Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 684/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5,6 i 7, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81 ust.1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 6 września 2018r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 września 2018 r. znak: [...] na skutek odwołania B.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako “Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 20 grudnia 2017 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu kopaliny pospolitej (piasku) ze złoża [...] metodą odkrywkową na obszarze o pow. 1,43 ha, w ilości nie przekraczającej 20.000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia materiałów wybuchowych", realizowanego na działkach nr [...].

Organ II instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji nastepujący stan faktyczny.

Na wniosek M.T. z dnia 30 stycznia 2012 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej (piasku) ze złoża Wolica II metodą odkrywkową na obszarze o powierzchni 1,43 ha, w ilości nieprzekraczającej 20 000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia materiałów wybuchowych na działkach ewid. nr [...].

Z uwagi na to, że planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane, tj. o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 40 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 71). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej też jako “RDOŚ") wyraził opinię, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając zakres raportu. Wobec tego Wójt Gminy Ł. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych zagadnień i koniecznością uwzględnienia w raporcie elementów wymienionych w tym postanowieniu. W odpowiedzi na postanowienie określające zakres raportu inwestor wniósł o wykorzystanie dotychczas opracowanego raportu dla planowanego przedsięwzięcia z listopada 2013 r., do którego dołączył opinię w sprawie stanu środowiska przyrodniczego oraz zagrożeń potencjalnego oddziaływania na jego elementy w ramach planowanego przedsięwzięcia. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach wnioskodawca - przy piśmie z dnia 14 stycznia 2016r. - uzupełnił raport. W ocenie RDOŚ uzupełnienie raportu przez inwestora okazało się niewystarczające. W piśmie z dnia 20 maja 2016r., w odpowiedzi na ponowne wezwanie RDOŚ, wnioskodawca przedkładając uzupełnienie raportu przedstawił 3 warianty przedsięwzięcia, tj. wariant zerowy polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia, wariant I popierany przez przedsiębiorcę polegający na realizacji inwestycji, za którym przemawia zapotrzebowanie na kruszywo, tworzenie miejsc pracy i który wskazany został jako korzystny dla środowiska oraz wariant polegający na zmianie trasy transportu urobku wraz z możliwością przesunięcia się od zabudowy w kierunku północnym.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. - po dokonaniu oceny ww. raportu - RDOŚ pozytywnie uzgodnił realizację ww. przedsięwzięcia przy zachowaniu wymienionych przez organ w 26 punktach warunków na etapie prac przygotowawczych, eksploatacji i likwidacji-rekultywacji. Ponadto RDOŚ, wydając uzgodnienie w zakresie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazał, że wymaga ono sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu. Po upływie 3 miesięcy od rozpoczęcia eksploatacji piasku (po zakończeniu prac przygotowawczych) inwestor zobowiązany jest wykonać pomiary hałasu do środowiska na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej, w tym zlokalizowanych na południowy-zachód, południe i południowy-wschód od granic złoża "Wolica II". Na podstawie ww. pomiarów należy opracować analizę porealizacyjną i przedłożyć właściwemu organowi w terminie do 6 miesięcy od powyższego terminu. Dodatkowo organ uzgadniający zaznaczył, że planowana eksploatacja złoża nie należy do przedsięwzięć, dla których można przeprowadzić ponowną ocenę oddziaływania na środowisko w myśl ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy ustalił też, że w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, strony i mieszkańcy miejscowości Wolica wnieśli uwagi związane z planowanym przedsięwzięciem, które zostały skierowane do RDOŚ, który odniósł się do nich, wydając postanowienie uzgadniające i w którym wskazał, że ocena przedsięwzięcia dokonana w raporcie wykazała brak znaczącego wpływu na środowisko i przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Umiejscowienie przedsięwzięcia jest determinowane położeniem udokumentowanego złoża "Wolica II".

