Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 391/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: atr 85a, 84ust.9
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R C od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 515/17 w sprawie ze skargi R C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [..] kwietnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 515/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie lub Sąd I instancji) oddalił skargę R C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [..] października 2008 r. Starosta O. (dalej: Starosta) udzielił skarżącemu koncesji na wydobywanie piasku i żwiru ze złoża kruszywa naturalnego "Z" w gminie J na okres 3 lat, tj. do 31 grudnia 2011 r.

W styczniu 2012 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia koncesji i planowanej kontroli w celu zweryfikowania zarzutów o nieprawidłowym funkcjonowaniu kopalni w 2011 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta stwierdził wygaśnięcie koncesji i zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentacji geologicznej rozliczającej zasoby złoża.

Pismem z dnia 3 lipca 2012 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował organ I instancji, że przedsiębiorca mimo pisemnego upomnienia nie przesyłał druków o opłacie eksploatacyjnej za okres od IV kwartału 2008 r. do IV kwartału 2011 r., z wyjątkiem II kwartału 2009 r. Kolejnymi pismami datowanymi 23 stycznia 2013 r., 14 lutego 2013 r. i 15 maja 2013 r. (k. 105, k. 114 akt administracyjnych) organ I instancji upominał skarżącego i wzywał do udokumentowania rozliczenia opłat eksploatacyjnych, w tym przedłożenia żądanej dokumentacji geologicznej.

Pismem z dnia 21 maja 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego o podjęciu z urzędu działań zmierzających do uzyskania dokumentacji rozliczającej złoże na koszt skarżącego. Na zlecenie organu I instancji uprawniony geolog sporządził "dodatek nr 1 do "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego Z" w kat. C1" datowany na wrzesień 2013 r., wskazujący na eksploatację prowadzoną w "przybierce" poza granicami pionowymi złoża.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta wydał kolejną decyzję, którą nałożył na skarżącego opłatę eksploatacyjną w wysokości 881.848 zł za wydobycie 20.042 ton piasku i żwiru z kopalni "Z" z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Organ wyjaśnił, że art. 217 obowiązującej ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1131; dalej: p.g.g. z 2011 r.) odsyła do stosowania przepisów p.g.g. z 1994 r. w przypadku, gdy zdarzenie miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy obecnie obowiązującej. Zgodnie z tym unormowaniem do opłat, o których mowa w dziale VII, należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Artykuł 217 dotyczy opłat, jakie ponosi przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na poszukiwanie, rozpoznawanie złóż kopalin, wydobywanie kopaliny ze złoża oraz opłaty podwyższonej i dodatkowej. Zatem należy stosować przepisy dotychczasowe do opłat należnych za okres do dnia 1 stycznia 2012 r. Zastosowanie znajdą dotychczasowe przepisy niezależnie od momentu wszczęcia postępowania, a w związku z tym nie ma do nich zastosowania regulacja z art. 222 obowiązującej p.g.g. Starosta uznał, że wydobycie odbywało się w okresie od 2008 r. do 2011 r., należało więc zastosować przepisy p.g.g. z 1994 r. Organ podkreślił, że art. 85a p.g.g. z 1994 r. nie definiuje co oznacza "rażące naruszenie koncesji". Starosta wyjaśnił, że w ostatecznym rozliczeniu złoża ogólna ilość kopaliny, która została wydobyta w okresie ponad 3 lat wyniosła 44 722 ton i nie przekroczyła limitu wydobycia za okres wyznaczony w koncesji. Rocznie przedsiębiorca mógł wydobyć 38,26 tys. ton kruszywa, a w okresie 3 lat, czyli w okresie obowiązywania koncesji łącznie 114,78 tys. ton. Uprawniony geolog stwierdził wydobycie poza obszarem górniczym w ww. okresie 20,042 tys. ton kruszywa. Z opinii biegłego geologa wynika, że zasoby geologiczne bilansowe w kat. C1 wg stanu na lipiec 2008 r. (zawiadomienie o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "Z" w kat. C 1) wynosiły 227,845 tys. ton, po zakończeniu zaś eksploatacji w złożu pozostało nadal 203,17 tys. ton (wg stanu na 31grudnia 2012 r.). Zatem wydobycie z obszaru górniczego stanowiło ok. 10% udokumentowanego złoża. Analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej do rozliczenia złoża wskazuje, że wydobycie, które zostało zapoczątkowane w obszarze górniczym przesuwało się w złym kierunku, w wyniku czego eksploatacja przeszła poza granice obszaru, które nie powinny być naruszone. Brak odpowiedniego oznaczenia granic obszaru górniczego oraz odpowiedniego nadzoru nad wydobyciem, doprowadziły do znacznego przesunięcia eksploatacji pozostawiając jednocześnie w części południowej złoża całkowicie nienaruszone zasoby. Zdaniem Starosty takie postępowanie rażąco naruszało warunki koncesji określone w pkt 4, 8 i 19, zatem zgodnie z art. 85a ust 1 p.g.g z 1994 r. organ I instancji ustalił skarżącemu opłatę eksploatacyjną za wydobycie z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że nie można dać więc wiary twierdzeniom strony, że na terenie złoża dochodziło do wydobycia przez osoby trzecie. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji. W sentencji, a zwłaszcza w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie wskazał na czym to rażące naruszenie koncesji polega. Organ II instancji uznał, że materiały wykorzystane do określenia opłaty eksploatacyjnej były miarodajne i wystarczające, a obliczenie jej wysokości poczynione w uzasadnieniu decyzji jest prawidłowe. Za nietrafny Kolegium uznało zarzut przedawnienia. Organ II instancji stanął na stanowisku, że stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201; dalej: o.p.) o zobowiązaniach podatkowych, do omawianej opłaty eksploatacyjnej w sprawie ma zastosowanie nie 3-letni, ale 5-letni termin na doręczenie decyzji ustalającej wysokość tej opłaty. Stwierdził, że decyzja organu I instancji została doręczona przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały podstawy do ustalenia opłaty eksploatacyjnej.

