Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 571/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części fragmentów rysunku planu
Powołane przepisy: article: art. 20 ust.1 i art 28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Podgórze sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r., nr XXIV/315/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części fragmentów rysunku planu miejscowego oznaczonych symbolami: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia10 października 2012 r.

Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez pełnomocnika M.M. , w dniu 13 marca 2012 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Krakowa) złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/315/11 z dnia 14 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy Północ".

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w zakresie fragmentów rysunku planu miejscowego ze względu na istotne naruszenie prawa polegające na sprzeczności przeznaczenia tych terenów z kierunkami ustalonymi dla nich w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a to terenów oznaczonych symbolami: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami, a także przekazana Wojewodzie Małopolskiemu dokumentacja formalno - prawna przeprowadzonych prac planistycznych, zostały poddane ocenie nadzorczej. W jej ramach strona skarżąca sprawdziła przedłożone dokumenty planistyczne pod względem spełnienia wymogów przepisów prawa w zakresie dotyczącym zawartości i treści przedmiotowej uchwały, kompletności i zawartości dokumentów prac planistycznych, a także prawidłowości wykonania czynności procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku dokonanej oceny nadzorczej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/315/11 z dnia 14 września 2011 r. Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny w zakresie określonym powyżej, a to wskutek podjęcia jej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej wskazano, iż dokonując oceny legalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" organ nadzoru dokonał sprawdzenia zgodności przedmiotowego planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. W wyniku dokonanej analizy strona skarżąca stwierdziła, iż w jej opinii uchwalony przedmiotowy plan miejscowy w części sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego Studium. Powyższe dotyczyło następujących ujętych przedmiotowym planem miejscowym terenów: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76.

Następnie organ nadzoru stwierdził, że przeznaczenie wyżej wymienionych fragmentów rysunku uchwalonego planu miejscowego sprzeczne jest z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co zdaniem Wojewody potwierdziła analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu Rybitwy - Północ - planszy K1 - Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju. Zdaniem Wojewody z ustaleń tekstu planu miejscowego przewidzianych dla tych obszarów wynika, iż tereny te przeznaczone zostały pod zainwestowanie, w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej.

Kontynuując Wojewoda wyjaśnił, że opisane powyżej tereny według obowiązującego Studium Miasta Krakowa - planszy K1 - Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju położone są w terenach oznaczonych symbolem ZO - tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego w obszarze zieleni i parków miejskich. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla terenów otwartych miały być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium m. in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy. Ponadto jako główne kierunki rozwoju zieleni wyznaczono w Studium m.in. rozwój systemu zieleni Krakowa w oparciu o system parków rzecznych. Cytując postanowienia studium w tym zakresie Wojewoda wskazał, iż obszary objęte systemem Parków Rzecznych zaliczane są do obszarów otwartych, wyodrębnionych jako ważne elementy struktury przestrzennej miasta, które "obejmują te fragmenty systemu przyrodniczego, które w sposób wyraźny organizują przestrzeń publiczną miasta. Są one podstawowymi komponentami środowiska przyrodniczego i krajobrazu miasta (...). Konieczność respektowania zasad zrównoważonego rozwoju sprawia, że muszą one zostać na trwałe włączone w strukturę przestrzenną miasta, jako tereny wolne od zabudowy (...)". Tymczasem w ocenie organu nadzoru wszystkie wyżej opisane obszary w przedmiotowym planie miejscowym przeznaczone są pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, z określeniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy działki na 30%. Wszystkie te tereny położone są poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Dokonana w przedmiotowym planie miejscowym zmiana przeznaczenia w/w terenów oznaczonych w Studium jako tereny otwarte i ustalenie dla nich przeznaczenia pod lokalizację różnego rodzaju zabudowy jest w opinii Wojewody sprzeczne z kierunkami i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym dla w/w obszarów zapisano zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie strony skarżącej zagwarantowane na tym terenie możliwości inwestowania wykraczają poza zakres ram prawnych i możliwości wyznaczonych w Studium.

W dalszej kolejności organ nadzoru podkreślił, że również złożone w tym przedmiocie przez Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnienia nie usprawiedliwiają w istocie dokonanych zmian przeznaczenia części terenów objętych tym planem w stosunku do ustaleń studium. Fakt złożenia do projektu planu dużej liczby wniosków o ustalenie przeznaczenia pod inwestycje budowlane terenów znajdujących się poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych pod zainwestowanie nie oznacza w ocenie Wojewody konieczności uwzględniania owych wniosków, nawet jeżeli dotyczą one terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego bądź planowanego zainwestowania, czy też położonych w rejonie istniejącego układu komunikacyjnego, ale jednocześnie zlokalizowanych według studium w terenach określonych jako tereny otwarte, wyłączone spod zabudowy. Organ nadzoru wskazał dalej, że ze złożonych przez Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnień wynikało wprost, iż ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w terenach, dla których studium jako podstawowy kierunek zagospodarowania wskazuje obszary wolne od zabudowy, było wynikiem uwzględnienia przez organ planistyczny bądź złożonych wniosków bądź złożonych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu uwag (w zakresie terenów MN9 i MN14). Organ nadzoru podkreślił, iż wprawdzie nie kwestionował samego trybu podejmowania przedmiotowej uchwały, aczkolwiek w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag efekt finalny przeprowadzonej procedury w postaci uchwalonego planu sprzeczny był z obowiązującym studium, jak również nie kwestionował przesłanek urbanistycznych (zachowanie spójnego układu zabudowy czy istnienie odpowiedniego zaplecza infrastrukturalnego w postaci dróg oraz sieci infrastruktury technicznej), leżących u podłoża dokonanych ustaleń w zakresie przeznaczenia kwestionowanych w skardze terenów względem kierunków ustalających dla tych terenów w obowiązującym studium obszary wolne od zabudowy.

Wojewoda zaznaczył, że dokonał oceny uchwały pod kątem wyłącznie jej zgodności z prawem, a zatem nie brał on pod uwagę przy dokonywaniu owej oceny aspektów innych aniżeli zgodność z przepisami. W szczególności organ nadzoru podniósł, że nie miał uprawnień do dokonywania oceny uchwały z uwzględnieniem aspektów celowościowych. Wątpliwości strony skarżącej budził wyłącznie brak zgodności przeznaczenia tych terenów z ustaleniami studium, polegający na wykroczeniu terenów przeznaczonych w planie do zainwestowania poza wyznaczoną w studium linię oznaczającą granicę terenów przeznaczonych do zainwestowania, który to brak owej zgodności stanowił obiektywne naruszenie obowiązującego porządku prawnego, nakazującego zachowanie wymogu zgodności planów miejscowych z ustaleniami studium.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, iż nie stanowią także uzasadnienia dla zmian przeznaczenia terenów w planie w stosunku do studium także wyjaśnienia Prezydenta Miasta Krakowa wskazujące na zapisaną w studium możliwość korekty linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, jak również wyjaśnienia dotyczące możliwości doprecyzowania poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu dopiero na etapie planów miejscowych.

Organ nadzoru podniósł, iż w jego ocenie takie działania organu planistycznego jak najbardziej były możliwe do zaakceptowania, niemniej jednak owa korekta nie powinna dotyczyć większych połaci terenu, a jedynie mogła ona być zastosowana np. w odniesieniu do granicy działek.

W ocenie strony skarżącej w odniesieniu do kwestionowanych w skardze terenów brak było możliwości uznania, iż poszerzenie terenów przeznaczonych do zabudowy poza obszar wyznaczony w studium było tylko i wyłącznie korektą przebiegu linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami otwartymi - terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej, położonymi dodatkowo w obszarze parków rzecznych.

Podsumowując tę cześć skargi Wojewoda stwierdził, że aby umożliwić lokalizację zabudowy na obszarach planu miejscowego "Rybitwy - Północ" kwestionowanych skargą, przed uchwaleniem tego planu miejscowego uwzględniającego taką możliwość należałoby najpierw dokonać zmiany w tym zakresie obowiązującego studium.

