Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 978/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1015/18 w sprawie ze skargi H.G. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz H.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1015/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.G. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej H.G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 19 marca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej Komisja bądź organ), na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm. [z 2018 r. poz. 431], dalej ustawa) w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), wezwała H.G. (dalej skarżąca) do osobistego stawiennictwa na posiedzeni[e] ogóln[e] Komisji w dniu [...] marca 2018 r. o godz. 1000 w gmachu Prokuratury Krajowej przy ul. Rakowieckiej 26/30 w Warszawie, celem złożenia zeznań w charakterze świadka. Wezwanie z 19 marca 2018 r. doręczono skarżącej osobiście 19 marca 2018 r.

Skarżąca nie stawiła się na posiedzeni[e] ogóln[e] Komisji [...] marca 2018 r.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2018 r.) Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm. [z 2018 r. poz. 431]), ukarała H.G. grzywną w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że niestawiennictwo skarżącej na posiedzeni[e] ogóln[e] Komisji było nieuzasadnione. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy osoba wezwana przez Komisję w charakterze świadka ma obowiązek, niezależnie od swojego miejsca zamieszkania, stawić się na wezwanie i złożyć zeznania. Na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy świadek [...], który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego "posiedzeniem ogólnym" [winno być "rozprawą"] opuścił "posiedzenie" [winno być "rozprawę"] Komisji przed jego zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania [...], może być ukarany grzywną do 10.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30.000 zł.

Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Komisja jest, ze względu na swoje kompetencje, skład oraz właściwość rzeczową, organem szczególnym w hierarchii organów administracji publicznej.

Postępowanie przed Komisją reguluje ustawa, a jedynie w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy kpa, z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122, art. 127-144 kpa [art. 38 ust. 1 ustawy].

Komisja zaznaczyła, że skarżąca nie przedstawiła żadnej obiektywnej przyczyny uzasadniającej jej niestawiennictwo. Zdaniem Komisji przesłankami mogącymi usprawiedliwić nieobecność mogłyby być jedynie przesłanki natury osobistej, tj. związane z osobistą sytuacją świadka (tj. choroba uniemożliwiająca stawienie się na posiedzeniu ogólnym) bądź zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym i powszechnym, siła wyższa, tj. wystąpienie klęski żywiołowej (np. powodzi), która uniemożliwiłaby przybycie na posiedzenie Komisji.

W niniejszej sprawie skarżąca, jako osoba wezwana w charakterze świadka, miała obowiązek stawić się osobiście na posiedzeniu ogólnym, czego nie uczyniła. Nie usprawiedliwiła też swojego niestawiennictwa, w tym nie wskazała okoliczności, które stanowiłyby przesłanki pozwalające uznać, że świadek nie stawił się z przyczyny nie leżącej po jego stronie.

W ocenie Komisji nie jest rolą osoby wezwanej przed organ ocena, czy powinna być przesłuchiwana przez organ w charakterze świadka, czy w ogóle nie powinna być przesłuchiwana. Jeżeli organ uznał za konieczne przesłuchanie świadka, to skarżąca powinna była stawić się na posiedzeniu ogólnym. Gdyby każdy świadek postępowania toczącego się przed Komisją miał możliwość samodzielnej oceny zasadności wezwania lub dowolnego kwestionowania swojego statusu w postępowaniu uniemożliwiłoby to prowadzenie jakichkolwiek czynności przez organ administracji publicznej.

Ustawa nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności tego rodzaju. Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Ustanawiając kompetencje organu administracji publicznej m. in. do wezwania strony, świadka lub biegłego do osobistego stawiennictwa, ustawodawca wyposażył Komisję w prawo do stosowania środków przymuszających zobowiązanego do dokonania tych czynności. W piśmiennictwie podkreśla się, że środki przymuszające nie są karami w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz środkami przymusu zapewniającymi posłuch postanowieniem organu administracyjnego i wykonanie innych tego rodzaju obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa. Cechą tych środków przymuszających jest to, że mogą być stosowane wielokrotnie i mogą zostać ewentualnie cofnięte, gdy ich wymierzenie doprowadziło do wykonania przez adresata nałożonego nań obowiązku.

Uchylanie się przez świadka od wykonywania obowiązków procesowych w postępowaniu administracyjnym może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawdy materialnej określoną w art. 7 kpa, a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania.

Adresatem kary grzywny może być zatem osoba ﬁzyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna mająca lub niemająca osobowości prawnej. Charakter prawny kary grzywny jako kary porządkowej nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jej celem jest zdyscyplinowanie uczestników postępowania i wymuszenie posłuchu postanowieniom organów administracyjnych. Równocześnie regulacja ta ma zapewnić sprawny przebieg postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w przewidzianym ustawowo terminie.

Komisja zwróciła uwagę, że treścią obowiązku wynikającego z wezwania Komisji z 19 marca 2018 r. był nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby, tj. świadka. Jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają na takim zachowaniu się zobowiązanego, które są zgodne z dyspozycją normy prawnej. Osobisty charakter obowiązku administracyjnego wyklucza możliwość jego wykonania przez osobę trzecią.

Reasumując Komisja stwierdziła, że obowiązek osobistego stawiennictwa na posiedzeniu ogólnym przed Komisją [...] marca 2018 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, tj. skarżącej.

Komisja postanowiła o ukaraniu świadka karą w maksymalnej wysokości 10.000 zł, z uwagi na fakt nieuzasadnionego niestawiennictwa przed Komisją na posiedzeniu ogólnym. Skarżąca, jako osoba pełniąca funkcję [...], posiada szczególne informacje, dotyczące okoliczności wydania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisję i nie może dowolnie decydować o tym, że nie stawi się na jej wezwania.

Zdaniem Komisji, skarżąca powinna być zainteresowana udziałem w postępowaniu ogólnym w charakterze świadka, w tym stawiennictwem na posiedzeniu bowiem to do niej, jako osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego [...], należy rozpatrywanie wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. poz. 279 ze zm., dalej dekret) i jako taka powinna być szczególnie zainteresowana wyjaśnieniem nieprawidłowości i uchybień w działalności osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich.

Z uwagi na istotę postępowania ogólnego przed Komisją, sprecyzowanego w art. 37b ustawy oraz to, że dowody oraz materiały zebrane i dopuszczone w postępowaniu ogólnym Komisja może włączyć i uwzględnić jako dowody i materiały w postępowaniu rozpoznawczym w sprawie konkretnej nieruchomości warszawskiej, bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu oraz skutki jakie wywołują wydawane przez nią decyzje, tylko nadzwyczajne okoliczności mogą być usprawiedliwieniem dla nieobecności świadka na posiedzeniu.

Komisja zaznaczyła, że skarżąca w dotychczas prowadzonych postępowaniach nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji i w każdym przypadku kwestionowała konieczność swojego osobistego stawiennictwa. Wielokrotne, uporczywe niestawiennictwo skarżącej znacznie utrudnia rzetelne wyjaśnienie spraw będących przedmiotem postępowania przed Komisją.

W ocenie Komisji zeznania świadka mogą przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia spraw reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, zaś w ramach postępowań ogólnych, zaniedbań oraz uchybień w funkcjonowaniu i wykonywaniu zadań w postępowaniach dotyczących decyzji reprywatyzacyjnych. Skarżąca, pełniąc funkcję [...], nadzorowała bowiem postępowania dekretowe. Niestawiennictwo na posiedzeniu ogólnym utrudniło realizację zasady prawdy obiektywnej, do czego Komisja została zobowiązana, zgodnie z art. 7 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

Powyższe uzasadnia nałożenie na skarżącą kary grzywny w maksymalnej wysokości.

Według art. 7 kpa w zw. z art. 37b ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy Komisja jest zobligowana do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Do Komisji należy inicjatywa w zbieraniu dowodów i wyjaśnianiu stanu faktycznego, czemu służy m. in. instytucja wezwania świadka do stawienia się na posiedzeniu, celem jego przesłuchania. Uprawnienia Komisji wynikające z ustawy nie ograniczają się jedynie do prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, wydanych z naruszeniem prawa.

Zgodnie z powołanym art. 3 ust. 3 ustawy Komisja, jako organ administracji publicznej, stoi na straży interesu publicznego w zakresie prowadzonych postępowań. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku ujawnienia przez Komisję w toku postępowania nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych, Komisja może zwrócić się do odpowiedniego organu z żądaniem przeprowadzenia kontroli, wszczęcia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej pracownika lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. Organ ten w trybie art. 28 ust. 3 ustawy jest obowiązany zawiadomić Komisję o podjętych środkach i zakończeniu postępowań, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia od Komisji.

Z powyższego wynika, że Komisja prowadząc postępowanie ogólne będzie dążyć nie tylko do ustalenia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, lecz jako organ administracji publicznej stoi na straży interesu publicznego w zakresie prowadzonych postępowań i realizuje zadania w zakresie wskazanych wyżej kompetencji.

Ustawa ma na celu przywrócenie ochrony interesu społecznego poprzez usunięcie naruszeń prawa, które wystąpiły w trakcie wydawania decyzji na podstawie przepisów dekretu. Skala występujących w reprywatyzacji gruntów warszawskich naruszeń prawa i towarzyszących im negatywnych następstw wymagały podjęcia działań o charakterze nadzwyczajnym. Ustawowe uprawnienia Komisji mają charakter nadzorczy, jeżeli własność publiczna została utracona lub obciążona w wyniku nieprawidłowości w postępowaniu w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej, a celem postępowania przed Komisją jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

W postanowieniu Komisja pouczyła skarżącą, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ppsa], przysługuje jej prawo do wniesienia skargi na zaskarżony akt, w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu (art. 53 § 2 ppsa).

