Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1364/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
article: art. 34a ust. 2, art. 33a ust. 3c
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie cen 1) stwierdza że zaskarżona uchwała w punkcie IX Inne opłaty oraz w punkcie Pozostałe ustalenia załącznika nr 1 została wydana z naruszeniem prawa; 2) w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE .

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II GSK 952/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/GI 1564/07 w sprawie skargi na uchwałę Rady Miasta C. z [...] nr [...] w przedmiocie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Uchylonym wyrokiem stwierdzono nieważność pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika nr 2 określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Za zasadne naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na błędną wykładnię przepisu art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601) w związku z art. 33a ust. 3c tejże ustawy, a także zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania normy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe.

Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w punkcie IX oraz w części nazwanej "pozostałe ustalenia" załącznika numer 1 do uchwały Rady Miasta C. z [...] nr [...] znajdują się rozwiązania prawne dotyczące opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe. Przepis art. 34a ust. 1 pkt. 1 lit. a, b, c, d w/w ustawy zawiera ustawową delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) dotyczącego sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Jednocześnie z treści art. 34a ust. 2 w/w ustawy wynika, że w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1 określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawa - Rada miasta stołecznego Warszawy. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podjecie przez Radę Miasta C. uchwały określającej sposoby ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe nastąpiło w oparciu o ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Jednak realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania. Skoro ustawodawca wskazał w art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, iż upoważnienie to obejmuje wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, to brak jest podstaw do uznania, iż dopuszczalne było takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość. Taka konstrukcja treści przepisów zawartych w załączniku numer 1 punkt IX i części nazwanej "pozostałe ustalenia" powoduje, iż opisane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za skuteczne.

Podkreślono natomiast, że nie są zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do błędnego określenia podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wskazujące na dopuszczalność powołania jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.). Niewątpliwie sprawy lokalne transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy - art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zasady i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że jeżeli nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykonać postanowienia zawarte w/w przepisie i to także w zakresie usług przewozów transportu zbiorowego. Natomiast przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego. Jeżeli rada gminy skorzysta z przysługującego jej uprawnienia, określi w ten sposób ceny urzędowe obowiązujące wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy. Oznacza to, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach mógł stanowić podstawę prawną zaskarżonej uchwały (zobacz wyrok NSA z 19.07.2005 r., sygn. akt I OSK 130/05, LEX nr 190697).

Powyższe rozstrzygniecie poprzedziło, co następuje:

Rada Miasta C., uchwałą Nr [...] z dnia [...], powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach w związku z 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C., w § 1 ustaliła:

- pkt 1 opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym określone w załączniku nr 1 do uchwały,

- pkt 2 w załączniku nr 2 kategorie osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności za usługi przewozowe.

W § 2 tej uchwały ustalono, że opłaty za przejazdy na liniach specjalnych, rekreacyjnych, imprezowych ustala przewoźnik na zasadzie rentowności tych przewozów.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, gdyż przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały ustalającej taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, a jedynie cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy.

Zdaniem organu nadzoru, podstawę prawną dla uchwalenia taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, a uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalona na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej taryfa za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym nie powinna zawierać przepisów o charakterze porządkowym, bowiem ta materia podlega regulacji w drodze aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy C. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że tytuł uchwały nie przesądza o jej charakterze prawnym i nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że miało miejsce istotne naruszenia prawa.

Z treści uchwały wynika, że ustala ona opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. i nigdzie nie wskazano, że dotyczą one wyłącznie taryfy opłat za usługi świadczone przez A Sp. z o.o., a mogą obowiązywać także innych przewoźników, którym Gmina powierzyła to zadanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 2 czerwca 2008 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w nieznacznej części.

Podkreślił, że uchwała Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. jako podstawę prawną jej podjęcia wskazuje m.in. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba, że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej.

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość - ale nie obowiązek - ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy (por. w wyroku NSA z dnia z dnia 19.07. 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05 - LEX nr 190697).

Sąd uznał, że Rada Miasta C. ustalając, w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały, opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy. Ustalone zatem ceny biletów (normalnych i ulgowych) – miały charakter maksymalnych cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie Gminy C. Z treści przedmiotowej uchwały nie wynikało, iż tak nie jest.

Dalej uznał, że jeżeli Rada posiadała kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, to posiadała również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności (§ 1 ust. 2 - zał. nr 2 do uchwały). Przywileje te miały obowiązywać, na takich samych zasadach, u wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe, których dotyczyła zaskarżona uchwała. Przypomniał też, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej.

Nadto stwierdził istotne naruszenia prawa, w zakresie dotyczącym określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności jedynie w pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały wynikające z tożsamości osób uprawnionych do różnych ulg i zwolnień. W ocenie Sądu uregulowanie dwukrotnie, w tym samym akcie, tej samej kwestii, w sposób odmienny stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważności omawianego punktu załącznika do uchwały.

