Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1506/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 ust. 1 i 2 i art. 154 ust 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 października 2022 r. nr N-III.7570.2.32.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oraz za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi KK (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 11 października 2022 r. nr N-III.7570.2.32.2022, wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oraz za wygaśniecie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji"):

I. ustalił na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości 18 786,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasto [...] , jako działka nr [...] ;

II. ustalił odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 30 115,00 zł na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego: KK (dalej: "Skarżącego");

III. wskazał, że wypłaty ustalonego odszkodowania dokona Gmina Miasto [...] , jednorazowo w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji.

Organ I instancji podał, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wygasło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W piśmie z 6 września 2021 r. Wojewoda [...] , nieuwzględniając wniosku Gminy Miasto [...] , nie wyraził zgody na zrzeczenie się odszkodowania przysługującego Skarbowi państwa z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości. Jednocześnie Gmina Miasto [...] odmówiła przyznania Skarżącemu działki zamiennej. W spawie zaistniały zatem podstawy do ustalenia odszkodowania zarówno z tytułu utraty prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa, jak i wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarżącemu. Jednocześnie Organ I instancji podniósł, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z 30 października 2021 r.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, podnosząc błędne ustalenie wysokości odszkodowania. Podał, że działka nr [...] stanowi jedyny dojazd do realizowanej na działkach sąsiednich inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ponadto dla działki nr [...] Prezydent wydał decyzję o ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku magazynowo – biurowego, a zatem odszkodowanie winno uwzględniać, że na skutek wywłaszczenia i podziału nieruchomości, inwestycja ta nie zostanie przez Skarżącego zrealizowana.

Decyzją z 11 października 2022 r. nr N-III.7570.2.32.2022 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] .

Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Wojewoda podał, że działka nr [...] leży w terenie gdzie brak jest Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] , uchwalone Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2000 r., działka leży w obszarze oznaczonym - droga zbiorcza. Biegły w operacie dokonał analizy cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, gdzie odnotowano kilkanaście transakcji kupna - sprzedaży w latach 2019-2021. Dokonując analizy rynku nieruchomości, do porównań wybrał 13 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniających w jego opinii kryterium podobieństwa, których zestawienie zamieścił w tabelach na stronie 12, 13 i 14 operatu szacunkowego. W wyniku analizy biegły stwierdził, że średnia cena gruntów przeznaczonych pod drogi wynosiła 145,39 zł/m2.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że największy wpływ na wartość nieruchomości ma Położenie - strefa (waga - 30 %), lokalizacja szczegółowa (waga - 30 %), sąsiedztwo (waga - 20 %) oraz stan zagospodarowania (waga - 20 %). Obliczając wartość rynkową nieruchomości biegły określił wartości współczynników korygujących odzwierciedlających ocenę szacowanego gruntu w aspekcie cech rynkowych, w następstwie czego określił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 337,43 zł/ m2, co ostatecznie pozwoliło na określenie wartości rynkowej działki nr [...] na kwotę 31 044,00 zł, natomiast wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę 16 639,00 zł, wartości składników budowlanych na kwotę 13 476,00 zł, wartości składników roślinnych na kwotę 4 381,00 zł.

Wojewoda podniósł, że przy zastosowaniu metody porównywania parami rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek opisać nieruchomości porównawcze z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Podejście porównawcze bowiem pozwala na przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną wyłącznie nieruchomości do niej podobnych. W teorii wyceny przyjęte jest bowiem, że wybór cech nieruchomości różniących nieruchomość szacowaną od nieruchomości przyjętych do porównania, dotyczy nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej. Do cech, pod względem których należy dobierać nieruchomości podobne, należy zaliczyć m.in. stan zagospodarowania, otoczenie, lokalizację oraz przeznaczenie nieruchomości.

