Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 776/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153-155
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym [...] sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 czerwca 2021r. J. N. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2021 roku (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 16 lutego 2021 roku (znak: [...]) orzekającą o ustaleniu dla Skarżącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], nr [...], nr [...], [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w wysokości 3 331,84 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 16.02.2021 r., Wójt Gminy Zielonki ustalił dla J. N., jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości położonej w obrębie Z. składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości [...] . W uzasadnieniu powyższego Gmina podała, że zrealizowała powyższe przedsięwzięcie etapowo ze środków własnych Gminy, środków Skarbu Państwa i środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. W powyższych sytuacjach o stworzeniu warunków do korzystania z

wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej wg ustawy Prawo budowlane, tj. po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albo przyjęcie bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania. Następnie organ I Instancji podał, wskazując przepisy prawa, co to są urządzenia infrastruktury technicznej, na czym polega budowa drogi, i jakie są parametry wybudowanej drogi - ulicy [...]. Zebrane w sprawie dokumenty, jak podano w decyzji, wskazują, że inwestycja zrealizowana na ul. [...] stanowiła budowę drogi. Pismem z dnia 28.06.2016r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego zaświadczył, że po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu inwestycji budowy drogi gminnej nr [...] [...] nie został wniesiony sprzeciw, co powoduje, że można przystąpić do użytkowania obiektu. Ponadto organ ustalił, że nieruchomość położona w obrębie Z., składająca się z działek nr [...], [...], [...] i [...] posiada dostęp do drogi publicznej nr [...] poprzez obsługę komunikacyjną przewidzianą za pośrednictwem działek nr [...], [...]. W związku z tym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Co za tym idzie, powiadomiono stronę – czyli właściciela J. N. w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowiącej dojazd do działki nr [...], [...], [...] i [...] o tym, że organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wzrost wartości w/w nieruchomości, które spowodowało wybudowanie wskazanej drogi [...]. Po wykonaniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego w dniu 13.01.2021r.,organ I instancji po dokonaniu oceny złożonego dowodu, na jego podstawie wydał w dniu 16.02.2021r. decyzję ustalającą nową opłatę adiacencką dla Pana J. N.. Strona złożyła od decyzji tej odwołanie, podnosząc w nim, że operat szacunkowy jest nieczytelny , gdyż nie tłumaczy podstawy prawnej do dodatkowego opodatkowania gospodarstwa rolnego, gdyż działki jego były nieuzbrojone, niezabudowane i nieodrolnione. Ponadto zdaniem odwołującego się projektowana "Droga Wolbromska" odcina jego działkom dostęp do drogi publicznej ul. [...] oraz do wszystkich mediów. Ponadto operat szacunkowy odnosi się do pierwotnej wersji zabudowy, która dotyczyła zabudowy jednorodzinnej a nie do budownictwa wysokiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie , po analizie całości akt sprawy, stwierdziło, iż jest bezspornym, że przez Gminę Miejską Z. stały stworzone warunki do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanej drogi Na Popielówkę. Gmina dochowała także trzyletniego terminu dla możliwości wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej. W dacie tworzenia warunków do korzystania przez nieruchomość z drogi obowiązywała uchwała Rady Gminy Zielonki z 21.06.2017r., w której określono stawkę procentową opłaty na poziomie 32 % wzrostu wartości nieruchomości służąca naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn). Co za tym idzie, dla ustalenia w/w opłaty konieczne jest też ustalenie czy i o ile wzrosła wartość nieruchomości, która ma obecnie dostęp do drogi publicznej. W sprawie niniejszej już trzykrotnie sporządzano operat szacunkowy dla wyjaśnienia tej wątpliwości. Poprzednie dwa operaty zostały przez organ II instancji ocenione negatywnie, co skutkowało uchylaniem wydanych w oparciu o wadliwe operaty decyzji organu I instancji. W szczególności w operacie z dnia 15.07.2019r.sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. J., Kolegium w decyzji z dnia 27.03.2020r. po szczegółowej ocenie operatu pod względem formalnym, zobligowane było do skontrolowania ustaleń faktycznych zawartych w operacie i wykazanie czy w związku z utworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej przez Gminę drogi doszło do wzrostu wartości nieruchomości między innymi poprzez wykazanie podobieństwa nieruchomości szacowanej i nieruchomości wziętych do porównań. Kolegium wówczas stwierdziło, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny , ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ koniecznym jest, by można było zweryfikować tę kwestię. Ponadto dalsze badanie spornego operatu wykazało, iż nie spełnia on wszystkich założeń zawartych w przepisach prawa regulujących kwestię wyceny nieruchomości. Analiza operatu, jak podało wówczas Kolegium, wykazała, że trudno przyjąć, że do oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi przyjęto istotnie nieruchomości podobne, oraz że ewentualne różnice w podobieństwie zostały w należyty sposób skorygowane. W związku z tym powzięto wątpliwości, czy wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi kształtuje się na wykazanym w operacie i decyzji poziomie. W szczególności jak podano, w operacie rzeczoznawca utworzył zbiór składający się z 21 nieruchomości, które wg. jego oceny były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości te miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej oraz nie asfaltowej, a także dostęp do drogi publicznej poprzez udział w drogach wewnętrznych o nawierzchni nie asfaltowej lub przez służebność gruntową ustanowioną na drogach wewnętrznych o nawierzchni nie asfaltowej. Z tym, że jeśli chodzi o dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, przyjęto wyłącznie nieruchomości z dostępem do dróg wewnętrznych nie asfaltowanych. Rzeczoznawca ustalił na podstawie powyżej opisanego zbioru średnią cenę nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej asfaltowej bezpośredni jak i pośredni - przez drogi wewnętrzne, oraz średnią cenę nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej nie asfaltowej, a następnie obliczył różnicę cen tych dwóch kategorii nieruchomości i stwierdził, że nieruchomości posiadające dostęp do drogi publicznej asfaltowej są średnio o 17,30 zł/m2 droższe od nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej nie asfaltowanej. Następnie na podstawie tego jednego zbioru nieruchomości uznanych za podobne, tj. wszystkich, czyli posiadających dostęp do drogi publicznej asfaltowej i nie asfaltowej, dostęp zarówno pośredni jak i bezpośredni, rzeczoznawca wyodrębnił nieruchomość o cenie minimalnej i cenie maksymalnej i ustalił na tej podstawie wspólną dla tego zbioru nieruchomości - cenę średnią. Tak utworzona baza, a w konsekwencji ustalona w oparciu o nią jedna cena średnia, uwzględniona została zarówno przy wycenie nieruchomości według jej stanu sprzed stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi , jak i przy wycenie nieruchomości po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi . Kolegium zakwestionowało wówczas wyróżnienie na potrzeby określenia dwóch wartości nieruchomości z dostępem do drogi asfaltowej i do drogi nie asfaltowej, tylko jednej bazy nieruchomości podobnych, która zawierała łącznie wszystkie działki badane , tj. takie, które posiadają dostęp do drogi asfaltowej, czyli urządzonej, jak i tych, które posiadają dostęp do drogi nie asfaltowanej, czyli nieurządzonej. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie należało utworzyć dwie odrębne bazy nieruchomości podobnych, jedna dla nieruchomości sprzed budowy drogi, i druga dla nieruchomości po wybudowaniu drogi, czyli dla takiej, która ma dostęp do drogi asfaltowej. Dopiero wycena na podstawie takich dwóch baz odzwierciedlałaby rzeczywisty wpływ wybudowania drogi asfaltowej. Czynności powyższej nie może zastąpić zabieg korygowania jednej ceny średniej, (tak jak to miało miejsce ) cechą rynkową - dostęp do drogi. W tym więc zakresie, rozpatrując sprawę po raz kolejny, organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowego ponowne przygotowanie operatu szacunkowego,