WSA w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Odnosząc się do postanowienia Prokuratury Okręgowej w Olsztynie z dnia 16 września 2013 r. sygn. akt V Ds. 25/136 umarzającego śledztwo w sprawie wydobywania piasku i żwiru z naruszeniem postanowień koncesji wydanej skarżącemu, Sąd wyjaśnił, że umorzenie postępowania karnego nie mogło w ogóle wpłynąć na zakres procedowania przez organy administracji publicznej, a także sąd administracyjny. Na zasadzie art. 11 p.p.s.a. tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Poza tym Prokurator rozstrzygał w zupełnie innym zakresie, w oparciu o odrębną podstawę prawną i zaniechał prowadzenia postępowania karnego przeciwko skarżącemu z przyczyn formalnych. Ustalenia faktyczne Prokuratury przytoczone w powołanym postanowieniu są zbieżne z ustaleniami faktycznymi organów orzekających, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), mając na uwadze cały materiał dowodowy, doświadczenie życiowe i kierując się zasadami logiki, doszły do prawidłowych wniosków, że postępowanie skarżącego wyczerpało dyspozycję art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. Przepis ten, ma zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art. 217 p.g.g. z 2011 r., wobec stwierdzenia, że przedsiębiorca wydobywał kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji przez czas obowiązywania koncesji, czyli jeszcze w 2011 r. Prokurator także wskazywał, powołując się na wyjaśnienia skarżącego, że tylko w ostatnim kwartale 2011 r. wydobycie nie było w ogóle prowadzone, bądź też jego skala była niewielka. Uwzględniając tę okoliczność, Prokurator wprost wskazał na s. 11 postanowienia, że skarżący dopuścił się niewątpliwie wykroczenia z art. 119 pkt 2 u.p.g.g. z 1994 r. w związku z dokonaniem wydobycia kruszywa poza obszarem określonym w koncesji, którego jednak karalność uległa przedawnieniu z upływem roku. Okoliczność, iż skarżący w 2011 r. prowadził jeszcze wydobycie kopaliny potwierdza również pismo organu z dnia 17 stycznia 2012 r., w którym poinformowano skarżącego o zamierzonej kontroli w związku z zawiadomieniem o nieprawidłowej działalności kopalni w 2011 r. Skoro koncesja była wydana na okres do 31 grudnia 2011 r., to na mocy art. 84 ust. 8 i 9 p.g.g. z 1994 r. w terminie miesiąca skarżący powinien dokonać samoobliczenia należnej opłaty eksploatacyjnej za ostatni kwartał, a także udokumentować zakres wydobycia. Istotne znaczenie ma tu obowiązek udokumentowania zakresu wydobycia, gdyż to pozwoliłoby organowi na ocenę, czy wydobycie prowadzone było zgodnie z koncesją, czy też z jej naruszeniem. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący przez cały okres trwania koncesji nie wywiązywał się z obowiązku przedkładania kwartalnych informacji i uiszczania opłaty eksploatacyjnej. Jedynie za II kwartał 2009 r. złożył deklarację o braku wydobycia, co nie było prawdą. W powoływanym przez skarżącego postanowieniu Prokuratora, zaznaczono, że skarżący oświadczył nieprawdę, albowiem jak ustalono, w tym czasie prowadzono bardzo intensywną eksploatację złoża. Prokurator przyjął, że skarżący nie realizował wynikającego z art. 84 obowiązku opłaty eksploatacyjnej u.p.g.g. z 1994 r., czym naraził Gminę J i NFOŚiGW na szkodę w kwocie 19.680 zł, przy deklarowanym przez skarżącego wydobyciu 41 tys. ton. Prokurator podkreślił przy tym, że niewywiązywanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 84 u.p.g.g. z 1994 r. nie jest obarczone żadną sankcją karną i zauważył dodatkowo, wzmacniając argumentację o braku podstaw do ścigania, że na podstawie tegoż art. 84 ust. 10 opłatę eksploatacyjną, w przypadku zaniechania przedsiębiorcy, ustala organ koncesyjny.

