Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1369/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 30  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7   ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M., J. H., Z. Z., B. Z., K. P., D.P., M.K., I. A., J. H. i P. M. – kuratora spadku po J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. M., J. H., Z. Z., B. Z., K. P., D.P., M.K., I. A., J. H. i P. M. – kuratora spadku po J. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. odmówiło spadkobiercom R. i E. R. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] wynoszącej [...]m2.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Po rozpoznaniu odwołania Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1966 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. wskazując, że grunt przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę osiedla mieszkaniowego, a dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe.

Z akt sprawy przedstawionych sądowi wynika, ze tytuł własności powyższej nieruchomości zapisany był na imię R. i E. małż. H. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] września 1948 r. oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 2010 r. L. dz. [...] Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., to jest w dniu ogłoszenia o objęciu w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...]. W dniu [...] października 1948 r. złożony został wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

W dniu [...] sierpnia 2005 r. M. M., jeden ze spadkobierców dawnych właścicieli wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i utrzymanej nią w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. Wniosek ten przekazany został zgodnie z właściwością postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. do Ministra Infrastruktury.

W toku postępowania organ ustalił, że następcami prawnymi dawnych właścicieli są na podstawie powołanych w decyzji postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku oraz postanowienia o wyznaczeniu kuratora spadku: M.M., Z. Z., B. Z., K. P., M. K., J.H., I.A., J.H., D. P. i P.M. - kurator spadku po J. M. (Skarżący).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i utrzymanej nią w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dacie wydania decyzji dekretowych dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...].01.1961 r.

Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu, nadesłanej do akt sprawy przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z dnia [...].11.2009 r. oznaczono położenie nieruchomości przy ul. [...] ozn. nr [...], która znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną. Na rysunku planu w rejonie, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość widnieją koła z obwolutą pomarańczową i symbolem [...] oraz obwolutą żółtą i symbolem [...]. Zgodnie z legendą do planu kołami oznaczono tereny rezerwowane (bez konkretnego wskazania usytuowania), zaś kolorem pomarańczowym i obwolutą oznaczono teren przeznczony pod zdrowie, a kolorem żółtym i obwolutą oznaczono teren przeznaczony pod oświatę (por. opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego w dniu [...].07.2015 r.). Z analizy rysunku planu wynika ponadto, że obszar przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną znacznie przekracza powierzchnię przedmiotowej nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość została objęta także decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę osiedla "[...]". Decyzja ta wraz z mapą stanowiącą jej integralną część obejmuje teren położony na terenie [...] w granicach ulicy [...], [...], [...] [...] [...] z wyłączeniem terenu przy ul. [...]. Teren objęty decyzją oznaczono na szkicu nr [...] (por. opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego w dniu [...].07.2015 r.). Podkreślić należy, że w/w decyzja została zrealizowana. Jak wynika z akt sprawy na dz. ew. nr [...] posadowiony jest budynek wielorodzinny będący w użytkowaniu wieczystym m.in. Spółdzielni Mieszkaniowej [...]

W ocenie organu odmowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości było uzasadnione z uwagi na obowiązującą w dacie wydania decyzji dekretowych ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, dalej: "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."). Przedmiotowa nieruchomość stała się częścią dużego założenia urbanistycznego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego przez państwowego inwestora. Osiedle to było zaplanowane w rejonie ulic [...], [...], [...], [...],[...]. Planowana była budowa wielokondygnacjowych budynków mieszkaniowych oraz otaczającej je infrastruktury.

Decyzja lokalizacyjna, która była zgodna z obowiązującym dla tej nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego, jedynie go uszczegółowiała i była podstawą realizacji konkretnej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 3 Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 8.08.1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 62, poz. 268) decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych - zabudowy wielorodzinnej, która mogła być realizowana na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie uregulowania nacjonalizacyjne dekretu warszawskiego. Dla takich sytuacji został wprowadzony art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister podkreślił, iż okoliczność, że w orzeczeniach dekretowych nie powołano wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dacie ich wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym.

