Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 418/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 12, pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt4, art. 77 ust. 1 , art. 80 ust. 1, art. 82 , 85 ust. 1 i p2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 6,
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6,7,8,9,11,77 par. 1, art. 80, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz K., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 6b i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 312, poz. 1397), po rozpatrzeniu wniosku M. Spółka ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w rejonie miejscowości M., zlokalizowanych na działkach nr: elektrownie wiatrowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą na dz. ewid. nr [...] obręb M., dz. nr [...] obręb [...]; infrastruktura techniczna farmy wiatrowej (drogi, place montażowe, linie kablowe SN, linie teletechniczne) na dz. nr [...] obręb M, dz. nr [...]; stacja transformatorowa (GPZ - Główny punkt Zasilania, nazywany także w raporcie GPO) na dz. nr [...].

Powyższą decyzję organ wydał biorąc pod uwagę: pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 13 czerwca 2014 r., opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 18 czerwca 2014 r., opinię Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 25 sierpnia 2014 r. oraz postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Wydział Spraw Terenowych w K. z dnia 18 czerwca

2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

a) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego w zakresie inwentaryzacji przyrodniczych raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

b) art. 66 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego w zakresie uwzględnienia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

c) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez nierozpatrzenie wniosków wniesionych przez Stowarzyszenie [...] i społeczeństwo i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów, dla których nie zostały one wzięte pod uwagę;

d) art. 8 K.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie nierzetelnej i niekompletnej dokumentacji, w sposób podważający zaufanie pozostałych stron postępowania do organów władzy publicznej;

e) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące oparciem się na niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji oraz poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów uznania, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na środowisko oraz motywów wydania decyzji na podstawie niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji;

f) art. 11 K.p.a., poprzez brak dążenia do przekonania stron postępowania

o zasadności wydania decyzji, pomimo niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji.

Stowarzyszenie zarzuciło, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony przez pełnomocników T.Z. i A.J., którzy nie mieli umocowania do działania w imieniu Spółki M. gdyż pełnomocnictwo udzielone im w dniu 31 maja 2010 r. nie zostało udzielone w formie aktu notarialnego oraz zostało popisane przez G.M. i J.L., które to osoby nie miały umocowania do reprezentowania Spółki, według odpisu aktualnego z KRS. W pełnomocnictwie tym nie wskazano adresów pełnomocników, tak więc organ na podstawie tak udzielonego pełnomocnictwa nie mógł skutecznie doręczyć pełnomocnikom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto, zawartość raportu oddziaływania na środowisko nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż zarówno sam raport jak i dokumentacja stanowiąca podstawę do jego wydania zawiera szereg rozbieżności i błędów. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że raport zawiera istotne uchybienia natury merytorycznej oraz nie odnosi się do wszystkich ustawowo wymaganych elementów oraz w sposób nieprawidłowy przedstawia analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie jego eksploatacji, w szczególności na zdrowie i życie ludzi.

W odwołaniu zarzucono nieprawidłową metodologię pomiaru hałasu na obszarze objętym inwestycją. Stowarzyszenie stwierdziło też, że Burmistrz K. w decyzji środowiskowej oraz autorzy raportu:

- nie wzięli pod uwagę, że przemysłowe elektrownie wiatrowe mogą być źródłem awarii związanych np. z ryzykiem urwania łopat wirnika i odrzutu ich na znaczną odległość, rzucania lodem;

- nie odnieśli się do kwestii ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, nie widząc potrzeby ustanowienia takiego obszaru;

- nie odnieśli się w ogóle do efektu migotania cienia, nie wzięto pod uwagę zagadnienia utraty wartości nieruchomości rolnych i mieszkalnych;

- nie określili szczegółowo metod zagospodarowania każdego powstającego odpadu oraz wyznaczenia miejsca magazynowania każdego odpadu na terenie przedsięwzięcia w fazie budowy i likwidacji inwestycji, do którego inwestor posiada tytuł prawny;

- nie przeprowadzili analizy konfliktów społecznych.

Odwołujący się wskazali, że raport nie zawiera inwentaryzacji bezkręgowców na terenie planowanej inwestycji oraz rzetelnej analizy oddziaływania na krajobraz i kompensacji przyrodniczej.

