Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2463/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4, 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 513/13 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 8 listopada 2012 r. S.W. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności i odzieży wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gorzowie Wlkp. Cierpi na przewlekła alergię. W okresie wzmożonego pylenia bylin nie wychodzi z domu, gdyż raz już doznał wstrząsu anafilaktycznego. Pozostaje na utrzymaniu rodziny. Matka podaje mu jeden posiłek dziennie. Nie ma własnych środków.

Decyzją z dnia 7 listopada 2012 r. Nr [...] Kierownik GOPS, działając z upoważnienia Wójta Gminy K., odmówił przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup odzieży, bowiem S.W. nie wykonywał prac społecznie użytecznych, do wykonania których skierował go Ośrodek Pomocy Społecznej. Skarżący nie odbierał pism, które organ do niego dwukrotnie kierował. Stąd też organ stwierdził, że pomimo, iż spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej to odmawia współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przy tym organ powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r.

Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, w którym podniosła, że nie jest prawdą jakoby nie odbierał pism kierowanych przez Ośrodek, bowiem mieszka w wielopokoleniowym domu jednorodzinnym wraz z matką siostrą, siostrzenicami i o każdej porze zawsze ktoś jest w domu. Nadto podał, iż Ośrodek ciągle żąda od niego jakichś dokumentów, które dostarcza, a i tak nie otrzymuje ani zasiłku okresowego ani celowego co nasila jego smutek i depresję. Nadto zapłata za prace społeczno-użyteczne odbiega wręcz na niekorzyść od zasiłku okresowego i celowego i absorbuje też mnóstwo cennego czasu, a poza tym prace te oderwałyby go od opieki nad schorowaną matką. Jego zdaniem uporczywe nieprzyznawanie mu zasiłków jest złamaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że organ I instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, iż odwołujący jest kawalerem, bezdzietnym, bez dochodu. Mieszka w domu swojej matki, zajmując 1 pokój. Kuchnia i łazienka jest wspólna z pozostałymi domownikami. Jak wynika z treści wywiadu sytuacja strony od wielu lat pozostaje bez zmian. Wykonywanie prac społecznie użytecznych jest dla strony uwłaczające, gdyż nie zabezpiecza jego potrzeb. Oświadczył, że nie ponosi żadnych kosztów utrzymania i pozostaje na utrzymaniu najbliższej rodziny. Rodzina podaje mu jeden ciepły posiłek dziennie. Podał też, że wszelkie opłaty za mieszkanie, ubiór i użytkowany samochód ponosi matka. W dniu 14 sierpnia 2012r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy z matką strony I.W. Z treści tego wywiadu z kolei wynika, że S.W. ponosi koszty utrzymania samochodu w ½ ponoszonych kosztów, tj. OC, paliwo, przegląd samochodu, remonty. Udziela synowi pomocy w formie żywności – jeden posiłek dziennie – śniadanie, natomiast obiad i kolację skarżący zabezpiecza sobie sam z własnych środków. I.W. oświadczyła, że utrzymuje mieszkanie, natomiast syn sam kupuje sobie ubrania i obuwie. W dniu 4 października 2012r. i 8 listopada 2012r. organ I instancji przeprowadził ze S.W. aktualizację wywiadu środowiskowego. Ustalił wówczas, że S.W. z dniem 30 maja 2012r. został wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy w Gorzowie Wlkp. z powodu niepodjęcia prac społecznie użytecznych na terenie Gminy K. Skierowanie do prac zostało wysłane pocztą, a skarżący nie odebrał awiza. Następnie Kolegium podało, że wraz z aktami sprawy organ I instancji przesłał mu serię zdjęć wykonanych przez Kierownika GOPS w K. na giełdzie samochodowej w Gorzowie Wlkp., mogących świadczyć o prowadzonym handlu przez S.W. na tej giełdzie. Z notatki służbowej sporządzonej przez Kierownika GOPS wynika, że skarżący jest znany na giełdzie jako stały sprzedawca. Odwołujący podjął interwencję u kierownika giełdy w sprawie wykonywanych zdjęć, natomiast odmawiał jakiegokolwiek kontaktu z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 11 marca 2013 r. wezwał odwołującego do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W odpowiedzi S.W. pismem z dnia 21 marca 2013r. poinformował jedynie, że na skutek działań Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nie otrzymuje należnych mu świadczeń z pomocy społecznej, w tym na kolejne święta i w niewybredny sposób skomentował pracę kierownika. Dalej SKO przytoczyło treść przepisów art. 39 i 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż S.W. został wyrejestrowany z ewidencji Urzędu Pracy z dniem 30 maja 2012r. z powodu nie podjęcia, po skierowaniu, prac społecznie użytecznych, zachodzi przesłanka określona w cyt. wyżej przepisach, stanowiąca podstawę prawną odmowy żądanych przez stronę świadczeń. Organ uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym zdjęć i adnotacji kierownika GOPS, w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony, można uznać, że strona nie współdziałała z pracownikiem socjalnym wprowadzając go w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. S.W. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił, że przywołany w treści decyzji wywiad środowiskowy przeprowadzony z jego matką nie ma nic wspólnego z rzetelnym zbieraniem informacji, bowiem matka zamykana jest w jednym pokoju z pracownikiem socjalnym i zmuszana jest do podpisywania przedkładanych jej oświadczeń. Trudno też mówić o bieżącym kupowaniu sobie ubrań i obuwia, gdyż skarżący ostatniego takiego zakupu dokonał kilka lat temu. Zarzucił też, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu w całość akt sprawy, nie widział bowiem zdjęć, które zostały mu zrobione na giełdzie, w związku z tym nie ma pewności, czy to na pewno on znajduje się na tych zdjęciach. Podniósł też zarzuty – takie jak w odwołaniu – odnośnie skuteczności doręczenia mu wezwania do wykonywania prac społecznie użytecznych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 513/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 7 grudnia 2012 r. nr [...].

