Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1421/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa W. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2142/13 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Przedsiębiorstwa W. S.A. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Przedsiębiorstwa W. S.A. na rzecz D. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2142/13, po rozpoznaniu skargi D. S., uchylił decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa W. S.A. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2013 r. D. S. wystąpił do Przedsiębiorstwa W. S.A. z siedzibą w W. o udostępnienie w formie kserokopii lub formie elektronicznej informacji publicznej w postaci:

1. protokołów z postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez W. w dniach od 12 kwietnia do 22 maja 2006 r. o nr [...];

2. wszystkich wyników badań laboratoryjnych osadów ściekowych przeprowadzonych przez lub na zlecenie W. w okresie od września 2005 r. do maja 2006 r., na podstawie których sformułowano oceny przedstawione w protokole wymienionym w pkt 1 (m.in. "niekorzystne wyniki pochodzą z badań przeprowadzonych w miesiącach listopadzie i grudniu 2005 r., a ostatnie również negatywne, pochodzą z kwietnia 2006 r. należy sądzić, iż przekroczenia zawartości żywych jaj pasożytów ATT w osadach występują w sposób ciągły. (...) Wyniki PIG w Warszawie z badań z OŚ "[...]" wskazują, że W. przekazywało odbiorcom osadów błędne informacje o jego składzie w zakresie zawartości żywych jaj pasożytów ATT.");

4. (w liczbie porządkowej wniosku pominięto pkt 3) pełnej korespondencji pomiędzy PIG w Warszawie a W. w powyższej sprawie;

5. wszystkich umów zawartych przez W. w okresie od września 2005 r. do maja 2006 r. na odbiór (zagospodarowanie) osadów ściekowych oraz załączników do tych umów;

6. ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia 10 lipca 2006 r., dotyczącej realizacji umowy zawartej pomiędzy W. a Prywatnym Zakładem [...].

W. decyzją dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udostępnienia informacji wskazanych we wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. w zakresie pkt: 1, 2, 4 i 6 numeracji przyjętej we wniosku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Przedsiębiorstwo podniosło, iż wnioskodawca w pkt 6 wniosku zażądał udostępnienia ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia 10 lipca 2006 r., dotyczącej realizacji umowy zawartej między W. a Prywatnym Zakładem [...]. Wnioskodawca zgłasza pod adresem W. roszczenia finansowe związane z realizacją ww. umowy, kilkakrotnie też kierował do Sądu wniosek o zawezwanie do próby ugodowej, zapowiadając jednocześnie wystąpienie z powództwem o zapłatę. Żądana ekspertyza została sporządzona na zlecenie W. S.A. wyłącznie na potrzeby negocjacji toczonych z wnioskodawcą oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego na wypadek ewentualnego sporu sądowego. Tego rodzaju dokument z założenia ma charakter poufny i nie podlega udostępnieniu - w szczególności drugiej stronie prowadzonych negocjacji i prawdopodobnemu przeciwnikowi procesowemu.

Z podobnych przyczyn, udostępnieniu nie podlega protokół postępowania wyjaśniającego (pkt 1 wniosku). Natomiast wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych (pkt 2 wniosku) i dotyczącą ich korespondencję (pkt 4 wniosku) wnioskodawca, jako strona ewentualnego postępowania sądowego, będzie mógł uzyskać, o ile okażą się istotne dla sprawy na podstawie art. 248 § 1 k.p.c.

Uznając powyższą decyzję za prawnie wadliwą D. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przedsiębiorstwo W. S.A. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., podzielając argumentację w niej zawartą.

Decyzja Przedsiębiorstwa W. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji powołał się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze. zm.) i stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że W. powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest m.st. Warszawa. Celem działalności spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do m.st. Warszawy. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Spółki, jest w całości majątkiem komunalnym i W. wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że W. w zaskarżonej, jaki i poprzedzającej ją decyzji, nie powołało się w na którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczających prawo do informacji publicznej, ale też nie oparło podstawy prawnej rozstrzygnięcia na tym przepisie. Przedsiębiorstwo odmowę udostępnienia żądanej informacji uzasadniło koniecznością zachowania jej w poufności do czasu zawarcia ugody ze skarżącym, bądź rozpoczęcia procesu cywilnoprawnego przed sądem powszechnym. Przy czym wskazało, iż wnioskodawca będzie wówczas mógł skorzystać z dostępu do informacji w innym trybie, niż dostęp do informacji publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skoro W. uważa, iż wnioskodawcy przysługuje inny tryb dostępu do informacji lub też przyjmuje, iż nie żąda on informacji posiadającej walor informacji publicznej, na co wskazuje zwrot "wydanie decyzji nastąpiło jedynie ze względów ostrożnościowych", to wówczas nie powinno wydawać decyzji odmownej, a jedynie pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Przy takiej argumentacji decyzja nie może w ogóle zostać wydana, albowiem podmiot zobowiązany nie uzasadnia swej odmowy tajemnicą ustawowo chronioną lub prywatnością osoby fizycznej, czy też tajemnicą przedsiębiorcy.

