Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 457/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 438/22 w sprawie ze skargi E.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 438/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A.S., na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej, (II) stwierdził, że bezczynność, Wojewody Dolnośląskiego, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; (IV) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2600 (dwa tysiące sześćset) złotych; (V) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Strona skarżąca – E.S. (obywatelka Ukrainy), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego A.S., wniosła 7 lutego 2022 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, w związku ze sprawą z jej wniosku z 15 października 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 i art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu, bowiem wniosek strony skarżącej z 15 października 2019 r. nie został załatwiony w ustawowym terminie. Z akt sprawy wynika, że 10 grudnia 2019 r. w siedzibie organu stawił się osobiście przedstawiciel ustawowy strony skarżącej. Pismem z 30 listopada 2020 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia. Pismem z 13 stycznia 2022 r. organ poinformował stronę skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego określono na 12 kwietnia 2022 r. oraz wezwał do dostarczenia aktualnego dokumentu potwierdzającego, że strona skarżąca ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce. Organ wskazał, że w dokumencie tym cudzoziemka ma być wymieniona z imienia i nazwiska, jak również pozostali członkowie rodziny zamieszkujący wspólnie. W dniu 7 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność organu. Decyzją z 16 marca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do 16 marca 2025 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po upływie 27 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podjęte czynności miały charakter typowy (standardowy), powtarzalny i nie wymagały dużego nakładu pracy, a więc mogły zostać wykonane już w dniu złożenia wniosku przez stronę skarżącą. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji bada kompletność wniosku i zaczyna działać w sprawie po tak długim czasie. Sąd stwierdził, że strona nie przyczyniła się w żaden sposób do bezczynności Wojewody. Zdaniem Sądu, strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku (względnie innych braków, których skutkiem jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania) i że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie i w pierwszej kolejności powinien wezwać ją do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd pierwszej instancji uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności w rozpoznawanej sprawie świadczą, w szczególności, milczenie organu po otrzymaniu wniosku przez okres 27 miesięcy i traktowanie przez organ terminów ustawowych dowolnie. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Oceniając zaistniałe w sprawie okoliczność Sąd pierwszej instancji miał na uwadze wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) i tak postępowanie organu administracji publicznej cechowała opieszałość, co wynika z akt sprawy. Wobec wydania względem strony - już po wniesieniu skargi - decyzji, bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy. W rezultacie Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2600 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (braku jakichkolwiek działań organu przez okres 27 miesięcy i niezałatwienia sprawy do dnia wniesienia skargi, kiedy upłynęło 28 miesięcy) oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że możliwość przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, ustawodawca pozostawił uznaniu Sądu.

Wojewoda Dolnośląski wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu IV.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2600 zł, pomimo niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku w wystarczający sposób zasadności przyznania sumy pieniężnej w ustalonej wysokości, podczas gdy przyznanie tego środka jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności. Powyższe powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu IV sentencji wyroku oraz rozpoznanie skargi i oddalenie skargi jako bezzasadnej w zaskarżonej części. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zrzekając się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku w zakresie punktu IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, a także uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemki. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2600 zł.

Wobec powyższego wskazać należy, że z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2600 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego pomimo próśb o załatwienie sprawy), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku strony organ podjął po upływie 27 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, uwzględniając permanentny stan niepewności oraz stresu związany z oczekiwaniem na informacje z Urzędu Wojewódzkiego, zasądzona na rzecz strony skarżącej suma 2600 zł nie może być uznana za nadmierną, mając na uwadze stwierdzony okres w którym organ pozostawał bezczynny. Uwzględniając, że zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. wysokość sumy pieniężnej, którą sąd może zasądzić na rzecz strony skarżącej w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność sięga połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2600 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności organu. Tym samym Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie słusznie uznał przyznaną od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną za adekwatną do stopnia naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i związanej z tym możliwej utraty przez nią zaufania do organów władzy publicznej.

A zatem wbrew ocenie zawartej w skardze kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają powody, które skłoniły Sąd do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Sąd pierwszej instancji wskazał na kwalifikowany, rażący charakter stwierdzonej bezczynności, jej zasadniczo statyczny charakter oraz długość, podkreślając, że organ pozostawał bezczynny lekceważąc znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Wyjaśnił, że czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł. Orzeczenie sumy pieniężnej w zasądzonej wysokości miało również na celu zdyscyplinować organ i zapobiec jego bezczynności w przyszłości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcje te zostały zrealizowane poprzez zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w punkcie IV sentencji wyroku.

Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.