Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1605/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 423/07 w sprawie ze skargi E. M., A. M. i K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2008

r., sygn. akt II SA/Kr 423/07, oddalił skargę A. M., E. M. i K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] znak [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U, Nr 80 poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. , Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdem z ul. M. i garażem podziemnym na działkach nr [...],[...] i [...] obr [...] K. przy ul. M. w K. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr [...] K..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na uzyskanie wymaganych przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień oraz opinii innych organów. Ponadto stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy. W postępowaniu zastrzeżenia do projektowanej inwestycji zgłosili E. i A. M., K., A., A. i P. Ś. oraz J. i J. Ż., podnosząc, iż planowana inwestycja drastycznie zakłóci ład przestrzenny ulicy M. ( istniejąca zabudowa to jednorodzinne domy wolnostojące o maksymalnej wysokości 8m i dwóch kondygnacjach mieszkalnych a planowana inwestycja obejmuje zabudowę szeregową o wysokości 10 m i trzech kondygnacjach mieszkalnych), planowany przez inwestora parking nie będzie w stanie pomieścić samochodów wszystkich mieszkańców planowanej inwestycji, a zagęszczenie samochodów będzie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa. Dodatkowo powołano się na zastrzeżenia i uwagi przedstawiane we wcześniejszych postępowaniach dla przedmiotowego terenu. W odpowiedzi wnioskodawcy – A. i B. F. uznali powyższe zarzuty za bezzasadne oraz stwierdzili, iż E. i A. M., J. i J. Ż. i A. A. i P. Ś. zostali bezpodstawnie dopuszczeni do postępowania jako strony. Organ nie podzielił uwag obydwu stron argumentując, iż zgłoszone zastrzeżenia zostały poddane szczegółowej analizie, w oparciu o którą wydano powyższą decyzję, z drugiej zaś strony, dopuszczenie w/w stron do postępowania uzasadnione było ich interesem prawnym, jako właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie.

Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i A. M., K., A., A. i P. Ś., M.K. oraz J. Ż..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który właściwie zastosował przywołane w podstawie decyzji przepisy. W szczególności podkreślono, iż zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Co więcej, zgodnie art. 60 ust. 4 tejże ustawy ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, co zapewnia utrzymanie ładu przestrzennego (a i ten warunek został w przedmiotowej sprawie spełniony). Wreszcie ogólną zasadą jest wolność zagospodarowania przestrzennego (w tym wolność zabudowy) w granicach ustawy.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium podniosło, iż sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości (określając jednocześnie wskazane prawem warunki jakie ta inwestycja ma spełniać). Natomiast nie przesądza ona o bezzasadności podnoszonych zarzutów, jednakże ze względu, że wykraczają one poza materię postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mogą stanowić szczegółowego przedmiotu analizy w toku tego postępowania.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E. i A. M., J. Ż., M. i R. K., oraz A., A.i K. Ś., domagając się jej uchylenia oraz ponownego rozpatrzenia sprawy.

Skarżący podnieśli, iż ich odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] stycznia 2007r. oraz informowali ustnie organ o zamiarze uzupełnienia tego odwołania opinią architektoniczną. Kolegium miało poinformować skarżących, iż czas rozpatrywania wniosku będzie wynosił około jednego miesiąca, podczas gdy decyzja ta została wydana już [...] stycznia 2007 r. poprzez co strony postępowania bez własnej winy nie miały możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu wyjaśniającym (art. 10 k.p.a.). Odnośnie decyzji organu pierwszej instancji skarżący podnieśli, iż została ona wydana na podstawie niezgodnych ze stanem faktycznym oraz nieścisłych wyników analizy przedmiotowego terenu (w analizie przywołano działki które nie sąsiadują z terenem inwestycji i nie są dostępne z tej samej drogi publicznej ulicy M. a dostępne są jedynie z ulicy Z., przywołana zabudowa nie jest cechą dominującą i charakterystyczną dla danego obszaru, podano w analizie różne wysokości tych samych budynków). W dalszej części uzasadnienia, skarżący podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w toku postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutu zbyt szybkiego rozpatrzenia sprawy (3 dni) organ powołał się na art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 28 września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. Ż., A. Ś., A. Ś., M. K. i R. K. ze względu na nie uiszczenie opłaty od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.M., E. M. i K. Ś., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją uznając, iż nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., a zwłaszcza naruszenia ładu przestrzennego poprzez wybudowanie trzech domów w zabudowie szeregowej, podczas gdy charakter istniejącej zabudowy ulicy M. to "jedynie zabudowa jednorodzinna domów wolnostojących lub w układzie bliźniaczym".

Wskazano, że jak stwierdza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, o której wyżej mowa "ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania (...) przepisu art. 61 ust. 1 i następnych. Tym samym, rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny". Stanowisku temu jak zaznaczono nie sposób odmówić słuszności. "Ład przestrzenny" nie jest bowiem kategorią dowolną, którą każdy z uczestników postępowania może rozumieć w sposób odmienny, ale wymaga fachowej oceny przez specjalistę posiadającego odpowiednią w tym przypadku wiedzę. Rzeczą organów administracji, a także Sądu jest jedynie ocena, czy przeprowadzona analiza oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu posiada odpowiednie uzasadnienie wspomnianej kategorii urbanistycznej.

Znajdująca się na k. 69 analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 29 maja 2006r. stwierdza, iż ul. M. stanowi "sięgacz z ul. P.". W obszarze analizowanym znajdują się "budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz budynki usługowe". W analizie wskazuje się wyraźnie na budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (maksymalnie 3 elementy- budynki dostępne z ul. K.) a także na występowanie zabudowy wielorodzinnej: budynki 3-5 kondygnacyjne oraz zabudowy usługowej: wolnostojące budynki 1-3 kondygnacyjne.

Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania ustalania obszaru analizowanego, gdyż został on wyznaczony zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m. Granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno- architektonicznej.

Jak wyjaśniono w uzupełnieniu do analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia [...] czerwca 2006r. "szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 40m., toteż zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia obszar analizowany zawiera się w odległości ok. 120m. od granic inwestycji kubaturowej" (k. 110 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu brak podstaw do tego, aby odnosić pojęcie "ładu przestrzennego" w niniejszej sprawie tylko do najbliższego otoczenia sąsiednich budynków na ul. M.. Taka interpretacja nie byłaby bowiem zgodna z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Ponadto wykazano, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k. 110 akt administracyjnych). Nadto Sąd dodał, że decyzja organu pierwszej instancji szczegółowo omawia wszystkie podnoszone w toku postępowania zarzuty skarżących. W załączniku nr 1 do tej decyzji ustalono maksymalną wysokość elewacji frontowej ( od strony ul. M., dla wysokości okapu lub górnej krawędzi gzymsu) attyki do 8m., liczoną od poziomu ulicy przed granicą frontową terenu inwestycji. Wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., pozwalającego na wyznaczenie na podstawie analizy innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( § 7 ust. 1). W uzupełnieniu do analizy podano, że budynki w analizowanym obszarze mają zróżnicowaną wysokość elewacji od 3 do 16m., jednakże "w celu harmonijnego wkomponowania nowej zabudowy w obecny układ przestrzenny wskazane jest wysokość elewacji frontowej planowanej zabudowy wyznaczyć jako średni wskaźnik tego parametru na działkach po południowej stronie ul. M." (k. 108 akt administracyjnych).

Wysokość domów na sąsiednich działkach nr [...] wynosi ok. 8m; a na działce [...] ok. 7,5-8m. A zatem podnoszone argumenty w skardze co do błędnie obliczonej wysokości budynków na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym.

Przyjęto także, iż kolejny argument skargi dotyczący utrudnień komunikacyjnych, jak słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nie może być rozpatrywany na tym etapie procesu inwestycyjnego, ale na etapie starań o pozwolenie na budowę. Również za prawidłowe uznano stanowisko tego organu, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Także za nie zasadny uznał Sąd argument, iż naruszono w toku postępowania odwoławczego art. 10 k.p.a. Wyjaśniono, iż rzeczą odwołujących się jest przedstawienie w toku odwołania wszystkich argumentów, które mają być wzięte pod uwagę. Odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu[...] stycznia 2007r. a decyzja organu drugiej instancji została wydana w dniu [...] stycznia 2007r. Z treści odwołania nie wynikało, aby odwołujący mieli zamiar dołączyć w terminie późniejszym jakieś dokumenty w tej sprawie. Zapowiedź dołączenia przytoczonej opinii architektonicznej wnieśli skarżący dopiero [...] lutego 2007r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy postąpił prawidłowo wydając decyzję w oparciu o zgromadzony kompletny materiał dowodowy w sprawie.

