Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 350/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi spółki S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 350/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 54, art. 55, ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku spółka S. z dnia [...].10.2019 r. w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], przeniesionej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...].05.2011 r., znak: [...] na rzecz wnioskodawcy, dla inwestycji polegającej na B. budynku produkcyjnego z zapleczem socjalno - administracyjnym oraz magazynowym na terenie części działki [...] w miejscowości T., orzekł o odmowie zmiany decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], przeniesionej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...].05.2011 r., znak: [...] na rzecz wnioskodawcy, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na B. budynku produkcyjnego z zapleczem socjalno - administracyjnym oraz magazynowym na terenie części działki [...] w miejscowości T..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji wskazał, że w dniu [...].10.2019 r. spółka S. wystąpiła do Wójta Gminy D. z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], przeniesionej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...].05.2011 r., znak: [...] na rzecz wnioskodawcy.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.P.A., są regulacje zawarte w ustawie z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś art. 61 powołanej ustawy (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r., II SA/Po 561/14 i wyrok NSA z dnia 04 stycznia 2012 roku II OSK 828/12, w Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego www.nsa.qov.pl)

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego z zapleczem socjalno - administracyjnym oraz magazynowym na terenie części działki [...] w miejscowości T., w ocenie orzekającego organu wyznaczono w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia wokół działki objętej wnioskiem wyznaczono obszar analizowany.

Ponadto wskazano, że z wniosku z dnia [...].10.2019 r. wynika, że zmiana dotyczy terenu objętego ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. Działka nr [...] w miejscowości T. uległa podziałowi. Wnioskodawca określił, że terenem objętym decyzją miałaby być działka nr [...], jednak przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie terenu objętego decyzją.

Zdaniem Wójta Gminy D., zmiana pierwotnej decyzji w zakresie, o który wnosi inwestor, wymagałaby ponownej procedury uzgodnień, którą dokonuje się wyłącznie na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zgodnie np. z wyrokiem NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1826/10 "zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. - z pominięciem procedury przewidzianej w u.p.z.p. stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p.", co oznacza przekroczenie granic sprawy administracyjnej, a tym samym wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 K.p.a. O odrębności sprawy administracyjnej decyduje w przedmiotowym przypadku rodzaj terenu, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i orzeczenie przez ten organ co do istoty sprawy poprzez dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy D. - znak [...] w dniu [...] marca 2011 r. na rzecz poprzedniego właściciela (A. B.), a następnie przeniesionej decyzją Wójta Gminy D. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy (znak [...]) z dnia [...] maja 2011 r na skarżącą - dla inwestycji polegającej na B. budynku produkcyjnego z zapleczem socjalno - administracyjnym oraz magazynowym na terenie części ww. działki (wówczas oznaczonej jako nr [...]) - na obecnie wydzieloną działkę o numerze 3/4, który ma zostać wskazany w zmienionej decyzji (zgodnie ze szczegółowymi warunkami wskazanymi w skierowanym do Wójta Gminy D. wniosku z dnia [...] października 2019 r.).

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "kpa"), poprzez jego błędne zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że przepisami szczególnymi do art. 155 kpa są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4) oraz przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, iż w niniejszej sprawie koniecznym będzie dokonanie ponownej procedury uzgodnień (m.in. w zakresie całej analizy urbanistycznej) właściwej etapowi projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Kolegium podniosło, iż planowana inwestycja wynikająca z wniosku, na podstawie którego zostały ustalone warunki zabudowy dotyczy terenu części działki nr [...] w miejscowości T.. Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. W ocenie składu orzekającego analiza przepisów art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, posługujących się pojęciem "terenu", nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" może być część działki.

Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana.

W ocenie Kolegium terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest obszar, wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 4, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być część działki. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Pogląd taki zdaniem Kolegium potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 68/16).

W przedmiotowym przypadku, pomijając nieprawidłowości w prawomocnej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r., Kolegium uznało, że zmiana decyzji w zakresie o jaki wnioskuje Spółka, polegająca na zmianie de facto terenu inwestycji, stanowi naruszenie wyżej przytoczonych regulacji. Jeśli bowiem przyjąć, iż terenem inwestycji jest działka nr [...] w miejscowości T., to argumentacja zawarta zarówno we wniosku jak i w odwołaniu traci merytoryczną wartość.