Z uwagi na zalecenia zawarte w decyzji Kolegium z dnia 27 grudnia 2016 r. znak: [...], uchylającej uprzednią decyzję środowiskową organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Wójt Gminy Ł. zwrócił się pismem z dnia 18 lipca 2017 r. do wnioskodawcy o uzupełnienie przedłożonego przez niego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez wskazanie racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniami ich wyboru. W odpowiedzi pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. wnioskodawca wyjaśnił, że możliwości wariantowania przedsięwzięcia są utrudnione ze względu na okoliczność, iż nie jest możliwe przeniesienie złoża w inne miejsce, w związku z czym wariantowaniu może podlegać jedynie sposób eksploatacji, miejsce rozpoczęcia eksploatacji oraz kierunek wywozu piasku. Wskazał na trzy warianty realizacji przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 19 września 2017r. organ pierwszej instancji, mając na względzie stanowisko RDOŚ wystąpił do wnioskodawcy o wyrażenie zgody na realizację wariantu polegającego na eksploatowaniu złoża metodą odkrywkową w wyrobisku wgłębnym, jednym poziomem eksploatacyjnym w warstwie zawodnionej i suchej przy spełnieniu wskazanych warunków, które wynikają z opinii RDOŚ w Kielcach. Inwestor wyraził zgodę na taki wariant w piśmie z dnia 28 września 2017 r.

Mając na względzie pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do realizacji ww. przedsięwzięcia Wójt Gminy Ł. w dniu 20 grudnia 2017 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.W.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, Kolegium, decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. znak: [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 20 grudnia 2017 r., albowiem, organ I instancji nie uwzględnił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartego w wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 110/17, który zaakceptował wszystkie podniesione w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia

27 grudnia 2016 r. znak: [...] uchybienia dotyczące rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium z dnia 21 lutego 2018 r. wniósł M.T. Po rozpatrzeniu ww. sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 212/18 uchylił decyzję Kolegium z dnia 21 lutego 2018 r.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania B.W., Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Kolegium wyjasniło, że do okoliczności przedstawienia wariantów przedsięwzięcia odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018r. sygn. akt II SA/Ke 212/18, którego stanowiskiem, jak wyjaśniło, jest związane, ponownie rozpatrując sprawę z odwołania B.W. Sąd natomiast nie dopatrzył się naruszenia art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albowiem, o ile początkowo w pierwszym raporcie M.T. faktycznie opisał tylko jeden wariant, polegający na wydobywaniu piasku jednym poziomem, dwoma piętrami eksploatacyjnymi, to następnie uzupełnił on raport poprzez wskazanie drugiego wariantu polegającego na eksploatacji jednym poziomem i jednym piętrem. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy przewiduje, aby wariant alternatywny był "racjonalny". Oznacza to, że musi on być umotywowany w realiach sprawy. W przypadku braku możliwości jego określenia, z uwagi na specyfikę zamierzonej inwestycji, nie istnieją dostateczne podstawy do uznanią iż sporządzony w sprawie raport jest obarczony wadą pozbawiającą go przydatności dla postępowania. Przy tego typu przedsięwzięciu jak przedmiotowe możliwość przedstawienia zróżnicowanych pod względem wpływu na środowisko, przyjętych rozwiązań technologicznych wariantów jest ograniczona. Wskazanie przez inwestora drugiego wariantu, polegającego na wydobywaniu piasku jednym poziomem i jednym piętrem spełnia, jak orzekł Sąd, wymóg wskazania wariantu alternatywnego, co więcej, to właśnie ten wariant został przyjęty przez organ I instancji, jako korzystniejszy dla środowiska. Stąd Kolegium oceniło, że opis wariantów przedmiotowego przedsięwzięcia należy uznać za wystarczający.

Także kolejny zarzut odwołującej, tj. naruszenie art. 77 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewzięcie pod uwagę przez organ pierwszej instancji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa organ odwoławczy uznał za chybiony. Za Sądem Kolegium podniosło, że znaczna część zgłaszanych przez społeczeństwo uwag została uwzględniona zarówno przez inwestora w uzupełnionym raporcie, jaki i następnie przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż sam sprzeciw mieszkańców nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Natomiast odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpić może m.in. w przypadku niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ww. ustawy), czy też odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ww. ustawy, jak również braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ww. ustawy). Okoliczności te w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Jak wyjaśniło Kolegium, RDOŚ bowiem pozytywnie uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, dla danego terenu brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto inwestor wyraził zgodę na wariant przedsięwzięcia zaproponowany przez Wójta Gminy Ł.

W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującym prawem. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ specjalistyczny, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach, pozytywnie uzgodnił realizację powyższego przedsięwzięcia. W samej zaś decyzji organu pierwszej instancji określono warunki, które mają zminimalizować ewentualne negatywne oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Z załączonych do sprawy przez inwestora analiz wynika, że przy zachowaniu warunków określonych w decyzji, poza terenem, do którego M.T. przysługuje tytuł prawny, nie będzie występowało, ani przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ani też dopuszczalnych poziomów hałasu. Ponadto na inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia nałożony został obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B.W. zarzuciła ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisko i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak przedstawienia i opisu jednego z trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia wymaganego przez przepisy prawa, a to racjonalnego wariantu alternatywnego i błędne uznanie przez organ, że - mając na uwadze uwarunkowania przedmiotowej inwestycji - wariant wskazany przez inwestora jest optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji;

- art. 79 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak uwzględnienia konfliktu społecznego przy wydawaniu decyzji i udzielenie zgody na realizację przedsięwzięcia, które spotyka się z dużym oporem lokalnej społeczności.

Autorka skargi zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwagi na brak przedstawienia i opisu jednego z trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia wymaganego przez przepisy prawa, a to racjonalnego wariantu alternatywnego oraz błędne uznanie przez organ, że mając na uwadze uwarunkowania przedmiotowej inwestycji, wariant wskazany przez inwestora jest optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, mimo iż dla poczynienia takich ustaleń nie zostały przeprowadzone żadne dowody, a organ nie ma kompetencji do wskazywania czy wariant przedstawiony przez inwestora jest jedynym optymalnym i racjonalnym sposobem realizacji inwestycji;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zlecenia sporządzenia opinii przez biegłego na okoliczność tego, czy rzeczywiście nie jest możliwe przedstawienie trzeciego alternatywnego wariantu przedsięwzięcia oraz czy wariant wskazany przez inwestora jest optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, mimo iż ocena wskazanych okoliczności wymaga wiedzy specjalistycznej;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na opinii sporządzonej na zamówienie inwestora M.T., co wskazuje na to iż opinii tej można zarzucić brak obiektywizmu, stronniczość, a w związku z tym nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji w zakresie zezwolenia na przeprowadzenia inwestycji w postaci stałego wydobywania piasku;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wystarczającej analizy przez organ konfliktów społecznych, które powstały z uwagi na podjęcie decyzji udzielającej zgody na przeprowadzenie inwestycji w postaci wydobywania piasku.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 20 grudnia 2017 r., a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację uzasadniającą podniesione wyżej zarzuty. W szczególności podniosła, że zaskarżona decyzja jest błędna i w sposób rażący narusza prawo. Organ drugiej instancji, orzekając w sprawie, nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. Kwestionowana decyzja została podjęta bez wskazania racjonalnego alternatywnego wariantu przedsięwzięcia i z pominięciem okoliczności związanych z negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko oraz okolicznością, iż zgoda na realizację przedsięwzięcia skutkuje konfliktami społecznymi.

Skarżąca zauważyła, że postępowanie o wydanie decyzji toczyło się wiele lat i spotkało się z silnym oporem lokalnej społeczności. Lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się w centralnym punkcie wsi, w bezpośredniej bliskości sąsiednich zabudowań gospodarskich od strony południowej. Są to gospodarstwa rolne należące do m.in. strony postępowania. Z dołączonej do akt sprawy ortofotomapy wynika jasno, iż teren w pasie o szerokości 50-70 m po obu stronach drogi, która miałby być wywożony surowiec, pełni funkcje typowo mieszkalną. Nie ma możliwości wywozu surowca inną drogą, co powoduje, że już w tym miejscu wiążę się to dla mieszkańców z olbrzymimi uciążliwościami, hałasem i utrudnieniami innego rodzaju. Pozostały teren poza zabudowaniami to teren wykorzystywany rolniczo. Tym samym lokowanie w tym miejscu przedsięwzięcia gospodarczego ingeruje w środowisko. Teren, na którym zlokalizowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest w Studium do wydobywania kruszywa naturalnego, jakim jest piasek. Zdaniem skarżącej, jest to jednak teren nieodpowiedni ze względu na bliskie sąsiedztwo domów mieszkalnych i gospodarstw rolnych. Wszelkie zapewnienie ze strony inwestora są, w ocenie strony, jedynie jego obietnicami, które nie dają mieszkańcom żadnej gwarancji, poczucia bezpieczeństwa i nie gwarantują komfortu w życiu codziennym. Przedłożony przez wnioskodawcę raport o oddziaływaniu na środowisko w żaden sposób nie rozwiał wątpliwości co do wpływu transportu ciężkiego oraz maszyn wydobywających urobek na okoliczną zabudowę jednorodzinną i gospodarską, w szczególności nie wykluczył możliwości negatywnego oddziaływania na konstrukcje budynków.

