Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 547/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 237, art. 241 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, 8, 11, 77 par. 1, 80, 107 par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i 205 par. 2 ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 237, art. 239, art. 241 ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, po rozpatrzeniu odwołania M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], przedmiocie zobowiązania wyżej wymienionego do sporządzenia i przedłożenia Staroście [...] w terminie do dnia 31 maja 2019 r. przeglądu ekologicznego dotyczącego zakładu przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...].

W uzasadnieniu podano, iż Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu zobowiązał ww. decyzją z dnia [...] października 2018 r. M. W. do sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. przeglądu ekologicznego dotyczącego zakładu przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...] ( pkt 1 decyzji). W pkt 2 lit. a - c sentencji decyzji organ określił zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego. Ograniczono zakres przeglądu ekologicznego do analizy oddziaływania akustycznego spowodowanego garażowaniem maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych na działce nr ew. [...] w [...] (pkt 2 lit. a). Przegląd ekologiczny powinien zawierać informacje wymienione w art. 238 ustawy w odniesieniu do emisji hałasu, a szczególnie opis działań mających na celu zapobieganiu i ograniczanie oddziaływania akustycznego garażowanych maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych na tereny podlegające ochronie akustycznej - ze wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych (pkt 2 lit. b). Przegląd ekologiczny powinien być wykonany w oparciu o aktualne pomiary hałasu powodowane garażowaniem maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych na działce nr ew. [...] w [...], wykonane w porze dziennej w reprezentatywnych punktach pomiarowych przez akredytowane laboratorium (pkt 2 lit. c). W odwołaniu M. W. organowi I instancji zarzucił naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych poprzez udostępnienie informacji z postępowania podmiotom, które nie są stroną postępowania, tj.: 1. E. W.,; 2. [...] Wojewódzkiemu inspektorowi Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...]; 3. Burmistrzowi [...]. Podniósł, że jego działalność prowadzona jest zgodnie z przepisami prawa, czego dowodem jest załączone do odwołania oświadczenie sąsiada A. J., które podważa zasadność zarzutów byłej jego żony E. W.. Zdaniem skarżącego brak podstaw faktycznych i prawnych do zobowiązania go do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Kolegium stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Starosty [...] ma oparcie w obowiązujących w tym zakresie przepisach ustawy, jak również została wydana po przeprowadzeniu postępowania zgodnego z przepisami procedury administracyjnej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 237, art. 239, art. 241 ust. 1 oraz art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolegium wskazało, iż M. W. prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą [...] przy ul. [...] w [...]. Działka o nr ew. [...] w [...] jest dodatkowym miejscem prowadzenia jego działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług transportowych, robót drogowych, pomocy drogowej oraz sprzedaży ciężkiego sprzętu budowlanego, wpisanej do CeiDG. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej w obecności M. W. w dniach 10 -18 września 2015 r. przez Inspektora Delegatury WIOŚ w [...] na ww. parkowany jest ciężki sprzęt, w tym samochody ciężarowe i maszyny budowlane, przy jednoczesnym ich wykorzystywaniu do wykonywania zleceń na rzecz innych podmiotów poza terenem działki. Obrazują tę okoliczność zdjęcia załączone do protokołu kontroli. Pismem z dnia 26 października 2015 r. M. W. potwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarczą polegającą na handlu detalicznymi pojazdami, które wykorzystywane są do wykonywania zleceń na rzecz innych podmiotów poza terenem działki. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że użytkowanie ww. działki polegające na parkowaniu ciężkiego sprzętu, w tym samochodów ciężarowych i maszyn budowlanych, przy jednoczesnym ich wykorzystywaniu do wykonywania zleceń na rzecz innych podmiotów poza terenem działki - wymaga zobowiązania wyżej wymienionego do sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. przeglądu ekologicznego dotyczącego zakładu położonego na tej działce. W pkt 2 lit. a - c sentencji decyzji organ ten zasadnie określił zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego. W sentencji zaskarżonej decyzji ograniczono zakres przeglądu ekologicznego do analizy oddziaływania akustycznego spowodowanego garażowaniem maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych na działce nr ew. [...] w [...] (pkt 2 lit. a). Przegląd ekologiczny powinien zawierać informacje wymienione w art. 238 ustawy w odniesieniu do emisji hałasu, a szczególnie opis działań mających na celu zapobieganiu i ograniczanie oddziaływania akustycznego garażowanych maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych na tereny podlegające ochronie akustycznej - ze wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych (pkt 2 lit. b). Przegląd ekologiczny powinien być wykonany w oparciu o aktualne pomiary hałasu powodowane garażowaniem maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych na przedmiotowej działce, wykonane w porze dziennej w reprezentatywnych punktach pomiarowych przez akredytowane laboratorium (pkt 2 lit. c). Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela zarzutów odwołania dotyczących naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych poprzez udostępnienie przez Starostę [...] informacji z postępowania podmiotom, które nie są stroną postępowania, tj.: 1. E. W.; 2. [...] Wojewódzkiemu inspektorowi Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...]; 3. Burmistrzowi [...]. Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto z urzędu w związku z wystąpieniami i współudziale ww. podmiotów. W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Podnoszony przez stronę dowód w postaci pozwolenia na budowę - znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku usługowego na działce nr [...] w [...], nie ma jeszcze związku z parkowaniem na tej działce ciężkiego sprzętu, w tym samochodów ciężarowych i maszyn budowlanych, przy jednoczesnym ich wykorzystywaniu do wykonywania zleceń na rzecz innych podmiotów poza terenem działki. Kolegium podkreśliło, iż z wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/WA 1537/16, wydanego w odrębnej sprawie, aczkolwiek wiążącego się z przedmiotową sprawą, wynika, że należy poczynić ustalenia w zakresie poziomu emisji hałasu, powodowanej ruchem maszyn budowlanych i samochodów, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko, w przypadku jego wystąpienia. W konstatacji organ stwierdził, że powyższe okoliczności uzasadniają uznanie zarzutów skargi za niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 273 w zw. z art. 241 ust. 1 ustawy – prawo ochrony środowiska poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni pojęcia "działalności innej niż eksploatacja instalacji" w sposób całkowicie sprzeczny ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, polegającym na uznaniu, że garażowanie maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych wchodzi zakres ww. terminu, podczas gdy w literaturze zgodnie wykłada się, iż regulacja odnosi się do niestacjonarnych urządzeń technicznych oraz do budynków jak również do "działalności", która polegać ma na "zwykłym, bieżącym utrzymywaniu" danej nie-instalacji; samochody i inne pojazdy nie stanowią urządzenia technicznego, lecz zdefiniowane są na gruncie innych ustaw, a działalność skarżącego polega na włączeniu danego pojazdu i wyprowadzeniu z posesji, a nie na ich eksploatacji na przedmiotowej nieruchomości; b) nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły ku temu przesłanki, w postaci braku: - prawidłowego ustalenia przez organy, że nie ma innej możliwości udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych; organ nie dokonał analizy w tym zakresie, lecz arbitralnie stwierdził, że "nie ma innej możliwości", nie uzasadniając przy tym powyższego w żaden sposób; o wystąpienia w sprawie określonych celów, wynikających z ustawy, dla których dokonanie przeglądu ekologicznego byłoby zasadne, tj.: -postępowania zmierzającego do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 POŚ), - postępowania w sprawie wydania decyzji naprawczej (art. 362 POŚ), - zaistnienia zróżnicowanych czynników, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, uzasadniających przeprowadzenie kompleksowej analizy, czemu służy instytucja przeglądu ekologicznego; - korzystania przez skarżącego ze środowiska, działalność skarżącego w obrębie nieruchomości nr ew. [...] w [...] polega na garażowaniu na posesji samochodów ciężarowych i maszyn budowlanych, co wiąże się z jednorazowym włączeniem silnika pojazdu, a następnie wyłączeniem go po powrocie z realizacji usług poza terenem ww. nieruchomości. Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi rażące naruszenie prawa i uchybia art. 15 k.p.a. co pociąga za sobą konieczność stwierdzenia, iż decyzje organów są nieważne, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez: a) przyjęcie za własne przez SKO, oceny dowodów, dokonanej przez organ I instancji, co powoduje iż skarżący nie miał zagwarantowanego, że postępowanie dotyczące jego osoby, zostało rozpatrzone w dwóch instancjach, we wszystkich aspektach prawnych i faktycznych, wbrew zasadzie wyrażonej w ww. normie prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.; b) Starosta Powiatu [...] dwukrotnie wydał decyzję o tożsamym brzmieniu, pomimo iż organ wyższej instancji, tj. SKO w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., uchyliło decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazało do ponownego rozpoznania z wyraźnymi wytycznymi, aby organ I instancji rozpoznał sprawę w całkowicie inny sposób, w oparciu o inną normę prawną, przeprowadzając postępowanie dowodowe; pomimo jasnych instrukcji organ I instancji wbrew art. 138 § 2 k.p.a., wydał ponownie identyczną decyzję, nie rozpoznając na nowo sprawy, lecz orzekając w oparciu o tożsamy materiał dowodowy, co w zaskarżonej niniejszą skargą decyzji, spotkało się tym razem z całkowitą aprobatą ze strony SKO; c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym samym postępowaniu, tj. wszczętym z urzędu dnia [...].11.2017 roku, wydał dwie decyzje, całkowicie odmiennie, w oparciu o ten sam stan faktyczny i ten sam materiał dowodowy. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. SKO stwierdziło brak podstaw do nakazania skarżącemu przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, natomiast w zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2018 r., organ II instancji uznał, że działanie organu odpowiada prawu, a decyzja ma oparcie w przepisach prawa;

d) organy orzekły wbrew wytycznym zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. ( IV SA/Wa 1337/16);

3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez: a) nieprzeprowadzenie żadnego dowodu w sprawie, przez organ I instancji, jak również organ II instancji, lecz oparcie orzeczenia o dowody zgromadzone w innym postępowaniu w latach 2015-2016, które zakończyło się wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie dnia 24 listopada 2016 r. ( IV SA/Wa 1337/16), w którym Sąd kategorycznie wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający, a organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie dowodowe ponownie w sposób rzetelny, w szczególności poprzez dokonanie pomiaru hałasu; b) oparcie zaskarżonej decyzji, na donosie E. W. z dnia [...] lipca 2015 roku, który WSA w Warszawie uznał za niewystarczający; organy nie poczyniły własnych ustaleń w zakresie poziomu hałasu i uciążliwości, lecz przyjęły za własne ustalenia poczynione przez E. W.; c) pominięcie dowodu w postaci oświadczenia A. J. z dnia 23 maja 2018 roku, załączonego przez skarżącego do odwołania od decyzji organu I instancji, co uchybia również art. 78 §1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., z którego wynikają fakty całkowicie przeciwne niż zawarte w donosie E. W.; d) nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy, związanej z uzyskiwaniem decyzji pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2015r. (nr [...]), oraz poprzedzającej jej decyzji środowiskowej, gdzie Starosta Powiatu [...] orzekł, iż jego działalność nie oddziałuje negatywnie na środowisko; 4. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., organ nałożył na niego obowiązek przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, który obejmuje pomiar emisji hałasu, kwestionując niejako tym samym swoje własne ustalenia dokonane uprzednio przez Starostę; przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]), organ poprzedził ją wydaniem decyzji środowiskowej, w której skrupulatnie dokonał analizy wpływu prowadzonej przez skarżącego działalności na środowisko, orzekając iż przedmiotowa działalność nie oddziałuje negatywnie na środowisko;

5. naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu że stroną w niniejszym postępowaniu jest również E. W. i inne organy, którym Starosta [...] doręcza wydane w niniejszej sprawie decyzje i zawiadomienia, podczas gdy w postępowaniu toczącym się na podstawie powołanych przez organ przepisów prawa, stroną jest wyłącznie podmiot, na który organ nakłada obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego;

6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, m.in.: - nie wskazano, dlaczego Starosta "nie ma innej możliwości udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych" niż zlecenie przeglądu ekologicznego, SKO powtarza za organem I instancji powyższe stwierdzenie, nie dokonując żadnej analizy w powyższym zakresie, - nie dokonano subsumpcji przepisów - uzasadnienie organu II instancji skonstruowane jest poprzez cytowanie przepisów prawa, które stanowić miały podstawę materialnoprawną decyzji, aby w dalszej kolejności zreferować stan faktyczny i w rezultacie wskazać, iż "w ocenie organu odwoławczego" Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie i zastosował prawidłowe przepisy - co potwierdza, iż SKO nie dokonało analizy prawnej, lecz ograniczyło się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, - nie jest również zrozumiałym stwierdzenie zawarte w orzeczenie, iż nie ma ,jeszcze" związku wydane w 2015 roku pozwolenie na budowę i decyzja środowiskowa z parkowaniem samochodów ciężarowych i maszyn budowlanych. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie i decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji Starosty oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu wskazującym na konieczność ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji organów obu instancji stanowił m.in. art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 201 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2018 r, poz,799 ze zm.; dalej jako p.o.ś.), zgodnie z którym razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może" wskazuje wyraźnie, że decyzja ta ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organom administracji na wybór konsekwencji prawnych powstania sytuacji do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że decyzje uznaniowe – jak każdy inny rodzaj decyzji administracyjnych – pozostają pod kontrolą sądu, jednak istotny nacisk w tej kontroli należy położyć na ustalenie, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można postawić mu zarzutu dowolności. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku sprawy dotyczącej przeglądu ekologicznego będzie to nałożenie obowiązku sporządzenie tego przeglądu bądź też odstąpienie przez organ od nałożenia tego obowiązku, które wyrażać się będzie umorzeniem postępowania. Skoro przepis prawa przyznaje organowi możliwość działania w określonej sytuacji, z treści samego tylko przepisu oraz ze stanu faktycznego nie zawsze będzie można jednoznacznie wywieść, czy decyzja w jej aspekcie materialnym jest prawidłowa. Dlatego wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tego też względu wady uzasadnienia decyzji uznaniowej, uznaje się za naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nieprzekonująco przedstawił argumenty, wykroczył poza zakres uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2011 r., I SA/Kr 1959/10). Przy ocenie decyzji uznaniowej badaniu podlega również, czy organ wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie ale także czy spełniona została przesłanka uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie sprostały tym obowiązkom, albowiem w uzasadnieniach wydanych decyzji w ogóle nie wskazano z jakich przyczyn zachodziła konieczność nałożenia na skarżącego obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, jak również nie wyjaśniono, że ewentualne ustalenie negatywnego oddziaływania działalności skarżącego na środowisko nie jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zważyć należy, że przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. np.: wyrok NSA z 26 września 2013 r, II OSK 1568/12 oraz wyroki WSA: w Warszawie z 14 marca 2012 r., IV SA/Wa 1263/11; w Szczecinie z 7 października 2010 r., II SA/Sz 527/10; dostępne w CBOSA). Oznacza to, że organ powinien ustalić, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji, czy też w związku z prowadzoną konkretną działalnością gospodarczą, występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych (por. np.: wyroki WSA: w Kielcach z 23 czerwca 2010 r., II SA/Ke 318/10; w Szczecinie z 19 grudnia 2007 r.,II SA/Sz 538/07). Przypomnieć należy, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno zatem nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania podmiotu do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza może być źródłem uciążliwości polegających na emisji hałasu. Zgromadzony w sprawie materiał dowody, a to przede wszystkim ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inny organ, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie potwierdzają, że działalność gospodarcza skarżącego negatywnie oddziałuje na środowisko. Przepis art. 237 p.o.ś. wprawdzie stanowi jedynie o "możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jako podstawy nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, to jednak z uwagi na to, że sporządzenie przeglądu ekologicznego jest kosztowne, zasadnym było w pierwszej kolejności rozważenie przez organy obu instancji, czy ten sam cel mógłby zostać osiągnięty przy pomocy innych środków dowodowych. Nie można przy tym pominąć, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1537/16 dotyczącej nakazania skarżącemu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania ww. działki uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie poziomu emisji hałasu. Emisja hałasu ma charakter znormalizowany i dopiero przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu jest niezgodne z prawem. Wprawdzie wyrok ten zapadł w innym postępowaniu, to jednak nie można pominąć, że zgodnie z wytycznymi Sądu wydanie tego rodzaju decyzji powinno być poprzedzone badaniem poziomu emisji hałasu generowanego działalnością gospodarczą skarżącego. Tymczasem ze skargi wynika, że organ I instancji, będąc obowiązany, dotychczas takiego badania nie przeprowadził, natomiast przerzucił ten obowiązek na skarżącego, wszczynając niniejsze postępowanie i zobowiązując go do sporządzenia kosztownego przeglądu ekologicznego, chociaż w żaden sposób nie wykazał, że osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych. W tych warunkach niewątpliwie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie pozwalały na wydanie decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego prowadzonej działalności przez skarżącego. Zatem organ pierwszej instancji prowadząc w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., którego to uchybienia nie wyeliminował organ odwoławczy, czym naruszył także wskazane przepisy w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, iż zgodnie z art. 241 ust. 1 p.o.ś. powołany wyżej art. 237 p.o.ś. stosuje się odpowiednio, jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.o.ś. przez podmiot korzystający ze środowiska -rozumie się: a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 649), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców; c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. W świetle tej definicji skarżący jest podmiotem korzystającym ze środowiska, a to oznacza, że organ I instancji uprawniony był do prowadzenia postępowania w sprawie ewentualnego wydania decyzji dotyczącej przeglądu ekologicznego. Stąd też podniesiony w tej mierze zarzut skargi jest nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do kwestii stron postępowania w przedmiocie przeglądu ekologicznego wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowaniu w przedmiocie przeglądu ekologicznego mogą uczestniczyć w nim inne podmioty niż inwestor, pod warunkiem, iż wykażą swój interes prawny w rozumieniu ar. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 176 grudnia 2013 r., II OSK 1772/12). Z wydanych decyzji obu instancji nie wynika, czy organy doręczając decyzje innym podmiotom niż skarżący, uznały ich za stronę tego postępowania. Z tych powodów zarzut skargi naruszenia art. 28 k.p.a. nie można nie uznać za niesłuszny.

Konkludując, podkreślić jeszcze raz należy, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie można bowiem wykluczyć, że w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem wymienionych zasad, nałożenie obowiązku z art. 237 p.o.ś. nie znalazłoby uzasadnienia. Działania organów obu instancji naruszają także określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów władze publicznej i wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O koszach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.