W końcowej części skargi organ nadzoru wskazał, że przeznaczenie danego rodzaju terenu ustalone w planie miejscowym, jak również zakres możliwości inwestycyjnych na danym obszarze, które to przeznaczenie oraz zakres kolidują z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez wprowadzenie na danym obszarze możliwości realizacji zabudowy kubaturowej w studium nieprzewidzianej, powoduje, iż taki plan miejscowy ze studium nie jest zgodny. W konsekwencji zdaniem strony skarżącej naruszone zostały te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych - studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wojewoda wskazał, że Studium uchwalone zostało w odmiennym stanie prawnym, kiedy przepisy obowiązującego porządku prawnego wymagały zachowania spójności ustaleń planów miejscowych z ustaleniami studiów. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały w brzmieniu do niej stosowanego w przepisach ustawy wprowadzono wymóg zachowania zgodności, który w opinii strony skarżącej należało interpretować jako obowiązek uwzględnienia ustaleń Studium w ustaleniach planów miejscowych. Zdaniem organu nadzoru studium wyznacza bowiem granice działania organu planistycznego, uniemożliwiając organowi bezgranicznie dowolne kształtowanie przestrzeni, także w sposób sprzeczny z jego ustaleniami. Nadto Wojewoda dodał, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie w niej przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w studium oznaczało, iż taki plan miejscowy w zakresie w jakim jego ustalenia odbiegały od ustaleń studium naruszał obowiązujący porządek prawny, w szczególności naruszał przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe w ocenie strony skarżącej stanowiło naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 28 ust. 1 w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa (dalej jako: "rada", "organ planistyczny") reprezentowana przez radcę prawnego S.P. wniosła o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności.

W pierwszej części uzasadnienia organ planistyczny przedstawił tok formalnoprawny związany z uchwalaniem zaskarżonej uchwały, wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). W dniu 14 marca 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr VIII/116/07 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 10 sierpnia 2007 r., a obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. Prezydent Miasta Krakowa Zarządzeniem Nr 2084/2007 z dnia 5 października 2007 r. rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. W ocenie Rady sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia.

Następnie w dniu 20 listopada 2009 r., zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opublikowane zostało ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa w Dzienniku Polskim oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 lipca do 30 sierpnia 2010 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 209/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r.

W dalszej kolejności w ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie. Po ponowieniu procedury, projekt uchwały został przekazany do Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia (Zarządzenie Nr 1339/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady projektu uchwały RMK w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ"). Rada Miasta Krakowa w dniach 7 lipca i 8 września 2010 r. odbyła I i II czytanie projektu uchwały "Rybitwy Północ" wg druku nr 1720. Złożone w wyznaczonym terminie poprawki radnych Miasta Krakowa zostały po II czytaniu przegłosowana przez Radę Miasta Krakowa. W wyniku ich przyjęcia przez radnych Miasta Krakowa konieczne było ponowienie procedury planistycznej. Głosowanie nad projektem uchwały zostało odroczone.

Dalej organ planistyczny wskazał, że w ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie. Projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie w dniu 15 kwietnia 2011 r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 kwietnia do 26 maja 2011 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1413/2011 z dnia 29 czerwca 2011 r. Po ponowieniu procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ujednolicony projekt uchwały został przekazany do Rady Miasta Krakowa w celu poddania go pod głosowanie. W dniu 14 września 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr XXIV/315/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Ponadto organ planistyczny wyjaśnił, że po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa w/w uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 października 2011 r. (Nr 489 poz. 4731). Uchwała po upływie 30 dni od tej daty weszła w życie.

W drugiej części odpowiedzi na skargę przedstawiono zarzuty Wojewody Małopolskiego.

Trzecia część odpowiedzi na skargę zawierała stanowisko Rady Miasta Krakowa w przedmiocie zapewnienia zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.

