Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 564/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. K., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Burmistrz decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego przyznanego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] na dwoje dzieci – L. K. i M. K. Organ I instancji wskazał, że nienależnie pobrano świadczenie za okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. w kwocie [...] zł na M. K. Ponadto organ orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które powinno zostać wpłacone wraz z ustawowymi odsetkami na podany rachunek bankowy w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w toku postępowania wszczętego kolejnym wnioskiem M. K. z dnia 8 sierpnia 2017 r. okazało się, że nad jednym z dzieci wnioskowdawcy sprawowana jest opieka naprzemienna na mocy porozumienia między rodzicami. Wobec tego, że wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze, organ I instancji działając z urzędu wydał w dniu [...] listopada 2017 r. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania M. K. prawa do świadczenia wychowawczego. Organ I instancji podkreślił, że w toku przeprowadzonego postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 kpa, uzyskał informacje, na podstawie których stwierdził, że wnioskodawca w dniu składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie powiadomił organu o wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. orzekającego, że miejscem przebywania Z. K. będzie miejsce zamieszkania jej matki, tj. M. W. Wyrokiem tym wnioskodawca został zobowiązany do alimentacji córki Z. kwotą [...] zł miesięcznie. Przytaczając definicję rodziny zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm.), organ wskazał, że M. K., składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, podał jako członka rodziny córkę Z., która jak wynika z powołanego wyroku Sądu w [...], nie mieszka z nim i nie jest na jego utrzymaniu. Natomiast zgodnie z art. 25 § 1 pkt 2 powołanej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu. Organ I instancji uznał, że świadczenie wychowawcze wypłacone w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości [...] zł jest nienależnie pobrane na dziecko M. K. Jednocześnie Burmistrz wyjaśnił, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż decyzja przyznająca świadczenie stała się ostateczna, wyszły na jaw nowe istotne okoliczności sprawy istniejące w dniu wydania decyzji lecz nieznane organowi, który decyzję wydał, a także nie został przekroczony określony w art. 146 § 1 kpa termin 5 lat. Wobec powyższego organ I instancji uznał za zasadne wznowienie postępowania administracyjnego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. K. wniósł odwołanie, zarzucając organowi naruszenie prawa, m.in.: art. 2 pkt 16, art. 14, art. 19 ust. 2, art. 20 i art. 25 ust. 3 i 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci; art. 5, 32, 69 i 71 Konstytucji; art. 107 § 1, art. 8, 9, 7, 75, 77, 78, 80, 10 i 7a oraz art. 105 kpa. Odwołujący wskazał, że wadliwie uznano świadczenie za nienależnie pobrane, a we wznowionym postępowaniu nie orzeczono o decyzji, która była powodem jego wznowienia, gdyż decyzja ta nie została uchylona, a zatem pozostaje w obrocie prawnym i wobec tego na dzień podjęcia kwestionowanej decyzji Burmistrza nie można było stwierdzić, że mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym. Odwołujący podał, że nad córką Z. sprawowana jest opieka naprzemiennie przez oboje rodziców, mimo że w dacie wydania wyroku rozwodowego pojęcie to jeszcze nie było znane orzecznictwu sądowemu. Zdaniem odwołującego organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie podjął niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych na okoliczność naprzemiennego sprawowania opieki nad córką Z., pomijając istotne dowody, w tym porozumienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie sprawowania opieki naprzemiennej i ugodę z dnia [...] listopada 2017 r. Odwołujący się podkreślił, że organ naruszył art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 107 § 3 kpa, niewłaściwie uzasadniając decyzję, gdyż nie wskazał dowodów, na jakich się oparł, i nie podał przyczyn, z powodu których innych dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej. Odwołujący zaznaczył również, że obowiązujące w dacie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. nie zawierało wymogu załączenia do wniosku odpisu orzeczenia sądu wskazującego na pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną. Jednocześnie odwołujący nie został wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku i przedłożenia dodatkowych dokumentów, co świadczy

o naruszeniu art. 9 kpa. W ocenie odwołującego się kwestionowana decyzja naruszyła także art. 25 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu pobranych świadczeń wraz z odsetkami, mimo że brak jest do tego podstawy prawnej. Wobec powyższego odwołujący się wniósł o uchylenie powołanej decyzji Burmistrza i umorzenie postępowania.

Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie jest zasadne i uchyliło zaskarżoną decyzję organ I instancji w całości oraz zwróciło sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na wadliwość zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji użył, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., dwóch trybów postępowania odnośnie uznania świadczenia wychowawczego za nienależne, jednak wznowienie postępowania faktycznie w tym przypadku nie miało miejsca. Wobec czego w ocenie organu II instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien zdecydować przede wszystkim, czy rzeczywiście zamierza wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia, czy też dochodzić zwrotu należności wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że z treści art. 149 kpa wynika, że w razie zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania organ administracji wznawia postępowanie administracyjne postanowieniem, na które służy zażalenie. Natomiast w tej sprawie w aktach brak jest postanowienia o wznowieniu postępowania, mimo że jest o nim mowa w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ewentualne wznowienie w tym przypadku powinno zatem dotyczyć postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] maja 2016 r. o przyznaniu M. K. świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci L. i M. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Skutkiem wznowienia postępowania ocenie podlegać powinna ta właśnie decyzja i w zależności od dokonanych ustaleń dowodowych w jego wyniku może mieć miejsce uchylenie kontrolowanej decyzji i jednoczesne odmówienie przyznania świadczeń wychowawczych lub odmowa uchylenia decyzji. Zdaniem Kolegium, w tym stanie sprawy zarzuty odwołania co do braków postępowania wznowieniowego są w pełni zasadne.