Od postanowienia z [...] marca 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 37b ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań świadka w toku postępowania, które jako prowadzone bez udziału stron, nie może zostać uznane za postępowanie administracyjne w toku którego organ przeprowadza postępowanie dowodowe przez co wydane przez Komisję rozstrzygnięcia dotyczące postępowania dowodowego, jak i rozstrzygnięcia nakładające prawa lub obowiązki, dotknięte są kwaliﬁkowaną wadą, jako wydane w postępowaniu, które nie może i nie powinno się toczyć wobec tego, że nie zostało skutecznie wszczęte; II. art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wymierzenie skarżącej grzywny za niestawiennictwo na rozprawie w charakterze świadka, podczas gdy skarżącej nie przysługuje status świadka w postępowaniu ogólnym, przez co wezwanie na rozprawę skierowane do osoby, która świadkiem być nie może - z uwagi na to, że: 1) piastun organu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego nie może być świadkiem w postępowaniu dotyczącym działalności (wydania decyzji) tego organu; 2) brak jest możliwości łączenia roli organu i świadka, jak też strony i świadka, podczas gdy [...] reprezentowane przez [...] wielokrotnie było uznawane za stronę postępowań przez Komisję i istnieją uzasadnione wątpliwości, czy Komisja prawidłowo odmówiła [...] udziału w tym postępowaniu - nie wywołało skutków prawnych, a skarżąca nie mogła być ukarana grzywną za niestawiennictwo w charakterze świadka; III. art. 19 ust. 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem skarżącej karą grzywny, pomimo że w piśmie z 26 marca 2018 r. skarżąca wyjaśniła przyczyny, dla których nie mogła brać udziału w niniejszej sprawie w charakterze świadka, a tym samym zostać przesłuchana w tym charakterze, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że skarżąca nie stawiła się na rozprawę [...] marca 2018 r. bez uzasadnionej przyczyny i w konsekwencji winna być ukarana karą grzywny; IV. art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wymierzenie kary grzywny w wysokości maksymalnej i sprzecznej z zasadą proporcjonalności, jako niezachowującą relacji proporcjonalności pomiędzy zastosowanym środkiem, a celem, który ma zostać zrealizowany, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: I. uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości; ewentualnie II. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; III. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 90 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu Komisja podtrzymała swoje stanowisko w sprawie w zakresie istnienia przesłanek do ukarania skarżącej grzywną, jak i adekwatności wysokości wymierzonej grzywny do statusu prawnego Komisji i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, w tym także wysokości dochodów skarżącej za 2016 r. i zgromadzonych przez nią środków finansowych. Komisja wskazała, że nowelizacja ustawy, która weszła w życie 14 marca 2018 r. wprowadziła możliwość wszczęcia postępowania ogólnego, które nie dotyczy praw i obowiązków indywidualnych podmiotów (nie ma w nim stron postępowania) i nie kończy się rozstrzygnięciem indywidualnym (decyzją administracyjną), ale uchwałą ([art.] 37c [ust. 1] ustawy). Zgodnie z art. 37b ustawy w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich Komisja może wszcząć postępowanie ogólne. Do postępowania ogólnego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu rozpoznawczym, z wyjątkiem art. 29-31, a jeżeli przepisy o postępowaniu rozpoznawczym są niewystarczające, to odpowiednio przepisy kpa. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów w postępowaniu ogólnym ma charakter uzupełniający, a nie modyfikujący to postępowanie.

Dowody i materiały zebrane i dopuszczone w postępowaniu ogólnym Komisja może włączyć i uwzględnić jako dowody i materiały w postępowaniu rozpoznawczym bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 37c [ust. 1] ustawy w postępowaniu ogólnym Komisja może podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich lub skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu.

Z uwagi na przedmiot postępowania ogólnego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w art. 75-88a kpa, z zastrzeżeniem konieczności uwzględnienia szczegółowych regulacji zawartych w ustawie. Komisja korzystając z ustawowych kompetencji dopuściła dowód z zeznań świadka - skarżącej na podstawie art. 75 kpa w zw. z art. 37b ust. 2 i art. 38 ustawy.

Postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa jest postępowanie rozpoznawcze, gdzie występują strony postępowania, a organ konkretyzuje prawa i obowiązki strony w wydanej decyzji administracyjnej.

Komisja podkreśliła, że skarżąca została wezwana jako osoba fizyczna w charakterze świadka, a nie jako [...] lub piastun tego organu.

Zdaniem Komisji złożona problematyka sprawy uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Trudno uznać, że w niniejszej sprawie zbędne będzie wysłuchanie stron na rozprawie. Sąd powinien publicznie wysłuchać stron[y], faktycznie rozważyć ich stanowiska, stworzyć im możliwość rzeczowej polemiki. Za przeprowadzeniem rozprawy przemawia też interes publiczny dla którego efektywnej ochrony, w tym mienia samorządowego, Komisja jest obowiązana, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy.

Pismem z 19 lipca 2018 r. skarżąca podtrzymała argumentację skargi w zakresie braku na gruncie przepisów ustawy, jak i kpa, możliwości przeprowadzenia postępowania ogólnego bez udziału stron. W postępowaniu ogólnym Komisja może stwierdzić uchybienia w działalności konkretnych organów i osób, a zatem osoby te mają interes prawny w braniu udziału w tym postępowaniu, skoro rozstrzygnięcie w formie uchwały będzie dotyczyło tych osób bezpośrednio. Postępowanie ogólne jest analogiczne jak postępowanie przygotowawcze w procedurze karnej, które toczy się z udziałem stron. Sposób prowadzenia postępowania ogólnego przez Komisję nie mieści się w standardach postępowania administracyjnego i kontrolnych kompetencjach organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Komisja nie może przejmować funkcji organów śledczych Państwa, w tym sejmowej komisji śledczej w rozumieniu art. 111 Konstytucji RP. Komisja oraz jej postępowania muszą spełniać wymagania określone w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 EKPC.

Skarżąca uważa, że znowelizowane przepisy art. 18-20a ustawy są wymierzone bezpośrednio przeciwko skarżącej i mają służyć przymusowemu doprowadzeniu skarżącej na rozprawę przed Komisją, są elementem walki politycznej, dyskredytacji skarżącej przez Przewodniczącego Komisji. Kwoty grzywien znacznie przekraczają stawki określone w art. 88 § 1 kpa i art. 285 § 1 kpk.

Zdaniem skarżącej jej zeznania nie mają żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Ocena jej odpowiedzialności jako piastuna organ należy do innych organów. Komisja nie jest "superorganem" nadrzędnym nad innymi organami, sądami i prokuraturą, nie ma kompetencji do badania działalności organów i instytucji publicznych, w szczególności organów samorządowych. Przypisanie Komisji kompetencji do prowadzenia postępowania nie stanowiącego postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w Konstytucji RP, jak i koncepcji postępowania administracyjnego.

Skoro do postępowania przed Komisją stosuje się przepisy kpa, a w zakresie regulującym postępowanie ogólne ustawa nie zawiera regulacji z zakresu postępowania dowodowego, to zastosowanie mają przepisy o postępowaniu rozpoznawczym oraz przepisy kpa. Z tych zaś wynika, że postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko w toku postępowania administracyjnego, które nie zostało wszczęte w sprawie nr [...]. Wobec tego postępowanie ogólne dotknięte jest wadą nieważności, gdyż nie może się toczyć bez udziału stron. W konsekwencji wadą nieważności dotknięte są wszelkie rozstrzygnięcia wydane w tym postępowaniu.

Pismem z 7 sierpnia 2018 r. Komisja podtrzymała prezentowane w sprawie stanowisko w zakresie charakteru prawnego postępowania ogólnego, jako innego postępowania, niż postępowanie administracyjne, w rozumieniu art. 1 kpa, toczące się z udziałem stron. Komisja powołała stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1064/18 i I SA/Wa 1065/18. Domniemanie konstytucyjności ustawy nie zostało podważone przez Trybunał Konstytucyjny, który ma wyłączną kompetencję w tym zakresie (art. 188 Konstytucji RP). Komisja nie jest komisją śledczą. Jej status wynika z art. 3 ust. 3 ustawy, który wskazuje na szczególną rolę Komisji jako organu administracji publicznej stojącego na straży interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1015/18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał skargę za uzasadnioną. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie wydano w toku wszczętego przez Komisję z urzędu postępowania ogólnego. Wszczęcie postępowania zainicjowało postanowienie Komisji z [...] marca 2018 r. [...], wydane na podstawie art. 37b ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało ogłoszone w tym samym dniu w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z 16 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy.

Sąd I instancji rozważył zagadnienie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego do oceny legalności wydanego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 ustawy, postanowienia o ukaraniu skarżącej grzywną jako świadka, który nie stawił się na posiedzenie ogólne Komisji. Sąd odniósł się do charakteru postępowania ogólnego w jakim wydano zaskarżone postanowienie i ocenił, czy postanowienie o ukaraniu świadka grzywną mogło być wydane w takim postępowaniu.

Ustawa określa szczegółowy tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (art. 1 pkt 1 ustawy). W tym celu utworzono organ właściwy do prowadzenia tego typu postępowania - Komisję (art. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 1 ustawy). Komisja ma status organu administracji publicznej (art. 3 ust. 3 ustawy). Jej cele i zadania, to: stanie na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich; wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich; występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 i 3 ustawy).

Rozdział 3 ustawy normuje postępowanie przed Komisją. Z przepisów tego Rozdziału wynika, że postępowanie przed Komisją odnosi się w istocie do trzech różnych procedur postępowania. Są to tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy). To ostatnie postępowanie wprowadzono do ustawy 14 marca 2018 r.

Czynności sprawdzające i postępowanie rozpoznawcze pozostają w ścisłym związku i nakierowane są na kontrolę przedmiotową - ocenę zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych jako wytworu działalności określonych osób, z organami wydającym te decyzje na czele. Te dwa tryby postępowania umożliwiają realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 3 ustawy (właściwych dla Komisji jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania rozpoznawczego). Tryb postępowania rozpoznawczego umożliwia Komisji dodatkowo występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy).

