Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2522/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1905/17 w sprawie ze skargi H. M. i M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. oddalił skargę H. M. i M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem MWINB, po rozpatrzeniu zażalenia H. i M. M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku opieki dla osób starszych, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S. oraz nakładające na właścicieli działki H. i M. M. obowiązek przedstawienia, w terminie dziewięciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, określonych dokumentów.

Skargę na to postanowienie do WSA w Warszawie wnieśli H. i M. M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd podał, że wbrew zarzutom skarżących organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały w sprawie właściwy tryb postępowania przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej p.b.). Sąd wskazał, że poszukiwania dokumentacji świadczącej o legalności budowy budynku opieki dla osób starszych, który wcześniej pełnił funkcję budynku mieszkalnego nie przyniosły potwierdzenia w postaci dokumentu uprawniającego inwestora do budowy. Z pism Archiwum Państwowego w Warszawie, Oddział w Otwocku z dnia [...] marca 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S. przy ul. S. W piśmie Urzędu Miasta S. z dnia [...] marca 2015 r. również podano, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej w/w budynku. Burmistrz Miasta S. pismem z dnia [...] lutego 2015 r. przesłał do organu nadzoru budowlanego decyzję Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 1980 r., która zatwierdzała plan realizacyjny i udzielała T. G. pozwolenia na budowę budynku socjalno-mieszkalnego z magazynem i budynku inwentarsko – gospodarczego na działce nr [...] w S. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że skoro odnaleziono dokumentację dotyczącą decyzji Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 1980 r., to tym bardziej odnaleziono by dokumentację dla budynku stanowiącego własność skarżących, którego budowę rozpoczęto w 1987 r. Brak jakiejkolwiek wzmianki na temat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o samowoli budowlanej. Przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny wzniesiony został około 1987 r., a następnie po tej dacie przebudowany, rozbudowany, nadbudowany i użytkowany na cele usługowe – "domu opieki dla osób starszych". Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że inwestor na prowadzenie w/w robót budowlanych nie uzyskał stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, efekt końcowy samowolnie wykonanych robót budowlanych kształtował się etapami i zakończył pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dlatego trafnie organy nadzoru budowlanego zastosowały procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ust 2 i 3 p.b. W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne i stanowią polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Wbrew zarzutom nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1625/15. Wskazanym wyrokiem uchylono decyzję MWINB z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przystąpienia do użytkowania budynku opieki dla osób starszych. Organ nadzoru budowlanego uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania w sytuacji gdy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast WSA w Warszawie nie zgodził się z organem wojewódzkim, który w motywach rozstrzygnięcia wskazał na konieczność rozważenia możliwości wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, iż w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie pominął kwestię zbadania legalności spornego budynku i wskazał na znajdujące się w aktach dokumenty w postaci decyzji z [...] marca 1980 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku socjalno - mieszkalnego z magazynem i budynku inwentarsko – gospodarczego przy ul. R. w S., decyzji z [...] września 1989 r. udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania całości budynku socjalno-administracyjnego z częścią produkcyjną na warsztat wytwarzania tworzyw sztucznych na nieruchomości przy ul. S. w S. i decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom opieki. Organ nadzoru budowlanego ocenił wskazane przez Sąd dokumenty stwierdzając, że decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 1980 r. zatwierdzała plan realizacyjny i udzielała inwestorowi T. G. pozwolenia na budowę budynku socjalno-mieszkalnego z magazynem i budynku inwentarsko-gospodarczego. Plan zagospodarowania jako załącznik do powyższej decyzji, lokalizację projektowanych budynków wskazał na działce nr [...]. Porównując treść w/w załącznika graficznego z treścią załącznika graficznego stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] września 1989 r. Sąd stwierdził, że budynki wybudowane na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1980 r. to budynki znajdujące się na działce nr [...] - obecnie działki m. in. nr [...],[...] obr. [...] położone w S. W/w pozwolenie nie stanowi pozwolenia na budowę budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania czyli budynku opieki dla osób starszych, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji PINB odniósł się do decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] lutego 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom opieki wskazując, że decyzja ta określa jedynie jakie warunki należy spełnić w celu uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast nie zastępuje samego pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. M. i M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji gdy budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r., zaś braki dokumentów archiwalnych przemawiają przeciwko uznaniu samowoli (której nie można domniemywać), a także w sytuacji, że gdyby hipotetycznie przyjąć, że zasadniczo obiekt powstał w 1987 r., a po 1997 r. powiększono jego substancję poprzez nadbudowę, wskazany przepis mógłby ewentualnie być zastosowany tylko do tak powiększonej części obiektu;