Jeżeli natomiast W. przyjmuje, iż przez wskazaną w uzasadnieniu "poufność" informacji należy rozumieć tajemnicę przedsiębiorstwa, to powinno dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przeciwnym razie intencja Przedsiębiorstwa w kwestii ochrony posiadanej informacji, a następnie motywy, którymi kierowało się w wydając decyzję odmowną, nie są znane wnioskodawcy, jak też wymykają się spod kontroli sądowej.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Przedsiębiorstwo pozaustawowa przesłanka "poufności" może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. W szczególności wskazano, że zobowiązany nie uprawdopodobnił, że żądane informacje mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę.

Sąd I instancji powołał się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX 579940), w której stwierdzono, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego obowiązuje już stosowna regulacja tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie tym pracownikiem W. podlegającym wyłączeniu, jest Dyrektor [...] G. K., która podpisała obie wydane w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo W. S.A., zarzucając naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu, czy informacja objęta wnioskiem D. S. jest informacją publiczną oraz zamieszczeniu w uzasadnieniu orzeczenia niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, sprowadzających się do wskazania organowi dwóch alternatywnych, wzajemnie się wykluczających sposobów rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna z braku uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują zatem zakres rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna od zaskarżonego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu jednoznacznego stanowiska Sądu I instancji wskazującego na publiczny charakter żądanej informacji, jak również brak wskazań co do dalszego postępowania.

Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określający wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi tutaj o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wskazujące, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany).

Przy tym wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy Taka sytuacja w przypadku zaskarżonego wyroku nie zachodzi. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie oraz wskazania dla organu co do dalszego postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści rozważań sądu zawartych w uzasadnieniu. W motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, "poufności" jako przesłanki wydania decyzji odmownej. Równocześnie wojewódzki sąd administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, o ile stoją na stanowisku, że prawo żądania informacji publicznej podlega ograniczeniu, winny uwzględnić wskazaną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 i 2 w zw. i art.16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jak również ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji przy interpretacji terminu "tajemnica przedsiębiorcy" jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji. Także wskazano w uzasadnieniu na wadliwość decyzji organu drugiej instancji polegającą na naruszeniu art. 24 § 1 pkt.5 kpa, która to uwaga powinna być uwzględniona przy ponownym rozpoznawaniu wniosku D. S. zgłoszonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku spełniało wszystkie przewidziane prawem wymogi, przede wszystkim odnosiło się do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a odczytanie przesłanek jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji nie nastręczało żadnych trudności. Uzasadnienie to odpowiada zatem wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Trzeba podkreślić, że powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, były wyłącznie stwierdzone uchybienia prawa materialnego i prawa procesowego. Sąd w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się expresis verbis co do charakteru żądanej informacji, wskazał jednak na art. 5 ust.1 i 2 ustawy oraz art. 61 Konstytucji. Tym samym Sąd wskazał że żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma znaczenia, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od skarżącej kasacyjnie spółki roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których - jak wykazano wyżej - należy S.A.

Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że "przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa".

Należy też zauważyć, że wniesiona skarga kasacyjna została oparta tylko na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania, co obligowało do wskazania, jaki zdaniem wnoszącego skargę, wpływ miało naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. na treść wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał tego związku i choćby z tych powodów należało uznać, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny jedynie na marginesie zauważa, że w pełni podziela zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu I instancji co do tego, że organy nie wykazały, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej a w toku prowadzonego postępowania doszło do istotnego naruszeń przepisów zarówno prawa materialnego jak i postępowania.

Z tych wszystkich, przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw co prowadzi do jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.