Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1951/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1-4, art. 48 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: Dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwoającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 tejże ustawy.

Wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przemawia za mozliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstepstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w postepowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

TEZY

Dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwoającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 tejże ustawy.

Wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przemawia za mozliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstepstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w postepowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 400/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], 3. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz M. S. kwotę 500 (słowie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 400/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S.

na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] kwietnia 2008 roku, [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł

w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie nakazał M. S. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej o wymiarach 5,80 m x 10,85 m + 1,93 m x 5,05 m usytuowanego na działce o nr ew. 126 położonej w miejscowości Stare Kobiałki gmina Stoczek Łukowski z wyłączeniem starych fundamentów pozostałych po rozebranym budynku letniej kuchni o wymiarach 5,50 m x 7,50 m.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego realizowana jest przez inwestora bez pozwolenia na budowę. Teren, na którym realizowana jest inwestycja, nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Maksymalna odległość realizowanego budynku od granicy działki sąsiedniej wynosi zaledwie 0,5 m. Taka lokalizacja obiektu, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie pozwala na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i obliguje do wydania nakazu rozbiórki.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S. podnosząc zarzut,

iż przystępując do remontu budynku nie wiedział o tym, że na wykonywanie tego rodzaju robót potrzebne jest pozwolenie. Stwierdził również, że sąsiad wyraził zgodę na remont oraz przyjął z tego tytułu korzyść materialną.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lutego 2008 roku, podzielając zawarte w niej stanowisko.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie dokonał remontu, tylko wykonał nowy budynek posadowiony na starych fundamentach, co wymaga pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie złożył M. S. podnosząc zarzut, iż wszczęte postępowanie jest wynikiem zemsty sąsiada i było prowadzone nieobiektywnie. Zdaniem skarżącego, wiarygodnym dowodem położenia budynku nie może być mapka geodezyjna, gdyż procedura rozgraniczeniowa nie jest jeszcze zakończona. Wcześniej stojący budynek, zdaniem skarżącego, był zgodny z przepisami. Skarżący stwierdził również, że nie wiedział o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, oraz że nie musi znać szczegółowo przepisów prawa budowlanego. Skarżący wskazał też, że sąsiad zbudował swój budynek na działce o nr ew. 125 i częściowo na działce o nr ew. 126.

Wyrokiem z dnia 18 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 400/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S.

na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] kwietnia 2008 roku, [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,

że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje

na prawidłowość ustaleń organów administracji odnośnie do położenia budynku. Zdaniem Sądu, podzielić również należy pogląd organów administracji, że wykonane przez inwestora roboty budowlane miały charakter budowy budynku mieszkalnego,

a nie remontu. Okolicznością bezsporną, zdaniem Sądu, jest również fakt,

że inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Odległość budynku, wzniesionego przez skarżącego od granicy z sąsiednią działka budowlaną, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, nie odpowiada odległości określonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość ta jest bowiem mniejsza niż 3 metry. Zdaniem Sądu usytuowanie budynku narusza przepisy techniczno

– budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego

do stanu zgodnego z prawem. Czyniło to z kolei niedopuszczalnym wszczęcie procedury legalizacyjnej.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność,

iż istniejący wcześniej budynek letniej kuchni był wybudowany zgodnie z przepisami. Legalność budowy letniej kuchni nie była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również, zdaniem Sądu, brak wiedzy inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz zarzuty odnoszące się do odrębnych postępowań administracyjnych, dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na działce sąsiedniej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł M. S. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego to jest art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż dokonany remont miał charakter budowy budynku mieszkalnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę istniejącego obiektu gospodarczego,

2. naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż remont budynku gospodarczego wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z art. 29 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na wykonywanie robot budowlanych polegających na remoncie,

a jedynie konieczność ich zgłoszenia właściwemu organowi,

3. naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieaktualnym protokole rozgraniczeniowym z dnia 7 lipca 2007 roku co świadczy o tym, że nie zostały podjęte wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie został uwzględniony interes społeczny i słuszny interes wnoszącego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. zasługuje

na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 tekst jednolity ze zm.). Należy przy tym zaznaczyć, iż dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący jest fakt podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia określonego przepisu prawa. Nie jest natomiast wiążący wskazany w skardze kasacyjnej sposób tego naruszenia.

Uznając zasadność naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jednoznacznie należy więc wskazać, iż nie polega ono na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że remont budynku wymaga pozwolenia

na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził bowiem, że remont wymaga pozwolenia na budowę, tylko że skarżący zbudował budynek, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. To wnoszący skargę kasacyjną, wbrew faktom wynikającym z materiału dowodowego, twierdzi, że wykonał remont budynku, a nie jego budowę.

Naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nastąpiło zdaniem Sądu na skutek jego niewłaściwego zastosowania wynikającego

z przyjętej przez organu administracji i zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni.

