Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4401/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1781/20 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr 883/kadr/20 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1781/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr 883/kadr/20 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 września 2017 r., J.C. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.; dalej "ustawa").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia 29 lipca 2019 r., nr 1175/kadr/19, wydaną na podstawie art. 8a ustawy, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/19 uchylił decyzję z dnia 29 lipca 2019 r. Zdaniem Sądu, okres 1 roku i 6 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w tym ok. 2 i pół miesiąca pełnionej jako służba stała, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 25 lat, 10 miesięcy i 1 dzień, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Sąd wskazał również, że organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od 1 kwietnia 1982 r. do 30 września 1983 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. W ocenie Sądu, nie było również jasne stanowisko, co do oceny rzetelności służby skarżącego, jak również pominięto kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Organ nie zbadał i nie ocenił osiągnięć funkcjonariusza w służbie, mimo że podnoszono okoliczności dotyczące tej służby, tj. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby. Ponownie rozpoznając sprawę organ miał za zadanie dokonać wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść je do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Miał również dokonać oceny charakteru pełnionej służby w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero bowiem wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr 883/kadr/20, wydaną na podstawie art. 8a ustawy, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu 15 maja 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy, przy czym jest mu wypłacana emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tj. informacji o przebiegu służby) wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy przez 1 rok i 6 miesięcy, zaś całkowity okres służby wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 1 dzień. Ponadto z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W trakcie służby w Policji zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, awansowano go w stopniu służbowym, a także pozytywnie opiniowano. Był wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz odznaczeniami: Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązowym Krzyżem Zasługi. Nie odnotowano także żadnych kar dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia lub zdrowia.

Minister wskazał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność służby" oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W ocenie Ministra, krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. Samo bowiem wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Minister nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznał, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Wnioskodawca, w ocenie Ministra, był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem, a także w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa był awansowany w stopniu służbowym. Ukończył szkolenie w Szkole Chorążych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...], uzyskując stopień mł. chorążego Milicji Obywatelskiej. W ocenie Ministra, wnioskodawca był całkowicie samodzielnym, wyróżniającym się i w pełni zaangażowanym funkcjonariuszem operacyjnym Służby Bezpieczeństwa, który kształcił się, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., oraz przyjęta przez zainteresowanego określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, przesądzają o tym, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd uznał, że w sprawie ma również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ, wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/19. Przypomniał, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., przesądził, że okres 1 roku i 6 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w tym ok. 2 i pół miesiąca pełnionej jako służba stała, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 25 lat, 10 miesięcy i 1 dzień, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Pozostałe wytyczne zawarte we wskazanym orzeczeniu, nakładały na organ obowiązek wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, z obowiązku tego organ się nie wywiązał. Nieuprawnione jest bowiem wywodzenie organu, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje kolejnej, odrębnej przesłanki. Sformułowanie to nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. W związku z dokonaną wykładnią art. 8a ustawy, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Pierwsza z nich została przesądzona w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. W zakresie drugiej natomiast w aktach postępowania, nie znajdowały się dowody świadczące, by skarżącemu nie można było przypisać rzetelnego wykonywania służby po 31 lipca 1990 r., zaś jego awanse, odznaczenia oraz pozytywne opinie przełożonych świadczą o spełnieniu przesłanki oznaczonej w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy. Z tych też względów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie występuje po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter służby oraz pełnione funkcje, dobre opinie, awanse w stopniach oraz odznaczenia, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg określony jako "szczególny przypadek". Aksjologiczne rozważania organu, dotyczące charakteru służby przed 1989 r. nie mogą przekreślać uznania skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek, jeżeli spełnia on obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy. Organ nie odpowiedział bowiem na pytanie, czy w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby w sprawie występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust. 1), skoro przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 zostały spełnione. Tego typu zaniechania organu naruszają dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że aksjologiczne rozważania organu, dotyczące charakteru służby przed 1989 r. nie mogą, w ocenie Sądu, przekreślać uznania skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek, jeżeli spełnia on obie przesłanki wskazane w art. 8 a ustawy, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy wskazać należy, że w ocenie Ministra, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek";

2. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że, w ocenie Sądu, w sprawie występuje po stronie skarżącego "szczególny przypadek", bez wnikliwego rozpatrzenia przebiegu całości służby skarżącego, tj. również okresu służby na rzecz państwa totalitarnego, Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za pomocą tego przepisu nie można ponadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., dlatego też zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

