Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 412/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1034
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa  Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg.
article: Par. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K., M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 stycznia 2017 r. znak [....] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku P. K. z 14 czerwca 2016 r. orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencyjnego obręb B, jednostki ewidencyjnej B, w zakresie powierzchni działki nr [...] z 2432 m2 na 2734 m2 zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w dniu 12 listopada 2015 r. nr: [...].

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyły odwołania A. K. i M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...]. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisów postępowania art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. Odwołujące wskazały również na naruszenie § 37 ust. 1, § 39 ust. 1-3 wyżej wymienionego rozporządzenia.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.g.k." oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1340) zwanego dalej rozporządzeniem.

Organ wskazał, że akta sprawy zostały uzupełnione przez organ odwoławczy o kopie operatu [...], kopię operatu [...], wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], dokumenty z operatu założenia ewidencji gruntów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że w rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej [...] wykazano działkę nr [...] o pow. 0,2432 ha jako współwłasność P. K. w 1/3 cz., A. K. w 2/6 cz. i M. K. w 2/6 częściach (podstawa księga wieczysta [...]).

Organ podał, że postępowanie wszczął wniosek P. K. o zmianę powierzchni działki nr [...] obręb [...] B stanowiącej jego współwłasność, M. K. oraz A. K., na podstawie opracowania biegłego sądowego geodety B. H. przyjętego do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 12 listopada 2015 r. za nr [...]. Aktualizacja miała dotyczyć zmiany powierzchni działki nr [...] bez zmiany "konfiguracji" granic.

Podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków stanowić miały dane z operatu technicznego nr [...], którego bardzo istotnym elementem jest protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzony na podstawie § 37 - § 39 rozporządzenia.

Geodeta uprawniony mgr inż. B. H. w dniu 29 września 2015 r. wykonał czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], [...]. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych zostały utrwalone w protokole ustalenia oraz na szkicu stanowiącym jego integralną część.

Jak wynika z dokumentacji zawartej w operacie [...], granice działki nr [...] zostały ustalone według ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. Stan posiadania określają istniejące na gruncie ogrodzenia trwałe z siatki stalowej na słupach stanowych i ogrodzenia na podmurówce z kamienia. Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic na gruncie stawili się J. B. i A. B. - właściciele działki nr [...], J. Z. - pełnomocnik właściciela działki nr [...] i [...], M. K. i A. K. - współwłaścicielki działki nr [...]. Pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się P. K. - współwłaściciel działki nr [...] oraz przedstawiciel Skarbu Państwa - władającego działkami nr [...] i [...]. Obecni na gruncie właściciele działek nr [...], [...] i [...] ustaloną granicę zaakceptowali co potwierdzili podpisem złożonym do protokołu. Jak wynika ze sprawozdania zawartego w operacie [...] współwłaścicielki działki nr [...] A. K. i M. K. uznały ustalone granice od strony wschodniej, północnej i zachodniej lecz odmówiły złożenia podpisu potwierdzającego ich akceptację. Współwłaścicielki działki nr [...] nie akceptują ustalonej granicy od strony południowej twierdząc, że granica winna przebiegać po stronie południowej szeregu drzew. Ze względu na nie stawienie się przedstawiciela Skarbu Państwa - Starosty, który by potwierdził roszczenie współwłaścicielek działki nr [...] co do przebiegu granicy południowej działki, granicę ustalono wzdłuż istniejącego ogrodzenia trwałego określając ją punktami E-D i jako sporną, w tym przypadku współwłaścicielki działki [...] również odmówiły złożenia podpisu w protokole ustalenia granic.

Powyższe znalazło odzwierciedlenie w protokole ustalenia przebiegu granic, gdzie w kolumnie 10 przy działce nr [...] w pozycji 1, 2, 6 i 7 widnieje zapis "Ustaloną granicę akceptujemy bez zastrzeżeń co do posiadania Pani K. A. E. i K. M. - odmowa złożenia podpisu". Ponadto w kolumnie 11 zawarto adnotację "Pani K. A.E. i K. M. kwestionują posiadanie K. P. W. na podstawie prot. Sądu Rej. z dnia 17.05.2013r. sygn. akt [...]."

Organ podkreślił, że przebieg granic działek ewidencyjnych (§ 36 rozporządzenia) wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków przez Straż Graniczną jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub jeśli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 rozporządzenia). Szczegółowe zasady ustalenia przebiegu granic na gruncie regulują przepisy § 38 i § 39 rozporządzenia.

Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że dokumentem przedstawiającym przebieg granic jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880, istnieje również szkic polowy nr 39 z pomiarów do uwłaszczeń (podział działki [...] na działki nr nr [...], [...], [...]) – numer [...]. Mając na uwadze technologię założenia dotychczas obowiązującej ewidencji gruntów i budynków (mapa w skali 1:2880) oraz możliwości techniczne wykonywanych wówczas pomiarów geodezyjnych i związaną z tym ich dokładność, w ocenie organu odwoławczego dokumentacja ta nie spełnia wymogów rozporządzenia, ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie sposobu określenia ich położenia. Dlatego zasadnym było przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działek zgodnie z § 37-39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. § 39 ust. 2 rozporządzenia wskazuje z kolei, że w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Natomiast, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 1-3 rozporządzenia. Granice działki nr [...] z działkami sąsiednimi ustalono wg spokojnego stanu posiadania (§ 39 ust. 2 rozporządzenia) po widocznych szczegółach sytuacyjnych wskazujących zasięg użytkowania działki nr [...] - tj. istniejące w terenie ogrodzenie trwałe z siatki stalowej na słupach stalowych oraz ogrodzenie na podmurówce z kamienia. Wykonawca prac stwierdził, że widać różnicę pomiędzy stanem posiadania a stanem - wynikającym z wektoryzowanej mapy ewidencji gruntów, a różnica w przebiegu granic zawiera się w dokładności istniejącej mapy ewidencji gruntów wsi B. W ocenie organu odwoławczego ustalony przebieg granic działki nr [...] jest spójny z treścią dokumentacji zawierającej informacje mające znaczenie dla ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy jaką jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że A. K. i M. K. nie zaakceptowały ustalonego przebiegu granic z działka nr [...] natomiast zaakceptowały granicę z działką nr [...], [...], [...], [...] jednakże omówiły złożenia podpisów. Powyższe oraz uwaga zawarta w kolumnie 11 ww. protokołu dowodzą, że skarżące kwestionują współwłasność P. K. w działce nr [...]. Działka nr [...] posiada uregulowany stan prawny i ma założoną księgę wieczystą [...], a P. K., M. K. i A. K. są współwłaścicielami przedmiotowej działki, każdy w 1/3 części.

Dla niniejszego postępowania nie ma znaczenia, który ze współwłaścicieli jaką część ww. działki posiada lub użytkuje tym bardziej, że jak wynika z odwołania w zakresie przedmiotowej działki toczy się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że spokojny stan posiadania jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek: protokół z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt [...]; protokół z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt [...]; opinia geodezyjna - opracowanie dla Sądu Rejonowego do sprawy o zasiedzenie sygn. akt. [...] zwrócono uwagę, że ww. protokoły z posiedzeń sądu dotyczą niezakończonej sprawy o zniesienie współwłasności i nie stanowią dokumentów określający stan prawny gruntów. W ocenie organu odwoławczego ww. opinia geodezyjna nie jest wystarczająca do określenia stanu prawnego w granicach działki nr [...], według opinii geodety sporządzającego ww. dokument stwierdza się, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] w trakcie opracowania kontroli ewidencji w procesie uwłaszczeń gospodarstw rolnych. Zamieszczony w operacie geodezyjnym szkic z dnia 15 sierpnia 1979 r. nie umożliwia precyzyjnego określenia żadnej z granic działki [...].

W związku z kwestionowaniem wielkości pola powierzchni działki nr [...] organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, 62 rozporządzenia). Pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się (§ 62 ust. 1 rozporządzenia) za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich o których mowa w § 61. Ww. przepis stanowi, że numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy określone zostało na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m.

W świetle powyższego zarzut skarżących odnośnie powierzchni działki nr [...] jest bezzasadny, bowiem jak wynika z dokumentacji geodezyjnej współrzędne wszystkich punktów granicznych ww. działek, które użyto do numerycznego jej opisu pozyskano w wyniku pomiaru poprzedzonego ustaleniem ich położenia. Za pomocą tych współrzędnych obliczono pole powierzchni działki stosując się do postanowień § 62 rozporządzenia. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.) podstawą wpisu w dziale I-O, w którym znajduje się opis nieruchomości w rym powierzchnia działki, jest ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości).

