Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3501/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Dnia 1 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 56/20 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz Z.B. kwotę 840 (słownie: osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 56/20 oddalił skargę Z.B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Z.B. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyżej wymienionemu żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wypłaty świadczenia mieszkaniowego [...] Z.B. od dnia 1 lipca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] Z.B. – żołnierz zawodowy służby kontraktowej, rozkazem personalnym Dowódcy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] został wyznaczony na stanowisko służbowe od dnia 30 maja 2019 r. do dnia 30 maja 2021 r. w [...]. W związku z powyższym, wnioskiem z dnia 3 czerwca 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 48d ust. 1 i ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 17 ust. 3 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, odmówił Z.B. wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wyżej wymieniony żołnierz przed rozpoczęciem służby wojskowej był policjantem i na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] otrzymał w dniu [...] stycznia 2017 r. pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości [...] w kwocie [...] zł (art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). W ocenie organu pierwszej instancji, otrzymana pomoc finansowa stanowi przeszkodę do wypłaty [...] Z.B. świadczenia mieszkaniowego. W świetle z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego), jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36).

Na skutek wniesienia przez [...] Z.B. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Agencji Mienia Wojskowego, który wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie, prowadzone w trybie art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, toczy się w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 lipca 2019 r., a nie odmowy prawa do zakwaterowania realizowanego w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W sprawie jest niesporne, że Z.B. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był policjantem i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy jej istota sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, gdy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza oraz jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie w/w cezury do dnia 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje nowa ustawa – ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i pomoc finansową zastąpiono w niej ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji tej ustawy w 2004 r. zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas wprowadzono kolejną formę finansowego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, przysługującą żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej – odprawę mieszkaniową.

Zdaniem Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, niezależnie od użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 powołanego przepisu do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r., wszystkie w/w formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli zatem, analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r., celem regulacji dotyczących mieszkań policjantów jest to, aby mogli oni zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego, a w razie braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy o Policji – t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że przyznanie Z.B. – jako policjantowi – pomocy finansowej oznaczało, że na gruncie ustawy o Policji jego potrzeby mieszkaniowe zrealizowane przy udziale pomocy Państwa zostały zaspokojone. W związku z tym ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa, z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej, jest nieuprawnione.

Z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 330 ze zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej, są traktowane jako okresy równorzędne zaliczane do wysługi pełnionej służby (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych – t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 289 ze zm.; art. 12 i art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.). Przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Wszelka fluktuacja w ramach tych służb jest traktowana jak kontynuacja dotychczasowej służby.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie droga służbowa Z.B. rozpoczęła się w Policji i jest kontynuowana w Siłach Zbrojnych RP, to okoliczności te mają wpływ na ustalenie prawa do zakwaterowania.

W ocenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania, obok wykładni językowej, również wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym są oparte na wspólnych założeniach systemowych, ich charakter jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu, doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie), zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Byłby zatem w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ("nie przysługuje prawo do zakwaterowania") i ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji w/w przepisów, pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza), można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w tym przepisie było wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 21 ust. 6 pkt 10 tej ustawy, są zaspakajane tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków służbowych.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego wskazał, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdza odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego, to nie zawiera terminu, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i rozstrzyga tym samym, że prawo to nie przysługuje mu od dnia 1 czerwca 2019 r. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wypłacił Z.B. świadczenie mieszkaniowe za okres od dnia 1 do 30 czerwca 2019 r. Tym samym należało odmówić wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 lipca 2019 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 6 i art. 8 K.p.a.

Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 omawianej ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed dniem 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. i nie ma podstaw do tego, aby ten zakaz "rozciągać" na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania. Gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było szerokie rozumienie wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to przepis ten miałby inną treść. Przykładowo, w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu podano, że lokalu w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, UOP, ABW, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Natomiast w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy jest mowa o pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący, będąc policjantem, otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu lokalu mieszkalnego, to uznać należy, iż dokonana przez organy obu instancji wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była uprawniona.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego trafnie wyjaśnił, że pomoc finansowa przysługująca żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą, jest przyznawana ze środków budżetu Państwa. Analogicznie było w przypadku policjantów. Przyznanie pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu, jak również ustawy o Policji, miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy i ich rodzin.

Organ odwoławczy prawidłowo również wskazał, że określenie w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 omawianej ustawy cezury "do dnia 31 grudnia 1995 r." wynikało z tego, że od dnia 1 stycznia 1996 r. doszło do zmiany tej ustawy przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji tej w 2004 r. zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Prawo do pomocy Państwa policjantom wynikało ustawy o Policji, w której również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania, zaaprobował wniosek Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, płynący z interpretacji w/w przepisów, a także art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy w sposób systemowy i celowościowy, że w okolicznościach faktycznych sprawy skorzystanie przez policjanta z pomocy Skarbu Państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych, powoduje niemożliwość pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku tej osoby, która stała się żołnierzem kontraktowym, w omawianym zakresie. Przepis ten znajdzie zastosowanie, gdy Skarb Państwa udzielił już raz pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby, bez względu na to, jaki mundur przywdziała w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa po udzieleniu w/w pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy mógł dla wzmocnienia swojej argumentacji na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy powołać się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18 mimo, że dotyczyło ono art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy. Wynika z niego, że wykładnia funkcjonalna art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyklucza parokrotne korzystanie z pomocy Państwa przez podmiot, który skorzystał z takiej pomocy z racji pełnienia służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., poprzez zastąpienie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nieznaną ustawie, a ponadto błędną, kontrolą tej działalności pod względem jej zgodności z niewiążącym Sądu w niniejszej sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego w innej, istotnie odmiennej, sprawie;

2. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez odniesienie się wybiórczo tylko do niektórych argumentów przedstawionych w skardze, przy całkowitym pominięciu bądź zniekształceniu pozostałych;

3. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), poprzez zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej, wskutek czego żołnierz nie może otrzymać pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz;

4. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez przyjęcie jego rozszerzającej wykładni oraz faktycznym oparciu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia na nieznanej ustawie przesłance ziszczającej się, rzekomo, gdy skarżący "będąc policjantem, otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu lokalu mieszkalnego", co podważa istotę i charakter prawa żołnierza do zakwaterowania;

5. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez przyjęcie jego rozszerzającej wykładni wobec przepisu o charakterze wyjątku;

6. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka obowiązuje na gruncie w/w ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił szczegółową argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję podważonej błędnej wykładni w/w przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy).

W niniejszej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy Z.B. – żołnierzowi służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] otrzymał w dniu [...] stycznia 2017 r. pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w kwocie [...] zł (art. 94 ustawy o Policji) – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może zatem ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Treść omawianego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania wynikającego z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy poza regulację zawartą w art. 21 ust. 6, w tym pkt 4 tego ustępu.

W ocenie Sądu drugiej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe (budowę domu) na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację – przeszła z Policji do Wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia: 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione.

Tymczasem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), to jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, które realizowałoby zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP okazał się uzasadniony.

W konsekwencji na uwzględnienie zasługują również podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które – jak już wskazano – stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku Z.B. winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).