Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1261/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013r. sprawy ze skargi spółki A Sp. z o.o. w B. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami województwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1261/12

Uzasadnienie

Spółka A z siedzibą w B., powołując się na art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła skargę na uchwałę Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 3 pkt 15c i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052), art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisu z załącznika Nr 2 do Uchwały "Regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy istniejąca w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn" w tabeli Region 5 Bydgoski "Funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK)" w części, w której jako instalacja regionalna wskazana jest [...] miasto B. - instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, prowadzonej przez Spółkę B. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Sejmiku Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że Sejmik działał zgodnie z prawem i zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wskazano także, że zaskarżona uchwała jest zgodna z Uchwałą Nr [...] w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018 - 2023" i wskazuje funkcjonujące regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), które spełniają wymogi ustawowej definicji instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym także instalację prowadzoną przez Spółkę B jako istniejącą funkcjonującą regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, a skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny czy też uprawnienia skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ich skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 tej ustawy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy tymczasem wynika, że Sejmik Województwa [...] podjął dwie uchwały związane z gospodarką odpadami na terenie województwa:

1. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023"

2. uchwałę Nr [...] w prawie wykonania "Planu gospodarki odpadami na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018 -2023."

Spółka A zaskarżyła drugą z ww. uchwał Sejmiku Województwa [...]. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) oraz art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2009 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

Przepis art. 14 ust. 1 ww. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowi, że dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z opadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się krajowy plan gospodarki odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami. Natomiast przywoływany już art. 15 tej ustawy stanowi, że wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: rejony gospodarki odpadami komunalnymi, regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja ulegała awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego.

Z akt sprawy wynika, że w załączniku Nr 1 zaskarżonej uchwały określono - "Regiony gospodarki odpadami komunalnymi w województwie kujawsko - pomorskim", ustanawiając wśród tych regionów m.in. Region 5 Bydgoski.

W załączniku nr 2 "Regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy istniejąca w nich instalacja ulegała awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn" - określono, że w Regionie 5 inwestycjami tymi są instalacje Spółki B w B. ul. P[...] oraz Spółki A. w B. ul. Inwalidów [...].

Z przywołanych dopiero co przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. wynika, że zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu przywołanego art. 3 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co stanowi o właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy do rozpoznania wniesionej skargi.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na dwa dalsze przepisy. Pierwszy to przepis art. 50 ust. 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on m.in., że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Drugi to przepis art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2012 r. do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęło w związku uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]września 2012 r. w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego z dnia 3 października 2012 r. , poz. 2028) z powołaniem się na art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) pismo Spółki A z siedzibą w B. z dnia [...] października 2012 r., wzywające do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie jako instalacji regionalnej, w załączniku nr 2 do uchwały "Regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania opadów komunalnych, w przypadku gdy istniejąca w nich instalacja ulegała awarii lub nie może przyjmować opadów z innych przyczyn" w tabeli Region 5 Bydgoski" Funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK)" Bydgoszcz - instalacji [...] miasto B. (ul. [...], B.) - Instalacja do mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, prowadzonej przez Spółkę B. (ul. [...], B.). W piśmie tym wskazano na naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 3 pkt 15c i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.),

2) norm prawnych z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z dnia 24 września 2012 r. poz. 1052),

3) art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.).

Z akt sprawy wynika także, że w dniu [...] października 2012 r. Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 18 pkt 20, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) w związku z art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) podjął uchwałę Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia wezwania Spółki A. do usunięcia naruszenia prawa, którą wezwanie Spółki A. uznał za bezzasadne. Tym samym spełniona została kolejna przesłanka do rozpoznania wniesionej skargi.

Nie oznacza to jednak, że skargę należało uwzględnić, podzielając zawarte w niej zarzuty wraz z przytoczoną tam argumentacją. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jak wynika z przywołanego już przepisu art. 90 ustawy o samorządzie województwa warunkiem skuteczności skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego. Zgodnie z jego treścią legitymacji skargowej nie uzasadnia więc sam interes faktyczny. Tylko wówczas można kwestionować uchwałę samorządu województwa, gdy zostanie wykazane, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie, przy czym interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten zaś występuje, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, ale nie jest w stanie wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wielokrotnie zgodnie podkreślono, że naruszenie interesu prawnego winno charakteryzować się konkretnością indywidualnością i aktualnością, czyli realnością. Konkretność interesu prawnego przejawia się w tym, że wywodzi się on z konkretnej indywidualnej i wyodrębnionej normy prawnej, która przyznaje jednostce określone korzyści prawne. Zatem skargę może wnieść tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia zostały naruszone konkretnym aktem organu samorządu. Naruszony interes prawny musi być również aktualny - nie przyszły, ewentualny czy potencjalny. Oznacza to, że warunkiem koniecznym - przesłanką skutecznego wniesienia skargi, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszenie zaskarżoną uchwałą, skoro ustawodawca w art. 90 ustawy o samorządzie województwa użył określenia "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone." Nie można więc - jak czyni to w niniejszej sprawie strona skarżąca- opierać swej legitymacji na potencjalnym zagrożeniu interesów (i to bynajmniej wcale nie prawnych) w przyszłości. A na takie właśnie rozumienie zagrożenia swego interesu, strona skarżąca wyraźnie wskazała w uzupełnieniu swojej skargi wywodząc, że: "Istnieje obawa, iż korzystając z władczej roli w nowym systemie gospodarki odpadami komunalnymi oraz przyznania "gminnej" instalacji - tj. [...] statusu RIPOK, Miasto B. zdecyduje o swoim uprzywilejowaniu poprzez skierowanie całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych do tej właśnie instalacji z pominięciem instytucji zamówienia publicznego" (pismo z [...] stycznia 2013 r. w aktach sądowych).

Chybiony jest także wywód strony skarżącej, że skarżona uchwała "stanowi jaskrawe naruszenie konstytucyjnych zasad wolnej konkurencji i swobody działalności gospodarczej, poprzez "instrumentalne" wykorzystania zasad funkcjonowania tego typu instalacji w nowym systemie gospodarki odpadami komunalnymi." Należy bowiem zauważyć, że już w wyroku z 10 stycznia 2008 r. - II OSK 1337/05 (Lex nr 463935) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego dla zamierzonej działalności na obszarze objętym skarżoną uchwałą.

Chybione jest także wskazywanie przez stronę skarżącą na "naruszenie norm prawnych z rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052)." Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z § 9 tego rozporządzenia, weszło ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zważywszy, że ogłoszenia dokonano w dniu 24 września 2012 r., to oznacza to, iż rozporządzenie to weszło w życie 9 października 2012 r., podczas gdy skarżona uchwała podjęta została [...] września 2012 r.

Na marginesie należy tylko zauważyć, iż w załączniku do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] września 2012 r. "Plan gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012 - 2017 z perspektywą na lata 2018 - 2023", która zgodnie z 15 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowiła podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stwierdzono, dokonując oceny istniejących instalacji m.in. "Z uwagi na brak rozporządzenia wykonawczego w sprawie mechaniczno - biologicznego przetwarzania mieszanych odpadów komunalnych, przyjęto na obecnym etapie, że zakłady wyposażone w pryzmy energetyczne spełniają warunek posiadania instalacji do przetwarzania odpadów biodegradowalnych" (str. 121).

Powracając zaś do wskazanej w zaskarżonej ustawie jej podstawy prawnej i w związku z powyższym cytowanym stwierdzeniem należy wskazać, że po myśli przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 897), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które z dniem wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W przedłożonym "Planie gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012 -2017 z perspektywą na lata 2018-2023" leżącym u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazano kryteria dla regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych na podstawie których ustalono, które z funkcjonujących instalacji spełniają wymagania określone dla instalacji regionalnych. Dla każdej instalacji odrębnie badano, czy spełnia ona wymagania w zakresie mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów, sprawdzając czy instalacja w części mechanicznej i biologicznej (łącznie) spełnia określone wymagania, przy pełnej świadomości, że pryzmy energetyczne nie spełniają warunków technicznych dla instalacji biologicznego przetwarzania. Bardzo istotne jest więc podkreślenie kluczowego w niniejszej sprawie stwierdzenia opartego na przywołanych powyżej przepisach, że w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się tylko te instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, czyli w dniu [...] stycznia 2012 r. funkcjonują na terenie województwa i spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz te instalacje, których budowę zakończono, a dla których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę podniesiono zaś czego strona skarżąca nie negowała, że Spółka B. posiada pozwolenie zintegrowane wydane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] dla Zakładu [...], ul. [...], , B,, przeniesione decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] na Spółka B., ul [...], B., zmienione decyzjami Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. - znak [...], z dnia [...] lipca 2009 r. -znak [...], z dnia [...] czerwca 2010 r. - znak [...], z dnia [...] stycznia 2011 r. - znak [...], z dnia [...] maja 2011 r. - znak [...], w którym wskazano mechaniczne przetwarzanie odpadów komunalnych w sortowni odpadów.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała zgodna jest z obowiązującym prawem i nie stanowi ona naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia winno się przejawiać w istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualna sytuacją prawną strony skarżącej, a nie jej sytuacją faktyczną; ów związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, co w odniesieniu do strony skarżącej w niniejszej sprawie – Spółki A. nie miało miejsca. Zaskarżona uchwała w najmniejszym nawet stopniu nie pozbawia strony skarżącej możliwości dalszego prowadzenia jej dotychczasowej działalności, nie ogranicza jej praw ani też nie zwiększa jej obowiązków. Dopuszcza jedynie w zgodzie z obowiązującym prawem funkcjonowanie innej spółki prowadzącej tą samą działalność co strona skarżąca.

W tym stanie rzeczy skargę jako całkowicie bezzasadną należało oddalić. I dlatego orzeczono jak w sentencji.