Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2821/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 832/22 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. znak: KOC/356/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 832/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi K.P. (inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO" lub "Kolegium") z 15 lutego 2022 r. znak: KOC/356/Ar/22, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy z 15 grudnia 2021 r. nr 70/U/2021, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części dz. nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie.

2.2. Dalej w wyroku VII SA/Wa 832/22 przywołano, że Zarząd Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy w/w decyzją z 15 grudnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji podniósł, że we wniosku jako teren inwestycji wskazano jedynie część działki. W takiej sytuacji, gdy inwestor wskazuje dowolnie określoną część działki ewidencyjnej do wykorzystania pod zabudowę, organ nie ma możliwości jednoznacznie określić, jaki jest obszar inwestycji, a w związku z tym nie może prawidłowo ustalić kręgu stron postępowania, a w dalszej perspektywie określić obszaru analizowanego. Brak zgodności wniosku z przepisami prawa – w ocenie organu I instancji – był wadą zobowiązującą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W wyroku wskazano ponadto, że inwestor, mimo stosownego wezwania do uzupełnienia wniosku, nie przedłożył potwierdzonych za zgodność z oryginałem warunków technicznych przyłączeń, ani nie przesłał pozyskanych elektronicznie warunków w celu weryfikacji podpisu kwalifikowanego. Ponadto w celu spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm., Upzp), inwestor winien przedłożyć stosowne dokumenty potwierdzające zawarcie umowy z właściwymi jednostkami organizacyjnymi lub warunki przyłączenia. Dokumenty te, zgodnie z art. 76a § 2 i § 2b ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.), powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym, bądź też przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie, któremu został okazany oryginał dokumentu.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium powołaną na wstępie decyzją z 15 lutego 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora od odmownej decyzji I instancji, utrzymało tę decyzję w mocy. SKO podniosło, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki w świetle art. 59 ust. 1 Upzp nie jest wprawdzie niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Takich jednak uwarunkowań, czy wyjątków organ II instancji nie dostrzegł w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Kolegium za zasadne uznało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 832/22 kolejno wskazano, że inwestor w skardze na powyższą decyzję SKO wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji I instancji, zarzucając organom naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 Upzp poprzez przyjęcie, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zmiana zagospodarowania terenu inwestycji rozumianego tylko i wyłącznie jako cała działka lub całe działki ewidencyjne, a w konsekwencji, że brak jest możliwości wydania takiej decyzji w stosunku do części działki ewidencyjnej, mimo że brak jest podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie takiego stanowiska;

2) art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z żądaniem skarżącego, podczas gdy zamierzona inwestycja spełnia wszelkie warunki, o którym mowa w powołanym przepisie;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy w całości w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do jej utrzymania.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.3. Uczestnik postępowania – C. Sp. z o.o. w Warszawie – w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Taka zaś szczególna sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tle zagadnienia odnośnie do dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 Upzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, tym bardziej, gdy konieczność takiego określenia terenu inwestycji wynika ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Sąd wojewódzki nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego przez organy orzekające w niniejszej sprawie, które w jego ocenie zupełnie pominęły okoliczność, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja miałaby stanowić kolejną już zabudowę tej nieruchomości, stąd we wniosku wskazano jedynie na część terenu działki, którego wprost dotyczy wniosek skarżącego.

Na poparcie powyższego stanowiska sąd pierwszej instancji wskazał dodatkowo, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zdaniem tegoż sądu w przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – SKO reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi w/w zarzuca się naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa), tj.:

- art. 61 ust. 1 w zw. z "art. 64 ust. 1 pkt 4", art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 "ustawy" poprzez przyjęcie, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna,

- art. 61 ust. 1 w zw. z "art. 64 ust. 1 pkt 4", art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 "ustawy" poprzez przyjęcie, iż pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej,

- art. 61 ust. 5a "ustawy" poprzez błędne przyjęcie, iż miał on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy przepis został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z 17 września 2021 r. (Dz. U. 2021, poz. 1986) zmieniającej "ustawę". Zgodnie natomiast z art. 4 "ustawy nowelizującej" do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

5.3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca SKO również naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się jego naruszenia, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzje organów administracji zapadłe w sprawie, odpowiadają prawu – organy obu instancji nie naruszyły bowiem przepisów proceduralnych oraz dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów materialnych.

Ponadto zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z "art. 64 ust. 1 pkt 4" "ustawy" przez przyjęcie, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki.

5.4. Wskazując na powyższe SKO wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

5.5. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, SKO oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy.

5.6. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu decyzja o warunkach zabudowy prawidłowo powinna być wydana w stosunku do całości działki nr [...], a nie jej fragmentu. Z tych względów nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w skarżonym wyroku.

5.7. W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego należy zgodzić się z tą częścią judykatury, która przyjmuje, że jest możliwe wystąpienie o warunki zabudowy jedynie dla określonego fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjmuje się bowiem, że za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

6.2. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie dotknięta jest pewnym uchybieniem formalnym, skoro jej autor po wielokroć używa na oznaczenie aktu normatywnego, którego oznaczone przepisy miał naruszyć sąd pierwszej instancji określnika "ustawa" nie identyfikując tego pojęcia, nie używając tytułu tej "ustawy". Prima facie skarga kasacyjna nie czyniłaby więc zadość wymogom konstrukcyjnym takiego środka odwoławczego. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie mogło bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można bowiem oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została chociażby następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego.

Uwzględnić należało bowiem, że w pkt I skargi kasacyjnej jeden z zarzutów naruszenia art. 61 ust. 5 owej "ustawy" powiązano ze zmianą ustawodawczą zawartą w ustawie z 17 września 2021 r. (Dz. U. 2021, poz. 1986), której nazwy także w skardze kasacyjnej fachowy pełnomocnik nie powołał. Z urzędu zatem należy stwierdzić, że w przywołanym Dz. U. opublikowano ustawę z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Uzm.2021), której art. 2 pkt 4) stanowił, że w Upzp wprowadza się m. in. zmianę w art. 61, polegająca na tym, że po ust. 5 dodaje się ust. 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.". To ustalenie dostatecznie pozwala zatem zidentyfikować i jednoznacznie ustalić treść zarzutów kasacyjnych, gdy idzie o zarzuty naruszenia prawa materialnego w ten sposób, że skarżące kasacyjnie SKO wywodząc o naruszeniach oznaczonych przepisów "ustawy" traktuje w istocie o przepisach Upzp.

6.3. Czyniąc powyższe ustalenia dojść należy do wniosku, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.4. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, gdy odniesiono go do "art. 64 ust. 1 pkt 4" Upzp, został w podstawach kasacyjnych skonstruowany oczywiście wadliwie, albowiem w przepisach Upzp brak takiej jednostki redakcyjnej. Uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjdzie jednak uznać, że fachowemu pełnomocnikowi reprezentującemu SKO w Warszawie, w istocie chodzi o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp. Nie zmienia to oceny składu orzekającego Sądu o niestaranności działania fachowego pełnomocnika.

6.5. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zasadniczego stanowiska zajętego w jej realiach przez sąd a quo, wedle którego dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Godzi się zauważyć, że znaczna część argumentacyjna w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tym zakresie (s. 4-5) została zaczerpnięta z motywów wyroku NSA w sprawie zakończonej wyrokiem tegoż z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21, (CBOSA.nsa.gov.pl), przywołano zresztą wykorzystane w tym judykacie orzecznictwo. Dodatkowo, sąd pierwszej instancji uznając skuteczność zarzutów skargi inwestora odnośnie naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp, eksponował znaczenie treści art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, gdy idzie o posłużenie się w nim sformułowaniem "terenu", nie zaś "działki" na oznaczenie elementu wniosku o wydanie warunków zabudowy. Sąd ten na wsparcie swych wywodów przywoływał nowelizację Upzp na mocy Uzm.2021, eksponując dodanie art. 61 ust. 5a Upzp. Ponadto w zaskarżonym wyroku uwypuklono wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021, poz. 2399, zm.rozp. MI 2021). Przywołując te akty normatywne sąd pierwszej instancji podkreślał, że pozwalać one mają na "ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy". Dodatkowo posłużono się przywołaniem tezy zaczerpniętej z wyroku z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21 (CBOSA), z której wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się nie tylko działki jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

6.6. Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela zasadniczego stanowiska zajętego w realiach kontrolowanej sprawy w zaskarżonym wyroku, gdy idzie o dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] (działka inwestycyjna) w obr. [...] przy ul. [...] w m. st. Warszawa dz. Ursus.

