Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1947/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 97 par. 1 pkt 3, 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 55 i 60
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 42 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2467/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2467/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Starosta Będziński powołując się na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej uPb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.,), decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Zarządu Miasta i Gminy Siewierz na budowę oczyszczalni ścieków z obiektami towarzyszącymi na terenie Siewierza na działkach o nr geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] k.m. 29.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej – tj. Spółki, która wskazała na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a to m. in. z tego względu, iż Gmina Siewierz nie uzyskała uprawnienia do korzystania z nieruchomości skarżącej na cele budowlane.

Wojewoda Śląski podzielił te wywody i decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] stwierdził nieważność przywołanej decyzji Starosty Będzińskiego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 4 uPb i art. 97 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda Śląski orzekając w ten sposób podał, że kurator [...] ustanowiony w trybie art. 42 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej K.c.) nie mógł skutecznie jej zastępować w postępowaniu, nie mógł również udzielić zgody na dysponowanie nieruchomością Spółki na cele budowlane, a taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. W odwołaniu do tej decyzji Spółka wniosła o utrzymanie w mocy skarżonej decyzji z jednoczesną zmianą części jej uzasadnienia. Spółka podniosła w odwołaniu m. in., iż umknęło organowi, że decyzja o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji nie tylko nie została wydana dla Gminy Siewierz, ale nadto została wydana przez organ podlegający wyłączeniu.

Decyzją GINB z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.), uchylił decyzję Wojewody Śląskiego w całości i stwierdził, że decyzja Starosty Będzińskiego z [...] maja 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym stanowi przepis art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji podał, że inicjatorem przedmiotowego postępowania nieważnościowego była [...], a organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty Będzińskiego zgodnie z jej intencją. Natomiast GINB uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego zasadnym było przywołanie art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W kontekście wskazanego przepisu, organ odwoławczy wywodził, że zgodnie ze stanowiskiem obowiązującym w orzecznictwie niezasadne zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 372/10 oraz z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 1701/11). Organ ten wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, gdyż tryb ten jako wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem naruszenie przepisów o trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.) może w konkretnym stanie faktycznym uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 591/12). Ponadto, biorąc pod uwagę charakter omawianej inwestycji, stwierdzenie przez organ wojewódzki nieważności decyzji Starosty Będzińskiego z dnia [...] maja 2002 r. w sytuacji braku podstaw do tego w ocenie GINB w sposób rażący narusza interes społeczny. Organ podał też, że wskazane przez Wojewodę Śląskiego naruszenie dotyczyło wyłącznie 1 działki inwestycyjnej (na której zaprojektowano wjazd oraz miejsca parkingowe), tymczasem organ I instancji stwierdził nieważność całego rozstrzygnięcia. Jak zauważył natomiast NSA w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 14/12 pomimo braku w K.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organu nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. Reasumując powyższe ustalenia GINB stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody Śląskiego z [...] maja 2013 r., znak: [...], którą błędnie stwierdzono, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, istocie rażąco naruszało przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz rażąco naruszało interes społeczny. Wobec powyższego rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, które może pogorszyć sytuacje prawną odwołującej się strony, nie narusza treści zasady wymienionej w ww. art. 139 K.p.a.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] października 2013 r. skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w wielu aspektach. I tak, skarżąca stwierdziła, że decyzja Starosty Będzińskiego z dnia [...] maja 2002 r. przed wydaniem skarżonej decyzji miała już status decyzji wydanej z naruszeniem prawa, na mocy decyzji ostatecznej Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] października 2010 r. Wymienione decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym zostały zweryfikowane pozytywnie przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 października 2011 r. II SA/Gl 342/11. W tych okolicznościach GINB - nie zważając na wymienione decyzje - rozstrzygnął w skarżonym obecnie postępowaniu, że decyzja wydana z naruszeniem prawa jest "decyzją wydaną z naruszeniem prawa". W ocenie skarżącej polskie prawo nie dopuszcza takiej możliwości.

Następnie skarżąca podniosła, że organ wadliwie ocenił uprawnienia kuratora osoby prawnej, powołanego na mocy art. 42 K.c. i dokonał wadliwych ustaleń odnośnie naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb. Nadto Spółka podniosła, że Starosta Będziński mając wiedzę, iż strona postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia budowlanego nie posiada należytej reprezentacji, winien był z urzędu zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skarżąca zarzuciła dalej, że GINB pominął w relacji z przebiegu postępowania informację o zakresie żądania skarżącego oraz nie wymienił jakie zarzuty zostały podniesione w odwołaniu. Dokonując zaniechania w tym zakresie nie odniósł się do nich, przez co naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie skarżącej, GINB naruszył również art. 139 K.p.a. wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżąca w odwołaniu nie wnosiła o zmianę rozstrzygnięcia, lecz o zmianę, w określonej części, uzasadnienia decyzji.

Kończąc skarżąca przypomniała, że GINB już po raz kolejny wydał decyzję w tej sprawie, a okoliczność ta ma wpływ na obecne uprawnienia organu. GINB przemilczał, że w decyzji z [...] grudnia 2012 r., którą to uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z [...] października 2012 r. dostrzegł istotne uchybienia w dokumentacji projektowej i zalecił uzupełnić akta omawianej sprawy o mapę, na której oznaczony będzie przebieg granic działek inwestycyjnych oraz naniesiona będzie numeracja tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że GINB prawidłowo przyjął w sprawie, że badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Zdaniem sądu I instancji prawidłowo skarżąca podniosła, że właściwe organy prowadziły postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Starosty Będzińskiego z dnia [...] maja 2002 r. (badaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym), w wyniku czego zapadła decyzja stwierdzająca wydanie wskazanej decyzji Starosty z naruszeniem prawa, to jednak okoliczność ta nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wynik niniejszego postępowania.

W ocenie tegoż sądu GINB prawidłowo także uznał w sprawie, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a to w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb i art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., przy czym argumentacja organu przywołana w tej kwestii nie do końca jest właściwa.

Sąd I instancji uznał, że błędne jest przekonanie organu II instancji, iż kurator ustanowiony na mocy art. 42 K.c. miał uprawnienia do reprezentacji skarżącej w postępowaniu administracyjnym, a nadto do wyrażenia w jej imieniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zakres umocowania kuratora ustanowionego przez sąd w trybie art. 42 K.c. jest bowiem ograniczony. Zdaniem tegoż sądu ustanowiony w sprawie kurator nie mógł zastępować organów statutowych skarżącej w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę oraz wyrazić w jej imieniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Czynności te nie miały bowiem charakteru działań dopuszczonych przez ustawodawcę dla kuratora.

W ocenie sądu wojewódzkiego organ architektoniczno-budowlany nie mógł przyjąć, że inwestor nie spełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb (w brzmieniu z daty wydania decyzji ostatecznej), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd I instancji zauważył również, że powyżej wskazane okoliczności nie dawały także podstaw do stwierdzenia, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie skarżącej w sprawie przepis ten winien znaleźć zastosowanie do czasu powołania organów Spółki, celem zapewnienia jej udziału w sprawie. Zdaniem tegoż sądu, fakt niezastosowania ww. przepisu winien być rozważany w trybie wznowienia postępowania i w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a to z tej przyczyny, że jego niezastosowanie w istocie doprowadziło do nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Podniesiono przy tym, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 K.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 K.p.a.

Reasumując sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia w powyżej omówionej materii, jest właściwa.