Sąd wskazał, że zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r., sygn. I OSK 1464/06, LEX nr 299415).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (wydaną z upoważnienia Wójta Gminy) o odmowie przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na zakup odzieży. Brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej zdaniem organów stanowiło wystarczającą podstawą do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, zważywszy na regulację art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Za brak współpracy organ I instancji uznał przy tym fakt niepodjęcia prac społecznie użytecznych, do odbycia których skarżący został skierowany przez PUP. Organ II instancji zaś dodatkowo wskazał, że o braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym i wprowadzaniu go w błąd co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, świadczą zdjęcia i adnotacje kierownika GOPS w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony. Ten materiał dowodowy – w ocenie SKO – może świadczyć o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu.

WSA zgodził się, iż zgodnie z powołanym przepisem, między innymi brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenia ze środków pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia m. in. prac społecznie użytecznych, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd podkreślił jednak, że stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Organ ma obowiązek wszechstronnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, uwzględnienia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoich możliwości finansowych bowiem przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Fakt wydawania decyzji rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 Kpa statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Wskazana uznaniowość w zakresie rozstrzygania w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej i związane z nią obowiązki organu orzekającego dotyczy też kwestii braku współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem pomocy społecznej (pracownikiem socjalnym). W myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może zaś skutkować odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 ustawy. Jednakże w świetle ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, wynikająca z powyższego przepisu możliwość odmowy przyznania świadczenia jest fakultatywna, stąd dla jego zastosowania nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bd 966/07, Lex nr 504751; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1246/12, Lex nr 1274655). Również w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że choć odmowa przyznania pomocy oparta została na konstrukcji uznania administracyjnego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od rzeczowego, spójnego i logicznego wykazania, iż ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby ubiegającej się o świadczenie (W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 115).

Z powyższego wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że to organ pomocy społecznej prowadzący postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie świadczenia winien wykazać brak współdziałania wnioskodawcy z organem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11, powołanym zresztą przez SKO, wyrażony został pogląd, iż brak współdziałania o jakim mowa w art. 11 ust. 2 wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na postępowanie ubiegającego się o nią. Uznając niejako automatycznie, iż niestawienie się skarżącego do wykonywania – na skutek skierowania przez PUP – prac społecznie użytecznych na terenie Gminy K. organy nie wskazały, na czym polegała zła wola strony w sytuacji, gdy niestawienie się skarżącego do zaproponowanej mu pracy wynikało przede wszystkim z faktu nieodebrania awizowanej przesyłki, przy czym organy nie wykazały, iż stronie wiadomym było, że przesyłka ta zawiera skierowanie do prac społecznie użytecznych. Zdaniem Sądu wprawdzie niepodjęcie awizowanej przesyłki rodzi skutek jej doręczenia, to nie można jednak skutku tego utożsamiać ze złą wolą strony i jej świadomym działaniem ukierunkowanym na nieuzasadnioną odmowę podjęcia pracy zwłaszcza, że skarżący kwestionował prawidłowość doręczenia przesyłki.

Organ II instancji kwestię braku współpracy, prócz niepodjęcia prac społecznie użytecznych, powiązał ze stwierdzeniem o wprowadzeniu organu w błąd, co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, a czego dowodem są zdjęcia i adnotacje kierownika GOPS w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony, nasuwające wniosek, iż strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu. Odwołanie się organu II instancji do materiału zdjęciowego i notatek Kierownika GOPS nakazuje wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jedynie przykładowo jako dowody wskazane zostały dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma zatem, w ocenie Sądu, żadnych przeszkód procesowych by jako materiał dowodowy dopuścić zdjęcia fotograficzne, czy notatki urzędowe sporządzone przez pracowników GOPS dla wykazania, iż osoba ubiegająca się o udzielenie jej pomocy ze środków publicznych podejmuje działania mogące świadczyć o uzyskiwaniu dochodu, którego nie ujawnia organom pomocowym. Takie materiały muszą być jednak w postępowaniu administracyjnym wykorzystane z dochowaniem wymogów proceduralnych, wynikających z przepisów Kpa.

Analiza akt sprawy zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazuje, iż decyzja organu I instancji wydana została w dniu 7 grudnia 2012 r. Przesądza o tym treść postanowienia [...] z dnia 3 stycznia 2013 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w zakresie daty wydania decyzji przez organ I instancji. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało zawiadomieniem skarżącego, pismem z dnia 28 listopada 2012 r., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni. Notatka urzędowa z dnia 4 grudnia 2012 r. potwierdza, iż w tym dniu skarżący stawił się w organie I instancji i został zapoznany z zebranym materiałem dowodowym. Dokumenty składające się na ten materiał zostały w notatce szczegółowo wymienione. Brak jednak wśród nich dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych Kierownika GOPS na jakich oparł się organ odwoławczy. Z układu akt administracyjnych organu I instancji wynika, że materiały te zostały do tychże akt włączone po dniu 3 stycznia 2013 r. (zamieszczone są po karcie nr 87) tj. po wydaniu postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w dacie decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed przekazaniem akt SKO wraz z odwołaniem S.W. Jak przy tym wynika z ich treści notatki służbowej Kierownika GOPS, opisującej fakt pobytu skarżącego na giełdzie samochodowej, jego zachowanie oraz wskazujące na informacje uzyskane u kierownika giełdy noszą datę 11 i 25 listopada 2012 r., a na zdjęciach widnieją odręcznie naniesione daty: 4 listopada, 25 listopada i 5 sierpnia 2012 r. Wskazane notatki i zdjęcia nie zostały też wymienione przez organ I instancji w wykazie dokumentów stanowiących akta administracyjne, przekazane SKO wraz z odwołaniem skarżącego od decyzji (vide: pismo GOPS z dnia 8 stycznia 2013 r. nr [...]).

Przedstawione okoliczności wskazują, w ocenie Sądu pierwszej instancji, iż z nieznanych przyczyn organ I instancji nie dołączył do akt administracyjnych wskazanych materiałów, mimo iż dysponował nimi przed wydaniem decyzji z dnia 7 grudnia 2012 r. Materiały te stały się natomiast podstawą orzekania przez organ II instancji, który opierając się na nich w istotnym zakresie, wyprowadził z nich wnioski negatywne dla strony, skutkujące utrzymaniem w mocy niekorzystnej dla skarżącego decyzji z dnia 7 grudnia 2012 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji opisane działania organów orzekających naruszają wymogi rzetelnej procedury, stanowiąc naruszenie zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organów Państwa i przekonywania tj. art. 6, 7, 8 i 9 oraz 11 Kpa. Z kolei zgodnie z przepisem art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z przedstawionych ustaleń Sądu pierwszej instancji, w jego ocenie zasada ta została przez organ I instancji naruszona w sposób oczywisty. Z kolei odniesienie się do dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych Kierownika GOPS jedynie przez organ II instancji oraz uznanie ich za dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi w ocenie Sądu także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa).

Wskazana zasada gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy administracyjnej (co oznacza też oczywiście prawo do dwukrotnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zarówno przez organ I jak i II instancji) przeprowadzonego z dochowaniem wymogów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81 Kpa oraz ujawnienia dokonanej oceny dowodów przez organ każdej z instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób określony w art. 107 § 3 Kpa. Wskazanych uchybień w okolicznościach sprawy nie sanował zdaniem WSA fakt, iż organ II instancji przed wydaniem decyzji z dnia 28 marca 2013 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów.

Jak wskazał WSA, w okolicznościach sprawy obowiązkiem organu I instancji było ujawnienie uzyskanych dowodów w aktach niezwłocznie po ich uzyskaniu i wezwanie strony do udzielenia wyjaśnień. Bez wątpienia bowiem okoliczności wynikające z notatek służbowych i wykonanych zdjęć mogą nasuwać podejrzenia, że osoba na nich uwidoczniona może choćby doraźnie trudnić się handlem, a tym samym uzyskiwać z tego tytułu dochody. Z tych przyczyn wezwanie strony do odniesienia się do wskazanego materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem I instancji pozostawało konieczne ze względu na informacje udzielone przez stronę w toku wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Ewentualna odmowa odniesienia się przez stronę do tych materiałów bez wątpienia powinna być uznana za ewidentny brak współdziałania w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji należy też mieć na uwadze, iż o ile S.W. jest osobą znaną bezpośrednio Kierownikowi GOPS w Kłodawie i jego pracownikom, zatem identyfikacja przez nich osoby na zdjęciach jako skarżącego nie mogłaby być podważana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, to z akt administracyjnych nie wynika, iżby był on osobiście znany członkom składu orzekającego SKO. Zatem przyjęcie przez organ II instancji, w ramach dokonanej oceny dowodów, iż na zdjęciach faktycznie figuruje S.W., w sytuacji gdy nie odniósł się do nich wcześniej procesowo organ I instancji musi być – w ocenie WSA – uznane za dowolne.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w efekcie niezgodnego z prawem działania organów obu instancji rozpoznały one sprawę z naruszeniem powołanych wyżej przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim. Zarzucono w nim naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że:

1) skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej nie wymaga współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej;

2) pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy nie może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowy i że odmowa złożenia oświadczenia nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej przyznania świadczenia zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,

3) brak współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną z pracownikiem socjalnym, u którego podstaw leży zła wola wnioskodawcy – przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc, że i tak organ pomocy społecznej zobowiązany jest udzielić tej pomocy – nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,

4) nieujawnienie przez osobę ubiegającą się o pomoc społeczną rzeczywistego dochodu i jego źródeł, zdaniem Sądu nie stanowi podstawy do odmowy przyznania pomocy społecznej w świetle art. 11 ust. 2 pomocy społecznej,

5) błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że organ II instancji naruszył art. 10 mimo, iż dokonał zawiadomienia o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Analizowana pod tym kątem wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez ten Sąd, że zaskarżona w sprawie decyzja, oparta na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j: Dz. U. z 2013 r., poz. 182), wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak zauważa się w zgodnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływanie istotne na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., II GSK 808/13, LEX nr 1519206; wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r., II GSK 608/13, LEX nr 1485554; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, LEX nr 1488135; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I GSK 363/12, LEX nr 1356919; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1832/10, LEX nr 1152065; wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., I OSK 915/11, LEX nr 1069688; wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1305/10, LEX nr 1068988; wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., II FSK 2190/09, LEX nr 1081343, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II FSK 1799/09, LEX nr 992222; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05, LEX nr 193380). W istocie, przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., II FSK 245/06, LEX nr 926907).

Podkreślić należy zatem, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dopuszcza uchylenie zaskarżonych decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania miało "istotny wpływ na wynik sprawy". Nie zawsze zatem naruszenie przepisów postępowania będzie pociągać za sobą uchylenie decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., I OSK 283/11, LEX nr 1082714; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 283/10, LEX nr 1167135). W szczególności naruszenie przepisów postępowania nie będzie pociągać za sobą możliwości uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli niezależnie od tego naruszenia wynik stosowania przepisów prawa materialnego przez organ administracji przyniósłby tożsamy rezultat (takie samo byłoby brzmienie osnowy decyzji). Podkreślić należy, że dalsze prowadzenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego przez organ administracji godziłoby w zasadę ekonomiki procesowej, pewność obrotu prawnego, jak również w konieczność rzetelnego gospodarowania zasobami publicznymi, które nie powinny być przeznaczane na dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, którego wynik będzie z wysokim prawdopodobieństwem analogiczny do zawartego w uchylonej decyzji.

Dokładne rozważenie, czy uchylenie decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest konieczne ze względu na istotność naruszenia przepisów postępowania analizowaną w perspektywie stosowanie danej normy materialnoprawnej – ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne znaczenie właśnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w których koszty związane z wielokrotnym prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie mogą przekraczać wartość pomocy, jaka w tym postępowaniu może zostać przyznana, a przy tym charakter spraw wymaga szczególnie sprawnego ich prowadzenia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uchylił obie decyzje z uwagi na:

1) niezbadanie woli strony (czy jest ona zła) w zakresie nie podjęcia wykonywania pracy, na którą został skierowany;

2) naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności i czynnego udziału strony, przez odniesienie się do dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych Kierownika GOPS jedynie przez organ II instancji oraz uznanie ich za dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy zostały dołączone do akt sprawy po zapoznaniu się z tymi aktami przez skarżącego.

Analizując zasadność uchylenia w sprawie decyzji przez sąd administracyjny należy ustalić, czy wskazane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym mogły mieć istotny wpływ na treść tych decyzji, która została oparta na zastosowanym przepisie prawa materialnego – art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał brzmienie: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej."

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się szerokie uznanie organów administracyjnych w stosowaniu ww. przepisu. Art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej koresponduje bowiem z art. 2 ust. 1 ("Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości"), art. 3 ust. 2 ("Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem") i zwłaszcza art. 4 tej ustawy ("Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej"). Intencją tych przepisów jest to, aby pomoc społeczna trafiała do osób jej istotnie potrzebujących, wykazujących aktywność w kierunku wyjścia ze stanu wymagającego tej pomocy, czynnie współpracujących z organami administracji w tym celu. Z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem jednoznacznie, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie chcą w istocie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej i nie podejmują działań zmierzających do swojego lub swojej rodziny usamodzielnienia oraz zintegrowania ze społeczeństwem – przez możliwie aktywną postawę i czynną współpracę z organami (pracownikami) administracji publicznej wykonującej zadania z zakresu pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe, powtórzyć należy, że art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymaga od adresata tej pomocy zachowania czynnej postawy, aktywności w podejmowaniu działań mających na celu wyjścia ze stanu, w którym wymaga on tej pomocy. Pomoc społeczna nie może bowiem służyć utrwaleniu tego stanu trudności życiowych, co do zasady powinna być ona możliwie krótkotrwała, a w świetle art. 3 ust. 1 to na adresacie pomocy ciąży główny ciężar pokonania tych trudności. Innymi słowy, intencją ustawodawcy było, aby pomoc społeczna służąca wszak przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych była kierowana do osób, które wykazują realną wolę wyjścia z tych sytuacji. Emanacją tej woli jest wspomniana współpraca z organem publicznym, zaś jej brak umożliwia zastosowanie przez ten organ art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i np. odmowę przyznania żądanego świadczenia.

Przedstawiona wykładnia koresponduje z dotychczasowymi ustaleniami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 11 września 2007 r., I OSK 1864/06 (LEX nr 496315), za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia, można przyjąć odmowę podjęcia pracy; nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia; permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Osoby i rodziny powinny bowiem przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza zatem wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej, to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, jak określa to art. 11 ust. 2 u.p.s. np. przez przyjęcie proponowanej pracy (zob. wyrok NSA z dnia 2007 r., I OSK 1851/06, LEX nr 467103). Zaznaczyć należy, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też, osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego bądź świadczenia pieniężnego – na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1415/07, LEX nr 489083; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., I OSK 1087/10, LEX nr 1080871). W istocie, organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1511/07, LEX nr 489093). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, LEX nr 588795). W rzeczy samej, przyznawanie w takiej sytuacji środków pieniężnych osobie – gdy doświadczenie organu wskazuje, że ich przyznanie z wysokim prawdopodobieństwem nie doprowadzi lub chociaż nie zbliży do przezwyciężenia trudności życiowej wobec postawy tej osoby – może być kwalifikowane jako marnotrawstwo z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się zaś do przywołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11, w którym wyrażono pogląd, iż brak współdziałania o jakim mowa w art. 11 ust. 2 wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola, wskazać należy, że został on sformułowany w konkretnym, indywidualnym stanie faktycznym (nieporadność wnioskodawczyni związana z obiektywnymi i silnymi przeżyciami osobistymi), odmiennym od występującego w niniejszej sprawie. W żadnym przypadku wskazanego wyroku nie można interpretować w tym kierunku, że organ dla zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej musi wykazać, iż spełnienie jego przesłanek było przez stronę zawinione. Okoliczności wskazane w tym przepisie mają charakter obiektywny i ich zaistnienie – niezależnie od pozostałych – umożliwia organowi w pełni legalne zastosowanie cyt. art. 11 ust. 2. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że przepis ten obejmuje tylko "świadomą", "celową" lub "złośliwą" odmowę współpracy. Tego rodzaju wymogu nie wprowadza bowiem prawodawca. A zatem wymaganie przez Sąd pierwszej instancji analizowania przez organ "woli strony" nie ma oparcia normatywnego, w konsekwencji czego nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji.

Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że "Wykonywanie prac społecznie użytecznych jest dla strony uwłaczające, gdyż nie zabezpiecza jego potrzeb." (zob. też notatkę służbową z dnia 14 sierpnia 2012 r.). Jak zauważa się tymczasem w literaturze, ubiegający się o pomoc nie może odmówić podjęcia pracy np. z tego powodu, że uważa oferowane wynagrodzenie za zbyt niskie lub pracę za nieodpowiadającą jego kwalifikacjom bądź w inny sposób dla niego "niegodną" (por. M. Lewandowicz-Machnikowska, Udzielanie zasiłków pieniężnych z pomocy społecznej – wybrane zagadnienia, "Samorząd Terytorialny" 2009, nr 1-2, s. 127 i n.). Pogląd ten jest podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r., I OSK 1255/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście problemów z doręczeniem do skarżącego skierowania do wykonania prac użytecznie społecznych podnieść należy, że skarżący nie uprawdopodobnił przyczyn, ze względu na które jakoby bez jego winy niedoręczone zostało mu pismo o ww. skierowaniu, mimo że – jak twierdzi – w okresie, gdy było ono do niego adresowane, w miejscu doręczenia znajdowały się osoby uprawnione do odbiory listu. Warto zaznaczyć, że co prawda na skierowanym do S.W. liście nie wskazano kodu pocztowego, niemniej stemple pocztowe potwierdzają, że trafił on prawidłowo do placówki w K., w rejonie której mieszczą się R., ul. D. W aktach znajdują się dowody jego dwukrotnego awizowania. Zatem istnieje nieobalone dotąd domniemanie jej doręczenia. Przeto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez organy nieuzasadnionej odmowy podjęcia zatrudnienia lub wykonywania prac przez skarżącego było trafne.

