Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1118/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 831/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., I SA/Wa 831/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sadowego (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

M. B. [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy U. z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A.B. (ur. [...] kwietnia 1953 r.), załączając do wniosku szereg dokumentów szczegółowo wymienionych w decyzji. Prezydenta [...] zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca sprawuje nad matką faktyczną i stałą opiekę, która polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego oraz wykonuje podstawowe zabiegi okołomedyczne. Matka jest po udarze mózgu, zdiagnozowano u niej także nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych, w 2005 r. wstawiono jej endoprotezę stawu biodrowego lewego, według wywiadu porusza się przy pomocy balkonika, samodzielnie nie wychodzi z domu. Wnioskodawca ma 33 lata, nie pracuje od 2013 r., zrezygnował z prób podjęcia zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką. W raz z matką utrzymują się z zasiłku stałego wnioskodawcy w wysokości 645 zł, zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia z ZUS wypłacanego podopiecznej. Prezydent [...] ww. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. odmówił przyznania świadczenia wskazując, że nie zachodzi związek przyczynowy między brakiem zatrudnienia a sprawowaną opieką, a ponadto prawo do zasiłku stałego wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. M. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że A. B. legitymuje się wymaganym orzeczeniem, według którego jest niepełnosprawna od urodzenia, przy czym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 7 kwietnia 2013 r., orzeczenie jest wydane na stałe i zawiera wskazanie dotyczące stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Wnioskodawca jest synem osoby niepełnosprawnej i obciąża go obowiązek alimentacyjny wobec matki, nadto ciąży na nim w pierwszej kolejności przed innymi krewnymi. Niepełnosprawna jest wdową, Skarżący jest jej jedynym dzieckiem. Innych krewnych nie ma. Kolegium dalej podkreśliło, że niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest także stwierdzenie, że strona rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej ze względu na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z ustaleniem związku przyczynowego jaki zachodzi między opieką nad niepełnosprawną a aktywnością zawodową (jej brakiem) po stronie osoby sprawującej opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samo sprawowanie opieki, ale za rezygnację lub niepodejmowanie pracy zarobkowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskodawca nie ma oficjalnego stażu pracy odnotowanego przez Urząd Pracy [...]. Z informacji urzędu pracy wynika także, że skarżący nie stawił się w urzędzie, bez podania przyczyny, w wyznaczonym terminie i na tym kończą się wpisy dotyczące jego zatrudnienia. Według pisma z [...] października 2021 r. skarżący zajmuje się matką od 2013 r., tj. od kiedy przeszła udar i nie mogła samodzielnie funkcjonować. Wcześniej podejmował prace dorywcze, jednak sam podupadł na zdrowiu i musiał poddać się badaniom. Mimo wezwania skarżący nie wskazał w piśmie okresu ostatniego zatrudnienia. Także w oświadczeniu dołączonym do wniosku puste jest pole przy rubryce "Ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego - podać datę do kiedy". Z danych systemu ZUS wynika, że skarżący był w marcu 2018 r. zatrudniony przez jeden dzień. Organ zaznaczył dalej, że skarżący jest w wieku produkcyjnym, a wydane na jego rzecz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dopuszcza wykonywanie pracy na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. Umiarkowany stopień niepełnosprawności w jego przypadku datuje się od [...] czerwca 2013 r., zaś orzeczenie wystawiono do [...] sierpnia 2021 r. Kolegium dalej wskazało, że równorzędną przesłanką uzyskania świadczenia jest niepodejmowanie pracy, o ile ma ono bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki. Rezygnację z pracy można precyzyjnie umiejscowić w czasie, ponieważ jest zdarzeniem jednorazowym, natomiast w przypadku niepodejmowania pracy organ jest zmuszony zweryfikować hipotezę, że strona pracowałaby, gdyby nie sprawowała opieki. Kolegium podkreśliło, że stoi na stanowisku, iż w takiej sytuacji z materiału dowodowego powinno wynikać co najmniej prawdopodobieństwo podjęcia pracy. W świetle akt sprawy nie jest dla organu przekonująca deklaracja zawarta w oświadczeniu z [...] października 2021 r., że skarżący "byłby skłonny podjąć jakiekolwiek zatrudnienie". Skarżący nie ma doświadczenia w żadnym zawodzie, od 2013 r. utrzymuje się z matką z jej świadczenia z ZUS, zasiłku pielęgnacyjnego, własnego zasiłku stałego oraz zasiłków celowych. Źródłem jego dochodu przez wiele lat były tylko środki z pomocy społecznej i ZUS. Skarżący obecnie jest rozwiedziony, ale nic nie wskazuje, żeby kiedykolwiek utrzymywał rodzinę. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Rekompensata ma wymiar finansowy, a więc należy ją odnosić do wynagrodzenia, które sprawujący opiekę mógłby otrzymywać. W tym sensie nie da się wskazać dochodu, który można by skarżącemu zrekompensować świadczeniem pielęgnacyjnym. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być rozumiane jako dodatkowa korzyść z tytułu sprawowania opieki. Nie jest to wynagrodzenie za wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego, który ciąży na synu wobec matki. Prawo do świadczenia mogą uzyskać te osoby, które poświęciły własną działalność zawodową dla niesienia stałej pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Skarżący nie ma podstaw do uzyskania świadczenia, skoro w związku ze sprawowaniem opieki nie utracił możliwości utrzymywania się z własnej pracy. Nic nie wskazuje, aby próbował stworzyć sobie taką możliwość w przeszłości albo że posiada ją obecnie lecz nie może z niej skorzystać. Kolegium wskazało, że przyjmuje za należycie udowodniony rozmiar opieki jaki skarżący sprawuje obecnie nad matką. Stała opieka nie jest jednak wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że podziela częściowo zarzuty odwołania, jednakże nie zmienia to prawidłowości decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z przepisu powyższego wynika zasadniczo zakaz pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania prawa do zasiłku stałego. Przepis ten nie uniemożliwia jednak uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli strona zrezygnuje z otrzymywania innego świadczenia. Prawo wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a jednym ze świadczeń z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zostało potwierdzone w licznych orzeczeniach i nie budzi obecnie kontrowersji. Oświadczenie skarżącego o rezygnacji z zasiłku stałego zostało złożone pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji powinien więc przyjąć, że zasiłek stały nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko w razie spełnienia pozostałych przesłanek do jego przyznania. Zdaniem Kolegium stan faktyczny niniejszej sprawy na to jednak nie pozwalał.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r. skargę uwzględnił stwierdzając, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności A. B. wynika, że zaliczona jest do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2013 r. Wymaga ona m.in. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odnosząc się do kwestii zakresu sprawowanej opieki Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji sprawowania opieki, niemniej z treści 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną musi być stała lub długoterminowa. W ocenie Sądu I instancji bezsporne jest w sprawie, że matka skarżącego ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a to potwierdza, że wymaga nie tylko pomocy, lecz także stałej i długotrwałej opieki. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący zamieszkuje wraz z matką, która jest wdową, a skarżący jest jej jedynym dzieckiem. Matka nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, a to oznacza, że skarżący sprawuje nad nią całodobową opiekę. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że skarżący sprawuje opiekę w sposób faktyczny i stały. Powyższe – zdaniem Sądu I instancji – oznacza, że skarżący nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Wypełnia tym przesłankę warunkującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym niezasadne jest stanowisko organów o braku związku pomiędzy niemożnością podjęcia przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną nad matka opieką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię:

polegającą na przyjęciu, że cel niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynika ze stosunku między zakresem sprawowanej opieki a zakresem potencjalnych obowiązków pracowniczych, podczas gdy przesłanka celu przynależy do sfery motywacji o ściśle osobistym charakterze i wymaga oceny woli strony,

polegającą na przyjęciu, że o celu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozstrzyga wyłącznie aktualny stan faktyczny, podczas gdy ocena tego celu powinna uwzględniać okoliczności istniejące w momencie podjęcia przez stronę decyzji o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

polegającą na pominięciu kompensacyjnego charakteru świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy świadczenie to powinno być rozumiane jako substytut wynagrodzenia, adresowany do osób zdolnych utrzymywać się z zajęcia zarobkowego, którego jednak nie są w stanie wykonywać z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] marca 2023 r. organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy zarzut został szerzej umotywowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaniem opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a rezygnacją z zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo też ich niepodejmowanie, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga aby rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy. Wbrew stanowisku przedstawionym przez Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca wcześniej podejmował zatrudnienie (bądź jak długo pracował), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia.

W okolicznościach badanej sprawy jest jasne, że matka skarżącego jest osobą, która ze względu na przebyty udar mózgu pozostaje w sytuacji całkowitej zależności od innych osób. Opieka skarżącego nad niepełnosprawną matką ma charakter stały i składa się na nią m.in. pomoc przy toalecie i higienie, przygotowywanie posiłków i odzieży, wizyty lekarskie i podawanie leków, zabiegi okołomedyczne, jak smarowanie kremami przeciw odparzeniom, balsamowanie ciała, rehabilitacja domowa, ćwiczenia logopedyczne, masaż limfatyczny i oklepywanie. Opieka ta sprawowana jest w sposób ciągły. Matka skarżącego porusza się za pomocą balkonika, ale samodzielnie nie jest w stanie opuścić domu. W okolicznościach badanej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że opieka sprawowana przez skarżącego nad niepełnosprawną matką wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.