Nie przedstawiono także i nie opisano jednego z trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia wymaganego przez przepisy prawa, a to racjonalnego wariantu alternatywnego. Organ błędnie uznał, że mając na uwadze uwarunkowania przedmiotowej inwestycji, wariant wskazany przez inwestora jest optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji. Zdaniem strony skarżącej, dla poczynienia przez organ takich ustaleń nie zostały przeprowadzone żadne dowody, a sam organ nie ma kompetencji do wskazywania czy wariant przedstawiony przez inwestora jest jedynym optymalnym i racjonalnym sposobem realizacji inwestycji. Ocena bowiem wskazanych okoliczności wymaga wiedzy specjalistycznej. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ zwłaszcza do oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Raport w tym zakresie powinien mieć charakter kompletny. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oparto się na opinii sporządzonej na zamówienie inwestora M.T., co wskazuje na to, że opinii tej można zarzucić brak obiektywizmu, oraz stronniczość. W związku z tym opinia ta nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w zakresie zezwolenia na przeprowadzenia inwestycji w postaci stałego wydobywania piasku.

Z uwagi na konflikty społeczne oraz opór lokalnej społeczności, w ocenie strony, rozważeniu powinno podlegać wydanie decyzji odmownej na prowadzenie przedmiotowej inwestycji, albowiem nie jest do zaakceptowania to, aby tak poważną inwestycję, związaną z wydobyciem kruszywa, lokować na terenie wsi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2018 r. uczestnik M.T., oponując zarzutom i twierdzeniom skargi, wyraził stanowisko, że sprzeciw lokalnej społeczności nie stanowi w żadnym przypadku normatywnej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej, stąd brak jest także normatywnej podstawy do badania przez organ na podstawie opinii biegłego, czy tego rodzaju obawy są uzasadnione. Podniesiono, że raport sporządzany jest na zlecenie wnioskodawcy, ale przez profesjonalistów w swojej dziedzinie, którzy odpowiadają za wykonaną przez siebie pracę. W raporcie uwzględniono ograniczenia tonażowe oraz godzinowe, mając na względzie mieszkańców. Podkreślono, że RDOŚ wskazał w swojej opinii, że prace wydobywcze nie mogą spowodować zmianu stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich i nie będą naruszać stanu technicznego obiektów budowlanych. Uczestnik zlecił także wykonanie analizy akustycznej i w zakresie emisji zanieczyszczeń, które potwierdzają, że wydobycie nie zagrozi środowisku. M.T. spełnił również przesłankę wariantowania, uzupełniając raport.

Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. skarżąca poparła skargę, podobnie jak uczestnik J.Ł. Uczestnik M.T. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Za wiążące zatem w niniejszej sprawie dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, a na skutek kontroli sądowoadministracyjnej - także dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 212/18. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w tym wyroku.

