Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 190/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 26 ust. 3 i 4, art. 87 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 roku sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 roku w zakresie żądania wglądu do dokumentów dotyczących uzupełnień i wyjaśnień składanych na wezwanie organu w przedmiocie ofert – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. LS


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2015 r. M.O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł.

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 17 czerwca 2016 r. oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2014 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2164) – w skrócie "u.p.z.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że załącznik do protokołu, jakim jest oferta, podlega udostępnieniu od chwili jego otwarcia poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że zamawiający nie może udostępnić wezwań, wyjaśnień, uzupełnień, które zostały wysłane przez zamawiającego bądź złożone przez wykonawcę po otwarciu ofert, do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Motywując skargę jej autor wskazał, że w dniu 17 czerwca 2016 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wydziału Zamówień Publicznych Urzędu Miasta Ł. wniosek o wgląd do dokumentacji dotyczącej postępowania pn.: "[...]" nr ref. [...]. W dniu 21 czerwca 2016 r. otrzymał odpowiedź, że na aktualnym etapie prowadzonego postępowania może dokonać wglądu do złożonych w postępowaniu ofert oraz do treści protokołu odzwierciedlającego obecny stan postępowania. Wskazano też możliwy termin i miejsce udostępnienia.

W dniu 21 czerwca 2016 r. skarżący udał się do organu, jednak po weryfikacji udostępnionych do wglądu dokumentów okazało się, że nie udostępniono mu dokumentacji obrazującej aktualny stan postępowania, tj.: dokumentów, uzupełnionych na wezwanie zamawiającego w trybie art. 26 ust. 3 i 4 u.p.z.p. oraz złożonych wyjaśnień i innych dokumentów, stanowiących integralne części ofert złożonych

w przywołanym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Wobec tego skarżący w dniu 22 czerwca 2016 r. zwrócił się do organu z prośbą o ich udostępnienie w drodze uzupełnienia pierwszego wniosku. W dniu 23 czerwca 2016 r. organ poinformował, że informacje, o które prosił, nie mogą być udostępnione, ponieważ dotyczą załączników do protokołu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a zgodnie z art. 96 ust. 3 u.p.z.p. załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania. Wskazano także, że w dniu 21 czerwca 2016 r. udostępniono skarżącemu dokumentację stanowiącą odzwierciedlenie obecnego stanu postępowania oraz, że przepisy ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wyłączają możliwość jej zastosowania w odniesieniu do postępowania o zamówienie publiczne w myśl art. 1 ust. 2. Poinformowano ponadto, że zamawiający nie może udostępnić wezwań, wyjaśnień, uzupełnień itp. dokumentów stanowiących załączniki do protokołu z postępowania, które zostały wysłane przez zamawiającego bądź złożone przez wykonawców po otwarciu ofert, do czasu rozstrzygnięcia postępowania, tj. wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnienia postępowania.

W opinii skarżącego wystosowanie wezwań do uzupełnienia dokumentów, czy wyjaśnień w trybie z art. 26 ust 3 i 4 u.p.z.p. jest równoznaczne z uznaniem, że złożona przez wykonawcę oferta zawiera braki lub błędy, a zatem jest niekompletna na dzień jej złożenia. Logika treści zapisu art. 96 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do załącznika do protokołu, jakim jest oferta, wskazuje, że uzupełnione w trybie art. 26 ust. 3 i 4 dokumenty stanowią integralną jego część, a zatem zgodnie z zapisem art. 96 ust. 3 u.p.z.p. podlegają udostępnieniu zgodnie z zasadami dostępu do ofert. Dokumenty te powinny być zatem udostępniane na wniosek od momentu, w którym organ znajdzie się w ich posiadaniu, a nie od momentu zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie

w interpretacji Urzędu Zamówień Publicznych. Zgodnie z interpretacją Urzędu Zamówień Publicznych wyjaśnienia i uzupełnienia są de facto "kontynuacjami" ofert

i w tym zakresie podlegają udostępnianiu zgodnie z zasadami udostępniania oferty. To samo odnosi się również do korespondencji dotyczącej wezwań do uzupełnień, czy wyjaśnień w zakresie oferty.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 22 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił o udostępnienie informacji w zakresie:

1) ofert dotyczących postępowania pn.: "[...]" nr referencyjny [...],

2) dokumentów, dotyczących w/w postępowania, których nie udostępniono skarżącemu w dniu 21 czerwca 2016 r. w postaci:

- uzupełnionych na wezwanie w trybie art. 26 ust. 3 u.p.z.p. oraz wezwań do uzupełnienia,

- udzielonych na wezwanie w trybie art. 26 ust. 4 u.p.z.p. wyjaśnień oraz wezwań do wyjaśnień,

- udzielonych na wezwanie w trybie art. 87 ust. 1 u.p.z.p., oraz wezwań do wyjaśnień.