A. M. i E. M. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez:

naruszenie § 3 przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem), polegające na przyjęciu, że podstawą do określenia obszaru podlegającego analizie urbanistyczno- architektonicznej jest front zabudowy, a nie szerokość frontu działki objętej wnioskiem;

naruszenie § 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wysokość zabudowy planowanej inwestycji może być większa niż wysokość zabudowy budynków sąsiednich;

przyjęcie, że inwestycja polegać będzie na budowie trzech domów jednorodzinnych, gdy tymczasem nie stanowią one konstrukcyjnie samodzielnej całości, co stanowi naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

uznanie za dopuszczalne zabudowy domu wielorodzinnego, w terenie, gdzie może dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podano, że należy się zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że decyzja w sprawie warunków zabudowy wydawana jest oparciu o stanowisko profesjonalisty w zakresie urbanistyki i architektury, a to zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Z całą pewnością taki profesjonalista winien w przygotowywanej analizie urbanistyczno-architektonicznej przedstawić jakie warunki winny być spełnione dla zachowania czy utrzymania ładu przestrzennego.

Skarżący wskazali, że taka analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi dowód w sprawie, dowód obowiązkowy. Zatem jako dowód winna podlegać krytycznej analizie tak przez organy administracji jak i przez Sąd. Zatem Sąd winien badać poprawność i zgodność z prawem treści takiej analizy. Zdaniem skarżących powołana analiza została sporządzona z naruszeniem przepisów prawa, zaś ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie zauważyli tych nieprawidłowości, lub nawet w przypadku Sądu zostały one zacytowane w pisemnym uzasadnieniu wyroku, jako treść prawa. Z uzupełniającej analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia [...] czerwca 2006 r. (str. 1) wynika, że szerokość frontu terenu zabudowy wynosi ok. 40m. W taki stanie sporządzający analizę przyjął, że należy nią objąć obszar w odległości ok. 120m. od planowanej inwestycji. Z kolei Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął takie stanowisko za poprawne (5 uzasadnienia).

Zarzucić należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie znają pojęcia "front terenu zabudowy". Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego określa się w oparciu o szerokość działki objętej wnioskiem. Rozporządzenie nie mówi zatem o froncie terenu zabudowy, lecz o szerokości działek.

Przez działkę należy tu rozumieć konkretna zindywidualizowana działkę ewidencyjna gruntu, stanowiąca odrębną nieruchomość, dla której ma być wydana decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano przy tym, że przedmiotem postępowania są trzy działki gruntu, a działki o numerach [...],[...] i [...]. Każda z tych działek ma szerokość ok. 20m. lub mniejszą.

W tym stanie realizując postanowienia § 3 ust. 2 rozporządzenia, minimalny analizowany obszar winien obejmować teren odległy od miejsca planowanej inwestycji o ok. 60m. Wyznaczenie więc go a priori w odległości dwa razy większej stanowi oczywiste naruszenie prawa.

Skarżący zdają sobie sprawę, że powołany wyżej przepis wyznacza minimalny obszar poddany analizie i można go powiększać (de iure w nieskończoność, gdyż nie ma górnej prawnej granicy). Jednak znaczące, dwukrotne poszerzenie analizowanego obszaru winno zostać jasno uzasadnione, winno wynikać ze specyfiki otoczenia inwestycji.

W mniejszej sprawie nie wskazano, że należało zwiększyć analizowany obszar. Nie przedstawiono ani przyczyn ani celów takiego zwiększenia. Oznacza to, że błędnie przyjęto, że analizowany obszar winien mieć swe granice aż 120m. od terenu inwestycji. Oznacza to, że analiza urbanistyczno-architektoniczna narusza postanowienia § 3 rozporządzenia.

Dodatkowo podniesiono , iż na stronie 6 uzupełniającej analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazano wysokość zabudowy budynków sąsiednich. Najistotniejsze przy tym wydają się budynki tworzące linie zabudowy z planowana inwestycja, czyli budynki na działkach [...] i [...]. Z zapisów analizy zawartych na str. 6 wynika, że wysokość kalenicy, czyli najwyższego punktu w budynku z dachem dwuspadowym wynosi 8m. dla budynku na działce [...]. z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji liczonej do attyki dla budynku na działce [...] wynosi 7,5-8,5m.

W tym stanie należy przyjąć, że budynki sąsiednie wobec planowanej inwestycji mają zbliżona wysokość 8,5-9m., lub też, że wysokość zabudowy opada w kierunku działki nr [...]. W takiej sytuacji dla skarżących niezrozumiałe jest stwierdzenie na następnej stronie analizy, że wysokość średnia zabudowy winna wnosić 10m.

Skarżący zarzucili również, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość zabudowy winna odpowiadać dotychczasowej zabudowie, winna być przedłużeniem dotychczasowej zabudowy. Tymczasem z analizy wynika dopuszczalność zabudowy budynku o wysokości o 1 lub 1,5m. większej niż budynki sąsiadujące. Stan taki stanowi wprost naruszenie postanowień powołanego § 7 rozporządzenia.

Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowaną inwestycja jest budowa trzech domów jednorodzinnych, lecz z jednym garażem podziemnym i z jednym, wspólnym zjazdem do tego garażu.

Już z powyższego wynika, że inwestycja będzie polegać na wybudowaniu jednego, wspólnego garażu i na wybudowaniu na takim fundamencie jakoby trzech budynków. Należy jednak wskazać, że te trzy jakoby samodzielne budynki konstrukcyjnie samodzielnymi nie są, zostały bowiem wzniesione na jednym wspólnym garażu.

W przedstawionej sytuacji zdaniem stron nie może być w tej sprawie mowy o budowie trzech oddzielnych, konstrukcyjnie niezależnych domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej lecz o budowie jednego garażu i jednego domu nad takim garażem.

Z kolei zaznaczono, że z godnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, budynkiem jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Zatem dla zaistnienia budynku jednorodzinnego musi on konstrukcyjnie stanowić samodzielną całość.

Skarżący zarzucili, że planowana inwestycja nie zakłada wybudowania trzech samodzielnych budynków w zabudowie szeregowej. Jakoby trzy budynki mają być posadowione na jednym wspólnym fundamencie jakim jest garaż. Jeśli zważy się, że chodzi tu o trzy budynki, to należy stwierdzić, że przedmiotem inwestycji jest budowa obiektu, umożliwiającego wydzielenie co najmniej trzech mieszkań.

Oznacza to, że planowana inwestycja nie może być traktowana jako trzy budynki jednorodzinne lecz jeden budynek wielorodzinny.

W tym stanie zaliczenie powyższej inwestycji jako trzech budynków jednorodzinnych oczywiście narusza postanowienia art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane.

Jak wskazano wyżej, analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Jest więc wadliwa. W tym stanie także oparte na niej decyzje o warunkach zabudowy jak te zaskarżony wyrok naruszają prawo materialne.

Dodatkowo inwestycja została nieprawidłowo zakwalifikowana jako budowa domów jednorodzinnych, gdy tymczasem każdy z nich nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości. Wskazać przy tym należy, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dopuszczalna jest tu zabudowa wyłącznie jednorodzinna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i B. F. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, iż przedstawione zarzuty stanowią manipulację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz z takim przypadkiem co już wyżej zauważono nie mamy do czynienia w tym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe rozważania podkreślić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest usprawiedliwiona, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

Tak więc decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy określa zatem rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdem z ul. M. i garażem podziemnym na działkach nr [...],[...] i [...] obr [...] K. przy ul. M. w K.. Trafnie uznał w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, że planowana inwestycja dotyczy więc wybudowania trzech domów w zabudowie szeregowej. Natomiast takie określenie planowanej inwestycji pozwala na przyjęcie stanowiska, iż dotyczy ona budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych o jakich mowa w ustawowej definicji takiego budynku a zamieszczonej w art. 3 pkt 2a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.) gdzie przyjęto , że pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć każdy obiekt budowlany wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej (....). Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy w żadnym wypadku nie można mówić o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 3 ust.2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane skoro taki charakter obiektu budowlanego określono w decyzji o warunkach zabudowy planowaną inwestycję. To, że trzy budynki mieszkalne jednorodzinne będą miały jeden wspólny garaż nie wyklucza przecież takiego ich zaprojektowanie, iż każdy z nich będzie stanowił samodzielną konstrukcyjnie całość mimo, iż będą zrealizowane w zabudowie szeregowej. Jednakże kwestie rozwiązań projektowych mogą być oceniane dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też czynienie takiego zarzutu na etapie warunków zabudowy jest co najmniej przedwczesne a w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż powyższy zarzut jest nieuprawniony i nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna zawiera również w pkt. 4 zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na uznaniu za dopuszczalne zabudowy wielorodzinnej, w terenie, gdzie dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna. Taki sposób formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego jest sprzeczny z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zarzucie tym nie wskazano jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego w powiązaniu z konkretnym aktem prawnym naruszonym w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Brak takiego oznaczenia w petitum kasacji jak i jej uzasadnieniu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do takiego zarzutu, albowiem Sąd ten nie może domniemywać zakresu zaskarżenia i samodzielnie formułować jak w tym wypadku podstawy jednego z zarzutów czynionych zaskarżonemu rozstrzygnięciu.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 2 ( co wynika z uzasadnienia kasacji) jak i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