W kontekście zarzutów skargi należy przede wszystkim podnieść, że w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r. Sąd za bezzasadne uznał stanowisko jakoby inwestor nie przedstawił żadnego wariantu alternatywnego i że w związku z tym raport nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie zachodzi konieczność jego uzupełnienia w toku postępowania przed organem I instancji. Sąd wskazał, że o ile początkowo, w pierwszym raporcie M.T. faktycznie opisał tylko jeden wariant, polegający na wydobywaniu piasku jednym poziomem, dwoma piętrami eksploatacyjnymi, to następnie uzupełnił on raport poprzez wskazanie drugiego wariantu polegającego na eksploatacji jednym poziomem i jednym piętrem. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane między innymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1729/16, w myśl którego, skoro uwarunkowania konkretnej inwestycji wykazują, iż wariant jej realizacji wskazany przez inwestora, a nadto będący wariantem racjonalnym (tj. najkorzystniejszym dla środowiska) jest zarazem optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, to brak jest podstaw aby poszukiwać, niejako "na siłę" wariantu alternatywnego. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy przewiduje, aby wariant alternatywny był "racjonalny". Oznacza to, że musi on być umotywowany w realiach sprawy. W przypadku braku możliwości jego określenia, z uwagi na specyfikę zamierzonej inwestycji, nie istnieją dostateczne podstawy do uznania, iż sporządzony w sprawie raport jest obarczony wadą, pozbawiającą go przydatności dla postępowania. Jak dalej wyjaśnił Sąd, w niniejszej sprawie decyzja dotyczy przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu metodą odkrywkową piasku. Kopalina ma być pozyskiwana koparką. Przy tego typu przedsięwzięciu możliwość przedstawienia zróżnicowanych pod względem wpływu na środowisko, przyjętych rozwiązań technologicznych wariantów jest ograniczona. Zdaniem Sądu, wskazanie zatem przez inwestora drugiego wariantu, polegającego na wydobywaniu piasku jednym poziomem i jednym piętrem spełnia wymóg wskazania wariantu alternatywnego. Właśnie ten wariant został przyjęty przez organ I instancji jako korzystniejszy dla środowiska. W tej sytuacji, jak ocenił Sąd, stanowisko, jakoby raport był w tej części niekompletny jest nieuzasadnione.

W kontekście powyższych rozważań Sądu wyrażonych w wyroku II SA/Ke 212/18 za chybione ocenić należy te zarzuty skargi, które opierają się na twierdzeniach, że inwestor nie przedstawił i nie opisał racjonalnego wariantu alternatywnego, a także że organ błędnie uznał, iż wariant wskazany przez inwestora jest optymalnym i jedynym sposobem realizacji przedsięwzięcia. Otóż wyraźnie Sąd w powyższym wyroku wyjaśnił, że wskazanie przez inwestora wariantu polegającego na wydobywaniu piasku jednym poziomem i jednym piętrem spełnia wymóg wskazania wariantu alternatywnego.

Ponadto, co już podkreślił Sąd w sprawie II SA/Ke 212/18, to nie wariant eksponowany przez inwestora jako najkorzystniejszy dla środowiska w toku postępowania administracyjnego został zaaprobowany przez organy, czyli polegający na wydobywaniu piasku jednym poziomem i dwoma piętrami eksploatacyjnymi, ale wariant realizacji przedsięwzięcia polegający na wydobywaniu piasku jednym poziomem i jednym piętrem eksploatacyjnym. Zaaprobowany w decyzjach do realizacji przez organy wariant, jako najkorzystniejszy dla środowiska, został zaproponowany inwestorowi przez organ I instancji w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, powoływanej jako "ustawa"). Przepis ten stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie organ w piśmie z dnia 19 września 2017 r. (k. 56 akt administracyjnych) zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie informacji, czy akceptuje możliwość realizacji wariantu szczegółowo w tym piśmie opisanego, niemniej, co istotne, polegającego na eksploatowaniu złoża metodą odkrywkową, w wyrobisku wgłębnym, jednym poziomem eksploatacyjnym, w warstwie zawodnionej i suchej, przy spełnieniu szeregu dodatkowych warunków wynikających z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 22 czerwca 2016 r. Zatem to nie wariant przedsięwzięcia forsowany przez inwestora został przyjęty jako zasadny z punktu widzenia najkorzystniejszego oddziaływania na środowisko, ale wariant organu oparty przede wszystkim na opinii organu specjalistycznego, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Odnosząc się z kolei do tych zarzutów skargi i argumentacji na ich poparcie, które dotyczą braku kompetencji organu do wskazywania, czy wariant przedstawiony przez inwestora jest jedynym optymalnym i racjonalnym sposobem realizacji inwestycji, bo ocena takich okoliczności wymaga wiedzy specjalistycznej, należy podnieść, że Sąd również ocenił te zarzuty jako nieuzasadnione.

Kompetencja organu orzekającego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań do oceny przedstawionych przez inwestora wariantów realizacji przedsięwzięcia w kontekście ich oddziaływania na środowisko wynika wprost z przywołanego wyżej art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ale również m.in. z przepisów art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, skoro – jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ bierze pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ale również ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. To w raporcie musi znaleźć się opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (a), racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (b) - wraz z uzasadnieniem ich wyboru - art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Raport powinien zawierać także określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, jak również uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na: ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, klimat, czy krajobraz – zob. art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy.