W ocenie Sądu I instancji bezpodstawne jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym brak orzekania przez organ I instancji, na podstawie art. 84 ust. 10 u.p.g.g. z 1994 r., uniemożliwia rozstrzygnięcie kiedy, kto i w jakim zakresie dokonał spornego wydobycia. Skoro wskazany przepis art. 84 ust. 9 u.p.g.g. z 1994 r. zakreśla przedsiębiorcy jednomiesięczny termin na udokumentowanie ilości wydobytej kopaliny, a nadto z mocy § 6 ust. 3 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje geologiczne złóż kopalin (Dz.U. z 2005 r. Nr 136, poz. 1151), przedsiębiorca miał obowiązek rozliczenia zasobów złoża w przypadku zaniechania lub zakończenia eksploatacji złoża, przez przedłożenie dodatku do dokumentacji geologicznej złoża, to zaniedbanie powyższych obowiązków działa na niekorzyść strony, która jest zobowiązana do udokumentowania zakresu eksploatacji złoża. Dopiero przedłożenie wymaganej dokumentacji zwalnia koncesjonariusza z odpowiedzialności za ewentualne późniejsze wydobycie bez jego wiedzy. W interesie koncesjonariusza jest niezwłoczne udokumentowanie złoża. Bez takiej dokumentacji nie jest możliwe w ogóle orzekanie o opłacie eksploatacyjnej, na podstawie art. 84 ust. 10 u.p.g.g. z 1994 r., wobec braku danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty.

Mimo zapewnień skarżącego składanych organowi I instancji, że przedłoży wymaganą dokumentację, skarżący ewidentnie uchylał się od tego obowiązku. Dopiero po wykonaniu, na zlecenie organu przez uprawnionego geologa, dodatku do dokumentacji geologicznej złoża, możliwe było ustalenie wielkości wydobycia i rozliczenie koncesji. Z opracowania tego, które zostało prawomocnie zatwierdzone decyzją z dnia 29 października 2013 r., od której skarżący nie wniósł odwołania wyraźnie wynika, że łączny ubytek kopaliny z obszaru poza granicami złoża wynosi 20,04 tys. ton, natomiast łącznie z terenem objętym koncesją 44.722 ton, co jest zbieżne z ustaleniami Prokuratora, który stwierdził wydobycie co najmniej 41 tys. ton. Organ I instancji logicznie wywiódł też dlaczego doszło do wydobycia kruszywa z terenu poza granicami koncesji z rażącym naruszeniem koncesji, podczas gdy w części południowej złoża zasoby pozostawały całkowicie nienaruszone. Zgodzić należy się z organami, że analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej do rozliczenia złoża wskazuje, że wydobycie przesuwało się w złym kierunku, wobec braku wytyczenia w terenie w sposób trwały punktów wyznaczających granice obszaru górniczego, czym naruszono w sposób wyraźny warunki koncesji określone w pkt 4, 8 i 19 koncesji, które dopuszczały jednoznacznie eksploatację wyłącznie w granicach wyznaczonego obszaru górniczego.