Odnosząc się do twierdzeń podniesionych w odwołaniu, że granice działki nr [...] zostały ustalone w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia oraz że nie można uznać, że granice działki nr [...] zostały ustalone w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, skoro takie oświadczenie złożyła jedna z zainteresowanych osób, wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, że geodeta B. H. dokonał ustalenia przebiegu granic w oparciu o § 39 ust. 2 rozporządzenia.

Ponadto podkreślono, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyraźnie odróżniają regulacje powiązane z ewidencją gruntów i budynków (art. 20-26 P.g.k.) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39 P.g.k.). Ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie aktualne stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości, a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych. Rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Sprawą o rozgraniczenie jest sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granic nieruchomości wyznaczających i określających wprost ich powierzchnie.

Istota ewidencji, jak sama nazwa wskazuje, polega na rejestrowaniu istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów świadczących o sporze pomiędzy współwłaścicielami działki nr [...], błędne jest oczekiwanie skarżących, że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych dojdzie do załatwienia sporu o własność, ponieważ organy ewidencyjne są uprawnione nie do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1347/10, opub. w LEX nr 950515). Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma, więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Przeprowadzone postępowanie w żaden sposób nie ingerowało w podmiotowy stan prawny nieruchomości i nie zmieniło go. Określenie przebiegu granicy według stanu faktycznego i stanu spokojnego posiadania jest w istocie czynnością materialno-techniczną. Podział taki nie uniemożliwia odwołującym realizacji roszczeń cywilnoprawnych. Natomiast o ile odwołujące chcą kwestionować przebieg spornych według nich granic przedmiotowej działki, to właściwymi do rozgraniczenia nie są organy administracyjne, a tylko sąd powszechny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 596/14).

Odnosząc się do braków na mapie uzupełniającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków podniesiono, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) jednoznacznie wskazują w § 77 tego rozporządzenia, co składa się na treść mapy do celów prawnych. Z kolei zarzut dotyczący zmiany użytku ŁIV na Br-ŁIV jest bezzasadny. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy - operatu [...] wynika, że obecnie wykazany zasięg użytku Br-ŁIV nie odzwierciedla stanu faktycznego na gruncie, wbrew twierdzeniom odwołujących na gruncie znajduje się budynek oznaczony "g" poza zasięgiem obecnego użytku. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z wniosku strony, a wynikające z tego wniosku żądanie (zmiany powierzchni działki nr [...]) wyznaczyło zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ i w takim zakresie zostało przez Starostę rozpatrzone. W ocenie organu odwoławczego w zakresie zmiany użytku winno zostać przeprowadzone z urzędu odrębne postępowanie stosownie do art. 24 pkt 2a ust. 1c P.g.k. w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie materiałów zasobu.

Organ I instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym dokumentację geodezyjną - operat [...] orzekł o aktualizacji danych zawartych w bazie danych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu B.

A. K. i M. K. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powyższą decyzję zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. oraz art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. poprzez błędne uznanie, ze podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania jako zainteresowane podmioty ewidencyjne złożyły wnioski i wskazały w tym wniosku dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ze wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców a przez to nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...].

W uzasadnieniu skargi podano, że analiza treści tych norm prawa mających w zastosowanie w sprawie, wskazuje, że do dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...] niezbędne było złożenie wniosku przez wszystkich jej współwłaścicieli, tj. skarżące oraz P. K. Tymczasem wniosek taki został złożony jedynie przez P. K. a skarżące stanowczo się sprzeciwiły dokonaniu aktualizacji danych ewidencyjnych.

Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli nie pozwalał na dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu B, jednostka ewidencyjna B w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...].

Zgodnie z treścią wniosku P. K. i wg organów administracji obu instancji aktualizacja miała dotyczyć jedynie powierzchni działki nr [...] bez zmiany konfiguracji granic na podstawie opracowania geodezyjno-kartograficznego - mapy uzupełniającej Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków została opracowana przez B. H. nr [...]. Tymczasem z dokumentu tego wynika, że dotyczy on nie tylko zmiany samej powierzchni ale i granic działki. Wskazuje na to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Bardzo istotnym elementem tego opracowania jest protokół ustalenia przebiegu granic. Z tego zaś protokołu wynika, że granice zostają przez autora opracowania przyjęte w sposób odmienny niż wynika to z mapy ewidencyjnej. W szczególności dotyczy to granic zachodniej i północnej. Granica wschodnia jest niesporna, zaś południowa jest sporna. Jak sam twierdzi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w związku z kwestionowaniem wielkości pola powierzchni działki nr [...] należy podkreślić, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, 62 rozporządzenia). Skoro powierzchnia jest wtórna do granic, które są pierwotne, to tylko zmiana granic może powodować zmianę powierzchni. O ile zatem nastąpiła zmiana powierzchni to musiała nastąpić zmiana granic a to oznacza, że nastąpiła zmiana ich konfiguracji. Twierdzenie autora opracowania geodezyjnego, że zmiana dotyczy powierzchni działki a nie konfiguracji granic jest więc twierdzeniem nie polegającym na prawdzie. W efekcie aktualizacja dotyczy nie tylko powierzchni ale i konfiguracji granic tej działki. W protokole, o którym mowa wyżej skarżące wyraźnie zakwestionowały granice przyjęte przez autora opracowania.

