Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 195/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.Ł. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Dnia 23 czerwca 2016r. B.K. (skarżąca) złożyła w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w skrócie: "ZUS") wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek.

W uzasadnieniu wniosku powołała się na trudną sytuację materialną. Stwierdziła, że nie może podjąć stałego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą przewlekle córką. Oświadczyła też, że utrzymuje się ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz z pomocy społecznej.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], ZUS odmówił skarżącej umorzenia należności w kwocie 10.888,67, na które składały się zaległe składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne wraz z odsetkami i kosztami upomnień. Organ uznał, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności wynikające z art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm. - w skrócie "u.s.u.s.") gdyż nie wystąpiła nieściągalność tych należności. Tym niemniej, z uwagi na fakt, iż w przypadku skarżącej możliwe było umorzenie składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (skarżąca była jednocześnie płatnikiem składek) organ ocenił jej wniosek pod kątem istnienia przesłanek umorzenia wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 - w skrócie "rozporządzenie MGPiPS"). Odwołując się jednak do zgromadzonego materiału dowodowego ZUS stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej nie wyczerpywała przesłanek wynikających z powołanego przepisu rozporządzenia.

Pismem z [...] września 2016 skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a."). ZUS utrzymał w mocy swą decyzję z [...] sierpnia 2015 r.

W jej uzasadnieniu ponownie uznał, że nie zachodzą przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wskazał, iż w świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość a nie prawny obowiązek umorzenia. Z przepisu powyższego wynika także, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy wynikający głównie z faktu, iż obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie.

Odnosząc się do konkretnych przesłanek ustawowych organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Rozpatrzył jednak sprawę także pod kątem umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. według przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia MGPiPS.

Wskazał, że oceniając sytuację majątkową dłużnika organ ma na uwadze ważny interes osoby zobowiązanej ale również stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Odnosząc się do przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ stwierdził, że skarżąca prowadziła gospodarstwo domowe jedynie z dwoma małoletnimi córkami, które pozostają na utrzymaniu skarżącej. Ustalił również, że skarżąca utrzymuje się ze świadczeń wychowawczych, pielęgnacyjnych i alimentacyjnych pobieranych na córki. Kwota świadczeń wg informacji uzyskanej z Ośrodka Pomocy Społecznej wynosiła 2.489 zł miesięcznie. Dalej ZUS ustalił, że poza zadłużeniem z tytułu składek skarżącą obciążały również inne zobowiązania pieniężne, w tym kredyt hipoteczny i zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej, które są regulowane w formie miesięcznych wpłat w drodze postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komorników sądowych.

Oceniając te okoliczności, organ stwierdził że posiadanie zobowiązań cywilnoprawnych nie może być argumentem świadczącym o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego. Zaakcentował, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami. Co więcej sytuacja, w której wierzyciel prywatny uzyskuje spłaty swoich wierzytelności, natomiast wierzyciel będący dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa), zostaje tej możliwości pozbawiony jest stanem nieracjonalnym z punktu widzenia finansów publicznych. Obowiązujący stan prawny przewiduje dla zadłużonych płatników możliwość spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego lub w formie dobrowolnych wpłat. W ocenie organu skarżąca posiadała w dłuższym okresie czasu zdolność spłaty swych zobowiązań.

Badając, czy dochody skarżącej zapewniały jej minimum egzystencji, ZUS odwołał się do danych publikowanych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych ustalonych na podstawie danych Departamentu Statystyki Społecznej GUS za rok 2015. Stwierdził, że przyjmując wykazane przez skarżącą w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym dochody, w porównaniu z wysokością miesięcznych wydatków ponoszonych przez 3-osobową rodzinę, wg wartości ustalonych przez w/w Instytut w celu określenia wspomnianego minimum, uznał, że w rodzinie skarżącej jest zachowane minimum egzystencji. Według obliczeń Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych wydatki, które pozwalają na zapewnienie minimum w 3-osobowej rodzinie (tj. rodzic plus dwoje dzieci) wynoszą 1.310,71 zł. Odnosząc tę kwotę do sytuacji majątkowej skarżącej ZUS wskazał, że po odjęciu od miesięcznych dochodów wskazanej kwoty wydatków wraz z opłatą na leczenie, pozostaje w domowym budżecie kwota 268,41 zł. Dlatego uznał, iż skarżąca nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS oraz uznał, iż odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie spowoduje zagrożenia dla dalszej egzystencji dłużniczki.

W odniesieniu do przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby powstanie zaległości było wynikiem okoliczności o wymiarze klęski żywiołowej czy też innego zdarzenia nadzwyczajnego. Wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem zysku, ale również z ryzykiem ponoszenia strat, także z przyczyn obiektywnych, nie leżących po stronie przedsiębiorcy, co nie może być jednak uznane za sytuację nadzwyczajną.