W ocenie Sądu prowadzenie przez skarżącego wydobycia kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Wynika to jednoznacznie z dodatku nr 1 do "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego Z: w kat. C1", sporządzonego przez uprawnionego geologa. Dokument ten został zatwierdzony decyzją Starosty z dnia 29 października 2013 r., która uzyskała przymiot ostateczności z dniem 23 listopada 2013 r. Dopiero z tym dniem możliwe było rozliczenie złoża i ustalenie opłaty, gdyż organ niepodważalnie powziął z niego wiedzę o wydobyciu kruszywa z rażącym naruszeniem koncesji. Przyjęcie tej daty jako daty, od której biegnie termin przedawnienia jest uzasadnione również tym, że – jak zauważył pełnomocnik, skarżącego – przepisy obowiązującego prawa nie określają terminu rozliczenia złoża, a dopiero rozliczenie złoża implikuje konieczność pobierania opłaty w przypadku stwierdzenia, że wydobycie nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie, podniesiony przez stronę skarżącą zarzut przedawnienia. W sprawie ma zastosowanie 5-letni, a nie 3-letni termin na doręczenie decyzji ustalającej wysokość przedmiotowej opłaty. Dał temu wyraz ustawodawca w aktualnie obowiązującym p.g.g. z 2011 r., precyzując w art. 143 ust. 1 tej ustawy, że decyzja w sprawie opłaty nie może być wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.

W ocenie Sądu przepis ten ma charakter porządkujący w celu uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości co do rozumienia "odpowiedniego stosowania" art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie jest bardzo lakoniczne, jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygniecie, w sytuacji, gdy decyzje obu instancji zostały wydane przed upływem ww. pięcioletniego terminu.

R C zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 87 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r.; dalej: o.p. – polegające na błędnej wykładni przepisu, tj. zwrotu "stosuje się odpowiednio przepisy o.p. o zobowiązaniach podatkowych" i dowolnym przyjęciu, że do przedawnienia orzekania w sprawie opłat do których stosowane są przepisy p.g.g. nie stosuje się 3-letniego terminu przedawnienia orzekania decyzji ustalających określonego w o.p. oraz przyjęciu. że termin od którego winien być liczony termin przedawnienia miałby rozpocząć bieg dopiero z momentem rozliczenia złoża przez skarżącego, pomimo, że zgodnie z brzmieniem art. 68 § 1 o.p. decyzja ustalająca powinna być doręczona w terminie 3-letnim licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a zgodnie z stanowiskiem orzecznictwa w analogicznych sprawach bezspornym pozostaje, że termin do wydania decyzji ustalającej opłatę winien być liczony od końca roku, w którym miało miejsce wydobycie,

b) art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. w zw. z art. 68 § 1 o.p przez błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem, że zdarzeniem rodzącym obowiązek podatkowy jest rozliczenie złoża a nie wydobywanie kopaliny.

c) art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.; dalej: p.g.g. z 2011 r.) w zw. art. 217 p.g.g. z 2011 r. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zastosowanie w sprawie mają nowe regulacje dotyczące przedawnienia opłaty, mimo że przepis art. 217 p.g.g. z 2011 r. do opłat należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy wprost odsyła do przepisów dotychczasowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że w niniejszej sprawie nie upłynął termin przedawnienia orzekania,

d) art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że fakt wydobycia przez nieustalone podmioty obciąża skarżącego dlatego, że Skarżący nie wytyczył trwałych punktów granicznych bądź nie składał druków o opłacie eksploatacyjnej i w zw. z tym to on ponosi odpowiedzialność za wszelkie zdarzenia związane z przedmiotową kopalnią, przy czym okoliczność wydobycia przez Skarżącego, o której mowa w przepisie stanowi najważniejszą przesłankę zastosowania przepisu, a sąd nieprawidłowo upatruje podstaw zastosowania przepisu jedynie w niewywiązywaniu się ze złożenia dokumentacji geologicznej, abstrahując od okoliczności faktycznego wydobycia kruszcu dokonywanego przez podmioty trzecie.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1. pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi i akceptację przez Sąd rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez SKO:

