Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1683/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 130 ust 2 art 132 i 134
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] maja 2021 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako: Wojewoda, organ I instancji) z [...] października 2020 r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej na realizację inwestycji drogowej w L.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:

Nieruchomość, położona w gminie L., obręb nr [...], powiat [...], oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w [...] (DW nr [...]) od ul. [...] do ul. [...] – budowa drogi rowerowej i zatoki autobusowej (dalej: decyzja zrid). Decyzji tej z dniem jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a walor ostateczności uzyskała w dacie [...] stycznia 2019 r.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a współużytkownikami wieczystymi w ramach majątkowej wspólności ustawowej byli G. i L. G. W dziale [...] ujawniona była służebność przesyłu, ustanowiona na prawie użytkowania wieczystego na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółka z o.o. z siedzibą

w L. Dział [...] księgi wieczystej nie zawierał wpisów.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4c, ust. 4d, ust. 4f i ust. 5, art. 18, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa) w związku z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.),

1) ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, które powstały z podziału działki nr [...], położonej w gminie L., obręb nr [...], powiat [...], na podstawie ostatecznej decyzji zrid;

2) przyznał powyższe odszkodowanie w całości na rzecz byłych użytkowników wieczystych nieruchomości opisanej w pkt 1 w ramach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej – G. i L. G.

3) zobowiązał Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w G., do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 na rzecz osób wskazanych w pkt 2 tej decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożył L. G. (dalej: strona, skarżący), zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, oparcie decyzji na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym;

2) art 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania przez uznanie, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są L. i G. G., podczas gdy uprawnioną jest [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej również jako: spółka, [...]), która nie została wskazana jako strona przez organ I instancji i nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym;

3) art 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez przyznanie odszkodowania na rzecz błędnie ustalonych stron, tj. G. G. oraz L. G., podczas gdy uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest spółka;

4) art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U

z 2020 r. poz. 1526 ze zm., dalej: k.s.h.), art. 551 § 5 k.s.h. oraz art. 5842 § 1 k.s.h., zawierających całościową regulację procesu przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową, poprzez ich niezastosowanie,

a w szczególności niezastosowanie art. 5842 § 1 k.s.h. i uznanie, że uprawnienie do odszkodowania przysługuje G. i L. G., a nie przysługuje [...], podczas gdy art. 5842 § 1 k.s.h. wprost stanowi, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego;

5) art 551 pkt 4 oraz art 552 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.) poprzez ich niezastosowanie

i uznanie, że [...] nie przysługuje odszkodowanie, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami k.c. czynność prawna obejmująca przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w jego skład, a taką czynnością jest przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową na podstawie ww. przepisów k.s.h.,

w związku z czym również uprawnienie do otrzymania odszkodowania, podobnie jak wierzytelności, wchodzi w skład przedsiębiorstwa i obecnie przysługuje spółce przekształconej, czyli [...];

6) art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2004 r.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji na treści operatu szacunkowego, którego autor określił wartość nieruchomości, nie odnosząc się do nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o:

1) uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

2) uznanie spółki za podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania;

3) ponowne ustalenie wysokości odszkodowania, biorąc pod uwagę wartość gruntu podobnych nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że na mocy decyzji organu I instancji odszkodowanie zostało przyznane na rzecz G. i L. G., podczas gdy użytkownikiem wieczystym nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha był L. G., prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą. Zgodnie z wolą L. i G. G., wyrażoną w umowie sprzedaży z [...] marca 2017 r. nieruchomość była przeznaczona oraz w całości wykorzystywana do dnia wygaśnięcia użytkowania wieczystego na potrzeby prowadzonej przez L. G. działalności gospodarczej, a w związku ze skutecznym przekształceniem [...] - jednoosobowej działalności gospodarczej w spółkę [...], z dniem przekształcenia ogół praw i obowiązków, w tym uprawnienie do otrzymania odszkodowania, przeszło na tę spółkę. Skarżąca zaznaczyła, że do przekształcenia działalności gospodarczej w spółkę nie jest potrzebna zgoda drugiego małżonka.

