Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 119/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189 d  pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w O. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzja z [...] czerwca 2020 nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 107d, 107f ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. - dalej jako u.o.z.) wymierzył Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy [...] (dalej jako Skarżący, KOWR OT [...]), będącemu właścicielem studni fortecznej zlokalizowanej przy ul. [...] w K., na dz. nr [...], wpisanej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]ego pod nr [...] decyzją z [...] kwietnia 1964 r., administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł (pięć tysięcy) z uwagi na wykonanie bez wymaganego pozwolenia [...]WKZ w obiekcie zabytkowym jakim jest studnia forteczna w zakresie:

- usunięcia samosiewów wraz z ich systemami korzeniowymi porastających nasyp obiektu,

- wykonania izolacji przeciwwilgociowej, zabezpieczającej sklepienie przed wodami opadowymi,

- uzupełnienia spoiny w obrębie elewacji i wnętrza nakrywy studni,

- usunięcia wykwitów solnych z powierzchni lica ceglanego,

- uzupełnienia wątku ceglanego w miejscu usuniętej skrzynki elektrycznej.

Organ I instancji wskazał, że prace zostały wykonane na podstawie nakazu z [...]listopada 2014 r. nr [...]jednak bez uzyskania wymaganego pozwolenia, a część prac została wykonana niewłaściwie i z uszczerbkiem dla zabytku. Nakaz zawierał informację o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie wymienionych w nim prac.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania KOWR OT [...] Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie.

Wyjaśnił, że studnia forteczna zlokalizowana została wpisana do rejestru zabytków jako obiekt wybudowany w XIX wieku, posiadający architektoniczną wartość zabytkową.

[...] WKZ decyzją nr [...]z [...]listopada 2014 r. znak: [...], nakazał Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa w W. (poprzednikowi prawnemu KOWR OT w [...]) przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych zabezpieczających przed istotnym uszkodzeniem zabytku studni fortecznej w K. w zakresie obejmującym:

1. usunięcie samosiewów wraz z ich systemami korzeniowymi porastających nasyp obiektu oraz drzew rosnących w najbliższym otoczeniu zabytku, których systemy korzeniowe penetrują mury obiektu - do dnia [...]października 2015 r.

2. wykonanie właściwej izolacji przeciwwilgociowej izolującej sklepienie przed wodami opadowymi - do dnia [...]października 2015 r.

3. przemurowanie na zaprawie wapienno-piaskowej partii murów w miejscach gdzie strukturę muru rozsadził system korzeniowy roślin oraz gdzie utraciły wiązania na skutek wypłukania spoiny - do dnia [...]października 2015 r.

4. wymianę i uzupełnienie spoiny z zaprawy wapienno-piaskowej - do dnia [...]października 2015 r.

5. przeprowadzenie prac konserwatorskich sklepienia mających na celu usunięcie zasolenia cegły, jej wzmocnienie, wymiany w wymaganym zakresie spoiny na wapienno-piaskową, wymianę elementów zdegradowanych na identyczne pod względem klasy, rozmiarów i koloru - do dnia [...]października 2015 r.

Termin wykonania decyzji był przedłużany (do dnia [...]grudnia 2016 r.).

W trakcie kontroli przeprowadzonej [...]września 2019 r. [...] WKZ ustalił, że w zabytkowej studni fortecznej zostały wykonane prace polegające na: usunięciu samosiewów wraz z ich systemem korzeniowym porastających nasyp obiektu, uzupełnieniu spoiny zaprawą piaskowo-wapienną (w obrębie cokołu studni, w górnych partiach ścian zewnętrznych na gzymsie wieńczącym i w centralnej części sklepienia oraz przy kamiennych narożach), na kopule studni w obrębie nasypu uzupełniono zaprawą cementową ubytki powstałe w wyniku usunięcia korzeni, na powierzchnię zewnętrzną nałożono warstwę włókniny, a następnie warstwę papy termoizolacyjnej, zaś na powierzchnię papy została wysypana ziemia o grubości ok. 10 cm. W miejscu usuniętej skrzynki elektrycznej ścianę uzupełniono cegłą, wykonano zabiegi pielęgnacyjne trzech drzew rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie studni, teren wokół wykoszono, sklepienie studni oczyszczono z kryształów soli metodą mechaniczną. Fugę wykonano nieestetycznie (zachodzi ona na lico ceglane). Powyższe prace zostały wykonane w związku z nakazem z [...]listopada 2014 r. lecz bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym niezależnie od wydania nakazu, wymaga zdaniem Ministra uzyskania pozwolenia wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

Wykonywanie robót budowlanych przy zabytku pociąga za sobą możliwość ukarania karą administracyjną w wysokości od 500 do 500.000 zł.