Argumentacja dotycząca wykładni przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp zawarta w zaskarżonym wyroku, polegająca na eksponowaniu dokonanej zmiany w Upzp na mocy przepisów Uzm.2021, jak również dokonanych zmian w rozp. MI 2003 na mocy przywołanego przez sąd pierwszej instancji zm.rozp. MI 2021, nie jest trafna. Posłużenie się przez sąd wojewódzki powyżej przywołanymi zmianami legislacyjnymi w celach wsparcia argumentacyjnego dla aprobaty – w realiach sprawy administracyjnej, w ramach której zapadła zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Zarządu Dzielnicy – aby dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestycyjnej wskazanej we wniosku i określonej przez inwestora w załączniku graficznym do tegoż wniosku, jest wręcz chybione. Trafnie bowiem skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę na treść art. 4 Uzm.2021, wedle którego "Do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym". Podobnie z § 2 zm.rozp. MI 2021 wynika, że "Do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe". Te przepisy intertemporalne dowodzą zatem, że sąd pierwszej instancji wadliwie dokonał wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, posługując się przepisem art. 61 ust. 5a Upzp, który w sprawie nie mógł zostać zastosowany. Uzm. 2021 weszła w życie 3 stycznia 2021 r., analogicznie weszło w życie zm.rozp. MI 2021. W tej dacie toczyło się postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie administracyjnej, była to więc sprawa "wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną" przed tą datą.

Także w literaturze zwraca się uwagę na dokonaną zmianę przepisów prawa, gdy idzie o sposób wyznaczania wokół działki budowlanej obszaru analizowanego dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. P. Szulc, Decyzja o warunkach zabudowy. Studium z zakresu prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 10).

Innymi słowy, dla odkodowania desygnatu składnika wniosku o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp ("terenu"), stosowanego odpowiednio – na zasadzie art. 64 ust. 1 Upzp – w sprawach o wydanie tego typu decyzji, należało stosować przepisy Upzp oraz rozp. MI 2003 w dacie sprzed 3 stycznia 2021 r.

6.7. Uwzględniając powyższe uwagi przyjdzie zauważyć, że w tych judykatach, które zresztą sąd pierwszej instancji przywołał, a gdzie opowiedziano się za dopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla części działki, eksponuje się, że za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki inwestycyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r., II SA/Go 298/21, cyt. aprobująco przez I. Zachariasza, w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. naukowa H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, s. 507). W przedmiotowej sprawie takie uwarunkowania nie zachodzą, nie wskazał ich sąd w zaskarżonym wyroku, nie wskazuje ich inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie może ich stanowić okoliczność, że część działki inwestycyjnej już jest zabudowa. Pominięcie tej zabudowy oznaczałoby w praktyce omijanie istotnego parametru wyznaczającego warunki dopuszczalnej jej dalszej zabudowy.

Sąd w tym składzie, uwzględniając przy tym stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 5 września 2019 r. II OSK 2447/17, (CBOSA), w którym wskazuje się, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, należy co do zasady rozumieć "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji". Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia.

6.8. Uwypuklić należy, że w delegacji do wydania rozp. MI 2003 w art. 61 ust. 7 pkt 2) Upzp ustawodawca zawarł wymóg, aby w tym akcie podustawowym określić wymagania dotyczące ustalania m. in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do "powierzchni działki albo terenu", co wskazywałoby, że "terenem" nie może być część działki, a przeciwnie – więcej niż jedna działka.

W orzecznictwie dominuje pogląd, który ten Sąd podziela, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp jest "obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji" (por. m. in. wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 19 stycznia 2016 r., II OSK 1168/14; 3 marca 2016 r., II OSK 1626/14; 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i 19 września 2019 r. i II OSK 2561/17; CBOSA).

6.8. Z powyższych względów – w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie – SKO nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 Upzp, jak wskazano to w zaskarżonym wyroku. Niesporne jest, że inwestor był wzywany przez organ I instancji do korekty źródłowego wniosku, aby objąć nim całą działkę inwestycyjną, a wniosku tego nie poprawił. Zachodziła zatem przeszkoda do dokonania prawidłowej, bo zgodnej z przepisami rozp. MI 2003 w ówczesnym brzmieniu (tj. w dacie orzekania przez Zarząd Dzielnicy), analizy architektoniczno-urbanistycznej. To z kolei uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy.

6.9. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut wobec Kolegium, że rozpoznając odwołanie inwestora wydało decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a skuteczny za to jest zarzut kasacyjny SKO wobec zaskarżonego wyroku, odnośnie do nietrafnego zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.

7.1. Uwzględniając powyższe stwierdzenia i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 i art. 151 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

7.2. Orzeczenie o kosztach postępowania, ma swą podstawę w treści art. 203 pkt 2 Ppsa.