Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1265/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 818/13 w sprawie ze skargi W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2014 r., I SA/Wa 818/13 oddalił skargę W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji Zarządu Gminy W.-B. z [...] lipca 1997 r., nr [...] o przekazaniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste działki nr [...] z obrębu [...], położonej w Warszawie przy ulicy W. i R. miało to, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy przed wydaniem tej decyzji nie został rozpoznany wniosek Z. K. złożony w Urzędzie Dzielnicowym Warszawa-Żoliborz 13 czerwca 1991 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2653 m2, z której pochodzi m.in. działka nr [...].

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji z 1997 r. stanowił art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – zwanej dalej u.g.g.w.n. Zgodnie z nim posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Przepis ten umożliwiał regulację stanu prawnego gruntów będących w posiadaniu osób prawnych, które nie posiadały dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gruntu na dzień 1 sierpnia 1988 r. Nabycie prawa do gruntu następowało przez wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej o przekazaniu gruntów m.in. w użytkowanie wieczyste. Przepis ten nie zawierał przesłanki negatywnej o nienaruszaniu przez przekazanie gruntu praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie było formułowane w przepisach o charakterze uwłaszczeniowym, które przewidywały nabycie użytkowania wieczystego, które następowało z mocy samego prawa (np. art. 182 ust. 2 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie u.g.g.w.n.). Zdaniem Sądu, brak w art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. zastrzeżenia o nienaruszaniu przez przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste praw osób trzecich nie oznacza, że zarząd gminy mógł wydać decyzję o przekazaniu Spółdzielni gruntów w użytkowanie wieczyste, z pominięciem zgłoszonego w toku postępowania o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste roszczenia byłego właściciela gruntu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które znajdowało podstawę prawną w art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. Wydanie decyzji o przekazaniu W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w użytkowanie wieczyste, z pominięciem zgłoszonego w 1991 r. przez byłego właściciela nieruchomości roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości świadczy o wydaniu decyzji Zarządu Gminy W.-B. z [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 1997 r. została wydana w rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., I OSK 379/05; wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2006 r., I SA/Wa 1433/06; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2012 r., I SA/Wa 471/12; wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 217/13), który przewidywał, że organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpatrzenie sprawy o przekazanie gruntu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste było zatem uzależnione od wyniku sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, który w toku postępowania zgłosił roszczenie z art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. W tej sytuacji Zarząd Gminy W.-B. miał obowiązek, po pierwsze – wyjaśnić, czy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku Spółdzielni "C." stały prawa osób trzecich, po drugie – zawiesić z urzędu postępowanie prowadzone na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o zwrot nieruchomości.

Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było rażące także z tego względu, że kwestionowana decyzja z 1997 r. wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z ówcześnie obowiązującą zasadą praworządności. Zgodnie z art. 1 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) Rzeczpospolita była demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 Konstytucji RP przewidywał, że Rzeczypospolita Polska chroni własność oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Z kolei art. 67 ustawy zasadniczej przewidywał, że Polska umacnia i rozszerza prawa obywateli. Wydanie decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste spółdzielni budowlano-mieszkaniowej w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., z pominięciem roszczenia poprzedniego właściciela gruntu z art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. oznaczało premiowanie prawa słabszego (użytkowania wieczystego) nad prawem silniejszym (własność), wynikającym z regulacji o wcześniejszym rodowodzie prawnym (regulacja z art. 80 ust. 2, wcześniej był to art. 87 ust. 2, pojawiła się w u.g.g.w.n. w 1988 r., natomiast zwrot wywłaszczonych nieruchomości był instytucją obowiązującą od początku wejścia w życie u.g.g.w.n. – dawny art. 74). Decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste kosztem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomijała także uprzywilejowaną konstytucyjnie pozycję obywatela domagającego się realizacji swych praw.

Wydanie przez Zarząd Gminy W.-B. decyzji z [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], z opisanym wyżej rażącym naruszeniem prawa obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do stwierdzenia nieważności tej decyzji, niezależnie od tego, czy w niniejszej sprawie spełniona była przesłanka posiadania gruntu przez skarżącą Spółdzielnię, czy też jej poprzednika prawnego – W. Spółdzielnię Mieszkaniową.

SKO w Warszawie miało podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ponieważ decyzja z [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy sprawy oraz zaprezentowane w sprawie stanowiska stron postępowania i organu nie dowodzą tego, że przedmiotowy grunt był przedmiotem obrotu cywilnoprawnego na rzecz osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie działka nr [...] stanowiła grunt niezabudowany znajdujący się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni (wydruk z elektronicznej księgi wieczystej KW nr [...], informacja z rejestru gruntów i mapa załączona do pisma Biura Geodezji i Katastru Miasta st. Warszawy z 24 listopada 2010 r.).

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Spółdzielni, że unieważnienie decyzji z [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], godziło w interes społeczny oraz słuszny interes obywateli korzystających z przedmiotowego gruntu, a przez to naruszało art. 7 k.p.a. Przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji przewiduje art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zatem przeszkodą do stwierdzenia nieważności jest sytuacja, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W praktyce chodzi o sytuację, gdy następstwem wydania decyzji jest dokonany obrót cywilnoprawny prawem rzeczowym wynikającymi z decyzji na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, którego to zdarzenia nie może odwrócić organ administracji w ramach toczącego się postępowania nadzwyczajnego. Taka sytuacja nie wynika z akt niniejszej sprawy. Nie można się zgodzić ze skarżącą, że nieodwracalny skutek prawny zaistniał poprzez samo dokonanie wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Nieodwracalne skutki prawne dotyczą następstw samej decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, a nie późniejszych zdarzeń prawnych w postaci wpisu do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z 24 marca 2010 r., I OSK 775/09, LEX nr 575949).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, co do tego, że L. K., J. K., Z. K. i A. K. nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogły skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie skutki stwierdzenia nieważności decyzji oddziałują na L. K. – przedwywłaszczeniową właścicielkę przedmiotowego gruntu oraz spadkobierców po Z. K. – przedwywłaszczeniowym właścicielu przedmiotowego gruntu (Akt Własności Ziemi z 8 maja 1974 r., postanowienie spadkowe z 27 marca 2008 r.). Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało bowiem zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] lipca 1997 r. L. K. i spadkobiercy po Z. K. mogą powołać się na przepisy prawa materialnego, dające im przymiot strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym (art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że Zarząd Gminy W.-B. nie miał obowiązku informowania poprzedniego właściciela gruntu o przysługującym mu prawie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. Sprawa o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. była sprawą odrębną od sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczącej się w trybie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n., a zatem Zarząd Gminy W.-B. nie był uprawniony do badania w sprawie o uwłaszczenie Spółdzielni przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też powoływanie się przez Spółdzielnię na realizowanie celu inwestycyjnego w oparciu o decyzję lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1972 r. nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy. Rzecz jednak w tym, że obowiązkiem Zarządu Gminy W.-B. było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy nie ma przeszkód do uwłaszczenia Spółdzielni w postaci praw osób trzecich, ponieważ uwłaszczenie nie mogło nastąpić kosztem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pominięcie przy uwłaszczeniu Spółdzielni "C." zgłoszonego przez Z. K. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogło uzasadniać żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją uwłaszczeniową w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej na podstawie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., I OSK 379/05), czy też żądanie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca. Z uwagi na dalej idące skutki prawne pierwszeństwo ma tryb stwierdzenia nieważności, o co zresztą wnosili J., L., Z. i A. K.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C.", zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów materialnoprawnych, w szczególności:

a) art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. przez błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. przez niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną subsumcję, w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, w stopniu mającym istoty wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Zarządu Gminy W.-B. nr [...] stanowił m.in. art. 80 ust. 2, i 3 u.g.g.w.n., zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie w granicach określonych liniami rozgraniczającymi (decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1972 r.) i ustaleniami w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub planach realizacyjnych. Wskazana decyzja została wydana zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1972 r. ustalającą lokalizację osiedla W.-C. (część południowa), która obejmowała swym zakresem m. in. działkę nr [...] z obrębu [...].

Z wnioskiem o unieważnienie decyzji Zarządu Gminy W.-B. nr [...] z [...] lipca 1997 r. wystąpili spadkobiercy właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś właściciel tejże nieruchomości, jak również zgodnie ze wskazanym wyrokiem to Skarb Państwa w innym wskazanym stanie faktycznym, nie Zarząd Gminy miał obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na sferę ich uprawnień i obowiązków.

W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." otrzymała działki w użytkowanie wieczyste i na tej podstawie realizuje zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1972 r. oraz decyzją nr [...] z [...] lipca 1997 r. cele w nich określone, podejmując działania faktyczne i prawne w dobrej wierze i w przeświadczeniu, że posiada tytuł prawny do nieruchomości. Unieważnienie decyzji godzi w interes społeczny oraz w słuszny interes obywateli korzystających ze wskazanego gruntu, naruszając art. 7 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n., a w związku z tym postępowanie to powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie sposób zgodzić się z przytaczaną argumentacją, gdyż organ może skorzystać z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko i wyłącznie w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione żadne ze wskazanych przesłanek, gdyż W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. spełniając wszystkie określone w tym przepisie przesłanki. W tej sprawie należy wskazać wyrok z 25 listopada 1997 r., II SA 1201/96, w którym NSA stwierdził że "w orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzenie naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a decyzją (wyrok NSA z 21 listopada 1994 r., III SA 388/94).

Przywoływany wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1114/10 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie został błędnie zinterpretowany, gdyż skład orzekający jasno stwierdził, że "w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie objął postępowaniem wyjaśniającym okoliczności, czy nieruchomość może być przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uchybił przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. Brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o postępowaniu uwłaszczeniowym stanowił zaś uchybienie normom art. 9 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Uchybienia te nie skutkują przyjęciem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale naruszenia te mogą być jednak oceniane w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Zatem należy uznać, że do rażącego naruszenia prawa nie doszło. Inna interpretacja tego przepisu na tle niniejszej sprawy i przedstawionego w niej stanu faktycznego doprowadziłaby do sytuacji, w której byli właściciele składaliby wnioski o zwrot nieruchomości tamując w ten sposób Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego oddanie ich gruntu w użytkowanie wieczyste, gdyż te organy musiałyby bez rozpoznania czy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu każde postępowanie zawieszać. Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona na lokalizację osiedla W.-C. (część południowa), w związku z czym nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Prawomocna decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, które wpisane zostało do księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa, VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Sąd I instancji błędnie uznał decyzję nr 28 za nieważną w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca uważa, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem jedną z konsekwencji wydania tej decyzji było oddanie działki nr [...] z obrębu [...] w użytkowanie wieczyste, potwierdzone odpowiednim wpisem do księgi wieczystej prowadzonej dla rzeczowej nieruchomości (zob. wyrok WSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie ustaliło kwestii czynnej legitymacji L. K., J. K., Z. K. i A. K. w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Zarządu Gminy W.-B. Zgodnie z art. 28 "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Zatem, dla ustalenia czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, przesądzające znaczenie ma istnienie interesu prawnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 27 listopada 2002 r. I SA 515/01 "w ukształtowanym w tej kwestii orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny ma swe źródło w przepisach prawa materialnego, co oznacza że wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli żądanie jest oparte na konkretnej normie prawnej, z której wynikają dla wnoszącego określone prawa i obowiązki. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym polega na ustaleniu przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu."

W niniejszym przypadku decyzja Zarządu Gminy W.-B. z [...] lipca 1997 r. w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." działki nr [...] z obrębu [...] była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. stanowiącym podstawę prawną przedmiotowej decyzji posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawej przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu w użytkowanie wieczyste. Z wyroku NSA z 27 listopada 2002 r. I SA 515/01 wynika, że "stronami postępowania w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste są z jednej strony Skarb Państwa lub gmina, z drugiej zaś podmiot, który wykaże, że spełnia przesłanki wymienione w tym przepisie. Stroną postępowania mogła być także osoba, która była w stanie wykazać, iż przysługuje jej własność lub inne prawo rzeczowe do gruntu wynikające z konkretnej normy prawa materialnego. Skarżący, jak sami przyznają – są byłymi właścicielami części gruntu będącego przedmiotem zakwestionowanej decyzji. W dniu złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przysługiwało im do nieruchomości żadne prawo rzeczowe określone w przepisie prawa materialnego. Należy zaznaczyć, że art. 157 § 2 k.p.a. mówi o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Fakt wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonego gruntu i to przez poprzednika prawnego nie stwarza po stronie L. K., J. K., Z. K. i A. K. przed ostatecznym rozstrzygnięciem w tej sprawie, pozycji prawnej strony w postępowaniu dotyczącym realizacji uprawnień wynikających z art. 80 ust 2 u.g.g.w.n. W uzasadnieniu wyroku NSA z 27 listopada 2002 r. I SA 515/01 jasno wyrażone jest stanowisko, że "przyjęty przez organ nadzoru pogląd, iż były właściciel może być stroną każdego postępowania prowadzonego w stosunku do takiej nieruchomości i może mieć interes prawny w podważeniu innego aktu przekazującego tę nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, w szczególności gdy złożył wniosek o zwrot, jest nie do pogodzenia z zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i z utrwalonym w orzecznictwie rozumieniem pojęcia interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a.".

Wnioskodawcy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W.-B. nr [...] w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." działki nr [...] z obrębu [...] położonej w W. upatrują w niewywiązaniu się organu z obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym posiadania gruntu przez Spółdzielnię oraz przekazaniu w użytkowanie wieczyste spornego gruntu Spółdzielni, w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem z 13 czerwca 1991 r. Z. K. dotyczącego zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej ich zdaniem na cel wywłaszczenia. Analizując podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania należy mieć na uwadze dwa założenia. Pierwsze, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania powinno nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenia miały większą wagę od stabilności decyzji ostatecznej. Drugie, skutkujące kolejnym ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, że naruszenie przepisów postępowania mogłoby w określonych sytuacjach stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż tryby nadzwyczajne mające na celu usunięcie wadliwości decyzji nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1). Ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wydając zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie naruszyło art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego (nie przeprowadzenia dowodów ze świadków), przez co nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, że W.S.M. w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie była w posiadaniu dz. ew. [...], obręb [...], podczas gdy grunt ten był w posiadaniu W.S.M., wykorzystywany pod ogródki działkowe przez członków W.S.M., na którym to gruncie został zrealizowany cel wywłaszczenia i w tym miejscu powstał parking dla mieszkańców Spółdzielni. Utworzenie na działce ewidencyjnej działki nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. R. parkingu wykorzystywanego przez mieszkańców – członków Spółdzielni Mieszkaniowej nie oznacza w żadnym razie, iż ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu. Spółdzielnia będąc zrzeszeniem o nieograniczonej liczbie osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni w początkowym okresie na zagospodarowanie przez poszczególnych jej członków, za przyzwoleniem Spółdzielni, w części na parkowanie samochodów, w części na tymczasowe ogródki działkowych, było formą przejściową i ostatecznie w miarę zamykania procesu inwestycyjnego zakończyło się zorganizowaniem infrastruktury osiedlowej, w tym wybudowaniem na tym terenie parkingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę Spółdzielni "C." przyznał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji 1997 r. stanowił art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Podkreślił, że przepis ten nie zawierał przesłanki negatywnej o nienaruszaniu przez przekazanie gruntu praw osób trzecich. Brak tej negatywnej przesłanki uniemożliwia Sądowi stosowanie wykładni wykraczającej poza ramy przepisu. Nie sposób również się zgodzić z twierdzeniem, że brak w art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. zastrzeżenia o nienaruszaniu przez przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste praw osób trzecich nie oznacza, że zarząd gminy mógł wydać decyzje o przekazaniu Spółdzielni gruntów w użytkowanie wieczyste, z pominięciem zgłoszonego w toku postępowania o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste roszczenia byłego właściciela gruntu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Zarządu Gminy W.-B. nr [...] w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz W. Spółdzielni "C." działki nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. R. "Faktem jest, iż wniosek dawnego właściciela z 13 czerwca 1991 r. nie został rozpoznany do dnia uwłaszczenia. Jednak podzielić należy stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z 27 października 2011 r. I SA/Wa 219/11), że: "z przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w szczególności art. 80 tej ustawy nie wynika, aby złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego stanowiło okoliczność wyłączającą możliwość formalnego przekazania gruntów na rzecz ich aktualnego posiadacza". Z kolei w kwestii naruszenia art. 69 u.g.g.w.n. w związku z art. 47 ust. 4 tejże ustawy WSA w Warszawie w wyroku z 6 września 2005 r., I SA/Wa 787/04 stanął na stanowisku, że "użycie nieruchomości na cel zgodny z decyzją o wywłaszczeniu jest w świetle art. 47 ust. 4 ustawy wystarczająca przesłanką wyłączającą stosowanie sankcji przewidzianej w art. 69". Ponadto, legalność decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 nie może być oceniana na podstawie przesłanek wynikających z art. 47 ust. 4, gdyż przepis ten jest z dziedziny wywłaszczania nieruchomości i nie wiąże się z ustanowieniem użytkowania wieczystego na nieruchomości." Okolicznością bezsprzeczną jest fakt, że sporny teren został zagospodarowany jako parkingi ogrodzone, z zamykanymi bramami wjazdowymi i jest wykorzystywane przez członków i mieszkańców Skarżącej Spółdzielni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego i procesowego są trafne.

Jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, podstawę prawną decyzji Zarządu Gminy W.-B. nr [...] z [...] lipca 1997 r. stanowił art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. W tej sytuacji trafne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że nie można zarzucić organom wydania tejże decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) – jak to uczynił Sąd I instancji. Wprawdzie art. 20 ust. 1 u.g.g.w.n. w brzmieniu nadanym nowelą z 29 września 1990 r. stanowił, że sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy wymaga zawarcia umowy, lecz przepis ten dotyczył odmiennych sytuacji niż przewidziane w art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Wspomniany art. 80 ust. 2 przewidywał możliwość uregulowania stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa lub gminy będących już we władaniu osób trzecich lecz bez formalnego przekazania – swoiste uwłaszczenie posiadaczy gruntów.

Należy zwrócić również uwagę, że podstawą do przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poglądu, że decyzja Zarządu Gminy W.-B. nr [...] z [...] lipca 1997 r. rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszała prawo był jedynie fakt, że została ona wydana przed rozpoznaniem wniosku byłego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. R. [...], w którym domagał się on zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas, gdy postępowanie zwrotowe miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Kolegium, postępowanie uwłaszczeniowe winno zostać zatem zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, albowiem jak stwierdził organ, w orzecznictwie został ugruntowany pogląd, że jeżeli dawni właściciele złożyli wniosek w trybie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. i stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to postępowanie uwłaszczeniowe zawiesza się.

Należy jednak podkreślić, że powyższy pogląd orzecznictwo wyrażało i wyraża nadal jedynie w odniesieniu do postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na podstawie (dawniej) art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a obecnie – art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organ – Dz. U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy te regulując tryb uwłaszczenia państwowych osób prawnych z mocy prawa, uzależniają zaistnienie skutku, jakim jest owo uwłaszczenie od wystąpienia przesłanki polegającej na braku naruszenia praw osób trzecich.

Natomiast, kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja dotyczyła uwłaszczenia spółdzielni mieszkaniowej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub planach realizacyjnych.

Przepis ten nie zawierał zatem wymogu, aby dokonywane w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Z tego względu, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2013 r. (I OSK 211/12), dotyczącym analogicznej, do rozpoznawanej, sprawy i odnoszącej się również do decyzji uwłaszczeniowej, wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W., brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, takiej treści powołanego wyżej art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tym bardziej brak jest również podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu. Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że obie decyzje Samorządowego Kolegium odwoławczego w Warszawie naruszały prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co winno uzasadniać ich uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjęcie przez Kolegium poglądu, że decyzja uwłaszczeniowa Zarządu Gminy W.-B. z [...] lipca 1997 r. nr [...] (w części objętej wnioskiem nieważnościowym) rażąco naruszała prawo oparto jedynie na jednej z możliwych wykładni art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., a zatem nie mogło ono zostać uznane za prawidłowe. Jak wspomniano powyżej, stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić tylko sytuacji, w której miało miejsce oczywiste naruszenie prawa, a które to naruszenie nie zachodzi w przypadku, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.