I tak, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (..). Zgodnie z § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia granice obszaru analizowanego oznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust.2 pkt. 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak, niż 50 m.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucając naruszenie § 3 ust. 2 omawianego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. kwestionują wielkość analizowanego obszaru uznając, że przyjęta odległość 120m. była zbyt duża. Poglądu takiego nie można jednakże podzielić mając na uwadze ustalenia poczynione w tej sprawie. Przede wszystkim jak trafnie to zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wykonano prawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Wielkość obszaru analizowanego nie może jednak budzić wątpliwości skoro w opinii uzupełniającej z dnia [...] czerwca 2006r. na jej stronie 1 (na którą powołują się także skarżący-przypomnienie Sądu), wskazując na treść § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., w którym mowa jest o trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - przywołano wielkość 40m. jako szerokość frontu działki dla przedmiotowego zamierzenia. To że w następnym wierszu użyto określenia szerokość frontu terenu inwestycji ( a skarżący wskazują na sformułowanie szerokość frontu terenu zabudowy) nie może stanowić o naruszeniu tego przepisu gdyż szerokość frontu terenu zabudowy a więc działki której dotyczy postępowanie w opisanych okolicznościach jest równoznaczna z szerokością frontu terenu (działki) do zainwestowania, która wynosi jak wykazano 40m. Stąd też trzykrotna szerokość w tych warunkach została wyznaczona na 120m. i jest tym samym nie mniejsza niż 50m co niewątpliwie odpowiada normie § 3 pkt. 2 omawianego rozporządzenia. Zatem taka wielkość obszaru analizowanego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast przyjmując nawet teoretycznie za dopuszczalne kwestionowanie przyjętej przez uprawnionego architekta do analizy szerokości frontu działki, wskazywanej przez skarżących w kasacji innej wielkości wynoszącej ich zdaniem po około 20m. dla każdej z trzech działek ( str. 3 kasacji) to należy uznać, że po zsumowaniu tych szerokości w jedną, skoro przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla jednej inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, szerokość ta wynosi około 60m., to tym samym trzykrotność tej wartości winna być oznaczona na około 180m. a więc obszar jeszcze większy niż przyjęty w tym postępowaniu. Dlatego też błędne jest stanowisko skarżących, że wielkość ta winna wynosić tylko 60m.

Chybiony jest również zarzut naruszenia § 7 powołanego wyżej rozporządzenia. Przede wszystkim przepis § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. posiada rozbudowaną wewnętrzną konstrukcję gdyż zawiera aż cztery ustępy, które określają różne sytuacje prawne. Skarżący ogólnie przywołują tylko § 7 rozporządzenia bez wskazania, którego ustępu ( jednostki redakcyjnej ) dotyczy rozpoznawana kasacja. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną określać jakie konkretne przepisy, według skarżącego, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). W tej sytuacji nie jest więc możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanego § 7 cytowanego rozporządzenia.

Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie podniósł powołując się na wykonaną w tej sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną, że w tym postępowaniu zastosowano § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. a norma ta przecież dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust.1. Przepis ten zezwalający na odstępstwa nie został skutecznie zakwestionowany w kasacji skoro precyzyjnie nie powołano się na niego w skardze kasacyjnej jak i przedstawionym uzasadnieniu tejże kasacji. To właśnie wykonana na potrzeby niniejszego postępowania analiza pozwoliła na wyznaczenie innej wysokości planowanej zabudowy, która co nie budzi wątpliwości Sądu ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w już istniejącą. Rozważania Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie przedstawione w tym zakresie należy uznać za prawidłowe w sposób precyzyjny wyjaśniające w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przesłanki zastosowania cytowanego wyżej § 7 pkt. 4 cytowanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu (....).

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.