Z przepisu tego wynika, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego

w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ust. 2 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że budynek posadowiony został w odległości naruszającej wymogi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Obiekt ten jest usytuowany od granicy sąsiedniej działki w odległości od 20 do 50 cm. Takie usytuowanie nie spełnia więc również wymogów odległości od granicy sąsiedniej działki określonych w § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Z tych względów organy administracji uznały,

że samowolnie zrealizowany budynek narusza przepisy techniczno – budowlane,

w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Pogląd ten został zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organów administracji, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznać należy za niezasadne. Zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku

do stanu zgodnego z prawem nie wzięły pod uwagę możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych.

Instytucja odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych uregulowana jest w art. 9 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Z art. 9 ust. 1 wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno

– budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2). Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę (art. 9 ust. 3).

Literalna wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż możliwość uzyskania zgody na odstępstwo

od przepisów techniczno – budowlanych istnieje wyłącznie w postępowaniu

o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wykładni wymienionego przepisu należy jednak dać prymat wykładni funkcjonalnej nad wykładnią literalną. W ramach wykładni funkcjonalnej przepisu prawa dopuszczalne jest w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych, przypadkach nawet odstąpienie od językowego sensu przepisu.

Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika,

że co do zasady projekt budowlany może być zatwierdzony tylko wówczas, gdy jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 2). Jeśli jednak osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, to otwiera

to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wynikających wprost z tych przepisów wymogów. Zgoda na odstępstwo zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. Instytucja zgody na odstępstwo jest częścią porządku prawnego. Jej zastosowanie może spowodować, że przepisy rozporządzenia,

w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność projektu budowlanego z tą indywidualną normą techniczno – budowlaną.

Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Zasadnicze przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego

i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Przesłanki te to zgodność z przepisami normującymi zagadnienie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Skoro uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno

– budowlanych, to ocena następcza także powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody.

Dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1 – 4 tejże ustawy.

Wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych nie tylko

na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Celem przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. Obiekt budowlany umiejscowiony w odległości od granicy sąsiedniej działki niezgodnej

z przepisami techniczno – budowlanymi na skutek uzyskania zgody na odstępstwo, przed wydaniem pozwolenia na budowę, jest z woli ustawodawcy uznawany za obiekt zrealizowany zgodnie z prawem.

Postępowanie legalizacyjne służy ocenie, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany wykonany został zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji

z przepisami techniczno – budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie

ta ocena następuje. Obiekt budowlany może być zgodny z przepisami techniczno

– budowlanymi lub naruszać te przepisy zarówno wtedy, gdy jest jeszcze w fazie projektu jak też wówczas, gdy został już zrealizowany. Nie ma więc przeszkód

do dokonywania, na etapie postępowania legalizacyjnego, oceny zgodności

z przepisami techniczno – budowlanymi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z możliwością uzyskania zgody na odstępstwo od tych przepisów. Przesłanką uzyskania zgody na odstępstwo jest wyłącznie istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyrażenie takiej zgody. Istnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od terminu złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo. Przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo nie przestaną istnieć tylko dlatego, że budynek został wybudowany samowolnie.

Zawarty w artykule 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wymóg, by złożenie do Ministra wniosku o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nastąpiło przed wydaniem pozwolenia na budowę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest pewną zaszłością historyczną, a nie celowym zamierzeniem ustawodawcy, by zgoda na odstępstwo była udzielana wyłącznie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju wymóg miał uzasadnienie wówczas, gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w pierwotnej wersji przewidywała wyłącznie możliwość rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Nie istniała więc konieczność zastosowania instytucji odstępstwa

od przepisów techniczno – budowlanych w odniesieniu do tego rodzaju obiektów.

To restrykcyjne podejście do kwestii samowoli budowlanej z czasem ulegało jednak liberalizacji.

Ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wprowadzono możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego jeśli budowa :

a) była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części

do stanu zgodnego z prawem.

Wykazanie przez inwestora, że obiekt budowlany jest zgodny z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następowało na podstawie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3).

Kolejną zmianę przesłanek legalizacji samowoli budowlanej wprowadziła ustawa z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego uzależniona została m.in. od zgodności budowy z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy

– Prawo budowlane).

Powołany przepis był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) uznał, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz

z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne

z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał m.in., że: "Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia

z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo

że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego".

W wykonaniu wymienionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą

z dnia 8 października 2008 roku (Dz. U. Nr 206, poz. 1287) zmienione zostało brzmienie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b poprzez wyeliminowanie z treści tego przepisu słów: "w dniu wszczęcia postępowania". Ustawa weszła w życie z dniem 6 grudnia 2008 roku.