- informacji o poprawieniu omyłek w ofercie w oparciu o art. 87 ust. 2 u.p.z.p.

Organ przyznał, że skarżący wystąpił najpierw z wnioskiem z dnia 17 czerwca 2016 r.

i w rezultacie zostały mu udostępnione te informacje, które zgodnie z u.p.z.p. mogły zostać udostępnione na tym etapie postępowania. Następnie zaś ponowił swe żądanie, w reakcji na który to wniosek została mu udzielona odpowiedź z dnia 23 czerwca

2016 r. Zdaniem organu Wydział Zamówień Publicznych Urzędu Miasta Ł. nie może być legitymowany biernie w sprawie niniejszej z tej racji, że podmiotowi nie można mu przypisać przymiotu organu w rozumieniu art. 25 p.p.s.a. Nadto rzeczony Wydział nie należy do kręgu podmiotów, o których stanowi art. 4 u.d.i.p. Wydział Zamówień Publicznych nie posiada podmiotowości prawnej, nie posiada też w żaden sposób wyodrębnianego bytu prawnego, co uzasadniałoby dopuszczalność czynienia go stroną postępowania toczącego się w trybie p.p.s.a., a uprzednio adresatem wniosku składanego w trybie u.d.i.p. Z tego już względu skarga powinna zostać oddalona. Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stan bezczynności nie istnieje z uwagi na to, że: adresat wniosku skierowanego w trybie u.d.i.p. dwukrotnie zgodnie z prawem, zareagował na wniosek poprzez udostępnienie skarżącemu żądanych informacji,

a w tym zakresie, w którym realizacja wniosku była niedopuszczalna z uwagi na przepisy u.p.z.p., poinformował o tym skarżącego na piśmie. Ponadto nie sposób organowi zarzucić bezczynność w sytuacji, gdy w sprawie nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p. Wniosek dotyczył udostępnienia informacji dotyczących postępowania toczącego się w trybie u.p.z.p., a co za tym idzie, realizowany był w oparciu nie

o przepisy u.d.i.p., ale postanowienia zawarte w art. 96 ust. 3 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz.U. nr 233, poz. 1458). Organ podkreślił, że postępowanie, którego dotyczyło żądanie skarżącego, nie zostało jeszcze zakończone wyborem najkorzystniejszej oferty, ani nie zostało unieważnione, a w konsekwencji na tym etapie prowadzonego postępowania, możliwe było i jest nadal udostępnienie następujących część dokumentacji: złożonych ofert oraz treść protokołu odzwierciedlającego obecny stan postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z wolą skarżącego w dniu 21 czerwca 2016 r. udostępniono mu wszystkie złożone oferty i protokół z postępowania w zakresie stron 1-9 odzwierciedlający stan, na jakim etapie jest postępowanie, celem wykonania fotokopii aparatem cyfrowym. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że według art. 96 ust. 3 u.p.z.p. załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania. Informacje objęte żądaniem skarżącego stanowią właśnie tak określone załączniki do protokołu. Postępowanie, którego wniosek dotyczył, jest prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego, a więc jest to postępowanie jednoetapowe. Stąd wszelka korespondencja prowadzona po otwarciu ofert między zamawiającym a wykonawcami (załączniki do protokołu z postępowania) do czasu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnienia postępowania nie może zostać upubliczniona. Stanowisko takie potwierdza wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 21.02.2012 r. sygn. akt KIO [...]. Przywoływany zaś przez skarżącego wyrok Krajowej Izby Odwoławczej sygn. akt KIO [...] z dnia 08.11.2013 r. dotyczył postępowania dwuetapowego, a żądanie odwołującego dotyczyło udostępnienia dokumentów złożonych przez wykonawców w czasie trwania I etapu postępowania,

a więc po ustaleniu wyniku oceny wniosków wykonawców o dopuszczenie do udziału

w postępowaniu, tj. po zakończeniu I etapu postępowania - dokumenty takie zamawiający winien udostępnić. Powyższe rozstrzygnięcie w tej sprawie nie znajduje zastosowania.