Wyjaśniając powyższe, podniesiono, że przyjęty przez Wojewodę sposób dokonania oceny zgodności postanowień planu z zapisami studium był nieprawidłowy. Zdaniem Rady należało bowiem wskazać, iż zgodność planu z zapisami studium obejmował zgodność sporządzonego planu z wszystkimi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, obejmującego zarówno część tekstową, jak i dołączone do niej plansze graficzne (K1 do K-5 oraz U1 do U7). Dlatego, przy ustalaniu przeznaczenia dla poszczególnych obszarów, dla których sporządzany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, priorytetowe znaczenie miało ustalenie uwarunkowań faktycznych, które skonfrontowane z zapisami całego dokumentu Studium, wskazywały, jaki rodzaj przeznaczenia był dopuszczalny w danym terenie. Kontynuując organ planistyczny podniósł, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Krakowa nie ograniczało się jedynie do plansz mapowych, ale składało się z dwóch równorzędnych części; tekstowej i graficznej, które łącznie stanowiły o kierunkach polityki planistycznej gminy. Co więcej, zapisy tekstowe Studium wskazywały, iż poszczególne elementy odwzorowane na poszczególnych planszach Studium miały jedynie charakter informacyjny i poglądowy. Zarówno bowiem granica terenów przeznaczonych do zabudowy, jak i poszczególne kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów, miały charakter orientacyjnych wyznaczników, których doprecyzowanie miało nastąpić dopiero na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Rada stwierdziła, że zestawienie ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" z ustaleniami dla terenów, dla których Studium przewidywało jako główny kierunek zagospodarowania tereny otwarte - ZO, jakiego dokonała strona skarżąca, doprowadziło ją (stronę skarżącą) do wniosku o niezgodności ustaleń planu z postanowieniami Studium. Jednakże całkowite pominięcie pozostałych zapisów Studium, zwartych w rozdziale "Kształtowanie struktury przestrzennej miasta" wskazywało w ocenie organu planistycznego na wadliwość dokonanej oceny zgodności postanowień planu z zapisami studium.

Rada Miasta Krakowa podkreśliła w tym miejscu, że w jej ocenie przepisy art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dają podstaw do dokonywania oceny zgodności planu jedynie z pewnymi częściami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi określoną całość, składającą się zarówno z części tekstowej, jak i dołączonych do nich map i rysunków (planszy). Dlatego też, badając zgodność planu z zapisami Studium, należy oceny tej dokonać poprzez analizę całego tekstu Studium, jak i poszczególnych załączników do dokumentu polityki planistycznej gminy. Rada na potwierdzenie własnego stanowiska powołała się w tym miejscu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 453/11 (niepublik.), w którym zdaniem organu planistycznego wskazano te fragmenty Studium, które wpływają na prawidłowe kształtowanie przez organy planistyczne zapisów ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania.

Następnie organ planistyczny wyjaśnił, że w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" ustalenie inwestycyjnego przeznaczenia (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) dla obszarów MN9, MN14, MN 71-76 zostało uwarunkowane występującymi wyznacznikami faktycznymi. Poszerzenie obszarów, dla których Studium wskazało jako główny kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, dotyczyło obszarów na styku z obszarami już zabudowanymi, a ponadto położonymi w rejonie istniejącego układu komunikacyjnego. Zdaniem Rady pod względem planistycznym te obszary, jako bezpośrednio sąsiadujące z istniejącą zabudową, pozostawały w zasięgu obsługi istniejącego układu komunikacyjnego i uzbrojenia. Równocześnie w opinii Rady plan utrzymywał niebudowlane przeznaczenie dużych terenów w zachodniej części obszaru planu (tereny rolnicze R1 i R2), w części centralnej (tereny R9 i R10), w części wschodniej (teren R13 i ZP5) jak i całego pasa terenów wzdłuż doliny Wisły (tereny Z1 do wału oraz tereny zieleni i tereny rolnicze od wału w kierunku południowym na głębokość min. 50 m lub więcej).