Uchwała zawierała także postanowienia dotyczące opłat manipulacyjnych i dodatkowych – zał. nr 1 pkt IX lit. d-k. Sąd uznał, że podstawa prawna do podejmowania w tym zakresie uchwały przez radę gminy wynikała z art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Okoliczność, iż Rada Miasta C. nie powołała tego przepisu, w ocenie Sądu, nie stanowiła podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

W pkt 5 części I załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały ustalono, że do korzystania z bezpłatnych przejazdów uprawnieni są "pracownicy A Sp. z o.o. oraz emeryci i renciści Przewoźnika na zasadach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym pracy obowiązującym u Przewoźnika – na podstawie karty elektronicznej".

Powyższa regulacja, dotycząca potwierdzenia wynikających z przepisów prawa pracy uprawnień określonej grupy pracowników, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i wymagała stwierdzenia nieważności tej części uchwały.

W skardze kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o cenach polegającą na:

- przyjęciu, że Rada Miasta C. ustalając opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym działała w ramach umocowania wynikającego z tego przepisu;

- w związku z art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe oraz z art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że ogłoszenie treści uchwały w sposób przewidziany dla taryf i cenników sprawi, że przewoźnicy wykonujący usługi w zakresie lokalnego transportu zbiorowego będą zobowiązani do stosowania ustalonych przez Radę Miasta cen biletów - bez możliwości ich samodzielnego ustalenia, w granicach wyznaczonych wysokością "cen maksymalnych";

- poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do wprowadzenia ulg i zwolnień od opłat za usługi przewozowe - w związku z art. 18a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do obniżenia przez Radę Miasta wysokości opłat dodatkowych - w związku z art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego;

oraz błędne zastosowanie:

- art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 1 i art. 34a ust. 2 ustawy o cenach poprzez przyjęcie, że wszystkie przepisy kwestionowanej uchwały posiadają podstawę prawną;

- art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) w związku z art. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na unieważnieniu jednego z dwóch równorzędnych (a sprzecznych ze sobą) przepisów uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznał zarzutu skargi kasacyjnej, iż stwierdzenie nieważności punktu 5 części I i punktu 1 części II załącznika numer 2 określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie uprawnień przewidzianych dla jednostek samorządu terytorialnego, wkroczenie w zakres kompetencji przeznaczonych dla organów gminy (rady gminy). Niewątpliwie samodzielność gminy, o której mowa w art. 2 ustawy o samorządzie gminnym oznacza możliwość decydowania o wszystkich sprawach lokalnych, odnoszących się do ustroju, lokalnego porządku prawnego, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość rozwiązań legislacyjnych winna skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu przepisów prawa miejscowego. Natomiast w odniesieniu do uprawnień pracowników A Sp. z o.o. oraz emerytów i rencistów przewoźnika podnieść należy, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji zapadło bez uwzględnienia treści rozwiązań przyjętych w przepisach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym oraz zasad określonych w art. 18a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 - j.t.).

Jak już wskazano wyżej za zasadne uznano jedynie zarzuty błędnej wykładni przepisu art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe w związku z art. 33a ust. 3c tejże ustawy, a także zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania normy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe.

Na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. Sąd ustalił z urzędu, na podstawie nadesłanego przez pełnomocnika strony odpisu uchwały nr [...] z [...], iż w Załączniku nr 2 część I pkt 1 do korzystania z bezpłatnych przejazdów uprawnione są dzieci do lat 4, a w części II pkt 1 do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazd uprawnione są dzieci od lat czterech. Zatem zapisy te w swej treści nie są tożsame, dotyczą bowiem innego kręgu podmiotów uprawnionych i wzajemnie się uzupełniają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie 8 lipca 2009 r. wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 952/08 należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny.

Należy zauważyć, iż jedna z tych okoliczności wystąpiła w przedmiotowej sprawie, dotyczy to kwestii braku sprzeczności zapisu Załącznika nr 2 część I pkt 1 i część II pkt 1. Te nowe ustalenia powodują, iż Sąd powyższe zapisy uchwały uznał za prawidłowe i zgodne z prawem. Natomiast dokonując oceny legalności pozostałych zapisów uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest wykładnią zawartą w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08 i dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyższej instancji.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z judykaturą przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA W-wa z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy).

W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Wracając do meritum należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, który to przepis stanowi prawidłową podstawę prawną jej wydania. Zgodnie z treścią tego przepisu Rada może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz przewozy taksówkami na terenie gminy. Niespornym też jest, że do kompetencji Rady Gminy należy ustalanie cen urzędowych, które w myśl art. 9 ustawy o cenach mają charakter cen maksymalnych. Ustalone ceny biletów, w tym ulgowych mają charakter maksymalnych cen urzędowych obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie miasta C. Konsekwencja powyższego twierdzenia jest posiadanie przez Radę kompetencji do ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe, jak również do określenia ulg w tych cenach i ostatecznie osób uprawnionych do opłaty ulgowej lub zwolnionych z opłat.