Stowarzyszenie podkreśliło, że nie przeprowadzono wiążących konsultacji społecznych na całym terenie planowanej budowy elektrowni wiatrowych.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 33 - 38, art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami określonymi w art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, postępowanie wymaga udziału społeczności lokalnej (art. 33 - art. 38), informowanej poprzez podawanie do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia o wszystkich czynnościach organu od momentu wydania postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu (art. 64 ust. 1). Analizując postępowanie organu I instancji pod kątem wypełnienia tego obowiązku, tj. udziału w nim społeczności lokalnej, wynikającego z art. 33 - art. 38 w zw. z art. 79 ww. ustawy, Kolegium uznało, że organ I instancji wypełnił dyspozycje wynikające ze wskazanych przepisów. Działając w oparciu o art. 33 ust. 1 ww. ustawy, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej podawał do publicznej wiadomości w drodze obwieszczeń informacje o wszystkich podejmowanych czynnościach, przeprowadził dwa spotkania z zainteresowanymi mieszkańcami sołectw, w których planowano lokalizację turbin wiatrowych: w dniu

20 marca 2014 r. i w dniu 7 października 2014 r. Dopuścił do udziału na prawach strony Stowarzyszenie [...], które czynnie brało udział w postępowaniu. Strony postępowania, Stowarzyszenie oraz społeczność lokalna informowane były także o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy i o miejscu jej wyłożenia do wglądu, jak również o możliwości składania uwag i wniosków.

Po przytoczeniu treści art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ stwierdził, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi przewidziane w tym przepisie. W decyzji określono szczegółowo rodzaj i miejsce planowanego zespołu [...] elektrowni wiatrowych o mocy 75MW, wymieniając wszystkie działki objęte inwestycją. Ustalono środowiskowe uwarunkowania dotyczące konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wszystkie dokonane przez organ, prawem wymagane czynności procesowe. Organ wskazał, że odległość siłowni wiatrowych od najbliższych terenów objętych ochroną akustyczną wynosić będzie min 500 m, a z analizy akustycznej wynika, że na granicy tych terenów nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu ustalonych dla określonej funkcji zabudowy. Organ odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów zawartych w proteście mieszkańców M. i w apelu Stowarzyszenia [...], sprzeciwiających się lokalizacji elektrowni wiatrowych, wskazując, że organ może wydać decyzję odmowną tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie, a które nie zachodzą w niniejszej sprawie.

Kolegium po przeanalizowaniu raportu oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie stwierdziło naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o niekompletności raportu, w tym w szczególności w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej i tym samym naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Kolegium uznało, że nie znajduje on uzasadnienia, gdyż inwestor przeprowadził przedinwestycyjny roczny monitoring środowiska przyrodniczego na obszarze objętym inwestycją wraz z inwentaryzacją flory i fauny, którego wyniki szeroko opisał w pkt 3.2 raportu. Organ I instancji odniósł się też do wniosków Stowarzyszenia sformułowanych w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r., które doręczono mu w dniu 27 sierpnia 2014 r.

Kolegium nie podzieliło stanowiska o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż na każdym etapie postępowania strony były informowane w drodze obwieszczenia o dokonywanych czynnościach procesowych. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ w swym postępowaniu wnikliwie ocenił stan faktyczny, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisał co stanowiło podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium nie uwzględniło zasadności zarzutu, że przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę aspektu społecznego, gdyż zawiadomienie stron i całej społeczności lokalnej o czynnościach organu na poszczególnych etapach postępowania oraz dwa spotkania mieszkańców z inwestorem, świadczą o docenianiu przez organ aspektu społecznego. Bez znaczenia pozostaje zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt a i b ustawy, polegający na dopuszczeniu na etapie prac budowlanych niedookreślonego marginesu przesunięć lokalizacji siłowni w ramach tych samych działek, bowiem konkretyzacja miejsca posadowienia każdej z turbin odbędzie się dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z raportu wynika, że odległość trzech obszarów NATURA 2000 wynosić będzie od 1,5 do 3,3 km do najbliższych turbin wiatrowych. Co prawda w raporcie nie wzięto pod uwagę ryzyka urwania łopat wirnika, jednakże w ocenie Kolegium, kwestia ta może być skutecznie podnoszona na etapie dalszego procesu inwestycyjnego, tj. zatwierdzania projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W raporcie odniesiono się również do zagospodarowania powstających odpadów oraz wyznaczenia miejsca ich magazynowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest niezasadny, gdyż strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, przez podanie tej informacji do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia z dnia 27 sierpnia 2014 r., umieszczonego na okres 14 dni na stronie BIP Miasta i Gminy K. oraz wywieszonego na tablicy ogłoszeń w siedzibach gmin: [...], oraz na tablicy ogłoszeń sołectw: [...] wywieszenie obwieszczeń w siedzibie gmin i sołectwach zostało potwierdzone podpisami uprawnionych osób działających z upoważnienia wójtów i przez sołtysów.