2) art. 103 ust. 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r., a gdyby hipotetycznie przyjąć, że w zasadniczej części obiekt powstał w 1987 r., a po 1997 r. powiększono jego substancję przez nadbudowę, ww. przepis powinien być zastosowany co najmniej wobec obiektu w kształcie, którego budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r.;

3) art. 52 p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nałożeniu obowiązków na właścicieli obiektu, zamiast w pierwszej kolejności zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa nałożeniu ewentualnych obowiązków na inwestora;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodzi naruszenie prawa materialnego opisane w pkt. 1, 2 i 3 powyżej;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 3, 124 i 126 k.p.a. zwłaszcza poprzez:

a) niedopuszczalne, w świetle ugruntowanej linii orzecznictwa, przyjęcie domniemania samowoli budowlanej, gdy nieodnaleziono dokumentacji archiwalnej;

b) dowolną, a nie swobodną ocenę materiału i pominięcie części dowodów, w tym wypisu z rejestru gruntów i nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

c) przyjęcie rzekomego zaistnienia samowoli i to trwającej przez kilkadziesiąt lat, przy braku dowodów, w tym co do ich zakresu i dat popełnienia;

d) przyjęcie, że po wejściu w życie Pb z 1994 r., obiekt zmieniał parametry, w sytuacji braku dowodów na tę okoliczność, w tym co do konkretnego zakresu, dat i inwestora;

e) przyjęcie, że wobec całego obiektu stosuje się art. 48 p.b., w sytuacji, gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że w zasadniczej części powstał w 1987 r., a po 1997 r. jego część nadbudowano, miałby on zastosowanie tylko do tej nadbudowy;

f) nieuznanie za dowody legalności decyzji z [...] maja 1980 r. i z [...] września 1989 r., gdy były podstawą ustaleń wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 1625/15,

g) zakwalifikowanie budynku do kategorii XI, gdy funkcja mieszkalna nie uległa zmianie i zorganizowanie domu opieki nie stanowi zmiany sposobu użytkowania;

h) nieustalenie kto był inwestorem i nieskierowanie do niego obowiązków;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 107 § 3, 124 i 126 k.p.a., w szczególności poprzez pominięcie słusznego interesu właścicieli i faktu poszanowania interesu osób trzecich, zwłaszcza mieszkańców domu opieki jako osób w podeszłym wieku;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z uzupełnionym materiałem i zajęcia stanowiska, gdy organ II instancji uzupełniał materiał dowodowy, a także w sytuacji gdy organ I instancji wydał postanowienie mimo, iż nie upłynął termin zakreślony w piśmie PINB z [...] marca 2017 r. w tym zakresie;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8, 9, 81a, 107 § 3, 124 i 126 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki bez uzasadnienia i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, zwłaszcza dot. braku samowoli budowlanej;

5) art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy i pominięcie materiału dowodowego, zwłaszcza podniesionych jako zarzuty skargi, a także poprzez dowolną ocenę dowodów,

6) art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie gdy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania opisana w zarzucie II pkt 3 powyżej;

7) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie gdy postanowienie organu narusza przepisy w sposób opisany w zarzucie II pkt 1 powyżej;

8) art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez orzeczenie niezgodne z wiążącą oceną prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 1625/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 48 p.b. – "poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji gdy budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r., zaś braki dokumentów archiwalnych przemawiają przeciwko uznaniu samowoli (której nie można domniemywać), a także w sytuacji, że gdyby hipotetycznie przyjąć, że zasadniczo obiekt powstał w 1987 r., a po 1997 r. powiększono jego substancję poprzez nadbudowę, wskazany przepis mógłby ewentualnie być zastosowany tylko do tak powiększonej części obiektu" – nie jest trafny.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji poddał dokładnej analizie zarówno treść zapadłych w rozpatrywanej sprawie postanowień, jak i zebranych dowodów. Stanowisko swoje Sąd Wojewódzki należycie uzasadnił wykazując z jakich przyczyn i na jakiej podstawie poczynił istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia.