– art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. przez ustalenie jakoby okres obowiązywania koncesji stanowił okres wydobycia kopalin przez Skarżącego podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwala na ustalenie że skarżący wydobywał kopaliny w 2011 r. o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy, tj. przedłożone faktury dotyczące najmu urządzeń służących wydobyciu kopalin, które dotyczą okresu do 2009 r. (podobnie notatki służbowe sporządzone przez pracownika Urzędu Miejskiego w Jezioranach odpowiedzialnego za sprawy drogownictwa dotyczące dostarczenia kruszcu pod budowę drogi nr 15 w roku 2009, to jest w czasie, w którym Skarżący wykonywał prace wydobywcze), co ma to znaczenie, iż sam Skarżący nie posiadał własnych urządzeń pozwalających na wydobycie kruszcu i zmuszony był do posługiwania się sprzętem innych podmiotów, która to okoliczność nie została zbadana przez organy administracyjne oraz rozpoznający sprawę Sąd. Skarżący nie posiadał bowiem zasobu urządzeń, które pozwoliłyby mu na samodzielne wydobycie kopaliny.

– art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, powodujące istotną dla rozstrzygnięcia wadliwość postępowania dowodowego, uniemożliwiającą jednoznaczne stwierdzenie kto miałby dokonać wydobycia na terenie nieobjętym koncesją udzieloną Skarżącemu, a także nieustalenie przez organ daty w jakiej miałoby dojść do przedmiotowego wydobycia, a dokonanie tego ustalenia odrębnie przez sąd na podstawie dokumentu niezweryfikowanego i który nie daje podstaw do poczynionych w tym zakresie wniosków, zwłaszcza bezpodstawne przyjęcie, iż zdarzeniem uzasadniającym wydanie decyzji o naliczeniu opłaty jest wygaśnięcie. koncesji na użytkowanie górnicze złoża kruszywa naturalnego, w sytuacji gdy zdarzeniem uzasadniającym wydanie decyzji było naruszenie przez skarżącego warunków koncesji jeszcze w trakcie jej trwania, w tym celu powinno się zaś ustalić, konkretny okres do którego skarżący wydobywał kopalinę z naruszeniem warunków koncesji i od tego

– art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez uporczywe ignorowanie materiału dowodowego i okoliczności z niego wynikających, mimo, że korespondują z innymi dowodami – protokołami z posiedzenia Rady Gminy, postanowieniem z uzasadnieniem Prokuratury Rejonowej w Olsztynie o umorzeniu śledztwa względem Skarżącego postępowania karnego w sprawie popełnienia przez niego przestępstwa z art. 118 ust. 1 pkt 2 p.g.g. z 1994 r., stanowiących podstawę i konieczność zbadania w niniejszej sprawie okoliczności udziału osób trzecich w wydobyciu kruszywa z przedmiotowej kopalni, w tym przesłuchania świadków jak też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zwłaszcza odniesienia się przez org. administracji oraz przeprowadzenie dowodów mających służyć weryfikacji przez organy administracji oraz Sąd w zakresie udziału firmy E oraz firmy F w wydobyciu kruszcu z przedmiotowej kopalni, podczas gdy udział ww. podmiotów w wydobyciu kruszywa wynika z postanowienia o umorzeniu postępowania karnego przeciwko Skarżącemu oraz z pism okolicznych mieszkańców i nie ma żadnych okoliczności pozwalających na uzasadnione odstąpienie od zbadanie tej okoliczności, która ma niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i możliwości zastosowania art. 85a p.g.g. z 1994 r.,

– art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie i nieustosunkowanie się zarówno przez organy administracji jak też przez Sąd do zarzutów w zakresie posiadanej przez Skarżącego w roku 2009 innej kopalni w Mątkach, gmina Jonkowo z której kopaliny były wydobywane i dostarczane pod budowę drogi nr 16,

