Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 348/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 22 lutego 2016 r., nr [..], o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórce dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej piwnicy na działce nr [...] i budowie budynku zamieszkania zbiorowego - hotelu oraz budowie muru oporowego na działce nr [...] położonej przy ul. S., M., gm. K. oraz budowie nawierzchni łączników komunikacyjnych z istniejącym wjazdem i chodnikiem na działce drogowej nr [...].

Zaskarżone decyzje podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 22 lutego 2016 r., nr [..], Starosta odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej piwnicy na działce nr [...] i budowie budynku zamieszkania zbiorowego - hotelu oraz budowie muru oporowego na działce nr [..] położonej przy ul. S., M., gm. K. oraz budowie nawierzchni łączników komunikacyjnych z istniejącym wjazdem i chodnikiem na działce drogowej nr [..]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem obowiązku, a w szczególności nie doprowadził do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. T. wyjaśnił, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę uzupełnił wszystkie braki formalne wniosku oraz wyjaśnił wszystkie zastrzeżenia do projektu budowlanego, co potwierdza bogata korespondencja prowadzona z organem.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 17 maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W oparciu o przepisy art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) wojewoda przeanalizował wszystkie aspekty przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę. W pierwszej kolejności przystąpił do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 października 2009 r. nr XLIII/74/2009 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w M. na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków. Zgodnie z § 19 - karta terenu 04 MN, w ustępie 6 - Ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - pkt 1 lit. a), wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona na rysunku planu winna znajdować się w odległości 6m od linii rozgraniczającej drogę, w tym przypadku jest to 6 m od granicy działki drogowej. Natomiast w załączonym projekcie zagospodarowania terenu budynek został zlokalizowany w odległości 5,5 m od linii rozgraniczającej drogę. Złożone przez inwestora wyjaśnienia, że wymiar 5,5 m wynika z błędu komputerowego zaokrąglenia odległości organ odwoławczy uznał za niewystarczające, a korekta tego wymiaru winna być uwidoczniona we wszystkich egzemplarzach projektu budowlanego.

W karcie terenu, w pkt 6 i 7 ustalono parametry wysokości budynku, który może mieć maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe oraz maksymalną wysokość 9 m. Organ odwoławczy potwierdził, że projekt budowlany z zaprojektowanym budynkiem dwukondygnacyjnym i poddaszem nieużytkowym spełnia kryterium wysokości dwóch kondygnacji, ale wskazał, że z rysunków przekrojów, jak i rzutu dachu wynika, że zaprojektowane kalenice budynku znajdują się powyżej 9 m, a w szczególności przewyższająca te kalenice nadbudowa klatki schodowej. W planie miejscowym brak jest legalnej definicji wysokości zabudowy. Konfrontując wysokość zaprojektowanego budynku, która zgodnie z planem nie może przekraczać 9 m, z definicją legalną wysokości budynku określoną w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie wysokość budynku została przekroczona. W części budynku z kalenicą prostopadłą do drogi zaprojektowana wysokość budynku wynosi 9,17 m (względna rzędna przy wejściu - 1,5 m i rzędna kalenicy +7,67 m). Również część budynku z kalenicą równoległą do drogi ma zaprojektowaną rzędną kalenicy na wysokości + 9,13 m bez uwzględnienia obniżenia terenu bezpośrednio przy wejściu (brak rzędnej na projekcie zagospodarowania terenu). Wojewoda wyjaśnił, że ustalenia miejscowego planu określają wysokość budynku uzależniając ją od spełnienia dwóch parametrów łącznie. Pierwszym parametrem są dwie kondygnacje, a drugim parametrem jest wysokość mierzona w metrach. Z legalnej definicji kondygnacji określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika, że za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Jednakże ta nadbudówka nie powinna przekraczać ustalonej wysokości w metrach, tj. 9 m w kalenicy. Według organu kotłownia gazowa mogłaby zostać zlokalizowana w przestrzeni zaprojektowanego strychu nieużytkowego jako pomieszczenie techniczne, które nie będzie stanowiło dodatkowej kondygnacji, a będzie się mieściło pod konstrukcją przekrycia budynku.