Jednocześnie organ podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego, wezwania

i odpowiedzi na wezwania, o których udostępnienie wnosił we wniosku z 22 czerwca 2016 r., nie stanowią części oferty. Wezwania te nie dotyczyły oferty, ale dokonywane były na wstępnym etapie postępowania i dotyczyły spełnienia przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu. Czym innym jest badanie przez zamawiającego spełnienia warunków formalnych wzięcia udziału w postępowaniu przez poszczególnych wykonawców, a czym innym analiza oferty. Na gruncie u.p.z.p. w ogóle nie dojdzie do analizy oferty, jeśli uprzednio wykonawca nie wykaże, że spełnia formalne warunki do wzięcia udziału w postępowaniu, a żądane przez skarżącego wezwania i wyjaśnienia przekazane zamawiającemu na skutek tych wezwań dotyczą właśnie tego wstępnego etapu. Tego rodzaju wezwania i wyjaśnienia nie stanowią części oferty, nie stanowią też jej uzupełnienia. Kwalifikować należy je jako załączniki do protokołu, które w świetle przywołanego wyżej przepisu art. 96 ust. 3 u.p.z.p., udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, co w sprawie niniejszej jeszcze nie nastąpiło. Potwierdzeniem tej tezy jest brzmienie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. oraz treść art. 26 ust. 3 i 4 u.p.z.p.

Na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. skarżący poparł skargę i złożył "Specyfikację istotnych warunków zamówienia" ze wskazaniem na zapis strony 11,

a także "Protokół postępowania o udzielenie zamówienia publicznego", wskazując na punkt 4 i tabelę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarga M.O. dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Ł.

w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 17 czerwca 2016 r., w ramach którego skarżący domagał się od organu udostępnienia informacji publicznych w postaci całości dokumentacji dotyczącej postępowania przetargowego pn.: "[...]" nr ref.[...].

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy

i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (ust. 2).

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy

i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne

i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne

w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter

i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020).

W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).

Udostępnianie informacji publicznych w świetle art. 7 u.d.i.p. następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu,

o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie,

w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób

i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy

w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację

w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw.

z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji

o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej

z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia

w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań skarżący domagał się od organu udostępnienia całości dokumentacji dotyczącej trwającego i niezakończonego postępowania przetargowego pn.: "[...]" nr ref. [...], którego tryb reguluje ustawa Prawo zamówień publicznych.

Dla potrzeb sprawy niniejszej wyjaśnić przede wszystkim trzeba wzajemne relacje pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą - Prawo zamówień publicznych w świetle brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjny zauważa się, że zasady i tryb dostępu do informacji publicznych określa przede wszystkim u.d.i.p., jej przepisów nie stosuje się jedynie w przypadku, gdy nie są one do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych. Tam jednak, gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo, lub

w ogóle nie jest regulowana w ustawie szczególnej, mają zastosowanie odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są one uzupełniająco, zaś w drugim przypadku stanowią wyłączną regulację prawną. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2057/14 – Lex nr 1711733). Przepisy u.d.i.p. i przepisy u.p.z.p. pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu szczególnych unormowań u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że u.p.z.p., poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2208/12 – Lex nr 1375653 i z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt I OSK 322/09 – Lex nr 573272 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 40/15

i Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 456/13 – dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ częściowo zrealizował wniosek skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Mianowicie,

z akt sprawy wynika, że w dniu 21 czerwca 2016 r. udostępniono skarżącemu do wglądu złożone oferty i 9-stronicowy protokół z postępowania obrazujący stan, na jakim obecnie etapie znajduje się postępowanie przetargowe. Co do pozostałych dokumentów, a mianowicie załączników do protokołu organ pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. poinformował, że według art. 96 ust. 3 u.p.z.p. podlegają one udostępnieniu po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący twierdząc, że dokumenty, o których mowa w art. 26 ust. 3 i 4 oraz w art. 87 ust. 1 i 2 u.p.z.p., stanowią element ofert i sposób ich udostępnienia jest taki sam, jak sposób udostępnienia oferty.

Skład orzekający w tej sprawie podzielił w całości stanowisko skarżącego

i wywiedzioną w związku z tym argumentację, wskazując, że podstawową zasadą określoną w art. 8 ust. 1 u.p.z.p. jest jawność postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Gwarantuje ona – jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 17 lipca

2013 r. sygn. akt I OSK 608/13 – przejrzystość prowadzonego postępowania. Gwarancja powszechnego dostępu do informacji o prowadzonych postępowaniach pozwala na urzeczywistnienie zasad uczciwej konkurencji i równości traktowania wykonawców.