– art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zakresie ciężaru dowodu spoczywającego na organie administracyjnym, który prowadzi postępowanie administracyjne i który zobowiązany jest do udowodnienia swoich tez, powodując swoim działaniem nieuprawnione przerzucenie tegoż obowiązku na Skarżącego, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, w tym również doprowadzeniu do sytuacji, gdy Skarżący celem obrony swoich uzasadnionych interesów zmuszony pozostaje do ponoszenia wysokich kosztów obrony, podczas gdy organy administracyjne wbrew zasadom postępowania administracyjnego dokonały pobieżnej oceny materiału dowodowego, materiału dowodowego zebranego pobieżnie, który bez naruszenia prawa nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego pozwalającego na nałożenie na Skarżącego kary administracyjnej.

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sprzeczne i niespójne ustalenia Sądu niewynikające z wskazanego przez niego dowodu, tj. ustalenie jakoby o wydobyciu kruszywa jeszcze w 2011 r. przez Skarżącego miało świadczyć pismo z dnia 17 stycznia 2012 r. (s. 13 uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie) przy czym z przywołanego pisma z dnia 17 stycznia 2012 r. w zw. z pismem z dnia 18 listopada 2011 r. wynika, że to nie Skarżący dokonywał przedmiotowego wydobycia, a inne podmioty, tj. firma E oraz firma F, a z dokumentu – dodatku nr 1 do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego Z: w kat. C 1 wynika, że ilości wydobytego złoża zostały obliczone na dzień 31 grudnia 2012 r. co miało to znaczenie, że do wydobycia spoza obszaru górniczego doszło przez osoby trzecie co nie zostało zbadane w niniejszej sprawie powodując brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny, co miało wpływ na wynik postępowania i określenie stanu faktycznego i prawnego w sposób rażąco odbiegający od rzeczywistości.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy podatkowe powołanych powyżej przepisów prawa materialnego.

d) art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji nie przeprowadzenia rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności dokonanie ustaleń w sprawie przy rażącym naruszeniu standardów wynikających z rekomendacji nr R(91)l Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych z dnia 13 lutego 1991 r. w zw. z art. 6 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna R C oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania takiego porządku rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest ustalony bezspornie, albo że w postępowaniu kasacyjnym nie został on skutecznie zakwestionowany.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie NSA zupełnie nietrafne, a przy tym formalnie wadliwe są te zarzuty procesowe, które wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim przepisy wskazane w tych zarzutach, które odnoszą się do orzekania Sądu I instancji nie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną. Oznacza to, że strona nie może powoływać się tylko na ich naruszenie żądając uchylenia wyroku. Przepisy takie należy powoływać w powiązaniu z właściwymi przepisami stosowanymi przez organy administracji. Dopiero tak zbudowane zarzuty mogą być podstawą oceny skarżonego wyroku. Wynika to z tego, że Sąd I instancji nie stosuje wprost ani przepisów materialnego prawa administracyjnego, a tym bardziej prawa procesowego. Sąd I instancji wymierza sprawiedliwość przez kontrolę działań organów administracji publicznej, zatem postawienie temu Sądowi zarzutu naruszenia prawa wymaga wskazania naruszonych przepisów p.p.s.a. oraz przepisów stosowanych przez organ. Brak drugiego członu skutecznego zarzutu kasacyjnego musi zawsze prowadzić do uznania zarzuty za niezasadny. Niezależnie od tego, każdy zarzut kasacyjny, a tym bardziej zarzut procesowy musi być uzasadniony. Wynika to z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd II instancji dokonuje kontroli kasacyjnej tylko w granicach i zakresie wynikającym z zarzutu. Czyni to tylko w obszarze wyznaczonym przez stronę. Brak uzasadnienia zarzutu jest wadą formalną skargi kasacyjnej, której Sąd II instancji nie może konwalidować. Z tych powodów skarga kasacyjna jest formalnym i profesjonalnym środkiem prawnym. Fachowy pełnomocnik ma być gwarantem dochowania wymogów prawem określonych, a jeżeli nie są one spełnione, to Sąd II instancji musi zarzuty formalnie wadliwe uznać za nieskuteczne. Tak też czyni NSA odnosząc się do rozpoznawanych zarzutów.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd II instancji dostrzega mankamenty uzasadnienia skarżonego wyroku, które mogłyby wyczerpywać treść art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak strona tych wad nie podniosła. Tym samym, pomimo że strona wskazuje art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogą one być kryterium oceny wyroku. Natomiast ten zakres naruszeń, który skarga kasacyjna łączy z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uwzględniony. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy formalne uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i te elementy posiada skarżony wyrok. Natomiast sprzeczność lub niespójność uzasadnienia wyroku, na którą wskazuje strona skarżąca kasacyjnie nie jest wadą z art. 141 § 4 p.p.s.a. Może to być wada orzeczenia, ale powinna być podnoszona w ramach właściwej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując Sąd I instancji może stawiać w uzasadnieniu błędne tezy, wnioski czy posługiwać się chybioną argumentacją, ale w takich przypadkach należy kwestionować skarżony wyrok przez pryzmat naruszeń prawa materialnego lub formalnego a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać również należy, że rozpoznawany zarzut jest także formalnie wadliwy, bo strona nie przedstawia uzasadnienia naruszenia objętego nim przepisu.