Kolegium zauważyło, iż zmianie uległ stan faktyczny i prawny działki przeznaczonej pod inwestycję. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została na konkretną działkę - [...]. W związku z tym, że po dokonanym podziale powstały nowe działki, wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia nowego wniosku na nowo powstałą działkę, zmienił się bowiem przede wszystkim numer działki oraz jej powierzchnia i sąsiedztwo. W niniejszym przypadku inwestycja na działce o nr [...] będzie nową inwestycją na nowo powstałej działce, wymagającą przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania nowej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, zmiana decyzji na mocy art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", dlatego dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zmianę decyzji w zakresie zmiany numeru działki - z dz. nr ew. [...] na 3/4, decydujące znaczenie ma określenie, czy żądanie mieści się w granicach "sprawy administracyjnej" rozstrzygniętej pierwotną decyzją.

Opierając się na orzecznictwie NSA (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09.) Kolegium uznało, że o tożsamości sprawy należy mówić rozważając kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Z treści decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem wynika, że działka nr [...] objęta działaniem inwestycyjnym jest działką, na której ma powstać planowane przedsięwzięcie. W toku postępowania administracyjnego dokonano analizy urbanistycznej dla tej właśnie działki. W momencie wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy, nie istniała działka o nr [...], której dotyczy wniosek o zmianę pierwotnej decyzji, co zdaniem organu odwoławczego świadczy o tym, że żądanie odwołującej się Spółki nie mieści się w granicach "sprawy administracyjnej" rozstrzygniętej pierwotną decyzją.

Podkreślono również, że działka nr [...] charakteryzuje się innymi parametrami niż działka nr [...] - nie obejmuje tego samego terenu, w tych samych granicach i o tej samej powierzchni, który obejmowała działka nr [...]. Zmianie uległ zatem teren inwestycji, a tym samym wielkość obszaru analizy urbanistycznej, którego zasięg ustalany jest w oparciu o dane dotyczące parametrów działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (szerokość frontu działki).

Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że pomiędzy przedmiotem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r. a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem o zmianę decyzji nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy uzasadniająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. Oznacza to, że w celu uzyskania warunków zabudowy dla działki nr [...] Spółka powinna wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy w aktualnych jej granicach a nie wnioskować o zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej.

Kolegium stanęło na stanowisku, iż decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi, a będąc decyzjami związanymi nie dają organom żadnego luzu decyzyjnego, a co za tym idzie art. 155 K.p.a. nie może w tym przypadku znaleźć zastosowania. Powyższy pogląd, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji tzw. związanych, wydawanych w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: między innymi wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1614/08, wyrok NSA z 28 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 232/06).

W skardze do Sądu spółka S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że przepisami szczególnymi do art. 155 kpa są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4) oraz przyjęcie w stanie faktycznym, iż w niniejszej sprawie koniecznym będzie dokonanie ponownej procedury uzgodnień (m. in. w zakresie całej analizy urbanistycznej) właściwej etapowi projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także niewłaściwą ocenę zastosowania przepisów prawa materialnego (błąd wykładni) polegającą na błędnym (nieuzasadnionym) zastosowaniu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy - przepisów (wraz z precyzującym je orzecznictwem) art. 61 ust.1 - 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.).

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca zauważyła, iż - wbrew tezom uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przepisy, jak i orzecznictwo nie regulują precyzyjnie w jakim zakresie może być zmieniona decyzja o warunkach zabudowy, a zatem należy (zgodnie z doktryną/piśmiennictwem) uznać, iż zmiana decyzji o warunkach zabudowy jest decyzją uznaniową, lecz z drugiej strony, iż możliwa jest odmowa (wydania) zmiany decyzji o warunkach zabudowy, w zasadzie wyłącznie w następujących przypadkach:

. decyzja jest wadliwa (niezgodne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy);

. zmieniany jest przedmiot inwestycji (niezgodne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy);

. zakres zmian wykracza poza wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (niezgodne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy).

