Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2017/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Sokołowska, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 stycznia 2006 roku, M. A. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S. o umorzenie zaległości z tytułu składek ZUS wraz z odsetkami. Wyjaśniła, iż zobowiązanie wobec ZUS powstało wskutek niewypłacalności kontrahentów. Wskazała na trudną sytuację życiową i rodzinną, m.in. wychowywanie dwójki dzieci w wieku szkolnym oraz przewlekłą chorobę. Ponadto podniosła, iż osiąga dochody w wysokości 1.000 zł.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.A. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika. Organ rentowy w uzasadnieniu ustalił, iż Skarżąca pracuje zawodowo, utrzymuje dwójkę małoletnich dzieci. Wskazał, że Skarżąca pozostaje nadal w związku małżeńskim, mimo stwierdzenia, iż jest z mężem w "nieformalnej separacji". Organ rentowy zwrócił uwagę, iż teściowe Skarżącej, którzy ją wspomagają finansowo otrzymują świadczenia emerytalne w łącznej wysokości 4018,99 zł. Tym samym mimo wykazywania ciężkiej sytuacji, rodzina nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dotacji czy zasiłków, co w ocenie organu pozwala przypuszczać, iż jest w stanie, we własnym zakresie zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe. Stwierdził, iż Skarżąca jest właścicielką dwóch samochodów, które ze względu na ich wartość rynkową nie mieszczą się w koszyku minimum socjalnego. W dalszej części wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.u.s., oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie Ministra z 2003 r.) nie można jednoznacznie stwierdzić, że Skarżąca nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i rodziny. Podsumowując organ rentowy wskazał, iż zgodnie z art. 30 u.s.u.s przepisy dotyczące umorzenia zaległości względem ZUS, nie mają zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Pismem nazwanym "zażalenie", które wpłynęło do organu rentowego w dniu 29 marca 2006 roku. M. A. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuciła, iż argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie były merytorycznie uzasadnione i nie uwzględniały przedstawionych faktów. W uzasadnieniu wskazała, iż jej miesięczny dochód wynosi 700 zł na trzy osoby. Ponadto samotnie wychowuje i utrzymuje dwójkę synów (w wieku 11 i 15 lat). Mąż Skarżącej nie utrzymuje z nią kontaktu, nie pomaga rodzinie, ani nie partycypuje w kosztach utrzymania dzieci. Wskazała, iż synowie mają alergie, co generuje dodatkowe koszty związane z zakupem leków i przestrzeganiem odpowiedniej diety. Oświadczyła, iż pomoc teściów jest dobrowolna i nie może stanowić argumentu za odrzuceniem wniosku. Ponadto wyjaśniła, ze wskazane w uzasadnieniu decyzji dwa samochody - marki Żuk (rok produkcji 1979) oraz Polonez (rok produkcji 1979) to w istocie pojazdy, które są wyzłomowane ale przez niedopatrzenie nie wyrejestrowane. Podniosła, iż nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i nie będzie korzystała tak długo, jak będzie miała oparcie i pomoc rodziny.

Podsumowując wskazała, iż zobowiązanie wobec ZUS powstało wskutek "oszukania" jej przez kontrahentów i mimo prawomocnych orzeczeń sądowych oraz egzekucji komorniczej wierzytelności nie udało się odzyskać (postanowienie komornika o umorzeniu postępowania).