Organ wyjaśnił również, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z uwagi na fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do nieżyjącej od 1950 r. M.Z. bowiem o rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas gdyby nie ustalenie faktu jej śmierci nastąpiło na skutek świadomego działania organu.

Po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 r., podtrzymując w całości stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister wyjaśnił dodatkowo, że Nieruchomość położona przy ul. [...] stała się częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego przez państwowego inwestora. Osiedle to było zaplanowane w granicach ulic [...] [...]. [...]. (z wyłączeniem terenu przy ul. [...].[...],[...]) i objęło swoim zasięgiem kilkadziesiąt nieruchomości hipotecznych. Planowana była budowa wielokondygnacjowych budynków mieszkaniowych oraz otaczającej je infrastruktury. Realizację takiej inwestycji potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty - na dz. ew. nr [...] posadowiony jest budynek wielorodzinny będący w użytkowaniu wieczystym m. in. Spółdzielni Mieszkaniowej [...], zaś otaczający teren przeznaczony jest pod dojazdy i chodniki do wskazanej inwestycji. Z kolei zabudowana w części działka nr [...] z przyległym terenem zajęta jest pod cele oświatowe - mieści się na niej [...] Nr [...] "[...]". Z biuletynu informacji publicznej [...] wynika, że jest to placówka oświatowo- wychowawcza o charakterze publicznym, której organem prowadzącym jest [...].

Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych - zabudowy wielorodzinnej z terenami przeznaczonymi pod oświatę i zdrowie - które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie uregulowania nacjonalizacyjne dekretu warszawskiego. Dla takich sytuacji został wprowadzony art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (po nowelizacji - art. 54).

Ustosunkowując się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu skierowania decyzji dekretowej do osoby zmarłej Minister wyjaśnił, że informację o śmierci M. Z. organ uzyskał dopiero w postępowaniu odwoławczym, w związku z czym decyzja drugoinstancyjna nie została już skierowana do zmarłej. Oznacza to, że organ dekretowy II instancji konwalidował wadę skierowania decyzji do osoby zmarłej poprzez jej wykluczenie jako adresaat decyzji drugoinstancyjnej.

Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do tutejszego sądu zarzucając jej naruszenie

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych wydanych z rażącym naruszeniem prawa tj.

a) art. 7 ust 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej : "dekret warszawski") poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdy dawni właściciele mogli na swojej nieruchomości realizować zarówno zabudowę rodzinną, jak i wykonywać funkcje użyteczności publicznej tj. oświaty czy zdrowia,

b) art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego, który stanowił, że zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą śmierci - z tą chwilą zmarły traci prawa podmiotowe w związku z art. 9 ust 1 i 2 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 Nr 36, poz. 341 z późn. zm. dalej : "r.p.a.",) , który stanowił, że osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami

c) art. 10 r.p.a., który stanowił, że zdolność prawną i zdolność do działań prawnych ocenia władza według prawa cywilnego,

d) art. 29 r.p.a. , który stanowił, że jeżeli doręczenie zostało dokonane wadliwie, należy je powtórzyć i dokonać w sposób prawidłowy,

e) art. 80 ust 2 r.p.a., który stanowił, że decyzja powinna być doręczona stronie na piśmie,

2) naruszenie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z błędnym powołaniem się na art. 54 ust 1 w związku z art. 3 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako podstawę decyzji dekretowej o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, mimo iż przepis art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie został i nawet nie mógł być zastosowany przez organy dekretowe w tej konkretnej przedmiotowej sprawie dekretowej, a Minister nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy dekretowej tj. w szczególności:

- nie rozważył niezbędności gruntu w dawnych jego graniach na cele określone w art. 3 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (nie mówiąc już, że nie określił jednoznacznie położenia dawnej nieruchomości na aktualnej mapie).

- nie wziął pod uwagę, że organy dekretowe winny stosować fakultatywny art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mając na uwadze dyrektywę z art. 68 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, który ustalał regułę, iż: "sprawy należy załatwiać bez niepotrzebnej zwłoki i przy tern tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny ani uprawnione interesy osób prywatnych najpóźniej w ciągu 3 miesięcy", a więc jedynym praworządnym rozstrzygnięciem byłoby wydać decyzję, która nie spowodowałaby, aby "ucierpiał interesy osób prywatny" w rozumieniu art. 68 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym; a więc skoro organ dekretowy rozstrzygnął wniosek dekretowy po 17 latach bezczynności tj. przekroczyły 46-krotnie maksymalny ustawowy termin na rozpoznanie wniosku dekretowego, organ dekretowy musiał mieć na uwadze dyrektywę zawarta w art. R.p.a. i gruntu oddać d. właścicielom w użytkowanie wieczyste, tak aby ich interes nie ucierpiał (a więc zrezygnować ze stosowania fakultatywnego art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), i aby mogli oni realizować funkcje na dawnym swoim gruncie, które przewidywał plan miejscowy (tożsamy przecież z przedwojennym), a nie decyzję lokalizacyjne wydane dopiero po tym, aż organ rażąco naruszył przekraczając 46-krotnie maksymalny ustawowy termin na rozpoznanie wniosku dekretowego.

3) naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez ustalenie "przybliżonej" lokalizacji dawnych nieruchomości warszawskich w terenie, czego skutkiem jest niedokładne ustalenie stanu prawnego gruntu; organ po 10 latach postępowania dowodowego pozyskał jedynie opinie biegłej, która określiła przybliżoną lokalizację dawnej nieruchomości (opinia jest więc bezwartościowa, ponieważ akurat w stanie faktycznym niniejszej sprawy bardzo istotne jest określenie precyzyjne granic dawnej nieruchomości warszawskiej - zaś brak tego ustalenia ma wpływ na wynik sprawy).

Z uwagi na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, rozpoznanie sprawy na rozprawie, dopuszczenie dowodu z dokumentów tj.:

a) dwóch zdjęć lotniczych przedwojennej W. przy ul. [...] (obecnie okolice [...]) z serwisu Google Earth w celu odnalezienia dokładnych współrzędnych geograficznych obrysu granic dawnej zabudowanej kamienicą nieruchomości [...] oznaczonej nr hip [...] położonej pod dawnym numerem ulicy [...] w W.

b) dwóch zdjęć satelitarnych aktualnej mapy W. przy ul. [...] z serwisu Google Earth wraz z nieniesionym na tę mapę współrzędnych geograficznych obrysu dawnej zabudowanej kamienicą nieruchomości [...] oznaczonej nr hip [...] a więc przy zachowaniu tych samym współrzędnych geograficznych, które zostały ustalone na mapie przedwojennej (co odzwierciedlają identyczne współrzędne podane w dolnym roku zdjęcia i zaznaczony w tym samym miejscu obrys dawnych granic gruntu)

Skarżący wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu, pomimo iż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze sąd uznał za uzasadnione.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt skierowania pierwszoinstancyjnej decyzji dekretowej, to jest decyzji z dnia [...] listopada 1965 r. do zmarłej w dniu [...] października 1950 r. M. Z., oraz fakt, że decyzja organu drugiej instancji skierowana została wyłącznie do adw. H. K. oraz Z. D.

Strony postępowania z powyższych okoliczności faktycznych wywodzą różne skutki prawne.

Skarżący wskazują, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami r.p.a. dotyczącymi pojęcia strony i trybu doręczeń oraz przepisami prawa cywilnego w zakresie zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Jednocześnie, w ich ocenie utrzymanie w mocz przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej rażąco naruszającej prawo oznacza, że również ta decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Organ staje natomiast na stanowisku, że w sytuacji w której organ dekretowy pierwszej instancji nie został poinformowany o śmierci strony nie można uznać, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, dodatkowo wskazuje, że naruszenie prawa konwalidowane zostało przez organ drugiej instancji, który swojej decyzji nie skierował już do osoby zmarłej. Organ wyraził również pogląd, iż nie zapewnienie następcom zmarłej udziału w postępowaniu stanowi ewentualną przesłankę wznowieniową, która nie może być bada w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie sądu rację w tym sporze przyznać należy Skarżącym z następujących przyczyn :

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z dnia 24 listopada 2010 r. I OSK 147/10, z dnia 9 grudnia 2011 r. I OSK 1401/11, z dnia 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12, z dnia 6 października 2015 r. I OSK 1342/15). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci.

Podkreślić należy w tym miejscu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. I OSK 1401/11, w którym wskazano, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej.

Do pierwszoinstancyjnej decyzji dekretowej zastosowanie miały jeszcze przepisy r.p.a. z uwagi na brzmienie art. 191 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych". Wobec powyższego, uznać należało, że decyzja pierwszoinstancyjna naruszała rażącą powołany w skardze art. 9 ust. 1 (określający komu przysługuje przymiot strony), art. 10 r.p.a. (wskazujący, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego), w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 8 k.c. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w dacie wydawania pierwszoinstacyjnej decyzji dekretowej obowiązywał już kodeks cywilny. Zgodnie zaś z art. XXVII. § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny :"od dnia wejścia w życie kodeksu cywilnego zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych należało oceniać według tego kodeksu.

Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie sądu, że pierwszoinstancyjna decyzja dekretowa, kształtująca prawa i obowiązki osoby zmarłej winna być uznana za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano, bez znaczenia dla oceny tego naruszenia pozostaje kwestia, czy organ administracyjny przyczynił się do wydania decyzji wobec osoby zmarłej czy też nie.

Powstaje natomiast pytaniem jakie są skutki utrzymania w mocy przez organ drugiej decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska organu, że na skutek skierowania decyzji organu drugiej instancji do pozostałych stron postępowania, z wyłączeniem osoby zmarłej doszło do konwalidacji wady zaistniałej w decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie sądu, w sytuacji w której decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, obowiązkiem organu drugiej instancji było jej uchylenie i albo skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, albo też wydanie orzeczenia orzekającego co do istoty sprawy.

W tym zakresie sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. I OSK 1959/06, zgodnie z którym skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji w szczególności na etapie postępowania odwoławczego.

Natomiast utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo uznać należy za działanie również rażąco naruszające prawo, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu również decyzji drugoinstancyjnej. W tym zakresie sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w przywołanych przez Skarżących wyrokach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r. I SA 1790/99, i z 30 września 2010 r. I OKS 1617/09, wyrok tutejszego sądu z dnia 24 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1795/12, od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2015 r., I OSK 1090/13).

Powyższe zadecydowało o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającą ją decyzji z dnia [...] października 2015 r. z uwagi na fakt, iż wydane zostały one z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z obowiązującymi w dacie wydania pierwszoinstancyjnej decyzji dekretowej art. 9 ust. 1 i art. 10 r.p.aw związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 8 k.c., oraz w związku z obowiązującymi w dacie wydania drugoinstancyjnej decyzji dekretowej art. 25, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a. (przy uwzględnieniu treści k.p.a. na dzień wydawania decyzji przez Ministerstwo Gospodarki) w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Powyższe naruszenie prawa materialnego polegało na jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a więc osoby nie mającej zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, oraz na przyjęciu, iż wada rażącego naruszenia prawa może być konwalidowana w toku postępowania odwoławczego.

Skarżący wskazywali również, że organy dekretowe naruszyły art. 29 i art. 80 ust. 2 r.p.a. regulujące kwestie doręczeń oraz nakładające obowiązek doręczenia decyzji na piśmie. W ocenie sądu naruszenie powyższych przepisów nie może być oceniane jako skutkujące wadą nieważności decyzji dekretowych.

Sąd uznaje natomiast za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze zmierzające do wykazania, że wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości rażąco naruszało prawo to jest art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz kwestionujące możliwość dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji dekretowych w tej konkretnej sprawie, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Na wstępie wskazać należy, że rzeczywiście, przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zostały wprost powołane w treści decyzji dekretowych.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że znane mu są poglądy wyrażane w przywołanych przez Skarżących orzeczeniach sądów administracyjnych z których wynika, iż odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu z uwagi na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagała jego powołania wprost w treści decyzji, jak również miała charakter fakultatywny.

