Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 642/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 858/22 w sprawie ze skargi D. sp. k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 r. nr LXXXV/2413/22 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. sp. k. z siedzibą w K. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 858/22 oddalił skargę D. sp. k. z siedzibą w K. (dalej określanej jako spółka) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 r., nr LXXXV/2413/22 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Rada Miasta Krakowa powołaną uchwałą z dnia 25 maja 2022 r., po rozpoznaniu wniosku inwestora, odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z dwóch segmentów, z garażem podziemnym wraz instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem terenu (zjazd z drogi wewnętrznej, drogi, miejsca postojowe naziemne, chodniki, zieleń) z infrastrukturą techniczną, jej przekładkami, zabezpieczeniem oraz likwidacją kolidującej infrastruktury na działkach nr [...], obręb [...], [...] w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] w Krakowie".

Spółka wniosła skargę na tę uchwałę podnosząc w niej naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, ze zm.; dalej zwanej ustawą), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej zwanej K.c.) oraz art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). W związku z tym domagała się stwierdzenia jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu pełnomocnik spółki stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż teren objęty wnioskiem położony jest w granicach obszaru o symbolu "UM" o podstawowym przeznaczeniu pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Spełnia także standardy urbanistyczne lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określone w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r., nr VI/114/19 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 10 kwietnia 2019 r., nr XIII/231/19. Ponadto wszystkie jednostki oraz organy, do których wystąpił Prezydent Miasta Krakowa, pozytywnie zaopiniowały i uzgodniły inwestycję, w tym Wydział Kształtowania Środowiska, Wydział ds. Jakości Powietrza oraz Wydział Mieszkalnictwa.

Zauważył, że wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, to jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. W ocenie inwestora podjęcie uchwały bez równoczesnego uzasadnienia motywów jej wydania spowodowało, że nie jest w stanie w sposób rzetelny odnieść się do stanowiska organu, które zostało wydane w ramach uznania administracyjnego.

Spółka argumentowała, że uzasadnienie projektu uchwały zawiera informację, że planowana inwestycja może przyczynić się do częściowego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta Krakowa, co wynika również z treści pisma Wydziału Mieszkalnictwa z marca 2022 roku. Pełnomocnik zwrócił uwagę na zwiększenie potrzeb mieszkaniowych Krakowa, na co istotny wpływ mają mieć ruchy migracyjne, w tym przede wszystkim napływ uchodźców z Ukrainy. Zarazem, w jego ocenie, stanowisko zawarte w przegłosowanej poprawce, jest sprzeczne z sytuacją panującą na rynku nieruchomości, na którym popyt na lokale mieszkalne znacznie przewyższa podaż bez względu na bardzo wysoką cenę przedmiotowych lokali. Zwrócił też uwagę na niedobór mieszkań realizowanych w programie Mieszkanie Plus oraz mieszkań komunalnych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa podkreślił uznaniowy charakter przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do kwestii wynikającego z art. 7 ust. 4 ustawy obowiązku uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wskazał, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały Rada Miasta wzięła pod uwagę te kryteria, co wynika z przedstawionego uzasadnienia do poprawki. Jednocześnie twierdzenia inwestora opierają się w zasadzie na zaprezentowaniu odmiennej od organu wizji planistycznej dla terenu objętego wnioskiem. Opowiedział się także za stanowiskiem, że podjęcie przedmiotowej uchwały nie ogranicza prawa własności inwestora, bowiem stan prawny nieruchomości pozostaje bez zmian i jest kształtowany m.in. zgodnie z obowiązującym planem.

Zaznaczył również, że pomimo braku ustawowego obowiązku podjęta uchwała posiada uzasadnienie, które jest określone treścią wprowadzonej poprawki przez jednego z radnych. Również ze stenogramu z sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 r. wynika, jakie motywy przyświecały Radzie podejmującej uchwałę i znane są inwestorowi, gdyż jego pełnomocnik brał czynny udział w sesji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przypomniał najpierw, że sprawa dotycząca przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, który w wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 777/21 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 maja 2021 r., nr LVII/1660/21 w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów.