Stowarzyszenie [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów:

1) art. 28 w zw. z art. 40 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji SKO podmiotowi nie będącemu stroną postępowania,

2) art. 28 w zw. z art. 40 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie do rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pochodzącego od podmiotu nie posiadającego legitymacji do występowania w tym postępowaniu w imieniu strony,

3) art. 32 i art. 40 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji SKO z pominięciem pełnomocnika strony,

4) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia,

5) art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek,

6) art. 7, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów zobowiązujących go do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, albowiem organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej i wnikliwej oceny przedłożonego materiału, a w zasadzie zaniechał takowej oceny opierając swoje rozstrzygnięcie na materiale nierzetelnym, stronniczym i niekompletnym. W tym zakresie organ drugiej instancji zaniedbał swój obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, także z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego np. o ewentualną opinię bezstronnych biegłych czy przedstawienia obiektywnych źródeł informacji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy uzasadniając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do powielenia argumentacji inwestora zawartej w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na podstawie nierzetelnego materiału, bezkrytycznie przyjmując ten raport i nie przedstawiając żadnego dowodu na poparcie twierdzenia, że zarzuty Stowarzyszenia wobec raportu są nieuzasadnione,

7) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak działania ze strony organów obu instancji zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; nadto pobieżne odniesienie się do zarzutów zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie, bez wskazania jakichkolwiek innych dowodów, poza raportem inwestora, uzasadniających twierdzenie, że nie zaistniały warunki do odmowy wyrażenia zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia,

8) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz przyjęcie dowolnej oceny dowodów

w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

9) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn nieuznania poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie ponowiło zarzut, że organy pominęły fakt iż M. udzieliła pełnomocnictwa T.Z. i A.J. w sposób nieprawidłowy, dlatego też wszczęcie postępowania przez te osoby w mieniu inwestora nie mogło być skuteczne. Ponadto, pełnomocnictwo złożone przez inwestora nie zawierało adresów pełnomocników, a decyzje były nieprawidłowo doręczane spółce, a nie pełnomocnikowi.

Stowarzyszenie wskazało, że we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia inwestor nie wskazał działek nr [...] w obrębie M., jako terenu, na którym miała zostać posadowiona infrastruktura techniczna farmy wiatrowej, natomiast w prowadzonym postępowaniu i wydanych decyzjach dodatkowo ujęto te działki. Oznacza to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana dla przedsięwzięcia o innym zasięgu niż wskazany we wniosku.

Organ nie ustalił też prawidłowo kręgu stron postępowania, gdyż nie dołączył do akt sprawy dokumentów pozwalających na ustalenie podmiotów, którym aktualnie przysługuje tytuł prawny zarówno do terenów obejmujących teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie jak i obejmujących obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Stowarzyszenie zarzuciło organowi pominięcie aspektu społecznego przedmiotowej inwestycji, gdyż zorganizowane spotkania z mieszkańcami miały charakter iluzoryczny, a ich wynik był z góry przesądzony na korzyść inwestora. Czynności, które organ podjął wobec społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, były ustawowym obowiązkiem, a rozstrzygnięcie podjęto bez uwzględnienia interesu słusznego i społecznego obywateli. Stowarzyszenie podkreśliło, że sprzeciw mieszkańców nie dotyczy budowy elektrowni wiatrowych w ogóle, ale budowy w odległości mniejszej niż 3 km od siedzib ludzkich i zabudowań gospodarczych, a do tego aspektu organy się nie odniosły.