Jak dalej wskazał Minister, do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189d przewidujący wytyczne wymierzania kar pieniężnych.

W wydanym nakazie wykonania robót budowlanych przy zabytku organ ochrony konserwatorskiej poinformował adresata decyzji o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

KOWR OT [...] wykonał prace wskazane w nakazie nie uzyskawszy uprzednio wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Prace zostały wykonane na podstawie opracowanej do tego celu dokumentacji, która nie została zweryfikowana i zaakceptowana przez organ ochrony zabytków. Tym samym doszło do naruszenia określonego w przepisie art. 107d ust. 1 u.o.z. Istniała zatem podstawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że w sytuacji braku uzyskania pozwolenia bez wpływu na popełnione naruszenie pozostaje okoliczność wykonania robót i prac przy zabytkowym obiekcie przez osobę posiadającą uprawnienia zarówno w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 37c u.o.z. Weryfikacja uprawnień osoby wskazanej we wniosku jako kierującej i nadzorującej pracami przez organ ochrony zabytków ma miejsce w toku postępowania a wydanie pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z. Brak jest podstaw prawnych, aby organ ochrony zabytków dokonywał powyższej weryfikacji poza postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych.

Na wysokość wymierzanej kary administracyjnej niewątpliwie mają wpływ niekorzystne skutki działań podjętych bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Okolicznością łagodzącą będzie zatem brak negatywnego wpływu na zabytkowy obiekt. Z sytuacją taką nie mamy jednak zdaniem Ministra do czynienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ [...] WKZ ocenił, że część prac wykonanych przy zabytkowej studni fortecznej została przeprowadzona w sposób niepoprawny, co spowodowało zatracie autentycznej formy architektonicznej i pogorszenie walorów naukowych i zabytkowych obiektu. Organ pierwszej instancji wziął także pod uwagę pozytywny aspekt przeprowadzonych bez pozwolenia prac, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że oprócz zaistniałych nieprawidłowości, w wyniku prac wzmocniona została osłabiona konstrukcja sklepienia spowodowana rozsadzaniem muru przez wrastające systemy korzeniowe. Zarzut nieuwzględnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wymiar kary jest więc bezzasadny.

Na skutek wykonanych bez pozwolenia prac doszło do zniszczenia autentycznej tkanki zabytkowej. Przy odtworzeniu kopuły zastosowano bowiem współczesną technikę oraz materiały, fugi na ceglanej elewacji zostały wykonane niewłaściwie, a zasolenia wewnątrz kopuły usunięte w sposób mechaniczny. Z karty ewidencyjnej zabytku wynika, że studnia forteczna powstała w 1840 roku i posiadała masywne oryginalnie zachowane sklepienie forteczne i w tym okresie była nadal użytkowana. W kwietniu 1969 r. stopień zniszczenia tego obiektu oceniono na 15% zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne. W omawianym przypadku brak jest dowodów, że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia (art. 189d pkt 1 k.p.a.). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że ukarany nie dopuścił się wcześniej naruszenia tego samego rodzaju (art. 189d pkt 2 k.p.a.). Ukarany nie podjął dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie ukaranym jest KOWR OT [...], który jest właścicielem wielu zabytkowych obiektów. Ukarany powinien być zatem świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów prawa i dołożyć należytej staranności przy podejmowanych działaniach w stosunku do obiektów zabytkowych. Okoliczność tę można zatem uznać za przyczynienie się do powstania naruszenia (art. 189d pkt 4 k.p.a.). Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaranego, który wykonał prace bez uzyskana wymaganego pozwolenia konserwatorskiego Minister stwierdził, że nie doszło uzyskania korzyści majątkowej, bowiem ukarany jak wynika akt sprawy zlecił wykonanie dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie powinna stanowić załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 k.p.a).