Podzielając w całości stanowisko wyrażone w ww. wyroku przytoczył obszerny fragment jego uzasadnienia i dodał, że w aktach sprawy znajduje się Informacja Wydziału Mieszkalnictwa UMK w sprawie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków w 2020 i 2021 r., poprawka radnego Miasta Krakowa D. J. do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa (druk nr 2732) oraz stenogram z sesji Rady Miasta Krakowa odbytej w dniu 25 maja 2022 r. zawierający zapis dyskusji poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. W dyskusji tej zabierał również głos pełnomocnik inwestora. Zaznaczył również, że projekt uchwały przedstawiony Radzie Miasta przez Prezydenta Miasta Krakowa był dla inwestora pozytywny, tj. ustalał lokalizację tej inwestycji, natomiast poprawka polegała na zaproponowaniu Radzie podjęcia uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów.

Sąd zacytował następnie treść wspomnianej poprawki w której stwierdzono, że zgodnie z danymi GUS za 2020 r. liczba mieszkańców Krakowa wynosiła 779.966 osób, natomiast według prognozy demograficznej liczba mieszkańców Krakowa w latach 2021 - 2050 oscylować będzie wokół 740.000 mieszkańców. Na koniec 2020 r. w Krakowie było 412.500 mieszkań, zatem na jedno mieszkanie przypada statystycznie 1,89 osoby. Sporządzony w 2021 r. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę wykazał na obszarze Krakowa zasób terenów o powierzchni 270,6 ha pod nowe budownictwo wielorodzinne oraz 2224,8 ha pod nowe budownictwo jednorodzinne, co w przeliczeniu składa się na liczbę 123.840 potencjalnych użytkowników w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz 87.850 jednorodzinnych. Aktualnie prowadzona polityka planistyczna gminy zapewnia zatem odpowiednią rezerwę terenów pod budownictwo mieszkaniowe celem realizacji potrzeb mieszkańców w tym zakresie. Następnie odniósł się do informacji Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta, że w 2020 r. w Krakowie oddano do użytku 10.158 mieszkań, a w 2021 r. - 10.123. Na każdych 1000 mieszkańców oddano więc do użytku 13,02 nowych lokali. Jest to wartość znacznie większa od wartości dla województwa małopolskiego oraz znacznie większa od średniej dla całej Polski. Całkowite zasoby mieszkaniowe w Krakowie to 422.635 nieruchomości. Wskazuje to na brak konieczności realizacji inwestycji mieszkaniowych w oderwaniu od porządku planistycznego (obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) oraz pozwala stwierdzić, że inwestycja mieszkaniowa objęta wnioskiem lokalizacyjnym nie przyczyni się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta Krakowa, gdyż są one zaspokojone w ramach bieżącej polityki przestrzennej miasta.

Sąd przywołał także wypowiedzi wspomnianego radnego zawarte w stenogramie sesji Rady Miasta Krakowa.

W ocenie Sądu wobec takiej zawartości i treści materiału zawartego w aktach administracyjnych, obecnie nie można już twierdzić, że brakowi uzasadnienia uchwały towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia uchwały odmownej. Nadto Rada Miasta Krakowa tym razem otrzymała dokładne informacje dotyczące stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta. Nie budziło wątpliwości Sądu, że skoro przyjęta została uchwała w kształcie zaproponowanym w poprawce radnego, to Rada Miasta przyjęła te argumenty za własne i nimi właśnie kierowała się podejmując uchwałę. Rada, działając w zakresie swoich kompetencji i biorąc pod uwagę ustawowe, przywołane powyżej kryteria, zadecydowała zgodnie z regułami uznania administracyjnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Najpierw pełnomocnik spółki podniósł zarzuty materialnoprawne.

Zarzucił naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa nie naruszyła prawa podejmując uchwałę odmawiającą ustalenia lokalizacji, podczas gdy wniosek był kompletny i w pełni zasadny, zgodny z obowiązującym studium oraz uchwałą w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych; organ działając zgodnie z prawem powinien podjąć uchwałę korzystną dla wnioskodawcy.

Kolejny zarzut także odniesiono do art. 7 ust. 4 ustawy, tym razem w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 2c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Pełnomocnik zakwestionował przyjęcie, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia prawa, podczas gdy jego brak powoduje, że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jaka była rzeczywista podstawa jej podjęcia, przez co uchwała Rady Miasta stanowi rozstrzygnięcie dowolne i arbitralne.

Podniósł następnie naruszenie art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności inwestora, w stopniu wykraczającym poza swobodne uznanie organu. Zdaniem pełnomocnika z okoliczności sprawy wynika, że organ odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pomimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił możliwości ustalenia lokalizacji mieszkaniowej oraz niezaistnienia okoliczności, które obiektywnie mogłyby stanowić przeszkodę do wydania negatywnej dla wnioskodawcy uchwały, co wskazuje na to, że organ działał nie tyle w ramach swobodnego uznania, co w sposób całkowicie dowolny.