W następnej kolejności organ odwoławczy uznał, że zastosowanie przez projektanta podłoża z nawierzchnią trawiastą na dojazdach i miejscach postojowych nie spełnia wymogu powierzchni biologicznie czynnej. Co prawda z właściwości produktu Netlon Turf Advanced Grass wynika, że stanowi on w 100% powierzchnię biologicznie czynną, to w jego przeznaczeniu wskazano zastosowanie jako awaryjne i techniczne drogi dojazdowe, a w szczególności drogi pożarowe. Ponadto, można stosować tę nawierzchnię na okazjonalne parkingi, w tym miejsca postojowe i drogi manewrowe. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powierzchnią biologicznie czynną jest grunt rodzimy oraz woda powierzchniowa na terenie działki budowlanej, a także 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stale trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym naturalną wegetację. Definicja terenów biologicznie czynnych zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że gdy mówimy o terenie biologicznie czynnym należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprecyzowują pojęcie terenu biologicznie czynnego poprzez wprowadzenie pojęcia stałe trawniki lub kwietniki. Zastosowanie tego podłoża na drodze wewnętrznej obsługującej budynek o funkcji hotelowej, jak również na 14 miejscach postojowych, po których będą się poruszać codziennie pojazdy samochodowe gości hotelowych oraz pojazdy zaopatrzeniowe powoduje, że podłoże to nie będzie stanowiło 100% powierzchni biologicznie czynnej, gdyż powierzchnia ta nie będzie stanowiła stałego trawnika lub kwietnika. Natomiast stale odbywający się ruch kołowy pojazdów po nawierzchni trawiastej oraz zacienienie miejsc postojowych i ich ewentualne skażenie produktami ropopochodnymi przez pojazdy, będzie powodowało degradację znacznej powierzchni terenów zielonych. W konsekwencji wojewoda uznał, że przedstawiony w projekcie bilans terenu biologicznie czynnego jest błędny, a przedłożony projekt nie spełnia wymogu zapewnienia 70% stałej powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że rysunek projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500, jak również jego powiększenie nie spełnia wymogów określonych w § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych rzędnych oraz wymiarów obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych (brak wymiarów projektowanego budynku).

Organ wyjaśnił, że zaprojektowana funkcja hotelowa budynku, a w tym występujące w kondygnacji piwnicy pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi i przeznaczone również do wykonywania pracy, przy braku odpowiedniej wysokości wymagają zastosowania wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej lub klimatyzacji, pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Ponadto obniżenie poziomu podłogi tych pomieszczeń poniżej terenu również wymaga uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Natomiast projekt wentylacji również powinien być uzgodniony z rzeczoznawcą ds. higieniczno-sanitarnych. W przedmiotowym projekcie budowlanym brak jest zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Organ stwierdził, że pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. Zarząd Drogowy dla Powiatu uzgodnił zagospodarowania terenu działki nr [...] objętej inwestycją w zakresie obsługi komunikacyjnej poprzez istniejący na działkę wjazd z działki drogowej nr [...]. Uzgodnienie to nie stanowi natomiast zgody na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu połączenia istniejącego w pasie drogowym na szerokości chodnika zjazdu z terenem działki budowlanej, jak również dojścia pieszego. Ponadto uzgodnienie to nie daje inwestorowi prawa do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką drogową nr [..] na cele budowlane, a zatem w zakresie tej działki należy odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestor nie wykonał wszystkich nałożonych postanowieniem obowiązków uzupełnienia braków w projekcie budowlanym i w związku z tym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane należało odmówić wydania pozwolenia na budowę. Braki w dokumentacji projektowej i wykazane niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawiają za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Starosty.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił ustaleniom kwestionowanych decyzji brak logiki, błędy obliczeniowe w ocenie długości procesu postępowania, błędy interpretacyjne oraz powierzchowność i tendencyjność analizowania dokumentów procesu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał przede wszystkim, że:

1. wojewoda potwierdził niezasadność głównego zarzutu do projektu, jednocześnie utrzymując w mocy decyzję odmowną organu pierwszej instancji, co jest przejawem niekonsekwencji,