Skarżące wskazały, że granice akceptują ale tylko w zakresie co do posiadania przygranicznych pasów gruntu przez skarżące, kwestionują je zaś w zakresie posiadania przez P. K. a to zgodnie z protokołem Sądu Rejonowego z dnia 5 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt [...]. To wyłącznie skarżące posiadały przygraniczne pasy gruntu a nie posiadał ich P. K. Skarżące mogą domagać się stwierdzenia ich zasiedzenia, a roszczenie takie P. K. przysługiwać nie może. Aktualizacja prowadził do nieuzasadnionego przysporzenia na rzecz P. K. przygranicznych pasów gruntu w udziale, w jakim pozostaje on we współwłasności działki nr [...], gdy tymczasem nie będąc on ich posiadaczem nie nabył ich własności w trybie zasiedzenia.

Autor opracowania twierdzi, że granice tej działki ustalone zostały na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. Jednakże z tym stwierdzeniem nie można się zgodzić, bowiem ostatni spokojny stan posiadania nie odnosi się do P. K. O ile skarżące taki stan posiadania potwierdzają w odniesieniu do siebie to wyraźnie kwestionują to w odniesieniu do P. K.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geologicznego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. W rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej [...] działka nr [...] o pow. (przed aktualizacją) 0,2432 ha stanowi współwłasność P. K. w 1/3 cz., A. K. w 2/6 cz. i M. K. w 2/6 częściach. Podstawą do takiego wpisu były dane zawarte w księdze wieczystej numer [...].

Na wniosek jednego ze współwłaścicieli P. K. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie zmiany powierzchni działki nr [...], na podstawie opracowania biegłego sądowego geodety B. H. przyjętego do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 12 listopada 2015 r. za nr [...]. Aktualizacja miała dotyczyć jedynie zmiany powierzchni działki nr [...] bez zmiany konfiguracji granic.

Podstawę aktualizacji stanowiły dane z operatu technicznego nr [...], którego elementem jest protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzony na podstawie § 37 - § 39 rozporządzenia.

Geodeta B. H. w dniu 29 września 2015 r. wykonał czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], [...]. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych zostały utrwalone w protokole ustalenia oraz na szkicu stanowiącym jego integralną część. Granice działki nr [...] zostały ustalone według ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie (stan ten określały istniejące na gruncie ogrodzenia trwałe z siatki stalowej na słupach stanowych i ogrodzenia na podmurówce z kamienia).

Obecni na gruncie właściciele działek nr [...], [...] i [...] zaakceptowali ustaloną granicę i potwierdzili to podpisem złożonym do protokołu. Współwłaścicielki działki nr [...] A. K. i M. K. uznały ustalone granice działki nr [...] od strony wschodniej, północnej i zachodniej lecz odmówiły złożenia podpisu potwierdzającego ich akceptację. Współwłaścicielki działki nr [...] nie zaakceptowały ustalonej granicy działki od strony południowej twierdząc, że granica winna przebiegać po stronie południowej szeregu drzew. Z uwagi na brak stawienia się przedstawiciela Skarbu Państwa, który potwierdziłby lub odmówił potwierdzenia przebiegu granicy wskazanej przez współwłaścicielki działki nr [...] od strony południowej, granicę ustalono wzdłuż istniejącego ogrodzenia trwałego określając ją punktami E-D i jako sporną, w tym przypadku współwłaścicielki działki [...] również odmówiły złożenia podpisu w protokole ustalenia granic.

Ustalenia dotyczące okazania granic, ich wytyczenia i zachowań poszczególnych uczestników znalazły odzwierciedlenie w protokole ustalenia przebiegu granic.