Analiza akt sprawy przekonuje też, że skarżący nie okazał pełnej woli współpracy z pracownikami organu pomocy społecznej (np. nie udzielił odpowiedzi na pytanie o to, za jakie "przysługi" otrzymuje żywność – zob. kwestionariusz z dnia 8 listopada 2012 r., s. 2). Zebrane dane wskazują zaś, że S.W. posiada własne dochody, jednak ich nie wykazuje organowi (zob. notatka służbowe z dnia 14 sierpnia 2012 r.). Dołączone przed organem II instancji materiały związane z prawdopodobnym handlem skarżącego jedynie te okoliczności potwierdziły.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie spełniły się następujące przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej:

1) brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (nieudzielenie odpowiedzi na stawiane mu pytania, nieprawdziwość udzielanych odpowiedzi),

2) nieuzasadniona odmowa wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (uznawanie tej pracy za "niegodną"; nieodebranie zaadresowanego do niego przez Powiatowy Urząd Pracy skierowania na wykonanie tych prac, brak podjęcia aktywności w celu odbioru tego skierowania lub wyjaśnienia/wyeliminowania problemów z jego doręczeniem).

Mając na uwadze powyższe, zasadniczo irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy były uchybienia związane z kwestią udostępnienia i oceny zdjęć oraz notatki dotyczących prowadzenia handlu przez S.W. Naruszenie przez organy w tym zakresie przepisów postępowania administracyjnego nie może być uznane za istotne w opisanym wyżej znaczeniu, jakie przyjmuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż nie podważało możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko organów zostało dostatecznie przekonująco umotywowane w świetle zgromadzonych dowodów. Lektura uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że podstawą tej decyzji był ww. przepis ustawy o pomocy społecznej stosowany z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym już na wcześniejszych etapach, jak również nieuzasadnione niepodjęcie przez skarżącego pracy, do której był skierowany (czego prawidłowość stwierdzenia została wyżej omówiona). Dowody związane z ewentualną działalnością handlową skarżącego nie tworzyły zatem nowych przesłanek zastosowania cytowanego przepisu, a jedynie potwierdzały prawidłowość już wcześniej ustalonego stanu faktycznego i subsumpcji pod przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Godzi się przy tym dodać, że skoro w tym kontekście rola wspomnianych materiałów nie była kluczowa, to tym samym nie można mówić, że ich wprowadzenie w sprawie zasadniczo przed organem II instancji naruszało prawo do dwuinstancyjnego postępowania, gdyż sam ustawodawca w takim zakresie pozwala uzupełniać dowody organowi II instancji – zob. art. 136 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." Należy też spostrzec, że skarżący został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a zatem organ nie naruszył prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) – mógł on przedstawić swoje stanowisko. Organ odwoławczy rozpatruje wszak sprawę w jej całokształcie, podobnie jak organ I instancji, gdyż nie jest powołany tylko do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym, jakkolwiek ma rację Sąd pierwszej instancji, że należało ujawnić uzyskane nowe dowody niezwłocznie po ich dołączeniu do akt, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Konkludując, w niniejszej sprawie organy prawidłowo – w granicach przysługującego im uznania administracyjnego – zastosowały materialnoprawny przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Odmienne zapatrywanie Sądu pierwszej instancji narusza przysługujące organowi z mocy tego przepisu uznanie administracyjne. Wyeliminowanie zaś naruszeń postępowania administracyjnego, wytkniętych przez Sąd pierwszej instancji, nie podważyłoby możliwości zastosowania przez organy tego przepisu w analizowanym stanie faktycznym, a zatem wynik sprawy (osnowa decyzji) z wysokim prawdopodobieństwem byłby taki sam, jak w zaskarżonych decyzjach. Nie sposób zatem twierdzić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie przepisów postępowania "miało istotny wpływ na wynik sprawy", a zatem, iż uzasadniało zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z uwagi na to, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bo jakkolwiek zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w skardze kasacyjnej wskazano na przepisy procesowe, to jednak ich wadliwe zastosowanie było wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego. Ta okoliczność uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi, co uczynił na mocy art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Na koniec godzi się wskazać, iż skarga kasacyjna została sporządzona wyjątkowo niestarannie, gdyż zawiera nieprecyzyjne zarzuty, bez wskazania naruszonych przepisów, zaś jej uzasadnienie w przeważającej części obejmuje streszczenie dotychczasowego postępowania. Niemniej jednak, kierując się dyrektywami zawartymi w uchwale całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny, znajdując jej istotę, zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania tej skargi kasacyjnej.