Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3847/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 31 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. – po rozpoznaniu zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia [...] z siedzibą w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Sejmikowi Województwa [...] za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza, o którym mowa w art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Pismem z dnia 22 września 2014 r. [...] z siedzibą w [...] złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Sejmikowi Województwa [...] za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza. We wniosku wskazała na cele statutowe, wymienione w § 5 ust. 1 statutu Fundacji, zgodnie z którym do celów statutowych Fundacji należy:

a) tworzenie warunków korzystnych dla kształtowania środowiska naturalnego, jego ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym dla ochrony zdrowia ludzkiego i pożytku publicznego, w szczególności propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym dla ochrony zdrowia ludzkiego i pożytku publicznego,

b) wspieranie edukacji, inicjatyw i postaw nastawionych na ochronę środowiska,

c) działalność na rzecz organizacji, instytucji, osób prawnych i fizycznych zajmujących się ochroną środowiska,

d) propagowanie nowoczesnych technologii zmierzających do ochrony środowiska.

Zdaniem Fundacji, prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy ochrony środowiska, zaś udział w nim Fundacji nie służyłby jej interesom bądź interesom jej członków, lecz kontroli społecznej nad postępowaniem.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił dopuszczenia [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Sejmikowi Województwa [...] za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza, o którym mowa w art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c ustawy Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym [...] z siedzibą w [...]. Podniósł, iż - jak wynika ze statutu Fundacji - do jej celów statutowych należy podejmowanie pozytywnych działań zmierzających bezpośrednio do poprawy warunków środowiska naturalnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne, do którego Fundacja zgłosiła swój udział, toczy się w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niedotrzymanie przez Sejmik Województwa [...] terminu na określenie programu ochrony powietrza, a zatem ma wyłącznie charakter sankcyjny wobec działania Sejmiku. Wskazał, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego, natomiast beneficjentem kwoty wymierzonej kary nie będzie społeczeństwo, ale Skarb Państwa.

Organ pierwszej instancji wskazał również, iż okoliczność, że Fundacja oraz członkowie jej statutowych organów nie będą realizowali własnego interesu, nie oznacza, że za udziałem Fundacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny. Zdaniem organu, przystąpienie przez fundację do przedmiotowego postępowania administracyjnego nie będzie stanowiło działania zmierzającego do stworzenia korzystnych warunków dla kształtowania środowiska naturalnego, co stanowi cel statutowy Fundacji. Organ pierwszej instancji zauważył, że związek celów statutowych Fundacji z postępowaniem administracyjnym jest na tyle odległy, ze nie uzasadnia istnienia interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w tym postępowaniu.

Na postanowienie organu pierwszej instancji złożyła zażalenie Fundacja [...] z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz dopuszczenie Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 31 § 2 K.p.a. podnosząc, iż organ pierwszej instancji winien był dopuścić [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdyż spełniła ona ustawowe przesłanki dla dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W ocenie strony, organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że choć wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowisko, nie oznacza to, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska. Ponadto, zdaniem strony, nie jest zasadny pogląd organu, że fakt, iż beneficjentem jest Skarb Państwa a nie społeczeństwo, oznacza, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem bezpośrednio wpływającym na stan środowiska naturalnego. Fundacja podniosła, że kary pieniężne wymierzone na podstawie art. 315a Prawa ochrony środowiska wpływają bezpośrednio na ilość środków dostępnych dla finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie ustawowo określonym, wobec czego wpływają one bezpośrednio na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska. Ponadto, cele statutowe fundacji obejmują przedmiot spornego postępowania, a wniosek fundacji o zbliżonej treści został rozpatrzony pozytywnie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o dopuszczeniu do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu zażalenia strony, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji stwierdził, że niespełnienie chociażby jednego z warunków wskazanych w art. 31 §1 K.p.a. powoduje, że organ odmawia organizacji udziału w postępowaniu. Ponadto, nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej tylko z tych powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne ma na celu wyłącznie charakter sankcyjny, tj. wymierzenie kary pieniężnej za niedotrzymanie przez Sejmik Województwa [...] terminu na określenie programu ochrony powietrza. Tym samym, związek pomiędzy celami statutowymi Fundacji a przedmiotem prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest zbyt odległy, aby uznać za zasadne dopuszczenie fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nie ma również znaczenia dla sprawy podnoszona przez pełnomocnika okoliczność, iż wpływy z tytułu administracyjnych kar pieniężnych (a więc również wymierzanych na podstawie art. 315a Prawa ochrony środowiska) są przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który finansuje ochronę środowiska i gospodarki wodnej. Również i ten związek pomiędzy celami statutowymi organizacji a przeznaczeniem z wpływu ewentualnie wymierzonej przez organ administracyjnej kary pieniężnej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest zbyt odległy dla uwzględnienia wniosku fundacji o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu, nie ma również znaczenia dla sprawy podniesiony w zażaleniu fakt dopuszczenia fundacji do udziału na prawach strony w innym postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak bowiem wynika z ugruntowanego orzecznictwa wojewódzkich sadów administracyjnych, każdy wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu winien być rozpatrywany indywidualnie.

Organ stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie nie została spełniona jedna z dwóch obligatoryjnych przesłanek warunkujących dopuszczenie fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za odpowiadające prawu. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiotowej sprawie nie została spełniona również druga przesłanka warunkująca dopuszczenie fundacji do udziału w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym, tj. przesłanka interesu społecznego. Skoro bowiem postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji ma wyłącznie charakter sankcyjny i dotyczy wyłącznie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, to nie sposób przyjąć, że fundacja poprzez swój czynny udział w tym postępowaniu przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów tego postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] z siedzibą w [...].

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 31 § 1 oraz 2 w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że żądanie dopuszczenia fundacji do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione jej celami statutowymi i przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu, podczas gdy prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie uzasadniało dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby zazwyczaj nie sprawia większego problemu. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że jej żądanie oparte na art. 31 § 1 K.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, że za żądaniem tym przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Fundację. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn.akt II OSK 663/11, Lex 1217445).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m.in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji.

Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony wystąpiła Fundacja [...]. O tym, czy fundacja może być uważana za organizację społeczną wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OPS 4/05, w której wywiedziono, iż sposób tworzenia Fundacji cele ich działania, ale także włączanie się do działalności Fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że Fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 K.p.a. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia Fundacji [...] z siedzibą w [...] udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Sejmikowi Województwa [...] za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza, o którym mowa w art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest wynik analizy czy przedmiot postępowania mieści się w celach statutowych Fundacji.

W Rozdziale II statutu Fundacji wskazano (załączonego do wniosku z dnia 22 września 2014 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu) , iż do celów Fundacji należą:

a) tworzenie warunków korzystnych dla kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego w tym dla ochrony zdrowia ludzkiego i pożytku publicznego, w szczególności propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym dla ochrony zdrowia ludzkiego i pożytku publicznego;

b) wspieranie edukacji, inicjatyw i postaw nastawionych na ochronę środowiska,

c) działalność na rzecz organizacji, instytucji, osób prawnych i fizycznych zajmujących się ochronną środowiska;

d) propagowanie nowoczesnych technologii zmierzających do ochrony środowiska.

Ponadto Fundacja realizuje swoje cele statutowe poprzez:

a) prowadzenie i wspieranie działalności badawczej, edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej;

b) opracowywanie analiz, ekspertyz, opinii i badań;

c) uczestniczenie we wszelkiego rodzaju postępowaniach prowadzonych przed organami państwa lub instytucji międzynarodowych, w tym postępowaniach sądowych i administracyjnych;

d) organizowanie i udział w debatach, konferencjach, spotkaniach, panelach dyskusyjnych;

e) wspieranie inicjatyw społecznych;

f) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, krajowymi i zagranicznymi organizacjami pozarządowymi, osobami prawnymi, fizycznymi i instytucjami i organizacjami w zakresie wymienionym w celach statutowych organizacji.

Badając, czy złożony w przedmiotowej sprawie wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 K.p.a., tzn. czy jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji, a także czy za dopuszczeniem tej organizacji przemawia interes społeczny należy mieć na względzie powyższe uwagi dotyczące charakteru postępowania prowadzonego.

Zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącym podstawę prawną do nałożenia kary za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza, o którym mowa w art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c ustawy Prawo ochrony środowiska, w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł.