W pierwszej kolejności oceny kompletności raportu i oddziaływania na środowisko przedstawionych w nim wariantów dokonuje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a wyniki tej oceny RDOŚ zostają zawarte w postanowieniu uzgadniającym (odmawiającym uzgodnienia) realizacji planowanego przedsięwzięcia. W dalszej kolejności wyniki takiego uzgodnienia (jego braku) bierze pod uwagę organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponownie oceniając ustalenia zawarte w raporcie (jego uzupełnieniach) – art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Taki sposób procedowania przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (również w sytuacji rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy) reguluje ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z powyższych przyczyn Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji (ale też decyzji organu I instancji) bez powołania biegłego na okoliczność możliwości przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia oraz czy wariant wskazany przez inwestora jest optymalnym i jedynym sposobem realizacji przedsięwzięcia. Niemniej dodatkowo zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła innych opracowań, czy też opinii specjalistycznych, które zawierałyby odmienne w stosunku do raportu i jego uzupełnień ustalenia co do wpływu inwestycji na środowisko. Inwestor przedłożył uzupełnienie raportu w postaci analizy w zakresie emisji hałasu oraz emisji i rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń z projektowanej kopalni (k. 73 akt administracyjnych). Raport wraz z uzupełnieniami został poddany ocenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach - organ ustawowo powołany do sprawowania kontroli nad stanem środowiska naturalnego, co skutkowało pozytywnym uzgodnieniem (postanowienie z dnia 22 czerwca 2016 r. – k. 100 akt administracyjnych). Dokumentacja przedstawiająca emisję hałasu i zanieczyszczeń do powietrza do środowiska została dołączona do raportu i stanowiła część materiału dowodowego, na podstawie którego została podjęta decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec czego, skoro nie podważona została moc dowodowa raportu i jego uzupełnień (np. w drodze kontropinii), nie można w sposób uprawniony twierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 85 § 1 k.p.a.

Powyższe rozważania stanowią jednocześnie uzasadnienie motywów, dla których Sąd jako chybiony ocenił także zarzut skargi w zakresie błędnej analizy materiału dowodowego w sprawie i oparcia się przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na opinii sporządzonej na zamówienie inwestora, której można zarzucić brak obiektywizmu. Niemniej uzupełniająco należy przypomnieć, że to ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w taki sposób normuje postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, że w sytuacji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, inwestor zobowiązany jest przedłożyć raport (ewentualnie potem jego uzupełnienie) i dokument ten sporządzony zostaje na jego zlecenie. Niemniej przepisy obowiązującego prawa (ww. ustawy) regulują szczegółowo to, co powinien zawierać raport. Zakres raportu generuje konieczność jego przygotowania przez podmioty dysponujące wiedzą specjalistyczną. Następnie ustalenia takiego raportu (jego uzupełnień) poddawane są analizie specjalistycznych organów opiniujących lub uzgadniających (tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska), by ostatecznie całość materiału dowodowego została poddane obiektywnej ocenie właściwego - w świetle przepisów ustawy - organu, uprawnionego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach według reguł określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i przepisach szczególnych.

W dalszej kolejności trzeba podnieść, że także zarzuty skarżącej dotyczące braku dokonania przez organ wystarczającej analizy konfliktów społecznych i udzielenie zgody na realizację przedsięwzięcia, które spotyka się z dużym oporem lokalnej społeczności, nie okazały się trafne.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 212/18 Sąd odniósł się do kwestii konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Sąd wyjaśnił, że znaczna część zgłaszanych przez społeczeństwo uwag została uwzględniona zarówno przez inwestora w uzupełnionym raporcie jak i następnie przez organ I instancji. Sąd zauważył, że w decyzji Wójt Gminy Ł. - między innymi uwzględniając uwagi i zarzuty społeczeństwa - określił, iż teren inwestycji ma być ogrodzony (ale z 20-centymetrową przerwą od ziemi), koparka ma pracować w odległości minimum 50 metrów od południowej granicy nieruchomości, przy której ma być w pierwszej kolejności usytuowany nadkład o wysokości 3 m celem ograniczenia emisji hałasu oraz zasadzony szpaler krzewów rodzimych gatunków o wysokości minimum 1 m, drogi wewnętrzne i techniczne mają być utwardzone i w razie konieczności zraszane wodą, a piasek przeznaczony do transportu ma być przykrywany plandeką. W czasie silnych wiatrów roboty mają być ograniczone, wydobycie kopaliny i jej transport ma się odbywać w godzinach od 7.00 do 16.00, z wyłączeniem niedziel i świąt.

