Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1681/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 189/10 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P.C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty Koszalińskiego z dnia [...] września 2009 r. zezwalającą na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. C. w M. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Starosta Koszaliński udzielił [...] SA zezwolenia na przedmiotową inwestycję.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpoznaniu odwołania A.C. i P.C., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa stacji bazowej bezsprzecznie spowoduje zwiększenie emisji pól elektromagnetycznych. Organ I instancji powinien więc zbadać, czy planowane przedsięwzięcie zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołujących się. Powinien także wyjaśnić kwalifikację projektowanej rozbudowy stacji bazowej do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a ponadto ocenić wpływ planowanej rozbudowy na uzasadnione interesy osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Starosta Koszaliński, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił [...] S.A. w Warszawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ wskazał, że w obszarze oddziaływania stacji obszary pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości większej od 0,1 W/m2, a więc mogące oddziaływać biologicznie na ludność, będą występować wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności. Jednakże zapis, że obszary te wystąpią w obszarze nie przekraczającym 100 m oraz 2 m nad poziomem sąsiedniej zabudowy, ogranicza prawo własności osób trzecich poprzez uniemożliwienie nadbudowy istniejących budynków lub budowy nowych powyżej wskazanej wysokości. Brak planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości M., z którego wynikałoby przeznaczenie działek należących do A.C. oraz dopuszczalne parametry zabudowy na tych działkach, uniemożliwiają jednoznaczną ocenę wpływu projektowanej rozbudowy stacji na przyszłe zagospodarowanie tych działek. Jednakże wydawane przez Wójta Gminy M. decyzje o warunkach zabudowy dla działek znajdujących się w okolicy, np. decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr 1 uprawniająca inwestora do projektowania budynku przekraczającego wysokość 12 m, pozwalają przypuszczać, że warunki zabudowy na działkach należących do odwołującej się mogą być zbliżone. Oznacza to, że wysokość zabudowy może przekraczać podaną w analizie wysokość budynków istniejących usytuowanych na kierunku zachodnim projektowanej stacji, a tym samym obszary pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości mocy większych od 0,1 W/m2 wynikające z wzajemnego rozmieszczenia anten należących do sieci [...],[...] i [...], mogą wystąpić w przyszłości w miejscach dostępnych dla ludności. Ograniczenia w zabudowie na działkach sąsiednich spowodowane rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej stanowią istotną okoliczność uniemożliwiającą wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...], podnosząc, że organ zobowiązany był zawiesić postępowanie stosownie do art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ inwestor prowadzi rozmowy z pozostałymi stronami postępowania i istnieją przesłanki pozwalające sądzić, że zostanie osiągnięte porozumienie w kwestii ich sprzeciwów. Pokreślił, że na działkach należących do odwołujących się znajduje się jedynie niska zabudowa, a wskazana przez nich zamierzona realizacja projektu budynków wysokich na tych działkach nie została poparta konkretnymi dowodami. Wskazany zamiar ubiegania się o warunki zabudowy nie może stanowić podstawy skutecznego zakłócania planów inwestycyjnych spółki, zgodnych z obowiązującym prawem. Organ I instancji w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony założył przyszłe zagospodarowanie działek należących do odwołujących się oraz w niedopuszczalny sposób oparł się na decyzjach o warunkach zabudowy wydanych w innych sprawach, nie mających żadnego związku z przedmiotowym postępowaniem.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Zachodniopomorski ponownie uchylił decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na działce nr 1 w M. jest obiektem budowlanym istniejącym, zatem wydawane decyzje winny uwzględniać oddziaływanie tej stacji. Organ I instancji stwierdzając że planowana rozbudowa spowoduje ograniczenie praw właścicieli działek sąsiadujących, nie dokonał analizy czy ograniczenie to powstanie w wyniku projektowanej rozbudowy, czy też po zakończeniu planowanych prac pozostanie bez zmian. Organ wskazał również, że prawo do zagospodarowania działki nie jest prawem nieograniczonym, a właściciel nieruchomości przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa w tym zakresie. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza w obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób których prawa lub interesy mogę być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Ponadto z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę, inwestorowi nie umożliwiono zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego obejmującego stanowiska i zarzuty stron postępowania oraz z wydaną przez Wójta Gminy M. decyzją z dnia [...] października 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P.C. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 10, art. 77 § 1, art. 81 i art. 140 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie zbadał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, o czym świadczy niezgodność uzasadnienia zaskarżonej decyzji z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że podstawową przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było oparcie negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia na ustaleniu, że planowana rozbudowa stacji bazowej ogranicza zagospodarowanie działek sąsiednich. Tymczasem nie może to być samoistną podstawą do wydania decyzji odmownej. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy decyzja o warunkach zabudowy stanowi rodzaj promesy będącej pierwszym etapem czynności administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji i otwiera drogę do uzyskania pozwolenia na budowę dla terenu, który obejmuje. Jednocześnie pozostaje ona bez wpływu na treść pozwolenia na budowę dla terenów przyległych. Sąd zgodził się też ze stanowiskiem, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ocenę jak oddziaływać będzie na środowisko rozbudowana stacja bazowa. Sprawdzenia takiego organ I instancji winien dokonać przed wydaniem decyzji w ramach badania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę organ I instancji nie zapewnił możliwości brania udziału w postępowaniu inwestorowi. Wydając decyzję odmowną, organ powołał się na decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla działki nr 2 wydaną już po uprawomocnieniu się decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2008 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej i kolidującą z tą decyzją. Z wnioskiem o wydanie decyzji na budowę kolidującą z planowaną rozbudową stacji bazowej zwróciła się także B. Spółka z o.o., a inne strony postępowania wyraziły swój sprzeciw z powodu własnych planów inwestycyjnych. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w tej sytuacji uchybienie polegające na pozbawieniu inwestora możliwości zapoznania się z dokumentami na podstawie których organ oparł swoje negatywne rozstrzygnięcia, narusza prawa strony do brania czynnego udziału w postępowaniu i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.C., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie wyroku, w którym przy ocenie czy brak dostępu odwołującego do akt postępowania miał istotny wpływ na wynik sprawy nie uwzględniono faktu, iż odwołujący nie podniósł tego zarzutu w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbudowę, fakt że planowana rozbudowa stacji bazowej ogranicza zagospodarowanie działek sąsiednich oraz polegające na niewskazaniu, że w ramach wykładni tego przepisu konieczne jest dokonanie wyważenia interesów stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest o tyle nietrafny, iż wyrok ten utrzymał w mocy kasacyjną decyzję organu odwoławczego, czego skutkiem jest konieczność kolejnego rozpoznania sprawy. Daje to więc organowi administracyjnemu możliwość ponownej oceny, czy zamierzona inwestycja w sposób nadmierny nie narusza chronionych prawnie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymieniony przepis nakazuje bowiem przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 1996 r., III ARN 87/95, OSN 1996, nr 21, poz. 316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2001 r., IV SA 558/99, Lex nr 77640).

Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy – Prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek.

Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) jak również przepis art. 144 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 86).

Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Wyważenie to następuje w oparciu o przepisy prawa, w tym m.in. warunki techniczne przewidziane w przepisach. W skrajnych wypadkach ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może – wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – stanowić przyczynę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżony wyrok nie naruszył także podanych w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku szereg konkretnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i dotychczas jeszcze niewyjaśnionych. Uzasadniało to konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania co najmniej w znacznej części. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że niektórych ze wskazanych uchybień strona nie podniosła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wykazał, że zaistniałe w toku postępowania naruszenie praw stron oraz obraza obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji.

Skarga kasacyjna nie wykazała żadnej wadliwości wyroku Sądu I instancji. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.