W skardze zarzucono, że organy nie uwzględniły przy podjęciu decyzji przedłożonych przez Stowarzyszenie najnowszych międzynarodowych badań publikowanych w prestiżowych naukowych czasopismach, dotyczących szkodliwego oddziaływania turbin wiatrowych, opracowań i opinii, apeli niezależnych kancelarii, instytutów i jednostek szczebla samorządowego i państwowego oraz ekspertów i naukowców, dotyczących lokowania elektrowni wiatrowych, ich wpływu na zdrowie człowieka i środowisko oraz zagrożeń i nieprawidłowości związanych z lokowaniem i budową turbin. Wskazując na niedopuszczalne praktyki w postępowaniach administracyjnych w sprawie wydawania decyzji lokalizacyjnych farm wiatrowych, Stowarzyszenie przytoczyło w skardze wnioski Najwyższej Izby Kontroli z lipca 2014 r. pt. "Lokalizacja i budowa lądowych farm wiatrowych".

Stowarzyszenie wskazało, że organy nie wykluczyły, że inwestycja nie będzie oddziaływać znacząco negatywnie na obszary Natura 2000, nie zachowano więc zasady zapobiegania i przezorności o której mowa w art. 6 ustawy o ochronie środowiska. Stwierdzono też, że Kolegium bardzo lakonicznie odniosło się do zarzutu, iż rozstrzygnięcie w sprawie oparto na materiale niekompletnym i nierzetelnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz pozbawieniu strony prawa czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie Stowarzyszenia, zawartość sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż zarówno sam raport jak i dokumentacja stanowiąca podstawę do jego wydania zawiera szereg rozbieżności i błędów. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że raport zawiera istotne uchybienia natury merytorycznej. Autor skargi szczegółowo odniósł się do dokonanych w raporcie pomiarów hałasu i przyjętego ich modelu obliczeniowego, wskazując na wadliwość i niedokładność wskazanych tam dopuszczalnych wartości poziomu imisji dźwięku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. w piśmie procesowym z dnia 21 września 2015 r. poparł stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W skardze sformułowano szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zasadnym jest zatem na wstępie wyjaśnienie, że uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.), może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchybienia te,

w ocenie sądu orzekającego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada ta nie dotyczy jedynie tych naruszeń prawa procesowego, które skutkować miałyby stwierdzeniem nieważności orzeczenia albo dawałyby podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy).

Z uwagi na zawarte w skardze żądanie orzeczenia przez Sąd co do istoty, należy również wyjaśnić, że rolą sądów administracyjnych nie jest zastępowanie organów w realizacji prawem powierzonych im zadań administracji publicznej lecz przede wszystkim kontrola ich działań pod względem legalności, tj. zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Wśród pierwszych zarzutów skargi sformułowano zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 40 § 1 i § 2 oraz art. 32 K.p.a. W art. 28 K.p.a. zdefiniowano pojęcie strony postępowania, natomiast w art. 40 K.p.a. określona została zasada doręczania pism stronom postępowania, w tym obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, które to uprawnienie przewiduje art. 32 K.p.a.

Zdaniem strony skarżącej, postępowanie zostało wszczęte w oparciu o wniosek złożony przez osoby nieupoważnione do działania w imieniu M. pełnomocnictwo które zostało przedłożone do akt sprawy nie zawierało adresów pełnomocników i w postępowaniu administracyjnym pominięto pełnomocników inwestora, co stanowi o nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem została ona skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Zarzuty te są chybione. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia zasad związanych pierwotnym udzieleniem pełnomocnictwa do złożenia wniosku inicjującego postępowanie albo niewłaściwego doręczania decyzji bezpośrednio stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, to po pierwsze uchybienia te mogą być konwalidowane w toku postępowania, zaś skutki pominięcia pełnomocnika mogłyby zostać podniesione przez stronę go ustanawiającego, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Działający w imieniu M. pełnomocnik procesowy radca prawny M.F. w piśmie procesowym z dnia 21 września 2015 r. oświadczył, że Spółka nigdy nie kwestionowała pominięcia ustanowionych pełnomocników w toku postępowania i że wszelkie doręczenia były dokonywane jej skutecznie. Pełnomocnictwo zaś było podpisane przez osoby do tego upoważnione, tj. przez G.M. i J.L. (członków zarządu Spółki). Sąd wskazuje jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skargi, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają dla ważności pełnomocnictwa do działania w postępowaniu administracyjnym udzielenia go w formie aktu notarialnego. Zgodnie z art. 33 § 2 K.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Przepis ten nie wymaga zatem ani zachowania szczególnej formy pełnomocnictwa ani dodatkowych wymagań formalnych dla skutecznego jego udzielenia, takich jak np. podanie numeru pesel. Istotne jest uzewnętrznienie woli ustanowienia pełnomocnika, co zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności, winno znaleźć odzwierciedlenie w dokumencie znajdującym się w aktach danej sprawy. Brak wskazania innego niż mocodawca adresu pełnomocnika również nie stanowi o jego nieskuteczności, a jedynie o braku innego adresu do korespondencji kierowanej do pełnomocnika niż adres mocodawcy.

