Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 640/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 § 1 pkt 1, art. 29 § 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Błesiński, sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agnieszka Szymańska-Flisikowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012r. sprawy ze skargi Ośrodka A na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania:

Ośrodek przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego do realizacji wystawiony w dniu 11 czerwca 2012r. tytuł wykonawczy o nr "[...]", celem wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec majątku K.G.

Postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił przedmiotowy tytuł wykonawczy Dyrektorowi Ośrodka stwierdzając, że wszczęcie egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.e.a. W ocenie organu egzekucyjnego wierzycielem należności wskazanych w ww. tytułach wykonawczych jest Prezydent m. st. Warszawy, a nie Ośrodek. Skoro zatem tytuły wykonawcze zawierają nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela, nie spełniają one wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., co stanowi podstawę ich zwrotu stosownie do art. 29 § 2 tej ustawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Ośrodek zarzucił organowi egzekucyjnemu rażące naruszenie prawa i niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., a ponadto art. 20 i art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako Kpa. W uzasadnieniu wskazał, że posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., w tym także uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych dotyczących opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień. Ośrodek jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem obowiązku, a zatem jest on wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

W opinii strony przymiot wierzyciela przydają izbie wytrzeźwień następujące regulacje prawne: art. 41 ust. 3 i 4 oraz art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej jako: u.w.t.p.alk., a także § 16, § 18 i § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2004r. nr 20, poz. 192, ze zm.), dalej jako rozporządzenie Ministra Zdrowia, oraz z ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strona wywodziła, że ustawodawca nałożył na dyrektora izby obowiązek wystawienia wezwania do uregulowania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Żalący się podał, że posiadanie statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 22 września 2011r. sygn. akt II GSK 1020/11 oraz w najnowszym wyroku z 16 maja 2012r. sygn. akt II FSK 355/12, a także piśmiennictwo - K. Sobieralski, "Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień i organ wyższego stopnia nad tym wierzycielem", opubl. Nowe Zeszyty Samorządowe 2009r., nr 1, poz. 4).

Na podstawie tego opracowania wskazano, że organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu obowiązku to podmiot prawa, na rzecz którego obowiązek ma być wykonany. Nie ma przy tym znaczenia, że Ośrodek jest jednostką organizacyjną, która nie jest organem państwa bądź organem jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnienie do bycia odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych wynika z brzmienia przepisów art. 41 i art. 42 u.w.t.p.alk. oraz § 18 rozporządzenia Ministra Zdrowia, gdzie ustawodawca wprost wskazał obowiązek dochodzenia zaległych opłat przez wybrane podmioty, a także kompetencje w dochodzeniu tych należności. Z brzmienia art. 41 ust. 3 oraz art. 42 ust. 5 u.w.t.p.alk. wynika, że niezbywalnym elementem funkcjonowania izby wytrzeźwień jest pobieranie opłat ze środków podmiotów korzystających z usług izby. Pobieranie tych opłat odbywa się z wyłączeniem prezydenta miasta (organów jednostek samorządu terytorialnego). Z uwagi na ujmowanie dochodów z tytułu świadczonych usług w budżecie oraz sprawozdaniach finansowych i uwzględnianie ich w procesie planowania gospodarki finansowej, kierownicy izb wytrzeźwień są żywotnie zainteresowani w pełnej realizacji pobierania tych opłat, w tym także w ich egzekucji. Wpłaty z tytułu wspomnianych opłat zasilają rachunek bankowy Ośrodka, który jako jednostka budżetowa samodzielnie gospodarująca środkami budżetowymi, rozlicza się z tych wpłat na podstawie sprawozdań. Od wysokości wpłat uzyskiwanych bezpośrednio z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień zależy wielkość środków uzyskiwanych od samorządu terytorialnego, kondycja finansowa izby czy sposób gospodarowania środkami, co wyznacza interes Dyrektora Ośrodka we wszczęciu (i skutecznym prowadzeniu) postępowania egzekucyjnego. Przez pobieranie opłat za korzystanie z izb wytrzeźwień, o którym mowa w art. 42 ust. 5 u.w.t.p.alk., należy rozumieć także podjęcie działań w celu ich przymusowego egzekwowania. Nadto możliwość uzyskania środków na działanie Ośrodka nie upoważnia Ośrodka do zaniechania działań w celu uzyskania należnych mu z mocy prawa świadczeń i rezygnacji z przymiotu wierzyciela.

