Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2321/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 168/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 168/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r., nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] w gm. kat. [...], oznaczoną [...] o pow. 229,40 m2, nr [...] o pow. 2650,60 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta [...] oraz [...] o pow. 8765 m2, z której wywłaszczono 3371 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta [...] , stanowiących współwłasność J.J. w 1/12 części, Z.J. w 1/12 części, A.J. w 8/48 części, J.M. w 2/6 części, J.J. oraz Z.J. 2/6 części na prawach ustawowej wspólności (l.p.17 orzeczenia).

W uzasadnieniu Minister podał, że orzeczeniem z 21 lipca 1965 r. Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w [...] w gm. kat. [...] nr [...], nr [...], nr [...] w części, tj. 3.371 m2, stanowiących współwłasność J.J., Z.J., A.J. oraz J.M. (pkt 17 orzeczenia). Decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] września 1966 r. wydaną na skutek odwołania złożonego przez J.M., zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy z tą jednak zmianą, że w zaskarżonym punkcie 17 orzeczenia jako właściciela w 2/6 części nieruchomości wskazano J.M.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 września 2013 r., I OSK 988/12, oddalił skargę kasacyjną J.M. i A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1475/11, oddalającego skargi A.J. i J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] września 1966 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1965 r.

Natomiast orzeczeniem z [...] października 1966 r., Prezydium Rady Narodowej [...] Urząd Spraw Wewnętrznych przyznało odszkodowanie w wysokości 22.503,60 zł za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 1967 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie z [...] października 1966 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] – wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej – o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podniósł, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje.

Minister wskazał, że pismem z [...] sierpnia 1964 r., uzupełnionym pismem z [...] września 1964 r., Prezydium Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy na dzień [...] września 1964 r. Po przeprowadzeniu w dniu [...] września 1964 r. rozprawy wywłaszczeniowej, orzeczeniem z 21 lipca 1965 r. Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Krakowie w gm. kat. [...] oznaczonych [...] , nr [...], dla których była prowadzona księga wieczysta [...] oraz nr [...] o pow. 8.765 m2, z której wywłaszczono 3.371 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta [...], stanowiących współwłasność J.J., Z.J., A.J. oraz J.M. (pkt 17 orzeczenia).

Jednocześnie organ wywłaszczeniowy, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazał, że ustalenie odszkodowania nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu - w odrębnym orzeczeniu.

Jak wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z [...] września 2013 r., z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jednoznacznie wynika, iż w razie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odroczeniu ustalenia odszkodowania, organ winien był wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest zawiadomienia o wyznaczeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania oraz brak jest protokołu z rozprawy. Jednocześnie z treści zaskarżonej decyzji z [...] października 1966 r. nie wynika, aby osobna rozprawa nad ustaleniem odszkodowania została przeprowadzona. Wobec tego, zdaniem Ministra, zaskarżone decyzje z [...] lutego 1967 r. oraz z [...] października 1966 r. zostały wydane wbrew oczywistemu brzmieniu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta [...], że w przedmiotowej sprawie orzeczenie zostało wydane po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, organ wskazał, że rozprawa z dnia [...] września 1964 r. była rozprawą przeprowadzoną przed orzeczeniem o wywłaszczeniu, natomiast osobna rozprawa odszkodowawcza, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy, nie została przeprowadzona.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...], reprezentujący Skarb Państwa, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1966 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkującym stwierdzeniem ich nieważności, podczas gdy uchybienie, na które wskazuje organ, tj. ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez przeprowadzenia rozprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może skutkować ich nieważnością.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno- ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Zdaniem skarżącego nie można uznać, iż w sposób rażący zostały naruszone przepisy prawa. Poprzedni współwłaściciele otrzymali z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosowne odszkodowanie. Interes prawny J.J., Z.J., A.J. oraz J.M., poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, nie został naruszony. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 kwietnia 2015 r., IV SA/Wa 168/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy uznały, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), w brzmieniu obowiązującym w 1966 r., po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydaje orzeczenie, w którym orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 21 tej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 ustawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynikało, że wydanie decyzji odszkodowawczej było możliwe dopiero po przeprowadzeniu rozprawy przewidzianej tymi przepisami.

Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydium Rady Narodowej w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy na dzień [...] września 1964 r. Po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej orzeczeniem z [...] lipca 1965 r. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w [...]. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy, na podstawie powołanego art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazał, że ustalenie odszkodowania nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu – w odrębnym orzeczeniu. Jak trafnie zauważyły organy orzekające w sprawie o stwierdzenie nieważności, odroczenie ustalenia odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydanie odrębnego orzeczenie o odszkodowaniu musiało zostać poprzedzone osobną rozprawą nad ustaleniem odszkodowania.

W zgromadzonych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju aktach sprawy nie ma ani zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy nad ustaleniem odszkodowania, ani jakiejkolwiek wzmianki, że taka rozprawa została przeprowadzona. Również treść decyzji z [...] października 1966 r. nie wskazuje, by została przeprowadzona osobna rozprawa nad ustaleniem odszkodowania. Także strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, które mogłyby podważyć to stanowisko. Wobec tego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzje z [...] lutego 1967 r. oraz z [...] października 1966 r. zostały wydane w oczywistej sprzeczności z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa polegało w tej sprawie na ominięciu etapu postępowania polegającego na obowiązku przeprowadzenia osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania i wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie. Przepis art. 22 wprost wskazywał kolejność czynności, jakie miał obowiązek przeprowadzić organ orzekający w sprawie. Ponadto powoływany przepis był jasny i precyzyjny i nie wymagał interpretacji. Wobec tego stwierdzić należało, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Podniesione przez skarżącego argumenty, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ poprzedni właściciele otrzymali odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, w świetle przedstawionej argumentacji nie zasługiwały na uwzględnienie. Wykonanie decyzji co do zasady nie stanowi bowiem przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, ponadto decyzje odszkodowawcze nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, zatem nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które nakazywałoby uwzględnienie skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2015 r., IV SA/Wa 168/15, wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organy dokonały właściwej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. orzekając o nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. wydanych z rażącym naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa );

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na nietrafnej ocenie zebranego materiału dowodowego, na podstawie której Sąd I instancji doszedł do błędnego przekonania, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym ich nieważnością.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wtedy, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który zostaje naruszony oraz racje społeczno-ekonomiczne, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno – ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja, tak jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Ustalenie odszkodowania w trybie ówczesnego porządku prawnego było ściśle regulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wg stawek za grunt (zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24.09.1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych – Monitor Polski, Nr 72, poz. 335). Odszkodowanie za wywłaszczone parcele zostało ustalone w decyzji administracyjnej i wypłacone uprawnionym. Uwzględniając fakt, iż wywłaszczeni otrzymali odszkodowanie za nieruchomość oraz to, iż ceny za nieruchomości były ściśle z góry określone, można przyjąć, iż nie przeprowadzenie rozprawy nad ustaleniem odszkodowania nie miało wpływu na jego wysokość. Wobec tego nie można mówić w tym wypadku o rażącym naruszeniu prawa skutkującym nieważnością orzeczenia. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach I OSK 1759/07 i I OSK 195/09, zgodnie z którym brak rozprawy nie zawsze stanowi rażące naruszenie prawa.

Konsekwencją przyjęcia, że każda wada prawna, a nie tylko kwalifikowana, może być podstawą stwierdzenia nieważności, a także nadmiernego rozciągania pojęcia wad "rażących" jest zanegowanie obowiązywania zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Co za tym idzie zaburzona zostaje stabilność i pewność prawa administracyjnego, bowiem żadne rozstrzygnięcie nie byłoby de facto ostatecznym.

Niemniej jednak, gdyby nawet przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa – z czym strona skarżąca się nie zgadza – to mimo tego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem orzeczenia odszkodowawcze z 1966 i 1967 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący kasacyjnie przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, gdzie NSA uznał, że "Jeżeli po stronie podmiotu przyznającego korzyść majątkową – w oparciu o decyzję obarczoną wadą nieważności – nastąpiło przedawnienie roszczenia o zwrot tej korzyści, to tym samym wystąpił nieodwracalny skutek prawny tej decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności takiej decyzji, lecz – stosownie do art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – wydanie jej z naruszeniem prawa."

Stosownie do art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W niniejszej sprawie upłynął termin do domagania się zwrotu przez Skarb Państwa sumy pieniężnej przyznanej wskazanymi wyżej decyzjami, z powodu przedawnienia roszczenia, a to jest nieodwracalny skutek prawny decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.J. i Z.M. wnieśli o jej oddalenie. Podnieśli między innymi, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy stanowi rażące naruszenie prawa – przywołując na tę okoliczność wypowiedzi doktryny i orzecznictwa. Ponadto, nie można w niniejszej sprawie mówić o tym, by przedmiotowe decyzje odszkodowawcze wywarły nieodwracalne skutki. Obowiązek zwrotu wypłaconego na ich podstawie odszkodowania opiera się bowiem nie na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, lecz na normie wynikającej z art. 132 ust. 3a u.g.n., a zatem powstanie on dopiero w chwili, gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności tych decyzji będzie ostateczna. Tym samym, nieuprawnione jest twierdzenie, iż decyzje odszkodowawcze wywarły nieodwracalne skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W istocie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do dwóch kwestii: czy Sąd I instancji właściwie ocenił wystąpienie w tej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zwłaszcza w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz czy kwestionowane w trybie nadzoru decyzje Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość wywołały nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko ten pierwszy zarzut skargi kasacyjnej zasługiwał na uwzględnienie.

Wyjaśnić jedynie na początku należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 13 lutego 1967 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r. Natomiast Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymując w mocy decyzję z [...] września 2013 r. (decyzją z [...] czerwca 2014 r.) mówi już o decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. i wydaje się (z uwagi na mało czytelny zapis daty tej ostatniej decyzji), że prawidłowa data to [...] lutego 1967 r., co wymagałoby sprostowania, gdyż nie ma wątpliwości, o jaką decyzję w istocie chodzi ([...]).

Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. stwierdził, że podziela stanowisko organu nadzoru, iż decyzje "z [...] lutego 1967 r." [powinno być z [...] lutego 1967 r.] oraz z [...] października 1966 r. zostały wydane w oczywistej sprzeczności z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa polegało, zdaniem Sądu I instancji, na pominięciu obowiązku przeprowadzenia osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Istotnie, art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił (w dniu wydania decyzji z [...] października 1966 r. i [...] lutego 1967 r.), że "Organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania." Niewątpliwie brak "osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania" (co jest okolicznością bezsporną) stanowi oczywiste naruszenie tego przepisu, ale nie jest to wystarczająca (jedyna) przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji pochodzącej sprzed pięćdziesięciu lat.

W orzecznictwie i doktrynie kształtowały się dwa kierunki wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88).

Drugie stanowisko wskazuje na to, że przy rażącym naruszeniu prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, LEX nr 50137).

Dominujący nurt orzecznictwa wydaje się przychylać do tego drugiego kierunku rozumienia terminu "rażącego naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993/1/23; wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13, LEX nr 1636863; wyrok NSA z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 1806/13, LEX nr 1773576).

Ten ostatni aspekt – skutki naruszenia z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego – zważywszy że mamy do czynienia ze stosowaniem przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie, musi uwzględniać konstytucyjne warunki odnoszące się do odszkodowania za wywłaszczenie, a mianowicie zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Zasada ta determinuje ocenę rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Samo bowiem oczywiste naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające do zakwestionowania standardu demokratycznego państwa prawnego, wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Konieczne jest bowiem wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie było "słuszne", a więc nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie.

Takiej oceny rażącego naruszenia prawa, z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego przy ocenie skutków naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., zabrakło zarówno w decyzjach organu nadzoru, jak i w wyroku Sądu I instancji. Do uznania rażącego naruszenia prawa konieczne jest więc ustalenie, czy przy ustalaniu odszkodowania w decyzjach z [...] października 1966 r. i [...] lutego 1967 r. nie naruszono zasad przyznawania odszkodowania, wynikających z ówczesnego ustawodawstwa, a zatem, czy przyznanemu odszkodowaniu można przypisać cechę "niesłusznego".

Rozumianej jak wyżej oceny skutków naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł dokonać w pierwszej kolejności oczywiście tylko organ nadzoru, jednak rolą Sądu I instancji była właściwa ocena wypełnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z oceny tej Sąd I instancji nie wywiązał się właściwie uznając, że do rażącego naruszenia prawa wystarczające jest wykazanie oczywistego naruszenia normy zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. w procesie wydawania decyzji kontrolowanych w trybie nadzoru. Jest to –zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – pogląd, którego nie można akceptować na gruncie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), zwłaszcza, że kontrolowane w nadzorze decyzje pochodzą sprzed 50 lat. Na skutki upływu czasu i w tym kontekście znaczenie zasady trwałości stosunków prawnych ukształtowanych przed wieloma laty (pewności prawa – art. 2 Konstytucji) zwrócił już uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 20015/5/62). Co prawda wypowiadane tam poglądy dotyczyły art. 156 § 2 k.p.a., lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można je brać pod uwagę w kontekście zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc z powodu rażącego naruszenia prawa, a więc pośrednio także na tle zasad oceny rażącego naruszenia prawa.

Nie jest za to słuszny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1967 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1966 r. (art. 156 § 2 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie nieodwracalność skutków prawnych tych decyzji wiąże z przedawnieniem roszczenia o ewentualny zwrot wypłaconych odszkodowań. Nie widząc potrzeby – na użytek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – szerszej polemiki z rozważaniami na temat charakteru odszkodowania za wywłaszczenie, przedstawionymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że podstawę prawną do żądania zwrotu wypłaconego odszkodowania stanowi art. 132 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym "Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu." Przepis ten nie wspomina o przedawnieniu roszczenia o zwrot wypłaconego odszkodowania, a przewidziane w ust. 2 tego artykułu odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczy tylko skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania przez organ, a nie jego zwrotu w trybie art. 132 ust. 3a u.g.n. To ostatnie roszczenie ma swoje źródło w powołanym przepisie prawa administracyjnego, a nie w instytucji bezpodstawnego wzbogacenia. Przesłanką dochodzenia zwrotu wypłaconego odszkodowania jest zaś uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnośnie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na tle okoliczności tej sprawy, przedstawioną wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.