Ponadto strona podniosła, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że rzeczoznawca majątkowy wybrał do bezpośrednich porównań trzy nieruchomości przeznaczone pod komunikację, które jego zdaniem są najbardziej podobne. W ocenie skarżącego organ powinien był się zwrócić do biegłego o wskazanie podstaw, na jakich dokonał wyboru trzech najbardziej podobnych nieruchomości w celu ustalenia wartości gruntu nieruchomości, a następnie ponownie ustalić wartość odszkodowania. Zdaniem strony wartość przyznanego odszkodowania jest zdecydowanie zaniżona, ponieważ

w miejscowości L. cena za 1 m2 każdej nieruchomości podobnej w ostatnich miesiącach przez złożeniem odwołania zdecydowanie przewyższała wartość wskazaną przez biegłego w operacie szacunkowym.

Minister decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] maja 2020 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. (dalej: biegły, rzeczoznawca majątkowy). Zdaniem organu odwoławczego operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.n. (art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie z 2004 r.).

Biegły, po określeniu przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości (brak planu miejscowego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2018 r. nieruchomość leżała na terenie oznaczonym jako teren drogi publicznej klasy Z), wycenił przedmiotową działkę w oparciu o rynek nieruchomości przeznaczonych pod komunikację. W wyniku analizy rynku nieruchomości drogowych, obejmującego miasta województwa [...],

z wyłączeniem [...] i najmniejszych miast (poniżej 10 tys. mieszkańców),

w okresie 4 lat wstecz od dnia wyceny (z uwagi na małą liczbę transakcji podobnymi nieruchomościami oraz stabilność cen rynkowych) wytypowano trzy nieruchomości podobne, których ceny zawierały się w przedziale cenowym od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Wyceny dokonano według podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, określono cechy rynkowe i wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Do tych cech zaliczono: lokalizację ogólną (70%) i lokalizację (30%). Biegły ustalił, że ceny nieruchomości drogowych są wyższe od cen nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym, dlatego zasada korzyści w tym wypadku nie ma miejsca.

Zdaniem organu odwoławczego biegły prawidłowo wycenił wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, zgodnie

z § 29 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Jego założenia w tym zakresie są spójne

i logiczne. Jednocześnie prawidłowo określono osoby, którym przedmiotowe odszkodowanie przysługuje, zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, tj. użytkownikom wieczystym nieruchomości przejętej na realizację inwestycji drogowej.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Minister wskazał, że podstawowym dokumentem, na podstawie którego można ustalić prawa rzeczowe do nieruchomości, jest księga wieczysta. Powołał przy tym zasadę wyrażoną w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, ze zm., dalej: u.k.w.h.), tj. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie

z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Oznacza to, że podmiot wywodzący swoje prawo do nieruchomości z księgi wieczystej nie musi ich dodatkowo udowadniać, gdyż korzystają one z domniemania zgodności

z rzeczywistością.

W przedmiotowej sprawie podstawą do ustalenia kręgu osób upoważnionych do odszkodowania była księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w której użytkownikami wieczystymi na dzień wydania oraz uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. byli L. i G. G. w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej. Niezasadne jest zatem wywodzenie prawa do odszkodowania z tytułu faktycznego wykorzystywania nieruchomości na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ustalone przez Wojewodę [...] w decyzji administracyjnej odszkodowanie ma charakter rekompensaty za utracone przez L. oraz G. G. prawo użytkowania wieczystego.

Powołany przez skarżącego fakt umownego ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość będzie przeznaczona i wykorzystywana na cele prowadzenia działalności gospodarczej nie powoduje przeniesienia użytkowania wieczystego na spółkę. Ponadto z przepisów specustawy drogowej (art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 12 ust. 4f) wynika, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie z tytułu wygaśnięcie prawa własności, użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych i nie dotyczy praw obligacyjnych.

Odnosząc się z kolei do podniesionego przez skarżącego zarzutu niewyjaśnienia przez biegłego powodów, dla których przyjął trzy nieruchomości najbardziej podobne, Minister wskazał, że takie wyjaśnienie jest na stronie [...] operatu szacunkowego. Na skutek analizy rynku nieruchomości drogowych w wydłużonym okresie badawczym biegły ustalił jedynie trzy transakcje nieruchomościami podobnymi i wszystkie zostały przyjęte do wyceny. Autor operatu szacunkowego uzasadnił, że na tak małą liczbę transakcji ma wpływ nietypowy rodzaj gruntów ze względu na ich przeznaczenie ogólne oraz szczegółowe. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie jest obowiązany do zwrócenia się do biegłego o wyjaśnienia do operatu szacunkowego, jeżeli nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości.

Za niewystarczające do podważenia wiarygodności przedmiotowego operatu szacunkowego uznano również samo twierdzenie strony, że cena za 1 m2 nieruchomości podobnych była na terenie L. zdecydowanie wyższa. W tym zakresie skarżący nie wskazał, na jakiej podstawie opiera przedmiotowy zarzut oraz nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego. Poza tym nie złożył żadnego przeciwdowodu do ocenianego w sprawie operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] maja 2021 r. wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez wybór nieruchomości do określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość za pomocą metody porównawczej, które to nieruchomości, zdaniem rzeczoznawcy majątkowego, były "najbardziej podobne", podczas gdy dobór nieruchomości budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie podobieństwa do nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przyjął bowiem nieruchomości z okresu aż 4 lat, w sytuacji gdy w tym okresie doszło do znacznych wzrostów wartości nieruchomości. Tym samym nie mogą one stanowić miarodajnej podstawy określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której nie rozpatrzono prawidłowo całości materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego w zakresie jego sporządzenia, tj. doboru nieruchomości podobnych, a także czy jest on logiczny i zupełny. Wskazane powyżej wady, jakimi dotknięty jest operat szacunkowy, powodują, że nie może być on uznany za dowód w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji organy administracji przyjęły wartość odszkodowania w sposób nieuprawniony;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, w tym przede wszystkim brak przekonującego uzasadnienia w zakresie wyboru nieruchomości podobnych w ramach ustalenia wartości nieruchomości za pomocą metody porównawczej.

W związku z podniesionymi wyżej zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wydana przez organ I instancji i utrzymana przez organ odwoławczy decyzja w zakresie ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych

i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a tej ustawy przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, przy czym według art. 12 ust. 5 ww. aktu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania,

o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. W świetle tej regulacji wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1

i ust. 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności: jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny

w obrocie nieruchomościami.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, jak również upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi, co wymaga zaznaczenia, dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane

o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.).

Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zwrócić uwagę należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie z 2004 r., stanowiące akt wykonawczy do u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, ponieważ ostatecznie to organ administracji rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok NSA

z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA

z 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1999/00, LEX nr 81989).

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać

i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Taka ocena, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została przeprowadzona i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. M. z [...] maja 2020 r. organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działki o numerach: [...] i [...] (o łącznej powierzchni [...] m2), powstałe z podziału działki nr [...] (o powierzchni [...] m2), położone w L., a organ odwoławczy, w ramach kontroli instancyjnej, jak również własnych ustaleń merytorycznych, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Sąd podziela ocenę ww. operatu dokonaną przez organy co do ustaleń

i wniosków końcowych, uznając je za kompletne, wiarygodne i rzetelne. Sporządzony operat, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., zawiera informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem wyceny było prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wraz ze związanym z nim prawem własności naniesień budowanych na gruncie. Nieruchomość ta w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego położona była na terenie drogi publicznej klasy Z. W odniesieniu do wyceny gruntu ([...] zł) biegły zastosował do wyliczeń wartości wywłaszczonej nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Uzasadnienie wyboru metody wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego

w niniejszej sprawie znajduje się na stronie [...] operatu.

Biegły w operacie szacunkowym uzasadnił również określenie obszaru rynku dla gruntów o przeznaczeniu drogowym i okresu badanie cen rynkowych. W tym zakresie przeanalizowano rynek regionalny (miasta województwa [...], z wyłączeniem [...] i najmniejszych miast, poniżej 10 tys. mieszkańców), przy czym dwukrotnie zwiększono 24-miesięczny okres badania cen z uwagi na małą liczbę transakcji podobnymi nieruchomościami i stabilność cen rynkowych (strona [...] operatu).

W tabeli nr 3 do rozdziału 9 operatu biegły dokonał porównania przedmiotowej nieruchomości z innymi 3 wytypowanymi nieruchomościami podobnymi ([...]), których ceny zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. W wyniku analizy rynku nieruchomości drogowych określono cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Dla każdej z cech ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł/m2, a łączną wartość prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 na kwotę [...] zł.

Z uwagi na brak dla potrzeb wyceny na rynku regionalnym transakcji podobnymi gruntami, będącymi przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, oraz brak miarodajnych danych pozwalających na określenie wzajemnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnym rynku, do określenia jednostkowej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu przyjęto transakcje sprzedaży prawa własności, posługując się wzorem matematycznym zamieszczonym w § 29 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., tj. 24.628 zł x współczynnik korygujący 0,7196, co daje kwotę 17.722 zł (str. [...] operatu).

Rzeczoznawca majątkowy oszacował też wartość naniesień budowlanych znajdujących się na przedmiotowych działkach nr [...] i [...], na które składają się: chodnik, przejazd, krawężniki i obrzeża. W tym celu zastosował metodę kosztów odtworzenia, wykorzystując aktualne cenniki branżowe (str. [...]operatu oraz tabela nr [...]) i ustalił tę wartość na kwotę [...] zł.

Sąd nie podziela więc zarzutów skargi w odniesieniu do wadliwości operatu szacunkowego z [...] maja 2020 r., a w konsekwencji błędnego (zaniżonego) ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie wnosił żadnych zarzutów i nie miał wątpliwości co do treści operatu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, pomimo prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Do odwołania również nie złożył żadnego dowodu, który podważyłby operat szacunkowy obowiązujący w niniejszej sprawie (kontroperat). Natomiast

w skardze sformułował zarzut dotyczący prawidłowości doboru przez biegłego nieruchomości podobnych oraz zakwestionował przyjętą przez niego do szacowania metodę porównawczą.

Jeszcze raz w tym zakresie należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym to rzeczoznawca decyduje o wyborze właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości, o doborze nieruchomości podobnych przyjętych do porównania oraz cech korygujących mających wpływ na wartość nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak i standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania nie tylko swojej wiedzy specjalistycznej, ale i dołożenia należytej staranności.

Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 176/19, Lex nr 2702412). Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, wyrok WSA w Poznaniu

z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1071/18, oba publ. CBOSA). Nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji (czy też od Sądu), jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, Lex nr 2978263).

W przedmiotowej sprawie strona nie skorzystała z takiej możliwości, nie przedłożyła kontroperatu szacunkowego, ani oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie wskazała również takich zastrzeżeń, które dyskwalifikowałyby wartość dowodową operatu z [...] maja 2020 r., będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Natomiast rzeczoznawca majątkowy, dysponując wiedzą specjalistyczną z zakresu wyceny nieruchomości, uzasadnił w przedmiotowym operacie w sposób należyty swoje stanowisko co do każdego elementu wywołującego wątpliwość u strony. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie ma on obowiązku zwracania się do biegłego o wyjaśniania do operatu szacunkowego, jeżeli nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości. Nie wystarczy bowiem samo przeświadczenie skarżącego, że wartość

1 m2 gruntu w przedmiotowej sprawie została "zdecydowanie zaniżona".

W ocenie Sądu nieuzasadniona jest ocena skarżącego, że operat szacunkowy

w sprawie nie został wystarczająco wnikliwie zbadany przez organy orzekające. Zdaniem Sądu dowód ten został oceniony przez organy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, nie dopuszczając się dowolności w tym zakresie, a Minister w swojej decyzji odniósł się również do zarzutów odwołania. Sąd nie dopatrzył się zarzucanych

w skardze uchybień organów w zakresie zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny dowodów czy sposobu uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Natomiast subiektywne przekonanie o wadliwości analizowanego operatu nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie więc prawidłowości operatu szacunkowego w odniesieniu do wiadomości specjalnych następuje w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem Sądu fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, nie świadczy o naruszeniu przez ten organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, tj. przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.