W myśl art. 26 u.p.z.p. zamawiający przed udzieleniem zamówienia, którego wartość jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, wzywa wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia

w wyznaczonym, nie krótszym niż 10 dni, terminie aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 (ust. 1 zdanie 1). Jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa

w art. 25a ust. 1, oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości, zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania (ust. 3). Zamawiający wzywa także, w wyznaczonym przez siebie terminie, do złożenia wyjaśnień dotyczących oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 (ust. 4).

Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert. Niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. Zamawiający poprawia w ofercie: pkt 1 - oczywiste omyłki pisarskie, pkt 2 - oczywiste omyłki rachunkowe, z uwzględnieniem konsekwencji rachunkowych dokonanych poprawek, pkt 3 - inne omyłki polegające na niezgodności oferty ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, niepowodujące istotnych zmian w treści oferty - niezwłocznie zawiadamiając o tym wykonawcę, którego oferta została poprawiona.

W trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający sporządza protokół, zawierający co najmniej elementy określone przepisem w art. 96 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa

w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu. Protokół wraz

z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert, a wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od dnia poinformowania o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu.

W piśmiennictwie przedmiotu zauważa się, że zasada jawności postępowań

o udzielenie zamówienia znalazła swój wyraz również w przepisach dotyczących terminów udostępniania protokołu. Literalne brzmienie art. 96 ust. 1 wskazuje na obowiązek sporządzania protokołu na bieżąco, a zasada jawności wyrażona w art. 96 ust. 3 nakazuje udostępniać protokół bez żadnych ograniczeń czasowych, a więc już

w trakcie sporządzania. Jedynie oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, gdyż do tego momentu, zgodnie z art. 86 ust. 1, z zawartością ofert nie można się zapoznać, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert (ostatecznych), a wnioski

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu są jawne od chwili przekazania informacji

o wynikach oceny wniosków. Ustalenie przez ustawodawcę wcześniejszego terminu jawności ofert podyktowane jest poddaniem prawidłowości procesu oceny ofert pod osąd innych wykonawców, którzy mogą w ten sposób zapoznać się z zawartością oferty konkurencji i tym samym dowiedzieć się, czy zamawiający, dokonując jej oceny, nie naruszył prawa. Taki cel powinien oznaczać, że za integralną część oferty zostaną uznane wyjaśnienia jej treści, uzupełniane dokumenty stanowiące część oferty oraz dokonane przez zamawiającego poprawki. Jawność ofert nie ogranicza się bowiem do jawności w jej postaci pierwotnej. Podobnie wszelkie uzupełnienia i wyjaśnienia treści dokumentów na podstawie art. 26 ust. 3 oraz 4 nie są "innymi załącznikami", które należy ujawniać dopiero po wyborze oferty, lecz są integralną częścią wniosku

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wniosek o dopuszczenie do udziału

w postępowaniu stanowi oświadczenie woli, które podlega ocenie wraz z dotyczącymi go wyjaśnieniami, będącymi częścią tego oświadczenia i podlegającymi ujawnieniu na takich zasadach, jak wniosek, nie zaś "inne załączniki". Odmienna interpretacja prowadziłaby do absurdalnej wykładni prawa - wbrew zasadzie jawności, czyniąc możliwym uchylenie się od niej poprzez niezłożenie z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów, a następnie uzupełnienie ich w trybie art. 26 ust. 3 i twierdzenie, iż nie dotyczy ich jawność bezpośrednio po ocenie wniosków. Wątpliwości może natomiast budzić celowość jawności ofert wstępnych na stosunkowo wczesnym etapie postępowania, tj. przed złożeniem ofert ostatecznych. Oferta wstępna, która ma ze swej istoty prezentować proponowane przez wykonawcę rozwiązania w zakresie przedmiotu zamówienia, jeśli będzie dostępna dla jego konkurentów przed złożeniem finalnych ofert, może z łatwością stać się źródłem wiedzy możliwej do wykorzystania w ich ofertach. Nie powinno więc dziwić zastrzeganie takich elementów ofert wstępnych jako tajemnicy przedsiębiorstwa po spełnieniu ustawowych wymagań. Wszelkie załączniki inne niż oferty, oferty wstępne i wnioski zamawiający ma obowiązek udostępniać po wyborze najkorzystniejszej oferty. Tak sformułowany przepis nie uniemożliwia jednak zamawiającemu wcześniejszego udostępnienia innych załączników, jeśli nie prowadzi to do naruszenia innych przepisów ustawy oraz zasady równego traktowania wykonawców (vide: Włodzimierz Dzierżanowski, Komentarz do art. 96 ustawy – Prawo zamówień publicznych – Lex). Podobnie wypowiada się Stefan Babiarz w Komentarzu do art. 96 ustawy - Prawo zamówień publicznych (Lex) wskazując, że interpretacja art. 96 ust. 3, zgodnie z którą załączniki do protokołu postępowania, w tym wezwania skierowane do wykonawców w trybie art. 26 ust. 3 i 4, udostępnia się dopiero po wyborze najkorzystniejszej oferty, prowadziłaby do sytuacji, w której wykonawcy mogliby się zapoznać z istotnymi dokumentami dla oceny wniosków w momencie,