Ponadto w okresie od 15 sierpnia do 15 października mają odbywać się prace obejmujące zdjęcie wierzchniej warstwy nadkładu. Do wydobycia piasku będzie wykorzystana koparka o max. poziomie mocy akustycznej 102dB (o równoważnym poziomie mocy 99 dB), ma zostać zapewniona płynność ruchów pojazdów spalinowych oraz ograniczony czas pracy jałowej silników pojazdów i maszyn podczas postoju. Jak wynika z innych określonych w decyzji warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, w pierwszej kolejności zagospodarowany zostanie nadkład na zwałowisku wewnętrznym usytuowany wzdłuż południowej granicy proponowanego obszaru górniczego oraz utrzymywany będzie do końca prac eksploatacyjnych, celem ograniczenia emisji hałasu. Eksploatacja złoża i kopaliny ma nie naruszać stanu technicznego na drodze powiatowej, po której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna kopalni i w tym celu wnioskodawca zobowiązany jest podjąć stosowne działania organizacyjne i techniczne w porozumieniu z zarządcą drogi. Wykonywane prace wydobywcze, w tym związane z formowaniem i użytkowaniem wewnętrznych i tymczasowych zwałowisk nadkładu, stożków/pryzm magazynowych zawodnionego urobku oraz skarp wyrobiska, jak również prace rekultywacyjne, jak uwarunkowano w analizowanej decyzji, nie spowodują zmiany stanu wód wpływającego szkodliwie na grunty sąsiednie oraz nie naruszą stanu technicznego obiektów budowlanych. Przedsięwzięcie wymaga ponadto sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu poprzez wykonanie pomiarów hałasu do środowiska na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej, w tym zlokalizowanych na południe, południowy-zachód i południowy wschód od granic złoża.

Powyższe obowiązki i obostrzenia, wcześniej określone w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ, a następnie nałożone na inwestora w decyzji środowiskowej, są wynikiem ujawnionego w toku postępowania (jeszcze przed wydaniem postanowienia przez RDOŚ w Kielcach) oporu lokalnej społeczności wobec przedmiotowego przedsięwzięcia. Rację mają przy tym organy, że podnoszone przez społeczność lokalną obawy o negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko (ponadprzeciętny hałas, zanieczyszczenie środowiska, duży ruch samochodów ciężarowych i na konstrukcje budynków) same w sobie nie mogą skutkować odmową zgody na realizację przedsięwzięcia. Określone szczegółowo w decyzji środowiskowej warunki, w tym – nałożone na inwestora w interesie tej społeczności - w razie ich nieprzestrzegania pozwolą wdrożyć postępowanie egzekucyjne w administracji, a w efekcie mogą doprowadzić nawet do ograniczenia bądź cofnięcia udzielonej - w oparciu m.in. o ww. decyzję środowiskową - koncesji na wydobywanie kopaliny w sytuacji naruszenia wymagań ustawy dotyczących ochrony środowiska – art. 37 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017r. poz. 2126 ze zm.). Odpowiadając zaś na obawy stron postępowania w zakresie adaptacji planowanej inwestycji do zmian klimatu należy podnieść, że – co wskazuje raport i potwierdza RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym – przedsięwzięcie usytuowane jest poza terenami zagrożonymi podtopieniami oraz obszarami zagrożonymi powodzią.

Zgodzić należy się zatem z Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia przez organ I instancji. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ specjalistyczny, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach, pozytywnie uzgodnił realizację powyższego przedsięwzięcia. W samej zaś decyzji organu pierwszej instancji określono warunki, które mają zminimalizować ewentualne negatywne oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zapewniono społeczeństwu udział w postępowaniu, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnia w dużej mierze zgłoszone przez lokalną społeczność uwagi.

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu, który powodowałby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Spełnione zostały bowiem przewidziane prawem przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozytywnie załatwiającej wniosek. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.