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oznacza, że akt wydany na tej podstawie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa skierowanym do wszystkich podmiotów realizujących tego rodzaju usługi, a jego postanowienia powinny znaleźć odzwierciedlenie w ustalanych i stosowanych przez przewoźników taryfach, jeśli chce stosować niższe ceny niż urzędowe. Istotnie to przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie jest podstawą ustanowienia cen za usługi komunalnym przewoźnikom, a taką podstawę stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, który to przepis odnosi się jedynie do jednostek samorządu terytorialnego i nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, odnoszących się do wszystkich przewoźników wykonujących lokalny transport zbiorowy na terenie gminy.

Również określenie uchwałą katalogu osób (dzieci) uprawnionych do korzystania ze zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym, wbrew zarzutom skarżącego, mieściło się w granicach ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie miasta C. i powołanie w tej uchwale przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie stanowiło naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zobacz wyrok z 24.02.2010, sygn. akt II GSK 1103/08, które Sąd orzekający w całości podziela nie ma innej podstawy prawnej do ustanowienia ulg w opłatach za usługi przewozowe w lokalnym transporcie zbiorowym, które oczywiście należy traktować jako ceny urzędowe, czyli maksymalne, poza przepisem art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Określenie zasad i osób uprawnionych do biletów ulgowych oraz wysokości tych ulg decyduje o ostatecznej cenie biletu po zastosowaniu ulg i zwolnień od opłat. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 z późn. zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej, a przepis art. 18a ustawy o transporcie drogowym dotyczy jedynie refundacji stosowania tych ulg, czyli nie stanowi podstawy do ich ustanowienia. Dlatego nie może stanowić przeszkody do określenia cen biletów ulgowych i osób, którym przysługują przywileje w postaci tych biletów przepis art. 18a ustawy o transporcie drogowym.

Odrebna kwestią jest stosowanie ulg ustalonych w uchwale przez poszczególnych przewoźników. Zgodnie z art. 18a ustawy o transporcie drogowym będzie to uzależnione od zawarcia umowy między przewoźnikiem a radą gminy, umowy określającej warunki zwrotu kosztów stosowania ulg. Termin wejścia życie uchwały umożliwiał zawarcie takich umów (zobacz wyrok NSA z 6.04.2010, sygn. akt II GSK 518/09).

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 18a przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali w przewoźnikiem w drodze umowy warunki stosowania tych ulg. Nie oznacza to, że nie jest możliwe ustanowienie tego rodzaju ulg we wcześniejszej uchwale, poprzedzającej zawarcie umów regulujących warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg. Jeżeli umowy nie zostaną zawarte z innymi przewoźnikami poza komunalnymi, to przewoźnicy ci nie uwzględnią tych uprawnień.

Oczywistym i wskazanym jest, że wcześniej należy określić zakres ulg w opłatach za przewozy w odniesieniu do wszystkich przewoźników wykonujących transport zbiorowy na trenie gminy, aby następnie mówić o ustaleniu z przewoźnikiem w drodze umowy warunków zwrotu kosztów stosowania tych ulg.

Wprowadzony zatem w Załączniku nr 2 katalog zwolnień i ulg nie narusza prawa.

W świetle wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku nie budzi wątpliwości, iż pkt IX. Inne opłaty oraz "Pozostałe ustalenia" załącznika nr 1 uchwały określające wysokość opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, a nie sposoby ustalania ich wysokości wykraczają poza ustawowe upoważnienie z art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo przewozowe w związku z art. 33a ust. 3c tejże ustawy. W szczególności zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od terminu ich wniesienia, to zgodnie z zapisem art. 33a ust. 3c Prawa przewozowego domena przewoźnika, który może w regulaminie lub taryfie określić obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub terminie wskazanym w wezwaniu do zapłaty. Również opłata za wydanie karty elektronicznej czy jej duplikatu oraz zasad korzystania z biletu nie mieści się w ramach upoważnienia określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Uregulowanie te naruszają prawo, co też Sąd orzekł.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Takich naruszeń prawa w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Stosownie do treści art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tego aktu, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została uchylona uchwałą Rady Miasta C. z [...] nr [...], która weszła w życie [...] i od tej daty przestała obowiązywać jako prawo miejscowe. Okoliczność ta nie czyni jednak kontroli sądowej bezprzedmiotową.

Należy też zauważyć, że przedmiotowa uchwała była dwukrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Wynika to z faktu, iż także przedmiotem kontroli sądowej była zmiana tejże uchwały dokonana uchwałą nr [...] z [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokując w tej sprawie (wyrok z 24.02.2010 r. sygn. akt II GSK 1103/08, nowelizacja dotyczyła tylko poszerzenia katalogu osób uprawnionych do opłat ulgowych) nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pełnym brzmieniu.

Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały Rady Gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc uchwala Rady Gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności czy niezgodności z prawem poszczególnych jej zapisów.

Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.