Według organu odwoławczego bezspornym jest, że na świadczeniobiorcy spoczywa obowiązek rzetelnego i zgodnego ze stanem faktycznym informowania właściwego organu administracji o swojej sytuacji rodzinnej i finansowej, a także o jej zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń ze środków społecznych. Odwołujący się wnioskował o przyznanie mu świadczeń na drugie i trzecie dziecko, mimo że jego pierwsze dziecko w dacie wniesienia wniosku z nim nie mieszkało, a więc nie mogło zaliczać się do członków rodziny. W tych okolicznościach M. K. powinna zostać potraktowana jako pierwsze dziecko, na które przyznanie świadczenia wychowawczego wymaga ustalenia kryterium dochodowego rodziny. Bezzasadnie do wniosku wpisano jako członka rodziny skarżącego dziecko Z. K., która nie mieszka z rodziną skarżącego i wobec której jest on zobowiązany do alimentacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie orzekło o merytorycznej zasadności decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r., gdyż nie jest to możliwe w powodu wielu uchybień formalnych postępowania wykazanych wyżej.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

1. naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa, poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz brak wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

2. naruszenie art. 139 kpa, poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego się, gdyż odwołujący domagał się nie tylko uchylenia decyzji organu I instancji, ale także umorzenia postępowania. Nadto organ II instancji, wbrew swoim twierdzeniom, w części uzasadnienia wypowiedział się w sposób merytoryczny co do sposobu rozstrzygnięcia, który jest niekorzystny dla odwołującego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wnoszący go wskazał, że organ II instancji wadliwie zastosował przepis 138 § 2 kpa, gdy w stanie faktycznym istniały przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, jaka nastąpiła z dniem 1 czerwca 2017 r., miała na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwo-

ławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. Powinnością organu odwoławczego jest nadto wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem strony, nie nastąpiły łącznie przesłanki z art. 138 § 2 kpa, gdyż organ II instancji nie wskazał, które przepisy postępowania zostały naruszone, a nadto nie wypowiedział się, że takowe naruszenia wiążą się ze stwierdzeniem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przed dniem 1 czerwca 2017 r. w orzecznictwie oraz literaturze ukształtował się pogląd, że organ odwoławczy nie może ani przesądzać o sposobie załatwienia sprawy przez organ I instancji, ani nawet wywierać wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy może tylko wytknąć organowi I instancji wadliwe zastosowanie przepisów prawa oraz nakazać rozstrzygnięcie wniosku skarżącego bez wskazania sposobu załatwienia tej sprawy, z wyjątkiem sytuacji wskazanych w art. 138 § 4 kpa. Wbrew temu poglądowi, organ II instancji w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu wypowiedział się co merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia, który jest niekorzystny dla odwołującego. Stanowi to ewidentne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak i art. 139 kpa. Ponadto skarżący podniósł, że stwierdzenie organu odwoławczego, że nie orzeka o merytorycznej zasadności podjętej decyzji I instancji zaprzecza wcześniejszym wywodom Kolegium. Skarżący wskazał, że pomiędzy nim a organem I instancji toczy się spór o interpretację przepisu art. 2 pkt. 16 in fine ustawy 500+ w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia. Wnoszący sprzeciw stoi bowiem na stanowisku, iż z uwagi na sprawowanie opieki naprzemiennej nad córką Z. K., mógł zaliczyć ją do składu swojej rodziny, co poparł argumentacją przedstawioną zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tymczasem organ II instancji nie przeprowadzając oceny dowodów i nie odnosząc się do merytorycznych zarzutów odwołania, arbitralnie podał organowi I instancji wskazówki co do sposobu rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonego sprzeciwu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 kpa, wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na niekonsekwentnym i nieznajdującym oparcia w obowiązujących przepisach procedury administracyjnej połączeniu dwóch różnych spraw administracyjnych, czyli wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego (w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego) i sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia (w oparciu o przepisy ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci).

Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie zakwestionował prawidłowość postępowania organu I instancji pod względem formalnym (prawnym), nie kwestionując przy tym zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Znowelizowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego sugerują, aby w takiej sytuacji organ odwoławczy swoje stanowisko zawarł w decyzji oceniającej sprawę co do meritum. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy miał jednak istotne powody, aby zwrócić sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim w toku postępowania odwoławczego pojawiły się wątpliwości, co do skuteczności i prawidłowości wznowienia postępowania administracyjnego przed organem I instancji w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego. Organ II instancji nie jest właściwy do wznowienia tego postępowania i kwestia ta powinna być przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji. Dodatkowym, choć nierozstrzygającym samodzielnie argumentem na rzecz ponownego rozpatrzenia sprawy jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika, że strona ma prawo do rozpatrzenia określonej sprawy administracyjnej w dwóch instancjach. Dopóki podstawa prawna postępowania nie została jednoznacznie i prawidłowo określona, powstają uzasadnione wątpliwości co do tożsamości sprawy rozstrzyganej co do meritum w obu instancjach. Tym samym organ odwoławczy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd zauważa, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się przy tym w uzasadnieniu wydanej decyzji do istniejących w materiale dowodowym braków (postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]) i nie zawarł żadnych wskazań dla organu I instancji co do konieczności uzupełnienia tego materiału dowodowego. W toku postępowania odwoławczego organ nie skorzystał również z możliwości samodzielnego uzupełnienia posiadanego materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Jednak z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że organ II instancji odmówił samodzielnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na wagę i mnogość "uchybień formalnych" postępowania przed organem I instancji, które dotyczą możliwości ustalenia podstawy prawnej wydanej przez organ I instancji decyzji, nie zaś z powodu nienależytego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie.

Rację należy przyznać skarżącemu, że organ II instancji co prawda stwierdził, że nie orzekł o merytorycznej zasadności decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r., gdyż nie jest to możliwe w powodu wielu uchybień formalnych postępowania, a jednak niekonsekwentnie wyraził w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia swój pogląd prawny dotyczący możliwości zaliczenia dzieci wnioskodawcy do jego rodziny. Jednakże pamiętać należy, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji związany jest oceną organu odwoławczego tylko o tyle, o ile określone fakty znajdą potwierdzenie w ponownie przeprowadzonym we właściwym trybie postępowaniu. Skarżącemu będzie zaś przysługiwało prawo dowodzenia swoich racji zarówno w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, jak i w drodze ewentualnego odwołania do organu II instancji czy skargi do sądu administracyjnego. To zatem uchybienie organu, jako nie mające bezpośredniego wpływu na prawidłowość rozpatrzenia sprawy, Sąd uznał za niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.).

Pomimo zatem wskazanych powyżej wątpliwości co do prawidłowości części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest jednak przeprowadzenie przez organ I instancji ponownego postępowania, w którym przede wszystkim jednoznacznie określi tryb, w jakim jest ono prowadzone, oraz przeprowadzi je z zachowaniem wszystkich wymogów właściwej procedury.

Podkreślić należy, że znowelizowane przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) dają stronie prawo do żądania (poprzez złożenie sprzeciwu do sądu), aby organ II instancji rozstrzygnął sprawę merytorycznie, nawet jeśli mogłoby to oznaczać, że w efekcie sprawa administracyjna zostanie merytorycznie rozstrzygnięta jedynie w instancji odwoławczej. Jednakże w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający uznał, że wyrażone sprzeciwem żądanie strony, aby organ II instancji rozpatrzył sprawę merytorycznie i umorzył postępowanie, nie może być uwzględnione. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że organ II instancji, rozpatrując odwołanie, nie jest związany żądaniem strony co do sposobu jego rozpatrzenia. Postępowanie w sprawie nie toczy się na wniosek strony, którego zasadność mogłaby być oceniona przez organ odwoławczy. Toczy się ono z urzędu i jeśli tryb, w jakim zostało ono wszczęte i prowadzone, nie jest prawidłowo określony, organ II instancji nie jest uprawniony aby brak ten samodzielnie uzupełnić. Nie posiada bowiem kompetencji do wszczynania z urzędu postępowania przed organem I instancji we właściwie ustalonym trybie. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] listopada 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania "w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia wychowawczego" z powołaniem się na art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci. Organy obu instancji powołują się jednak na postanowienie (a nie zawiadomienie) z tej samej daty o wznowieniu (w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego) postępowania w sprawie przyznania świadczenia, którego brak w aktach sprawy. Jednoznaczne rozstrzygnięcie, w jakim trybie organ I instancji prowadził zatem postępowanie, niewątpliwe ma istotny wpływ na ocenę sposobu jej rozstrzygnięcia i nie jest możliwe ustalenie tego w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy ani przez Sąd, ani przez organ odwoławczy. W oparciu o akta sprawy nie sposób ustalić, czy organ I instancji wszczął postępowanie w trybie wznowienia oraz jaki jest los postępowania o którym mowa w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2017 r.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 139 kpa. Przede wszystkim dlatego, że decyzja organu odwoławczego poprzez uchylenie decyzji, która nakładała na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w żaden sposób nie pogorszyła sytuacji odwołującego się. Wręcz przeciwnie, sprawa zwrotu pobranego świadczenia będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, a od wydanego orzeczenia skarżącemu będzie przysługiwało prawa skorzystania ze środków odwoławczych, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.