Z kolei w drugiej grupie zarzutów wskazano najpierw na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku sądu w zakresie motywów oddalenia skargi.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi inwestora pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów materialnych, w tym w szczególności art. 7 ust. 4 ustawy, art. 7 Konstytucji RP, art. 41 ust. 2c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor przypomniał stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter indywidualny, ustawodawca porównuje ją do decyzji o warunkach zabudowy (art. 25 ust. 5 ustawy). Zaznaczył, że wprawdzie żaden przepis ustawy nie nakazuje sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały, lecz inwestor, który złożył wniosek wraz z odpowiednią dokumentacją wymienioną w art. 17 ustawy, powinien móc poznać konkretne powody podjęcia przez radę uchwały odmownej. W przeciwnym wypadku uchwała rady stanowić będzie rozstrzygnięcie dowolne i arbitralne.

W ocenie pełnomocnika nie sposób twierdzić, że z okoliczności sprawy oraz dokumentów zebranych w sprawie ma jednoznacznie wynikać, że nie ma konieczności zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na terenie Krakowa w drodze ustawy. W sprawie wyrażone zostały bowiem dwa skrajnie różne stanowiska, jedno przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz przez podległe mu jednostki Urzędu Miasta, drugie natomiast przez Radę Miasta Krakowa. Wskazał zatem, że już tylko z tego powodu zasadne było sporządzenie odpowiedniego uzasadnienia uchwały. Niewątpliwie bowiem niezbędne było wyjaśnienie wnioskodawcy, dlaczego to właśnie stanowisko Rady było prawidłowe i powinno przesądzić o treści podjętej uchwały.

Powyższe uzupełnił stwierdzeniem, że jeżeli wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji mieszkaniowej jest pod względem formalnym poprawny, a na terenie gminy potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Rada Miasta Krakowa nie miała podstaw do wydania uchwały negatywnej. Przyjęcie takiego bowiem rozwiązania powodowałoby nie swobodę uchwałodawczą, ale całkowitą jej dowolność i to sposób niepoddający się jakiejkolwiek kontroli sądowej. Ten stan byłby jeszcze bardziej negatywny przy przyjęciu, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że organ nie jest zobowiązany do sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia wydawanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, jak również rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Spośród sformułowanych w niej zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrzyć należy zarzut procesowy odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Stanowi on usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie uniemożliwia jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, w konsekwencji nie pozwala na właściwą kontrolę instancyjną wyroku. Jednak wbrew odmiennym zapatrywaniom pełnomocnika spółki uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Przyczyna rozstrzygnięcia została w nim przedstawiona jasno, precyzyjnie i w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Sąd pierwszej instancji już w punkcie wyjścia swoich rozważań nawiązał do wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 777/21 w sprawie pomiędzy tymi samymi stronami dotyczącej tej samej inwestycji. Był to zabieg w pełni uzasadniony, zakreślający pewne ramy, w jakich niniejsza sprawa winna być rozpoznawana, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Sąd pierwszej instancji w sposób klarowny wypowiedział się również w kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy orzekającej w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, braku uzasadnienia takiej uchwały, zaprezentował swój pogląd co do rozumienia przesłanek wynikających z art. 7 ust. 4 ustawy, odniósł się wreszcie do postawionych w skardze zarzutów spółki. W efekcie zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem jednego z zarzutów materialnych jest kwestia charakteru prawnego uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Pełnomocnik spółki dostrzega, że właściwa rada gminy uchwałę w tym przedmiocie podejmuje w ramach uznania, tyle tylko że wadliwie przyjmuje, iż w razie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 4 ustawy wniosek winien zostać uwzględniony przez radę gminy. Podzielić należy pogląd, że uznaniowy charakter uchwały nie oznacza, że organ, który ją podejmuje, może działać dowolnie, bez konieczności wykazania przekonujących przesłanek, jakimi się kierował. Zgodnie z powołanym art. 7 ust. 4 ustawy organ przed podjęciem uchwały zobowiązany jest wszak rozważyć stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odwołując się w omawianej materii do argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19, LEX nr 3070320 zaakceptować trzeba zawarty w nim pogląd, że rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy jednocześnie wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne. Ani z tego przepisu, ani z innego przepisu ustawy, w tym nieobjętego podstawami skargi kasacyjnej art. 5 ust. 3 ustawy, nie można wyprowadzić wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w tych przepisach, uchwała ta powinna uwzględniać wniosek inwestora. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w innych wyrokach z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1279/21, LEX nr 3331810 i 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 678/21, LEX nr 3334013 chociaż ustawa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany planu miejscowego, to ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Ustawa służy poszerzeniu spektrum środków przysługujących gminie w analizowanym zakresie, poprzez - jak stanowi art. 5 ust. 3 ustawy - możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś udzielenia inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Nawet więc pomimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rada gminy władna jest odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jeśli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności.