Skargą kasacyjną skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. wyrok i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, także zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztem sporządzenia skargi kasacyjnej oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuca w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. poprzez

przeoczenie, że doręczenie decyzji osobom nie będącym stronami postępowania (Zarządowi Miasta i Gminy Siewierz oraz kuratorowi [...]) stanowi nie tylko naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ale także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z prawomocnym rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 5 października 1989 r. II SA 973/89;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez

przeoczenie, iż organ budowlany winien był zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku "Zarządu Miasta i Gminy Siewierz" o wydanie przedmiotowego pozwolenia budowlanego z datą otrzymania tego wniosku. Starosta Będziński jako uczestnik postępowania o ustanowieniu kuratora dla strony, miał bowiem wiedzę o treści zaświadczenia o zakresie uprawnień wynikających z art. 42 § 2 K.c. wydanego kuratorowi przez Sąd Rejonowy w Zawierciu;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb oraz art. 42 § 2 K.c. poprzez uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa udzielenie pozwolenia budowlanego wnioskodawcy nie mogącemu być podmiotem praw i obowiązków w procesie budowlanym, nie posiadającemu tytułu do nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Sądowi umknęło, że kurator zawarł umowę użyczenia z innym podmiotem, niż podmiot, któremu udzielono pozwolenia budowlanego, zatem wbrew twierdzeniu sądu, "Zarząd Miasta i Gminy Siewierz" nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sądowi umknęło także, że kurator nie mógł, uzyskawszy nawet zgodę sądu, przenieść praw, których nie posiadał w świetle przepisów ustawy, a natura prawna umowy użyczenia budzi wątpliwości w zakresie stosowania jej do przenoszenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tego rodzaju;

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb oraz w zw. z art. 55 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej Upzp), poprzez przeoczenie, że nie jest prawnie dopuszczalne wydanie pozwolenia budowlanego na rzecz podmiotu nie wymienionego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. poprzez przeoczenie, że pracownik urzędu gminy (burmistrz) wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz organu, w którym uczestniczył, podlegał wyłączeniu;

5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że organ I instancji rażąco naruszył prawo i interes społeczny;

6) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. 33 ust. 2 pkt 1 uPb, poprzez przeoczenie, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dostarczyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, wydane na rzecz podmiotu wnioskującego o pozwolenie budowlane, mającego jednocześnie przymiot posiadania praw i obowiązku wynikających z wymienionych dokumentów;

7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. in fine poprzez przeoczenie, że organ odwoławczy w kolejnym postępowaniu odwoławczym związany jest własnymi ustaleniami dokonanymi w pierwotnym postępowaniu odwoławczym i spoczywa na nim obowiązek kontroli wykonania wydanych w nim zaleceń.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2016 r. (data stempla pocztowego) skarżąca Spółka wywodzi, że Gmina Siewierz, zatrudniająca obligatoryjnie profesjonalne służby prawne, przystąpiła do zawarcia umowy użyczenia działki gruntu – stanowiącej własność Spółki – z kuratorem Spółki ze świadomością, że nie jest on uprawniony do reprezentowania Spółki w tej sprawie. Miała zatem świadomość, że nie uzyskała prawa do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane. Pomimo tego, złożyła oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Analogiczną świadomość posiadał kurator (radca prawny) powołany w trybie art. 42 K.c. W ocenie skarżącej Starosta Będziński wydał pozwolenie budowlane z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Związanie sądów prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa, a zatem sądy mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Środki, jakimi dysponują w trakcie kontroli aktów wydawanych przez organy administracji zostały określone w ustawie − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Do takich środków należy możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 K.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast gdy zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego, sąd oddala skargę (art. 151 Ppsa). Sąd I instancji w oparciu o powyższe kryteria dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w sposób zgodny z prawem opierając się na prawidłowej wykładni literalnej mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tym samym słusznie sąd I instancji uznał, że GINB musiał wziąć pod uwagę, iż badana w postępowaniu nieważnościowym źródłowa decyzja Starosty Będzińskiego z dnia [...] maja 2002 r. została doręczona najpóźniej jednej ze stron postępowania w dniu 25 maja 2002 r. W konsekwencji sąd I instancji trafnie przyjął, że wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności badanej decyzji do dnia [...] maja 2012 r. Dalej podniesiono, że organ II instancji wydając decyzję w dniu [...] października2013 r. z ww. powodu nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Starosty Będzińskiego, a jedynie stwierdzić, że ww. decyzja z dnia [...] maja 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa i z taką oceną należy się zgodzić. Słusznie również sąd I instancji stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu sąd I instancji zauważył, że skarżąca nie była prawidłowo reprezentowana w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę, a jej kurator działający w tym okresie w jej imieniu, nie mógł wypowiedzieć się za nią co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (bo nie miał do tego kompetencji). Niemniej jednak sąd I instancji miał na względzie fakt, że w związku ze sporną inwestycją zapadły postanowienia sądów powszechnych z dnia 5 grudnia 2001 r. i z dnia 14 lutego 2002 r., na mocy których zezwolono kuratorowi [...] − A. K. −na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci udostępnienia części działki nr ew. [...] pod budowę kwestionowanej oczyszczalni ścieków. Wobec tego należało podzielić stanowisko sądu I instancji, że nie można było stwierdzić, że badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Z tych powodów argumenty wywiedzione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dot. naruszenia opisywanego zarzutu nie zostały uwzględnione w wyroku sądu I instancji. W konsekwencji chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., skoro nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