W tym zakresie wskazać trzeba, że decyzją z dnia [...] marca 1980 r. zezwolono na budowę na terenie przedmiotowej nieruchomości budynku socjalno-mieszkalnego z magazynem oraz budynku inwentarsko-gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] września 1989 r. wyrażono zgodę na zmianę sposobu użytkowania całości budynku socjalno-administracyjnego z częścią produkcyjną na warsztat – "wytw. tworzyw sztucznych".

Wskazując na fakt odnalezienia tych decyzji oraz na składane przez skarżącego kasacyjnie wnioski i sposób ich załatwienia Sąd I instancji, podobnie jak organ administracyjny, prawidłowo wywiódł, że gdyby istniały dokumenty świadczące o legalności przedmiotowych robót budowlanych, to również zostałyby odnalezione. Nie jest to domniemanie samowoli budowlanej, ale konstatacja wynikła z przeprowadzonej analizy dowodów, faktów i istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ustalenie, że doszło do samowoli budowlanej, oparto nie tylko na braku dokumentów świadczących o legalności zakwestionowanych robót budowlanych, ale również na innych okolicznościach występujących w rozpatrywanej sprawie.

Zauważyć wypada, że w akcie notarialnym sporządzonym w chwili zakupu przez skarżących kasacyjnie przedmiotowej nieruchomości, to jest w dniu [...] listopada 1997 r., podano, iż nieruchomość ta zabudowana była wówczas budynkami: w stanie surowym częściowo zamkniętym murowanym piętrowym mieszkalnym z częścią gospodarczą i w stanie surowym parterowym murowanym mieszkalnym, których budowę rozpoczęto około 1987 r.

Z powyższego wynika, że budowa przedmiotowego budynku nie tylko nie była zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., ale nie była jeszcze zakończona w dniu [...] listopada 1997 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Burmistrz Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia [...] stycznia 2013 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: "rozbudowa budynku mieszkalnego oraz zmiana jego sposobu użytkowania na dom opieki".

Skoro skarżący kasacyjnie w dniu [...] stycznia 2013 r. wnosił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, a także ubiegał się o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na dom opieki, jednak pozwolenia takiego nie otrzymał, to fakty te wskazują, że przedmiotowy budynek nie był legalnie rozbudowany i nie był wcześniej legalnie użytkowany jako dom opieki.

W protokole czynności kontrolnych dokonanych w dniu [...] maja 2014 r. podano, że na przedmiotowej działce "znajduje się m.in. budynek konstrukcji murowanej (...) z przeznaczeniem domu opieki dla osób starszych. Budynek w całości podpiwniczony bez części południowej (parterowej) o czterech kondygnacjach naziemnych tj. parter, I piętro, II piętro oraz poddasze użytkowe". Powyższy opis budynku zdecydowanie odbiega od opisu budynków w przywołanym wyżej akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1997 r., co świadczy, że roboty budowlane, w wyniku których zrealizowano powyższy obiekt jako wielokondygnacyjny dom opieki, były prowadzone pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. i realizowano je samowolnie. O skali tego przedsięwzięcia świadczy fakt, że – jak oświadczył sam skarżący kasacyjnie do protokołu z dnia [...] maja 2014 r. – w budynku tym "Bez żadnej dokumentacji wydzielonych jest 29 pokoi dla pensjonariuszy". Tak wykonane roboty budowlane stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.

Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał za prawidłowe prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 p.b., przy czym zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ograniczenie postępowania jedynie do części przedmiotowego obiektu. Samowolne roboty w istocie dotyczyły całego budynku, gdyż w ich rezultacie powstał obiekt różny od objętego pozwoleniem na budowę i o innym przeznaczeniu.