Prezentując dalej własne stanowisko w sprawie organ planistyczny stwierdził, że dla terenu całego planu, ustalenie sposobu przeznaczenia terenu oraz warunków jego zagospodarowania nastąpiło zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Rada zaznaczyła, iż w uzasadnieniu skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ", strona skarżąca oparła się wyłącznie na porównaniu jedynie rysunków obu dokumentów, pomijając okoliczność złożoności dokumentu Studium. Nadto Rada podniosła, iż żaden z przywołanych w uzasadnieniu skargi artykułów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art.20 ust. 1) nie dotyczył zgodności planu z rysunkiem studium, lecz formułował parametr zgodności jako zgodność z ustaleniami (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1), czy zgodność z zapisami (art. 15 ust. 1) studium. W związku z tym organ planistyczny wskazał, że nie pominął przy sporządzaniu i uchwalaniu planu tej części Studium, która w sposób jednoznaczny wskazywała, jak należy odczytywać dane zawarte na planszach rysunkowych dołączonych do Studium (Karty K1 do K5 oraz karty U1 do U7).

W części czwartej odpowiedzi na skargę, która stanowiła podsumowanie, Rada Miasta Krakowa wyraziła opinię, że obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" nie naruszał obowiązujących norm prawnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa, w tym zasady zgodności postanowień planu z zapisami studium, wobec czego skarga Wojewody Małopolskiego zasługiwała na oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. nr XXIV/315/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 października 2011 r., Nr 489, poz. 4731.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż z uwagi na fakt, że rozpoznawana przez Sąd skarga Wojewody Małopolskiego jest pierwszą skargą na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rybitwy - Północ" oraz uwzględniając fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako "u.p.z.p.") tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 u.p.z.p. ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 14 marca 2007 r. uchwałę nr VIII/116/07 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy - Północ". Fakt ten Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w prasie w dniu 10 sierpnia 2007 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W dniu 5 października 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa Zarządzeniem Nr 2084/2007 z dnia 5 października 2007 r. rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 20 listopada 2009 r., zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opublikowane zostało ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa w Dzienniku Polskim oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 lipca do 30 sierpnia 2010 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 209/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie. Po ponowieniu procedury, projekt uchwały został przekazany do Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia (Zarządzenie Nr 1339/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady projektu uchwały RMK w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ"). Rada Miasta Krakowa w dniach 7 lipca i 8 września 2010 r. odbyła I i II czytanie projektu uchwały "Rybitwy - Północ" wg druku nr 1720. Złożone w wyznaczonym terminie poprawki Radnych Miasta Krakowa zostały po II czytaniu przegłosowana przez Radę Miasta Krakowa. W wyniku ich przyjęcia przez Radnych Miasta Krakowa konieczne było ponowienie procedury planistycznej. Głosowanie nad projektem uchwały zostało odroczone. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie. Następnie projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie w dniu 15 kwietnia 2011 r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 kwietnia do 26 maja 2011 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1413/2011 z dnia 29 czerwca 2011 r. Po ponowieniu procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ujednolicony projekt uchwały został przekazany do Rady Miasta Krakowa w celu poddania go pod głosowanie. W dniu 14 września 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr XXIV/315/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa w/w uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie.

Odnosząc się do kwestii będącej przedmiotem zarzutów organu nadzoru, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez ten organ, iż w terenach oznaczonych w skardze, na fragmentach rysunku planu, występuje sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.). Zgodnie bowiem, z zapisami studium, tereny oznaczone w planie jako: MN9, MN14, MN71, MN72, MN73, MN74, MN75, MN76, a przeznaczone w nim pod zainwestowanie mieszkaniowe (w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej), w studium były oznaczone symbolem ZO – tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, w strefie kształtowania systemu przyrodniczego w obszarze zieleni i parków miejskich.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewodę, iż zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla terenów otwartych mają być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w studium m. in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy. Ponadto jako główne kierunki rozwoju zieleni wyznaczono w studium m.in. rozwój systemu zieleni Krakowa w oparciu o system parków rzecznych. Jak wynika natomiast z zapisów planu miejscowego wskazane wyżej tereny przeznaczone są pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, z określeniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy działki - 30%. Wszystkie te tereny położone są poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania.