Rozstrzygając niniejszą sprawę nie można jednak pominąć jej stanu faktycznego. Z zachowanych akt administracyjnych sprawy wynika niespornie, iż przyczyną wydania decyzji dekretowych odmawiających przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, którego uszczegółowieniem była decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] wydana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę osiedla "[...]". Decyzja ta obejmowała teren położony w granicach ulic [...], [...] [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem terenu przy ul. [...], [...].

Na powyższe wskazuje w szczególności pismo Dyrekcji Odbudowy Miasta z dnia [...] listopada 1965 r., oraz pismo Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1965 r.

Zatem w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że wydając decyzje dekretowe organy uwzględniły właśnie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W ocenie sądu przeznaczenie całego terenu objętego decyzją lokalizacyjną uznać należy za przeznaczenie go na cel o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. to jest za przeznaczenie go na celem realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O takim przeznaczeniu całego terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] świadczy w między innymi fakt zaplanowania zarówno budynków mieszkaniowych jak i infrastruktury takiej jako placówki oświatowe czy też placówki ochrony zdrowia.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że okoliczność, iż akurat przedmiotowa nieruchomość nie została zabudowana ani budynkami mieszkaniowymi ani placówką służby zdrowia czy też oświatową nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji dekretowej. Jak bowiem słusznie wskazał organ drugiej instancji, decyzja lokalizacyjna dotyczyła budowy całego osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą obejmującą m. in. dojazdy do nieruchomości, chodniki, tereny zielone. Zatem fakt, że na spornej nieruchomości nie został zlokalizowany budynek mieszkalny czy też przedszkole, a jak twierdzą Skarżący – cała powierzchnia nieruchomości położona jest pomiędzy tymi budynkami nie może zostać uznane za świadczące o nie istnieniu niezbędności wywłaszczenia na cele objęte decyzją lokalizacyjną. Sami Skarżący przyznają bowiem, że na spornej nieruchomości dekretowej znajdują się drzewa, miejsca postojowe i ciąg komunikacyjny (część obecnej działki [...]), trawnik przylegający do [...] (działka [...]), czy wreszcie droga publiczna (działka nr [...]). Oznacza to, że sporna nieruchomość położona jest na terenie objętym dawną decyzją lokalizacyjną i stanowi element infrastruktury osiedla [...].

Zatem w realiach sprawy uzasadniona była odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na treść art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że co do zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż w takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, wyrok z dnia 9 października 2015 r. I OSK 142/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo wskazać należy, że, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSA i WSA 2009, Nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów tego dekretu o gruntach warszawskich.

Wobec powyższego, organy rozpoznające sprawę postąpiły prawidłowo badając, czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona przesłankami przewidzianymi w art. art. 54 ust. 1 w związku z art.. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Skarżący podkreślali również w skardze, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został rozpoznany po 17 latach od daty jego złożenia, co stanowiło naruszenie przepisów r.p.a. nakładających na organ obowiązek rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, tak by nie ucierpiał interes strony. W ocenie Skarżących tak długie rozpoznawanie wniosku oznacza, że organy dekretowe w celu ochrony interesu strony zobligowane były w dacie rozpoznania wniosku pominąć fakultatywny przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd powyższego stanowiska Skarżących nie podziela. Przepisy r.p.a. nakazujące rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki tak by nie ucierpiał interes strony nie mogą być bowiem interpretowane jako obligujące organy do pominięcia obowiązujących przepisów prawa. Zatem za niezasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (zarzuty z punktu 1 lit a), punktu 2 i 3 petitum skargi).

Końcowo sąd wskazuje, iż rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko sądu do zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak zobowiązane będą do ustalenia, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a., to jest czy po wydaniu decyzji dekretowych nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] października 2015 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w związku z w z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając na rzecz Skarżących zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych.