Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 89/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy R. odmówił W. W. (dalej: wnioskodawca) przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie "zakupu półtorej tony węgla lub wydania w naturze tudzież innego opału (klocki wiórowe)".

Organ pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 21 listopada 2017 r. przeprowadził w dniu 5 grudnia 2017 r. wywiad środowiskowy. Ustalił, że wnioskodawca (lat 51) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w murowanym, skanalizowanym, wyposażonym w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego domu, bez dostępu do energii elektrycznej z powodu odcięcia za zaległości w opłatach. Wnioskodawca nie posiada statusu osoby bezrobotnej, natomiast zarejestrował działalność gospodarczą "E. T.". Źródłem utrzymania strony w październiku 2017 r. był zasiłek okresowy (268, 33 zł) oraz dodatek mieszkaniowy (97, 55 zł). Dochód ten (łącznie 365, 78 zł) nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (634 zł). Organ wskazał, że wnioskodawca korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej od grudnia 2016 r. i od tamtego czasu nie podjął się prac dorywczych i nie osiągnął dochodu. OPS w R. w miarę możliwości wspiera wnioskodawcę, o czym świadczy przyznanie tylko w listopadzie 2017 r. zasiłków celowych na: dofinansowanie zakupu dwóch wkładów okiennych (180 zł), dofinansowanie zakupu węgla na zimę (300 zł), dofinansowanie zakupu nafty (34 zł), a także zasiłku okresowego (268, 23 zł), dodatku mieszkaniowego (97, 55 zł), Pomocy Żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. Jak ustalił organ pierwszej instancji, środki na zakup opału i wkładów okiennych wnioskodawca przeznaczył na remont bieżący związany z przystosowaniem energii elektrycznej. Zdaniem organu, remont nie był konieczny, bowiem brak energii jest związany z zaległościami w opłatach za energię. Wnioskodawca nie przyjmuje również ofert pracy. Organ poinformował stronę o wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazał, że pomoc społeczna ma wspomagać osoby najuboższe, jednakże nie może zastępować aktywności w uzyskiwaniu środków utrzymania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej: u.p.s., w przypadku m.in. niezgodnego z przeznaczeniem wydatkowania środków przyznanych z pomocy społecznej oraz braku aktywności wnioskodawcy w poszukiwaniu środków utrzymania lub przy braku współdziałania z organami, pomoc społeczna może nie zostać przyznana. Organ również wskazał, że wysokość przyznanej pomocy jest uzależniona od możliwości finansowych OPS. Te przedstawiają się następująco: budżet na zasiłki celowe w roku 2017 wyniósł 14 405 zł, do chwili wydawania decyzji wydatkowano 10 094 zł, zaś przyznano 97 świadczenia dla 45 osób (rodzin). Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 104, 06 zł. Dodatkowo wskazano, że przyznana wnioskodawcy pomoc nie znajduje odzwierciedlenia w zmianie jego sytuacji życiowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. W. Zarzucił obrazę przepisów o pomocy społecznej, obrazę norm etyki zawodowej i norm sprawiedliwości społecznej. Sformułował żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji, przyznania bezzwłocznie minimum ekwiwalentu jednej tony węgla, wyjaśnienia komu wypłacany jest "pełny zasiłek okresowy" celem ustalenia dyskryminacji osób w gminie. Wniósł także o wykładnię prawną terminów wypłaty zasiłków okresowych (art. 108 K.p.a.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy dokonał ustaleń faktycznych w sprawie identycznie jak organ pierwszej instancji i w sposób tożsamy ocenił te ustalenia w kontekście regulacji u.p.s. Wyjaśnił, że przepisy u.p.s. mają na celu wspieranie osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, jednakże stwierdzenie przez pracownika socjalnego korzystania z pomocy społecznej w sposób niezgodny z przeznaczeniem może być powodem ograniczenia świadczeń, odmowy ich przyznania lub przyznania pomocy w formie niepieniężnej (art. 11 ust. 1 u.p.s.). W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, zasadniczym powodem odmowy przyznania zasiłku celowego jest brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz korzystanie z przyznanej pomocy niezgodnie z przeznaczeniem. Z akt sprawy, jak wskazało Kolegium, wynika że skarżący, będący osobą bezrobotną i niepełnosprawną, nie jest aktywny zawodowo. Zarejestrował co prawda własną działalność, jednakże nie zgłasza osiągania dochodów. Jest objęty wsparciem z OPS, w tym tylko w listopadzie 2017 r. otrzymał pomoc finansową w kwocie 879, 78 zł, której nie przeznaczył na cel, na który została udzielona, ale przeznaczył je na remont bieżący związany z przystosowaniem energii elektrycznej, który to remont nie był niezbędny i uzasadniony. Kolegium podkreśliło ograniczone możliwości finansowe OPS i związany z tym brak możliwości zaspokojenia potrzeb wszystkich ubiegających się o pomoc. To wymusza na organie, jak wskazano, uwzględnianie hierarchii zgłoszonych potrzeb i ich zaspokajania.

Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. złożył do sądu administracyjnego W. W., który wskazał na dopuszczenie się przez PGE sabotażu. Wyjaśnił, że straty z tym związane zmusiły go do modernizacji obwodów elektrycznych. Większość prac wykonał sam, zaś w pozostałym zakresie zmuszony był się zadłużyć. Środki na zakup węgla we wrześniu przeznaczył na usuwanie skutków sabotażu. Podkreślił, że nie posiada sprawnego bojlera, nie działa ogrzewanie centralne, nie może uruchomić pralki, nie opłacono mu zaległych rachunków w PGE oraz że "nie zależy mu na otrzymywaniu dopłat do mieszkania a zależy na kompensacie opłat za media". Nie jest też w stanie przeżyć za 268 zł miesięcznie i wygospodarować z tej kwoty rezerw finansowych. Wyjaśnił, że "nie chcą mu przyznać dotacji na uruchomienie firmy E. T., wpis w CEiDG nie uprawnia do uznania, że prowadzi firmę a chce być aktywny zawodowo". Podkreślił posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, brak możliwości korzystania z opieki medycznej, bowiem PUP "nie chce go widzieć jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na wezwanie sądu, w dniu 14 maja 2018 r. organ odwoławczy nadesłał brakujące fragmenty akt administracyjnych powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 95).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej: u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a zatem nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku (ubóstwo, niepełnosprawność, inna trudna sytuacja życiowa – art. 7 u.p.s.) nie istnieje gwarancja jego przyznania lub przyznania w określonej wysokości. Wynika to z konieczności uwzględniania przez organ ilości posiadanych środków pieniężnych, ilości osób potrzebujących, hierarchii zgłaszanych potrzeb, które organ jest zobowiązany rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc.

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 .p.s., pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W myśl art. 3 ust. 2 u.p.s., zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

Pomoc społeczna oparta jest na zasadzie pomocniczości, a zatem wspierania a nie zastępowania osób w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być ona traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu potrzeb. Tym samym nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo że zostanie ono przyznane w rozmiarze innym od tego, jaki został określony we wniosku i który wnioskodawca uważa za odpowiedni.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s., istnieje możliwość ograniczenia świadczeń, odmowy ich przyznania albo przyznania pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, jeśli pracownik socjalny stwierdzi marnotrawienie przyznanych świadczeń, ich celowe niszczenie lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienie własnych zasobów finansowych.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że skarżący ubiegający się o zasiłek celowy spełnił w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku – jak prawidłowo wyliczyły organy - kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku (art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.s.). Kryterium to wynosi 634 zł, a dochód skarżącego za październik 2017 r. wyniósł 365, 78 zł. Jednocześnie skarżący spełnił inne kryteria uzyskania zasiłku, którymi w jego przypadku są niepełnosprawność i ubóstwo (art. 7 pkt 1 i 5 u.p.s.). W kontrolowanej zatem sprawie skarżący jako osoba niepełnosprawna i posiadająca niewielkie dochody bez wątpienia był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej.

Zdaniem jednak sądu, odmowa przyznania zasiłku celowego w tej konkretnej sprawie znajdowała umocowanie prawne w art. 11 ust. 1 u.p.s., zaś organy podjęły swoje rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, bez naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przede wszystkim rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu w dniu 5 grudnia 2017 r. wywiadu środowiskowego, wymaganego przez art. 106 ust. 4 u.p.s. W trakcie wywiadu ustalono zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. Co prawda dowód w postaci dokumentu wywiadu środowiskowego nie został przesłany wraz ze skargą i aktami sprawy, jednakże nadesłano go na żądanie sądu przed terminem rozpoznania sprawy i analiza treści wywiadu pozwala stwierdzić dokonanie przez organ prawidłowych ustaleń faktycznych co do sytuacji skarżącego.

W aktach sprawy znajdują się także oświadczenia skarżącego z dnia 21 listopada 2017 r. o: nieprowadzeniu firmy E. T., nieosiąganiu z tego tytułu dochodu od dnia 1 stycznia 2017 r., o zarejestrowaniu jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku (zgodnie z zaświadczeniem PUP z dnia 7 listopada 2017 r. skarżący na dzień wystawiania zaświadczenia nie był zarejestrowany w PUP, zaś pozostawał wcześniej zarejestrowany w okresie 9 stycznia – 31 maja 2017 r.), o niepodleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Wskazać należy, że organ przedłożył także sądowi uzupełnienie akt administracyjnych o decyzje z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu nafty oraz z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu dwóch wkładów okiennych (180 zł jednorazowo we wrześniu 2017 r.) oraz o dofinansowaniu węgla na zimę w kwocie 300 zł jednorazowo (w miesiącu wrześniu 2017 r.). Na decyzje te oraz wywiad środowiskowy organy powoływały się w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej, poddając je ocenie jako element materiału dowodowego.

Z powyższego wynika, że skarżącemu w listopadzie 2017 r. przyznano pomoc finansową z pomocy społecznej w kwocie 514 zł, a w październiku 2017 r. otrzymał on z pomocy społecznej zasiłek okresowy w wysokości 268, 23 zł, jak też otrzymał dodatek mieszkaniowy w kwocie 97, 55 zł. W okresie dwóch miesięcy udzielona mu pomoc finansowa zamknęła się kwotą 879, 78 zł, w tym tylko z tytułu zasiłków celowych była to kwota 514 zł (przyznana w listopadzie 2017 r.) przy – jak wskazuje organ - średniej wysokości zasiłku celowego przyznawanego przez OPS – 104, 06 zł. Potrzeby skarżącego w miarę możliwości są zatem przez OPS uwzględniane i nie sposób w oparciu o powyższe fakty uznać, że sytuacja skarżącego nie jest znana organowi, czy że jest przez ten organ pomijana lub lekceważona.

W tych okolicznościach istotne znaczenie ma fakt, jak sam skarżący przyznał w skardze, że środków na zakup opału nie przeznaczył na sfinansowanie tej potrzeby, ale na "usuwanie skutków sabotażu PGE", tj. modernizację/remont energii elektrycznej. Jest to sytuacja nieprzeznaczenia przyznanych środków na cel ich otrzymania, czy inaczej wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. O takiej sytuacji jako o możliwej podstawie odmowy świadczeń stanowi przepis art. 11 ust. 1 u.p.s. Jak wskazały organy, przeprowadzenie modernizacji instalacji było bezzasadne, bowiem brak energii nie wynika z niedostosowania czy zużycia się instalacji energii elektrycznej, ale z nieopłacania rachunków za prąd i powstałej z tego tytułu zaległości. W tym kontekście oraz wobec treści oświadczeń samego skarżącego, jego wyjaśnienie odnośnie konieczności usunięcia skutków sabotażu (środkami z pomocy społecznej) należy ocenić jako niewiarygodne i niemające mocy usprawiedliwienia przeznaczenia tych środków na inny cel niż cel ich przyznania.

Zdaniem zatem sądu, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uznać należy rozstrzygnięcia odmowne organów za trafne, uzasadnione, a tym samym zgodne z prawem. W przypadku ograniczonych możliwości finansowych organów pomocy społecznej, gdy waży się i ocenia zasadność przyznania środków z pomocy społecznej tak, aby otrzymali je najbardziej potrzebujący – wykorzystanie przyznanej pomocy niezgodnie z przeznaczeniem musi być zakwalifikowane jako istotny brak współdziałania i współpracy z organami. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której przyznane środki, przy wykazanym ich ogólnym deficycie, skarżący przeznacza nie według celu, na który je wnioskował i następnie otrzymał, a według własnej decyzji zmieniającej ich przeznaczenie po otrzymaniu środków. Podważa to zaufanie organów do strony, do jej wiarygodności, zwłaszcza że w potrzebie znajduje się wiele osób i trudna do zaakceptowania jest sytuacja, w której tak samo i bez konsekwencji miałyby otrzymywać pomoc osoby wykorzystujące przyznane środki na cel zawnioskowany oraz osoby tego nie czyniące. Odmowie przyznania pomocy w takiej sytuacji służy właśnie art. 11 ust. 1 u.p.s., który – zdaniem sądu – został w sprawie prawidłowo zastosowany. Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem uzasadniało więc nie tylko nieprzyznanie środków finansowych, ale i ich nieprzyznanie w naturze. Przepis art. 11 ust. 1 u.p.s. pozwala bowiem organowi wyprowadzić konsekwencje z braku współdziałania strony z organem, które to konsekwencje zastosowano w sprawie niniejszej. Decyzje odmowne zostały przy tym wszechstronnie uzasadnione, nie sposób zarzucić im dowolności. Dodać należy, że z wywiadu środowiskowego z dnia 5 grudnia 2017 r. wynika, iż w odrębnych sprawach zarekomendowano przyznanie skarżącemu dofinansowania opłat za media (woda, energia), zakup leków, odzież ciepłą, zakup produktów żywnościowych, baterii zlewu kuchennego. Oznacza to, że organ wnikliwie i za każdym razem ocenia sytuację skarżącego, a wydawana decyzja jest wynikiem rzetelnego i wszechstronnego rozważenia czy zachodzą przesłanki do przyznania pomocy społecznej w zawnioskowanej formie i na zawnioskowany cel. Takiej też oceny dokonano w sprawie niniejszej i nie budzi ona zastrzeżeń sądu z punktu widzenia legalności. Przyznanie w innej sprawie dofinansowania opłat za media, w tym energię rekompensuje przy tym skarżącemu brak przyznania zasiłku celowego na opał w sprawie niniejszej.

Także fakt zarejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej, której – jak sam wskazał w oświadczeniu z dnia 21 listopada 2017 r. – nie prowadzi od stycznia 2017 r., w żaden sposób nie zmienia powyższej oceny sytuacji. Nieosiąganie z tytułu działalności gospodarczej żadnych dochodów, przy braku wyjaśnienia powodów tej sytuacji (poza powodami o utrudnieniu działania firmy przez pracowników organów, które to okoliczności nie zostały wykazane), nie świadczy o podejmowaniu przez skarżącego prób uzyskania źródła stałego dochodu.

W tym miejscu wskazać należy, że choć zakres wniosku z dnia 21 listopada 2017 r. o przyznanie zasiłku celowego był szerszy niż orzeczono w zaskarżonej decyzji, bowiem wniosek dotyczył także przyznania środków finansowych na zakup płynów sanitarnych i higieny podstawowej, to jednak nieorzeczenie w przedmiocie płynów i środków higieny nie ma wpływu na wynik sprawy. Z wywiadu środowiskowego z dnia 5 grudnia 2017 r. wynika, że środki te zawnioskowano do przyznania odrębną decyzją administracyjną.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.