w którym upłynęłyby już terminy do wnoszenia środków ochrony prawnej na samą czynność oceny wniosków.

Przeciwne stanowisko w tym względzie, oparte na literalnej wykładni art. 96 ust. 3 u.p.z.p., prezentuje natomiast Józef Edmund Nowicki (vide: Komentarz do art. 96 ustawy – Prawo zamówień publicznych – Lex), podkreślając, że załączniki do protokołu stanowią w szczególności wyjaśnienia dotyczące treści ofert składane na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy p.z.p., wyjaśnienia dotyczące elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny (art. 90 ust. 1 ustawy p.z.p.), ocena tych wyjaśnień dokonana przez zamawiającego, kierowane do wykonawców informacje o poprawieniu omyłek rachunkowych w ofertach, itp. Uznając, że częścią postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest postępowanie odwoławcze, należy przyjąć, iż dokumenty składane przez wykonawców oraz zamawiającego w takim postępowaniu również stanowią załączniki do protokołu. Takim załącznikiem są również wszystkie dokumenty wewnętrzne zamawiającego, np. odnoszące się do powołania komisji przetargowej, oświadczenia składane przez jej członków, biegłych i inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, ale również np. notatki służbowe odnoszące się do postępowań, opinie prawne co do poprawności dokonywanych czynności, itp.

W świetle poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących przepisów prawa skład orzekający stwierdził, że uzupełnienia i wyjaśnienia składane na wezwanie organu

w przedmiocie oferty w trybie art. 26 ust. 3 i 4 u.p.z.p. oraz art. 87 ust. 1 i 2 u.p.z.p., stanowią integralny element każdej oferty i podlegają udostępnieniu zgodnie

z zasadami dostępu do ofert. Nie są one natomiast – jak błędnie twierdzi organ – załącznikami do protokołu, których ujawnienie podlega czasowemu ograniczeniu. Przeciwne stanowisko, prezentowane przez organ – prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, naruszającej fundamentalną zasadę jawności i przejrzystości procedury zamówień publicznych. Przykładowo nielogicznym byłoby traktowanie jako odrębnych od oferty, a stanowiących załączniki do protokołu wyjaśnień wykonawców składanych na żądanie zamawiającego co do treści oferty, czy poprawek w zakresie oczywistych omyłek (błędów) tak rachunkowych, jak i pisarskich w niej zawartych, czy też innych dokumentów uzupełniających treść oferty, skoro rzutują one na ostateczny kształt złożonej oferty. Wszelkie dokumenty i wyjaśnienia składane na wezwanie organu

w przedmiocie ofert powinny zatem podlegać udostępnieniu na analogicznych zasadach jak oferta.

Skoro zatem wspomniane wyżej dokumenty dotychczas nie zostały udostępnione skarżącemu, a przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, sąd w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. w zakresie żądania wglądu do dokumentów dotyczących uzupełnień i wyjaśnień składanych na wezwanie organu w przedmiocie ofert.

W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa i wynikała z błędnej kwalifikacji prawnej dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący.

W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie trzecim wyroku, ponieważ wniosek skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. w zdecydowanym zakresie został zrealizowany jeszcze przed wniesieniem skargi do tutejszego sądu.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku w trybie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Na marginesie poczynionych wyżej rozważań wskazać trzeba, że Wydział Zamówień Publicznych, na czele którego stoi Dyrektor, jest jednostką organizacyjną Urzędu Miasta Ł., podległą Prezydentowi Miasta Ł. Zatem wywody pełnomocnika organu, jakoby skarga została skierowana do niewłaściwego podmiotu sąd uznał za zupełnie niezasadne.

k.ż.