Na taki kierunek wykładni art. 7 ust. 4 ustawy wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Znaczenie normy prawnej wypływającej z treści tego przepisu analogicznie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniej wydanym wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 777/21, w którym stwierdzono nieważność poprzedniej uchwały odmawiającej spółce lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Słusznie przy tym zauważył Sąd orzekający, że za uwzględnieniem tego wyroku w procesie orzekania w niniejszej sprawie przemawia potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podnoszony przez pełnomocnika spółki w rozpoznawanej sprawie argument, że jeśli wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji jest kompletny, inwestycja jest zgodna ze studium, lokalnymi standardami urbanistycznymi i wychodzi naprzeciw potrzebom mieszkaniowym na terenie gminy, rada gminy powinna, czy wręcz zobowiązana jest podjąć pozytywną dla inwestora uchwałę nie znajduje jurydycznego usprawiedliwienia. Z tego powodu zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 4 ustawy okazał się bezzasadny.

Nie można również skutecznie twierdzić, że już sam fakt braku uzasadnienia uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stanowi naruszenie ostatnio powołanego przepisu i dodatkowo art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 41 ust. 2c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Omawiana ustawa nie zawiera wprost przepisu nakładającego na organ obowiązek uzasadnienia uchwały w przedmiocie lokalizacji. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że taka uchwała jako akt administracyjny rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej winna zostać umotywowana przez organ. Pozwala to bowiem na prześledzenie toku rozumowania, poznanie racji, jakimi się kierował organ, podejmując władcze rozstrzygnięcie. Ma także istotne znaczenie dla odbioru tego rozstrzygnięcia przez członków wspólnoty samorządowej. Trafnie jednak wywodzi Sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowego, w tym powtórnie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 777/21, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały i całkowity brak materiałów dotyczących przyczyn podjęcia odmownej uchwały stanowiły wadę, zaistnienie której z tego powodu usprawiedliwia wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie pomimo braku pisemnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały dokumentacja, poddana ocenie Sądu pierwszej instancji, upoważniała do wysnucia wniosku, że odpowiada prawu zaskarżona uchwała. Przedstawiona w piśmie z dnia 17 marca 2022 r. przez Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Krakowie informacja oraz dokumentacja powołana w poprawce radnego z dnia 24 maja 2022 r. do projektu uchwały, w tym wieloletni program gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym i gminna polityka mieszkaniowa dostatecznie obrazują stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Kraków w 2020 i 2021 r. oraz najbliższych latach. W świetle zebranego materiału nie bez znaczenia dla wyniku kontroli sądowej miało również stanowisko przedstawicieli społeczności lokalnej, uzewnętrznione podczas dyskusji na sesji przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć m.in. wspólnotę samorządową, którą w myśl art. 1 ust. 1 mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa. Tym samym organy gminy podejmując zastrzeżone do ich kompetencji rozstrzygnięcia winny mieć na także uwadze interes mieszkańców gminy - wspólnoty samorządowej, a także stanowisko mieszkańców w kwestiach dotyczących tych interesów (zob. powołany już wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1279/21). Okoliczność, że Prezydent Miasta Krakowa przedstawił Radzie Gminy projekt uchwały uwzględniający wniosek spółki w tej sytuacji nie mógł więc mieć rozstrzygającego znaczenia.

Nie znajduje wreszcie uzasadnienia ostatni materialny zarzut naruszenia art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, a ograniczenia ustawowe nie mogą naruszać samej istoty tego prawa. Spółka poprzez wydanie zaskarżonej uchwały nie została pozbawiona swego prawa, w dalszym ciągu może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z prawa własności na zasadach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie narusza istoty przysługującego jej prawa, skoro nastąpiło to w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a weryfikacja zapadłego na drodze administracyjnej rozstrzygnięcia przeszła pozytywną kontrolę sądową.

Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, że ostatni, procesowy zarzut obrazy art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi nie mógł odnieść zamierzonego celu, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w skardze kasacyjnej sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny, z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, które obejmują wynagrodzenie pełnomocnika procesowego organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.