Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 950/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2388/15 w sprawie ze skargi B. S. i W. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. S.A. z/s w K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2388/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. i W. S. na decyzję Wojewody M. z [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

P. S.A. z siedzibą w K. (P. S.A.), w dniu 23 lutego 2015 r. złożyła do Starosty O. wniosek, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,8500 ha, stanowiącej własność B. i W. małż. S.

Starosta O. decyzją z [...] maja 2015 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z w/w nieruchomości poprzez zezwolenie P. S.A. na założenie i przeprowadzenie nad nieruchomością przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pn: "Budowa dwutorowej linii 400 kV O.-O. M. z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji O.-O." W decyzji określono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na zezwoleniu na:

- przeciągnięciu nad działką przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV O.-O. M., tj. przewodów fazowych 3xAFL-8350 mm i odgromowych linii 2xOPGW 48J skojarzonych ze światłowodem podwieszonym na słupach energetycznych wybudowanych na nieruchomościach sąsiednich w obrębie pasa technologicznego oraz późniejszym funkcjonowaniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji,

-dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez P. S.A. w celu wykonania czynności związanych z budową eksploatacją, konserwacją, remontem, modernizacją, przebudową, usuwaniem awarii linii, w tym dokonywaniem wymiany niezbędnych jej elementów,

- ustanowieniu ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii o szerokości 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi linii) , w tym polegających na zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, zakazie utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 m wysokości, a także korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska,

-wycinkę istniejącego na nieruchomości drzewostanu w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji, w szczególności wycinkę drzewostanu na obszarze pasa technicznego oraz trwałe lub okresowe wyłączenie części nieruchomości (w obrębie pasa technicznego) z produkcji rolnej i/lub leśnej.

W decyzji organ wskazał także na lokalizację i powierzchnię ograniczenia, stosownie do załącznika graficznego do decyzji – mapy w skali 1:1000 z naniesionym projektowanym odcinkiem linii elektroenergetycznej w obrębie przedmiotowej działki tj. pasa technologicznego o powierzchni 0,4850 ha (pas o wymiarach 70 m szeroki i 89 m długi) oraz okres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni. Zobowiązał również P. S.A. z siedzibą w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu linii energetyczne, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania.

Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wnieśli B. i W. S. zarzucając decyzji Starosty O. naruszenie:

-art. 124 ust.1 u.g.n. poprzez brak precyzyjnego określenia części nieruchomości, której ma dotyczyć ograniczenie,

-art. 124 ust.3 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie przez wnioskodawcę rzetelnych rokowań, bowiem w toku prowadzonych rozmów składane propozycje były znacznie zaniżone i w żaden sposób nie odpowiadały wartości ograniczeń korzystania z nieruchomości, co należy uznać za działania pozorne,

-art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo toczących się postępowań mających wpływ na niniejsze postępowanie, w tym dwóch postępowań toczących się przed sądami administracyjnymi ze skargi mieszkańców gminy L. na Uchwałę Rady Gminy L. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. oraz Uchwałę Rady Gminy L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV O.-O. M. na terenie gminy L. oraz postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] kwietnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w/w inwestycji.

Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania B. i W. S. decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa a także fakt, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV O.-O. M. na terenie Gminy L. (Dz. Urz.Woj. M. z 2015 r. poz. 123), nieruchomość położona jest na trasie przebiegu linii elektroenergetycznej. Organ wyjaśnił również, że w trybie postępowania nadzorczego Wojewoda M. w rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 listopada 2014 r. i z 1 grudnia 2014 r., stwierdził nieważność:

- Uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia 7 października 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. z wyłączeniem ustaleń dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV relacji O.-O.;

- w części wymienionej wyżej Uchwały nr [...] z dnia 7 listopada 2014 r. Rady Gminy L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV O.-O. M. na terenie Gminy L. z wyłączeniem ustaleń dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV relacji O.-O. M.

Organ zauważył również, że P. S.A. prowadziła rokowania z właścicielem nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości na co zostały przedłożone stosowne dokumenty, z których wynika, że B. i W. S. nie wyrazili zgody na udostepnienie nieruchomości w celu realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Tym samym, zdaniem organu, zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. do wydania przez organ I instancji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem nie budzi żadnej wątpliwości cel publiczny planowanej inwestycji i jej znaczenie ponadlokalne, bowiem realizacja planowanej inwestycji ma zaspokoić potrzeby społeczeństwa w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną w północno wschodniej części kraju i została ujęta w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 uchwalonej Uchwałą nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. (MP z 2012r. poz. 252) i zaplanowana do realizacji w roku 2015 a do ukończenia do końca 2016 r.

Wojewoda wskazał również, że w decyzji organu I instancji w sposób precyzyjny wskazano powierzchnię podlegającą ograniczeniu tj. 0,4850 ha (pas technologiczny o wymiarach 70 m na 89 m) oraz zakres prac związanych z inwestycją, przebieg linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości, co określa załącznik graficzny nr 1 do decyzji), a także okres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni. Nadto podkreślono, że inwestycja została zaplanowana zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV O.-O. M. na terenie Gminy L. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 7 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. M. z 2015r., poz. 123), wg. którego część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu EE – teren infrastruktury elektroenergetycznej.

Organ wyjaśnił również, że art. 124 ust. 1 u.g.n. będący podstawą wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie przewiduje, by uzyskanie zezwolenia uzależnione było od zapłaty określonej kwoty pieniężnej. Wskazał jednak, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić w odrębnym postępowaniu, na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Wyjaśnił również, że jeżeli realizacja inwestycji uniemożliwi właścicielowi dalsze korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, to właściciel może żądać aby odpowiednio starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy własność nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek w tym zakresie został rozpoznany przez organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz że za zagadnienie wstępne nie może być uznany podnoszony przez stronę fakt, iż przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi mieszkańców Gminy L. na uchwały Rady Gminy L. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lelis oraz w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też fakt wszczęcia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w/w inwestycji. Organ wyjaśnił, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na skutek orzeczenia sądu nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wyjaśnił również, że proponowany przebieg linii elektroenergetycznej jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w sposób kategoryczny przesądzają o przebiegu inwestycji przez przedmiotową nieruchomość.

B. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2015 r. Zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust.1 u.g.n. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że Starosta O. precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazane w skarżonej decyzji odnoszą się do całej powierzchni nieruchomości położonej w miejscowości L. oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...], podczas gdy zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie powinno dotyczyć jedynie części nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że określenie nieruchomości, w stosunku do której właścicielowi ograniczono sposób korzystania, było w decyzji organu I instancji nieprecyzyjne oraz sprzeczne z zasadą ustanowienia ograniczeń praw właściciela do niezbędnego zakresu, m. in. poprzez brak dokładnego wskazania zakresu wycinki drzew (w decyzji wskazano jedynie, że w szczególności dotyczy ono wycinki w pasie technologicznym), zapewnienia dostępu, wejścia, przechodu, przejazdu (brak wskazania części nieruchomości objętej tym ograniczeniem) oraz wykonania przebudowy istniejących na nieruchomości linii elektroenergetycznych oraz linii telekomunikacyjnych (brak wskazania części nieruchomości objętej tym ograniczeniem). Skarżący wskazał również, że w skarżonej decyzji organ nie uzasadnił z jakiego powodu uznaje, iż powierzchnia pasa technologicznego jest powierzchnią uzasadnioną i konieczną dla ograniczeń wskazanych w decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2388/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że materialnoprawną podstawę wydania skażonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. Stosownie do jego treści starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są zatem: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości na takie ograniczenie. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zostały one spełnione. Planowana inwestycja dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej pn: "Budowa dwutorowej linii 400 kV O.-O. M. z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji O.-O..", a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie ulega też wątpliwości, że cel wskazany we wniosku P. S.A. wyczerpuje znamiona celu publicznego, w rozumieniu art. 6 u.g.n., według którego takim celem jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja jest też zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się Uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elekroenergetycznej NN 400 kV O.-O. M. na terenie gminy L. (Dz. Urz. Woj. M. z 7 stycznia 2015 r., poz. 123) oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z 1 grudnia 2014 r. stwierdzające nieważność w/w uchwały w części dot. § 8 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 4, pkt 6 lit. d) w zakresie sformułowania: "(...) w stosunku do powierzchni działki (...)", § 11 ust. 3 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: od 1R do 24R oraz 27R do 59R; § 11 ust. 3 pkt 5 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem: 25R i 26R; § 11 ust. 4 pkt 6 lit. a)( Dz. Urz. Woj. M. z 5 grudnia 2014r. poz. 11195). Z zestawienia powyższych aktów wynika, iż w/w uchwała Gminy L. nadal zachowuje swą ważność m. in. odnośnie ustaleń dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV O.-O. M., bowiem w tym zakresie stosownym rozstrzygnięciem Wojewody M. nie stwierdzono jej nieważności. Nadto Sąd I instancji zauważył, że skargi wniesione na powyższą uchwałę zostały oddalone (wyrok z 1 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 749/15).