W kwestii naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że sformułowany w art. 134 § 1 P.p.s.a. nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co nie miało miejsca w tej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy, a w konsekwencji przedmiotem kontroli sadowej była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr 883/kadr/20, wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy, a warunkiem jego zastosowania jest ocena czy w sprawie wystąpiła określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku przy ustaleniu, której pomocniczą rolę pełnią dwa kryteria, tj. "krótkotrwała służba" oraz "rzetelne wykonywanie zadań". A zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można bowiem kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

Natomiast art. 151 P.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, a więc Sąd ten nie mógł go naruszyć. Co więcej, ma on charakter wynikowy, a jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 8a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na wstępie zauważyć należy, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, przy rozpoznawaniu sprawy, związany był on oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., II SA/Wa 2184/19. Obowiązkiem zatem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę była ocena czy organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. W powołanym wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., Sąd zobowiązał organ do dokonania "wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść je do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać oceny charakteru pełnionej służby w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz charakter pełnionej służby. Dopiero bowiem wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 5 sierpnia 2022 r., w ocenie organu, w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż pomimo spełnienia przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, tj. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, charakter służby oraz przyjęta przez skarżącego określona postawa wobec ówczesnego systemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, nie pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy.

Mając na uwadze przytoczoną ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., II SA/Wa 2184/19 oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji, uznać należy, że organ nadal nie wykonał tego wyroku. Minister nie ocenił, czy w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Nie przedstawił bowiem faktów dotyczących służby skarżącego: warunków i charakteru jej pełnienia, zakresu wykonywanych obowiązków, a tym samym nie wyjaśnił czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Wskazanie, że skarżący był zaangażowany w realizację powierzonych mu obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, że identyfikował się z ówczesnym systemem, jest dla ustalenia braku istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, niewystarczające, zbyt ogólne. Nie zostało wskazane w jaki sposób zaangażowanie skarżącego w służbę przyczyniło się do rozwoju, wsparcia czy realizacji zadań "państwa totalitarnego", chociażby przez wykazanie udziału skarżącego w konkretnych działaniach (zadaniach, funkcjach bądź obowiązkach), które – z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych – były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej. Organ nie ustalił zatem, czy skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, czy może jego aktywność zawodowa ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Podnieść należy, że okoliczność, że skarżący był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym i sumiennym, nie świadczą przeciwko skarżącemu, jak również nie świadczą o realizowaniu zadań "państwa totalitarnego". Organ nie przedstawił przebiegu służby skarżącego i nie odniósł jej do dokonanej w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. wykładni art. 8a ustawy.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Spełnienie obu z tych kryteriów pomocniczych jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" chyba, że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączyć w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Jednakże brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że "krótkotrwałość" nie może być utożsamiana z ulotnością, nietrwałością, na którą wskazuje organ w swojej decyzji. Wskazać należy, że nawiązanie stosunku służbowego zawsze jest życiowo istotne i wiąże się z zamiarem zawodowej stabilizacji. Z tych względów "krótkotrwałości służby" nie można postrzegać w konwencjonalnym, potocznym znaczeniu pojęcia "krótki okres" rozumianego jako kilka dni, tygodni, czy miesięcy. Zdekodowanie tego pojęcia powinno zawsze następować w relacji do konkretnego układu faktycznego. Każdorazowo istotne będzie porównanie, jaką wielkość, procent, całego okresu służby danej osoby, stanowiła służba "na rzecz totalitarnego państwa".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", utrwalone zostało również, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Nie jest też konieczne wykonywanie służby z narażeniem zdrowia i życia. Narażenie zdrowia i życia stanowi jedynie dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby. Niestwierdzenie okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia nie wyklucza rzetelności w wykonywaniu zadań służbowych. Ponadto ustawodawca nie wymaga, aby rzetelność poparta była nadzwyczajnymi osiągnięciami w służbie.

Takich ustaleń organ w sprawie nie poczynił, mimo że jego obowiązkiem było zastosowanie się do art. 153 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, oceniając zaskarżoną decyzję z dnia 5 sierpnia 2020 r. również był związany dokonaną we wcześniejszym wyroku oceną prawną, a tym samym był zobowiązany jedynie do oceny czy zalecenia zawarte w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. zostały przez organ zrealizowane. Sąd pierwszej instancji, stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, ze skoro w sprawie kryterium krótkotrwałości zostało przesądzone w wyrku z dnia 22 stycznia 2020 r., a kryterium rzetelności służby zostało przez organ uznane, jako spełnione, WSA w Warszawie, miał podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiła przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W zaskarżonej decyzji organ nie wykazał bowiem faktów dotyczących służby skarżącego, które obalałyby istnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieusprawiedliwione.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.