Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1196/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1,  art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147,  art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodów szkół podstawowych prowadzonych przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej jako Wojewoda) powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016, poz. 446 j.t. dalej jako u.s.g.) wniósł o stwierdzenie całości nieważności w całości uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodów szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę. Skarżona uchwała nadała nowe brzmienie uchwale Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodów szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę "[...]" (dalej jako ustawa zmieniana) w zakresie:

§ 1 pkt 2 ustawy zmienianej, który otrzymał brzmienie "2) Szkoła Podstawowa "[...]"",

§ 1 pkt 4 ustawy, który otrzymał brzmienie "4)Szkoła Podstawowa "[...]", ",

§ 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, który otrzymał brzmienie " obwód Szkoły Podstawowej "[...]" obejmuje miejscowości: "[...]", ".

Jednocześnie skarżona uchwała stanowiła, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Przed zmianą uchwała zmieniana stanowiła, że

§ 1 2) "Szkoła Podstawowa "[...]",",

§ 1 4) Szkoła Podstawowa "[...]",",

§ 2 pkt 2 "obwód Szkoły Podstawowej w "[...]" obejmuje miejscowości: "[..]",".

Wojewoda skarżonej uchwale zarzucił, że nie Rada Gminy "[...]" nie dopełniła obowiązku określonego w art. 17 ust. 7 ustawy o systemie oświaty (dodanym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 roku o zmienia ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016, poz. 35) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 23 stycznia 2016 r.), stanowiącego, że ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 4 i 5, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5. Przedmiotowa zaś uchwała zmieniająca nie została przedłożona kuratorowi oświaty.

Nadto w § 4 uchwały Rada postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Powyższe oznacza – w ocenie Wojewody – że termin wejścia w życie kwestionowanej uchwały Rada określiła w sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2016, poz. 296 j.t. dalej jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych), tj. w sposób właściwy dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Tymczasem w ocenie Wojewody skażona uchwała nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nie jest też aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. i nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Przywołując art. 17 ust. 4 zd. 3 u.o.s.o. uznał, że uchwały podejmowane w sprawach ustalenia planu sieci szkół publicznych i granic ich obwodów, jako akty kierownictwa wewnętrznego, winny wchodzić w życie z dniem podjęcia i jedynie na podstawie normy zawartej w art. 17 ust. 4 zd. 3 u.o.s.o. w zw. z art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła ko jej oddalenie. Podał, że zmiany podyktowane były podjęciem przez Radę Gminy uchwał: "[...]" w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w "[...]" oraz "[...]" w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w "[...]". Podała, że skarżona uchwala nie ustala na nowo planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów ani też nie określała granic obwodów, a dokonana zmiana miała na celu jedynie dostosowanie nazewnictwa szkół użytego w uchwale zmienianej do aktualnego brzemienia wynikającego z powyżej przywołanych uchwał. W konsekwencji uznała, że skażona uchwała sprowadzała się do uaktualnienia nazwy szkół, a zatem brak jest materii, która zgodnie z ustawą o systemie oświaty podlegałaby opinii kuratora oświaty, co zarzut naruszenia art. 17 ust. 4 w zw. z ust. 7 tej ustawy czyni nieuzasadnionym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016, poz. 23 j.t.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z uwagi na charakter sporu, jaki wynikł na tle opisanej uchwały, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy charakter prawny spornej uchwały, a co się z tym wiąże tryb jej publikacji oraz skutki prawne jego naruszenia.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016, poz. 446 j.t. – dalej jako u.s.g.) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Charakter generalny norm oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Podkreślenia wymaga jednak fakt, że akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06 zaprezentował pogląd, z którym Sąd w składzie obecnym w pełni się zgadza, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Oceniając uchwałę Rady "[...]" z dnia "[..]" zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodów szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę w kontekście zaprezentowanych wyżej kryteriów, należy dojść do wniosku, iż zawiera ona przynamniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Po pierwsze, kwestionowana uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 17 ust. 4 u.o.s.o. stanowiącego, że rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Kwestionowana uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, gdyż skierowana jest tylko i wyłącznie do podmiotów pozostających poza strukturą administracji, tj. do wszystkim dzieci i gimnazjalistów na terenie danej gminy spełniających obowiązek szkolny (art. 17 ust. 1 i 2 u.o.s.o.).

Ma ona charakter ogólny, gdyż nie odnosi się do sytuacji konkretnego, wymienionego z nazwy adresata, ale wszystkich, którzy spełniają określone kryteria, tj. wszystkich dzieci szkół podstawowych i uczniów gimnazjów (art. 17 ust. 2 u.o.s.o.). Zatem normy tego aktu nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów.

Wreszcie regulacje kwestionowanej uchwały mają charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie. Uchwała bowiem nie konsumuje się jednorazowo z chwilą podjęcia obowiązku szkolnego przez ucznia szkoły podstawowej, względnie gimnazjum, lecz corocznie (a nawet częściej, w przypadku zmiany miejsca zamieszkania przez ucznia, gimnazjalisty związanego jednocześnie ze zmianą granicy obwodu danej szkoły podstawowej w obrębie gminy) uaktualnia w zakresie swej hipotezy w związku z promocją do następnych klas. Niewątpliwie zatem ma charakter abstrakcyjny, nie dotyczy bowiem jednorazowej sytuacji, lecz zachowań powtarzalnych, tj. co najmniej corocznie wskazuje uczniami gimnazjalistom sposób spełnienia obowiązku szkolnego (plan sieci i granice obwodu).

Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być jako akt prawa miejscowego ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy, a nadto że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2).

Sąd też nie podziela poglądu Wojewody, że skarżona uchwała narusza art. 17 ust. 7 u.o.s.o. - dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. (Dz.U.2016.35) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 stycznia 2016 r. - stanowiący, że ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 4 i 5, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Rady Gminy, że zmiany § 1 pkt 2, pkt 4 i § 2 pkt 2 uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodów szkół podstawowych prowadzonych przez gminę "[...]" miały li tylko charakter porządkowy, a nie normatywny w zakresie wskazanym w art. 17 ust. 4 u.o.s.o., gdyż dotyczyły tylko nadania imienia Szkole Podstawowej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w "[...]", co było wynikiem realizacji uchwały NR "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" oraz wskazania, że w planie sieci szkół prowadzonych przez Gminę "[..]" Szkoła Podstawowa "[...]" mieści się w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w "[...]", co z kolei było konsekwencją zastosowania uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie utworzenia (z dniem 1 stycznia 2016 r.) Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w "[...]". Jest zatem rzeczą oczywistą, że skarżona uchwała z dnia "[...]" nie zmieniała (wbrew jej nazwie) planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę "[...]" (Szkoły Podstawowej w "[...]"), a w konsekwencji nie zmieniała również granic obwodów szkół podstawowych (Szkoły Podstawowej w "[...]"). W rezultacie powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie istniała konieczność uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 17 ust. 7 u.o.s.o.

Mając powyższe na uwadze Stąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.