Z obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem, że część działki nr [...] przeznaczona jest pod infrastrukturę elektroenergetyczną (symbol 25EE) o szerokości 70 m (po 35 m w obie strony od osi linii elektroenergetycznej 400 kV – pas technologiczny – § 5 pkt 14 Uchwały) a nadto plan w obszarze tym (pas technologiczny) zakazuje, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 10 w zw. z § 12 ust. 2, m. in. lokalizowania budynków mieszkalnych i innych przeznaczonych na pobyt ludzi, wprowadzania nasadzeń zieleni wysokiej pod linią i w odległości 10 m od rzutu poziomego skrajnego przewodu linii elektroenergetycznej 400 kV. Plan ustala również możliwość wycinki oraz usunięcia zadrzewień i zakrzewień w zakresie pozwalającym na realizację oraz właściwe utrzymanie inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 400KV zgodnie z przepisami odrębnymi. Nadto z wyrysu z miejscowego planu, stanowiącego załącznik do wskazanej powyżej uchwały wynika, że przebieg przedmiotowej linii przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 do decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r. jest zgodny z przyjętym na rysunku planu.

Ustalenia planu mają w postępowaniu z art. 124 u.g.n. zasadnicze znaczenie, bowiem po pierwsze warunkują w ogóle wydanie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, co wskazano już wyżej, a po drugie zezwolenie to może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem miejscowym. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, w tym jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009 oraz wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 664/08).

Warunki te spełnia decyzja organu pierwszej instancji, wskazując precyzyjnie powierzchnię podlegającą ograniczeniu (pas technologiczny o powierzchni 0,4850ha o szerokości 70 m i długości 89 m) i przebieg planowanej linii 400 kV na działce skarżących nr ew. [...] (załącznik nr 1 decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r.). Tym samym, podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące braku precyzyjnego określenia lokalizacji i powierzchni ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości Sąd uznał za niezasadne.

Drugą przesłanką wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika na korzystanie z nieruchomości. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym), które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ich przedmiotem jest udzielenie przez właściciela zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wypracowany też został pogląd, zgodnie z którym niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r., ISA/Wa 1657/11).

Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. wymaga udokumentowania rokowań. Sąd I instancji ustalił, że przed wystąpieniem z wnioskiem inwestor prowadził rokowania ze skarżącymi, w wyniku których nie doszło do porozumienia między stronami. W ocenie Sądu dokumenty przedstawione przez P. S.A. są wystarczające do uznania, że spełniona została przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości. Zgodnie z protokołami rozbieżności z: 17 lipca 2014 r., 13 sierpnia 2014 r., 9 września 2014 r. i 18 września 2014 r. B. i W. S. nie wyrazili zgody na realizację budowy linii na zaproponowanych przez P. S.A. warunkach. W trakcie rokowań skarżący, w odpowiedzi na składane im propozycje, przedstawili swoje oczekiwania finansowe, które nie zostały zaakceptowane przez P. S.A. Ponadto organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 30 marca 2015 r. rozprawę administracyjną, podczas której skarżący oświadczyli m. in. że "nie wyrażają zgody na podpisanie umowy z P. S.A. z uwagi na niską wysokość odszkodowania za udostępnienie działki pod budowę linii elektroenergetycznej". Potwierdzili również, że P. S.A. prowadziła z nimi rokowania w sprawie udostepnienia działki pod budowę linii energetycznej O.-O. M. Nadto ze wskazanego protokołu wynika również, że zarówno skarżący jak i P. S.A. podczas rozprawy nie wyrazili zgody na wyznaczenie dodatkowego terminu na przeprowadzenie negocjacji.