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne nie można abstrahować od charakteru prawnego sankcji administracyjnej, którą stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa" (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73, H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635, M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658, uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, dostępna na https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Mimo, że tego typu sankcje - w odróżnieniu od kar w rozumieniu prawa karnego - mogą być wymierzane nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym, stosowane są automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki TK z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30).

Niewątpliwe zatem postępowanie w sprawie wymierzenia kary stanowi postępowanie odrębne od postępowania mającego na celu przyjęcie programu ochrony powietrza. Przedmiotowej sankcji administracyjnej należy przypisać charakter fiskalny (por. C. Kosikowski, Akty wykonawcze organów państwowych jako źródło prawa podatkowego w Polsce, [w:] Księga pamiątkowa ku czci prof. A. Kosteckiego).

Wynik postępowania w tym zakresie doprowadzi zatem do ustalenia wysokości kary, bezpośrednio nie wpływając na zmianę warunków ochrony środowiska. W postępowaniu, do którego Fundacja zgłosiła swój udział nie rozstrzyga się zatem kwestii, których przesądzenie wywrze bezpośredni wpływ na środowisko naturalne, w szczególności nie jest to postępowanie w przedmiocie wydania uchwały dotyczącej programu ochrony powietrza. Skutkiem tego postepowania będzie jedynie orzeczenie w przedmiocie nałożenia niepodatkowej należności w postaci daniny publicznej. Co prawda zgodnie z art. 272 ustawy Prawo ochrony środowiska kary administracyjne zaliczone zostały do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska, jednak rozstrzygnięcie wydane w tym zakresie związek z ochroną środowiska będzie miało jedynie taki, że jest skutkiem niedochowania obowiązku uchwalenia planu ochrony powietrza. Postępowanie mające na celu wymierzenie kary zmierza wyłącznie do jej ustalenia i nie powoduje obowiązków związanych ze zmianą uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska, w tym z ochroną powietrza.

Faktu tego, związanego z tym, że przedmiotem postępowania jest ustalenie wysokości kwoty pieniężnej, nie zmienia brzmienie art. 315a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Ponadto przesłanką nałożenia kary pozostaje obiektywna okoliczność nieuchwalenia w terminie programu ochrony powietrza.

Ponadto przedmiot tego postępowania nie mieści się zakresie propagowania i promowania kształtowania środowiska, wspierania edukacji, inicjatyw i postaw nastawionych na ochronę środowiska, działalności na rzecz organizacji, instytucji, osób prawnych i fizycznych zajmujących się ochronną środowiska czy propagowania nowoczesnych technologii zmierzających do ochrony środowiska, tj. w zagadnieniach wymienionych w statucie Fundacji.

W ocenie sądu, przedmiot postępowania administracyjnego, do którego skarżąca Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony nie wiąże się w wystarczającym stopniu z jej działalnością statutową. Zasadnie zatem organ argumentował, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego. Relacja celów statutowych Fundacji do odnośnego postępowania administracyjnym jest na tyle odległy, że nie uzasadnia istnienia interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w tym postępowaniu. Skoro wyżej wskazane cele Fundacji sprowadzają się raczej do doradztwa, promocji, usług analityczno-doradczych, w pewnym tylko zakresie dotykające ochrony środowiska, to tym bardziej cele Fundacji nie uprawniają jej do udziału w przedmiotowej sprawie, która jak już wyżej wskazano nie jest bezpośrednio związana z ochroną środowiska.

W ocenie Sądu brak jest bezpośredniego wpływu tego postępowania na stan środowiska, a to – mimo istnienia powiązań pośrednich - powoduje, że udział organizacji społecznej nie może być zapewniony.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił zasadności zarzutów skargi i uznał zaskarżone postanowienie za wydane zgodnie z obowiązującym prawem.

Sąd dodatkowo podkreśla, że problematyka dotycząca dopuszczenia skarżącej Fundacji [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, jednak w sprawach innego rodzaju, tj. w sprawach ściślej dotyczących ochrony środowiska. Orzeczenia te odnosiły się np. do spraw, które zostały wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu w przedmiocie zezwolenia wydawanego na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695). Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 2299/12, II OSK 2099/12, II OSK 2100/12, II OSK 2098/12 nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargi skarżącej Fundacji uznając, że nie przysługiwała jej legitymacja skargowa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.