Skarżąca podniosła, iż wskazany powyżej brak wyrazistości samego przepisu ("decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio") - precyzowany jest zarówno przez doktrynę (piśmiennictwo), jak i orzecznictwo.

Skarżąca zwróciła uwagę przy tym, iż tezę wywiedzioną zarówno przez Wójta Gminy D., jak i powtórzoną potem przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - mianowicie, że rzekomo w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 kpa, są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), w szczególności zaś art. 61 powołanej ustawy - należy uznać za nieuprawnioną, a orzeczenia, które zostały powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji - wcale nie stanowią dominującej linii orzeczniczej.

Skarżąca nie zgadza się również z tezą, jakoby w niniejszej sprawie koniecznym było dokonanie ponownej procedury uzgodnień (m. in. w zakresie całej analizy urbanistycznej) właściwej etapowi projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie zgadza się także w całej rozciągłości z tezami organu przywołanymi w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a mianowicie, że rzekomo (w świetle przepisów art. 61 ust. 1 i art. 59 ust. 1 upzp) nie ma podstaw do przyjęcia, że wymieniony w ww. przepisach "teren" może być częścią "działki'.

Dla przeciwwagi zauważono bowiem, iż w piśmiennictwie jasno wskazuje się, że (tak chociażby: M. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex, 2019): "podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 i 155 kpa ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmiana decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (teza trzecia wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97. LEX nr 48251; wyrok NSA z 26 lipca 1999 r., I SA 1678/98. LEX nr 48548; wyrok NSA z 12 sierpnia 1999 r., I SA 1906/98. LEX nr 48663; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4)". Idąc dalej (tak m. in. H. Knysiak - Surdyka, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Wyd. II, WKP 2019) - "w pełni uzasadniona wydaje się też konstatacja, że ..podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody" (wyrok NSA z 25.06.1985 r.. SA/Wr 351/85. ONSA 1985/1, poz. 36; zob. też wyrok NSA z 4.09.1997 r, SA/Sz 240/97. LEX nr 58072; Z.R. Kmiecik, Uchylenie..., s. 61)".

Możliwość wydania przez organ administracji publicznej w niniejszej sprawie decyzji zmieniającej (pierwotną) decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w trybie przepisu art. 155 kpa, w ocenie skarżącej została również potwierdzona wyrokami wielu sądów administracyjnych, oprócz przywołanych zatem we wniosku z dnia [...].10.2019 r. orzeczeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 71/19, LEX nr 2716378, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 709/17), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r. - II SA/Op 394/19, LEX nr 2741871; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. - II SA/Kr 823/19, LEX nr 2742350; czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r.- II OSK 2507/18, LEX nr 2729237.

W ocenie skarżącej - do przywołanych powyżej orzeczeń - powinien również odnieść się bezpośrednio sam organ (czego nie zrobił) w uzasadnieniu wydawanej przez siebie decyzji i to te orzeczenia (w miejsce tych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) winny zostać uznane za dominującą linię orzeczniczą.

W przekonaniu skarżącej należy spostrzec również, iż zakres oceny wniosku o zmianę warunków zabudowy - zależy każdorazowo od specyfiki danej sprawy (inwestycji). W niniejszej sprawie - zmiana polegać będzie jedynie na (wymuszonej niezależnymi od skarżącej działaniami Skarbu Państwa. To przecież nie Spółka była inicjatorem zmiany - o powyższym nie ma natomiast mowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) zmianie numeracji/numeru działki - z (części) [...] na 3/4. Warto także mieć na uwadze, na co skarżąca zwracała uwagę już wcześniej, a co jest w niniejszej sprawie kluczowe, że pierwotna decyzja o wydaniu warunków zabudowy i tak ograniczyła ewentualny obszar zabudowy/inwestycji (ówczesnej działki [...]) do obecnego terenu działki (3/4), której skarżąca nadal jest właścicielem.

Wnioskowana zmiana, zdaniem skarżącej spółki dotyczyć będzie tak naprawdę formalnej zmiany numeracji (z numeru [...] na numer [...]), natomiast nie będzie dotyczyła jakichkolwiek merytorycznych szczegółów wydanej uprzednio decyzji (niezasadne jest zatem dokonanie całej, nowej analizy urbanistycznej), stąd za wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej - przemawiają w jej ocenie również tzw. względy słuszności i jej najlepszy interes (co również powinno być wzięte pod uwagę przez organ przy orzekaniu). Skarżąca nie zgadza się z tezą uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ stwierdził, że "stan faktyczny i prawny działki przeznaczonej pod inwestycję" rzekomo "uległ zmianie".