Sąd Wojewódzki nie naruszył zatem art. 103 ust. 2 p.b., bowiem – jak już wyżej wskazano – samowolne roboty budowlane były prowadzone pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 p.b., "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nałożeniu obowiązków na właścicieli obiektu, zamiast w pierwszej kolejności zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa nałożeniu ewentualnych obowiązków na inwestora", stwierdzić należy, że – jak trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny – przepis ten nie wskazuje jedynie adresata nakazu rozbiórki, lecz także potencjalnych adresatów postępowania legalizacyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek umożliwić legalizację samowoli budowlanej. W konsekwencji także wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji nakazowej (wyrok NSA z 16.12.2020 r., II OSK 1316/18, LEX nr 3103767). Najbardziej zaś zainteresowanym możliwością legalizacji samowoli budowlanej jest jej właściciel. Ponadto, adresatem rozstrzygnięć nakładanych w trybie art. 48 p.b. może być tylko podmiot, który posiada tytuł prawny umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że w niniejszej sprawie nie został ustalony konkretny inwestor. W takiej zaś sytuacji adresatem rozstrzygnięcia jest właściciel nieruchomości.

W tym stanie rzeczy przedstawione wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd I instancji nie miał więc podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co sprawia, że i ten zarzut nie jest trafny.

Zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 3, 124 i 126 k.p.a. również nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak już wyżej wskazano, w rozpatrywanej sprawie nie przyjęto domniemania samowoli budowlanej, gdy nieodnaleziono dokumentacji archiwalnej, lecz na podstawie analizy dowodów, faktów i istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności ustalono, że samowola budowlana w sprawie tej rzeczywiście miała miejsce.

Uczyniono tak nie w oparciu o dowolną ocenę materiału i pominięcie części dowodów, tylko po przeprowadzeniu rzetelnej analizy zgromadzonych dowodów i rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Odnosząc się do kwestii konkretnego zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych i dat ich realizacji, stwierdzić trzeba, że chociaż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na precyzyjne ustalenie dokładnych dat i zakresu wykonywania samowolnych robót, to decydujące znaczenie dla wyniku sprawy miało omówione wyżej ustalenie, że kwestionowane roboty budowlane zostały zrealizowane pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., a ich zakres jednoznacznie świadczył, że stanowiły one budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pb z 1994 r.

Jeżeli chodzi o przyjęcie, że po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. obiekt zmieniał parametry, "w sytuacji braku dowodów na tę okoliczność, w tym co do konkretnego zakresu, dat i inwestora", to Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku wskazywał w szczególności, że porównując dane budynku mieszkalnego przedstawione na szkicu polowym nr [...] nr [...] oraz w operacie pomiaru z dnia [...] czerwca 2012 r. PINB "trafnie wskazał, że od daty zakupu budynku przez skarżących w 1997 r. do 2012 r. budynek zmieniał swoje parametry techniczne w zakresie liczby kondygnacji". Ustalenie, że obiekt zmieniał parametry, nie było więc dowolne i – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – oparte zostało na konkretnie wskazanych dowodach.

Kwestia stosowania art. 48 p.b. wobec całego obiektu, podobnie jak problematyka ustalenia kto był inwestorem i kierowania do niego obowiązków, była rozważana przy ocenianiu zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak zatem wywiedziono wyżej, w realiach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do stosowania art. 48 p.b. w zakresie przyjętym przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowanym przez Sąd I instancji oraz do skierowania podjętego rozstrzygnięcia do jego właściciela, a nie do inwestora.

Wbrew też twierdzeniom skarżących kasacyjnie, decyzje z [...] maja 1980 r. i z [...] września 1989 r. nie świadczą o legalności wszystkich robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym obiekcie, a jedynie tych, które są z tymi decyzjami zgodne. Podkreślić trzeba, że nie wynika z nich, aby na ich podstawie można było wznieść kilkukondygnacyjny budynek przeznaczony na dom opieki. Fakt zaś, że były one przywoływane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 1625/15, w żaden sposób nie świadczy o legalności robót budowlanych uznanych przez organy nadzoru budowlanego za zrealizowane samowolnie, ponieważ w powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywoływał te decyzje – podobnie jak decyzję z [...] lutego 2013 r. o warunkach zabudowy – w kontekście braku wyjaśnienia okoliczności dotyczących legalności spornego budynku, a nie jako potwierdzających tę legalność.

Sąd I instancji słusznie nie zakwestionował zakwalifikowania budynku do kategorii XI, bowiem jak wynika z załącznika do Prawa budowlanego z 1994 r., do kategorii XI zalicza się budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, jak: szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, stacje krwiodawstwa, lecznice weterynaryjne, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty, schroniska dla bezdomnych oraz hotele robotnicze. Kategoria ta obejmuje zatem budynki – domy opieki.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 107 § 3, 124 i 126 k.p.a., "w szczególności poprzez pominięcie słusznego interesu właścicieli i faktu poszanowania interesu osób trzecich, zwłaszcza mieszkańców domu opieki jako osób w podeszłym wieku". Podejmując zaskarżone postanowienie organ nie pominął niczyjego interesu. Postanowienie to zapadło w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, na podstawie przepisów, które nie dają organowi administracji publicznej podejmowania rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 7 k.p.a. ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, co do których istnieje możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (luz decyzyjny), która to możliwość może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3589/19, LEX nr 3099693). Argumentacja ta ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazali, by w realiach tej sprawy naruszenie art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na jej wynik. W orzecznictwie NSA wskazywano, że organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, jednak, co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., ewentualnie postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną. Obowiązku tego nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie, a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., podobnie jak postanowienie z art. 50 ust. 3 i art. 81c ust. 2 p.b. Z uwagi na charakter tej części postępowania administracyjnego, niejako wpadkowej, w toku postępowania głównego, w której zostaje wydane postanowienie z art. 48 ust. 3 p.b., mające właśnie na celu dopiero zebranie materiału dowodowego, podlegającego następnie ocenie, nie wydaje się, aby zasadne było, przed jego wydaniem, umożliwienie stronie realizacji obowiązku wynikającego z drugiej części normy prawnej, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., nawet stosowanej odpowiednio do postanowień, mimo braku takiego wymogu wynikającego z przepisów prawa (wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 2927/19, LEX nr 3056330). Zarzut ten nie mógł więc zostać uwzględniony.

Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8, 9, 81a, 107 § 3, 124 i 126 k.p.a. "w szczególności poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki bez uzasadnienia i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, zwłaszcza dot. braku samowoli budowlanej". Jak już wyżej zaznaczono, ustalenie, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce samowola budowlana nie było oparte na domniemaniu, lecz na podstawie rzetelnie przeprowadzonej analizy dowodów, faktów i istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Nie budziła też wątpliwości treść norm prawnych, na podstawie których podjęto zaskarżone postanowienie. W sprawie tej nie zachodziły więc wątpliwości, a zatem – skoro ich nie było – nie mogły być rozstrzygane ma korzyść strony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy i pominięcie materiału dowodowego, zwłaszcza podniesionych jako zarzuty skargi, a także poprzez dowolną ocenę dowodów, także nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, a więc Sąd I instancji nie naruszył powyższego unormowania.

Jeżeli chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie pominął żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii.

Wobec uznania, że nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., opisanego w zarzucie II pkt 3 skargi kasacyjnej, nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a.

Z takiego samego względu – skoro nie naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 3, 124 i 126 k.p.a., tj. unormowań ujętych w zarzucie II pkt 1 skargi kasacyjnej – nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Nie jest ponadto trafny zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez orzeczenie niezgodne z wiążącą oceną prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 1625/15. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję MWINB, stwierdził, że organ odwoławczy całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestię związaną z koniecznością zbadania – w pierwszej kolejności – legalności spornego budynku. Wyłącznie od ustaleń w powyższym zakresie będzie bowiem zależał tryb w jakim winno toczyć się postępowanie. Tym samym organ nie mógł wskazać w motywach rozstrzygnięcia na konieczność rozważenia możliwości wszczęcia postepowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku i w zależności od dokonanych ustaleń prowadzenia postępowania w trybie art. 71a lub 50-51 p.b. W opinii Sądu, stanowisko powyższe – w niewyjaśnionych ostatecznie okolicznościach dotyczących legalności spornego budynku – należało ocenić jako chybione, a rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do ww. argumentacji.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 1625/15, nie przesądzono zatem ani tego, czy kwestionowane roboty budowlane były zrealizowane samowolnie, czy też nie, ani w jakim trybie należy przeprowadzić przedmiotowe postępowanie. Wskazano jedynie, że uprzednio wydane decyzje administracyjne nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz zobowiązano organy do ich wyjaśnienia i odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez stronę. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 153 i 170 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.