uwzględnieniem uwag zawartych w decyzji tut. Kolegium z dnia 27 marca 2020r. Operat taki przez rzeczoznawcę majątkowego Pana K. J. został sporządzony dnia 13 stycznia 2021r. i jago analiza dokonana przez skład orzekający Kolegium wykazała, iż wskazane przez Kolegium zastrzeżenia co do dokonania zbioru nieruchomości podobnych zostały uwzględnione. I tak w operacie tym, rzeczoznawca na wstępie zawarł wszystkie niezbędne w toku przygotowywania wyceny elementy. Dokonał opisu nieruchomości, której wartość wzrosła po wybudowaniu drogi, wskazał jej przeznaczenie w mpzp, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki wyceny i opisał jak się je stosuje. Następnie przedstawił charakterystykę i analizę rynku nieruchomości, z podkreśleniem, że poddał badaniu rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niezabudowanych oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, czyli podobnie jak przeznaczenie przedmiotowego wycenianego gruntu wynikające z mpzp. W dalszej kolejności rzeczoznawca utworzył i opisał cechy rynkowe nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej z równoczesnym przedstawieniem ocen danej cechy, co służyć miało do zweryfikowania podobieństwa nieruchomości porównawczych jak i do zniwelowania przy wycenie różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Z powyżej scharakteryzowanych nieruchomości wyselekcjonował następnie zbiór transakcji 15 nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu w mpzp pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z dodatkowymi elementami jak zieleń, usługi, komunikacja, z reguły w znikomych fragmentach, jak też posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej asfaltowej. Następnie zostały utworzone cechy nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej o nawierzchni nie asfaltowej wraz z oceną tych cech, tak jak przy poprzednim wyżej wskazanym zbiorze. Również z grupy tych nieruchomości utworzono zbiór 6 transakcji nieruchomościami podobnymi, które mają dostęp bezpośredni do drogi publicznej o nawierzchni nie asfaltowej, a także dostęp do drogi publicznej nie asfaltowej poprzez udziały w drogach wewnętrznych o nawierzchni nie asfaltowej. Kolejnym działaniem rzeczoznawcy było określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny w dwóch jej stanach, tj. w czasie gdy miała ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej nie asfaltowej i obecnie, gdy dostęp ten jest asfaltowy. Co za tym idzie, rzeczoznawca dokonywał szacowania przedmiotowej nieruchomości poprzez zestawienie nieruchomości wycenianej z trzema wybranymi ze zbioru nieruchomościami podobnymi w stanie, gdy miała ona dostępu do drogi asfaltowej i w stanie gdy dostęp był do drogi nie asfaltowej. Poprzez wzajemne porównywanie cech wykazano różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi i przy ich udziale dokonano skorygowania cen transakcyjnych każdej z trzech nieruchomości porównawczych. W ten sposób osiągnięto skorygowane ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych. W konsekwencji osiągnięto wartości nieruchomości gdy miała ona dostęp do drogi asfaltowej i gdy dostęp był do drogi nie asfaltowej. Różnica między tymi wartościami wskazał kwotę o jaką wzrosła wartość gruntu po umożliwieniu dostępu do drogi asfaltowej. Powyższy proces szacowania jest w ocenie obecnego składu orzekającego Kolegium prawidłowy dla odzwierciedlenia wzrostu wartości nieruchomości, gdy droga do niej stała się asfaltową. Jeśli chodzi o prawidłowość procedury dotyczącej prowadzenia przedmiotowego postępowania opartego na przepisach art. 143 - 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały one dochowane i organ wykazał w ich oparciu, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi asfaltowej. W tym miejscu należy także podkreślić, iż opłatę adiacencką ustala się dla właściciela lub współwłaściciela z daty stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej drogi. Podkreśla się też, że opłatę adiacencką płacą także rolnicy, bowiem nie ma ustawowego wyłączenia dla tej grupy. W sprawie zarzutu iż Odwołujący się uiścił już opłatę adiacencka od nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] obr. Z., polega na prawdzie, tylko że postępowanie powyższe było postępowaniem odrębnym i zostało zakończone. Obecne jest nowym, odrębnym postępowaniem. Mając także na uwadze wskazany w odwołaniu kolejny zarzut, że przez wybudowanie drogi odcięto Stronie dostęp do mediów Kolegium wskazało, że przedmiotowe wyceny nie obejmowały kwestii wyposażenia gruntu w media. Dlatego też mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło jak w sentencji swej decyzji, bowiem uznało, iż sprawa została należycie wyjaśniona i oparta na prawidłowym dowodzie, tj operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 13.01.2021r.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodził się J. N.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również dokonanie dowolnej oceny dowodów, polegające na ograniczeniu się do wskazania, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. operat szacunkowy z dnia 13 stycznia 2021 roku uwzględnia uprzednie zalecenia Kolegium co do stworzenia zbioru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, w sytuacji gdy: a/ w operacie szacunkowym z dnia 13 stycznia 2021 roku sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. opis wycenianej nieruchomości skarżącego jest lakoniczny i niepełny, a przy ocenie wartości działki nie uwzględniono należycie okoliczności, iż ok. 500 metrów na północ od nieruchomości pozostawiona jest rezerwa terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przebieg północnej obwodnicy Krakowa, przy granicy (wschodnia część działki) w kierunku północ - południe przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą techniczną wyłączoną z zabudowy wynoszącą po 14,5 m od granicy skrajnego przewodu, a działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...] przynależą do kategorii R jako grunty orne, a dodatkowo w sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zabudowa wielomieszkaniowa, co wpływa na obniżenie wartości nieruchomości. B/ przedstawione w operacie szacunkowym działki mające stanowić próbkę reprezentatywną w żaden sposób nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] oraz [...] i różnią się od niej wszystkimi najistotniejszymi cechami, gdyż aż cztery na sześć cech nieruchomości wycenianej zostały ocenione jako niekorzystne i przypisano im z tego powodu wartość 1 - powierzchnia działki, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy, uzbrojenie w media, dostęp do drogi publicznej, a jedynie kształt i ekspozycja nieruchomości wycenianej została oceniona jako korzystna, a położenie jako przeciętne, co powoduje, że biegły, nie będąc w stanie stworzyć zbioru nieruchomości o podobnych cechach, nie dostarczył informacji istotnych dla przedmiotowego postępowania, a brak reprezentatywnej próbki nieruchomości nie może być naprawiony jedynie poprzez zastosowanie współczynników korygujących. C/ W operacie szacunkowym z dnia 13 stycznia 2021 roku biegły nie wyjaśnił dlaczego zastąpił metodę korygowania ceny średniej, która się dotychczas posługiwał, metodą porównywania parami, a organ II instancji również całkowicie te okoliczność pominął, w sytuacji, gdy istotą metody porównywania parami jest korygowanie cen nieruchomości w zakresie niewielkiej liczby cech rynkowych, przy niewielkich różnicach w stanach cech, mających stosunkowo niewielki wpływ na ich wartość, a dla nieruchomości tego typu jak nieruchomość skarżącego zazwyczaj nie da się w ogóle znaleźć nieruchomości na tyle niewiele różniących się od szacowanej, aby można było je porównywać w sposób bezpośredni ze względu na niewiele się różniące cechy, przy zasadniczym bliskim podobieństwie większości cech, co powoduje, że zastosowana przez biegłego metodologia wyceny jest nieprawidłowa i nieuzasadniona. D/ Nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości skarżącego i adekwatności wartości rynkowych wskazanych przez biegłego w operacie szacunkowym, gdyż jak wynika z umowy sprzedaży oraz umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia 04 października 2017 roku sporządzonego przed notariuszem A. R. w Kancelarii Notarialnej w K., rep. A nr [...]. skarżący ponad rok po dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z w/w działek ewidencyjnych sprzedał je za cenę 350.000 zł, w związku z czym wysoce wątpliwe jest ustalenie przez biegłego, iż działki te były na dzień 01 lipca 2016 roku warte 367.147 zł, a przed tą datą 356.735 zł,