Strona skarżąca zauważyła, iż zgodnie z przywoływanym już orzecznictwem w rozpatrywanej materii, zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej pierwotną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, co oznacza, że zmiana decyzji następuje w granicach ustaleń analizy urbanistycznej wykonanej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i nie mogą zmienić się żadne parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, ani zwiększenie oddziaływania inwestycji na środowisko, a więc dokładnie/zgodnie z ustalonym w niniejszej sprawie stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zgodnie zaś z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 326/95, LEX nr 27118). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 576/15, LEX nr 1930284) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Prawna zatem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, dostępne w Internecie). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do tego, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, czy też jest decyzją związaną. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2455/12, dostępne w Internecie). W wyrokach tych przyjęto bowiem, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013r. (sygn. akt II OSK 2611/11, dostępny w Internecie) oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008r. (sygn. akt II OSK 1109/07, dostępny w Internecie), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 561/14, dostępny w Internecie). Warto też wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Bk 75/14) stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przesądzające znaczenie dla ustalenia czy istnieje możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego będzie miał zakres wnioskowanej zmiany. Jeśli zmiana nie będzie oddziaływała na istotę decyzji i tożsamość przedmiotową, w określonych warunkach będzie można pozytywnie ocenić taki wniosek. Trzeba jednak zastrzec, że zmiana decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Zmiana stanu prawnego czy faktycznego wpływa na treść podjętego rozstrzygnięcia i tożsamość przedmiotową sprawy. Określenie wszystkich parametrów zabudowy następuje w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W rozpoznawanej sprawie określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącej nastąpiło dla działki nr [...]. Parametry tej działki oddziaływały na ustalenie obszaru analizy. Wniosek o zmianę dotyczył natomiast innej działki, działki powstałej w wyniku podziału działki [...] Tym samym, poprzednie ustalenia parametrów zabudowy przy zmianie powierzchni terenu podlegającego analizie nie mogą być przyporządkowane do innego terenu. Określenie parametrów zabudowy następuje w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu. W tym zakresie nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany nawet, jeśli byłoby to uzasadnione interesem inwestora. Byłoby to bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych, a mianowicie u.p.z.p., procedury ich ustalania.

W zakresie wnioskowanej zmiany mamy do czynienia z zupełnie inną sprawą, gdyż dotyczy ustaleń w odniesieniu do innego prawnie wydzielonego terenu. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy w takich okolicznościach wiązałaby się z rażącym naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu naruszenia przepisów szczególnych, art. 61u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Nie zmienia tej oceny twierdzenie skarżącej, że pierwotną decyzję o warunkach zabudowy ustalono dla części działki. Prawidłowo wydana decyzja może dotyczyć prawnie wyodrębnionego terenu a nie części terenu wskazanego przez inwestora. Wprawdzie występują w orzecznictwie pojedyncze przykłady, w których dopuszczono ustalenie warunków zabudowy dla części działki ale dotyczyło to wyjątkowych przypadków, związanych z minimalnym obszarem wyłączonym spod ustaleń i tylko takich, gdy wyłączenie nie wpływało na ustalenie wymaganych parametrów. W niniejszej sprawie różnica między pierwotną powierzchnią działki a obecnie wskazaną przez inwestora wynosi 0,6298 ha ( dz. [...] miała powierzchnię 5.4453 ha, zaś działka [...] ma powierzchnię 4, 8155 ha ) Taka wielkość jest znacząca i może deformować ustalenia, które zgodnie z prawem powinny być zawarte w pierwotnej decyzji . Jeśli nawet decyzja o warunkach została wydana dla części terenu i jej ustalenia nie miałyby wpływu na wyniki analizy, to taki fakt nie może być źródłem uprawnienia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części terenu narusza prawo a naruszenie prawa nie może być źródłem prawa .

W tym stanie rzeczy, skarga jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.