Jeszcze przed wejściem w życie wymienionej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 300/08 (LEX nr 508500), dokonując wykładni art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. B, odstąpił od wykładni literalnej tego przepisu i uznał, że termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Przytoczone wyżej poglądy Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą mieć zastosowanie również przy wykładni art. 9 ust. ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w kontekście możliwości jego zastosowania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej.

W oparciu o argumentację zawartą w tych orzeczeniach można bowiem sformułować ogólny pogląd, iż zawarty w przepisie prawa termin nie może być przeszkodą w skorzystaniu przez stronę postępowania z uprawnień, których istnienie nie jest immanentnie związane z tym terminem.

Nie jest uzależnione od terminu, jakim było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, czy samowolnie wzniesiony obiekt o określonych parametrach i określonym usytuowaniu mógłby

w danym miejscu powstać ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Ocena taka mogła być dokonana zarówno przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, jak i po jego wszczęciu.

Nie jest też uzależniona od terminu, jakim jest data wydania pozwolenia

na budowę, możliwość dokonania ustalenia, czy istnieją szczególne okoliczności, uzasadniające wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno

– budowlanych. Możliwość taka istnieje bowiem zarówno na etapie zatwierdzania projektu, z którego wynika przyszłe położenie danego obiektu na działce, jak

i po wybudowaniu tego obiektu. Różnice mogą pojawić się jedynie w skutkach odmowy udzielenia zgody na odstępstwo. W przypadku planowanej inwestycji, może nie zostać ona zrealizowana w zamierzonym przez inwestora kształcie. W przypadku inwestycji samowolnie zrealizowanej skutkiem może być niemożność jej legalizacji

i w konsekwencji konieczność rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu.

Zawarte w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stwierdzenie, że wniosek do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia

do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych powinien być złożony przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że upoważnienie to może być udzielone wyłącznie na etapie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie to jest jedynie opisowym oznaczeniem terminu do wystąpienia z wnioskiem o upoważnienie

do właściwego ministra. Jak to zostało już wyżej wskazane, termin ten nie może być przeszkodą w skorzystaniu przez stronę postępowania z możliwości uzyskania zgody na odstępstwo o przepisów techniczno – budowlanych w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo może wystąpić także organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne. Organ ten również

po uzyskaniu upoważnia może udzielić zgody na odstępstwo.

Wymóg złożenia wniosku o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody

na odstępstwo przed wydaniem pozwolenia na budowę nie może być rozpatrywany kategoriach "kary" dla osoby realizującej samowolnie inwestycję. "Karą" dla takiej osoby jest bowiem albo nakaz rozbiórki albo opłata legalizacyjna w przypadku legalizacji samowoli budowlanej. Nie może być to więc argumentem przemawiającym

za zróżnicowaniem sytuacji podmiotu, który uzyskał pozwolenie na budowę

z sytuacją podmiotu, który wybudował obiekt budowlany bez takiego pozwolenia

w możliwości skorzystania z instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych.

Za funkcjonalną wykładnią art. 9 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przemawia też okoliczność, że literalna wykładnia tego przepisu skutkowałaby niemożnością ubiegania się o uzyskanie zgody na odstępstwo

od przepisów techniczno – budowlanych podmiotów zamierzających realizować obiekty wymagające jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Tymczasem wśród obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę znajdują się takie, dla których usytuowanie na działce mogłoby wymagać odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy na podstawie zgłoszenia można budować parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Nieracjonalnym byłoby przyjęcie, że ustawodawca dopuszcza możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno

– budowlanych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy większej

od 35 m2, a wyklucza możliwość uzyskania takiej zgody dla obiektów o mniejszej powierzchni. Literalna wykładnia art. 9 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jest więc niewystarczająca dla prawidłowego stosowania tego przepisu.

Nadto, skoro na etapie postępowania legalizacyjnego możliwe jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, a więc możliwe jest "konwalidowanie braku" pochodzącego z postępowania poprzedzającego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to tym bardziej za prawnie dopuszczalną uznać należy możliwość zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych.

Możliwość udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno

– budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego nie oznacza oczywiście,

że w każdej sprawie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek występowania

do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia takiej zgody.

Wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Jest to zwrot o charakterze niedookreślonym co oznacza, iż w każdej konkretnej sprawie organ administracji musi ocenić, czy istnieje jakaś szczególna okoliczność, która uzasadniałaby odstąpienie od wymogu zawartego w przepisie techniczno – budowlanym. Przykładowo można jedynie wymienić, że wystąpienie z wnioskiem mogą uzasadniać takie okoliczności, jak ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, stopień odejścia od wymogu zawartego w przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie, istnieją okoliczności uzasadniające wystąpienie do właściwego ministra o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno

– budowlanych. Budynek posadowiony został w przeważającej części

na fundamentach istniejącego poprzednio budynku, tzw. letniej kuchni. Poprzednio istniejący obiekt istniał wiele lat i był zbliżony do granicy sąsiedniej działki na taką odległość, jak obecnie istniejący budynek. Ze znajdującej się a w aktach administracyjnych mapy (k. 17) wynika, że dwa budynki znajdujące się na sąsiedniej działce o nr ew. 125 posadowione zostały przy granicy z działką o nr ew. 126, należącą do wnoszącego skargę kasacyjną. Z mapy tej wynika, że jeden z budynków częściowo przylega do granicy działki, a częściowo jest od niej oddalony

na niewielką odległość. Drugi budynek jest oddalony na odległość 0,55 m.

Są to budynki większe od budynków należących do wnoszącego skargę kasacyjną. Z mapy wynika, że na działce o nr ew. 126 znajduje się jeden budynek gospodarczy przylegając bezpośrednio do granicy działki o nr ew. 125. Drugim budynkiem, który jest zbliżony do granicy byłby samowolnie zrealizowany przez wnoszącego skargę kasacyjną budynek mieszkalny. Obydwie działki zagospodarowane zostały więc

w ten sposób, że znajdują się na nich budynki usytuowane bezpośrednio w granicy miedzy tymi działkami lub bardzo blisko tej granicy. Skoro na działce o nr ew. 125 znajdują się dwa budynki usytuowane bezpośrednio w granicy lub bardzo blisko tej granicy, to jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poważny argument przemawiający za rozważeniem możliwości udzielenia odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych, określających usytuowanie obiektów budowlanych

od granicy sąsiedniej działki. Właściciel działki o nr ew. 126 powinien mieć takie same możliwości jej zagospodarowania, jak właściciel działki o nr ew. 125.

W przedmiotowej sprawie inwestor nie złożył wniosku o wyrażenie zgody

na udzielenie odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych jednakże nie oznacza to, że organ administracji nie może samodzielnie zainicjować czynności niezbędnych do uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na tego rodzaju odstępstwo. Wystąpienie do właściwego ministra może być wynikiem zarówno inicjatywy strony postępowania, jak i wynikiem działania organu administracji

z urzędu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując oceny możliwości legalizacji, samowolnie wybudowanego obiektu weźmie pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w niniejszym wyroku, iż możliwe jest zastosowanie wynikającej z art. 9 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane instytucji zgody

na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

W sprawie samowoli budowlanej zrealizowanej przez wnoszącego skargę kasacyjną istnieje szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający wystąpienie

do właściwego ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych.

Samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie posiada otworów okiennych

i drzwiowych w ścianie zwróconej do granicy z działką o nr ew. 125. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien więc wystąpić do właściwego ministra

z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia odstępstwa od wymogu zawartego

w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Jeśli upoważnienie takie zostanie udzielone, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda postanowienie, w którym rozstrzygnie kwestię zgody

na odstępstwo od wymienionego wyżej przepisu techniczno – budowlanego.

W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnie czy istnieje możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego, przez wnoszącego skargę kasacyjną, obiektu budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, iż dokonany remont miał charakter budowy budynku mieszkalnego.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że remont miał charakter budowy budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że rodzaj wykonanych robót budowlanych wskazuje, iż była to budowa budynku mieszkalnego, a nie remont istniejącego budynku. Twierdzenie, iż wykonane roboty budowlane były remontem jest poglądem wnoszącego skargę kasacyjną nie mającym żadnego uzasadnienia.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego,

a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tymczasem

z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wykonany został nowy budynek posadowiony częściowo na starych fundamentach. Nie były to więc roboty budowlane wykonywane na istniejącym obiekcie, tylko budowa nowego obiektu przy wykorzystaniu części poprzednio istniejącego budynku w postaci fundamentów.

Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieaktualnym protokole rozgraniczeniowym. Nie jest rolą organów nadzoru budowlanego ustalanie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której posadowiony został budynek,

a nieruchomością sąsiednią. Jeśli, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przebieg granicy jest inny, to kwestia ta winna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Dopóki jednak przebieg granicy nie zostanie zmieniony, dla organów nadzoru budowlanego wiążący jest przebieg granicy wynikający z aktualnych zapisów zawartych w ewidencji gruntów.

Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji uwzględniania przy rozpoznawaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie może być rozumiany jako obowiązek zignorowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa tylko dlatego, że w ocenie strony postępowania jego zastosowanie wywołałoby dla niej niekorzystne skutki. Obowiązek uwzględniania przy rozpoznawaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interes obywateli może odbywać się jedynie w granicach obowiązującego prawa.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, tak by pełnomocnik mógł skorzystać z możliwości wniesienia środka odwoławczego, gdyby uznał, iż orzeczenie Sądu narusza prawo.