B. Z tych samych względów nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb oraz art. 42 § 2 K.c. poprzez uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa udzielenie pozwolenia budowlanego wnioskodawcy nie mogącemu być podmiotem praw i obowiązków w procesie budowlanym, nie posiadającemu tytułu do nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Zasadnie WSA w Warszawie nie przyjął, że uchybienie rozważane w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, miało charakter oczywisty. W ww. okolicznościach nie można było przyjąć, że inwestor nie spełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb (w brzmieniu z daty wydania decyzji ostatecznej), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

C. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przeoczenie, że organ budowlany winien był zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku "Zarządu Miasta i Gminy Siewierz" o wydanie przedmiotowego pozwolenia budowlanego z datą otrzymania tego wniosku, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd I instancji uznał, że fakt niezastosowania ww. przepisu winien być rozważony w trybie wznowienia postępowania i w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż jego niezastosowanie w istocie doprowadziło do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zauważyć w tym miejscu należy, że tak decyzje administracyjne jak i postanowienia mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być skutecznie podnoszone tylko w postępowaniu zwykłym lub usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (art. 111-113 K.p.a.). Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1, art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 K.p.a. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania (uregulowane w art. 145 i nast. K.p.a.) polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. tkwią w samej decyzji, a w ich wyniku następuje nie tyle wzruszalność, a nieważność decyzji. Zauważyć przy tym również trzeba, że w niektórych przypadkach decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Jednakże, co wymaga podkreślenia, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 K.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe, jak i wznowieniowe oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności. To zaś oznacza, że w zależności od charakteru wady, może być ona skutecznie podniesiona tylko w jednym z tych nadzwyczajnych trybów. Z uwagi na powyższe należy przyjąć za sądem I instancji, że wada wypełniająca przesłankę wznowieniową nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego (i odwrotnie).

D. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb oraz w zw. z art. 55 i 60 Upzp poprzez przeoczenie, że nie jest prawnie dopuszczalne wydanie pozwolenia budowlanego na rzecz podmiotu niewymienionego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. poprzez przeoczenie, że pracownik urzędu gminy (burmistrz) wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz organu, w którym uczestniczył, podlegał wyłączeniu. Trafna jest argumentacja GINB, a w ślad za nim sądu I instancji, że brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę (zarząd gminy) z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gmina), nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika chociażby z orzeczenia NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 932/09 (dostępny w bazie orzeczeń CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wskazująca jako adresata konkretnego wnioskodawcę, dotyczy (jak i wcześniej dotyczyła) nie tyle uprawnień tego wnioskodawcy, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego, które przedstawione było we wniosku, przesądzając jedynie o rodzaju przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd. obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie zabudowany. Słusznie stwierdził więc sąd I instancji, że nie było powodu uzasadniającego stwierdzenie nieważności badanego orzeczenia, w sytuacji gdy z treści decyzji o warunkach zabudowy jasno wynikało, że odnosi się ona do przedmiotowej w sprawie inwestycji. Zauważyć należy, że wskazana decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym, a skoro tak, to jest dla organów w postępowaniu o pozwolenie na budowę wiążąca. Równocześnie sąd I instancji trafnie dostrzegł, że wskazana decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez inny organ niż ten, który orzekał w sprawie o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie było w tym przypadku podstaw do rozważania przepisów regulujących instytucję wyłączenia organu.

E. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że organ I instancji rażąco naruszył prawo i interes społeczny. W myśl art. 139 K.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy zgodzić się z sądem I instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla oczyszczalni ścieków o znaczeniu lokalnym w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny nie uzasadnia wydania takiego rozstrzygnięcia, należy ocenić jako rażąco naruszające interes społeczny. Nadmienić w tym miejscu należy, że w postanowieniu o sygn. akt VI Cz 108/02, Sąd Okręgowy w Częstochowie zauważył, iż budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków leży w interesie mieszkańców, jest więc niewątpliwie "interesem społecznym". Podkreślić należy, iż to Spółka odwołała się od decyzji Wojewody Śląskiego, który uwzględnił wszak jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, domagając się w odwołaniu li tylko zmiany uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wnosząc odwołanie należało się liczyć z dopuszczalnością zastosowania konstrukcji opisanej w art. 139 K.p.a.

F. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 uPb, poprzez przeoczenie, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dostarczyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, wydane na rzecz podmiotu wnioskującego o pozwolenie budowlane, mającego jednocześnie przymiot posiadania praw i obowiązku wynikających z wymienionych dokumentów. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, inwestor, działając zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Siewierz z [...] sierpnia 2001 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego przedsięwzięcia, uzyskał pozwolenie wodno-prawne (decyzja Starosty Będzińskiego z [...] grudnia 2001 r., znak: [...]), działki inwestycyjne nie wymagały wyłączenia z gruntów produkcji rolniczej i leśnej (co potwierdza decyzja Starosty Będzińskiego z [...] marca 2002 r., znak: [...]). Ponadto, inwestor uzyskał uzgodnienie inwestycji z zakresu ochrony środowiska (postanowienie Starosty Będzińskiego z [...] lipca 2001 r., nr [...]) oraz uzgodnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych (postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2001 r., znak: [...]). Natomiast ze znajdującego się w projekcie budowlanym spornej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko z sierpnia 2001 r. wynika zaś, że obszar projektowanej oczyszczalni usytuowany jest poza granicami szczególnych form ochrony przyrody oraz zabudowy mieszkaniowej, na tym obszarze nie występują również ujęcia wód podziemnych, a teren inwestycyjny położony jest poza granicami form szczególnej ochrony przyrody i krajobrazu. W powyższym raporcie oddziaływania na środowisko wskazano także, że zasięg oddziaływania na środowisko spornej inwestycji mieści się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a uciążliwość na środowisko planowanego przedsięwzięcia mieści się w terenie inwestycyjnym.

G. Nie naruszono także przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. in fine poprzez przeoczenie, że organ odwoławczy w kolejnym postępowaniu odwoławczym związany jest własnymi ustaleniami dokonanymi w pierwotnym postępowaniu odwoławczym i spoczywa na nim obowiązek kontroli wykonania wydanych zaleceń. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem postępowania w tej sprawie była decyzja GINB z dnia [...] października2013 r., którą to organ ten uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2013 r. w całości i stwierdził, że decyzja Starosty Będzińskiego z dnia [...] maja 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na inną podstawę zaskarżonej do sądu I instancji decyzji, jest całkowicie chybiony, albowiem przepis ten dotyczy sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zaś GINB wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego w całości i orzekł co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).Tym samym ani organy nadzoru budowlanego, ani sąd I instancji nie stosowały tego przepisu w tej sprawie.

H. Uznając przeto, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.