Organ odwoławczy oceniając trafność opinii biegłego uznał, że mogła być ona podstawą do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogi. Analiza treści opinii - operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. W ocenie Organu II instancji wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo ustalone przeznaczenie wycenianej nieruchomości, przyjmując ceny transakcji nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi. Z treści opinii wynika, że zastosowana przez biegłego metoda porównywania parami najbardziej oddaje wartość wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca dysponował wystarczającą ilością transakcji nieruchomości zbliżonych pod względem podobieństwa, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny ww. metodą. Oznacza to zatem, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny gruntu nie została przyjęta bez uzasadnienia i nie jest wynikiem przypadkowości, która w ostateczności mogła doprowadzić do niewłaściwego szacunku wartości nieruchomości. Reasumując uznano, iż operat szacunkowy z 30 października 2021 r. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że działka nr [...] przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe, bowiem warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce sąsiedniej ustalono uwzględniając opinię Miejskiego Zarządu Dróg i po korekcie wniosku przez inwestora, obejmującej wyłączenie z wniosku pasa drogowego ul. [...] .

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA), KK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: "K.p.a." polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, w szczególności:

– błędnej ocenie operatu biegłego z 30 października 2021 r. jako dokumentu, mogącego stanowić podstawę do ustalenie odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę, z pominięciem faktu naruszenia przy sporządzaniu operatu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej: "u.g.n.", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 555) – dalej: "rozporządzenie", oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 162),

– błędnej ocenie operatu biegłego z 30 października 2021 r. jako dokumentu, mogącego stanowić podstawę do ustalenie odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę, bez odniesienia się do składanych przez stronę zarzutów odnośnie sposobu sporządzenia tego operatu;

2. art. 134 ust. 1 i 2 i art. 154 ust 2 w zw. z art. 4 pkt 17) u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w operacie przeznaczenia i stanu prawnego nieruchomości określonego w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2008 r., oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z [...] maja 2009 r., które dowodzą innego niż przyjęto w operacie, przeznaczenia nieruchomości,

3. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16) i 17) u.g.n. poprzez brak wykazania, że transakcje przyjęte do porównań dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej, a z treści operatu jednoznacznie wynika, że przedmiotem porównania były nieruchomości skrajnie niepodobne do wycenianej,

4. § 29 ust. 1-3 rozporządzenia poprzez brak wykazania, że przy wycenie gruntu jako przedmiotu użytkowania wieczystego współczynnik R-przeciętna stopa kapitalizacji, będąca elementem wzoru, na podstawie którego ustala się współczynnik korygujący relacje między wartością prawa użytkowania wieczystego a wartością prawa własności, został ustalony na podstawie badania rynku nieruchomości,

5. § 36 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia przeznaczenia wycenianej nieruchomości, nieuwzględnienia warunków zabudowy dla tej nieruchomości, nieuwzględnienia otoczenia wycenianej działki, funkcji działek sąsiednich, które to elementy determinują wartość wycenianej nieruchomości,

6. § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak przedstawienia w operacie całego postępowania wyceny nieruchomości wycenianej oraz brak zawarcia w nim informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w tym przede wszystkim nie wyjaśnieniu doboru nieruchomości podobnych, braku rzetelnego opisu nieruchomości wycenianej - nie uwzględnienie jej przeznaczenia oraz obowiązującego pozwolenia na budowę oraz warunków zabudowy, a także nieuwzględnienie funkcji działek sąsiednich,

7. § 56 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia poprzez brak opisu stanu nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych, a także brak analizy charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny,

8. art. 175 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia przez organ administracji faktu, iż operat szacunkowy z 31 października 2021 r. nie spełnia kryteriów przewidzianych przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 13 maja 2023 r. wniósł o odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego terminu na dzień przypadający po 31 lipca 2023 r. Wniosek ten umotywowano faktem zawarcia w dniu 27 kwietnia 2023 r. umowy z Polską Federacją Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, mającą na celu wydanie opinii o prawidłowości sporządzenia "Operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej, składającej się z działki ewidencyjnej [...] ". W w/w piśmie wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2023 r., która dotyczy bliźniaczego postępowania, bo działki o nr [...] , której wartość według strony także została zaniżona w wycenie biegłego, a organ odwoławczy podzielił stanowisko KK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.

I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

II. Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

III. Wniosek o odroczenie rozprawy Skarżącej strony umotywowany faktem wszczęcia procedury weryfikacyjnej wobec operatu szacunkowego nie mógł odnieść pozytywnego skutku na gruncie regulacji art. 99 P.p.s.a. Sąd zobowiązany jest wyjaśnić Stronie, że w toku wykonywania swych uprawnień kontrolnych związany jest zasadą orzekania na podstawie stanu prawnego i faktycznego jaki istniał w chwili podjęcia kwestionowanego działania organu administracji – tempus regit actum. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. WSA nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej in merito, lecz dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. o sygn. II OSK 706/16, Legalis).

Tymczasem, skarżący podjął próbę odroczenia rozprawy w oparciu o okoliczności mające miejsce w czasie już po ostatecznym zakończeniu postępowania, gdyż umowa zawarta z organizacją rzeczoznawców majątkowych o wydanie opinii o prawidłowości sporządzenia "Operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej" została zawarta po dniu wydania decyzji przez Wojewodę - 27 kwietnia 2023 r. Dodać też należy, że wnioskowane przez Skarżącego odroczenie rozprawy miałoby służyć przeprowadzeniu dowodu z opinii Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych, a ten środek dowodowy nie został przewidziany w art. 106 § 3 P.p.s.a. WSA wyjaśnia również, że przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej. Dowód z opinii biegłego nie jest bowiem dowodem z dokumentu i w oczywisty sposób przekracza zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2023 r., o sygn. III OSK 2006/21, LEX).

Zatem wskazywana przez fachowego pełnomocnika strony przyczyna odroczenia wyznaczonej na dzień 23 maja 2023 r. rozprawy przed WSA nie mogła zostać przez Sąd uznana za ważną w rozumieniu regulacji art. 99 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a.

IV. Również wniosek pełnomocnika strony o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 157 u.g.n. dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 30 października 2021 r. nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Powołany w skardze jako podstawa tego żądania art. 157 u.g.n. nie jest bowiem adresowany do sądu administracyjnego, który nie prowadzi postępowania dowodowego w sposób analogiczny do organu administracji czy sądu powszechnego. Celem postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, a wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. NSA w wyroku z 30 stycznia 2020 r., o sygn. I OSK 1215/18, LEX, trafnie wyjaśnia względem analogicznego wniosku dowodowego, że pomimo że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie.

V. Zarzuty skargi koncentrują się na próbie podważenia przed WSA wartości dowodowej operatu rzeczoznawcy majątkowego z 30 października 2021 r., który stanowił podstawę do określenia w zakończonym postępowaniu wysokości ustalonego odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na działce o nr [...] . Organ I instancji bazując na operacie rzeczoznawcy przyznał skarżącemu w swej decyzji kwotę odszkodowania w wysokości 30 115 zł, natomiast według strony prawidłowa wysokość tego odszkodowania powinna wynosić 500 000 zł.

Wobec tak zaznaczonej osi sporu pomiędzy stronami wypada na wstępie przypomnieć, iż odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.; zwana dalej u.sz.z.d.p.) w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f u.sz.z.d.p.). Do ustalenia wysokości i wypłacenia tego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 u.sz.z.d.p. Reguła ta wynika z art. 12 ust. 5 u.sz.z.d.p. Wysokość odszkodowania, o którym tu mowa, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania - art. 18 ust. 1 u.sz.z.d.p. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3 ww. ustawy).

W uwagi na treść szczegółowych zarzutów skargi przypomnieć też tu należy, że według art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Co do zasady, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości - art. 134 ust. 1 u.g.n. Natomiast jak stanowi art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości - art. 134 u.g.n. Z kolei z art. 135 ust. 1 wynika, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy', uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać treści normy wyrażonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Otóż zgodnie z powołanym przepisem wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów u.sz.z.d.p. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Należy zaznaczyć, iż w myśl końcowej treści § 36 ust. 1 rozporządzenia nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Skarżący niezasadnie kwestionuje określony w operacie szacunkowym sposób przeznaczenia terenu działki nr [...] . Strona powołuje się przy tym na decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzję o pozwoleniu na budowę. Według WSA nie stanowi jakichkolwiek wątpliwości to, że określony przez rzeczoznawcę sposób przeznaczenia nieruchomości jako rezerwa pod przebudowę drogi publicznej odpowiada obiektywnej rzeczywistości – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Biegły na stronie 10 dokumentu operatu ustalił, że nowo wydzielona działka o nr [...] zgodnie z informacją pochodzącą z Urzędu Miasta [...] według treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z [...] lipca 2000 r. znajduje się w obszarze oznaczonym jako droga zbiorcza. Kierowanie się treścią Studium było w sprawie uzasadnione, bowiem dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony i nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tych ustaleń biegły w celu realizacji przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, na stronie 11 przeprowadził charakterystykę rynku nieruchomościami gruntowymi pod zabudowę drogową, dokonał zestawienia wystarczającej liczby trzynastu transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę drogową z terenu Miasta [...] , ze szczególnym uwzględnieniem obrębu w którym znajduje się działka wyceniana.

Na dokonaną w ten sposób wycenę działki nie miały wpływu dowody załączone przez Stronę do skargi w postaci decyzji o warunkach zabudowy, czy pozwolenia na budowę. Strona skarżąca powinna mieć świadomość, że w decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek ustalić linie rozgraniczające teren inwestycji. Takie linie zostały wyznaczone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] , o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne o nazwie budowa budynku magazynowo – biurowego (kopie decyzji załączono do skargi). W powyższej decyzji w pkt 2 lit. a warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego wyraźnie zaznaczono ustalenie przez Organ linii rozgraniczających teren inwestycji kubaturowej wyznaczone na załączniku graficznym z uwzględnieniem rezerwy pasa terenu pod przewidywaną przebudowę dróg. W ten sposób w/w decyzja uwzględnia przytoczone w operacie zapisy Studium o konieczności rezerwacji terenu nowowydzielonej działki nr [...] . Powyższy wniosek utwierdza analiza załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, na której linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone względem ul. [...] pokrywają się z granicami wycenianej działki. Decyzja o warunkach zabudowy w swych uwarunkowaniach dotyczących zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości zachowała w ten sposób spójność z treścią Studium. Analogicznie ocenić należało znajdującą się w aktach sprawy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] , o warunkach zabudowy, gdzie również wyznaczono mocą pkt 2 lit. a nieprzekraczalną linie zabudowy od drogi powiatowej ul. [...] w odległości min. 8 m od pasa drogowego tej ulicy po przebudowie. Linia ta została wyraźnie oznaczona na załączniku graficznym. Wypowiadając się zaś o decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku magazynowo – biurowego, to przypomnieć należy, iż decyzja ta została wydana w oparciu o w/w decyzję o warunkach zabudowy, która jak to zaznaczono wyżej nie przeznaczała całego terenu nieruchomości pod zabudowę magazynowo – biurową. Zatem decyzja ta nie uprawniała do wykorzystania terenu wycenionej w tym postępowaniu działki na inne cele niż przebudowa drogi publicznej. Ponadto, decyzja o pozwoleniu na budowę z 2009 r. w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego nie wywoływała skutków prawnych z powodu wygaśnięcia spowodowanego upływem czasu, tj. 2 lat od dnia w którym stała się ostateczna. (zob. pkt 4 pouczenia w/w pozwolenia).

Jeżeli zaś chodzi o pozostałe związane z tym zagadnieniem argumenty skargi, to Strona nie podważyła wyjaśnień Wojewody zawartych na stronie 7 jego decyzji. Organ wyjaśnia bowiem według załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] o warunkach zabudowy nr budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...] , teren działki [...] został wyłączony pod planowany pas drogowy ul. [...] . Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał na etapie wyjaśniania sprawy negatywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 21 października 2019 r. W wyniku tej opinii inwestor zmienił swój wniosek w zakresie granic pasa terenu wyłączając z niego planowany pas drogowy ul. [...] .

Twierdzenia skargi o tym, że studium nie powinno być podstawą wyceny jest oczywiście niepoprawne. Zgodnie bowiem z treścią art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z ust. 3 wspomnianego artykułu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Względem tej kwestii przyjmuje się w orzecznictwie, że wprawdzie studium nie jest dokumentem planistycznym, a jedynie wskazuje kierunek działań w zakresie zagospodarowania przestrzennego, to jednak rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nie może pomijać jego zapisów (zob. np. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 870/23, LEX).

Biorąc pod uwagę przywołane wyżej okoliczności należało podzielić stanowisko Organu odwoławczego, że działka o nr [...] w czasie wydawania zezwolenia na realizację publicznej inwestycji drogowej posiadała przeznaczenie drogowe, przyjęte przez rzeczoznawcę w dokumencie podstawowym dla dokonanej wyceny prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Dlatego nie można było dopatrzyć się wskazywanych przez Skarżącego nieprawidłowości w działaniach biegłego oraz orzekających w tej sprawie organów administracji.

VI. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skargi wyjaśnić przyjdzie, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę - zob. art. 84 § 1 k.p.a.; art. 156 ust. 1 u.g.n. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści takiego operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 3 sierpnia 2021 r., o sygn. II SA/Wr 272/21, LEX).

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, iż w tej Organy obu instancji miały pełne podstawy do tego, aby przyjąć wartość użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki nr [...] , przy uwzględnieniu opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 października 2021 r. WSA analizując w/w dowód nie dopatrzył się w nim nieprawidłowości, o jakich mowa powyżej, czyli mogących skutkować odmową uznania jego wiarygodności. W jego treści biegły czytelnie przedstawił przedmiot wyceny, jej cel, opisał nieruchomość podając jej charakterystyczne a istotne dla wyceny cechy, podał w sposób prawidłowy bo uwzględniający zapisy Studium oraz decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenie nieruchomości, przedstawił charakterystykę rynku nieruchomościami gruntowymi nabytymi pod drogi, przedstawił również obiektywnie weryfikowalne zestawienie transakcji nieruchomościami stanowiącymi podstawę wyceny. W tym zestawieniu objęto wystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Dokument zawiera także określenie szacunkowej wartości nieruchomości gruntowej, wartości rynkowej, wartości odtworzeniowej składników budowlanych i roślin ozdobnych.

Skarżący w toku całego postępowania nie powołał żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono też alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. Stosowne działania w tym względzie podjęto, jednak co ważne już po zakończeniu postępowania przez Wojewodą. Zawarcie przedstawionej umowy już po ostatecznym zakończeniu sprawy oczywiście nie mogło mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji tego Organu.

Wniosek Skarżącego wyprowadzony wobec w/w operatu na podstawie kasacyjnej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2023 r. jest zbyt daleko idący. Decyzja Ministra została wydana w odniesieniu do działki o nr [...] , dlatego elementy wpływające na jej wycenę nie będą takie same jak w przypadku działki o nr [...] . Decyzja Ministra w swym uzasadnieniu nie zawiera takich treści, które byłyby w stanie wpłynąć na zmianę oceny Sądu o konieczności kierowania się w ten sprawie ustaleniami studium oraz decyzji o warunkach zabudowy, które to akty są z sobą koherentne, jednoznacznie wypowiadając się o drogowym przeznaczeniu wydzielonej na podstawie zezwolenia działki nr [...] .

Reasumując, sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest poprawny pod względem formalnym, czyli zgodny z regułami określonymi w u.g.n i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Ponadto, opiera się na prawidłowych i rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Zatem Sąd zobligowany był podzielić stanowisko Wojewody, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy mógł być podstawą dla ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego.

VII. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych - art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.