Pierwszy tryb postępowania ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny. Do tego postępowania nie stosuje się przepisów kpa (art. 38 ust. 2 ustawy). Celem czynności sprawdzających jest bowiem wyjaśnienie i ocena, czy wobec konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są w ogóle podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie rozpoznawcze. W toku czynności sprawdzających Komisja lub jej przewodniczący dokonują analizy akt postępowań, informacji, dokumentów, opinii przekazanych Komisji w trybie art. 12 i art. 14 ustawy oraz stanowiska analitycznego Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, o którym mowa w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji...(Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 2017 r. poz. 141 ze zm., dalej Zarządzenie). Chodzi zatem o materiał dowodowy pozyskany od organów administracji publicznej, organów samorządów zawodowych, innych jednostek organizacyjnych i instytucji, sądów, prokuratur na skutek uprzedniego wystąpienia przewodniczącego Komisji, czy samej Komisji. Rezultatem przeprowadzenia czynności sprawdzających może być uprawdopodobnienie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Wówczas to Komisja jest uprawniona do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego (art. 15 ustawy).

Postępowanie rozpoznawcze ma charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Postępowanie to prowadzi się z udziałem stron postępowania, a jeżeli wystąpi taka potrzeba także z udziałem innych jego uczestników, np. świadków, biegłych. Do tego postępowania stosuje się, prócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w kpa (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną (w której skonkretyzowany jest przedmiot postępowania i podmioty tego postępowania) i kończy się kwalifikowanym, władczym i jednostronnym aktem administracyjnym - decyzją administracyjną.

Zupełnie inny charakter ma postępowanie ogólne, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy. Postępowanie ogólne, w odróżnieniu od poprzednio omawianych trybów, pozostaje w pewnym (choć nie tak ścisłym, jak czynności sprawdzające) związku z postępowaniem rozpoznawczym. Dowody i materiały zebrane w postępowaniu ogólnym mogą być bowiem dowodami w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Postępowanie ogólne nakierowane jest na kontrolę podmiotową - ocenę działalności samych organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a nie wytworów tej działalności (decyzji reprywatyzacyjnych). Ten tryb postępowania umożliwia realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 2 ustawy (jako organu mającego pewne uprawnienia kontrolne w stosunku do organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne).

Celem tego postępowania jest wyjaśnienie, czy w działalności tychże podmiotów uwidoczniły się nieprawidłowości lub uchybienia, a jeżeli tak, to jaki miały charakter i jaką wagę. Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, wówczas może (nie musi) podjąć uchwalę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień Komisja może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy).

W ocenie Sądu I instancji, postępowanie ogólne należy traktować jako wewnętrzne postępowanie Komisji, które nie załatwia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa i wobec tego do postępowania tego nie stosuje się np. przepisów Działu II Rozdziału 4 i 5 kpa o dowodach i o rozprawie. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania i nie jest konkretyzowana sytuacja prawna indywidualnego podmiotu prawa. Brak stron postępowania skutkuje także tym, że nie można w postępowaniu ogólnym przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy).

Co znamienne na brak stron postępowania ogólnego zdaje się wskazywać sam Minister Sprawiedliwości przy którym działa Komisja (art. 5 ust. 3 ustawy), skoro wyklucza możliwość przeprowadzenia w tym postępowaniu dowodu z przesłuchania stron [§ 41 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji... (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 2018 r. poz. 166)].

Z art. 12 i art. 14 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy wynika, że Komisja wszczyna, prowadzi postępowanie ogólne i w jego toku wyjaśnia kwestię zaistniałych nieprawidłowości i uchybień bazując na zgromadzonych i wytworzonych wcześniej przez inne organy dokumentach, aktach, informacjach i opiniach, w tym informacjach z Krajowego Rejestru Karnego (art. 6 ust. 1 pkt 7c ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym). Także materiał dowodowy zgromadzony w toku czynności sprawdzających i w postępowaniach rozpoznawczych może być podstawą do wszczęcia postępowania ogólnego. Nie można wykluczyć i sytuacji odwrotnej, że materiały uzyskane w toku postępowań ogólnych posłużą za dowody w postępowaniach rozpoznawczych (art. 37b ust. 3 ustawy).

Z treści opisanych wyżej regulacji ustawy wynika, że na tle materiałów jakie pozyskuje Komisja mogą ujawnić się pewne (powtarzające się) patologie w działalności organów lub osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, niekoniecznie mające charakter wadliwości rzutującej na zgodność z prawem wydanych decyzji reprywatyzacyjnych (te wadliwości ma eliminować postępowanie rozpoznawcze).

Ujawnione w postępowaniu ogólnym patologie obejmować mogą nieprawidłowości lub uchybienia dotyczące np. traktowania uczestników postępowań reprywatyzacyjnych, obiegu korespondencji i gromadzenia dokumentacji, prowadzenia urządzeń ewidencyjnych, obsady komórek organizacyjnych prowadzących postępowania reprywatyzacyjne. Chodzi o wadliwości spowodowane działaniami, poleceniami lub zaniechaniami podmiotów mających realny wpływ na poziom prowadzonych postępowań reprywatyzacyjnych.

W związku z tym skutkiem kontroli Komisji prowadzącej postępowanie ogólne może być sygnalizacja społeczeństwu dostrzeżonych uchybień w formie uchwały albo poinformowanie określonych organów o pewnych patologiach w formie zawiadomienia, by dać tym organom możliwość zapoznania się z materiałami i wynikami kontroli Komisji i podjęcia działań stosownych do okoliczności sprawy.

Zatem postępowanie ogólne zmierza do likwidacji stwierdzonych patologii w działalności podmiotów mających wpływ na prowadzenie postępowań reprywatyzacyjnych i przez to zapewnienia obywatelom prawa do tzw. dobrej administracji, o której mowa w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Wynik kontroli Komisji (akt podjęty w formie uchwały) w postępowaniu ogólnym stanowi subiektywną ocenę, czy też opinię tego organu ze sfery faktów, która nie powoduje żadnego bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu kontrolowanego. Wynik ten nie rozstrzyga w sposób władczy i jednostronny o prawach i obowiązkach kontrolowanego podmiotu. Z przepisów ustawy nie wynika, by wynik tej kontroli (uchwała z art. 37c ust. 1 ustawy) był wiążący dla innych organów.

Z powyższych rozważań wynika, że Komisja wydając zaskarżone postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną za niestawiennictwo w charakterze świadka w postępowaniu ogólnym niejako "przeniosła" instytucję środka przymuszającego świadka do odpowiedniego zachowania, właściwą postępowaniu jurysdykcyjnemu (rozpoznawczemu) na grunt postępowania wewnętrznego niejurysdykcyjnego (ogólnego), w którym instytucja ta nie ma racji bytu.

Sąd I instancji zauważył, że z charakterem postępowania ogólnego i rodzajem podjętego w niniejszej sprawie postanowienia wiąże się kwestia kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a także możliwość rozpatrzenia niniejszej sprawy sądowej w postępowaniu uproszczonym w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej ppsa).

W niniejszej sprawie Komisja nie ma spójnego stanowiska odnośnie tego, czy postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną jest tzw. innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązku wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (takie pouczenie o środkach zaskarżenia zawiera zaskarżone postanowienie), czy też postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa (co sugeruje zawarte w odpowiedzi na skargę uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy).

Poza sporem jest to, że postanowienie o ukaraniu grzywną świadka, o którym mowa w art. 19 ust. 3 ustawy jest ostateczne (art. 10 ust. 4 ustawy) i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy ustawy (ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ppsa). W niniejszej sprawie istotne jest to, że wydane postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną, jako świadka (który dysponuje określoną wiedzą co do procesu wydawania decyzji reprywatyzacyjnych jako piastun organu - [...]), wywiera skutki w jej sferze materialnej jako osoby fizycznej. Nałożony przez Komisję obowiązek finansowy powoduje uszczuplenie w jej zasobach pieniężnych. Wobec tego skarżąca nie może być pozbawiona ochrony sądowej. Takie prawo gwarantuje skarżącej Konstytucja RP (art. 45 ust. 1 w zw. art. 78 Konstytucji RP).

Rolą sądu administracyjnego jest przyporządkowanie wydanego w sprawie postanowienia do określonej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15.3.2005 r. sygn. akt Ts 199/04).

W niniejszej sprawie organ administracji publicznej wydał postanowienie, niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym (choć będącym wewnętrznym postępowaniem niejurysdykcyjnym), w sprawie administracyjnej (choć nie mającej charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa). Wobec tego należało przyjąć, że postanowienie wydane w takich okolicznościach winno być kontrolowane przez sąd administracyjny, a nie sąd powszechny. Ppsa nie wyłącza wprost tego rodzaju postanowień z kontroli sądowoadministracyjnej (art. 5 ppsa). Postanowienie to nie zostało wydane w sprawie cywilnej czy karnej, a żaden przepis szczególny nie wskazuje kognicji sądu powszechnego w tego typu sprawie.

By zapewnić skarżącej prawo do sądu należało dokonać kwalifikacji zaskarżonego postanowienia w kontekście art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 184 zd. pierwsze Konstytucji RP. Przy czym w grę wchodzą przepisy art. 3 § 2 pkt 2 [bądź] art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Wedle art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przepis ten został skorygowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15, który rozciągnął zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa na postanowienia wydawane w postępowaniu kontrolnym w przedmiocie zażalenia na skutek sprzeciwu przedsiębiorcy, które nie były podejmowane w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Trybunał uznał, że pojęcie "sprawy", o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma szersze znaczenie. Postępowanie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, obejmuje także postępowania inne niż postępowania jurysdykcyjne czy postępowania regulowane przepisami kpa. Tendencję do rozszerzającego traktowania tego przepisu zaprezentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, już na tle poprzedniej, analogicznej regulacji z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22.4.2002 r. FPS 5/02).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontroli sądowoadministracyjnej podlegają inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ustawodawca w zakresie zaskarżalności tego rodzaju aktów zaproponował odwrotny trend. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) ustawodawca wyłączył zaskarżalność tzw. innych aktów, ale podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei na mocy art. 71 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 216 r. poz. 1948 ze zm.) ustawodawca wyłączył zaskarżalność również aktów podjętych w toku postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanej ustawy.

Patrząc z perspektywy niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że po dokonanej zmianie, art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ma zastosowanie do niekwalifikowanych aktów administracyjnych o charakterze samodzielnym, wydawanych w niesformalizowanej, szczególnej, procedurze administracyjnej (odpowiedników decyzji administracyjnej - kwalifikowanego aktu administracyjnego wydawanego w sformalizowanej ogólnej procedurze administracyjnej), przyznających lub nakładających obowiązki administracyjne, wynikające bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi zatem o akt z zakresu administracji publicznej, wydany w sprawie: 1) niemającej charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa, choć której przedmiotem jest zindywidualizowany stosunek administracyjny, 2) niekończącej się decyzją administracyjną, czy postanowieniem, które są wydawane w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym, 3) w której adresatem aktu (uprawnienia lub obowiązku) jest konkretny podmiot zewnętrzny, niezwiązany organizacyjnie z organem wydającym akt, pozostający poza strukturą organów administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, większość argumentów przemawia jednak za potraktowaniem zaskarżonego postanowienia jako jednego z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa ma zastosowanie do postanowień wydawanych w szeroko rozumianych postępowaniach administracyjnych, także w postępowaniach o charakterze szczególnym. Zaskarżone postanowienie wydano w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie ogólne jest takim postępowaniem (art. 1 pkt 1 ustawy).

Po drugie, nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji ma rodzaj wydanego postanowienia. Postanowienia o ukaraniu grzywną świadka należą do kategorii środków przymuszających uczestnika postępowania do określonego zachowania się. Postanowienia takie są wydawane w jurysdykcyjnej ogólnej procedurze administracyjnej (art. 88 § 1 kpa) i jurysdykcyjnych szczególnych procedurach administracyjnych (np. art. 262 § 1, 1a i 5 Ordynacji podatkowej; art. 91b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - Dz. U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm.). Postanowienia tego typu są zaskarżalne w drodze zażalenia.

Niewątpliwie zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy, odnoszącego się do jurysdykcyjnej szczególnej procedury administracyjnej (postępowania rozpoznawczego) i zawiera się w tej samej klasie postanowień, co wyżej wskazane. Brak dostatecznych powodów, by na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa zaskarżone postanowienie traktować inaczej, niż postanowienia tego samego typu wydane w innych procedurach, które (z uwagi na przysługujące na nie zażalenie) mieszczą się w pierwszej kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Gdyby jednak nie uznać tego toku rozumowania za poprawne, to i tak trzeba przyjąć, że Komisja w postępowaniu ogólnym nie wydaje aktu głównego, kończącego sprawę, co do jej istoty (uchwały wydawane w trybie art. 37c ust. 1 i 2 ustawy nie konkretyzują sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu).

Wobec tego aktem nakładającym w tymże postępowaniu na skarżącą skonkretyzowany prawny obowiązek administracyjny (materialnoprawny) jest tylko i wyłącznie zaskarżone postanowienie.

Zatem postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną należałoby, w takim przypadku, zakwalifikować jako postanowienie mieszczące się w trzeciej kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, tj. rozstrzygających sprawę, co do jej istoty (istota sprawy sprowadza się do konkretyzacji obowiązku finansowego nałożonego na indywidualny podmiot). W konsekwencji sprawa sądowa wywołana skargą na zaskarżone postanowienie mogła podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.

Mając na uwadze meritum sprawy Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie z [...] marca 2018 r. zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy. Naruszenie to polegało na wadliwym zastosowaniu przez Komisję instytucji finansowego ukarania świadka, właściwej postępowaniu rozpoznawczemu, w toku wewnętrznego postępowania ogólnego, które nie miało cech postępowania jurysdykcyjnego, prowadzonego w sprawie indywidualnej z art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Wobec tego w postępowaniu tym nie mogły pojawić się strony postępowania i postępowanie dowodowe prowadzone w oparciu o osobowe źródła dowodowe - świadków.

W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą zarzuty: 1) niedopuszczalnego łączenia przez organ roli skarżącej jako świadka z rolą skarżącej jako piastuna organu administracji publicznej - [...] i piastuna organu osoby prawnej [...], 2) wadliwej oceny przez Komisję przyczyn niestawiennictwa skarżącej w charakterze świadka, 3) naruszającego prawo i zasadę proporcjonalności wymiaru wysokości grzywny - nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu wydania go w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Zbadanie legalności zaskarżonego postanowienia wymagało szczegółowej analizy i oceny rozwiązań ustawowych w zakresie celów działania Komisji i jej zadań, natury postępowania ogólnego w kontekście innych procedur przewidzianych ustawą, możliwości wydania postanowienia o ukaraniu świadka grzywną w postępowaniu ogólnym. W niniejszej sprawie nie doszło do oczywistego i jaskrawego naruszenia prawa, które od razu "rzuca się w oczy".

W piśmie z 19 lipca 2018 r. skarżąca dowodzi, że Sejm RP powołując Komisję do życia i przyznając jej ustawowo kompetencje do prowadzenia postępowania ogólnego w zakresie określonym w art. 37b ust. 1 ustawy naruszył zasadę państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Jej zdaniem organ administracji rządowej nie może mieć kompetencji do prowadzenia postępowania ogólnego w zakresie wskazanym w art. 37b ust. 1, w stosunku do organu samorządowego. W tym sensie tenże brak kompetencji wiąże z brakiem podstaw prawnych do wydania przez Komisję postanowienia o ukaraniu skarżącej grzywną.

Sąd I instancji nie powziął zasadniczych wątpliwości co do przyjętego w ustawie modelu uprawnień kontrolnych Komisji wobec organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, w szczególności w kontekście naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Komisję należy traktować jako centralny organ administracji rządowej. Komisja ma status odpowiadający ministrowi, jaki ten ma w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z pkt 4 kpa), choć ustrojowo organ ten działa przy Ministrze Sprawiedliwości (art. 5 ust. 3-5 ustawy). Nie jest to komisja sejmowa, w szczególności nadzwyczajna czy śledcza (art. 110 ust. 3 i art. 111 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, wyposażenie Komisji w postępowaniu administracyjnym w pewne uprawnienia kontrolne, a nie śledcze, jako dopełnienie uprawnień jurysdykcyjnych, było niezbędne, z uwagi na specjalny charakter ustawy i cel ustawy (usunięcie szeroko rozumianych negatywnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych).

Trzeba mieć też na uwadze to, że istniejący system organów ochrony prawnej i organów kontroli kompetentnych do nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego w praktyce nie zdał egzaminu. W procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich pojawiły się patologie, o których donosiły media, np. reaktywowanie osób prawnych, nieistniejących kilkadziesiąt lat, wyłącznie w celu odzyskania nieruchomości; handel roszczeniami; udzielanie pełnomocnictw przez osoby w nieprawdopodobnie zaawansowanym wieku; wyłudzanie nieruchomości przez osoby z nabytymi uprawnieniami w ramach tzw. umów indemnizacyjnych; nękanie lokatorów remontami uniemożliwiającymi zamieszkiwanie oraz dużymi podwyżkami czynszów (W. Chróścielewski. Niektóre zagadnienia związane z funkcjonowaniem Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018/1/[s. 14-15]).

W takiej sytuacji ustawodawca przyznał Komisji wysoką pozycję ustrojową i wyznaczył jej rolę strażnika interesu społecznego, w szczególności praw najemców mieszkań w budynkach znajdujących się na gruntach warszawskich, którzy nie byli traktowani jako strony postępowań reprywatyzacyjnych, a których dotknęły negatywne skutki decyzji reprywatyzacyjnych. Kombinowane uprawnienia Komisji (także kontrolne) mają zapewnić właściwą diagnozę patologii jakie pojawiły się przy reprywatyzacji gruntów warszawskich, a także uczynić realnym usunięcie zaistniałych uchybień.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że osoby sprawujące funkcje piastunów organów administracji publicznej przestają być osobami prywatnymi. Takie osoby muszą liczyć się z tym, że działalność organów, które reprezentują, będzie podlegała kontroli społecznej (art. 61 ust. 1 i art. 63 Konstytucji RP) i kontroli podmiotów instytucjonalnych, z których wynikami nie zawsze się zgadzają i których wyniki nie zawsze podlegają środkom zaskarżenia w postępowaniu sądowym.

W tym zakresie można wskazać dwa przykłady. Po pierwsze - każdy może złożyć skargę na działalność organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego lub jego pracowników. W zakresie realizacji zadań własnych - do rady gminy, w zakresie realizacji zadań zleconych - do wojewody (art. 221, art. 227, art. 229 pkt 2 i 3 kpa). W toku postępowania skargowego właściwy organ może wykryć naruszenia lub uchybienia w działalności organu kontrolowanego i stwierdzić zasadność skargi (art. 238 § 1 kpa). Po drugie - sąd administracyjny w toku rozpatrywania sprawy ze skargi na decyzję organu administracji publicznej może z urzędu stwierdzić istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie i o tych uchybieniach poinformować w formie postanowienia właściwe organy lub ich organy zwierzchnie (art. 155 § 1 ppsa). W obu tych przypadkach kontrolowany organ nie ma możliwości zaskarżenia podjętej czynności lub wydanego orzeczenia poprzez wniesienie sądowego środka zaskarżenia.

Komisja w toku kontroli w postępowaniu ogólnym nie może władczo ingerować w funkcjonowanie podmiotu kontrolowanego, nie może formułować w stosunku do kontrolowanego wiążących wytycznych, zaleceń, wniosków, co do sposobu i terminu usunięcia niepożądanych zjawisk, czy też zobowiązywać kontrolowanego, by ten poinformował organ kontrolujący o podjętych działaniach zaradczych. Komisja nie może korygować decyzji ze sfery stosunku pracy, czy sfery organizacyjnej, podejmowanych przez kontrolowanych, po przeprowadzonej kontroli obserwować rezultatów już przeprowadzonej kontroli, narzucać kontrolowanym określonych wzorców zachowań. Wynik kontroli nie jest obligatoryjnie podstawą do nałożenia przez Komisję na kontrolowanego kary, zakazu, nakazu, czy stwierdzenia podlegania przez kontrolowanego określonego rodzaju odpowiedzialności. Pracownicy Komisji nie mogą wkraczać do siedziby kontrolowanego jako kontrolerzy i prowadzić w jego pomieszczeniach kontroli. Kontrola Komisji dotycząca działalności organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne nie nosi cech tzw. nadzoru administracyjnego (art. 171 Konstytucji RP), który prócz kontroli, obejmuje także określony katalog środków nadzoru. Komisja nie jest organem nadzoru nad organami prowadzącymi postępowania reprywatyzacyjne.

Komisja ma jedynie kompetencje kontrolne, a kontrola, której dokonuje ma charakter następczy (dotyczy dokonanych działań), faktyczny, ograniczony (kompetencyjnie), pośredni (bez udziału kontrolerów), podmiotowy (dotyczy organów i osób), wewnątrzadministracyjny (w ramach organów usytuowanych w systemie administracji publicznej).

Konstytucja RP przewiduje zamknięty katalog organów nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 148 pkt 6 i art. 171 Konstytucji RP). Nie dotyczy to organów kontroli. Systemowi organów kontroli ustrojodawca nadał charakter otwarty i rozproszony w ustawach szczególnych. Zatem Komisja jako organ przyporządkowany naczelnemu organowi administracji rządowej - Ministrowi Sprawiedliwości może sprawować kontrolę działalności podmiotu usytuowanego poza strukturą danego resortu (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego), jeżeli kontrola dotyczy organów różnego szczebla realizujących zadania z zakresu gruntów warszawskich. Nie można pominąć tego, że [...] w sprawach reprywatyzacyjnych orzeka także w zakresie nieruchomości skarbowych i w zakresie odszkodowań, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Szeroko rozumiane sprawy reprywatyzacyjne dotyczące gruntów warszawskich (art. 2 pkt 3 ustawy) realizują też takie organy jak: samorządowe kolegium odwoławcze, wojewoda, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.) upoważnia podmioty wykonujące zadania administracji rządowej, wynikające z odrębnych ustaw (takim organem niewątpliwie jest Komisja), do wykonywania zadań administracji rządowej w województwie. Ustawa zasadnicza zastrzega jedynie, że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej kontrolującym działalność organów samorządu terytorialnego (art. 202 i art. 203 ust. 2 Konstytucji RP).

Podnoszona przez skarżącą kwestia dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 ustawy, stanowi zagadnienie wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy, skoro przedmiotem skargi z 19 kwietnia 2018 r. jest postanowienie o ukaraniu grzywną, a nie uchwała Komisji. W konsekwencji Sąd tej kwestii nie badał w kontekście art. 45 Konstytucji RP. Sąd nie badał skutków tej uchwały w kontekście wzorców konstytucyjnych z art. 30 (poszanowanie i ochrona godności człowieka), art. 40 (zakaz niehumanitarnego traktowania) i art. 47 (ochrona dóbr osobistych), ponieważ i te zagadnienia wykraczają poza przedmiot niniejszej skargi.

Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 31 sierpnia 2018 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Dla rozstrzygnięcia Sądu o legalności zaskarżonego postanowienia nie było niezbędne uprzednie skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego w zakresie wskazanym w piśmie strony z 31 sierpnia 2018 r. i uzyskanie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Jeżeli chodzi o zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Komisji o przeprowadzenie rozprawy Sąd zwraca uwagę, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienia skoncentrowane były wokół kwestii typowo prawnych, nie dotyczyły okoliczności stanu faktycznego sprawy. Do ich wyjaśnienia nie było potrzebne dodatkowe wysłuchanie stron i ich przedstawicieli na rozprawie. Stanowiska stron w zakresie istotnym dla sprawy (charakteru i kompetencji Komisji, charakteru postępowania ogólnego, możliwości wydania w jego toku postanowienia o ukaraniu grzywną świadka) zostały szczegółowo przedstawione w obszernych, pisemnych wywodach skarżącej i organu.

Skargę kasacyjną wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, reprezentowana przez adw. M.M., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1015/18 w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17a w zw. z art. 3 ust. 2 i 4 oraz w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) przez przyjęcie, że postanowienie Komisji z [...] marca 2018 r. nr KR [...] o ukaraniu grzywną H.G. zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa, co wynikało z uznania, że organ w sposób wadliwy zastosował instytucję finansowego ukarania świadka właściwą postępowaniu rozpoznawczemu, a która to regulacja nie ma zastosowania w postępowaniu ogólnym z uwagi na brak występowania w jego ramach stron postępowania - co niesie za sobą niedopuszczalność wyznaczania rozpraw oraz przeprowadzania dowodów osobowych w postaci zeznań świadków, podczas gdy na podstawie przepisów ustawy Komisja w ramach postępowania ogólnego jest uprawniona do przeprowadzania pełnego zakresu postępowania dowodowego, a co za tym idzie korzystania ze wszystkich środków oraz dowodów, w tym ze źródeł osobowych (zeznań świadków), a tym samym stosowania kary grzywny wobec zaistnienia przesłanek z art. 19 ust. 3 ustawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, przez nieuzasadnione przyjęcie, że w toku postępowania ogólnego nie jest uprawniona do wyznaczania rozpraw administracyjnych i przesłuchania świadków, podczas gdy treść powołanych przepisów ustawy zakłada stosowanie w postępowaniu ogólnym w sposób odpowiedni norm regulujących postepowanie rozpoznawcze, w ramach którego przewidziano uprawnienie do przeprowadzenia rozprawy oraz korzystania z szerokiego katalogu środków dowodowych, w tym z zeznań świadków;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy, przez uchylenie postanowienia Komisji z [...] marca 2018 r. nr KR [...], podczas gdy kontrolowany akt odpowiadał prawu i nie został wydany z naruszeniem art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz Komisji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa (k. 172-181 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.G. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz Komisji wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych (k. 191-202 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6).

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jakkolwiek w skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne, to postawionych zarzutów nie zakwalifikowano do poszczególnych podstaw, żaden z zarzutów nie dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, nie zidentyfikowano naruszonych przepisów prawa materialnego, co każe przyjąć, że skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach kasacyjnych nie określono formy naruszenia z zastosowaniem terminologii ppsa, wskazując na naruszenie "przez przyjęcie" lub "przez nieuzasadnione przyjęcie". W tej sytuacji konieczne jest odwołanie się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, której argumenty stanowią dla Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę do stwierdzenia, że sporne kwestie dotyczą interpretacji przepisów powołanych jako podstawa ukarania grzywną.

Poszczególnymi zarzutami objęto każdorazowo po kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który winien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona, bowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przedmiot postanowienia zaskarżonego do Sądu I instancji, podniesione zarzuty i ich uzasadnienie przyjął, że spór dotyczy tego, czy w postępowaniu ogólnym przed Komisją stosowanie grzywien jako sankcji o charakterze represyjnym (przymuszającym) względem osób wezwanych w charakterze świadków znajduje uzasadnienie w przepisach art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17a w zw. z art. 3 ust. 2 i 4 oraz w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji, czy w postępowaniu tym zastosowanie znajduje instytucja zastosowania grzywny wobec zaistnienia przesłanek z art. 19 ust. 3 ustawy.

Rozważania dotyczące katalogu środków dowodowych w postępowaniu ogólnym mają przy tym charakter uboczny i wymagają podjęcia jedynie ze względu na przedmiot zaskarżenia, samodzielnie kwestie te nie stanowią przedmiotu orzekania. Istota problemu koncentruje się na kwestii dopuszczalności stosowania środków przymuszających osoby wzywane przez Komisję do uczestniczenia w jej czynnościach i dostarczania Komisji informacji, bowiem przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie nakładające grzywnę za niestawiennictwo w charakterze świadka, której celem jest wymuszenie złożenia zeznań przed Komisją, na co wskazuje art. 20a ustawy, przewidujący końcowo możliwość przymusowego doprowadzenia osoby wezwanej.

Postępowanie ogólne, ze względu na swój wewnątrzadministracyjny charakter, nie załatwia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że od uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1, i czynności o których mowa w art. 37a ust. 1 i 2, nie służy odwołanie, powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw ani skarga do sądu administracyjnego (art. 37d ustawy). Zaskarżeniu podlegają podjęte w postępowaniu ogólnym postanowienia w sposób władczy wkraczające w sferę praw i obowiązków podmiotów prawa, w szczególności jednostek, łączących się ze stosowaniem środków przymusu, do jakich należy zaliczyć grzywny będące sankcjami nakierowanymi na wymuszenie określonego zachowania i związane z nimi postanowienia o zwolnieniu z grzywny.

Prawidłowa jest wykładnia Sądu I instancji, że w postępowaniu ogólnym odesłanie z art. 37b ust. 2 ustawy do odpowiednego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym nie daje podstaw do zastosowania art. 19 ust. 3 ustawy, a to ze względu na charakter postępowania ogólnego i związany z nim brak podstaw do zastosowania art. 19 ust. 3 ustawy w postępowaniu ogólnym.

Zarzut błędnej wykładni winien wskazywać na naruszone przez Sąd I instancji dyrektywy interpretacyjne i określać jakie winny zostać w procesie wykładni prawidłowo użyte, prowadząc do prawidłowego rozumienia przepisu. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazuje się zasadniczo na argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej - na cel postępowania ogólnego i zadania Komisji związane z tym postępowaniem, na potrzebę zapewnienia sprawności w realizacji tych zadań i zebrania zupełnego materiału dowodowego dotyczącego nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania dotyczące nieruchomości warszawskich.

Charakter postępowania ogólnego nie budzi wątpliwości, trafne jest wskazanie, że stanowi ono wewnątrzadministracyjne postępowanie kontrolne, prowadzone przez podmiot usytuowany organizacyjnie w ramach aparatu administracyjnego i skierowane wobec innego podmiotu znajdującego się w tej strukturze lub osób w nim zatrudnionych. Jakkolwiek jego celem, zgodnie z art. 37b ust. 1 ustawy, jest wyjaśnienie nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji dotyczących reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, to należy zauważyć, że wyniki kontroli i ustalenia Komisji poczynione w postępowaniu ogólnym nie są podstawą do podjęcia jakichkolwiek własnych władczych działań w odniesieniu do kontrolowanych organów i ich pracowników, w szczególności nie wyposażono w tym zakresie Komisji w kompetencje do formułowania zaleceń, poleceń skierowanych bezpośrednio do jednostek kontrolowanych. Ustawa nie określa, jakie są skutki podjęcia uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 ustawy, ma ona wobec tego znaczenie deklaratywne, wyrażające stanowisko Komisji, taki ograniczony walor tej uchwały pośrednio potwierdza również to, że uchwała została wyjęta spod jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej (art. 37d ustawy). Poza kompetencją do podjęcia uchwały, Komisja w postępowaniu ogólnym ma uprawnienia ograniczone do możliwości sygnalizacyjnych, dotyczących kierowania zawiadomień do odpowiedniego organu, żądania przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. Jakkolwiek Komisja wyposażona jest w kompetencję do żądania wszczęcia określonego postępowania, to każde z tak wszczętych postępowań winno być prowadzone zgodnie z właściwymi przepisami. W ustawie brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w postępowaniach takich organy je prowadzące zwolnione są w obowiązku przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dowodowych związanych z przedmiotem prowadzonego postępowania, ze względu na ustalenia poczynione przez Komisję w postępowaniu ogólnym. Waga czynności dowodowych przeprowadzonych w postępowaniu ogólnym dla następczo wszczynanych postępowań nie jest zatem znacząca, w szczególności nie mogą one zastąpić prawidłowo przeprowadzonych postępowań zainicjowanych zawiadomieniami Komisji.

Ustawa w art. 37b ust. 3 przewiduje jedynie w odniesieniu do samej Komisji możliwość włączenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu ogólnym do postępowania rozpoznawczego bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu. Uproszczona jest jednak teza, postawiona w skardze kasacyjnej, że rezygnacja w art. 17 ust. 1 ustawy z obowiązku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu rozpoznawczym jest konsekwencją art. 37b ust. 3 ustawy i możliwości włączenia do postępowania rozpoznawczego materiałów zgromadzonych w postępowaniu ogólnym bez przeprowadzania dowodu w postępowaniu rozpoznawczym, co miałoby przemawiać za dopuszczalnością wykorzystywania wszelkich środków dowodowych w postępowaniu ogólnym. Rozważając wzajemne relacje między tymi dwoma postępowaniami należy wziąć pod uwagę również regulacje kpa, które mają odpowiednie zastosowanie na mocy art. 38 ust. 1 ustawy. Uwzględnienie tego "kaskadowego" odesłania, na które zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, prowadzi jednak do odmiennych konkluzji, niż sugerowane w skardze kasacyjnej.

Ustawa nie zwiera kompleksowej regulacji dotyczącej postępowania dowodowego w postępowaniu rozpoznawczym, w art. 17a wymieniono jedynie otwarty katalog środków dowodowych, do których zaliczają się również zeznania świadków. Przeprowadzenie dowodów i ocena materiału dowodowego regulowane jest, na mocy odesłania, przez odpowiednie przepisy kpa. Zgodnie z art. 81 kpa, okoliczność faktyczna może zostać uznana z udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie podkreśla się, że przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów, a czy strony z tej możliwości skorzystają czy nie, to już ich koncepcji ochrony swoich interesów. W wyroku z 15.5.2019 r. II OSK 1602/17, cbosa, NSA podkreślił wagę tego prawa strony: "Stosownie natomiast do treści art. 79 § 2 k.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom i składać wyjaśnienia. Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, które jednak w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy" (aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2021, s. 552, nb 1). Kwalifikowane naruszenie tego prawa strony stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, która jest podstawą do wznowienia postepowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Taka kwalifikacja tego naruszenia przepisu prawa ma umocowanie w tym, że godzi to w podstawowe prawo strony, prawo do wysłuchania (B. Adamiak - tamże, nb 3).

W odniesieniu do części dowodów wystarczające będzie zatem umożliwienie stronie w postępowaniu rozpoznawczym wypowiedzenie się. Jest jednak kategoria dowodów, które nie mogą być przeprowadzone bez zapewnienia stronie możliwości udziału w przeprowadzanym dowodzie, należą do nich w szczególności dowody z zeznań świadków, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 kpa. Z tego powodu nie będzie możliwe włączenie materiału dowodowego z postępowania ogólnego, w zakresie obejmującym ewentualne zeznania świadków, do postępowania rozpoznawczego, bez ich przeprowadzenia w tym postępowaniu. Art. 37b ust. 3 ustawy nie może dotyczyć dowodów, które zgodnie z kpa, mającym zastosowanie w sprawach w ustawie nieuregulowanych, wymagają przeprowadzenia z zapewnieniem udziału stronie, do takich dowodów należy dowód z zeznań świadków. Art. 37b ust. 2 ustawy nie wyłącza stosowania wskazanych przepisów kpa, bowiem nie reguluje uprawnień stron w postępowaniu dowodowym i sposobu przeprowadzenia dowodów, nie jest w tym zakresie lex specialis w relacji do tych przepisów. Stanowisko Sądu I instancji w części odnoszącej się do dopuszczalności przeprowadzania dowodu z zeznań świadków w postępowaniu ogólnym bazuje na tożsamych w istocie założeniach, że wobec możliwości włączenia dowodów z postępowania ogólnego do postępowania rozpoznawczego, ze względu na prawa procesowe strony regulowane kpa, dowód z zeznań świadków nie jest dopuszczalny, bowiem może być przeprowadzony z udziałem strony, co ze względu na charakter tego postępowania nie jest możliwe. Stanowisko to zostało sformułowane względem standardów prowadzenia postępowania ogólnego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zaskarżenie wyroku Sądu I instancji kontrolującego postanowienie o ukaraniu grzywną osoby wezwanej na posiedzenie Komisji w postępowaniu ogólnym, skoncentrował argumentację bezpośrednio na przedmiocie zaskarżenia, czyli pozycji świadków, ich uprawnień i obowiązków oraz grzywien związanych z naruszeniem tych obowiązków.

Przedstawione uwagi dotyczące znaczenia ustaleń dowodowych czynionych przez Komisję w ramach postępowania ogólnego wskazują, że ustawodawca bynajmniej nie uczynił w tym zakresie z Komisji organu wyposażonego w jakieś szczególne kompetencje śledcze czy nadzorcze, a ustaleniom czynionym w ramach postępowania wewnątrzadministracyjnego nadał względną wagę, analogicznie jak podejmowanej przez Komisję uchwale. Nie znajdują wobec tego oparcia w materiale normatywnym tezy skargi kasacyjnej, jakoby cel postępowania ogólnego i zadania Komisji związane z tym postępowaniem uzasadniały konieczność wykładni zapewniającej Komisji możliwość prowadzenia w postępowaniu ogólnym czynności wyjaśniających z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, ze względu na jego doniosłość i ekskluzywną zdolność do wyjaśnienia nieprawidłowości i uchybień. Przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty celowościowe i funkcjonalne nie podważają skutecznie wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. W oparciu o te argumenty nie można uzasadnić tezy, że bez zapewnienia Komisji prawa do egzekwowania zeznań od świadków nie będzie ona w stanie wypełniać zadań, o jakich mowa w art. 37b ust. 1 ustawy, postępowanie ogólne przez Komisją nie skutkuje bowiem wiążącym potwierdzeniem nieprawidłowości i naruszeń, Komisja ma w tym zakresie uprawnienia w istocie sygnalizacyjne, co koreluje z wewnętrznym charakterem postępowania ogólnego.

Wykładni przyjętej przez Sąd I instancji nie podważa skutecznie wskazanie w skardze kasacyjnej na kompetencje Komisji określone w art. 3 ust. 2 i 4 ustawy. Są to przepisy zawarte w rozdziale 2 ustawy, odnoszą się do Komisji jako organu we wszelkich rodzajach prowadzonych postępowań. Jak wyżej wskazano, cele i zadania Komisji nie wyznaczają w sposób konieczny zakresu uprawnień procesowych Komisji w postępowaniu ogólnym. Również przysługujące Komisji uprawnienia prokuratora, określone w art. 3 ust. 4 ustawy są realizowane w zakresie adekwatnym dla konkretnych czynności i postępowań. Przewidziane w art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767, zm. poz. 38 i 1139, dalej pp) uprawnienia dla prokuratora do przesłuchiwania świadków i zasięgania opinii biegłych mogą być przez Komisję realizowane z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa, o czym stanowi art. 69 § 2 pp, a zatem wymagają rozważenia z uwzględnieniem kontekstu systemowego.

Regulacja ustawowa postępowania ogólnego jest ograniczona, ustawa określa jego cel, czynności podejmowane na skutek przeprowadzenia postępowania, w tym możliwość wykorzystania zebranego materiału w postępowaniu rozpoznawczym. W pozostałym zakresie ustawa odsyła w pierwszej kolejności do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, a w następnej do odpowiedniego stosowania kpa. Ta metoda regulacji uzasadnia w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystanie w procesie wykładni w pierwszej kolejności argumentów systemowych. Posłużenie się techniką odesłania wskazuje, że prawodawca zamierzał zapewnić zgodność nowej regulacji z istniejącym stanem prawnym, w tym ze standardami procedury administracyjnej. Standardy procedury mają przy tym wartość autonomiczną, relacja między prawem materialnym a prawem procesowym nie ma charakteru wyłącznie instrumentalnego, prawo procesowe nie służy tylko do realizacji przepisów prawa materialnego, ale kształtuje standardy uczciwego postępowania, które składają się na elementy praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Praworządności nie da się sprowadzić do prostego potwierdzenia działania władzy publicznej na podstawie jakiejkolwiek normy prawnej, bowiem dochodzenie do rozstrzygnięcia poddane jest wymaganiom dotyczącym organizacji tego procesu. Z tego powodu przepisy postępowania nie są neutralne aksjologicznie, również bowiem te przepisy realizują standard konstytucyjny wiązany z zasadami państwa prawa (Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym. Założenia teoretyczne i doświadczenia praktyki, "Państwo i Prawo" 1994/10/s. 55-59; Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, s. 94-101; I. Bogucka, Wartości prawa administracyjnego procesowego, w: System Prawa Administracyjnego Procesowego. Zagadnienia ogólne, T. I, red. G. Łaszczyca, Warszawa 2017, s. 538-544).

