Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 489/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 489/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2024 roku, nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku S. K. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 września 2023 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 grudnia 2022 roku, nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 roku, nr [...] Mazowiecki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. K. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:

nieprowadzenie ewidencji czasu pracy, o której mowa w art. 25 ust. 1 i art. 26d ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców - za każdego kierowcę;

• wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy;

• niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis;

• niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień;

• nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy;

• przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: - o czas do mniej niż 1 godziny;

• skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: - o czas do 1 godziny; - o czas powyżej1 godziny do 2 godzin; - za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin;

• przekroczenie maksymalnego 48-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, o którym mowa w art. 12 ust. 1 i art. 26c ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, w przypadku gdy niedozwolonym było jego przedłużenie do 60 godzin: - za każdą rozpoczętą godzinę od 12 godzin;

• przekroczenie 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku: - o czas do mniej niż 3 godzin;

• dopuszczenie do wykorzystywania przez kierowcę w pojeździć lub w miejscu zakwaterowania niewyposażonym w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną regularnego tygodniowego okresu odpoczynku lub dowolnego tygodniowego okresu odpoczynku trwającego ponad 45 godzin wykorzystywanego jako rekompensata za skrócone tygodniowe okresy odpoczynku;

• przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: - o czas do mniej niż 30 minut;

• skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone: - za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin;

• niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: - skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny;

• wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd.

Pismem z dnia 31 maja 2023 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W ocenie strony decyzja została wydana z naruszeniem art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie strony decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a. poprzez niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Wskazane naruszenia doprowadziły - w ocenie strony - do nieuprawnionego nałożenia kary pieniężnej za naruszenia określone w Ip. 6.3.1, Ip. 6.3,16 oraz Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, dalej: u.t.d.). Zdaniem strony organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z ww. naruszeniami, czym naruszył art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 28 lipca 2023 r. strona złożyła pismo uzupełniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Strona podnosi, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 8 § 1, 77, 81a § 1 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie

Decyzją z dnia 27 września 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...].

Pismem z dnia 18 października 2023 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji, podtrzymując argumentację przedstawioną w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto w ocenie strony organ błędnie przyjął, że rażące naruszenie przepisów prawa procesowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając złożony środek zaskarżenia zważył co następuje:

Wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji powinien zawierać wskazanie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., jak również okoliczności przemawiających za wystąpieniem tej przesłanki (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16).

W ocenie organu zarzuty podniesione przez stronę nie znajdują uzasadnienia i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a zaskarżona decyzja z dnia 27 września 2023 r. jest prawidłowa.

Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym zbadaniu sprawy pod względem faktycznym i prawnym, ale ma na celu sprawdzenie czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności określona w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie uruchamiane na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji nie jest kontynuacją postępowania instancyjnego i w konsekwencji nie daje podstaw do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, którą zakończono sprawę w postępowaniu zwykłym. Zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym jest szerszy niż organów prowadzących weryfikację decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym trybie postępowania. W postępowaniu wszczętym na skutek wniesionego odwołania organ administracyjny ponownie całościowo rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną, bez względu na wagę uchybień (naruszeń prawa) związanych z tym postępowaniem. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ może jedynie badać, czy decyzja obarczona była taką wadą, która przez ustawodawcę uznana została za wadę kwalifikowaną, enumeratywnie wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszyć każdą decyzję ostateczną.

Organ podnosił, iż odnosząc się do kwestii zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że ewentualne naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należy do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwyczajnym. Naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych nie stanowi bowiem "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenie nie daje podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt Ił GSK 354/10 i z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 726/10).

O rażącym naruszeniu prawa wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że decyzja nosi cechę rażącego naruszenia prawa, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto należy wskazać, że wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto organ podziela opinię wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt 1 OSK 363/10, w którym stwierdził, że " W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej."

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, gdy waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może prowadzić do obejścia przepisów dotyczących odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego i stworzenia nowego trybu pełnej weryfikacji decyzji ostatecznych.

Organ wskazuje w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 70/20: .Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości łub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2023 r. syg. akt III OSK 1503/22) wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.'’.

Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w treści skarżonej decyzji. Należy podkreślić, że formułowane przez stronę zarzuty odnoszą się do subiektywnej oceny zasadności części stwierdzonych w sprawie naruszeń. Organ zaznacza, że strona była wzywana do przedłożenia odpowiedniego materiału dowodowego w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, a na etapie postępowania administracyjnego zwyczajnego została zawiadomiona o stwierdzonych naruszeniach. Mimo powyższego skarżący nie wykazał żadnej aktywności w toku postępowania przed organem I instancji, nie wniósł także odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ukarany uznał treść rozstrzygnięcia, a wniosek o stwierdzenie jego nieważności - jak wynika m. in. z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - został złożony w konsekwencji stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorcę. Całkowicie nieuprawnioną jest postawa skarżącego, który zaniechał przedłożenia wymaganej dokumentacji w toku kontroli oraz postępowania zwyczajnego, a następnie oczekuje wzruszenia rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym. Jak słusznie wskazano w treści skarżonej decyzji, organ nie ma obowiązku upominania się o dowody, o które prawidłowo wezwał stronę. Strona nie jest bowiem zwolniona z obowiązku dostarczania materiału dowodowego, szczególnie wobec kontroli w przedsiębiorstwie. Jednocześnie z prowadzonej z upoważnionym przedstawicielem strony na potrzeby kontroli korespondencji e-mail wynika bezspornie, że kontrolujący upewniali się, czy wszystkie wymagane dokumenty zostały już udostępnione do kontroli, otrzymując w tym zakresie odpowiedź twierdzącą. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane jako sybstytut postępowania zwyczajnego, a zarzuty w zakresie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych winny być przedmiotem ewentualnego odwołania od decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W toku postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ ocenia wyłącznie, czy decyzja, którą chce wzruszyć strona nie została dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie wskazuje, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...] została wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, które zostały precyzyjnie wskazane. Przepisy te w swojej treści są jasne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Nie sposób zatem uznać, że decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Finalnie organ wskazuje, że okoliczności podnoszone przez stronę w żaden sposób nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji, skutkującej stwierdzeniem jej nieważności. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja z dnia 27 września 2023 r. nr [...] odpowiada prawu, a zaprezentowane w niej stanowisko organu pozostaje aktualne.

Skargę na decyzję z dnia 14 marca 2024 roku wniósł S. K..

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,, polegające na jego niezastosowaniu i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że:

rażąco narusza ona prawo procesowe, w tym podstawowe zasady prawa administracyjnego,

naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy,

naruszenie przepisów postępowania skutkuje tym, że przepis prawa materialnego będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa,

skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,

naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 i 107 § 3 k.p.a,, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci:

- dokumentów przekazanych inspektorowi Izabeli Woźniak fizycznie w toku kontroli w formie pendrive,

- dokumentów wysłanych przez skarżącego inspektorowi Izabeli Wozniak w formie e-mail,

- raportu z audytu zewnętrznego nr [...] wraz z fakturą,

- korespondencji e-mail z inspektorem I. W.z załącznikami,

i uznanie, że skarżący dopuścił się popełnienia naruszeń, skutkujących nałożeniem kary pieniężnej, m.in. za (aj wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdolność do ruchu drogowego, (b) wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy, (cj nieudostępnienia podczas kontroli wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego.

w sytuacji, w której ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ww. naruszenia nie miały miejsca,

naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy art, 7, 8 § 1, 77 k,p,a., 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych nieznajdujących jakiegokolwiek potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w oparciu o nieistniejące dowody (nieznajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym - tj. dowód rejestracyjny pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]) oraz z całkowitym pominięciem dowodu w postaci wykazu pojazdów, z którego wynikało, że przedmiotowy pojazd nie jest i nigdy nie był własnością Skarżącego, ani też nie pozostał w jego posiadaniu na jakiejkolwiek podstawie prawnej, a co za tym idzie skarżący nigdy nie wykonywał przewozu drogowego tym pojazdem,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 7, 8 § 1, 77 k.p.a., 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w postaci przekazanych przedstawicielowi Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego :

(1) dowodów rejestracyjnych pojazdów, z wykorzystaniem których prowadzony jest przewóz drogowy,

(2) dowodu z wykazu pojazdów, z którego wynikało, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nigdy nie był własnością skarżącego, ani też nie był w posiadaniu firmy Skarżącego w jakikolwiek sposób - co więcej wykaz pojazdów, przekazany przez Skarżącego był tożsamy z wykazem pojazdów znajdujących się w rejestrze Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, do którego organ miał dostęp,

(3j plików cyfrowych, zawierających m.in. dane wykresówek, a także pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;

(4] ustnych wyjaśnień składanych w trakcie kontroli prowadzonej w siedzibie Skarżącego na podstawie upoważnienia nr [...], wydanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - z których wynikało, że całokształt przewozu drogowego wyposażonego w tachograf cyfrowy, co do którego stwierdzono, że wykonywany był przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy (tj. naruszenie, o którym mowa w pkt 6.3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym)- dokonywany był w trybie OUT, tj. w sytuacji wyłączenia danego pojazdu z przepisów dot. przewozu drogowego rzeczy i osób, a zatem kierujący nie był zobowiązany do przestrzegania ograniczeń wymaganych dla przewozu drogowego,

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 7, 8 § 1, 77 k.p.a., 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na zaniechaniu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie (tj. w zakresie zgromadzenia dowodów potwierdzających ustne wyjaśnienia Skarżącego co do pozostawania pojazdów w trybie OUT we wskazanych okresach i dokonaniu rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, w sytuacji w której organ zobowiązany był do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości (jeżeli takowe posiadał po udzieleniu przez Skarżącego ustnych wyjaśnień), rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a gdyby po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego (co nie nastąpiło) okazało się, że wątpliwości nie da się usunąć - winny być one rozpatrzone na korzyść, a nie na niekorzyść przedsiębiorcy, jako to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że organ przy wydawaniu decyzji z dnia 19 grudnia 2022 roku dopuścił się rażących uchybień proceduralnych stanowiących niewątpliwie podstawowe zasady prawa administracyjnego – w związku z którymi przedmiotowa decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wskazywał, że organ niezgodnie z przeprowadzonymi dowodami ustalił, że był wykonywany przewóz drogowy pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdolność do ruchu drogowego. Skarżący przekazał kontrolującemu skany dowodów rejestracyjnych pojazdów, wśród których nie znalazł się pojazd o nr rejestracyjnym [...], a organ nie wziął powyższego pod uwagę.

Takie działanie organu rażąco narusza przepisy proceduralne – art. 7, art. 8 § 1 k.p.a.

Odnośnie zarzutu nieudostępniania podczas kontroli wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego skarżący wskazywał, że sposób zbierania dowodów w sprawie przez kontrolującego był obarczony błędami proceduralnymi, które doprowadziły organ do niewłaściwych wniosków i w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia. Skarżący zaś udostępnił kontrolującemu wszelkie dane z wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego. Nieuzasadnione są twierdzenia organu odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji ze wskazaniem na rzekome uchybienia strony w procesie gromadzenia materiału dowodowego.

Skarżący po uzyskaniu informacji, że część przekazanych plików się nie otwiera przekazał drogą e- mail pliki cyfrowe obejmujące kierowców wytypowanych przez inspektora do kontroli. Podnosił, że protokół kontroli z dnia 20 października 2022 roku zawiera nierzetelne informacje ponieważ pliki cyfrowe w liczbie 240 nie zostały nigdy przekazane przez skarżącego za pokwitowaniem, jak stanowi protokół. Uchybienia proceduralne miały charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 ust.2 k.p.a., co powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z 19 grudnia 2022 roku.

Przedmiotowa decyzja rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego, a to:

zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) - poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieistniejące dowody (tj. dowodzie rejestracyjnym pojazdu [...]),

zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) - poprzez ukaranie skarżącego za brak badania technicznego pojazdu, który nigdy nie był jego własności, ani nie pozostawał na jakiejkolwiek innej podstawie w jego dyspozycji i wykorzystaniu, poprzez pominięcie dowodów złożonych przez skarżącego,

zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) - poprzez rozstrzygniecie wątpliwości związanych z wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy - na niekorzyść strony, tj. po uzyskaniu od skarżącego ustnych wyjaśnień, że pojazdy wykonywały przejazdy w trybie OUT, organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a posiadane wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony,

zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) - poprzez oparcie decyzji na nieistniejących dowodach. Jak zostało wyżej wskazane, w materiale dowodowym przekazanym przez skarżącego nie było dowodu rejestracyjnego pojazdu [...], co do którego organ stwierdził naruszenie polegające na wykonywaniu przejazdów pojazdem bez wymaganych badań technicznych.

Wskazać należy, że niekiedy w literaturze oraz w orzecznictwie kwalifikuje się naruszenie prawa jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (tak: wyrok NSA z 10 maja 2005 r., OSK 1531/04, LEX nr 837373; wyrok WSA z 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041; wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II GSK 352/10, LEX nr 1083296; wyrok NSA z 22 lutego 2022 r" 1 OSK 675/19, LEX nr 3335747; wyrok NSA z 12 maja 2022 r., 11 OSK 1839/19, LEX nr 3356972). Nawet, jeżeli uznać, że dla samego stwierdzenia nieważności nie jest wystarczające samo wykazanie społeczno- gospodarczych skutków naruszenia prawa, to z pewnością wykazania rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego nieważność decyzji - ma znaczenie wykazanie skutków, jakie pociąga za sobą wydana decyzja (na co wskazuje również w uzasadnieniu organ).

Zdaniem skarżącego błędne jest przyjęcie, że istnienie w zapisie karty kierowcy poruszania się pojazdem o określonym numerze rejestracyjnym jest jednoznaczne z wykonywaniem przewozu tym pojazdem w ramach danego przedsiębiorstwa.

Odnośnie zarzutu wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy przez kierowcę nieposiadającego własnej ważnej karty kierowcy należało wskazać, że przewóz dokonywany był w trybie out tj. w sytuacji wyłączenia danego pojazdu z przepisów dotyczących przewozu drogowego rzeczy i osób, a zatem kierujący nie był zobowiązany do przestrzegania ograniczeń wymaganych dla przewozu drogowego.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 7, 8 § 1, 77 k.p.a., 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w postaci przekazanych przedstawicielowi Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego :

(1) dowodów rejestracyjnych pojazdów, z wykorzystaniem których prowadzony jest przewóz drogowy,

(2} dowodu z wykazu pojazdów, z którego wynikało, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nigdy nie był własnością Skarżącego, ani też nie był w posiadaniu firmy Skarżącego w jakikolwiek sposób - co więcej wykaz pojazdów, przekazany przez Skarżącego był tożsamy z wykazem pojazdów znajdujących się w rejestrze Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, do którego organ miał dostęp,

(3) plików cyfrowych, zawierających m.in. dane wykresówek, a także pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;

(4} ustnych wyjaśnień składanych w trakcie kontroli prowadzonej w siedzibie Skarżącego na podstawie upoważnienia nr [...], wydanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - z których wynikało, że całokształt przewozu drogowego wyposażonego w tachograf cyfrowy, co do którego stwierdzono, że wykonywany był przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy (tj. naruszenie, o którym mowa w pkt 6.3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym)- dokonywany był w trybie OUT, tj. w sytuacji wyłączenia danego pojazdu z przepisów dot. przewozu drogowego rzeczy i osób, a zatem kierujący nie był zobowiązany do przestrzegania ograniczeń wymaganych dla przewozu drogowego.

Skarżący podnosił, że udostępnił kontrolującemu wszelkie dane z wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11).

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ( Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Beck 2016, str. 781, nb.2 do art.158 k.p.a.).

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w wywiedzionej skardze, które zawierały zarzuty naruszenia przepisów procesowych to należy zauważyć, iż zmierzają one wskazania, iż organ wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu dokonał jego błędnej oceny – brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia materiału, co skutkowało wadliwą decyzją o uznaniu, iż istniały podstawy do nałożenia kary w transporcie drogowym.

W ocenie Sądu zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które w konsekwencji miały spowodować, iż doszło do naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Należy wskazać, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych, poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, ale nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych dowodów. Nierzetelne wyjaśnienie, czy błąd w ustaleniach faktycznych, czy też naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji. Wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie do rażąco naruszających prawo gdy nie zawiera w ogóle uzasadnienia, albo jest tak lakoniczne i o takim stopniu ogólności, ze można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia ( por. wyroki NSA z 11 maja 2011 roku, II GSK 534/10, z 21 października 2010 roku, I OSK 30/10, z dnia 8 listopada 2018 roku, I OSK 1613/16).

Skarżący w swoich zarzutach jeszcze raz dokonuje oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wywodzi, że nie było podstaw do nałożenia kary w transporcie drogowym, a wydanie decyzji nakładającej karę wskazuje, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Podnosi i wskazuje na błędne ustalenia faktyczne w zakresie posiadania pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], braku plików cyfrowych zawierających dane z wykresówek, danych z karty pojazdu i tachografów cyfrowych.

Tego rodzaju zarzuty powinny być podnoszone w toku postępowania w trybie zwykłym, w ramach postępowania odwoławczego. Postępowanie nadzorcze, w tym wypadku nieważnościowe nie może być kolejną instancją postępowania zwykłego, które zostało zakończone decyzją ostateczną.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.