Skarżący wskazał również na naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, iż operat szacunkowy z dnia 13 stycznia 2021 roku uwzględnia uprzednie zalecenia Kolegium co do stworzenia zbioru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, w sytuacji gdy biegły sporządzający operat szacunkowy nie wziął należycie pod uwagę, iż ok. 500 metrów na północ od nieruchomości skarżącego pozostawiona jest rezerwa terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przebieg północnej obwodnicy Krakowa, przy granicy (wschodnia część działki) w kierunku północ -południe przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą techniczną wyłączoną z zabudowy wynoszącą po 14,5 m od granicy skrajnego przewodu i nie dobrał pod tym kątem nieruchomości podobnych. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich zastosowanie wskutek błędnego ustalenia, iż wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. [...] wzrosła wartość nieruchomości Skarżącego składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], w sytuacji, gdy przy ograniczeniach w możliwości realizacji zabudowy działki, wykorzystywaniu działki wyłącznie w celach rolnych (w związku z czym nie stosuje się do niej przepisów o opłacie adiacenckiej), niekorzystnej powierzchni nieruchomości, braku jej uzbrojenia w media, jak również z uwagi na okoliczność sprzedaży działki przez skarżącego za kwotę 350.000 zł, nie można powiedzieć, iż doszło do wzrostu jej wartości z powodu dostępu do nowo wybudowanej asfaltowej drogi ul. [...].

