Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 895/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 i ust. 7, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, zał. lp.4.1.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: par. 1, par. 3 ust. 1-3, par. 3 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 151 poz 1089
law: Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 604/08 w sprawie ze skargi "T." – S. Spółka jawna w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 604/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi "T." S. sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] października 2007 r. o godz. 10:40, na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R., został zatrzymany do kontroli drogowej ciągnik samochodowy marki V. (nr rej. [...]) z naczepą (nr rej. [...]). Do kontroli drogowej kierowca okazał odcinek kontrolny karty opłaty rocznej za przejazd po drogach krajowych, seria i numer [...], ważnej od dnia [...] stycznia 2007 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że samoprzylepna część winiety nie została trwale umieszczona na pojeździe (nie została przyklejona na przedniej szybie pojazdu). Kierowca nie posiadał tej części winiety w pojeździe. W konsekwencji stwierdzono naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 151, poz. 1089).

W trakcie postępowania administracyjnego strona wyjaśniła, że umieszczona na szybie nalepka (winieta samoprzylepna), najprawdopodobniej na skutek ciągłego działania promieni słonecznych, odkleiła się samoczynnie. Została odnaleziona przez kierowcę po dokładnym przeszukaniu kabiny - znajdowała się za deską rozdzielczą, którą kierowca rozmontował. W załączeniu została przedstawiona kserokopia nalepki oraz faktury zakupu.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. powyższe argumenty nie mogły stanowić podstawy do zmiany zakwalifikowania naruszenia, w związku z czym decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i nałożył na "T." S. sp. j. z siedzibą w M. karę pieniężną w kwocie 3000 zł, natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta taka składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Organ wskazał, że stosownie do § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu.

W dniu [...] października 2007 r. kierowca prowadzący kontrolowany pojazd okazał do kontroli odcinek kontrolny rocznej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i numer [...], natomiast w pojeździe stwierdzono brak winiety samoprzylepnej o tym samym numerze, która winna być przyklejona w prawym dolnym rogu przedniej szyby. W ocenie organu odklejenie się winiety lub celowe jej usunięcie powoduje zaistnienie przesłanek świadczących o braku dowodu uiszczenia wymaganej opłaty. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dokumenty przesłane przez stronę w toku postępowania w I instancji nie mogą wpłynąć na uchylenie wydanej decyzji, ponieważ w § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych określono, że dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty, które łącznie powinny znajdować się w pojeździe w momencie kontroli.

Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie kontrola drogowa, w następstwie której stwierdzono fakt posiadania przez kierowcę odcinka kontrolnego rocznej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz brak samoprzylepnej części winiety na szybie pojazdu, miała miejsce dnia [...] października 2007 r. Decyzja w tej sprawie została natomiast wydana w dniu [...] listopada 2007 r. W trakcie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji, trwającego miesiąc, przedsiębiorca przedstawił dokumenty mające charakter istotnego dowodu w sprawie, nieuwzględnione zarówno przez organ I instancji, jak i Głównego Inspektora Transportu Drogowego: odnalezioną w pojeździe winietę samoprzylepną, która powinna być umieszczona na szybie pojazdu, a która samoczynnie odlepiła się i została odnaleziona przez kierowcę po dokładnym przeszukaniu pojazdu, oraz wystawiony na rzecz przedsiębiorstwa rachunek z dnia [...] grudnia 2006 r., określany przez przedsiębiorcę jako faktura, potwierdzający fakt nabycia przez przedsiębiorstwo sześciu kart rocznej opłaty drogowej, ważnych od dnia [...] stycznia 2007 r.

Sąd stwierdził, że oba organy orzekające w sprawie zajęły stanowisko oparte na literalnej wykładni przepisów regulujących kwestię opłat za przejazd po drogach krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił ponadto związany charakter decyzji, wskazując przy tym, że również wysokość nałożonej kary za stwierdzone naruszenie jest sztywno określona w załączniku do ustawy (lp. 4.1).

Odnosząc się do wspomnianej lp. załącznika do ustawy Sąd zauważył, że zawarte w nim określenie stwierdzonego naruszenia, mające następujące brzmienie: "Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych*" jest uzupełnione następującym wyjaśnieniem: "* Karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych".

Zdaniem Sądu I instancji, z przedstawionego wyjaśnienia wynika, że określone w lp. 4.1. załącznika do ustawy naruszenie, polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, odnosi się - w przypadku karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym - tylko do kart opłaty dobowej lub tygodniowej albo do innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. Żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, w której chodzi o kartę opłaty rocznej, zakupioną przed dniem kontroli. A contrario, w świetle przedstawionego wyjaśnienia uprawnione jest - w ocenie Sądu - twierdzenie, że karta opłaty rocznej, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, i nie została zakupiona w dniu kontroli lub w dniach następnych, stanowi jednak dowód uiszczenia należnej opłaty. Świadczy o tym szczególny charakter opłaty rocznej, której zakup jest odpowiednio ewidencjonowany, m.in. z powodu możliwości żądania przez przedsiębiorcę w przypadkach określonych w powołanym rozporządzeniu (§ 5 i nast.) zwrotu części opłaty za nabycie takiej karty.

Niezależnie od powyższego Sąd przyznał rację przedsiębiorcy co do tego, że związany charakter decyzji powinien w rozpatrywanej sprawie przemawiać na jego rzecz, pozwalając mu naprawić błąd związany z odklejeniem się winiety z prawego rogu przedniej szyby pojazdu. Przemawia za tym okoliczność, że winieta została odnaleziona jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a więc przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a także fakt praktycznej niemożności wykorzystania winiety w innym pojeździe oraz ścisła ewidencja zakupionych na rzecz przedsiębiorstwa rocznych kart opłaty drogowej.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych;

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

- w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.), polegające na uznaniu przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie wyjaśniły należycie podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do ustaleń i oceny przedmiotowego stanu faktycznego w zakresie uregulowań dotyczących uiszczania opłaty drogowej, odmiennych od poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Sąd;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z Ip. 4.1. załącznika do tej ustawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że kontrolowany przedsiębiorca uiścił opłatę drogową, pomimo iż w toku kontroli drogowej stwierdzono, że samoprzylepna część karty opłaty rocznej nie została trwale umieszczona w pojeździe (nie została przyklejona na przedniej szybie pojazdu), co winno skutkować ustaleniem, że nie została uiszczona opłata za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazana karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty drogowej.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że bezspornie do kontroli kierowca okazał odcinek kontrolny karty opłaty rocznej, natomiast samoprzylepna część karty opłaty rocznej nie została trwale umieszczona w pojeździe (nie została przyklejona na przedniej szybie pojazdu), co oznaczało – zdaniem organu - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazana karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty drogowej.

W związku z tym, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną na zasadzie ryzyka (niezależnie od winy), dla kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy nie miała – w ocenie organu - znaczenia okoliczność, że umieszczona na szybie winieta samoprzylepna prawdopodobnie odkleiła się samoczynnie na skutek działania promieni słonecznych.

Organ nie zgodził się również z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiskiem Sądu, jakoby organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę przedstawionych przez przedsiębiorcę dowodów, tj. odnalezionej części winiety, której brakowało w chwili kontroli drogowej oraz rachunku dokumentującego nabycie rocznych kart opłaty drogowej. W sytuacji bowiem gdy organ stwierdził w toku kontroli naruszenie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, zobligowany był do nałożenia kary. Uzupełnienie braków, złożenie wyjaśnień czy doręczenie brakujących dokumentów nie uwalnia strony od odpowiedzialności za naruszenie norm prawnych.

Odnosząc się do zarzutu Sądu, że organy orzekające w sprawie niesłusznie zajęły stanowisko oparte na literalnej wykładni przepisów regulujących kwestię opłat za przejazd po drogach krajowych, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, organ stwierdził, że zastosowane w rozpoznawanym przypadku przepisy prawne nie wymagały dokonania wykładni pozajęzykowej, były klarowne, jednoznaczne i nie budziły wątpliwości interpretacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach naruszenia prawa procesowego Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu, Sąd I instancji błędnie uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie wyjaśniły należycie podstawy prawnej. Zarzut ten jest niezasadny.

Ze wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1) i na podstawie całokształtu tak zgromadzonego materiału dowodowego powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). Ocena ta – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie w następstwie kontroli drogowej dokonanej w dniu [...] października 2007 r. stwierdzono fakt posiadania przez kierowcę odcinka kontrolnego rocznej opłaty za przejazd po drogach krajowych, seria i numer [...], ważnej od dnia [...] stycznia 2007 r. oraz brak samoprzylepnej części winiety na szybie pojazdu. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta samoprzylepna o tym samym numerze i serii, umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, natomiast dowodu takiego nie stanowi odcinek kontrolny nieprzedziurkowany lub winieta nieprzedziurkowana bądź winieta nieumieszczona trwale w sposób wyżej wskazany (§ 3 ust. 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia). W czasie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w dniu [...] listopada 2007 r., w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. przedsiębiorca wyjaśnił, że nalepka została umieszczona na szybie w odpowiednim terminie, jednak najprawdopodobniej na skutek ciągłego działania promieni słonecznych samoczynnie odkleiła się. Została odnaleziona przez kierowcę za deską rozdzielczą, którą kierowca rozmontował. Przedsiębiorca podkreślił, że takiej czynności kierowca nie mógł dokonać podczas kontroli. Przy wskazanym piśmie przedstawiono również m.in. kserokopię odnalezionej w pojeździe winiety samoprzylepnej nr [...], a także rachunku nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., potwierdzającego fakt nabycia przez przedsiębiorstwo karty rocznej opłaty drogowej o nr. [...] oraz wykaz pojazdów zgłoszonych do licencji, w którym widnieje również przedmiotowy pojazd o nr. rej. [...]. Wobec powyższego, zdaniem przedsiębiorcy, stwierdzić należy, że opłata została dokonana, a zatem nie było podstawy do nałożenia kary.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przedstawione wyżej okoliczności nie zostały przez organ zbadane i wyjaśnione. Ma to tym większe znaczenie, że zawarte w lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym określenie stwierdzonego przez organ naruszenia jako wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zagrożone karą 3000 zł, zostało przez ustawodawcę uzupełnione o stwierdzenie, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. Z powyższego a contrario można wyprowadzić wniosek, że karta roczna mogłaby stanowić dowód uiszczenia opłaty, ponieważ z lp. 4.1. załącznika wynika, że jedynie karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, jak również inna karta, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. Na uwagę zasługuje również fakt, że winieta została odnaleziona przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego oraz niemożność wykorzystania winiety w innym pojeździe.

Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Ustawodawca w lp. 4.1. załącznika doprecyzował jedynie, w jakich przypadkach nie ma możliwości wykazania uiszczenia opłaty. Możliwość nałożenia kary pieniężnej ma na celu zapobieganie naruszeniom przepisów ustawy o transporcie drogowym i dotyczy sytuacji, w których to naruszenie rzeczywiście wystąpiło. Z tego względu stwierdzenie przez organ po ponownym przeprowadzeniu badania materiału dowodowego czy opłata została rzeczywiście uiszczona będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują również na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Organ zarzucił błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 i § 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z Ip. 4.1. załącznika do tej ustawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że kontrolowany przedsiębiorca uiścił opłatę drogową, pomimo iż w toku kontroli drogowej stwierdzono, że samoprzylepna część karty opłaty rocznej nie została trwale umieszczona w pojeździe (nie została przyklejona na przedniej szybie pojazdu), co winno skutkować ustaleniem, że nie została uiszczona opłata za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazana karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty drogowej.

Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W pkt lp. 4.1. – 4.3. tego załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1) zagrożone jest – jak już wyżej wspomniano - karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1.000 zł. Jak z tego wynika, najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych, określony w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Łagodniej karane jest natomiast niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej powołują się na okoliczność, że nie zostały wypełnione obowiązki wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" (winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu) nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa musi znajdować oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej, tymczasem z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, przy stwierdzeniu, że opłata została uiszczona. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

MR