Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2650/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29, art. 30, art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1423/19 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 września 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 26 lutego 2020 r., II SA/Kr 1423/19, oddalił skargę W. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 września 2019r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją nr [...] z 5 lipca 2017 r. nakazał inwestorowi W. P. wykonanie na swój koszt rozbiórki wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków o wymiarach w rzucie 7,80 m x 2,46 m posadowionej na działce nr [...] w [...] obr. [...], wybudowanej niezgodnie z uregulowaniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: P.b.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że 31 sierpnia 2016 r. na działce nr [...] przeprowadzono kontrolę budowy wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków. Kontrola została przeprowadzono w wyniku skargi złożonej przez B. P.-Z.. W toku kontroli ustalono, iż na ww. działce posadowiony jest obiekt budowlany drewniany, przykryty dachem dwuspadowym. Wymiary w rzucie po zewnętrznym obrysie wynoszą 7,80 x 2,46 m wysokość ok. 2,80 m. Wewnątrz znajdują się gołębie. Obiekt obity deskami ze wszystkich stron. Od strony północnej od wewnątrz zamontowano siatkę. Inwestor przedłożył zgłoszenie do Starosty [...] z 22 sierpnia 2014 r. znak [...]. Dalej organ zaznaczył, że zwrócił się Urzędu Miasta i Gminy [...] o udzielenie informacji czy przedmiotowa wiata usytuowana jest zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi pismem z 10 kwietnia 2017 r. znak [...] poinformowano, iż przedmiotowa wiata zlokalizowana jest częściowo w liniach drogi 4KDW oraz w terenie 21MN1, lecz pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą pas drogowy. W związku z powyższym lokalizacja wiaty jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście [...] pod nazwą [...] w [...] wraz z sołectwem [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2014 r., poz. [...], dalej: m.p.z.p.). Z powyższego wynika, iż zgłoszenie budowy wiaty z wolierą dla ptaków zostało dokonane w trakcie obowiązywania tego planu. W związku z powyższym zdaniem organu przedmiotowa budowa wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków podlega regulacji art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7, ponieważ została wybudowana niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p., co skutkuje po stronie organu obowiązkiem zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 P.b., bowiem brak jest prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z 16 września 2019 r., po rozpoznaniu odwołania W. P., uchylił ww. decyzję w całości i nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego - woliery dla gołębi o wymiarach w rzucie 7,80 m x 2,46 m, posadowionej na działce nr [...] w [...] obr. [...], wybudowanej niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że realizując obowiązki określone w art. 81 i art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. Stwierdził, że decyzja I instancji jest zasadna, choć PINB w uzasadnieniu decyzji powołał niewłaściwe przepisy prawa dokonując nieprawidłowej klasyfikacji obiektu budowlanego. Wskazał, że przepisy P.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) rozróżniają pojęcie wiaty, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego, do jakich zalicza się gołębnik. Stwierdził, że rodzaj przegrody budowlanej nie ma w takim przypadku istotnego znaczenia. Co prawda brak w powołanych wyżej aktach prawnych jednoznacznej definicji budynku inwentarskiego, jednak określenie to dotyczy budynków przeznaczonych na pobyt inwentarza zwierzęcego. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, ilekroć mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych; budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. O budynku inwentarskim odrębnie jest mowa w § 209 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy przywołując wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2858/16 wskazał, że o legalności użytkowania budynku jako gołębnika w znaczeniu prawnym, nie decydują dokonane fakty, lecz uzyskane na podstawie prawa stosowne pozwolenia. Oznacza to, że o legalności użytkowania ww. drewnianego budynku jako gołębnika mogłoby decydować to, że jego realizacja nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę oraz inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku jako gołębnika bądź pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na gołębnik. Poza tym zgodnie z językową definicją, gołębnik to domek dla gołębi domowych. Gołębie domowe stanowią zaś drobny inwentarz (zwierzęta hodowane w gospodarstwie domowym). Tym samym prawidłowa jest kwalifikacja gołębnika jako spełniającego funkcję budynku inwentarskiego, tym bardziej, że budynki inwentarskie mogą być przeznaczone dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego, a więc także drobnego inwentarza. Budynek inwentarski, bez względu na wielkość oraz obszar oddziaływania, nie został zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie podlegał zgłoszeniu. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji nie przesądza, że zgłoszony budynek jest legalny. Skutkuje to tylko zmianą kwalifikacji prawnej naruszenia prawa, bowiem w takiej sytuacji nie można zastosować art. 48 P.b., lecz art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

Organ II instancji stwierdził, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego. Innymi słowy, zgłoszenie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego zasadne było wszczęcie postępowania w stosunku do budynku inwentarskiego - gołębnika, zrealizowanego w okolicznościach wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. Budynek ten znajduje się na terenach 4KDW i 21MN1, poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w m.p.z.p., co oznacza brak możliwości legalizacji jakichkolwiek obiektów w tej lokalizacji, w tym również budynków inwentarskich. W sytuacji, gdy nie ma możliwości legalizacji obiektu zgodnie z przepisami, konieczna jest jego rozbiórka. Decyzja taka winna zostać wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., co ma miejsce w niniejszym przypadku. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania w całości za nietrafne i nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zasadne było zatem w jego ocenie zreformowanie skarżonej decyzji z doprecyzowaniem określenia przedmiotu postępowania.

Skargą W. P. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że stan niezgodności z prawem, polegający na niezgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z m.p.z.p. jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania. Wskazał, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która narusza przepisy prawa budowlanego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego. Zdaniem Sądu trafnie wskazał organ I instancji, iż nawet w przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt budowlany nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, to pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem budowa obiektu budowlanego, gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego miały zdaniem Sądu obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do wykonanego zamierzenia. Powyższej oceny nie może zmienić zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i wadliwe niewniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu. Tym samym wobec wszystkich powyższych argumentów tryb postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b., został w ocenie Sądu przez organy nadzoru budowlanego zastosowany prawidłowo.

Sąd uznał, że prawidłowo również organ odwoławczy wskazał, że skoro niezgodna z prawem budowa dotyczyła obiektu budowlanego zrealizowanego niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p., to nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się: - mapa sytuacyjno-wysokościowa załączona do zgłoszenia, - wyrysy z części graficznej m.p.z.p. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej naniesiono położenie obiektu, który w całości jest usytuowany w południowej części działki, częściowo na terenie 4KDW, częściowo na terenie 21MN1 pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą pas drogowy. Sąd wskazał, że należy przyznać rację skarżącemu, że wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., z uwagi na jej nieodwracalne skutki, musi opierać się na kompletnym, wszechstronnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym. Jednak pewien stwierdzony przez Sąd brak precyzji ustaleń organów nie mógł w niniejszej sprawie przynieść skutku wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowej co do rozstrzygnięcia decyzji. W szczególności brak ustalenia dokładnego usytuowania przedmiotowego obiektu względem przebiegu linii rozgraniczającej drogę 4KDW i obszar 21MN1 nie miał decydującego znaczenia, skoro nie budzi wątpliwości, że znacząca część obiektu znajduje się na terenie jednoznacznie przewidzianym w m.p.z.p. na drogę. Zatem organy wystarczająco zdaniem Sądu wykazały, że nie istnieje możliwość częściowej rozbiórki obiektu, przy pozostawieniu reszty. Ewidentnie więc przez realizację przedmiotowego obiektu naruszona została część graficzna m.p.z.p. w związku z przepisami części tekstowej dotyczącymi przeznaczenia terenu (odnośnie dróg - § 23 m.p.z.p.). Wobec powyższego wdrażanie postępowania legalizacyjnego nie było w ocenie Sądu ani możliwe, ani celowe. W konsekwencji zarzuty skarżącego dotyczące arbitralnej oceny dowodów w zakresie kwalifikacji robót budowlanych obiektu z punktu widzenia konieczności lub braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nie mogły zdaniem Sądu odnieść skutku uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że okoliczność ta nie miała decydującego wpływu na rozstrzygnięcie.

Sąd wskazał też, iż nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut niewyjaśnienia kiedy wszedł w życie m.p.z.p., bowiem z § 28 m.p.z.p. jasno wynika, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Skoro ogłoszenie miało miejsce [...] maja 2014 r., to m.p.z.p. wszedł w życie z upływem [...] czerwca 2014 r. Tymczasem zgłoszenie inwestora miało miejsce [...] sierpnia 2014 r., zatem już w czasie obowiązywania m.p.z.p.

Za niezasadny Sąd uznał też zarzut pominięcia skutecznego zgłoszenia budowy i działania inwestora w zaufaniu do organów publicznych, bowiem organy nadzoru wystarczająco wyjaśniły, że skutkiem tego zgłoszenia było prowadzenie postępowania w trybie art. 51 a nie 48 P.b., który jest względniejszy dla inwestora. Bezzasadne zatem w ocenie Sądu pozostają zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności brak jest w sprawie istotnych wątpliwości, które mogłyby, w myśl art. 7a K.p.a. – być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego.

Sąd podkreślił, że w kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał i wyjaśnił oraz zastosował art. 51 § 1 pkt 1 P.b.

Na marginesie Sąd wskazał, że podniesiona przez skarżącego argumentacja, jakoby używany od 5 lat obiekt nie był kwestionowany, a także że nie miał świadomości ani wyobrażenia, że na jego działce znajduje się jakikolwiek pas drogowy, tym bardziej, że droga ta ani w dacie zgłoszenia, ani obecnie nie istnieje, budzi poważne wątpliwości w kontekście załączonych do akt administracyjnych II instancji wyroków sądów cywilnych z 31 stycznia 2017 r. i 23 listopada 2017 r. dotyczących spornej służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] o szerokości 5 m. W wyroku I instancji sąd cywilny zobowiązał inwestora [...] (nieruchomości władnącej ww. służebności), a sąd II instancji apelację inwestora oddalił. Z tych wszystkich przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną W. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zastosowaniu procedury określonej w tym przepisie pomimo, iż nie wskazano jaki konkretnie przepis (brak konkretyzacji uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) naruszyć miały wykonane w przedmiotowej sprawie prace;

- prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. przez błędne uznanie, że orzekające w sprawie organy udokumentowały istnienie zakazu zabudowy w miejscu gdzie posadowiona jest woliera, podczas gdy naniesienie obiektu na mapę zalegającą w aktach odbyło się bez udziału geodety i wykonania odpowiednich pomiarów, a także poprzez przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, iż droga, której dotyczyła sprawa cywilna, to tożsama droga, o której mówią zapisy planu, podczas gdy są to dwa odrębne szlaki, a także pominięcie okoliczności, że w zaskarżonej decyzji brak informacji jaka konkretnie uchwała Rady Miejskiej w [...] obejmuje plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, z jakiej daty i kiedy miałby wejść w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego obszaru, a ma to podstawowe znaczenie dla oceny skuteczności złożonego przez skarżącego zgłoszenia.

c) naruszenie przepisów postępowania, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznawanej sprawy ww. naruszeń przepisów postępowania, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie orzeczeń/decyzji co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanych powyżej błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na mocy art. 188 p.p.s.a. i w konsekwencji uchylenie kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie, należy zaznaczyć, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 P.b. słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w realiach tej sprawy nie zachodziły uzasadnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono naruszeń prawa materialnego czy innych naruszeń przepisów postępowania pozwalających na uwzględnienie skargi zgodnie z ww. normą.

Przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny. Jak wynika z akt sprawy, dnia 31 sierpnia 2016 r. na działce nr [...] w [...] przeprowadzono kontrolę budowy budynku inwentarskiego- woliery dla gołębi, wcześniej oznaczonego jako wiata gospodarcza z wolierą dla ptaków. W toku kontroli ustalono, iż na ww. działce posadowiony jest obiekt budowlany drewniany, przykryty dachem dwuspadowym. Wymiary w rzucie po zewnętrznym obrysie wynoszą 7,80 x 2,46 m wysokość ok. 2,80 m. Wewnątrz znajdowały się gołębie. Obiekt obity był deskami ze wszystkich stron. Od strony północnej od wewnątrz zamontowano siatkę.

Sporny budynek posadowiony na działce nr [...] zgłoszony został do Starosty [...] dnia 22 sierpnia 2014 r. i zgłoszenie to przyjęto bez sprzeciwu ponieważ w dacie jego budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. pkt 1 P.b. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, wymagała takiego zgłoszenia. W dniu 22 sierpnia 2014 r. obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście [...] pn. [...] wraz z sołectwem [...] (Dziennik Urzęd. Woj. Małopolskiego 2014.[...]). Zgodnie z § 28 m.p.z.p. uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Skoro ogłoszenie, jak zasadnie przyznał to Sąd pierwszej instancji, miało miejsce 21 maja 2014 r., to m.p.z.p. wszedł w życie z upływem 4 czerwca 2014 r. Tymczasem zgłoszenie inwestora miało miejsce 22 sierpnia 2014 r., zatem już w czasie obowiązywania m.p.z.p. z [...] kwietnia 2014 r. Kwestionowanie przez skarżącego obowiązywania przedmiotowego planu w chwili dokonania zgłoszenia jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do zgłoszenia, w kontekście wyrysy z części graficznej m.p.z.p. ale i treść samego planu wskazują, iż usytuowanie spornego budynku inwentarskiego na tym terenie sprzeczne jest z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, na mapie sytuacyjno-wysokościowej naniesiono położenie obiektu, który usytuowany jest w południowej części działki, częściowo na terenie 4KDW (w planie jest to teren dróg wewnętrznych), częściowo na terenie 21MN1 (terenu zabudowy jednorodzinnej) pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą pas drogowy. Zatem, co ustalono w sprawie, znacząca część przedmiotowego obiektu znajduje się na terenie jednoznacznie przewidzianym w m.p.z.p. na drogę, a to powoduje już, że ten budynek inwentarski nie mógł być zrealizowany w tym miejscu. Teren dróg wewnętrznych KDW (§ 4 ust. 6 pkt 4 w zw. z § 23 ust. 1 pkt 2a m.p.z.p.) wyznaczony został w planie pod tereny komunikacji z podstawowym przeznaczeniem pod drogi oraz obiekty i urządzenia obsługi komunikacji, w tym tereny dróg wewnętrznych. Natomiast w sprzeczności z ww. przepisem planu na spornym terenie, na obszarze przeznaczonym pod drogę wewnętrzną, zlokalizowano obiekt inwentarski, a więc ewidentnie z naruszeniem przepisów planu. Budynek ten znajduje się na terenach 4KDW i 21MN1, poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w m.p.z.p., co oznacza brak możliwości legalizacji jakichkolwiek obiektów w tej lokalizacji, w tym również budynków inwentarskich. Informacyjnie dodać należy, że dołączone do akt sprawy rozstrzygnięcia Sądu powszechnego, ze spraw cywilnych o sygn. [...] i [...]w przedmiocie ochrony służebności wskazują, iż teren na którym częściowo zrealizowano sporny budynek inwentarski, a to działka [...], obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż skoro w realiach tej sprawy dokonano zgłoszenia realizacji budynku gospodarczego w 2014 r. częściowo na terenie działki nr [...] w [...] przeznaczonej na drogę a więc w sprzeczności z § 4 ust. 6 pkt 4 w zw. z § 23 ust. 1 pkt 2a uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., to jednak doszło do przypadku samowoli budowlanej polegającego na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Trafnie organy a za nimi Sąd pierwszej instancji wskazały, że pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem budowa obiektu budowlanego, gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dokonana wbrew postanowieniom tego planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2010 r., II OW 27/09, wyrok NSA z 22 maja 2009 r., II OSK 802/08, uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2010 r., II OSK 1294/09; z 28 stycznia 2011 r., II OSK 178/10).

Niewątpliwie w realiach tej sprawy w ramach dokonanego zgłoszenia zrealizowano drewniany budynek inwentarski z przeznaczeniem dla chowu gołębi. Słusznie wskazano w toku postępowania, iż o legalności użytkowania ww. drewnianego budynku jako gołębnika mogłoby decydować to, że jego realizacja nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę oraz inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku jako gołębnika bądź pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na gołębnik. Poza tym zgodnie z językową definicją, gołębnik to domek dla gołębi domowych. Gołębie domowe stanowią zaś drobny inwentarz (zwierzęta hodowane w gospodarstwie domowym). Tym samym prawidłowa jest kwalifikacja gołębnika jako spełniającego funkcję budynku inwentarskiego, tym bardziej, że budynki inwentarskie mogą być przeznaczone dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego, a więc także drobnego inwentarza. Budynek inwentarski, bez względu na wielkość oraz obszar oddziaływania, nie został zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie podlegał zgłoszeniu. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji nie przesądza, że zgłoszony budynek jest legalny. Skutkuje to tylko zmianą kwalifikacji prawnej naruszenia prawa, bowiem w takiej sytuacji nie można zastosować art. 48 P.b., lecz art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Stąd też słusznie w okolicznościach tej sprawy zastosowano wskazane wyżej normy. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Orzeczony nakaz rozbiórki spornego budynku inwentarskiego wobec ujawnionej sprzeczności jego zlokalizowania na działce nr [...] w [...] z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego był rozstrzygnięciem trafnym nie naruszającym prawa.

Niezależnie bowiem od wykazywanej wyżej sprzeczności zlokalizowania przedmiotowego budynku skarżącego w obszarze przeznaczonym na drogę wewnętrzną, to postanowienia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego miasta [...] objęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. na terenie 21MN1 (terenu zabudowy jednorodzinnej), gdzie częściowo zlokalizowano sporny budynek, nie przewidują zabudowy obiektami inwentarskimi. W § 9 ust. 1 omawianego planu przyjęto, iż wyznacza się tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolami od 1 MN1 do 28MN1, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach zabudowy jednorodzinnej w ust. 2 tego przepisu przewidziano możliwość lokalizacji: usług o charakterze komercyjnym i o charakterze publicznym; sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej; dróg, dojazdów i zatok postojowych oraz wydzielonych parkingów, przejść i ciągów pieszych; zieleni urządzonej wraz z obiektami małej architektury. Na tym terenie zatem budowy budynków inwentarskich nie przewidziano. Stąd omawianym planem budynek inwentarski nie jest dopuszczony. Jest dopuszczony natomiast na innym obszarze na terenie zabudowy siedliskowej oznaczonej na rysunku planu symbolami od 1 MN2 do 22MN2, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę zagrodową.

Dlatego też w wypadku wybudowania takiego obiektu, jak w tej sprawie, mimo dokonania wcześniejszego zgłoszenia jednak wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Podnoszony a wyżej powołany zarzut naruszenia prawa materialnego stanowi zatem jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Przyjmując, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziła konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 P.b., organy orzekające w sprawie uczyniły to po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik postępowania. Zweryfikowano prawidłowość zrealizowanego budynku inwentarskiego w kontekście przepisów Prawa budowlanego, odnosząc to następnie do uregulowań prawa miejscowego w mieście [...] i ujawnione okoliczności w sposób właściwy doprowadziły do zastosowania prawidłowej podstawy materialno-prawnej zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie był usprawiedliwiony, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.