W rozpatrywanej sprawie organy nie mogą brać pod uwagę sytuacji finansowej ukaranego, ponieważ zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a., warunki osobiste mogą być uwzględnione tylko w przypadku osoby fizycznej. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a.

Końcowo Minister uznał, że nałożenie na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł jest adekwatne do popełnionego naruszenia.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] zaskarżając ją w całości.

Rozstrzygnięciu Ministra zarzucono naruszenie:

1. art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż w przypadku braku uzyskania pozwolenia bez wpływu na popełnione naruszenie jest okoliczność wykonywania robót i prac przy zabytkowym obiekcie przez osobę posiadającą uprawienia zarówno w świetle ustawy prawo budowlane jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy pomimo naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego prace prowadzone były zgodnie z warunkiem wynikającym z przepisów określających treść pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane - to jest przez osobę spełniającą wymogi przewidziane art. 37c u.o.z. oraz znaczna część prac wykonana została w sposób prawidłowy,

2. art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez nie określenie rodzaju naruszonego interesu publicznego ani nie odniesienie się do czasu trwania jego naruszenia, pomimo, że działania Skarżącego miały charakter jednorazowy,

3. art. 189d pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż strona, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna przyczyniła się do powstania naruszenia z uwagi na zarządzanie wieloma obiektami zabytkowymi, podczas gdy zaniechanie Skarżącego w uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego miało charakter nieświadomy i nieumyślny, a także konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego nie została wskazana przez profesjonalny podmiot przygotowujący dokumentację służącą do opisu przedmiot zamówienia prac przy zabytkowej studni,

4. zasad uznania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wymierzającej karę w wysokości 5.000 zł, podczas gdy wysokość kary administracyjnej powinna być adekwatna do przesłanek wynikających z dyrektyw wymiaru kary z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania tj. dyrektyw wynikających z art. 189d pkt 1 i 4 k.p.a., których ocena uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie kary w wysokości minimalnego ustawowego zagrożenia tj. 500 zł.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia wymierzającego karę w wysokości minimalnego ustawowego zagrożenia tj. 500 zł oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że prowadzenie robót pod nadzorem osoby spełniającej ustawowe wymogi dotyczące uprawnień pomimo braku wymaganego pozwolenia konserwatorskiego nie ma znaczenia na etapie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy znaczna część prac została wykonana przez skarżącego prawidłowo.

Dokonując analizy wagi i okoliczności naruszenia prawa organ powinien zauważyć, iż pomimo braku stosownego pozwolenia konserwatorskiego prace przy budynku studni fortecznej prowadzone były pod nadzorem kierownika budowy, inspektora nadzoru oraz kierownika prac konserwatorskich spełniających wymagania o których mowa w art. 37a, c u.o.z. czyli zgodnie z obowiązkiem który organ nałożyłby na Skarżącego w przypadku uzyskania pozwolenia.

Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich prac restauratorskich badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowalnych , badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U z 2018 r. poz. 1609 ze zm.) pozwolenie na prowadzenie robót zawiera warunek polegający na obowiązku kierowania robotami budowlanymi albo wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby spełniające wymagania o których mowa w art. 37 c u.o.z. Zgodnie natomiast z art. 37c robotami budowlanymi kieruje albo nadzór inwestorski wykonuje przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru osoba która posiada uprawnienia budowlane określone przepisami prawa budowlanego oraz która przez co najmniej 18 miesięcy brała udział w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru lub inwentarza muzeum będącego instytucją kultury. W treści odwołania Skarżący wskazał, iż inspektorem nadzoru w trakcie prac polegających na remoncie budynku zabytkowej studni fortecznej był J.O. pracownik Skarżącego, który posiada uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jest członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz od 1994 r. wykonuje nadzór inwestorski w zakresie robót budowlanych na obiektach odwołującego, w tym realizuje zadania z zakresu ochrony zabytków. W oparciu o powyższe nadzór budowalny w toku prac remontowych przy zabytkowej studni fortecznej był realizowany przez osobę posiadającą uprawnienia wynikające z art. 37 c u.o.z.

Pomimo braku uzyskania stosownego pozwolenia przez Skarżącego prowadzone przez niego prace spełniały warunki wynikające z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Stąd gdyby doszło do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane nadzór inwestorski ze strony Skarżącego w oparciu o posiadane uprawnienia i doświadczenie prowadziłby J.O.. W ocenie Skarżącego organ błędnie przyjął, że [...] WKZ nie naruszył zasady indywidualizacji kary nie dostosowując kryteriów wymiaru kary do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszego przypadku. W niniejszej sprawie pomimo naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego prace prowadzone były zgodnie z warunkiem wynikającym z przepisów określających treść pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane - to jest przez osobę spełniającą wymogi przewidziane art. 37 c u.o.z. oraz znaczna część prac wykonana została w sposób prawidłowy. Dodatkowo wskazać należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podobnie jak organ I instancji nie określił rodzaju naruszonego interesu publicznego ani nie odniósł się do czasu trwania jego naruszenia, pomimo, że działania Skarżącego miały charakter jednorazowy.

Skarżący nie akceptuje także oceny i ustaleń zawartych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek wynikających z treści art. 189 d pkt 4 k.p.a. tj. stopnia przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia.

Skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, że skoro [...] WKZ wskazał w nakazie nr [...] z [...] listopada 2014 r. zakres prac do wykonania to nie jest wymagane dla ich rozpoczęcia pozwolenie konserwatorskie. Zawarte w treści ww. nakazu pouczenie Skarżący w realiach warunków i zakresu jakie mają obejmować prace, a wprost określonych w uzasadnieniu nakazu, potraktował jako standardowy formalny element każdej decyzji administracyjnej, jednakże nie mającej zastosowania w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem Skarżący miałby świadomość konieczności uzyskania pozwolenia, o takie pozwolenie by wystąpił. Z błędnego przekonania nie wyprowadziła go także opracowana przez profesjonalny podmiot na jego zlecenie dokumentacja służąca do opisu przedmiotu zamówienia obejmująca Remont budynku zabytkowej studni fortecznej, która nie zawierała odesłań do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i opartych na niej rozporządzeń. Zgodnie z informacją zawartą na stronie 9 opracowania pkt 3.3.10 Przepisy: Brak przepisów technicznych regulujących wykonanie robót polegających na renowacji istniejącego zabytkowego obiektu w konstrukcji murowanej. Należy prowadzić tak roboty, aby w maksymalny sposób uzupełnić ubytki cegieł i wiązań z zachowaniem dotychczasowego wyglądu. W realiach niniejszej sprawy zaniechanie Skarżącego w uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego miało charakter nieświadomy i nieumyślny.

W związku z powyższym ocena organu, że Skarżący przyczynił się do powstania szkody z uwagi na zarządzanie wieloma obiektami zabytkowymi jest krzywdząca. Skarżący ma świadomość, iż organ ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej działa w ramach uznania administracyjnego, jednakże uznanie nie oznacza dowolności w działaniu organu. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego zakres tego uznania organ rażąco przekroczył, w szczególności nie ustalając kto pełnił funkcję inspektora nadzoru w trakcie wykonywanych w oparciu o nakaz z 2014 roku. Wysokość kary administracyjnej powinna być odzwierciedleniem ustaleń organu poczynionych na gruncie dyrektyw wymiary kary z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, które zdaniem Skarżącego zostały naruszone, ponieważ znaczna część prac została przez Skarżącego wykonana prawidłowo.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 107d ust. 1 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł.

Z treści powyższego przepisu wynika niewątpliwa zasada, że penalizowane jest jego postanowieniami już samo zachowanie podmiotu polegające na wykonywaniu np. robót budowlanych przy zabytku bez uzyskania formalnej zgody konserwatorskiej, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Każde więc tego rodzaju działanie (bez zgody konserwatorskiej) oznacza co do zasady wypełnienie hipotezy zacytowanego przepisu prawa, a w konsekwencji potrzebę co najmniej rozważenia reakcji państwa w postaci ukarania sprawcy karą administracyjną.

