji u.s.o. w marcu 2015 r. wprost dopuszczono finansowanie z dotacji także zadań organu prowadzącego

z art. 5 ust. 7 u.s.o.

Na marginesie zauważyć można, że organy administracyjne nie odniosły się do kwestii wysokości wynagrodzenia. W tym zakresie wskazać można na wyrok WSA

w Kielcach z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 418/18 (LEX nr 2608175), w którym podniesiono m.in., że jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania. W konsekwencji oznacza to, że organ uzyskał uprawnienie do zakwestionowania wysokości wynagrodzenia pobranego przez beneficjenta i ustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W tym kontekście organy poprzez ustalenie takiej kwoty mogą ingerować w ustalanie przez skarżącego wysokości przyznanego samemu sobie wynagrodzenia.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium z dnia 24 lipca 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów u.s.o. i Prawa oświatowego.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.