Inaczej należy ocenić zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. i odesłaniem do przepisów k.p.a. (pkt a). Wprawdzie i ten zarzut ma wady formalne, jednak z treści uzasadnienia wynika, że strona kwestionuje przede wszystkim ustalenia faktyczne związane z podnoszonym zarzutem przedawnienia, a więc z kontekstem materialnym, czyli zarzutami materialnymi.

W tym zakresie Sąd II instancji odnosi się do przedstawionego zarzutu z uwzględnieniem kwestii materialnych, związanych z zarzutami przedawnienia możliwości ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Procesowy kontekst tego problemu strona skarżąca kasacyjnie ujmuje jako wadliwość wyroku Sądu I instancji ze względu na zaakceptowanie stanowiska SKO, w którym organ przyjął, że dla podstaw wymierzenia opłaty eksploatacyjnej wystarczające jest ograniczenie postępowania wyjaśniającego do ustaleń poczynionych w ramach innych postępowań, czyli prokuratorskiego i związanego z niewykonaniem obowiązków przez przedsiębiorcę na skutek wygaśnięcia koncesji, a odmową prowadzenia czynności wyjaśniających wskazywanych przez skarżącego.

NSA odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska w skardze kasacyjnej stwierdza, że kontrolowany wyrok w tym zakresie nie narusza prawa. Bez wątpienia przedsiębiorca działający na podstawie koncesji i wydobywający kruszywo ma liczne ustawowe obowiązki związane z prowadzeniem takiej działalności. Przede wszystkim staje się formalnym dysponentem obszaru, na którym prowadzi działalność, zatem w okresie obowiązywania koncesji nie może tłumaczyć się tym, że złoże było eksploatowane przez osoby trzecie bez jego wiedzy, a postępowanie ustalające opłatę eksploatacyjną ze względu na rażącego naruszenie warunków koncesji powinno jednoznacznie ustalić podmioty i ilość kruszywa wydobytego poza wiedzą przedsiębiorcy. Sąd II instancji stoi na stanowisku, że ze względu na obowiązki jakie ciążą na koncesjonariuszu dopuszczalne jest domniemanie, że wszelkie działania dokonane na obszarze działania przedsiębiorcy obciążają ten podmiot, o ile nie przedstawi dowodów obalających takie domniemanie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie takich dowodów nie przedstawił, co więcej nie wykonywał działań wynikających z ustawy, które mogłyby potwierdzać stan faktyczny związany z wydobyciem kruszywa, mimo że koncesja wygasła i z mocy prawa był zobowiązany do ich podjęcia. To dopiero działania organu podjęte z urzędu i opracowanie stosownej dokumentacji stwierdzającej stan złoża oraz wydawanie w tym zakresie prawem nakazanych rozstrzygnięć pozwoliło ustalić fakty związane z skalą i rozmiarami działalności wydobywczej.