Na tej podstawie sporządzono dokumentację geodezyjną obrazującą przebieg granic działki nr [...], która to dokumentacja została przyjęta do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentem przedstawiającym przebieg granic działki nr [...] jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880 oraz szkic polowy nr 39 z pomiarów do uwłaszczeń (podział działki [...] na działki nr nr [...], [...], [...]) – [...]. Ustaleń granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi dokonano wg spokojnego stanu posiadania (§ 39 ust. 2 rozporządzenia) po widocznych szczegółach sytuacyjnych wskazujących zasięg użytkowania działki nr [...] - tj. istniejącego w terenie ogrodzenia trwałego z siatki stalowej na słupach stalowych oraz ogrodzenia na podmurówce z kamienia.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, co słusznie podkreślały w tej sprawie organy obu instancji, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zbiór ten pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać sporów o prawa do gruntów, nie nadaje tych praw, nie dokonuje również znoszenia prawa współwłasności. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można ani dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich lub uprawnień do władania nieruchomością lub częścią nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów wyłącznie odzwierciedla aktualny stan prawny dotyczący danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Przepisy P.g.k. nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Istotne jest też to, że zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z aktualizacją ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.

Trafnie organy obu instancji powołały się na art. 24 ust. 2b P.g.k. zgodnie z którym aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje albo w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa; b) wpisów w księgach wieczystych; c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; d) ostatecznych decyzji administracyjnych; e) aktów notarialnych; f) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; g) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; h) wpisów w innych rejestrach publicznych; i) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; albo też w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Trafnie organy obu instancji uznały, że w tej sprawie wniosek o dokonanie aktualizacji w zakresie powierzchni działki nr [...] mógł złożyć jeden ze współwłaścicieli, a powierzchnia działki jest pochodną wyznaczenia jej granic. Innymi słowy najpierw ustala się przebieg granic, a dopiero później powierzchnię tak ustalonej działki. fakt jednak złożenia wniosku nie przez wszystkich współwłaścicieli, ale tyko jednego uzasadniał zakończenie postępowania wydaniem decyzji administracyjnej.

Kontrolując podjęte czynności w tej sprawie należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości oparcie wydanych decyzji na ustaleniu przebiegu granic na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwe podmioty (np. właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści działek, władający działkami jako posiadacze samoistni) nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek zgodnych wskazań wraz z oświadczeniami zawartymi w protokole ustalenia przebiegu granic działek, to wówczas przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach danej działki lub działek.

Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której skarżące zasadniczo wskazały przebieg granic działki nr [...] ze wszystkich stron (za wyjątkiem strony południowej), ale odmówiły (tylko one) złożenia oświadczenia do protokołu. Tym samym geodeta mógł przyjąć, że granice działki nr [...] z działkami sąsiednimi należy ustalić wg spokojnego stanu posiadania po widocznych szczegółach sytuacyjnych wskazujących zasięg użytkowania działki nr [...], czyli istniejącego w terenie trwałego ogrodzenia z siatki stalowej na słupach stalowych oraz ogrodzenia na podmurówce z kamienia. Ustalony przebieg granic działki nr [...] jest spójny z mapą ewidencyjną sporządzoną w skali 1:2880.

W tej sprawie organy wykazały także, że zmiana powierzchni działki nr [...] wynikała z dokonania bardziej precyzyjnych pomiarów poprzez pomierzenie w terenie metodą RTK w układzie 2000/7 oraz przy użyciu odpowiedniego programu z wykorzystaniem transformacji punktów dostosowania stanowiących odszukane punkty osnowy pomiarowej. Błąd przy takim pomiarze wynosi 3 cm i jest wielokrotnie mniejszy niż przy pomiarach mających miejsce wcześniej.

Tym samym skoro na podstawie tak ustalonego przebiegu granic działki nr [...], który nie różnił się od dotychczasowego ich przebiegu, nastąpiła zmiana co do powierzchni samej działki, to należało dokonać aktualizacji powierzchni działki w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu zmiana klasyfikacji użytkowania w tej sprawie powinna nastąpić w postępowaniu wszczynanym z urzędu, na co trafnie wskazał organ odwoławczy, ale dokonanie jej na skutek postępowania wszczętego na wniosek nie stanowiło naruszenia prawa. W związku z tym w oparciu o wykazany stan faktyczny zagospodarowania działki nr [...] należało także zaktualizować zmianę użytkowania na Br-ŁIV.

Nieistotna wadą było nie dokonanie weryfikacji przez organ II instancji prawidłowości trybu postępowania organu I instancji. Starosta powołał bowiem jako podstawę do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h i pkt 2 P.g.k. Art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. stanowi podstawę do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k. wskazuje, że w innych przypadkach niż objęte art. 24 ust. 2b pkt 1 tejże ustawy, dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśniły przy tym, dlaczego w tej sprawie zastosowano tryb postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, a nie dokonanie aktualizacji na podstawie czynności materialno-technicznej. Prawdopodobnie wybrano sposób zakończenia postepowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej dlatego, że wniosek o dokonanie zmiany zgłosił tylko jeden ze współwłaścicieli, a pozostali współwłaściciele do tego wniosku nie tylko, że się nie przyłączyli, ale w istocie go negowali czego dowodem jest wniesienie skargi. Takie jednak wyjaśnienie trybu powinno znaleźć się w decyzji organu I i II instancji. Nie jest to jednak w tej sprawie uchybienie, które uzasadniałoby uchylenie wydanych decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że są one niezasadne. Wprawdzie trafnie skarżące wskazały na jednoczesne zastosowanie trybu rozłącznego wynikającego z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h i pkt 2 P.g.k., ale to uchybienie zostało już omówione i nie ma ono istotniejszego znaczenia w sprawie.

Jak trafnie na to wskazały organy administracyjne, wniosek jednego ze współwłaścicieli mógł spowodować aktualizacje wnioskowanych danych w ewidencji gruntów. Sąd przy tym nie dostrzega żadnego naruszenia prawa samych skarżących, skoro przebieg granic działki nr [...] pozostał niezmieniony, a zmianie uległa powierzchnia samej działki. W przypadku ewentualnego zniesienia w przyszłości współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], każdy ze współwłaścicieli będzie mógł otrzymać nieruchomość o większej powierzchni.

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że aktualizacja danych dokonana na podstawie zaskarżonej decyzji w ewidencji gruntów spowodowała zmianę granic działki nr [...]. Nic takiego nie wynika z akt administracyjnych. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby przebieg granicy zachodniej i północnej działki nr [...] uległ zmianie. Wprawdzie skarżące kwestionują przebieg granicy południowej tej działki, ale z akt sprawy wynika, że geodeta ustalił ten przebieg na podstawie ostatniego spokojnego posiadania zgodnego z dokumentami określającymi stan prawny gruntów w granicach działki nr [...].

Całkowicie nietrafna jest argumentacja skargi dotycząca zakresu posiadania jednego ze współwłaścicieli P. K. Jak wyjaśniał to już organ I oraz II instancji, postępowanie w tej sprawie nie dotyczyło i nie mogło obejmować wyznaczania granic podziału samej działki nr [...] celem zniesienia współwłasności. Tym samym ani biegły, ani organy nie badały, jaki zakres działki nr [...] jest w posiadaniu skarżących, a jaki w posiadaniu P. K. Takie postępowanie zmierzające do zniesienia współwłasności może być przeprowadzone odrębnie albo przez notariuszem, jeżeli będą zgodne oświadczenia współwłaścicieli co do zniesienia współwłasności wraz ze sporządzoną dokumentacją geodezyjną, albo też w odrębnym postępowaniu sądowym. Ta aktualizacja nie prowadzi także do jakiegokolwiek przysporzenia "pasów przygranicznych gruntu" na rzecz P. K. Sama aktualizacja nie prowadzi do zasiedzenia działki.

Rekapitulując należy stwierdzić, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził istotniejszych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie dowodowe, którego wyniki są rezultatem zgromadzenia materiału dowodowego, z którego następnie wyciągnięto wnioski odpowiadające logice i zasadom doświadczenia życiowego. Organy geodezyjne nie działały również w sposób utrudniający budowanie zaufania obywateli do organów państwa – zapewniły stronom oraz uczestnikom czynny udział w każdym stadium kontrolowanego postępowania. Sama zaś okoliczność, że ustalenia zapadłe w wyniku tego postępowania nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących skupiających się na podziale samej działki nr [...] nie przesądza o tym, aby organy dopuściły się naruszenia prawa lub zasady budowania zaufania do organów administracji.

Jeszcze raz Sąd podkreśla, że jeżeli skarżące kwestionują zakres prawa współwłasności, to mogą wszcząć odrębne postępowanie i wówczas dochodzić zniesienia współwłasności.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 stycznia 2017 r. znak: [...] nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.