W dniu 12 kwietnia 2006 r. wpłynęło uzupełnienie pisma Skarżącej z 27 marca 2006 r., w którym zwróciła uwagę, iż spełnia przesłanki określone w art. 28 ust.3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż nastąpiło zaprzestanie prowadzonej działalności przy jednoczesnym braku majątku. Wskazała, iż nie posiada nieruchomości oraz ruchomości ( samochody Żuk i Polonez z 1979 r. zostały oddane na złom, a ze względów finansowych nie zostały wyrejestrowane). Wyjaśniła, iż ze względu na sytuację rodzinną i przewlekłą chorobę spełnia również przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Oświadczyła, iż na skutek pisma organu rentowego z dnia 13 marca 2006r. i spowodowanej tym pismem odmowie dalszej pomocy ze strony teściów wystąpiła w imieniu dzieci do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zasądzenie alimentów na każde dziecko. Jednocześnie wskazała, iż pomimo orzeczenia w tym zakresie i zgody męża na spełnianie świadczenia alimentacyjnego, do chwili obecnej nie otrzymała żadnych zasądzonych środków.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnienia organ wskazał, że Skarżąca przedłożyła odpis z protokołu rozprawy z dnia 21 marca 2006 r., gdzie ustalono kwotę świadczeń alimentacyjnych w wysokości 700 zł na każde dziecko, których zgodnie z jej oświadczeniem nie otrzymuje. Ponadto, wniesiono do akt oświadczenie teściów, dotyczące udzielanej pomocy na wnuki, w którym stwierdzono, iż taka pomoc ma charakter dobrowolny. W ocenie organu rentowego w świetle przepisów art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s oraz rozporządzenia Ministra z 2003 r. nie można stwierdzić jednoznacznie, iż spłata zobowiązań wobec ZUS pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącej, w szczególności uniemożliwiłaby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ rentowy ustalił, iż występuje również zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek, a wniosek w tym zakresie rozpatrzył negatywnie, w oparciu o art. 28 u.s.u.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.A. wniosła o uznanie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS za nieważną oraz zarzuciła naruszenie przepisów art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniosła, iż pominięto i nie rozpatrzono argumentów uzasadniających oraz pozwalających na umorzenie zadłużenia, tj. okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku. Podniosła, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na także na innych niż w niej wskazane.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Zarówno z akt sprawy, jak i z treści obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że dotyczyły one nie tylko składek obciążających Skarżącą jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą, ale także składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek tych nie stosuje się jej art. 28 i 29. Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w tym przepisie należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia.

W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s.

Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W przypadku zaś, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s., należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich.

W sprawie niniejszej odmowa umorzenia należności, co już wskazywano, obejmowała składki własne Skarżącej oraz finansowane przez pracownika. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, aczkolwiek umorzenie postępowania, jak i odmowa umorzenia należności z tytułu składek oznaczają w rezultacie brak pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia (umorzenia składek), to jednak nie mogą być podejmowane niejako zamiennie. Przede wszystkim dlatego, iż jest to równoznaczne z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa, ale również z tego względu, że strona powinna uzyskać od organu jednoznaczną informację o powodach, dla których uwzględnienie jej wniosku nie było możliwe. Samo przytoczenie treści art. 30 u.s.u.s. przy jednoczesnym stwierdzeniu braku przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 tejże ustawy nie może być uznane za wystarczające dla pozostawienia w obrocie prawnym wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej doszło również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie tego naruszenia konieczne jest z uwagi na objęcie decyzją także składek własnych Skarżącej, do których mogą być stosowane przepisy o umorzeniu należności.

Przede wszystkim wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 roku z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Sąd nie był w stanie ocenić czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób poprawny, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż w rozpoznawanej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, iż zapłata należności, której umorzenia domaga się Strona, pozbawi ją oraz jej rodzinę środków niezbędnych do zachowania podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu organ wniosku tego nie uzasadnił w sposób wystarczający. Organ nie sprecyzował na podstawie których informacji dokonał powyższej oceny, nie dokonał analizy sytuacji finansowej Skarżącej i jej rodziny, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się Skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS. Wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy dotyczące umarzania składek zobowiązują organy je stosujące do dokonania analizy sytuacji materialnej oraz majątkowej zobowiązanego w kontekście możliwości spłaty przez niego zadłużenia. Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała na swoją trudną sytuację materialną, przytaczając wysokość osiąganych dochodów (700 zł). Podniosła też, iż wychowuje i utrzymuje dwójkę małoletnich synów, którzy dodatkowo są przewlekle chorzy (alergia) i wymagają odpowiedniej diety i zakupu leków, co dodatkowo zwiększa koszty utrzymania.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył również, iż Prezes ZUS przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów, przez co naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku organów zostały natomiast określone w art. 10 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu jednak, w rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła.

Należy także zauważyć, że wprawdzie przepisy k.p.a. odmiennie od norm ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz.60) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej w zakresie wyznaczenia terminu, w którym Strona może ona realizować swoje prawo, to w ocenie Sądu, z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, iż chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony ostatnią szansą na przedstawienie oraz uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To natomiast, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Obowiązkiem bowiem organu jej jedynie stronie to umożliwić. W rozpoznawanej sprawie organy tego jednak nie uczyniły.

Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego, organ powinien wydać decyzję. Pozwala to na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdy strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się organu do tych dowodów jeszcze w decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, niepotrzebnie więc wydłuża postępowanie administracyjne, które w myśl art. 12 § 1 k.p.a., powinno być prowadzone wnikliwie i szybko.

Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi II instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 powołanej wyżej ustawy).