W ocenie Sądu dokonana w przedmiotowym planie miejscowym zmiana przeznaczenia w/w terenów oznaczonych w studium symbolem ZO i ustalenie dla nich przeznaczenia pod lokalizację różnego rodzaju zabudowy pozostaje w sprzeczności z kierunkami i zakładanymi funkcjami dla tych obszarów przewidzianymi w obowiązującym studium, w którym nie przewidziano dla w/w obszarów możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 u.p.z.p., Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 w/w ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt: II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt: II OSK 359/07, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt: II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt: II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt; II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż w częściach skarżonych przez organ nadzoru, część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rybitwy - Północ" była niezgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa a zatem naruszona została jedna z zasad sporządzania planu, co w konsekwencji - zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 1 ustawy - skutkuje jego częściową nieważnością. Podkreślić należy, iż, jest dla rozpoznawanej sprawy bez większego znaczenia pozostaje fakt, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w okresie poprzednio obowiązującej ustawy (w której związanie planu miejscowego zapisami studium było mniejsze), zawierało zapisy, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt: II OSK 904/10 orzekł, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze – ale zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym a nie do możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia danych obszarów.

Raz jeszcze należy podkreślić, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Studium jest aktem organów planistycznych poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i aczkolwiek wiąże organ gminy przy prowadzeniu polityki przestrzennej na etapie uchwalania planów miejscowych, nie ma mocy powszechnie obowiązującej gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa co do tego, iż granice kategorii zagospodarowania terenów są orientacyjne i mogą być skorygowane w planie miejscowym, nie można odczytywać jako zapisów które w tym zakresie "korygują" nakaz zgodności planu ze studium jaki to nakaz wynika z art. 15 ust 1 i 20 ust 1 u.p.z.p. Nigdy bowiem norma o niewiążącym prawnie charakterze (z wyjątkiem procedury uchwalania planu miejscowego) tj. zawarta w akcie nie będącym źródłem prawa nie może zmieniać zasad określonych w ustawie – nakazów i zapisów dotyczących bezwzględnie obowiązującej procedury jaką ustawa wprowadza. Pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta Krakowa należy zatem uznać za pogląd nieuprawniony.

Podnieść należy także, iż przytoczony przez Prezydenta Miasta Krakowa wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt: II SA/Kr 806/10, w którym to wyroku Sąd wyraził pogląd, iż cyt. "nie można ustawowego wymogu zgodności ze Studium (który nota bene obecnie został już bardzo znacznie złagodzony) traktować jako zgodność dosłowną. Wynika to z ustawowego charakteru obu dokumentów, który jest odmienny, a także stąd, że plan powstaje w wyniku zbierania uwag i uzgodnień, które mogą znacznie modyfikować pierwotne ustalenia. Zgodnie z Art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy - skala mapy) są zupełnie różne, gdyż mają spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować" był wyrokiem nieprawomocnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt: II OSK 412/11, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego przez siebie orzeczenia NSA wskazał natomiast wyraźnie, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany - gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zmiana przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym, w stosunku do przeznaczenia określonego w studium, w obecnym stanie prawnym może być dokonana jedynie po wcześniejszych zmianach dokonanych w studium. Zmiana przeznaczenie obszaru w planie miejscowym bez poprzedzenia jej zmianami studium, skutkuje niezgodnością planu ze studium a zatem nieważnością uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części dotyczącej tej niezgodności. Jak mowa o tym wyżej sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, co do fragmentów planu objętych zaskarżeniem. Uzupełniająco wskazać w tym miejscu można, że trafnie zauważa Wojewoda, iż doprecyzowanie poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu w stosunku do zapisów studium na etapie uchwalania planu miejscowego, nie może dotyczyć większych połaci terenu objętych planem, a tak jest w przedmiotowym wypadku.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczono jak w sentencji