2. błędne wyliczenie ilości dni wydłużających termin przysługujący organowi na rozpatrzenie sprawy oraz błędna interpretacja przedstawionych w toku postępowania dokumentów, są przykładem na powierzchowne zapoznanie się ze sprawą i tendencyjny sposób analizowania poszczególnych kroków tego postępowania,

3. kwalifikacja sprawy przez wojewodę do tzw. "trudnych/ złożonych", w przypadku gdy organ pierwszej instancji określił tylko jeden główny zarzut stojący na przeszkodzie udzielenia pozwolenia na budowę dla tego projektu, jest również przykładem na brak logiki, i ma na celu jedynie skrócenia czasu ewentualnej odpowiedzialności za przewlekłość postępowania i wydłużenie terminu rozpatrzenia sprawy przez wojewodę,

4. potwierdzenie przez organ drugiej instancji, uznanie niektórych uzupełnień składanych w organie I instancji za niewystarczające, z powodu braku wprowadzenia zmiany w 4 egz. projektu, jest niepoprawne, ponieważ informacja/uzupełnienie zostało przedłożone, a tylko techniczna wymiana tej informacji w 4 egz. projektu nie została dokonana, w tym wypadku z winy organu pierwszej instancji, który odmówił wydania dokumentacji celem uzupełnienia,

5. podważenie już zaakceptowanych przez organ pierwszej instancji wyjaśnień i rozpoczęcie nowego procesu dowodowego w tych samych tematach, które można było uznać za zamknięte, jest też przykładem na tendencyjność wojewody, mający na celu udowodnienie skomplikowanej natury sprawy,

6. bezpodstawne wyszukiwanie nowych niezgodności/braków projektu, których organ pierwszej instancji nie określił na wstępnym etapie, jest przykładem, doszukiwania się na siłę błędów projektowych, a brak możliwości organu drugiej instancji oszacowania istoty tych niezgodności względem wagi decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, świadczy o z góry nieprzychylnym nastawieniu do tego projektu,

7. udzielanie porad projektowych "na marginesie" w decyzji z dnia 17 maja 2016 r. skarżący uznał za niewłaściwe w kontekście przedstawianych zarzutów, i opiera się na spekulacjach i podejrzeniach, co stanowi kontynuację działania organu I instancji oraz całkowity brak szacunku dla projektu budowlanego, co już raz zostało opisane w skardze na przewlekłe postępowanie z dnia 22 marca 2016 r.

Skarżący podkreślił, że w toku całego postępowania wykazywał aktywność w wyjaśnianiu kwestii spornych zmierzając do szybkiego załatwienia sprawy, co jednak nie nastąpiło wskutek nieprawidłowości leżących po stronie organu prowadzącego sprawę.

W uzupełnieniu skargi z dnia 14 lipca 2016 r. skarżący dodatkowo zwrócił się o weryfikację postanowienia 21 kwietnia 2016 r. odmawiającego zasadności jego zażalenia na przewlekłość postępowania oraz pisma z dnia 13 kwietnia 2016 r. ponieważ są związane z zaskarżoną decyzją.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2016 r. skarżący uznał odpowiedź organu za nieodpowiadającą rzeczywistości i wyjaśnił, że nie udostępniono mu dokumentacji projektowej złożonej w organie celem uzupełnienia, do którego skarżącego zobowiązano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty, który odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej na działce nr [...] w miejscowości M., gmina K., piwnicy, na budowie budynku zamieszkania zbiorowego – hotelu, budowie muru oporowego na działce nr [..], budowie nawierzchni łączników komunikacyjnych z istniejącym wjazdem i chodnikiem na działce drogowej nr [..] – na terenie działki nr [..]. Organ pierwszej instancji uznał, że inwestor nie usunął nieprawidłowości w zakresie projektu budowlanego i niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko to podtrzymał wojewoda uznając, że przedłożony projekt budowalny, pomimo uzupełnień przedłożonych przez inwestora, w kilku aspektach nadal jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zatem kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna przede wszystkim zatem obejmować prawidłowość zastosowania przepisów art. 35 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o pozwolenie na budowę (rozszerzonym o pozwolenie na rozbiórkę) postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia stwierdzonych braków i nieścisłości projektu budowlanego - w zakresie odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej, analizy racjonalnego wykorzystania odnawialnych źródeł energii, uzgodnienia dodatkowego miejsca gromadzenia odpadów stałych z rzeczoznawcą sanitarno-higienicznym, odpowiedniej skali projektu budowlanego, dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką drogową nr [..] na cele budowlane oraz dostosowania projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, dostosowania odległości projektowanego budynku od linii rozgraniczających drogę i dojazdy, wysokości zabudowy i ilości kondygnacji.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. skarżący zawarł wyjaśnienie dla braków i niejasności objętych wyżej wskazanym postanowieniem, potwierdzając je dodatkowo stosowymi dokumentami. Jednakże starosta w pierwszej instancji, a wojewoda w trybie odwoławczym uznali te wyjaśnienia za niedostateczne: w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji, odległości budynku do linii rozgraniczających drogę, skali rysunku projektu, zgodności pomieszczeń piwnicy z wymogami technicznymi oraz w zakresie braku dysponowania działką drogową na cele budowlane.

Analiza przedłożonych przez skarżącego dokumentów projektowych zarówno towarzyszących wnioskowi o pozwolenie na budowę jak i dostarczonych w wykonaniu zobowiązania określonego w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2015 r., nie potwierdza stanowiska organów o nieuzupełnieniu braków wniosku o pozwolenie na budowę. W ocenie sądu inwestycja w kształcie przedstawionym przez inwestora i stosownie do wyjaśnień przedstawionych w toku postępowania administracyjnego, nieuwzględnionych przez organ, spełnia wymóg art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego, ponieważ nie wykazuje zarzucanej przez wojewodę niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XLIII/74/2009 Rady Gminy z dnia 28 października 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w M. na południe od kanał zrzutowego oczyszczalni ścieków.

Działka skarżącego o numerze ewidencyjnym [..] położona jest w granicach wskazanego planu w jednostce planistycznej nr 04.MN o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą z dopuszczalną lokalizacją budynków zamieszkania zbiorowego związanych ze świadczeniem usług turystycznych w obiektach hotelarskich oraz zaspokajających specyficzne potrzeby mieszkaniowe. Plan w odniesieniu do wskazanej jednostki planistycznej stanowi w pkt 6 zatytułowanym "Ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", że ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu w odległości 6m od linii rozgraniczających dróg i dojazdów (pkt 6 ppkt 1 lit. a.). W pkt 6 ppkt 4 przewidziano, że udział powierzchni biologicznie czynnej musi wynosić minimum 70%. W pkt 6 ppkt 6 wskazano maksymalną ilość kondygnacji – dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Dopuszczono lokalizację kondygnacji podziemnych. Wysokość zabudowy określono maksymalnie na 9 m.

W § 3 zdefiniowano terminy, którymi uchwałodawca gminny posługuje się w uchwale o planie. Z punktu widzenia stwierdzonych niezgodności z planem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazać należy na definicję w pkt 9, według której przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek nad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna lub kotłownia gazowa. W § 3 pkt 13 zdefiniowano pojęcie powierzchni terenu biologicznie czynnej przez którą rozumie się grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 10m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację.

Odnosząc się do wszystkich zakwestionowanych przez organy przestrzeni projektowych w pierwszej kolejności należy wyjaśnić prawidłowość i zgodność z planem usytuowania projektowanego budynku względem linii rozgraniczających drogi – ulicy S. Otóż z planu wynika, że budynek zaprojektowano zgodnie ze wskazaną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy, usytuowaną w odległości 6 m od linii rozgraniczających drogi. Oznaczona na rysunku planu odległość 5,5 m nie jest odległością sięgającą bezpośrednio do linii rozgraniczających drogi, ale odległością do granicy działki nr [..] od strony południowej, a uwzględnić należy jeszcze dodatkowo odległość około 0,8 do 0,9 m dzielącą nieprzekraczalną linię zabudowy od ogrodzenia działki. Łącznie daje to odległość ponad 6 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy do linii rozgraniczającej ulicę S. Rysunek planu potwierdza powyższe stanowisko wyraźnie ukazując wymiary powyższych odległości, a wyjaśnienie inwestora złożone w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. w tym zakresie wraz z załącznikami graficznymi są w pełni wiarygodne i przekonywujące. Powyższe odległości potwierdza również część opisowa projektu budowlanego, z którego wynika odległość 5,5 m budynku od granicy południowej (str. 9). Niemniej inwestor na żądanie organu pierwszej instancji wyjaśnił przyjętą pierwotnie w projekcie odległość jako błąd komputera wynikający z zaokrąglenia (do dołu) wskazanej wielkości, co następnie zostało skorygowane. Tym samym nieuwzględnienie tych wyjaśnień, jak również zakwestionowanie w toku prowadzonego postępowania prawidłowości skorygowanego rysunku uwzględniającego odległość 6 m projektowanego budynku od nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie może zostać zaakceptowane. Stanowisko organu, że wyjaśnienia inwestora nie są wystarczające, bez podania jakiejkolwiek przyczyny takiej oceny, jest dowolne i uchybia w sposób istotny obowiązkom organu wynikającym z przepisów postępowania - art. 7 i art. 80 k.p.a.

Trafna jest ocena organu odwoławczego co do liczby kondygnacji projektowanego budynku, gdyż projekt spełnia kryterium planu dopuszczające maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne wraz z poddaszem nieużytkowym. Drugie kryterium planu odnoszące się do wysokości zabudowy ustalonej maksymalnie na 9 m, w ocenie sądu również zostało zachowane w projekcie przedłożonym przez inwestora, co potwierdza część graficzna projektu (rysunki dodatkowo składane w toku postępowania). Strona skarżąca kwestionuje wymiary wskazane przez wojewodę w zaskarżonej decyzji, które też nie znajdują potwierdzenia w jakiejkolwiek dokumentacji projektowej. Wojewoda z jednej strony zarzuca inwestorowi błędy w dokumentacji projektowej polegające na niezwymiarowaniu budynku, a z drugiej strony przeprowadza wyliczenia, których sąd nie może skonfrontować z materiałem dowodowym. Jednocześnie należy zauważyć, że w pojęciu "maksymalnej wysokości zabudowy" zawarte są też pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. Określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi. Zatem "maksymalna wysokości zabudowy" jest z jednej strony pojęciem szerszym od pojęcia budynku, a z drugiej strony zawiera w sobie także pojęcie wysokości budynku. W sytuacji, w której, tak jak w niniejszej sprawie, w planie nie zdefiniowano pojęcia wysokości zabudowy, a projekt obejmuje budynek, oceniając spełnienie w projekcie tego kryterium pomocniczo odwołać się można do definicji wysokości budynku wynikającej z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Przepis ten stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z powyższego wynika, że do wysokości budynku nie wlicza się wyniesionych ponad najwyżej położony strop maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, do których niewątpliwie zaliczyć należy kotłownie. Wobec tego argumentacja wojewody wskazująca na przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy 9 m o 0,17 m i 0,13 m w związku z wyniesioną ponad kalenicę budynku kotłownią nie zasługuje na uwzględnienie. Niemniej, nawet gdyby prawidłowe były wyliczenia organu, to jednak biorąc w szczególności pod uwagę dość duży spadek terenu w kierunku północnym i niewielkie różnice pomiędzy wymiarem podanym w projekcie a wyliczonym przez wojewodę, kategoryczne stwierdzenie co do niezgodności z planem w tej kwestii jest wątpliwe. W konsekwencji sąd uznał za spełniony również ten warunek zgodności z planem, ponieważ jednak wojewoda w tym zakresie sprzeczności z planem przedmiotowego projektu nie wykazał.

Rozważając kolejny parametr planu uznany przez organ odwoławczy za niespełniony sąd również w tej kwestii stanowiska wojewody nie podziela. Plan przewiduje do zachowania na inwestowanej działce minimum 70% udziału powierzchni biologicznie czynnej, obejmującej stałe kwietniki i trawniki. Zdaniem sądu inwestor jednak warunek ten spełnił, stosując do wykonania nawierzchni jezdni i miejsc postojowych tzw. zbrojonego trawnika GCL NetTurf. Z przedłożonej przez skarżącego na żądanie organu karty informacyjnej dotyczącej tego produktu wynika, że NetTurf Advance Grass to nawierzchnia gruntowa produkowana na bazie składników naturalnych, wymieszanych z elementami siatki polipropylenowej. Stanowi ona system wzmacniania warstwy korzeniowej naturalnej trawy, zwiększając nośność nawierzchni w każdych warunkach pogodowych oraz odporność i trwałość murawy. W ramach przeznaczenia wskazanej nawierzchni producenci przewidują jej zastosowanie również do parkingów okazjonalnych, w tym miejsc postojowych i dróg manewrowych. Z informacji o przedmiotowej nawierzchni wynika, że tak wzmocniony trawnik może być wykorzystywany również pod ruch ciężki, w tym drogi pożarowe, bez efektu tworzenia się kolein, czy zapadania się kół wozów. Skoro nawierzchnię tego typu można stosować do budowy dróg dla sprzętu ciężkiego, to tym bardziej może być wykorzystywana do budowy nawierzchni dróg i parkingów, z których korzystać mają samochody osobowe. Przy czym korzystanie to nie będzie miało charakteru stałego, wbrew twierdzeniom wojewody, lecz okazjonalny, związany z charakterem projektowanego budynku. Przedmiotem inwestycji nie jest bowiem budowa parkingu lecz budowa budynku hotelowego, dla którego parking jest elementem niezbędnym, lecz towarzyszącym. W tej sytuacji, przy zastosowaniu przewidzianego przez inwestora produktu w postaci NetTurf Advance Grass, który stanowi powierzchnię biologicznie czynną w 100% i zaprojektowaniu stałych elementów zieleni, o których mowa w planie, zachowanie wymogu 70% powierzchni biologicznie czynnej wymaganej przez plan będzie zrealizowane. Znów sąd zaznacza, że całkowicie dowolne i uchybiające wymogom wynikającym z art. 7 i art. 80 k.p.a. jest w tym zakresie kategoryczne ustalenie przez wojewodę, że bilans powierzchni biologicznie czynnej ustalony w planie nie będzie zachowany wskutek przyjętego rozwiązania z zastosowaniem opisanego podłoża.

Błędne jest też przyjęcie przez organ odwoławczy braku po stronie inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane działką drogową – nr [...], na której projektowana inwestycja obejmuje roboty budowlane polegające na wykonaniu połączenia istniejącego w pasie drogowym zjazdu z terenem działki budowlanej nr [...]. Złożone przez inwestora uzgodnienie z dnia 4 grudnia 2015 r. Zarządu Drogowego dla Powiatu dotyczące zagospodarowania terenu działki nr [..] objętej inwestycją w zakresie obsługi komunikacyjnej poprzez istniejący wjazd z działki drogowej nr [..] według organu nie daje inwestorowi prawa do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast sądowi na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. przedstawiono pismo zarządcy drogi skierowane do inwestora, z datą 13 maja 2016 r., a więc sprzed podjęcia zaskarżonej decyzji, że opisane uzgodnienie jest równoznaczne z posiadaniem prawa do dysponowania na cele budowlane działką drogową, której zarządcą w imieniu Skarbu Państwa jest właściwy starosta. Nie może być zatem w tym zakresie wątpliwości akcentowanych przez organ i uzasadniających odmowę pozwolenia na budowę co do działki nr [..].

Odnośnie oceny wojewody co do niespełnienia wymogów rysunku projektu zagospodarowania terenu i jego powiększenia wynikających z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w zakresie dotyczącym charakterystycznych rzędnych oraz wymiarów obiektów budowlanych poprzez brak wymiarów projektowanego budynku - jest ona dla sądu niejasna i nieuzasadniona. Skarżący kwestionuje takie stwierdzenia wyjaśniając, że projektowany budynek jest zwymiarowany, a organ odwoławczy nie przywołuje dla poparcia konkretnych dowodów. Organ ustala jednak przede wszystkim istotną w sprawie wysokość budynku (kwestionowaną przez skarżącego), przy czym nie wyjaśnia, na podstawie jakich danych i skąd je zaczerpnął, skoro jak twierdzi projekt jest niekompletny. Dalsze uwagi organu co do braku kompletności złożonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym konieczności uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw higieniczno – sanitarnych (przy projekcie wentylacji) oraz uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, nie mogą w ogóle być przez sąd zweryfikowane, skoro organ pierwszej instancji nie wzywał inwestora do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego w tym zakresie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przede wszystkim należy zapewnić inwestorowi możliwość uzupełnienia wszystkich czterech egzemplarzy złożonego projektu budowlanego o złożone rysunki i oświadczenia, bowiem zarzut wojewody co do tego, że skorygowane rysunki nie zostały uwidocznione we wszystkich egzemplarzach projektu budowlanego byłby zasadny, gdyby inwestorowi umożliwiono wypożyczenie przedmiotowych egzemplarzy projektów od organu pierwszej instancji. Tymczasem z oświadczenia inwestora złożonego na rozprawie wynika, że nieudostępniono mu w organie pierwszej instancji tych dokumentów, przy czym potwierdził, że nie zwracał się o to na piśmie. Sąd zwraca uwagę, że konieczność nałożenia na inwestora przez organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązków na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie zwalnia tego organu od takiej współpracy ze stroną, by mogła zadośćuczynić wezwaniu. Skoro w aktach sprawy nie ma pisma inwestora o wypożyczenie złożonych egzemplarzy projektów budowlanych, to nie znaczy, że inwestor mógł je uzyskać. Zdaniem sądu opisana sytuacja pozostaje w sprzeczności z obowiązkami organu administracji wynikającymi z zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6 i 7 k.p.a. To jednak na organie ciąży obowiązek wykazania, że zapewnił stronie wszelkie niezbędne warunki wykonania uzupełnienia stwierdzonych braków dotyczących złożonego projektu budowlanego, tym bardziej, że projekt taki przed jego zatwierdzeniem pozostaje dokumentem prywatnym, w którym wszelkich zmian i uzupełnień dokonać może jedynie jego dysponent.

Ponownie zatem, po dołączeniu przez inwestora niezbędnych rysunków do wszystkich egzemplarzy projektu budowlanego, należy ocenić prawidłowość i kompletność złożonego projektu budowlanego uzupełnionego zgodnie z przywołanym postanowieniem Starosty z dnia 25 listopada 2015 r., przy czym jako wiążącą należy uznać ocenę sądu zgodności z obowiązującym planem w przywołanych wyżej kwestiach. Jakiekolwiek zaś twierdzenia dotyczące niezachowania warunków rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego muszą ściśle odnosić się do konkretnych kart i rysunków przedmiotowego projektu budowlanego, a przede wszystkim wynikać z wezwania do usunięcia braków na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego. Trzeba przy tym zauważyć, że w postanowieniu starosty (pkt 7, 8 postanowienia z dnia 4 grudnia 2015 r.) organ pierwszej instancji zauważył brak kompletności projektu budowlanego odnośnie skali rysunkowej i poziomu posadowienia kondygnacji parteru, niemniej stosowne wyjaśnienia zostały przez inwestora złożone, pismami z dnia 27 stycznia 2016 r. i z dnia 22 października 2016 r., a uzasadnienie organu odwoławczego jest w tym względzie niedostatecznie przekonywające.

W rezultacie sąd uznał, że uchybiając w sposób istotny przepisom postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wojewoda naruszył przepis prawa materialnego – art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie sprzeczności projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie kwestii braku kompletności projektu budowlanego.

Sąd nie odnosi się do tych zarzutów skargi, które kwestionują przewlekłość postępowania przed organem pierwszej instancji, ponieważ pozostają one poza granicami niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.

Nietrafny jest natomiast zarzut skargi dotyczący ponownego merytorycznego orzekania przed organem odwoławczym, bowiem stosownie do treści art. 138 k.p.a. i w związku z art. 15 k.p.a. takie kompetencje organ ten posiada. Może zatem również dokonać odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego, tak jak to częściowo uczynił w niniejszej sprawie wojewoda oceniając projekt jako spełniający wymóg planu w odniesieniu do liczby kondygnacji, wbrew wadliwemu w tej mierze stanowisku starosty.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.