Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 396/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.2a, art.22, art. 25, art. 13 a ust. 2, art. 27
journal: Dz.U. 2024 poz 421
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 marca 2024 r. znak: 010070/680/3525854/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lipca 2023 r., znak: 010070/680/3525854/2022.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 13 marca 2024 r. znak: 010070/680/3525854/2022 po rozpatrzeniu odwołania D. C. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (ZUS) z dnia 10 lipca 2023r. (o tym samym znaku) uchylającą decyzję/informację ZUS z 6 kwietnia 2022r. (o takim samym znaku) przyznającą D. C. na wniosek z 6 kwietnia 2022r. świadczenie wychowawcze na syna F. C. w wysokości po 250 zł miesięcznie na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r.

Świadczenie zostało przyznane skarżącemu na jego wniosek z 6 kwietnia 2022r. o czym organ go poinformował informacją z dnia 6 kwietnia 2022r. stosownie do art. 13 a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 421, dalej jako "u.p.p.w.d.").

Następnie podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 lipca 2023r. ustalono, że opiekę nad synem F. (a także nad córkami A. i A.) sprawują oboje rodzice w sposób naprzemienny (dzieci tydzień spędzają u ojca i tydzień u matki).

W związku z tym organy obu instancji stwierdziły obecnie, że sporne świadczenie nie mogło być przyznane skarżącemu, ponieważ opieka naprzemienna nie została orzeczona przez właściwy sąd. Organ odwoławczy dodał, że z wnioskiem o świadczenie wcześniej wystąpiła także matka dzieci K. C. (w dniu 7 marca 2022r.), a więc w świetle art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., to jej przysługiwało sporne świadczenie, które zostało jej wypłacone stosownie do art. 22 u.p.p.w.d. jako osobie, która pierwsza złożyła wniosek.

Wobec dokonanych ustaleń organy uznały, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącemu za ten sam okres tj. od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 25 u.p.p.w.d., co skutkowało wydaniem zaskarżonych decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. C. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. art. 5 ust 2a i art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. poprzez błędne przyjęcie, że istnienie opieki naprzemiennej nad dzieckiem może zostać stwierdzone wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu, podczas gdy okoliczność tę może ustalić we własnym zakresie organ; żaden przepis nie uzależnia bowiem przyznania prawa do świadczenia wychowawczego od sądowego rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawowania opieki nad dzieckiem; odmowa przyznania świadczenia skarżącemu, który bezspornie faktycznie utrzymuje syna i zaspokaja jego potrzeby w takim samym zakresie, jak jej matka, jest niezgodne z celami ustawy p.p.w.d.;

2. art. 22 u.p.p.w.d. poprzez jego wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie;

3. przepisów postępowania tj. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że tylko matka dziecka spełnia warunki do przyznania spornego, podczas gdy bezspornie opieka nad dziećmi sprawowana była i jest przez oboje rodziców w sposób naprzemienny, w porównywalnych i powtarzających się okresach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III C 1037/22, na okoliczność wykazania, że dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2024 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji obu instancji w takim zakresie Sąd stwierdził, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku Prezesa ZUS także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, który błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać – poza uzasadnieniem faktycznym – także wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ przyjął taką, a nie inną kwalifikację prawną ustalonego stanu faktycznego.

Żaden z organów w niniejszej sprawie nie uczynił zadość temu wymogowi, gdyż z zaskarżonych decyzji nie wynika jednoznacznie, który z powoływanych przepisów stanowił podstawę rozstrzygnięcia; nie można też tego z całą pewnością wywnioskować z ich uzasadnień.

Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją uchylono "przyznane skarżącemu w informacji/decyzji z 11 sierpnia 2022r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko F. C. od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r.".

Organ I instancji w swoim uzasadnieniu wskazał ogólnie, że podstawa prawna to "ustawa z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci", poza tym równie ogólnie wskazał na art. 5 ust. 2a i art. 25 tej ustawy, nie przytaczając nawet ich treści. Organ II instancji uczynił podobnie tzn. jako podstawę prawną ogólnie powołał wyłącznie ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozważaniach przytoczył wprawdzie treść art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., a ponadto także treść art. 22 u.p.p.w.d., co jednak nie usuwa wątpliwości co do podstawy prawnej wydanej decyzji.

Należy bowiem podnieść, że ani przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., ani art. 22 u.p.p.w.d., ani art. 25 u.p.p.w.d. nie mogły służyć jako podstawa prawna do uchylenia – z datą wsteczną - ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze czy - w aktualnym stanie prawnym (od 1 stycznia 2022r.) zamiast decyzji - informacji o przyznaniu takiego świadczenia, wydawanej stosownie do art. 13a ust. 1 i 2 u.p.p.w.d.

Przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. przewiduje, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Z kolei zgodnie z art. 22 u.p.p.w.d. - w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 stosuje się.

W przytoczonych przepisach zostały określone zasady przyznawania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy opiekę nad dzieckiem sprawują obydwoje rodzice. Mają zatem one zastosowanie w postępowaniu wszczętym na wniosek jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego, które kończy się pozytywnie (przyznaniem świadczenia) albo negatywnie - decyzją o odmowie przyznania świadczenia. Przepisy te mają charakter materialny tzn. służą ocenie czy stronie należy się świadczenie, czy nie, natomiast nie służą one uchylaniu z datą wsteczną przyznanych i wypłaconych świadczeń.

Również przepis art. 25 u.p.p.w.d. nie służy wydaniu decyzji o uchyleniu z mocą wsteczną przyznanych i wypłaconych świadczeń. Na podstawie tego przepisu organ stwierdza nienależnie pobrane świadczenie i orzeka o jego zwrocie, a nie uchyla decyzję, czy informację o przyznaniu świadczenia. Zgodnie z tym przepisem - 1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: (...) 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; (...) 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 6) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. (...) 9. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (...)10. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odstąpić od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (...). Z akt administracyjnych wynika, że taka decyzja została wydana wobec D. C. w dniu 11 kwietnia 2024r. (dotyczy świadczeń wypłaconych mu na rzecz A. C. w okresie od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r., a więc w tym samym, którego dotyczy decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie).

Uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie może natomiast nastąpić na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ale wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w okresie, na który przyznano świadczenie, a nie wstecz. Przepis ten stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Jak wynika wprost z treści tego unormowania, uchylenie przyznanego świadczenia może nastąpić wskutek zmiany sytuacji (rodzinnej lub dochodowej) rodziny strony, nienależnego pobrania przyznanego świadczenia lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia. Konstrukcja tego unormowania wskazuje zatem, że jego zastosowanie uwarunkowane jest zaistnieniem określonych okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na prawo do świadczenia, już po nabyciu tego prawa, a więc po wydaniu ostatecznej decyzji przyznającej stronie świadczenie czy – w aktualnym stanie prawnym – po przyznaniu świadczenia i po pisemnym poinformowaniu o tym strony. Podstawy do zastosowania uregulowanego powyższym przepisem trybu wzruszenia decyzji/informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, nie może więc stanowić okoliczność, która istniała już przed wydaniem takiej decyzji i nawet wtedy, gdy rzeczywiście stanowiła przeszkodę do przyznania świadczenia (a organ błędnie ocenił sytuację) czy też w ogóle nie była znana organowi w dacie orzekania. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do "zmiany" sytuacji strony czy też "wystąpienia" okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia już po jego nabyciu.

Ponadto, w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2023r., sygn. akt II SA/z 748/23; wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 i 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21). "Regulacja art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. wskazuje na możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, zaś art. 25 ust. 6 tej ustawy na możliwość wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Są to zasadniczo różne instytucje, oparte na odmiennych przesłankach, wobec czego w zasadzie powinny być rozstrzygane w odrębnych decyzjach. (...) Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Analiza art. 27 ust. 1 tej ustawy w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres, za jaki świadczenie zostało już wypłacone". (tak WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 133/24).

Co również istotne, przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. ma zastosowanie również do świadczeń wychowawczych przyznanych na podstawie informacji, o których mowa w art. 13a ust. 1 zdanie 1 ustawy (tak wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 172/22; cyt. wyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2024r., sygn. akt II SA/Bd 133/24). W każdym wypadku, a więc zarówno gdy chodzi o ostateczną decyzję przyznającą świadczenie, jak i o informację o której mowa w art. 13 a ust. 2 u.p.p.w.d., organ nie może na podstawie art. 27 u.p.p.w.d. wydać decyzji uchylającej "decyzję/informację" o przyznaniu świadczenia, jeśli upłynął już okres, na który świadczenie zostało przyznane i wypłacone, a takiej sytuacji dotyczy decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie powyższego przepisu możliwe jest jedynie wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego świadczenia pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08 dot. analogicznego przepisu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 27 u.p.p.w.d. jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania (ex nunc). Ze względu na jej konstytutywny charakter, brak jest jakichkolwiek podstaw, by decyzja taka uchylała lub zmieniała decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 27 u.p.p.w.d. legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość.

Zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organy nie wyjaśniły dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

W związku z brakiem jednoznacznego określenia podstawy prawnej decyzji, Sąd nie odnosił się do zarzutu skarżącego dotyczącego opieki naprzemiennej, ponieważ byłoby to przedwczesne. W konsekwencji zbędne było także przeprowadzenie na obecnym etapie postępowania dowodu uzupełniającego z przedstawionego przez skarżącego przy piśmie z dnia 22 maja 2024 r. odpisu wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt III C 1037/22, ustalającego opiekę naprzemienną skarżącego i K. C. nad ich małoletnimi dziećmi.

Organ ponownie przeanalizuje sprawę i oceni, czy okoliczności sprawy uzasadniają wydanie jakiejkolwiek decyzji, tym bardziej, że – jak wskazano – w dniu 11 kwietnia 2024r. wydał decyzję na podstawie art. 25 u.p.p.w.d.

Dodać należy, że wyrok został wydany w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (na wniosek organu).