Dalej skarżący zarzucił również naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie za prawidłowe obciążenie skarżącego opłatą adiacencką w sytuacji, gdy Gmina jest zobowiązana do wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do przepisu art. 104 ust. 2 pkt 6, a koszty wybudowania tych urządzeń nie mogą obciążać uczestników postępowania, przy jednoczesnym wskazaniu, iż działki nr [...] oraz [...] stanowią drogę łączącą wszystkie będące po obu jej stronach działki z ul. [...], będącą jedyną wówczas drogą utwardzoną, wraz ze wszystkimi mediami, "Droga Wolbromska" przecina te działki drogowe i odcina działki, których skarżący był właścicielem i współwłaścicielem od ul. [...], a droga "[...]" jest jedyną drogą dojazdową do tych działek.

Nadto Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) umowy sprzedaży oraz umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia 04 października 2017 roku sporządzonego przed notariuszem A. R. w Kancelarii Notarialnej w K., rep. A nr [...], na okoliczność jej treści oraz ustalenia wartości nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]; b) decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia 17 stycznia 2014 roku, znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiących działki nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie Z., gmina Zielonki; c) wykazu zmian gruntowych z dnia 21 lipca 2015 roku, na okoliczność ich treści, bezzasadności obciążania skarżącego opłatą adiacencką w sytuacji, gdy z uwagi na podział nieruchomości skarżącego gmina jest zobowiązana do wybudowania na gruntach objętych uchwalą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej; d) zdjęć - plik 3 sztuk ilustrujących otoczenie działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...],[...], na okoliczność ich treści, usytuowania działek będących przedmiotem wyceny i wpływu tego usytuowania na wartość nieruchomości,

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2021 roku (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Zielonki z dnia 16 lutego 2021 roku (znak: [...]) orzekającej o ustaleniu dla skarżącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], nr [...], nr [...], [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w wysokości 3.331,84 zł, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie na zasadzie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a z ostrożności procesowej wniósł o rozłożenie ewentualnej opłaty adiacenckiej na raty na okres 10 lat.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, iż decyzją z dnia 16 lutego 2021 roku, znak: [...], Wójt Gminy Zielonki orzekł o ustaleniu dla skarżącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], nr [...], nr [...], [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w wysokości 3.331,84 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od przedmiotowej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Krakowie decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 roku (znale: [...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zielonki z dnia 16 lutego 2021 roku.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji pominęły, że mają do czynienia z nietypową sytuacją, gdyż z jednej strony przez budowę drogi asfaltowej działka zyskuje do niej zobiektywizowany dostęp, niezależnie od tego, że taki dostęp do drogi już miała od kierunku ul. [...], lecz z drugiej strony, pomimo udostępnienia tego zobiektywizowanego kolejnego, drugiego dostępu do drogi asfaltowej, działka znajduje się w zasięgu znacznych potencjalnych i rzeczywistych ograniczeń publicznoprawnych co do sposobu korzystania z niej w zakresie zabudowy, co jednak nie przełożyło się w wystarczającym stopniu na proces jej szczegółowego opisu i charakterystyki przez organy i biegłego, jak i poszukiwania działek podobnych, a także cech różnicujących ich wartość. Ograniczenia te powinny być wyraźnie i szczegółowo opisane przy charakterystyce ww, działek i wzięte pod uwagę w sposób bardziej wymierny podczas poszukiwania i definiowania działek do nich podobnych.

Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2021 roku (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zielonki z dnia 16 lutego 2021 roku (znak: [...]) orzekającą o ustaleniu dla Skarżącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w wysokości 3.331,84 zł jest wadliwa, niezgodna z powszechnie obowiązującym prawem i zarówno decyzja organu II instancji, jak też decyzja organu I instancji, powinna być uchylona w całości.

Zdaniem skarżącego organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Operat szacunkowy z dnia 13 stycznia 2021 roku został oceniony w sposób pobieżny i stał się podstawą do poczynienia ustaleń w sprawie, mimo jego rażącej wadliwości.

Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów rzeczoznawca powinien należycie uzasadnić dobór nieruchomości podobnych (m.in, położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę), jak również wskazać istotne cechy różniące nieruchomości oraz uzasadnić ustalenie takich, a nie innych współczynników korygujących.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 roku, sygn. akt I OSK 972/14: "Ustalenie opłaty adiacenckiej zależne jest od jednego koronnego dowodu - opinii rzeczoznawcy, zawartej w operacie szacunkowym. Skoro jest to dowód w istocie przesądzający o tym czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty, gdyż określa on wartość nieruchomości, tym samym wzrost jej wartości, to wady operatu mogą mieć charakter taki, które go dyskwalifikują, powodując tym samym nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. "

W uzasadnieniu w/w orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż stosownie do art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, a ustalenie opłaty następuje po uwzględnieniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię biegły wyraża, sporządzając operat szacunkowy. Dokument ten jest w istocie jedynym dowodem, określającym wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń, jak i po wybudowaniu, a co za tym idzie wzrost wartości nieruchomości. Operat jako dowód w sprawie musi być oceniany przez organ ustalający opłatę tak, jak ocenia się każdy inny dowód w postępowaniu. Ocena operatu nie może ograniczać się tylko do kwestii formalnych, ale dokonana być także pod względem merytorycznym. Organ musi mieć pewność czy operat odpowiada wymogom przepisów, które regulują zasady jego sporządzania. W orzecznictwie mówi się, iż na operat składają się wiadomości specjalistyczne z wiedzy biegłego i tych organ badać nie może. Jednak nawet to nie uwalnia organu z obowiązku oceny operatu, a w razie wątpliwości uzyskania wyjaśnień od biegłego. Nie jest wystarczającym odniesienie się do operatu tylko poprzez ocenienie go przez organ pod względem formalnym. Taka ocena operatu musi być dokonana zarówno w postępowaniu zwykłym, kończącym się decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących takiej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie było zobowiązane do skontrolowania ustaleń faktycznych zawartych w operacie i wykazania czy w związku z utworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej przez Gminę drogi doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a przede wszystkim czy powołany w sprawie biegły dokonał wyceny w sposób właściwy, odpowiadający skierowanej do biegłego odezwie. Należy podkreślić, iż w operacie szacunkowym z dnia 13 stycznia 2021 roku sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. opis wycenianej nieruchomości skarżącego jest lakoniczny i niepełny, a przy ocenie wartości działki nie uwzględniono należycie okoliczności, iż ok. 500 metrów na północ od nieruchomości pozostawiona jest rezerwa terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przebieg północnej obwodnicy Krakowa, przy granicy (wschodnia część działki) w kierunku północ - południe przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą techniczną wyłączoną z zabudowy wynoszącą po 14,5 m od granicy skrajnego przewodu, a działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...] przynależą do kategorii R jako grunty orne. Dodatkowo, w sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zabudowa wielomieszkaniowa, co wpływa na obniżenie jej wartości.

Przedstawione w operacie szacunkowym działki mające stanowić próbkę reprezentatywną w żaden sposób nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] oraz [...] i różnią się od niej wszystkimi najistotniejszymi cechami. Definicję nieruchomości podobnej zawiera przepis art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Inne cechy wpływające na wartość nieruchomości (cechy cenotwórcze) to cechy możliwie najbardziej zbliżone do siebie, w tym może to być również powierzchnia wycenianej działki i działek przyjętych do porównania (vide np. wyrok w sprawie II SA/Gd 692/16 z dnia 22 marca 2017 r., CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, aż cztery na sześć cech nieruchomości wycenianej zostały ocenione jako niekorzystne i przypisano im z tego powodu wartość 1 - powierzchnia działki, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy, uzbrojenie w media, dostęp do drogi publicznej, a jedynie kształt i ekspozycja nieruchomości wycenianej została oceniona jako korzystna, a położenie jako przeciętne, co powoduje, że biegły, nie będąc w stanie stworzyć zbioru nieruchomości o podobnych cechach, nie dostarczył informacji istotnych dla przedmiotowego postępowania, a brak reprezentatywnej próbki nieruchomości nie może być naprawiony jedynie poprzez zastosowanie współczynników korygujących.