Kolejna grupa zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia ogólnych zasad postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. oraz naruszenia obowiązku zebrania materiału dowodowego oraz jego kompleksowej oceny, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi stawiane przez art. 107 § 3 K.p.a.

Stowarzyszenie podniosło, że decyzja została wydana dla przedsięwzięcia o innym zasięgu niż wskazany we wniosku, który nie obejmował działek nr [...].

Okoliczność ta została w trakcie postępowania uwzględniona przez organ, który uznał, że obszar objęty planowanym przedsięwzięciem winien ulec zwiększeniu o dwie wymienione wyżej działki. Dokonana w tym zakresie modyfikacja jest możliwa w toku postępowania. Przede wszystkim podmioty uczestniczące w postępowaniu zostały o tym powiadomione, w tym inwestor, który bynajmniej nie sprzeciwił się takiej zmianie w stosunku do jego pierwotnego wniosku. Okoliczność ujęcia lub nieujęcia określonych działek gruntu miałaby znaczenie w sprawie, gdyby okazało się, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania pominęła działki na których faktycznie ma zostać zrealizowane zamierzenie inwestycyjne, natomiast zweryfikowanie przez organ w toku postępowania, przed wydaniem decyzji, które z działek powinny być objęte ustaleniami tej decyzji, należy ocenić pozytywnie. Nie było zatem przeszkód prawnych dla takiego działania organu.

Następny zarzut skargi dotyczy zaniechania przez organy dołączenia do akt sprawy dokumentów pozwalających na ustalenie podmiotów, którym aktualnie przysługuje tytuł prawny do terenów przewidzianych do realizacji przedsięwzięcia oraz obszarów, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Również ten zarzut został przez Sąd oceniony jako nietrafny. Poza tym, że zarzut ten nie został dostatecznie skonkretyzowany, to przede wszystkim Sąd stwierdził, że jeżeli faktycznie któraś ze stron nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo posiadania statusu strony postępowania, to przysługuje jej prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który to tryb przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Żadna z takich stron nie zgłosiła swego udziału również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W skardze sformułowano także zarzut nie wzięcia pod uwagę aspektu społecznego inwestycji i w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Istotnie, organ administracji publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę zarówno interesy strony, interes społeczny i słuszny interes obywateli. Czynić to może jednak w takich granicach w jakich prawo na to pozwala. To przede wszystkim przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której wyważony musi być na równi z interesem strony interes społeczny. Interes społeczny, czy też interes obywateli oparty czasem na interesie faktycznym oraz na subiektywnych odczuciach i przekonaniach, nie może jednak prowadzić do ograniczenia praw stron postępowania, które również oczekują załatwienia sprawy zgodnie z ich wnioskiem i w granicach przez prawo określonych. Oczekiwanie części społeczności lokalnej do określenia przez organ minimalnej odległości sytuowania elektrowni wiatrowych na co najmniej 3 km od siedzib ludzkich i zabudowań gospodarczych, a więc wbrew wnioskowi inwestora, musiałoby znajdować oparcie do kształtowania tego rodzaju wymogu w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli organ nałożyłby na inwestora obowiązek zachowania minimalnej odległości np. 3 km, to obowiązany byłby to uzasadnić prawnie (mieć do tego umocowanie wynikające z przepisów prawa), nie zaś subiektywnym przekonaniem zasadności wyznaczenia takiej a nie innej odległości.

Następnie w skardze przedstawiono cały szereg zarzutów, które najogólniej rzecz ujmując, sprowadzają się do faktu nieuwzględnienia przez organy szeregu materiałów wskazywanych przez stronę skarżącą, w których za celowe wskazuje się sytuowanie elektrowni wiatrowych w odległościach od 1,5 do kilku kilometrów względem siedzib ludzkich, zwraca się uwagę na oddziaływania infradźwięków wytwarzanych przez elektrownie wiatrowe a także na brak rzetelnej analizy celowości realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd zauważa, czego nie kwestionuje zresztą sama strona skarżąca, że obowiązujące w Polsce przepisy prawa nie wskazują minimalnych odległości do sytuowania elektrowni wiatrowych. Pomimo, że ocena tego stanu rzeczy może być oceniana krytycznie, do czego skłania się również skład orzekający w niniejszej sprawie, to zagadnienie to nie zostało jednak normatywnie określone.

Podobnie, także obowiązujące przepisy prawa nie wskazują poziomu infradźwięków, których przekroczenie miałoby zostać uznane za szkodliwe dla zdrowia lub życia ludzi.

W takim wypadku organy administracji nie mogą, powołując się wyłącznie na zasadę przezorności, ograniczyć prawa inwestora do zrealizowania projektowanego przezeń przedsięwzięcia, bowiem ograniczenie to nie znajdowałoby umocowania w jakiejkolwiek normie prawnej. Istnienie i wywoływanie przez elektrownie wiatrowe infradźwięków nie jest okolicznością niezbadaną, czy też niebadalną. Prawo nie wiąże z tym jednak jakichkolwiek konsekwencji, a w szczególności normatywnych ograniczeń.

Ograniczenia dotyczące ochrony środowiska można, w obecnym stanie prawnym, analizować w kontekście zapewnienia przestrzegania określonym wartości hałasu, mierzonego w dB, w prawem określonych obszarach. Na takie przekroczenia potencjalnego hałasu powstającego w trakcie realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia strona skarżąca nie wskazała i nie wynikają one ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji.

Celowość realizowania tego rodzaju inwestycji również nie podlega ocenie organów, nawet w kontekście ochrony środowiska, jeżeli oczywiście konkretne przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie norm kształtujących określone obowiązki lub zakazy.

W skardze zarzucono dodatkowo, że w ramach postępowania nie zmierzono tła akustycznego i tym samym nie uwzględniono go przy określaniu hałasu, który może być powodowany przez inwestycję. Oceniając ten zarzut zauważyć należy, że poziomu dźwięku tła akustycznego nie sumuje się z poziomem hałasu wytwarzanego przez instalację przy określaniu tego hałasu powodowanego przez instalację. Oddzielnie mierzy się tło akustyczne, hałas wytwarzany przez instalację wraz z tłem akustycznym, a następnie dokonuje korekty wskaźnika hałasu po korekcie tła akustycznego (rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji - Dz. U. Nr 215, poz. 1366). Dostateczne było zatem określenie, na podstawie przedstawionych przez inwestora informacji, poziomu hałasu wytwarzanego przez elektrownie wiatrowe opisanego typu. Weryfikacja dochowania tych norm możliwa będzie na etapie porealizacyjnym przedsięwzięcia.

Przywoływane przez skarżące Stowarzyszenie opracowania, analizy, tezy z orzecznictwa nie mogły same w sobie skutkować negatywnym stanowiskiem organów w stosunku do rozpatrywanego wniosku, bowiem nie kształtują one stanu prawnego, a nawet jeśli podstawą zaprezentowanych w nich ocen były wyniki badań określonych urządzeń (instalacji), to nie mogą być uwzględnione wprost do realiów tej konkretnej sprawy. Jak zasadnie zauważył to organ, część z tych materiałów ma charakter publicystyczny, poglądowy, ale nie znajdujący gruntu w przepisach ustanowionego prawa.

Rekapitulując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o przedstawione w niej zarzuty, jak i nie dostrzegając z urzędu takich uchybień przepisom prawa, które uzasadniałyby uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.