W ocenie Sądu I instancji organy prowadząc powyższe postępowanie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego oraz nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2388/15, wnieśli B. i W. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 p. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2015 r., polegających na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na tym, że poprzez niezastosowanie w/w przepisów organ bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie w utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji - Starosta O. precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności niniejszej sprawy przedstawionych w zgromadzonym materiale dowodowym powinna prowadzić do wniosku, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazane w w/w decyzji odnoszą się do całej powierzchni nieruchomości położonej w miejscowości L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0, 8500 ha (KW nr [...]), podczas gdy zgodnie z art. 124 § 1 u.g.n. oraz zasadą ograniczania korzystania z nieruchomości przez właściciela w jak najmniejszym, niezbędnym zakresie, w/w ograniczenie powinno ograniczać się jedynie do części w/w nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnienia wyroku powodów nieuwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, świadczących o naruszeniu art. 124 ust. 1 u.g.n., polegającego na naruszeniu zasady precyzyjnego określenia lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2015 r. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z [...] maja 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Najogólniej rzecz ujmując skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji, że nie dostrzegł (czy też pominął w rozważaniach), że na tle przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n., możliwe jest ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie, tymczasem organy administracji w tej sprawie ograniczeniami w korzystaniu przez właściciela z nieruchomości objęły całą nieruchomość, a nie tylko jej część, przez którą ma przebiegać linia elektroenergety-czna, czym – zdaniem skarżących kasacyjnie – Sąd I instancji naruszył "art. 145 § 1 p. c)" [w rzeczywistości chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)] p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, zdaniem skarżących kasacyjnie, w motywach wyroku Sąd I instancji nie ustalił precyzyjnie powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty te nie są uzasadnione. Pomijając samą ich redakcję (w tym nieprecyzyjne określenie przepisu p.p.s.a.), pierwszy z zarzutów wskazuje w istocie na niewłaściwe odczytanie przez Sąd I instancji treści decyzji Starosty O., w kontekście art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego."

Zakres ograniczenia, w niniejszym przypadku, determinował plan miejscowy. Do ustaleń planu odwołują się zarówno decyzje organów obydwu instancji (I instancji w pkt 3 i 4), jak i Sąd I instancji, przy wyznaczaniu (w przypadku Sądu ocenie) zakresu ograniczeń nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zakresu ograniczeń nie można odczytywać tylko w kontekście słów "w szczególności", odnoszących się do wycinki drzew, użytych w pkt 2 lit d) decyzji Starosty O., jak czynią to skarżący kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść tej decyzji należy odczytywać poprzez jej strukturę, a jest ona następująca. W pkt 1 określono charakter (rodzaj) inwestycji, z uwagi na którą udziela się zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W pkt 2 określono czynności, jakich może dokonywać inwestor w ramach uzyskanego zezwolenia oraz zakazy dla właścicieli nieruchomości – te ostatnie ograniczone do pasa technologicznego. I po trzecie (pkt 3), określenie części nieruchomości, na której obowiązuje zezwolenie na ograniczenie w korzystaniu z niej (jej obszaru, położenia). Z całokształtu decyzji Starosty O. z [...] maja 2015 r. (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy), w tym z jej punktu 3 wynika zatem, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez jej właścicieli, związane z inwestycją, powinny mieścić się w ramach ustalonego pasa technologicznego, którego rozmiary, powierzchnię i przebieg decyzja określa w sposób szczegółowy. Tak też zrozumiał to Sąd I instancji stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji wskazuje precyzyjnie powierzchnię podlegającą ograniczeniu (pas technologiczny o powierzchni 0,4850 ha o szerokości 70 m i długości 89 m) i przebieg planowanej linii 400 kV na działce skarżących nr ew. [...] (załącznik nr 1 do decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r.). Tym samym, podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące braku precyzyjnego określenia lokalizacji i powierzchni ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości Sąd Wojewódzki uznał za niezasadne (str. 10 uzasadnienia). Z uwagi na wskazaną wyżej strukturę rozstrzygnięcia organu I instancji z oceną tą należy się zgodzić.

Jako nieuprawnione, w szczególności nie wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n., należy uznać też twierdzenie skarżących kasacyjnie, że organ był zobowiązany do określenia ilości drzew przeznaczonych do wycięcia oraz ich precyzyjnego położenia. Wystarczy bowiem, że organ wskazał, na jakim obszarze drzewa mogą podlegać wycięciu (chodzi o pas technologiczny), a ich liczba może być zależna od różnych czynników związanych z realizacją inwestycji. Ostateczna liczba wyciętych drzew może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia wysokości odszkodowania, wypłacanego w trybie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.

W tym kontekście bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji ostatecznie poprawnie wyjaśnił, jakiej części nieruchomości skarżących dotyczy zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z niej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz jego uczestnika P. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić z uwagi na treść art. 204 pkt 1) p.p.s.a., który w takich okolicznościach prawo do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przyznaje jedynie organowi.