W niniejszej sprawie nie może być kwestionowane to, że przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru - studni fortecznej, wykonano bez zezwolenia roboty budowlane wpływające na jego substancję zabytkową.

Należy także wskazać, że rolą organu orzekającego o ww. karze administracyjnej jest dokładne ustalenie przede wszystkim okoliczności, w jakich doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., gdyż ma to istotny wpływ na dopuszczalność prowadzenia postępowania o ukaranie.

W ocenie Sądu, KOWR OT [...] zobowiązany był uzyskać pozwolenie konserwatorskie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. o czym stanowiła już sama decyzja nakazowa z [...]listopada 2014 r., której obowiązek wykonania przeszedł na Skarżącego jako następcę jej pierwotnego adresata oraz o czym stanowi charakter wykonanych robót.

VI.

W niniejszej sprawie istniały zatem podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie ukarania Skarżącego karą administracyjną z uwagi na niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Oceniając wysokość wymierzonej kary jak również postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji Sąd stwierdza, że nie naruszono zasada postępowania w tym zakresie oraz nie wykroczono poza granice uznania administracyjnego stosowanego w tego rodzaju sprawach.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Powyższy przepis ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane.

Żadna z tych przesłanek nie zaistniała jednakowoż w niniejszej sprawie. W szczególności waga naruszenia nie jest znikoma skoro w efekcie prac wykonanych przez Skarżącą, jak to podkreśla pod nadzorem pracownika posiadającego wymagane prawem uprawnienia, doszło jednak do uszkodzenia zabytku oraz do wadliwego odtworzenia jego pierwotnego stanu, co wymagać będzie reakcji organu konserwatorskiego. Trudno więc w tej sytuacji przyjąć, że doszło do nieistotnego naruszenia obowiązku. Zachowanie procedury przewidzianej przez prawo pozwoliłoby określić nie tylko osobę z uprawnieniami, która czuwałaby nad procesem wykonania decyzji nakazowej z 2014 roku, ale również pozwoliłoby określić zakres i przede wszystkim sposób wykonania prac.

W art. 189f § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary tj. wskazuje, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia - art. 189f § 3 k.p.a.

Również i te okoliczności nie ziściły się w sprawie, bowiem wykonane prace przy zabytku, pomimo dostrzeżonego przez organy pewnego pozytywnego ich wpływu na zabytek, wymagają jednak dalszej ingerencji konserwatora zabytków, celem przywrócenia naruszonej substancji zabytkowej np. zachwiane proporcje obiektu.

W zasadzie twierdzenia i zarzuty Skarżącego sformułowane w skardze sprowadzają się do wskazywania na nieadekwatną do zawinienia wysokość kary wymierzonej w sprawie w sytuacji, gdy przy wykonywaniu robót budowlanych przy zabytku Strona zapewniła udział osoby, o której mowa w art. 37c u.o.z. przez co naruszenie nie może być wdziane jako znaczne. Obowiązek jej udziału zostałby bowiem bez wątpienia nałożony na Skarżącego na zasadzie § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r.

Strona nie dostrzega jednak tego, że w pozwoleniu konserwatorskim na podstawie § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2 sierpnia 2018 r. organ określiłby również obligatoryjnie zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych. Koresponduje to przy tym z § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który wymaga aby do wniosku o pozwolenie dołączyć (w zależności od wymagań prawa budowlanego) projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych. Program robót budowlanych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, zawiera imię i nazwisko autora oraz informacje niezbędne do oceny wpływu robót na zabytek, w szczególności:

1) opis stanu zachowania zabytku;

2) wskazanie przewidzianych rozwiązań budowlanych, w formie opisowej i rysunkowej;

3) wskazanie przewidzianych do zastosowania metod, materiałów i technik.

Naruszenie przepisu nakazującego uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego nie oznacza więc wyłącznie naruszenia prawa do udziału w toku procesu wykonania decyzji z 2014 roku osoby posiadającej określone uprawnienia stosownie do art. 37c u.o.z. ale również, a może przede wszystkim naruszenie prawa poprzez brak możliwości określenia przez właściwy organ przebiegu owego procesu, w tym techniki wykonania prac (patrz np. usuwanie wykwitów wapiennych z cegieł). O ile bowiem decyzja nakazowa określała zakres prac jaki winien zostać wykonany w celu zabezpieczenia substancji zabytkowej, o tyle to decyzja konserwatorska wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wskazałaby sposób realizacji tego obowiązku, co pozwoliłoby uniknąć stwierdzonych przez organ I instancji naruszeń substancji zabytkowej. W tym więc przejawia się interes publiczny w ukaraniu Skarżącej karą administracyjną. Nie uzyskując bowiem pozwolenia konserwatorskiego "usunęła" zabytek spod dozoru organu wyspecjalizowanego. I choć słusznie w obu decyzjach wskazano, że zakres robót wykonanych przez Skarżącego niewątpliwie zahamował postępujący proces dalszego niszczenia zbytku, to jednak nie uchronił go od uszkodzeń, wymagających teraz interwencji organu konserwatorskiego (zob. opis w protokole kontroli zabytku).

W art. 189d k.p.a. ustawodawca przewidział przesłanki jakimi kierować powinien się organ prowadząc postępowanie i wymierzając karę. Przesłanki te należy odczytywać stosownie do chronionego obowiązku, sankcjonowanego prawnie karą za jego naruszenie. Nie można jednak na tle niniejszej sprawy, zwłaszcza z uwagi na rozmiar nałożonej kary, uznać że organy w sposób nienależyty uwzględniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i by w sposób niewłaściwy wyważyły interes strony i interes publiczny.

Sąd podkreśla, że sens ochrony przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. polega na tym, aby m.in. roboty budowlane wykonywane przy obiekcie wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków, nie odbywały się bez zgody, a zatem i wiedzy organu konserwatorskiego, który uprawniony i zobowiązany jest do czuwania nad prawidłowym zachowaniem substancji zabytkowej.

Stosownie do treści art. 189d k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Analiza obu decyzji wskazuje, że wymierzając karę w kwocie 5.000 zł za stwierdzone niewątpliwie naruszenie organy konserwatorskie nie wykroczyły w sposób dowolny poza wiążące je uznanie administracyjne. Zaskarżone decyzje obu instancji opisują szczegółowo zarówno przedmiot naruszenia, jak i jego skutki. Uwzględniają też okoliczności przemawiające na korzyść Strony. Tym samym nie można powiedzieć, aby Minister i [...] WKZ nie wyjaśnili motywów swojego działania w tym wysokości wymierzonej kary i czynników ją kształtujących.

Niezasadne w kontekście powyższego jest więc podnoszone uchybienie art. 189d pkt 1 k.p.a., które nie miało miejsca. Jak już wskazano wcześniej, o ile udział w robotach budowlanych wzięła osoba posiadająca uprawnienia, o których mowa w art. 37c u.o.z., o tyle organy zostały działaniem Skarżącego pozbawione możliwości wpływu na kształt tych robót, a w efekcie niedopuszczenia do sytuacji naruszenia substancji zabytkowej.

W sprawie Sąd nie dostrzega również naruszenia art. 189d pkt 4 k.p.a. Należy przypomnieć, że to Skarżący odpowiada za osoby, którymi się posługuje i do nich powinien kierować zastrzeżenia i roszczenia w przypadku wprowadzenia go w błąd. Organy mogły natomiast przyjąć, że skoro Strona miała już do czynienia z procedurami dotyczącymi wykonywania robót przy zabytku, to można od niej wymagać większego poziomu zarówno wiedzy jak i wrażliwości. Stąd uznanie tej okoliczności jako mającej pewien negatywny wpływ na wymiar kary, na owo przyczynienie się do powstania naruszenia, nie jest wadą orzeczeń administracyjnych.

Sąd nie widzi także podstaw do kwestionowania wysokości wymierzonej kary w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia. Jest oczywiste, że każda kara stanowi dolegliwość dla podmiotu nią obciążanego. Nie można jednak zdaniem Sądu przyjąć, że ta wymierzona w tej konkretnie sprawie jest nadmiernie uciążliwa, wygórowana, czy niesprawiedliwa. Mieści się w granicach przewidzianych prawem jak również jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia.

Reasumując, Sąd nie dostrzega podstaw by podważać zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą.