Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 115/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a, par. 2, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...] na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 240 zł (słownie złotych: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku skarżącego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2014 roku; 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 2.000 złotych; 5. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] o podanie informacji w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli i jej wynikach w stosunku do przedsiębiorców: Usługi Komunalne "[...]'' [...]z siedzibą w Ł. oraz [...] S.A. z siedzibą w W. W piśmie z 2 lipca 2014 r. wnioskodawca, na wezwanie organu, doprecyzował wniosek, żądając udostępnienia dokumentów w postaci protokołu wszczęcia kontroli, protokołu dokonania oględzin bazy magazynowo-transportowej i ostatecznego rozstrzygnięcia ww. kontroli.

Pismami z 10 i 11 lipca 2014 r. organ wystąpił do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku, o wskazanie, czy treść żądanych dokumentów stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej w skrócie "u.z.n.k.").

W piśmie z 15 lipca 2014 r. zawiadomiono Wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni, z uwagi na konieczność ustalenia, czy żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nowy termin zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p.") wyznaczono do 2 września 2014 r.

Przedsiębiorca Usługi Komunalne "[...]" [...] w piśmie z 15 lipca 2014 r. odpowiedział, że nie wyraża zgody na ujawnienie danych zawartych w protokole z kontroli podpisanym [...] maja 2014 r., z uwagi na to, że stanowi on tajemnicę przedsiębiorstwa poprzez zawarcie w nim danych wrażliwych. Dodatkowo zaznaczono, że wszystkie dokumenty związane z prowadzoną działalnością firmy są poufne i udostępniane osobom kontrolującym. W dniu 22 lipca 2014 r. organ zwrócił się do przedsiębiorcy o uzasadnienie tego stanowiska. Ten w odpowiedzi z 30 lipca 2014 r. jeszcze raz podkreślił, że dane zawarte w protokole są dla firmy strategiczne i nie mogą zostać ujawnione.

Z kolei przedsiębiorca [...] S.A. w piśmie z 21 lipca 2014 r. odpowiedział, że zarówno protokół z kontroli podpisany [...] kwietnia 2014 r. oraz wezwanie do zaprzestania naruszeń z [...] kwietnia 2014 r. nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i z tego względu nie mogą być udostępnione podmiotom trzecim w trybie tej ustawy. Dodatkowo zaznaczył, że informacje zawarte w protokole z kontroli mają charakter techniczny, organizacyjny i handlowy oraz odznaczają się dla firmy istotną wartością gospodarczą, gdyż obejmują m.in. informacje dotyczące bazy magazynowo-transportowej, informacje o jej wyposażeniu oraz rozwiązaniach technicznych zastosowanych w celu dostosowania bazy do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 122), informacje o tytule prawnym do dysponowania bazą oraz dane dotyczące posiadanego sprzętu, oraz zawierają informację o podmiotach trzecich, z którymi [...] S.A. utrzymuje kontakty biznesowe, przez co niewątpliwie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlegają udostępnieniu.

W piśmie z 14 sierpnia 2014 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 5 dni od otrzymania zawiadomienia.

Następnie decyzją z [...] września 2014 r. Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta") odmówił udostępnienia żądanej informacji. O odmowie zadecydował fakt, że żądane informacje nie były publicznie znane, a ich ujawnienie zagrażałoby istotnym interesom przedsiębiorstw. Informacje te uznawane są za poufne w świetle zwyczajów i praktyki przedmiotowej branży, która może niekorzystne informacje wykorzystać, podważając wiarygodność firm. Z danych znajdujących się w protokołach kontroli wnioskodawca mógłby pozyskać informacje, których właścicielem są konkurencyjne podmioty gospodarcze. Na skutek odwołania złożonego przez wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO"), decyzją z [...] października 2014 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] października 2014 r.

Prowadząc ponowne postępowanie, organ I instancji pismem z 22 października 2014 r. zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 16 grudnia 2014 r. Natomiast pismami z 31 października 2014 r. wystąpiono do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku, z prośbą o precyzyjne wskazanie, które z informacji zawartych w protokołach z kontroli, i z jakiego powodu, są danymi poufnymi i strategicznymi, przez co stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione, wraz z prośbą o szczegółowe uzasadnienie stanowiska. W odpowiedzi (pisma z 7 i 18 listopada 2014 r.) przedsiębiorcy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z 27 listopada 2014 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

W dniu [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta wydał ponownie decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 29 stycznia 2015 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, pismem z 11 lutego 2015 r. zawiadomiono wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 29 marca 2015 r. Następnie pismem z 3 marca 2015 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniu [...] marca 2015 r. Prezydent Miasta po raz trzeci wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 27 kwietnia 2015 r.

Prowadząc kolejne już postępowanie, organ I instancji pismem z 6 maja 2015 r. zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia 26 czerwca 2015 r. Następnie pismem z 9 czerwca 2015 r. wystąpiono do [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – pełnomocnika Miasta [...] w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na "Świadczenie usługi odbioru odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach na terenie Miasta [...]" – o potwierdzenie czy żądane informacje zostały ujawnione w dokumentacji przetargowej na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W odpowiedzi uzyskano wyjaśnienie (pismo z 22 czerwca 2015 r.), że informacja dotycząca bazy magazynowo-transportowej zawierająca lokalizację i tytuł prawny do władania nieruchomością, została zastrzeżona.

Prezydent Miasta w dniu [...] czerwca 2015 r. po raz czwarty odmówił udostępnienia żądanej informacji. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prowadząc kolejne postępowanie w sprawie, organ I instancji pismem z 17 sierpnia 2015 r. zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 7 października 2015 r. Następnie pismami z 20 sierpnia 2015 r. wystąpiono do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku, o wykazanie, że protokół kontroli z [...] maja 2014 r., bądź konkretne zapisy zawarte w protokole (ze wskazaniem które), stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, która nie może zostać udostępniona wraz ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska. Pismem z 9 września 2015 r. przedsiębiorca Usługi Komunalne "[...]" [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko Na datę złożenia skargi do sądu administracyjnego organ nie posiadał stanowiska [...]S.A.

W dniu 28 sierpnia 2015 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyło do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając w niej naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji stosownie do wniosku, a także przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polegające na uporczywym odmawianiu udostępnienia informacji publicznej z tych samych względów, w sytuacji gdy żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, a także uporczywym wskazywaniu nowego terminu załatwienia sprawy, pomimo braku zaistnienia stosowanych przesłanek. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł, po pierwsze, o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako przedwczesnej z powodu braku wyczerpania trybu administracyjnego. Wniosek o oddalenie skargi uzasadnił zaś tym, że nie pozostaje w przewlekłości, albowiem jego decyzje były podejmowane w ustawowym terminie (licząc od dnia doręczenia akt sprawy przez organ odwoławczy). Organ odwoławczy, podejmując kolejne decyzje kasacyjne, określał zakres postępowania wyjaśniającego, co obligowało każdorazowo organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania, uzupełnienia materiału dowodowego oraz jego ponownej analizy, przy uwzględnieniu kwestii podnoszonych w kolejnych decyzjach SKO. Najważniejszą do rozstrzygnięcia kwestią było ustalenie, czy wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą i czy przedsiębiorcy podjęli niezbędne działania w celu zachowania jej poufności oraz czy nie została ona ujawniona do wiadomości publicznej. W ocenie organu ze zgromadzonych dotychczas rozstrzygnięć jednoznacznie wynika, iż informacje zawarte w żądanych protokołach z kontroli stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa oraz spełniają wszystkie przesłanki wskazane w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W dniu 6 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: decyzji organu I instancji z [...] października 2015 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, odwołania od tej decyzji, kasacyjnej decyzji organu odwoławczego z [...] listopada 2015 r. Nadto podniósł, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania trwa co najmniej od 15 grudnia 2014 r., tj. od daty wydania przez Prezydenta Miasta drugiej z kolei decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Do tego bowiem momentu organ I instancji miał czas na prawidłowe wykonanie zaleceń SKO zawartych w decyzji z [...] października 2014 r., poprzez wyjaśnienie czy żądane informacje w rzeczywistości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. We wszystkich kolejno wydawanych decyzjach SKO wskazuje ciągle na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji jednego i tego samego aspektu, co w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ I instancji zaniechał wykonania zaleceń SKO zawartych w decyzji z [...] października 2014 r.

Na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa w podwójnej wysokości z uwagi na duży nakład pracy. Nadto zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że zamiast wymierzenia organowi grzywny wniósł o zasądzenie od organu kwoty pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oddalenie zmodyfikowanego wniosku dotyczącego przyznania kwoty pieniężnej.

Uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności uznał za niezasadny wniosek o odrzucenie skargi, wskazując na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymóg "uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia" nie znajduje zastosowania.

Następnie, oceniając postępowanie skarżonego organu przez pryzmat przedstawionego w uzasadnieniu sposobu rozumienia w doktrynie i orzecznictwie "przewlekłości postępowania", Sąd I instancji stwierdził, że to postępowanie nakierowane było na nieudzielenie wnioskowanych informacji. Kierując się tym celem organ formułował rozważania i wydawał rozstrzygnięcia wbrew decyzjom kasacyjnym organu odwoławczego. Pięć razy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyjaśnienia. czy informacje zastrzeżone przez przedsiębiorcę rzeczywiście stanowią taką informację. Z analizy decyzji kasacyjnych wynika, że za każdym razem SKO zobowiązywało organ I instancji do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

W tym kontekście jako szczególnie naganne ocenił Sąd I instancji postępowanie organu polegające na wyznaczaniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy po każdej decyzji kasacyjnej. Za każdym razem termin załatwienia sprawy był wydłużany o 2 miesiące i właściwie każde zawiadomienie uzasadnione było w ten sam lakoniczny sposób: skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji SKO. Jedynie w pierwszym zawiadomieniu z 15 lipca 2014 r. podano konieczność ustalenia, czy wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Tymczasem wytyczne SKO co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności dowodowych, gdyż sprowadzały się do nakazania ustalenia, czy wszystkie wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a jeżeli tak, to wyjaśnienia dlaczego; czyli właściwie sprowadzały się do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia. Wytyczne te co do zasady były identyczne od momentu wydania pierwszej decyzji kasacyjnej. O tym, że instytucja przedłużania terminu załatwienia sprawy była stosowana przez organ niejako automatycznie po każdej decyzji kasacyjnej świadczy – zdaniem Sądu I instancji – fakt, że po drugiej decyzji kasacyjnej z [...] stycznia 2015 r. przedłużono termin załatwienia sprawy o 2 miesiące, nie podejmując w tym terminie żadnej czynności. Powyższe świadczy też o tym, że organ pozornie przedłużał terminy załatwienia sprawy tylko po to, aby formalnie nie naruszać ustawowych terminów, a także podejmował pozorne czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Właściwie w każdej swojej decyzji organ odwoławczy podkreślał, że rozstrzygnięcie sprawy nie może być oparte jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy, ale na obiektywnych argumentach przemawiających za zakwalifikowaniem konkretnych informacji objętych wnioskiem do określonych kategorii danych mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że zarzut przewlekłości postępowania można postawić organowi od dnia wydania drugiej decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, tj. od [...] grudnia 2014 r. Od tego momentu organ konsekwentnie, pomimo braku akceptacji organu odwoławczego, opierał swoje stanowisko na tych samych podstawach. Takie postępowanie organu skutkuje tym, że od czerwca 2014 r., czyli od ponad roku, sprawa nie jest ostatecznie rozstrzygnięta. Organ, choć formalnie za każdym razem nie przekraczał terminu załatwienia sprawy, to w sposób nieuzasadniony korzystał z wyznaczania nowego terminu jej załatwienia.

Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponieważ jednak na datę wyrokowania organ wydał kolejną decyzję, to Sąd postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania miała charakter rażący, albowiem od ponad roku sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta na skutek złej woli organu. W związku z tym za uzasadnione Sąd I instancji uznał również wymierzenie organowi grzywny, w kwocie 2.000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do przewlekłości w załatwieniu sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zasądzenia żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej, ani zwrotu wyższych niż minimalne kosztów zastępstwa procesowego.

Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r.pr. M. S., zaskarżył wyżej opisany wyrok WSA w Białymstoku w części – w zakresie jego pkt 2, 3, 4 i 5 – przy czym skarga kasacyjna została oparta na zarzutach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – poprzez stwierdzenie, iż w sprawie wszczętej z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu przeprowadzania kontroli i jej wynikach w stosunku do przedsiębiorców: Usługi Komunalne "[...]"[...] oraz FB Serwis S.A., organ dopuścił się przewlekłego postępowania od 15 grudnia 2014 r., w sytuacji gdy działaniom organu nie można przepisać "przewlekłości", z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania (skomplikowany pod względem prawnym i faktycznym) oraz podejmowane przez organ czynności w ramach prowadzonego postępowania, znajdujące umocowanie w przepisach k.p.a., a także okresy załatwienia sprawy niezależne od organu i tym samym wyłączone z terminów załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a.; ponadto poprzez przekroczenie zakresu przedmiotowego przepisu przez uznanie, iż organ nie realizował zaleceń organu odwoławczego, co stanowi ingerencję w merytoryczną ocenę wydawanych w sprawie rozstrzygnięć;

b) art. 149 § 1a p.p.s.a. – poprzez stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organowi nie można przepisać złej woli w podejmowanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym działaniach, z okoliczności całokształtu postępowania wynika, iż organ jedynie wnikliwie analizował przedmiot postępowania w okolicznościach występowania sprzecznych interesów gospodarczych podmiotów prowadzących działalności gospodarczą w tej samej dziedzinie i konkurujących ze sobą na rynku;

c) art. 149 § 2 p.p.s.a. – poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, w sytuacji gdy brak był podstawy do jej orzeczenia, tj. w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w § 1 wskazanej normy prawnej;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., i nie wskazanie, w jakim okresie faktycznie doszło do przewlekłości postępowania (nie ustalenie stanu faktycznego w sprawie), brak dostatecznego uzasadnienia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz zasadności wymierzenia grzywny;

2. naruszenie prawa materialnego – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy działanie organu w niniejszej sprawie nie cechowała przewlekłość, lecz wnikliwa ocena żądania wnioskodawcy.

Z powołaniem się na te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części – w zakresie pkt 2, 3, 4 i 5 – i oddalenie skargi w tym zakresie; lub uchylenie zaskarżonego wyroku w części – w zakresie pkt. 2, 3, 4 i 5 – i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącego Przedsiębiorstwa na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił szczegółowo chronologię zdarzeń w inkryminowanym postępowaniu, ze szczególnym uwzględnieniem czynności podejmowanych przez pracowników organu oraz przeszkód w ich szybkim podejmowaniu lub kontynuowaniu. W szczególności zwrócił uwagę na –wynikającą, jego zdaniem, z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – konieczność przekazywania sprawy, po każdej decyzji kasacyjnej SKO, do prowadzenia nowemu pracownikowi i związaną z tym potrzebę zapewnienia temu pracownikowi czasu na zapoznanie się z aktami sprawy. Poza tym wskazał, że 10 grudnia 2015 r. organ wydał żądaną informację – "protokoły kontroli z animizacją danych chronionych, z pismem wyjaśniającym". W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej rozwinął i uszczegółowił stawiane zarzuty. Podkreślił przy tym, że uwzględniając realne terminy oraz specyfikę żądanej informacji, oraz zasadnicze stanowisko podmiotów, które wskazywały na istnienie chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa, działania organu nie cechowała przewlekłość, tym bardziej nosząca znamię rażącego naruszenia prawa. Zwłaszcza, że pracownicy, którzy prowadzili sprawę, jednocześnie byli zobligowani do wykonywania innych (podstawowych) obowiązków służbowych, związanych z merytorycznymi zadaniami ich "macierzystych" komórek organizacyjnych. W podsumowaniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, że nawet dostrzegając pewne wady w przedmiotowym postępowaniu, polegające np. na automatycznym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do okresu maksymalnego, zdaniem organu żadne z jego działań nie można uznać za wynikające ze złej woli, a więc skutkujące oceną rażącego naruszenia prawa, albowiem organowi nie można przypisać działania niezgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej też jako "Spółka") wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów procesu, jednocześnie podtrzymując stanowisko zawarte w skardze do Sądu I instancji.

W piśmie procesowym z 05 lutego 2016 r. pełnomocnik organu, odnosząc się do ww. odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymał oraz uzupełnił dotychczasowe stanowisko w sprawie. Następnie w piśmie procesowym z 24 lutego 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Jak bowiem stwierdził – z powołaniem się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2015 r. sygn. SK 36/14, zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej zostało w art. 61 Konstytucji RP zastrzeżone na rzecz "obywateli", czyli osób fizycznych legitymujących się obywatelstwem polskim – prawo do informacji publicznej nie przysługuje osobom prawnym, w tym skarżącej Spółce. A skoro tak, to nie przysługuje jej również prawo do wniesienia skargi w tym przedmiocie.

W odpowiedzi udzielonej pismem procesowym z 30 marca 2016 r. pełnomocnik Spółki wskazał na niezasadność wniosku organu o odrzucenie skargi, podkreślając, że przywołane przezeń stanowisko TK dotyczyło innego stanu faktycznego, mianowicie prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej przez stowarzyszenie, które nie miało w tym interesu prawnego. Podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawęża kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o informację publiczną, ani nie zawęża w art. 21 u.d.i.p. kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo wniesienia skargi do WSA czy NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi m.in. wówczas, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna (pkt 1). Dlatego przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należy odnieść się do, zawartego w późniejszym piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie (z 24 lutego 2016 r.) wniosku o odrzucenie skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Owej niedopuszczalności drogi sądowej skarżący kasacyjnie upatruje w przyczynie podmiotowej, tj. w "oczywistym" braku legitymacji skargowej ww. Spółki.

W związku z tym godzi się zauważyć, że kwestia skutku braku legitymacji czynnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest oczywista. Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje zatem oddaleniem skargi. Potwierdza to pośrednio nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), mocą której do art. 58 § 1 p.p.s.a. dodano (z dniem 15 sierpnia 2015 r.) pkt 5a, nakazujący odrzucenie skargi, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi następuje więc na podstawie przepisu szczególnego, ograniczającego swoje działanie do sytuacji, w której spełnione są dwie przesłanki: chodzi o skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., oraz stwierdzono brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej przysługuje nie tylko osobie fizycznej ("obywatelowi"). Wszak w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; w skrócie "u.d.i.p"): "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej «prawem do informacji publicznej»". Nawiązując do stanowiska skarżącego kasacyjnie, przypomnieć trzeba, że przywołanym przezeń postanowieniem z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt SK 36/14 (OTK-A 2015, nr 11, poz. 198) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej złożonej przez Stowarzyszenie Studentów, Absolwentów i Przyjaciół [...] z siedzibą w W., uznając, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie. Niezależnie od braku formalnego związania sądu administracyjnego stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu postanowienia TK o umorzeniu postępowania (por. uchwała NSA z 10.01.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23), zauważyć wypada, że przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie został zakwestionowany, a nawet, wyrażając powyższe stanowisko, TK wskazał, iż "nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty". Skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie można zaś utożsamiać ze skargą konstytucyjną. Warto podkreślić, że stanowisko, według którego, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie tylko obywatelom, zostało wyrażone także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok SN z 15.12.2015 r., II PO 2/15, Baza Orzeczeń Sądu Najwyższego dostępna ze strony internetowej http://sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu przyjęto pogląd, że w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (por. wyroki NSA: z 18.02.2016 r., I OSK 2259/14; z 06.09.2016 r., I OSK 1172/16; z 18.11.2016 r., I OSK 1746/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; M. Jaśkowska, Glosa do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09, OSP 2011, nr 9, poz. 94).

W konsekwencji należy uznać, że brak jest podstaw do kwestionowania legitymacji skargowej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w tym postępowaniu.

Wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej – ani inne okoliczności skutkujące nieważność postępowania – można przejść do oceny zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej). Zaskarżony wyrok zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane tym przepisem. W szczególności Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Brak akceptacji dla tego wyjaśnienia jest w istocie kwestionowaniem trafności wyroku, a prawidłowości wyroku nie można skutecznie podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto, wbrew zarzutowi, Sąd I instancji w niezbędnym zakresie ustalił stan faktyczny w sprawie, a także uzasadnił przyjęcie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia grzywny. Poza tym godzi się zauważyć, że analiza stanowisk procesowych stron postępowania jasno pokazuje, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie były okoliczności faktyczne, lecz ich ocena, dokonywana z perspektywy znamion przewlekłości postępowania.

Tej ostatniej kwestii dotyczy zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które miało polegać na niezasadnym stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten jest bezzasadny. Należy podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem przewlekłości postępowania. W najbardziej syntetycznym ujęciu (które, notabene, ostatnio znalazło swój normatywny wyraz w znowelizowanym z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisie art. 37 § 1 k.p.a.), oznacza to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, o wystąpieniu zarzucanej przewlekłości świadczy chociażby to, że organ za każdym razem po uchyleniu decyzji odmownej "automatycznie" przedłużał termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy, mimo że wytyczne organu odwoławczego co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia skomplikowanych czynności dowodowych, lecz zasadniczo sprowadzały się do nakazania rozważenia, czy rzeczywiście żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a jeśli tak, to konkretnie w jakim zakresie i z jakiego względu. W tej sytuacji instytucja z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. była przez organ niewątpliwie nadużywana (zob. wyrok NSA z 06.09.2016 r., I OSK 1172/16, CBOSA).

Od razu należy też zauważyć, że wytknięcie przez Sąd I instancji, iż skarżony organ nie realizował zaleceń organu odwoławczego nie stanowiło, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (pkt 1 lit. a jej petitum), "przekroczenia zakresu przedmiotowego przepisu" art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani "ingerencji w merytoryczną ocenę wydawanych w sprawie rozstrzygnięć", lecz logiczną konsekwencję zasady – wynikającej z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. – związania organu pierwszej instancji wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (odnośnie do obowiązywania takiego związania i jego znaczenia z punktu widzenia efektywności postępowania – zob. np. wyrok NSA z 12.10.2016 r., II OSK 3330/14, CBOSA).

Uzupełniając trafne wywody Sądu I instancji co do stwierdzonych przejawów przewlekłości kontrolowanego postępowania, należy jeszcze zauważyć, że brak było też dostatecznego uzasadnienia dla stosowanej przez skarżony organ praktyki przydzielania sprawy, po każdej decyzji kasacyjnej SKO, innemu (nowemu) pracownikowi. Taka praktyka niewątpliwie prowadziła do znacznego wydłużenia postępowania, skoro – jak podkreśla sam autor skargi kasacyjnej (s. 5) – należało w takiej sytuacji zapewnić każdemu kolejnemu pracownikowi czas na zapoznanie się z aktami sprawy, na całościową jej analizę oraz wyrobienie własnego stanowiska w sprawie, umożliwiającego podjęcie decyzji i jej zredagowanie. Tymczasem, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, praktyka ta nie znajdowała normatywnego oparcia w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten bowiem – stanowiąc, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – nie wymaga wyłączania pracowników organu pierwszej instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" w rozumieniu ww. przepisu (por. m.in. wyroki NSA: z 05.03.2015 r., II OSK 446/15; z 08.09.2015 r., I OSK 2865/13; z 08.09.2015 r., I OSK 2922/13; z 29.10.2015 r., II OSK 466/14; z 13.11.2015 r., I OSK 399/14; z 03.08.2016 r., I OSK 46/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 24 Nb 12).

Z wyżej podniesionych powodów, a także z uwagi na długi czas trwania postępowania (ponad 15 miesięcy, licząc od wniesienia wniosku do wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z [...] października 2015 r., która skutkowała umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego – pkt 1 zaskarżonego wyroku) oraz dostrzegalną jednak w działaniach organu pewną dozę negatywnego (obstrukcyjnego) nastawienia czy wręcz, jak stwierdził Sąd I instancji, złej woli (dość powiedzieć, że już po wydaniu zaskarżonego wyroku, bez istotnej zmiany okoliczności sprawy, w tym negatywnego stanowiska zainteresowanych przedsiębiorców, organ udostępnił wnioskodawcy żądane dokumenty, w formie zanonimizowanej – przy piśmie z 10 grudnia 2015 r.), prawidłowe było uznanie przez ten Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiony w tym zakresie zarzut uchybienia przepisowi art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) jawi się więc jako nietrafny.

Nie ma także dostatecznych przesłanek do przyjęcia, iżby Sąd I instancji bezpodstawnie wymierzył organowi grzywnę. W sytuacji, gdy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności uporczywie nie stosując się do wytycznych organu odwoławczego, a przewlekłość ta miała cechy rażącego naruszenia prawa, wymierzenie grzywny w kwocie 2.000 zł nie nosi znamion naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. (zarzucanego w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej).

Jako chybiony należy ocenić także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten, jako unormowanie o charakterze kompetencyjnym, współwyznacza zakres kognicji sądu administracyjnego. Zatem o jego naruszeniu można mówić jedynie w przypadku, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tu: poza katalog spraw o przewlekłe prowadzenia postępowania, ustalany w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., do których odsyła art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji (por. wyrok NSA z 12.09.2017 r., II OSK 1382/17, CBOSA). Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Samo zaś przekonanie skarżącego kasacyjnie, że w sprawie tej nie wystąpił stwierdzony przez Sąd I instancji stan przewlekłości postępowania, jest w istocie kwestionowaniem trafności wyroku, czego nie można skutecznie czynić w drodze zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.