Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2150/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2, art. 134, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 159 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. J. i S. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] W., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę [...] oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz I. J. oraz na rzecz S. C.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że opisana nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], została przeznaczona pod budowę [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...] do węzła z ulicą [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłych jej współwłaścicieli I. J. i S. C. Na skutek odwołań wniesionych przez I. J. i S. C. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony w sposób wadliwy, co oznacza konieczność dokonania nowej wyceny nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. J. i S. C. złożyli odwołania. W ich uzasadnieniach odwołujący się zarzucili decyzji organu I instancji ustalenie zaniżonej kwoty odszkodowania poprzez przyjęcie jako podstawy wyceny operatu szacunkowego nieuwzględniającego realnej wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości, a w szczególności pominięcie jej wartości jako nieruchomości inwestycyjnej. Ponadto podnieśli, że przyznane odszkodowanie nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem.

Po rozpatrzeniu obu złożonych odwołań Minister Infrastruktury stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji, powołując się na treść art. 5 i 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) oraz art. 13 i 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), wyjaśnił, że ofertą z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent W. wystąpił do I. J. i S. C. z propozycją nabycia gruntu na rzecz Skarbu Państwa. S. C. i I. J. nie wyrazili zgody na sprzedaż nieruchomości, zatem wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu do zawarcia umowy sprzedaży Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2007 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu [...] marca 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego. Minister przywołał treść art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 134-135 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, zaktualizowany w dniu [...] marca 2011 r. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Autor operatu szacunkowego ustalił, że według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia [...]. nr [...] wywłaszczana nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] – [...]. W operacie został dokonany opis przedmiotowej nieruchomości, jej położenia i otoczenia oraz sposób zagospodarowania i znajdujących się na nieruchomości nasadzeń. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek lokalny, jak również inne rynki równoległe, na których realizowano podobne inwestycje. Na podstawie analizy cen transakcyjnych gruntów rzeczoznawca ustalił wartość rynkową prawa własności 1 m2 gruntów w [...]. Na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym w okresie badania cen, a także przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych rzeczoznawca ustalił podstawowe cechy rynkowe wpływające na poziom cen oraz określił ich wagi. Po dokonanej analizie rzeczoznawca oszacował wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł, a tym samym łączną wartość gruntu na kwotę [...] zł. Wartość nasadzeń rzeczoznawca oszacował na kwotę [...] zł. Wartość naniesień została oszacowana na kwotę [...] zł. Łączną wartość wycenianej nieruchomości rzeczoznawca oszacował na kwotę [...] zł. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. zatytułowanym "Aneks uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2009 r." rzeczoznawca wyjaśnił, że w zbiorze transakcji sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych na cele drogowe występuje [...] ([...].). Jest to [...]. Cena po skorygowaniu jej na datę wyceny, zgodnie z ustalonym trendem czasowym, mieści się pomiędzy jednostkową ceną minimalną (data transakcji – [...] 2008 r.), a ceną maksymalną (data transakcji – [...] 2007 r.). Biegły wskazał, że w związku z tym, że wyceniana działka położona jest przy ul. [...], a cena dotyczy działki położonej w pobliżu ul. [...], została ona uwzględniona w procesie wyceny. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w powołanym piśmie w sposób wystarczający uzasadniają przyjęcie spornej transakcji w próbce reprezentatywnej transakcji. W związku z powyższym operat o wartości przedmiotowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniach organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za zmianę przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na przeznaczoną pod drogę, a co za tym idzie wycenę działki na podstawie przepisów o odszkodowaniu za nieruchomość przeznaczone pod drogi. Zważyć bowiem należy, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Przedstawione przez odwołujących straty nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość prawa własności nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym uwzględnił przeznaczenie wycenianej nieruchomości, co spowodowało, że do porównania zostały również przyjęte nieruchomości położone w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, Minister zwrócił uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66), dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Powyższe dyrektywy w zakresie interpretacji art. 21 ust. 2 Konstytucji, które ustalił Trybunał Konstytucyjny w pełni odnoszą się do sposobu rozumienia i stosowania przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem temu samemu celowi publicznemu - budowie dróg - podporządkowane są zawarte w niej uregulowania prawne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2010 r.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. J., wnosząc o jej uchylenie w całości, jak i o uchylenie orzeczenia ją poprzedzającego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. interesu prawnego skarżącej poprzez ustalenie zaniżonej kwoty odszkodowania za wywłaszczenie na cel publiczny prawa własności przedmiotowej nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...],

2. prawa materialnego, czyli:

- art. 128 § 1, art. 130 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu pod mieszkalnictwo jednorodzinne przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne,

- art. 156 ust. 4 powołanej ustawy poprzez niedołączenie do operatu szacunkowego klauzuli w postaci odrębnego dokumentu, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu,

3. prawa procesowego, czyli:

- art. 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 21 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd orzekający dokonał z urzędu oceny legitymacji I. J. do złożenia skargi. I. J. była hipoteczną współwłaścicielką wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z analizy akt sprawy, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. została skarżącej doręczona w dniu [...] maja 2010 r., co wynika z podpisanego przez męża skarżącej zwrotnego poświadczenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy (k-141 akt adm.). Zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Oznacza to, że skarżąca mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji Wojewody [...] do dnia [...] czerwca 2010 r. Jak zaś wynika ze znajdujących się w aktach sprawy odwołania skarżącej oraz koperty, w której zostało ono nadane, oba te dokumenty noszą datę [...] czerwca 2010 r. (k-150 i 148 akt adm. organu II instancji). Oznacza to, że skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu a zatem organ odwoławczy winien był w trybie art. 134 kpa stwierdzić ten fakt w formie postanowienia. Organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrywania odwołania skarżącej. Jednakże z analizy akt sprawy wynika, że również drugi z hipotecznych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości S. C. złożył w dniu [...] czerwca 2010 r. (zgodnie z prezentatą znajdującą się na kopercie załączonej do odwołania znajdującego się w aktach sprawy) odwołanie z dnia [...] czerwca 2010 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., którą otrzymał w dniu [...] maja 2010 r. (k-143 akt adm. organu I instancji). Odwołanie S. C. zostało zatem złożone w ustawowym terminie, który upływał w dniu [...] czerwca 2010 r. W ocenie Sądu w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej ich hipoteczną współwłasność oraz ustalenie odszkodowania po stronie skarżącej i drugiego z hipotecznych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości występuje tzw. współuczestnictwo łączne. Istotą współuczestnictwa łącznego jest natomiast to, że legitymacja procesowa nie przysługuje każdej ze stron oddzielnie, lecz wszystkim współuczestnikom łącznie, czyli określonej grupie podmiotów (w rozpatrywanej sprawie współwłaścicielom hipotecznym) jako całości. Z punktu widzenia procesowego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (a tym samym - konkretyzacja stosunku materialnoprawnego) wymaga zatem łącznego udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz dotyczy wspólnie ich wszystkich. Uprawnienia poszczególnych współuczestników łącznych zależą wzajemnie od siebie i mogą być oceniane tylko wspólnie, tj. w ramach jednego postępowania i w treści jednej decyzji administracyjnej. Stronami postępowania muszą być bowiem wówczas wszyscy, którym takie uprawnienia przysługują, bądź wszyscy, na których z urzędu mają być nałożone takie obowiązki (bądź w stosunku do których mają zostać cofnięte uprawnienia). W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że skarżąca, mimo że spóźniła się z odwołaniem, to i tak byłaby stroną postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury w związku z odwołaniem S. C. Skoro tak, to jako stronie postępowania administracyjnego w ustawowo określonym terminie (który został dochowany w rozpatrywanej sprawie) przysługiwała jej legitymacja do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Merytoryczna analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy wydające rozstrzygnięcia jest prawidłowy i znajduje oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Skarżąca nie kwestionuje faktu, trybu ani sposobu dokonanego pod budowę [...] wywłaszczenia nieruchomości, której skarżąca była współwłaścicielem. Jedyną sporną kwestię w rozpatrywanej sprawie stanowi natomiast wysokość ustalonego w zaskarżonej decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zdaniem organów rozpatrujących niniejszą sprawę znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (Dz. U Nr 207, poz. 2109, ze zm.) i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowego gruntu. Skarżąca uważa natomiast, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, ponieważ sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest wadliwy, gdyż niezasadnie zaniża wartość wywłaszczonej nieruchomości.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że Sąd podzielił stanowisko organu II instancji odnośnie rozumienia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W szczególności dotyczy to poglądu Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Jak wyjaśnił to Minister, prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Dodać do tego należy tezy wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09 (LEX nr 745080), które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że "z treści rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (...) jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w ust. 2 § 36 tego rozporządzenia". "Brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem."

Sąd w pełni podziela także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 331/10, że przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia pozwalający na dokonanie szacunku nieruchomości w oparciu o dane dotyczące gruntów sąsiednich ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe określenie wartości gruntów na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z powodu braku cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne. Raz jeszcze podkreślić wypada, że ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi lub prawnymi a gminą lub Skarbem Państwa, a zatem stanął na stanowisku, że takie transakcje spełniają przesłanki określone w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że zawarty w skardze zarzut dotyczący błędnego wzięcia do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji dotyczących zakupu nieruchomości przeznaczonych pod drogi, uznać należy za chybiony. Na aktualność tego poglądu nie ma wpływu nieobowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2009 r., który został zaktualizowany przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [..] marca 2011 r. (klauzula aktualizacyjna znajduje się w aktach sprawy organu II instancji nr [...]). W operacie tym rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w przywołanym § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy akt sprawy wynika, że w przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca prawidłowo określił przedmiot wyceny oraz cel wyceny. Prawidłowo także rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na dzień sporządzenia wyceny ([...] grudnia 2009 r.) biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej ([...] listopada 2005 r.). Z treści operatu wynika również, że rzeczoznawca dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 2009 r. i ustalił dane dotyczące nieruchomości, w tym otoczenie nieruchomości i stan jej zagospodarowania. Analizując lokalny rynek nieruchomości ([...]) rzeczoznawca ustalił, że w okresie od 2007 do 2009 r. wystąpiły transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz pod budowę [...]. Wobec tego prawidłowo przyjął, że w wycenie winien być zastosowany przepis § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który przy określaniu wartości gruntów o przeznaczeniu drogowym nakazuje przyjęcie podejścia porównawczego i cen sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W wycenie rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości, ponieważ na obszarze właściwym ze względu na położenie nieruchomości istniał rynek nieruchomości nabywanych pod drogi. Działając w ramach swoich uprawnień określonych w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami jako jedną z metod stosowanych przy szacowaniu gruntów w podejściu porównawczym. W wycenie określił cechy nieruchomości oraz ich wagi, które mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości (lokalizacja, stan zagospodarowania gruntów przyległych, wielkość działki i klasa drogi). Przyjęta w wycenie wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości zawiera się w przedziale cen gruntów porównawczych określonych jako cena minimalna i cena maksymalna. W ocenie Sądu przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje natomiast w obecnym stanie prawnym rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jak wynika z analizy akt sprawy sporządzony w sprawie operat szacunkowy był ważny w momencie wydawania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji, ponieważ nie minął okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz w dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury, ponieważ przed jej wydaniem rzeczoznawca dokonał stosownej jego aktualizacji. Operat szacunkowy zawierał także elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 powołanego rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia w ocenie Sądu orzekającego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie.

Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowości tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie jednak uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy z tej możliwości skarżąca jednak nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. W tej sytuacji postawione w skardze zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Podkreślić przy tym należy, że ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu również nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Sądy administracyjne kontrolują zaskarżone decyzje jedynie pod względem zgodności z prawem, natomiast ocena prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawców wiedzy specjalistycznej pozostaje poza zakresem właściwości Sądu.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu art. 80 kpa. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i zupełny. Należycie także zebrały i wyczerpująco oceniły materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. Oznacza to, że dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym Sąd nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować uznaniem za wadliwe wykorzystania go jako dowodu w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.