Zgodnie art. 7 kpa, obowiązkiem organów administracji publicznej w toku postępowania jest nie tylko dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (zasada prawdy), ale również stanie na straży praworządności. Zasada praworządności łączy się z wymaganiami pod adresem samego prawa, które winno spełniać określone cechy, w tym związane z hierarchicznością systemu i związanym z nią prymatem norm konstytucyjnych, co ma wpływ na proces wykładni.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy odesłanie z art. 37b ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym daje podstawę do nakładania grzywien na osoby wzywane w charakterze świadków w postępowaniu ogólnym.

Postępowanie rozpoznawcze prowadzone jest z udziałem stron. Gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego regulowane jest w ustawie, a w kwestiach w niej nieuregulowanych zastosowanie znajdują przepisy kpa. Osób wezwanych w charakterze świadków dotyczy art. 19 ustawy, który przewiduje obowiązek stawiennictwa osoby wezwanej i złożenia zeznań (ust. 1), odebranie zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (ust. 2) oraz możliwość ukarania świadka grzywną za brak stawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny, za opuszczenie rozprawy lub bezzasadną odmowę złożenia zeznań (ust. 3). Regulacja ustawy dotycząca postępowania rozpoznawczego nie jest w tym zakresie kompletna, bowiem pomija warunki przeprowadzania dowodów z zeznań świadków, jak też podstawy zwalniające z obowiązku składania zeznań. Ustawa nie reguluje kwestii ograniczeń dowodowych. W tym zakresie, na mocy art. 38 ust. 1 ustawy zastosowanie znajdują przepisy kpa, który wprowadza pewne ograniczenia w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków. Jedne z nich odnoszą się do praw strony postępowania do brania udziału w przeprowadzaniu dowodu i zadawania świadkowi pytań (art. 79 § 1 i 2 kpa). W skardze kasacyjnej akcentowano, że skoro w postępowaniu ogólnym nie ma stron, ograniczenie to nie może mieć znaczenia. Stanowisko to można wstępnie zaakceptować tylko pod warunkiem równoczesnego uwzględnienia zastrzeżeń przedstawionych powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazujących na brak normatywnych możliwości zastosowania art. 37b ust. 3 ustawy do dowodów z zeznań świadków. Jedynie pod warunkiem, że dowody takie nie podlegają włączeniu do postępowania rozpoznawczego bez przeprowadzenia w tym postępowaniu można zaakceptować tezę, że wewnątrzadministracyjny charakter postępowania ogólnego nie wyklucza samodzielnie przeprowadzenia w nim dowodu ze świadków. Nie jest to jednak wystarczające, by ze względu na prawa samych świadków uznać za dopuszczalne przeprowadzanie dowodów z ich zeznań pod rygorem zagrożenia stosowaniem środków przymusu i grzywien. Przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków podlega ograniczeniom na gruncie kpa, a sami świadkowie pewnemu zakresowi ochrony.

Art. 82 i 83 § 4 kpa określają, kto nie może być świadkiem. Art. 83 § 1 kpa wskazuje, kto ma prawo do odmowy zeznań. Zgodnie z tym przepisem prawo do odmowy zeznań przysługuje małżonkowi strony, wstępnym, zstępny i rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Uprawnienie to zostało ukształtowane ze względu na relację świadka do strony postępowania, czyni ona odmowę zeznań uzasadnioną. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 3 ustawy, grzywna może zostać nałożona za bezzasadną odnowę zeznań.

W postępowaniu rozpoznawczym możliwe jest zweryfikowanie zasadności odmowy zeznań ze wskazanej przyczyny, bowiem w postępowaniu tym zidentyfikowane są jego strony. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku postępowania ogólnego, ze względu na jego charakter nie da się ustalić, czy osobom wezwanym w charakterze świadków przysługuje prawo do odmowy zeznań. W konsekwencji osoby takie nie mogą wykazać podstawowej przesłanki z art. 19 ust. 3 ustawy, to jest zasadności odmowy zeznań. W przypadku postępowania ogólnego, przy próbach literalnego zastosowania art. 19 ust. 1-3 ustawy, osoba wezwana w charakterze świadka byłaby obowiązana do składania zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zaznania, bez możliwości zastosowania ochrony przewidzianej w art. 83 § 1 kpa, a w razie uchylenia się od stawiennictwa lub składania zeznań, byłaby zagrożona wysoką karą grzywny, niewątpliwie nakierowaną na wymuszenie stawiennictwa i zeznań. Na to, że kara grzywny określona w art. 19 ust. 3 ustawy jest

nieproporcjonalnie wysoka (do 10.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania do 30.000 zł), wskazuje treść art. 88i § 1 zd. 1 kpa, zgodnie z którym "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek... albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznań..., może być ukarany przez organ prowadzący dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł.". Z kolei art. 285 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2017 r. poz. 1904 ze zm., jak i w dacie orzekania przez NSA - Dz. U. z 2021 r. poz. 534, zm. poz. 1023, dalej kpk) stanowi: "Na świadka..., który bez należytego usprawiedliwienia nie stawił się na wezwanie organu prowadzącego postępowanie albo bez zezwolenia tego organu wydalił się z miejsca czynności przed jej zakończeniem, można nałożyć karę pieniężną w wysokości do 3000 złotych.". Nie ulega wątpliwości, że kpk służy ściganiu w szczególności sprawców najcięższych zbrodni. W doktrynie podnosi się: "... represyjność rozwiązania przyjętego tak w art. 18, jak i w 19 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. może jedynie budzić zdziwienie i wywoływać spekulacje, czy ratio legis tego rozwiązania nie były wyłącznie personalno-polityczne." (W. Chróścielewski - op. cit., ZNSA 2018/1/s. 19; publikacja powstała pod rządem ustawy z 9 marca 2017 r. w brzmieniu pierwotnym, gdy w art. 18 i art. 19 ust. 3 ustawy zarówno strona, jak i świadek mogli być ukarani "grzywną do 3.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10.000 zł").

Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 1 kpa jest skutkiem dokonanego przez ustawodawcę wyważenia między procesową zasadą prawdy i innymi wartościami chronionymi prawem. Zasada prawdy nie ma wartości bezwzględnej w tym sensie, że w działalności organów państwa ustawodawca godzi się na ograniczenia w dążeniu do jej osiągnięcia, właśnie ze względu na wagę innych, bardziej istotnych wartości. Różnego rodzaju zakazy dowodowe, choć ograniczają dostęp do ustaleń faktycznych, wprowadzane są celem realizacji innych wartości. Jedną z takich wartości jest ochrona więzi rodzinnych, opartych na zaufaniu między najbliższymi. Art. 83 § 1 i 2 kpa pozostaje w związku z konstytucyjnymi zasadami ochrony prywatności z art. 47 i ochrony rodziny z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Zgodnie z pierwszą z nich, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ze względu na te dwie zasady, znajdujące oparcie w normach życia społecznego i normach etycznych, zaufanie między najbliższymi w relacjach rodzinnych i osobistych podlega ochronie na poziomie standardów procesowych.

Skoro w postępowaniu ogólnym nie uczestniczą podmioty mające status procesowy strony postępowania, to nie jest możliwe ani skuteczne powołanie się świadka na podstawy do odmowy zeznań, ani też skuteczne usprawiedliwienie takiej odmowy. W konsekwencji dopuszczenie prowadzenia dowodu z zeznań świadka w postępowaniu ogólnym pozbawia go ochrony w tym zakresie, uniemożliwia realizację wartości chronionej konstytucyjnie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania jakichś przepisów może skutkować również stwierdzeniem braku podstaw do ich zastosowania, ze względu na bezprzedmiotowość, sprzeczność lub nieadekwatność dla instytucji, do której mają one znaleźć zastosowanie (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/s. 367-376). Odpowiednie stosowanie przepisów regulujących postępowanie rozpoznawcze oznacza na gruncie postępowania ogólnego co najmniej brak podstaw do nakładania grzywny na osoby wezwane w takim charakterze, bowiem w tym postępowaniu nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu ze świadków z zachowaniem standardów kpa. Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska w kwestii dopuszczalności wykorzystania takich zeznań w postępowaniu rozpoznawczym, trzeba zwrócić uwagę, że materiał zebrany w postępowaniu ogólnym może służyć jako podstawa do wszczynania bliżej niezidentyfikowanych w toku jego prowadzenia innych postępowań skierowanych również przeciwko osobom. Brak możliwości określenia, kto może być przedmiotem wniosków o wszczęcie takich postępowań dodatkowo wzmacnia wniosek, że osoby wzywane w charakterze świadków pozbawione są praktycznie możliwości ochrony swoich więzi rodzinnych i osobistych. W odniesieniu do skarżącej jest przy tym okolicznością znaną sądowi z urzędu, że osoby należące do kręgu osób określonych w art. 83 § 1 kpa były stronami postępowania rozpoznawczego przed Komisją. Nadto skarżąca w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - do dnia 22 listopada 2018 r. - była [...] (jedną z 7 osób będących [...] w okresie od 1990 r. do 22 listopada 2018 r.; W. Chróścielewski - op. cit., ZNSA 2018/1/s. 19) i jako piastun tej funkcji mogła być przesłuchana wyłącznie w charakterze strony i w warunkach art. 86 kpa na rozprawie w postępowaniu rozpoznawczym.