W operacie szacunkowym z dnia 13 stycznia 2021 roku biegły nie wyjaśnił dlaczego zastąpił metodę korygowania ceny średniej, która się dotychczas posługiwał, metodą porównywania parami, w sytuacji, gdy istotą tej metody jest korygowanie cen nieruchomości w zakresie niewielkiej liczby cech rynkowych, przy niewielkich różnicach w stanach cech, mających stosunkowo niewielki wpływ na wartość, a dla nieruchomości tego typu jak nieruchomość wyceniania zazwyczaj nie da się w ogóle znaleźć nieruchomości na tyle niewiele różniących się od szacowanej, aby można było je porównywać w sposób bezpośredni ze względu na niewiele się różniące nieliczne cechy przy zasadniczym bliskim podobieństwie większości cech, co powoduje, że zastosowana przez biegłego metodologia wyceny jest nieprawidłowa i nieuzasadniona. Przy metodzie porównywania parami, same nieruchomości muszą być stosunkowo mało skomplikowane w zakresie ich cech rynkowych i mało zróżnicowane, aby było możliwe wprowadzanie stosunkowo niewielkie poprawki dla stosunkowo niewielkich różnic w ich cechach rynkowych. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie biegły nie stworzył bazy nieruchomości, które spełniają te cechy.

W dalszej kolejności należy wskazać, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, iż operat szacunkowy z dnia 13 stycznia 2021 roku uwzględnia uprzednie zalecenia Kolegium co do stworzenia zbioru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, w sytuacji, gdy biegły sporządzający operat szacunkowy nie wziął należycie pod uwagę, iż ok. 500 metrów na północ od nieruchomości skarżącego pozostawiona jest rezerwa terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przebieg północnej obwodnicy Krakowa, przy granicy (wschodnia część działki) w kierunku północ - południe przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą techniczną wyłączoną z zabudowy wynoszącą po 14,5 m od granicy skrajnego przewodu i nie dobrał pod tym kątem nieruchomości podobnych.

W przedmiotowej sprawie nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości skarżącego i adekwatności wartości rynkowych wskazanych przez biegłego w operacie szacunkowym, gdyż jak wynika z umowy sprzedaży oraz umowy darowizny w formie aktu notarialnego z dnia 04 października 2017 roku sporządzonego przed notariuszem A. R. w Kancelarii Notarialnej w K., rep. A nr [...], skarżący ponad rok po dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z w/w działek ewidencyjnych sprzedał je za cenę 350.000 zł, w związku z czym wysoce wątpliwe jest ustalenie przez biegłego, iż działki te były na dzień 01 lipca 2016 roku warte 367.147 zł, a przed tą datą- 356.735 zł.

Organ II instancji dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami poprzez ich zastosowanie wskutek błędnego ustalenia, iż wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. [...] wzrosła wartość nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] [...], w sytuacji, gdy przy ograniczeniach w możliwości realizacji zabudowy działki, wykorzystywaniu działki wyłącznie w celach rolnych (w związku z czym nie stosuje się do niej przepisów o opłacie adiacenckiej), niekorzystnej powierzchni działki, braku jej uzbrojenia w media, jak również z uwagi na okoliczność sprzedaży działki przez skarżącego za kwotę 350.000 zł, nie można powiedzieć, iż doszło do wzrostu jej wartości z powodu dostępu do nowo wybudowanej asfaltowej drogi ul. [...].

Zgodnie z art. 143 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n., przepisy rozdziału 7, regulującego udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane" z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art 92 ust. 2 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n., za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z załączonego przez skarżącego do pisma z dnia 05 sierpnia 2019 roku wykazu zmian gruntowych z dnia 21 lipca 2015 roku oraz wydruku z księgi wieczystej nr [...], działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...] należą do kategorii R jako grunty orne. W związku z tym, z uwagi na treść art. 143 ust. 1 w zw. z art. 92 ust.2 u.g.n., nie stosuje się do niej przepisów dotyczących opłaty adiacenckiej. Skarżący nigdy nie występował o zmianę przeznaczenia tych działek będących polami ornymi i sprzedał je jako działki orne, gdyż takie ich przeznaczenie widniało w katastrze nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżącego, niesłusznie obciążono skarżącego opłatą adiacencką od działek nr [...] oraz [...], gdyż przecina je "Droga Wolbromska" i odcina pozostałe od dostępu do drogi "Ul. [...]", a droga "[...] jest jedyną drogą publiczną, do której mają dostęp. Ponadto droga "[...]" jest niezbędna dla deweloperów oraz mieszkańców wybudowanych w tamtym rejonie osiedli.

Organ II instancji dopuścił się także pośrednio naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie za prawidłowe obciążenie skarżącego opłatą adiacencką w sytuacji, gdy Gmina jest zobowiązana do wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do przepisu art. 104 ust. 2 pkt 6, a koszty wybudowania tych urządzeń nie mogą obciążać uczestników postępowania. W załączeniu do pisma z dnia 05 sierpnia 2019 roku skarżący przedłożył decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 17 stycznia 2014 roku, znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiących działki nr: [...], [...],[...], [...] oraz [...], położonych w obrębie Z., gmina Z.. Ponadto, działki nr [...] oraz [...] stanowią drogę łączącą wszystkie będące po obu jej stronach działki z ul. [...], będącą jedyną wówczas drogą utwardzoną, wraz ze wszystkimi mediami, a "Droga Wolbromska" przecina te działki drogowe i odcina działki, których skarżący był właścicielem i współwłaścicielem od ul. [...], a droga "[...]" jest jedyną drogą dojazdową do tych działek.

Z powyższych przyczyn zdaniem skarżącego skarga jest uzasadnioną.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując wydaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz 3 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 cyt. ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przepis art. 146 ust. 1 u.g.n. stanowi przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że okolicznością stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Na podstawie art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli na danym terenie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W myśl § 55 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), dalej zwanego "rozporządzeniem" operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Stosownie zaś do brzmienia § 55 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4).

Z kolei § 40 w ust 2 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

W tej sprawie bezspornym jest, że w czerwcu 2016 r. Gmina Z. zakończyła budowę i oddała do użytkowania drogę – ul. "[...]". Jak wynika z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego z dnia 28 czerwca 2016 r., Organ ten nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi gminnej nr [...] [...]

Nie ma również wątpliwości, iż w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywała uchwała Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. , zgodnie z którą stawka procentowa wynosi 32% różnicy wartości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej – drogi.

Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 13 stycznia 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. J., w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz jej wartość po stworzeniu tych warunków.

Opłata adiacencka, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jak wskazuje się w judykaturze, jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny i spójny, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę.

Organ jak i również sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny wartości operatu szacunkowego, zarówno co do podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Fakt, iż wybór ich zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że ma on zupełną dowolność. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "K.p.a.", stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do treści art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód.

Ocena taka dokonywana jest zatem zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Przy tym, co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei, wymieniany już wyżej element decyzji, jakim jest uzasadnienie, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Zarzuty skarżącego zawarte w skardze koncentrują się przede wszystkim na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego K. J., która pozwoliła na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości należących do skarżącego a tym samym na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, a która była jednym z podstawowych dowodów uwzględnionych przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W istocie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest powieleniem i rozwinięciem zarzutów poniesionych w odwołaniu do decyzji organu I Instancji, które to odwołanie było przedmiotem badania i rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Do zarzutów tych – wbrew temu co twierdzi skarżący - Kolegium szczegółowo i szeroko odniosło się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 26.04.2021r. , a argumenty tam zawarte Sąd w całości podziela jako zasadne. Wniesiona skarga, jest w istocie w dużej mierze polemiką z opinią biegłego rzeczoznawcy oraz wydanymi w oparciu o tę opinię decyzjami organów administracyjnych. Wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący pomimo zawiadomienia za pismem Wójta Gminy Zielonki z dnia 22.01.2021r. ( 165 akt postępowania administracyjnego) o możliwości zapoznania się z operatem i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego z prawa tego skorzystał , jednak na tym etapie postępowania nie złożył żadnych zarzutów i zastrzeżeń do sporządzonej wyceny.

W odniesieniu do zarzutów zgłoszonych w skardze a odnoszących się do sporządzonej wyceny to wbrew temu co zarzuca skarżący operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego K. J. z dnia 13 stycznia 2021r. zawiera - zgodnie z wymogami § 55 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - informacje niezbędne i konieczne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat ten zwiera również wszystkie elementy określone § 55 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Wskazać też należy, iż zarówno organ I jak i II instancji nie poprzestał na prostym i bezkrytycznym odwołaniu się do samej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie, lecz sam operat był również przedmiotem, analizy organu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów kierowanych przez skarżącego wobec operatu rzeczoznawcy majątkowego K. J. z 13.01.2021r. podnieść należy, iż opinia zawiera szczegółowy i dokładny opis wycenianej nieruchomości ( k. 2, 7-9, 10-14 operatu). Dane dotyczące szacowanej nieruchomości odnoszą się do wszystkich istotnych z punktu widzenia wyceny cech i parametrów wycenianej nieruchomości. Wbrew temu co twierdzi skarżący przy ocenie wartości działki uwzględniono okoliczność, iż ok. 500 metrów na północ od nieruchomości pozostawiona jest rezerwa terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przebieg północnej obwodnicy Krakowa ( k.11 operatu). Wzięto również pod uwagę, że przy granicy (wschodnia część działki) w kierunku północ - południe przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą techniczną wyłączoną z zabudowy wynoszącą po 14,5 m od granicy skrajnego przewodu ( k. 12 operatu), jak również to , że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...] przynależą do kategorii R jako grunty orne, a także, że w sąsiedztwie tej nieruchomości znajduje się zabudowa wielomieszkaniowa ( k. 10 i 14 operatu). Uwzględnienie powyższych informacji i cech szacowanej nieruchomości zostało uwzględnione i wpłynęło na wycenę jej wartości.

Dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwą próbkę reprezentatywną nieruchomości położonych w tej samej gminie, w niedalekiej odległości od wycenianej nieruchomości, o podobnej wielkości oraz o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania terenu( k.17-24 operatu). Oczywistym jest , że wszystkie nieruchomości przyjęte jako próbka reprezentatywna nie mogą być identyczne jak wyceniana, gdyż każda z nieruchomości posiada indywidualne cechy, niemniej jednak różnice nie są istotne, a ponadto zostały skorygowane zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości.

Wybór metody wyceny – biegły przyjął metodę porównywania parami mieszczącą się w podejściu porównawczym – jest jedną z przewidzianych przepisami prawa metod wyceny. Wybór właściwej metody adekwatnej dla danej wyceny jest decyzją biegłego rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 154 ust 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei jak wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W świetle powyższych regulacji wobec faktu, iż rzeczoznawca majątkowy dysponował dużą ilości transakcji obrotu nieruchomościami dokonanych latach 2015-2016 w przedmiotowym obszarze wybór metody porównania parami jest wyborem słusznym i uzasadnionym w realiach niniejszej sprawy.

Zarzut polegający na argumencie że w 2017r. skarżący sprzedał przedmiotowe nieruchomości za 350 tys. złotych co obrazuje realną wartość wycenianego gruntu i tym samym podważa zasadność wyceny biegłego jest również niezasadnym. Po pierwsze kwota ta nie odbiega znacząco od wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Po drugie cena transakcyjna zawiera w sobie i z reguły uwzględnia różne czynniki, które wpływają na ostateczną wysokość ceny nabycia, nie zawsze jest nią sama realna wartość sprzedawanej rzeczy ( w tym przypadku nieruchomości).

Podsumowując zatem ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. z dnia 13 stycznia 2021r. wskazać należy, że opinia ta została sporządzona w należyty sposób, zgodnie z wymogami prawa. Biegły szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił, jakie okoliczności wziął pod uwagę, dokonując wyceny wartości nieruchomości. Wycena została poprzedzona ustaleniem przez biegłego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na daty wyceny. Przy szacowaniu nieruchomości biegły, stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.2020.65), określił wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, wyjaśniając wyczerpująco i zrozumiale wybór wskazanego podejścia przy szacowaniu nieruchomości. Wycena nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego poparta jest rzeczowym i wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym dokładny opis wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości, wykaz transakcji nieruchomości podobnych, na których oparto analizę, a także ocenę wag cech rynkowych.

Podkreślenia nadto wymaga, iż stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze wyceny nieruchomości polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości przy zastosowaniu wskazanej metody nie polega zatem na odnalezieniu przez biegłego transakcji identycznej do dotyczącej wycenianej nieruchomości, lecz na doborze większej ilości nieruchomości porównawczych o podobnych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu uzyskanych cen ze względu na cechy różniące nieruchomość wycenianą oraz nieruchomości podobne. Działanie biegłego polegające na analizie wielu transakcji nieruchomościami Gminie Zielonki, wyborze spośród tych transakcji do porównania nieruchomości z bliskiego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości, nieruchomości o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu w oparciu o odpowiednie współczynniki wszelkich różnic w zakresie poszczególnych cech nieruchomości wycenianej i podobnych, ocenić trzeba jako w pełni prawidłowe z perspektywy podejścia porównawczego wyceny nieruchomości. Pamiętać należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegły jako osoba dysponująca wiedzą i doświadczeniem w przedmiocie wyceny nieruchomości posiada przy tym niezbędne kompetencje do wyważenia, jakie cechy konkretnej wycenianej nieruchomości powinny decydować o doborze nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zarazem przedstawienie w opinii przyczyn doboru określonych nieruchomości podobnych, celem umożliwienia stronom, organom a następnie sądowi przeprowadzenia kontroli prawidłowości zastosowanej przez biegłego metodologii. W ocenie Sądu biegły wywiązał się z przytoczonych obowiązków, gdyż wyjaśnił w sporządzonej opinii jasno i zrozumiale kryteria decydujące o doborze nieruchomości podobnych. W konsekwencji sąd nie znalazł podstaw do podważenia sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. operatu szacunkowego z 13.01.2021r. a zarzuty kierowane pod adresem w/w operatu, do których Sąd szczegółowo odnosił się wyżej okazały się niezasadne.

Do podobnych wniosków w zakresie oceny rzetelności i przydatności sporządzonego na użytek niniejszego postępowania operatu biegłego K. J. doszły organy administracji, a szczegółowa analiza operatu i jego ocena pod względem wartości dowodowej znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji administracyjnych.

Odnośnie zarzutu, iż przedmiotowa nieruchomość ma charakter rolnej co wyłącza możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art. 143 ust. 1 u.g.n przepisy o naliczeniu opłaty adiacenckiej stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Kryterium zatem decydującym o wyłączeniu jest zatem istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie danych gruntów w tym planie, a dopiero w przypadku jego braku uwzględnienie faktycznego wykorzystywania danego gruntu. W przypadku gruntów będących przedmiotem niniejszego postępowania były one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( Uchwała Rady Gminy Zielonki nr IV/23/2007 z dnia 18.01.2007r ( Dz.U. Województwa Małopolskiego z 10.04.2007r. Nr 255, poz.1692) i w zdecydowanej większości ( 79%) stanowią tereny o przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, w niewielkiej części to tereny zielone ( ok. 10%), tereny przeznaczone pod drogi i ulice wewnętrzne ( ok. 8%). W tej sytuacji o ich przeznaczeniu zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nie są to tereny ani rolne ani leśne. A skoro tak, to podlegają przepisom o naliczeniu opłaty adiacenckiej.

Wobec tych okoliczności Sąd oddalił skargę mając na względzie art. 143 -146 u.g.n.. w zw. z art. 151 p.p.s.a.