NSA zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie użytkując górniczo złoże był zobowiązany nie tylko w stosownym trybie, a więc kwartalnie ustalać i wnosić opłatę eksploatacyjną, czego zasadniczo nie czynił, ale także na podstawie art. 84 ust. 9 p.g.g. miał obowiązek w terminie 1 miesiąca po upływie każdego kwartału przedstawić organowi informację dotyczącą ilości wydobytej kopaliny. Taki obowiązek wprost wynikał z ustawy. Toteż jego wypełnienie dawałoby podstawę do twierdzenia, że stan faktyczny byłby ustalony niezgodnie z prawem, gdyby organ przyjął inne wielkości wydobytej kopaliny niż te, które wskazywał przedsiębiorca. Przy braku takich danych z winy przedsiębiorcy trudno uznać, że ustalenia organu w tym zakresie dokonane zgodnie z wymogami prawa, a więc p.g.g., są niepełne i wadliwe. Z tych więc powodów rozpoznawany zarzut procesowy skargi kasacyjnej należało również uznać za niezasadny.

Z kolei odnosząc się do kontekstu materialnego wiążącego się z tym zarzutem stwierdzić należy, że dla ustalenia początku biegu przedawnienia terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną dopuszczalne było przyjęcie, że początkiem tego terminu jest data wygaśnięcia koncesji. Przyjęcie takiego poglądu opiera się na logicznym założeniu, że podmiot posiadający koncesję wydobywa kruszywo przez okres jej obowiązywania, jeżeli nie przedstawia organowi koncesyjnemu informacji o zaprzestaniu działalności lub nie żąda wygaszenia koncesji. Zatem w przypadku braku takich działań poprawnym jest założenie, że złoże jest eksploatowane legalnie do dnia końca ważności koncesji. Tak też przyjęły organy i zaakceptował to Sąd I instancji.

W zakresie przedawnienia Sąd II instancji uznaje, że trafnie w wyroku przyjęto, że w zakresie wydania decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną na gruncie przepisów p.g.g. miał zastosowanie 5-letni termin, a więc w sprawie miał zastosowanie art. 68 § 2 o.p., a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie termin 3-letni z art. 68 § 1 o.p. Na rzecz poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji przemawia to, że do opłat eksploatacyjnych na gruncie ustawy należało stosować odpowiednio przepisy o.p. dotyczące m.in. przedawnienia. Odpowiednie stosowanie tych przepisów na podstawie art. 87 p.g.g. z 1994 r. wiązało się ze stosowaniem przepisów dotyczących zobowiązań podatkowych, a więc art. 21 i 68 o.p. Z art. 21 § 1 o.p. wynika, ze zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania albo doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania.

Zdaniem Sądu II instancji obowiązek poniesienia opłaty eksploatacyjnej wiąże się z zaistnieniem określonego zdarzenia, a więc wydobyciem kopaliny, w przypadkach określonych w art. 85a p.g.g. wydobyciem bez koncesji lub z rażącym naruszeniem jej postanowień. To są fakty kreujące opłatę. Natomiast decyzja organu określa tylko jej wysokość. Z tego powodu nie można przyjąć, że dopiero doręczenie takiej decyzji materializuje obowiązek poniesienia opłaty. Skoro tak, to odpowiednie stosowanie do tej opłaty art. 86 o.p. musi wiązać się z przyjęciem, że w tym zakresie ma zastosowanie art. 86 § 2 o.p., a więc przedawnienie ma miejsce po upływie 5 lat, zatem jeżeli w tym okresie nie została doręczona decyzja ustalająca opłatę. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NS z 12 kwietnia 2019 r., II GSK 640/17, CBOIS).

Dodać należy, że na gruncie przepisów dotyczących opłaty eksploatacyjnej stosunek administracyjnoprawny między stroną a organem nawiązany zostaje z chwilą zaistnienia zdarzenia, a więc wydobycia kopaliny. Zatem decyzja wydana w takiej sprawie konkretyzuje i potwierdza jego istnienie określając wysokość opłaty, tym samym nie ma charakteru konstytutywnego zob. wyrok NSA 15 marca 2019 r., II GSK 778/18, CBOIS.

W rozpoznawanej sprawie tym zdarzeniem, które powodowało obowiązek poniesienia opłaty eksploatacyjnej był moment wygaśnięcia koncesji, co zostało wyjaśnione w ramach rozpoznania zarzutu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.