Wtórne znaczenia ma kwestia, czy w postępowaniu ogólnym Komisja może przeprowadzić rozprawę. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu ogólnym, będącym wewnętrznym postępowaniem administracyjnym, brak jest podstaw do przeprowadzenia rozprawy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisów ustawy. W toku postępowania rozpoznawczego Komisja może przeprowadzić rozprawę (art. 17 ust. 1 ustawy). Podczas rozprawy odbywającej się z wyłączeniem jawności na sali mogą być obecni strony, świadkowie, przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy stron, prokurator oraz wyznaczeni przez Komisję pracownicy urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości (art. 17 ust. 5 ustawy). Komisja może wezwać stronę albo osobę fizyczną działającą w charakterze organu lub działającą w jej imieniu albo z jej upoważnienia do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział osoby wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania (art. 18 ust. 1 ustawy). Strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 10.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30.000 zł (art. 18 ust. 2 ustawy). Świadek..., który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego rozprawą opuścił rozprawę Komisji przed jej zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania..., może być ukarany grzywną do 10.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30.000 zł (art. 19 ust. 3 ustawy). Do świadka wezwanego na rozprawę wyłącznie w sposób, o którym mowa w art. 16 ust. 4, przepisu ust. 3 w zakresie karania grzywną za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny nie stosuje się (art. 19 ust. 4 ustawy). Wszystkie te przepisy wskazują, że Komisja może przeprowadzić rozprawę wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym. Tylko bowiem wówczas spełnia się wymóg zapewnienia stronie udziału w rozprawie. Ustawa wprost odnosi się do udziału strony w rozprawie w art. 17 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, a ocena czy świadek bezzasadnie odmówił złożenia zeznania ziszcza się wyłącznie w relacji do strony (art. 19 ust. 3 w zw. z art. 83 § 1 i 2 kpa). Ustawodawca odróżnia rozprawę od posiedzenia (art. 37a ust. 1 ustawy). Z tej przyczyny odpowiednie stosowanie przepisów o rozprawie skutkować musi stwierdzeniem braku podstaw do ich zastosowania w postępowaniu ogólnym, ze względu na sprzeczność i nieadekwatność dla instytucji, do której mają one znaleźć zastosowanie (J. Nowacki - op. cit., PiP 1964/3/372-373). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162). W postępowaniu ogólnym nie występują bowiem strony, a § 41 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji wyklucza możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron w postępowaniu ogólnym.

W polskiej kulturze prawnej jednoznacznie wskazuje się, że rozprawa jest nazwaną formą administracyjnego postępowania wyjaśniającego (rozdział 5 działu II kpa) i stanowi instytucję prawną (G. Łaszczyca w: red. G. Łaszczyca, A. Matan, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. II Część 4, Wolters Kluwer 2021, s. 282). Rozprawa obejmuje zespół zróżnicowanych lecz celowych czynności procesowych podmiotów w niej uczestniczących (także o różnej pozycji procesowej), opierając w szerszym zakresie ich dokonanie na zasadzie bezpośredniości, ustności i kontradyktoryjności, przy jednoczesnym obowiązku pisemnego ich utrwalenia (G. Łaszczyca - op. cit., s. 290). Rozprawa realizuje zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 181, uw. 1). Rozprawa administracyjna stwarza pełne możliwości realizacji przez stronę postępowania wszystkich uprawnień związanych z jej prawem do udziału w postępowaniu wyjaśniającym, tj. prawa do inicjatywy dowodowej, prawa do udziału w czynnościach postępowania dowodowego, prawa do wypowiadania się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Przeprowadzenie rozprawy w istotny sposób może gwarantować osiągnięcie celu przekonywania (art. 11 kpa; G. Łaszczyca - op. cit., s. 291). Celem rozprawy, w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Natomiast przeprowadzenie rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnienia przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin jest uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (B. Adamiak - op. cit., s. 577, nb 6). Już w orzecznictwie Austriackiego Trybunału Administracyjnego ustalono zasadę, że "rozstrzygnięcie o sprzecznych roszczeniach stron może być wydane tylko w drodze postępowania naocznego z przybraniem wszystkich stron interesowanych i z zachowaniem toku instancyi administracyjnych" (O.T.A. z 3.10.1887 r. C.VI. nr 351, za: S. Markiewicz, Zasady postępowania administracyjnego na podstawie orzeczeń tegoż Trybunału, Kraków 1913, s. 7). Kierujący rozprawą nie może ograniczać się do wysłuchania stanowisk stron, do ich przyjęcia i utrwalenia, lecz spoczywa na nim obowiązek podejmowania działań ukierunkowanych na rzeczywiste rozwiązanie sporu (G. Łaszczyca - op. cit., s. 302-303). Wśród czterech kategorii podmiotów rozprawy administracyjnej wskazuje się w szczególności strony postępowania. Strona jest centralnym podmiotem rozprawy. Przesłanka rozprawy w postaci potrzeby uzgodnienia interesów stron stał się podstawą wyraźnego podkreślania w przepisach o rozprawie zagadnienia wielości stron. Regulacja ta dokonuje także charakterystycznego podziału stron postępowania na "wezwane strony, uczestniczące w postępowaniu" i "inne strony, nieznane organowi administracji publicznej" (art. 91 § 3 kpa; G. Łaszczyca - op. cit., s. 308-309).

Wyłączenie udziału strony w postępowaniu ogólnym jest nie do pogodzenia z realizacją zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Brak udziału stron w postępowaniu ogólnym czyni niemożliwym zapewnienie kontradyktoryjności rozprawy i doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Wyklucza to możliwość ukarania świadka grzywną w przypadku wezwania na posiedzenie w postępowaniu ogólnym, bowiem art. 19 ust. 3 ustawy odnosi się wyłącznie do rozprawy w postępowaniu rozpoznawczym.

Wyłączenie możliwości składania środków zaskarżenia od uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 i czynności, o których mowa w art. 37a ust. 1 i 2 (art. 37d ustawy) nie pozwala na uznanie posiedzenia ogólnego Komisji w toku postępowania ogólnego za rozprawę w rozumieniu ustawy i k.p.a. Nawet wezwanie skarżącej na posiedzenie jawne dnia [...] marca 2018 r. o godz. 10.00, błędnie określone mianem rozprawy ("WEZWANIE NA ROZPRAWĘ" z 16 marca 2018 r. sygn. akt [...]), nie usuwa przyczyn, które przeciwią się nałożeniu grzywny na osobę wezwaną w charakterze świadka na posiedzenie w postępowaniu ogólnym. Z kolei dnia 19 marca 2018 r. wystosowano do skarżącej "WEZWANIE NA POSIEDZENIE OGÓLNE" tego samego dnia [...] marca 2018 r. o godz. 10.00. Także protokół z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] nazwany jest: "PROTOKÓŁ POSIEDZENIA OGÓLNEGO", mimo że w protokole znajdują się sformułowania zarówno: "...na rozprawie..."; "...rozprawa będzie protokołowana..."; "... termin i przedmiot rozprawy..."; "termin 7 dniowy określony w art. 92 k.p.a w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy..."; jak i sformułowania: "... nie stawiła się H.G. wezwana na dzisiejsze posiedzenie ogólne w charakterze świadka."; "...poddał pod naradę i głosowanie kwestię ukarania H.G. za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na dzisiejszym posiedzeniu ogólnym grzywną w kwocie 10 000 zł w sprawie o sygn. akt [...]."; "...na dzisiejszym posiedzeniu ogólnym...". W rubrum zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] wskazano "...po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2018 r. na posiedzeniu ogólnym..."; w uzasadnieniu postanowienia użyto zwrotów: "...Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Komisja... wezwała Panią H.G. do osobistego stawiennictwa na posiedzeniu ogólnym Komisji..."; "...Na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 przywołanej ustawy świadek lub biegły, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego posiedzeniem ogólnym [verba legis "rozprawą"] opuścił posiedzenie [verba legis "rozprawę"] Komisji..."; "...powinna była stawić się na posiedzeniu ogólnym."; "...uzasadnione jest zawsze stosowanie kary grzywny, gdy nie zostanie wykonane wezwanie od osobistego stawiennictwa na posiedzeniu."; "Do Komisji należy inicjatywa w zbieraniu dowodów i wyjaśnianiu stanu faktycznego, czemu służy m.in. instytucja wezwania świadka do stawienia się na posiedzeniu, celem jego przesłuchania."; "...Komisja uznała, że miała wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na H.G. grzywny w maksymalnej wysokości 10 000 zł za niestawienie się na posiedzeniu ogólnym bez uzasadnionej przyczyny.". Komisja bez podstawy prawnej nałożyła na świadka grzywnę za niestawienie się na posiedzenie ogólne, mimo że ustawa łączy możliwość ukarania grzywną świadka, "który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego rozprawą, opuścił rozprawę" (art. 19 ust. 3 ustawy), mimo że w postępowaniu ogólnym Komisja nie prowadziła rozprawy i żadna z metod wykładni nie prowadziła do rezultatu, pozwalającego ukarać świadka grzywną za niestawiennictwo na posiedzenie w postępowaniu ogólnym.

Dotyczy to zarówno grzywny za odmowę zeznań, jak i za niestawiennictwo na posiedzenie w postępowaniu ogólnym, które w przedstawionym stanie normatywnym należy kwalifikować jako przejaw woli powstrzymania się od składania zeznań.

Z podanych względów, niezalenie od szczegółowości przedstawionej argumentacji, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17a w zw. z art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 38 ust. 1 ustawy jest trafna, a stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej nie może zostać uznane za właściwe, albowiem nie uwzględnia kontekstu systemowego, pomija regulację art. 83 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 47 i 18 Konstytucji RP. Ze względu na przedmiot postępowania jest to regulacja bezpośrednio związana ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy i wymaga uwzględnienia przy ich wykładni.

Argumentów przeciwnych nie dostarcza powołanie się na przepisy aktu o charakterze wewnętrznym, jakim jest zarządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe organowi wydającemu akt. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji względem obywateli (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Regulacje zawarte w akcie wewnętrznym nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za przyjęciem określonej wykładni przepisów ustawy, akt tej rangi nie może wpływać na określenie celu regulacji ustawowej, nie będąc aktem powszechnie obowiązującego prawa nie tworzy także kontekstu systemowego dla wykładni przepisów ustawy.

W konsekwencji, uwzględniając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 ppsa, regulującego zastosowanie przez sąd trybu uproszczonego, nie poddaje się weryfikacji, bowiem po pierwsze nie został uzasadniony, po drugie zaś nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia jako postanowienia z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję (360 zł). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z transmisją jej przebiegu był przepis art. 15zzs4 ust. 4 uCOVID.