Żalący się podniósł ponadto, że za słusznością jego stanowiska przemawia okoliczność, iż jest on uznawany za podatnika VAT w zakresie świadczenia usług w postaci pobytu w izbie wytrzeźwień. W opinii strony niewskazane byłoby ograniczanie jego kompetencji do podejmowania działań w celu egzekucji należnych opłat, ponieważ oznaczałoby to obarczanie Ośrodka samodzielnymi obowiązkami bez przydania mu także samodzielnych uprawnień.

Dyrektor Izby Skarbowej, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia "[...]" stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji, dokonując zwrotu tytułu wykonawczego jego wystawcy, działał na podstawie i w granicach prawa, w tym nie dopuścił się naruszeń przepisów art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., jak również art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 41 ust. 3 i 4 u.w.t.p.alk., § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia, a także art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

W ocenie organu odwoławczego tytuł wykonawczy jest wysoce sformalizowanym dokumentem urzędowym. Podkreślając, że skuteczność prowadzonej egzekucji zależy m.in. od spełnienia wymogów stawianych treści tytułom wykonawczym, organ podniósł, że prawidłowe wypełnianie druków tytułów leży w interesie zarówno Ośrodka, jak i Prezydenta m. st. Warszawy.

Przedstawił definicję wierzyciela zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Wskazał na treść art. 1 ust. 1 u.w.t.p.alk. informując, że obowiązki te realizowane są na rzecz trzeźwości m.in. przez izby wytrzeźwień, prowadzone i organizowane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie art. 39 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że wyłącznie gmina może mieć status wierzyciela w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Ośrodek jest jednostką pomocniczą wobec właściwego miejscowo organu wykonawczego administracji rządowej - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, który to organ zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wniesienia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Ośrodek nie jest tu samodzielnym organem, a jednostką budżetową nieposiadającą osobowości prawnej, kierowaną i reprezentowaną przez Dyrektora zatrudnianego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i działającego na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Dyrektor Ośrodka jest uprawniony jedynie do pobrania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub wystawienia wezwania do uiszczenia tej opłaty. Sama możliwość wystawienia wezwania nie czyni jednak z Dyrektora Ośrodka wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Opłaty pobierane przez izby wytrzeźwień stanowią dochód własny gminy również, jeśli zostały uzyskane drogą potrącenia z depozytów pieniężnych osób przyjętych do izb.

Nie można także uznać dyrektora izby wytrzeźwień za wierzyciela na podstawie przyznanej możliwości ustanowienia zastawu na depozytach pieniężnych osób przyjętych do izby wytrzeźwień celem zabezpieczenia należności wynikających z pobytu w izbie wytrzeźwień (art. 41 ust. 4 u.w.t.p.alk.). Zgodnie z przytoczonym wyżej stanem prawnym, należności te stanowią dochody własne gminy. Dyrektor izby wytrzeźwień w tej sytuacji reprezentuje zatem interesy danej gminy.

Również okoliczność, że Ośrodek spełnia kryteria kwalifikujące go do zarejestrowania jako podatnika podatku od towarów i usług, nie przesądza o przyjęciu, iż pełni w przedmiotowym postępowaniu rolę wierzyciela. Ustawa z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011r., nr 177, poz. 1054, ze zm.) zawiera samodzielną definicję podatnika i wobec tego kwalifikuje w oparciu o szczegółowe kryteria zawarte w tej ustawie podmiot jako podatnika podatku VAT. Powyższe nie ma jednak prawnie doniosłego znaczenia na gruncie innych przepisów, bowiem w oparciu o inne kryteria uznawany jest podmiot działający jako wierzyciel na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z racji innych zakresów regulacji zawartych w ustawie o podatku od towarów i usług oraz ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor Izby Skarbowej nie zgodził się z poglądem strony, że przyznanie Ośrodkowi statusu podatnika VAT, będzie go automatycznie wyznaczało jako wierzyciela na gruncie ustawy egzekucyjnej. Wyłącznie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, zgodnie ze swoją właściwością miejscową i rzeczową, pełni w przedmiotowym postępowaniu rolę wierzyciela. Tylko ten podmiot ma prawo do wydania prawidłowego tytułu wykonawczego i skierowania go do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, który to jest organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w izbie wytrzeźwień. Powołane w zażaleniu orzecznictwo sądów administracyjnych zostało natomiast podjęte w indywidualnych sprawach, w których niewątpliwie miało zastosowanie i wiązało organy orzekające w tych konkretnych sprawach. Przytaczane przez stronę orzeczenia nie stanowią jednak ogólnie obowiązujących zasad prawnych, które miałyby wpływ na sposób postępowania we wszystkich sprawach tego typu, można bowiem odnaleźć orzeczenia odmienne - organ wskazał na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.06.2012r. sygn. akt III SA/Gd 287/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31.05.2012r. sygn. akt II SA/Go 263/12. Również powoływany pogląd Krzysztofa Sobieralskiego nie obliguje organu II instancji do wydania zgodnego z nim rozstrzygnięcia. Jako pogląd doktryny mógłby on pełnić jedynie rolę pomocniczą przy konstruowaniu argumentacji wydanego orzeczenia.

Nie stwierdzając ponadto naruszenia przepisów art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 Kpa Dyrektor Izby Skarbowej wskazał końcowo, że zarówno właściwość rzeczowa, jak i miejscowa Naczelnika Urzędu Skarbowego zostały w przedmiotowej sprawie ustalone prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 19 § 1 oraz art. 22 § 2 u.p.e.a., a także rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz.U. z 2003r., nr 209, poz. 2027). Zwrot tytułu wykonawczego nastąpił zaś w związku z nieprawidłowym oznaczeniem w jego treści wierzyciela, co stanowi naruszenie przepisu art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ośrodek wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

– art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 41 ust. 3 i 4, art. 42 ust. 5 u.w.t.p.alk. oraz § 16 - 19 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do występowania w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i odmowę skarżącemu prawa do wystawienia tytułów wykonawczych z jego oznaczeniem jako wierzyciela,

– art. 27 u.p.e.a. poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy nie posiada prawidłowego oznaczenia wierzyciela.

Zdaniem skarżącego, podstawą prawną upoważniającą go do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków ujętych w wystawionych przez niego tytułach wykonawczych jest art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Skarżący ponownie, jak w zażaleniu powołał się na wyrok NSA z 16 maja 2012r. sygn. akt II FSK 355/12 odnośnie posiadania statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powtórzył ponadto argumenty zgłoszone już w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasady i reguły orzekania określają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 §1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy Ośrodek posiada przymiot wierzyciela i jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. A zatem, czy skarżący może we własnym imieniu wystawiać tytuły wykonawcze zmierzające do realizacji obowiązku opłacenia pobytu w izbie wytrzeźwień.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy powołanej wyżej w skrócie jako u.p.e.a. Stosownie do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej (co obejmuje m.in. ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony). Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. oznaczenie wierzyciela oraz datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela - art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy.

Art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wskazuje, że przez pojęcie wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei w pkt 14 tego przepisu wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Stosownie zaś do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. Piotr Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex 2012).

Prowadzenie izby wytrzeźwień jest przejawem realizacji zadań gminy wynikających z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powołanej wyżej w skrócie jako u.w.t.p.alk., prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gminy. Organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień (art. 39). Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do ustalenia szczegółowej organizacji izby wytrzeźwień właściwa jest rada gminy. Ośrodek jest jednostką budżetową Miasta Stołecznego Warszawy, działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LVI/1575/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie, oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie. Z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010r. nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.

Poza sporem jest, że egzekucja opłaty związanej z pobytem w izbie wytrzeźwień następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy), a obowiązek jej zapłaty wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wynika to z art. 2 pkt 5 u.p.e.a. i art. 42 ust. 5a u.w.t.p.alk. Z kolei na podstawie art. 42 ust. 6 u.w.t.p.alk. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004r. Zgodnie z jego § 17 osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostek Policji wynosi 250 zł - § 29 rozporządzenia.

Na mocy Uchwały nr LVI/1576/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005r. w sprawie wysokości opłaty związanej z pobytem w Izbie Wytrzeźwień w m. st. Warszawie, podjętej w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a następnie Uchwały nr LXXXVIII/2632/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 września 2010r. w sprawie wysokości opłat związanych z pobytem w Ośrodku wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień ustalona została na kwotę 250 zł. Stosownie do przepisów art. 41 ust. 3 i 4 u.w.t.p.alk., z depozytów pieniężnych izby wytrzeźwień mogą potrącać swoje należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie. Na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie izbom wytrzeźwień służy ustawowe prawo zastawu celem zabezpieczenia tych należności.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Ośrodek jest jednostką budżetową Miasta Stołecznego Warszawy. Jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej i w obrocie prawnym funkcjonują jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego (statio municipi). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Statut jest aktem prawa wewnętrznego, określającym wewnętrzną organizację danej jednostki (jej strukturę) tryb działania i zadania.

Jak wynika ze statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVII/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2009r., nr 221, poz. 7005) - Ośrodek jest jednostką organizacyjną Miasta Stołecznego Warszawy, nie posiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust. 1 i 2 statutu).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., nr 157 poz. 124, ze zm.) - jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nie posiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności (art. 11 ust. 2 tej ustawy), a podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej" (art. 11 ust. 3 tej ustawy).

Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przepisów dotyczących jednostek budżetowych, podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, sporządzony zgodnie z odrębnymi przepisami - § 10 ust. 1 i 2 statutu. Zasady odpłatności za pobyt w ośrodku określa odrębna uchwała Rady m. st. Warszawy (uchwała ta została przywołana powyżej). Cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest to, że pełnią one funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i podejmują za nie czynności.

Jednostki budżetowe stanowią formę prawa budżetowego, a nie wykonywania działalności gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego nie mają osobowości prawnej. Korzystają natomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że nie działają w imieniu własnym (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2005r., w sprawie VI SA/Wa 2083/04, LEX 190634).

Zgodnie z regulacją zawartą w § 6 ust. 1, 2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Co istotne - Dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Jak wynika z akt sprawy, takie pełnomocnictwo w dniu 3 lutego 2010r., nr GP-0158/369/2010 zostało przez Prezydenta m. st. Warszawy udzielone Dyrektorowi Ośrodka. Jego treść wskazuje, że Prezydent m. st. Warszawy udzielił Dyrektorowi Ośrodka pełnomocnictwa: w punkcie pierwszym - do składania w imieniu m. st. Warszawy oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań w zakresie działania Ośrodka w ramach planu finansowo-rzeczowego kierowanej jednostki, w punkcie drugim - do reprezentowania m. st. Warszawy przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, aby Dyrektor Ośrodka był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego w swoim imieniu. Ośrodek jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą jej Prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym w imieniu, lecz z upoważnienia Prezydenta Miasta. Stąd też to Prezydent jest organem m. st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd NSA wyrażony na tle sporu kompetencyjnego w sprawie w sygn. akt II FW 4/11, w którym Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Mokotów, został uznany za organ właściwy rzeczowo na mocy art. 19 § 2 u.p.e.a. do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Kluczową kwestią w tej sprawie było uznanie przez NSA, że właśnie Prezydent Miasta jest uprawiony do określenia i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, a kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym w imieniu, lecz z upoważnienia Prezydenta Miasta - por. postanowienie z 17 listopada 2011r. sygn. akt II FW 4/11, a także postanowienie z 22 września 2011r. sygn. akt II FW 3/11 (dostępne w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie można tym samym podzielić poglądu Ośrodka, który podnosił, że jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).

Jak wskazuje się w doktrynie prawa - pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych (zob. Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, system informacji prawnej LEX w wersji omega - 43/2011). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela tu pogląd wyrażony przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I SA/Sz 909/10, zgodnie z którym uprawnienia jednostki budżetowej gminy do pobierania opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień są pochodne od uprawnień prezydenta miasta. Jednostka ta nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty tylko na skutek faktycznego pobierania tych opłat.

Podstawą prawną pobrania opłaty jest art. 42 ust. 5 u.w.t.p.alk., który stanowi, że za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji "pobierane są opłaty". Przepis ten nie wskazuje podmiotu uprawnionego do odbioru opłaty. Jak już zostało podniesione, Ośrodek jest jednostką budżetową Miasta Stołecznego Warszawy i prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, co wiąże się m.in. z odprowadzaniem pobranych dochodów. Niewątpliwie zatem opłaty są dochodem gminy - art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i są pobierane w jej imieniu. Takie też stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2011r., sygn. akt III SA/Gl 663/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011r., sygn. akt I SA/Rz 759/11 - dostępne w Internecie j.w.). Jak wskazano w tych orzeczeniach opłaty są dochodami gminy, gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Opłata pobierana jest w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego, które na podstawie art. 39 ustawy mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień.

Skarżący Ośrodek na poparcie swojego stanowiska wskazuje na przepisy art. 41 ust. 3 i 4 u.w.t.p.alk. oraz § 17 ww. rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004r., jak i na stanowisko judykatury. Jednak regulacja zawarta w art. 41 ustawy dotyczy depozytów tj. zatrzymania w depozycie pieniędzy, przedmiotów wartościowych i napoi alkoholowych oraz możliwości potrącania należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie z depozytów pieniężnych (ust. 2 i 3), a także ustanawiania prawa zastawu na przedmiotach zatrzymanych w depozycie (ust. 4). Przepisy te pozwalają na dokonanie potrącenia oraz na ustanowienie zastawu. Przywołane zaś unormowanie rozporządzenia pozwala Dyrektorowi Ośrodka na wystawienie wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie wytrzeźwień (podobnie jak kierownikowi placówki i komendantowi jednostki Policji). Uprawnienia do dokonywania tych czynności, w świetle poczynionych powyżej rozważań, nie pozwalają jednak na przyznanie statusu wierzyciela w odniesieniu do spornych opłat.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela poglądu przedstawionego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 maja 2012r. w sprawie II FSK 355/12 (dostępne w Internecie j.w.) w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, gdzie Sąd przyznał Ośrodkowi przymiot wierzyciela. O przyznaniu skarżącemu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych nie mogą stanowić zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a w konsekwencji – interes faktyczny Dyrektora Ośrodka w realizacji opłat pobieranych za pobyt w Ośrodku. Jak bowiem już wyżej wskazano, należności z tytułu tych opłat stanowią dochód gminy, a zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, zatem tytuł wykonawczy wystawia samodzielnie lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia - w zakresie obowiązków zgodnych z ich kompetencjami.

Niewątpliwie zasadnie wskazuje NSA, że "kierownicy Izb Wytrzeźwień są żywotnie zainteresowani w pełnej realizacji pobierania tych opłat, tj. także w ich egzekucji", co wiąże się m.in. z ujmowaniem opłat w budżecie czy sprawozdaniach finansowych - nie są to jednak okoliczności, które mogłyby przesądzać o statusie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie należy podzielić stanowisko WSA w Gdańsku w ww. wyroku z 21 czerwca 2012r. sygn. akt III SA/Gd 287/12.

Z kolei cytowany w skardze i zażaleniu fragment uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011r. sygn. akt II GSK 1020/11, iż nie budzi wątpliwości fakt, że strona skarżąca – Ośrodek jako wierzyciel jest stroną postępowania egzekucyjnego przed organem egzekucyjnym – należy postrzegać na tle konkretnego stanu faktycznego. NSA odnosił się w tej sprawie do dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a przez skarżący Ośrodek, który wydał w I instancji - na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. - postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela wskazując, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w formie postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Problematyka przysługiwania Ośrodkowi przymiotu wierzyciela, z uwagi na granice skargi kasacyjnej, nie stanowiła przedmiotu sporu w tym postępowaniu. Dlatego też powoływany przez skarżącego fragment postanowienia NSA nie przemawia na rzecz przyznania stronie uprawnień wierzyciela w postępowaniu dotyczącym egzekucji należności za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Podobnie nie można podzielić stanowiska WSA we Wrocławiu wyrażonego w końcowej części uzasadnienia załączonego do skargi wyroku z 11 sierpnia 2011r. sygn. akt III SA/Wr 320/11, że Ośrodek jest wierzycielem w niniejszej sprawie, jako podmiot bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia. WSA nie rozwijał tej kwestii w swych rozważaniach, ale skupił się w sprawie na głównym problemie skuteczności doręczenia upomnienia w trybie art. 44 Kpa jako warunku dopuszczalności wszczęcia egzekucji i zasadności zwrotu z tego powodu wierzycielowi tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Ponadto orzeczenie to nie jest prawomocne.

Również posiadanie przez Ośrodek statusu podatnika VAT nie może przesądzać w żadnej mierze o posiadaniu przymiotu wierzyciela, jak i umocowania do wystawiania tytułów wykonawczych w swoim imieniu. Można tu zauważyć, że w interpretacji indywidualnej z dnia 20 października 2009r. nr IPPP2/443-818/09-4/PW przedłożonej wraz ze skargą wskazano, że opłata z tytułu doprowadzenia oraz pobytu w izbie "stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasta Stołecznego Warszawy". Pozostałe dołączone do skargi dokumenty nie mogą przemawiać za zasadnością stanowiska Ośrodka.

Jak wynika z przedłożonego do akt sprawy tytułu wykonawczego nr "[...]" z dnia 11 czerwca 2012r. został on wystawiony na rzecz Ośrodka, na co wskazuje pieczęć podłużna w miejscu oznaczenia wierzyciela oraz umieszczona w polu 45 tytułu pieczęć urzędowa, a także figurujący w polu 52 tytułu podpis i imienna pieczątka służbowa pracownika Ośrodka na stanowisku Specjalisty, z treści której wynika, że dział on z upoważnienia Dyrektora Ośrodka.

Mając powyższe na uwadze, w tym treść statutu Ośrodka i opisanego wyżej pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010r. udzielonego przez Prezydenta Dyrektorowi Ośrodka nie można uznać, aby tytuł wykonawczy był prawidłowy. Dyrektor Ośrodka nie działa bowiem w imieniu własnym, lecz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta, w imieniu m. st. Warszawy.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w wyroku z 21 czerwca 2012r. sygn. akt III SA/Gd 287/12, że prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta (albo osoby upoważnionej do jego wystawienia w imieniu Prezydenta). Można tu dodać, że nawet w przypadku dysponowania pełnomocnictwem jedynie do wystawienia tytułu wykonawczego, okoliczność działania z upoważnienia Prezydenta Miasta powinna znaleźć wyraz w treści prawidłowo wystawionego tytułu.

Ponadto Dyrektor Ośrodka nie mógł również na podstawie ww. pełnomocnictwa Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy udzielić dalszego pełnomocnictwa pracownikowi do wystawienia tytułu na rzecz Ośrodka. Skoro Dyrektor Ośrodka działa w imieniu i na rzecz m. st. Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta, okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego. Przepis art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, zatem tytuł wykonawczy wystawia samodzielnie lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.

Należy dodać, że używanie pieczęci urzędowej uregulowane jest w ustawie z 31 stycznia 1980r. o godle, barwach i hymnie RP oraz pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005r., nr 235, poz. 2000 ze zm.). Zgodnie z art. 16 c ust. 1 tej ustawy - urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2). Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a (ust. 3). Podmiotami tymi są m.in. gminy, związki międzygminne oraz ich organy, tj. rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta. Nie może nasuwać wątpliwości, że Ośrodek nie jest organem gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, a więc używanie okrągłej pieczęci z godłem na polu 45 tytułu wykonawczego nie znajduje uzasadnienia prawnego i czyni również wydany tytuł wadliwym.

Na tle powyższych rozważań należy uznać, że Ośrodek nie ma uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym za zasadną należy uznać odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez zwrot tytułu do wystawcy.

Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa, które przemawiałyby za wyeliminowaniem zapadłych postanowień z obrotu prawnego. Postanowienia organów obu instancji o zwrocie spornego tytułu wykonawczego jako wadliwie wystawionego, należy uznać za prawidłowe.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.