Co do zaś przesłanki umorzenia należności wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozpozrządzenia MGPiPS organ stwierdził, nie kwestionuje faktu istnienia chorób na które powoływała się skarżąca. Jednak poprzez treść § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy rozumieć sytuację, w której choroba osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w powyższym przepisie. Z przedłożonych dokumentów wynika, że córka skarżącej jest objęta indywidualnym nauczaniem w szkole w odrębnym pomieszczeniu i jest przez skarżącą tylko doprowadzana i odbierana ze szkoły. Nadto stwierdził, że skarżąca uzyskuje dochody w postaci alimentów na dzieci oraz pomocy finansowej świadczonej przez pomoc społeczną. Tymczasem - zdaniem ZUS - w przypadku, gdy zobowiązany mimo sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uzyskuje dochody, wspomniana podstawa umorzenia nie ma zastosowania.

Organ stwierdził wreszcie, że umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organ odpowiedzialny za ich pobór zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych na zasadzie uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Zakład jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, a zatem interes społeczny jest czynnikiem, który również musi być brany pod uwagę.

Podkreślił również, że umorzenie należności składkowych winno być traktowane na zasadach całkowitej wyjątkowości, bowiem zasadą jest obowiązek opłacania składek. "Ważny interes" zobowiązanego będący jedną z przesłanek nie może być utożsamiany jedynie z trudnościami finansowymi. Zdaniem organu zaakceptowanie stanu, w którym dopuszcza się nie wywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania osób ubezpieczonych. Orzekając w przedmiotowej sprawie Zakład uwzględnił i wyważył nie tylko słuszny interes skarżącej, ale także interes społeczny czyli innych ubezpieczonych (w zgodzie z zasadą z art. 7 k.p.a.), którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Uznał, że umorzenie zadłużenia w sytuacji, gdy istnieje realna możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu naruszałoby interes społeczny.

Pismem z [...] lutego 2017 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję ZUS z [...] listopada 2016 r. Wniosła w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i jemu poświęciła uzasadnienie samej skargi.

W piśmie z [...] marca 2017 r., zawierającym odpowiedź na skargę, ZUS wniósł natomiast o oddalenie skargi, lecz poparł wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2017 r. Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

W trakcie rozprawy 12 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił uzasadnienie skargi wskazując, że w zaskarżonej decyzji ZUS pominął fakt, iż lista przesłanek umorzenia sformułowana w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS ma charakter przykładowy. Stwierdził też, że ZUS tych przesłanek nie rozważył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ZUS naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Decyzją tą ZUS utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą skarżącej - jako płatnikowi umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przy czym pod pojęciem składek należy rozumieć składki na ubezpieczenie społeczne, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ) jak również składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie "nieściągalności zostało sprecyzowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wedle jego zapisów zachodzi ona, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest enumeratywne, tzn. stanowi zamknięty katalog okoliczności stanowiących o całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z nich, daje możliwość umorzenia należności. Tym niemniej nawet ustalenie o całkowitej nieściągalności nie stanowi obligatoryjnej przesłanki do umorzenia należności. Decyzja w tej sytuacji nie jest tzw. decyzją związaną. Rozstrzygnięcie zapada także wówczas w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość a nie prawny obowiązek umorzenia należności z tytułu składek (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. II GSK 1694/14).

Organy obu instancji dokonały analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. i prawidłowo ustaliły, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, która pozwalałby rozważać możliwość umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.

Istotnie bowiem wobec skarżącej nie prowadzono postępowania upadłościowego, czyli brak było przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Skarżąca nie wykazała jednocześnie, by prowadzone przeciwko niej postępowanie egzekucyjne zostało umorzone wobec braku majątku z którego można prowadzić egzekucję (brak przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s). Jednocześnie - jak zasadnie ustalił ZUS - nie wykazano, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyskano by kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne (brak przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). ZUS zasadnie ustalił również, że skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, lecz pozostaje właścicielką lokalu mieszkalnego i dlatego nie zachodzi w jej przypadku również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Brak było również okoliczności stanowiących przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3 pkt 1 i pkt 4 - 4b u.s.u.s.

ZUS zasadnie poddał jednak ocenie wniosek skarżącej również z punktu widzenia dodatkowej możliwości umorzenia należności przewidzianej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a dotyczącej ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. W ich sprawach zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych w powołanym rozporządzeniu MGPiPS. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów publicznych.

Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s i rozporządzenia MGPiPS dotyczą skarżącej jako osoby zobowiązanej do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z racji prowadzenia działalności gospodarczej.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Wśród nich jest :

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w tym zakresie, Sąd podziela stanowisko ZUS, iż w przypadku skarżącej nie można rozważać istnienia przesłanki wynikającej z § 3 ust. pkt. 2 rozporządzenia MGPiPS, ponieważ skarżąca nie wskazała na nadzwyczajne przeszkody w zapłacie zaległych składek.

Zdaniem Sądu jednak organ niewystarczająco i arbitralnie ustalił okoliczności dotyczące przesłanek umorzenia należności wynikające z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS.

Należy zaznaczyć, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, a z przywołanych wcześniej przepisów dotyczących umorzenia składek wynika, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 lub ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS, bądź też zachodzą inne podstawy do uznania, iż z uwagi na sytuacje majątkową i rodzinną opłacenie zaległych składek mogłoby spowodować zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego lub jego rodziny. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie stanowią przesłanek umorzenia zaległości, wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego.

Drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości, organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. wyr. WSA w Łodzi z 29 listopada 2016 r. III SA/Łd 717/16, CBOSA).

Uznaniowy charakter decyzji nie wyłącza jednak konieczności uwzględnienia przez organ wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady praworządności, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ustalenia co do istnienia przesłanek umorzenia muszą być więc poprzedzone zebraniem kompletnego materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest w szczególności niewątpliwe ustalenie osobistej i materialnej sytuacji dłużnika i na tej podstawie zbadanie, czy zaistniały prawne przesłanki umorzenia należności. Dopiero takie ustalenie otwiera możliwość wyboru rozstrzygnięcia o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część służącą wyjaśnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Tak więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, przyjętą wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu swej decyzji, ZUS nie sformułował dostatecznie wnikliwej analizy sytuacji ekonomicznej i rodzinnej skarżącej. W szczególności arbitralnie i bez wystarczającego uwzględnienia oraz oceny wszystkich okoliczności mogących rzutować na jej sytuację ekonomiczną uznał, że skarżąca jest w stanie uiszczać zaległe składki.

Uzasadniając stanowisko o tym, iż uiszczenie składek nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, organ wskazał na dwie okoliczności. Po pierwsze argumentował, że nieracjonalne z punktu widzenia z punktu widzenia finansów publicznych byłoby umarzanie należności w sytuacji gdy skarżąca reguluje zobowiązania prywatnoprawne (z tytułu kredytu hipotecznego oraz zaległości czynszowych) a po drugie poprzez odwołanie się do danych Departamentu Statystyki Społecznej Głównego Urzędu Statystycznego.

W ocenie Sądu argumenty te nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla uznania, że omawiana przesłanka umorzenia zaległości w przypadku skarżącej nie zachodzi.

Po pierwsze generalne stanowisko o prymacie wydatków związanych z regulowaniem składek pomija treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, gdzie mowa, że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli ich opłacenie pozbawiałoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nakazuje to ocenę wszystkich wydatków pod kątem możliwej ich kwalifikacji jako służących bądź niesłużących podstawowemu, bieżącemu utrzymaniu. I to niezależnie od tego, że należności z tytułu składek korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia w podziale kwot uzyskanych z egzekucji, ponieważ ocena istnienia przesłanek umorzenia należności dokonywana jest z punktu widzenia zapewnienia możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji ustalenie, czy ponoszone przez skarżącą wydatki związane z opłacaniem kredytu i spłatą zaległości czynszowych nie stanowiły uzasadnionego - podstawowego i koniecznego wydatku związanego z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, czyli wydatku preferowanego zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.

Po drugie, obowiązku organu ustalenia możliwości ponoszenia przez skarżącą składek nie wyczerpywało odwołanie się do danych GUS. Organ powołał się na niezidentyfikowane bliżej źródłowo dane i nie przedstawił szczegółów dokonanego rozliczenia obejmującego zestawienie wszystkich dochodów skarżącej z koniecznymi wydatkami. Nie uwzględnił też w tej ocenie, podnoszonej przez skarżącą, a uprawdopodobnionej dokumentacją medyczną oraz dokumentacją poradni psychologiczno - pedagogicznej, okoliczności jaką jest przewlekła choroba córki skarżącej, wymagająca dodatkowych wydatków związanych z leczeniem. Nie dokonał zatem całościowej oceny sytuacji majątkowej skarżącej. Wprawdzie odwołanie się do danych statystycznych dotyczących ustalonego minimum socjalnego było zasadne i uprawnione (por. wyr. WSA w Szczecinie z 15 marca 2017 r. I SA/Sz 9/17, CBOSA) tym niemniej dane te nie stanowią prawnego i wiążącego kryterium w zakresie ustalania zdolności płatniczych o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Mogą stanowić dane porównawcze, punkt odniesienia, lecz nie zwalniają organu z obowiązku uwzględnienia, przy ocenie spełnienia przesłanki wynikającej z tego przepisu, wszystkich indywidualnych okoliczności wpływających na sytuację materialną, osobistą i zdolności zarobkowe osoby ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu składek. Dla porządku już tylko Sąd wyjaśnia, że w decyzji organ winien dane statystyczne bliżej zidentyfikować oraz wskazać ich źródło. Nadto, należy uznać, że organ przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącej winien przeanalizować wpływ jej sytuacji zdrowotnej na jej sytuację materialną. W orzecznictwie wprost wskazuje się, iż możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie (por. wyr. WSA w Gdańsku z 24 czerwca 2014 r. I SA/Gd 483/14, z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1336/14 CBOSA). Tezę tę należy odnieść również do ustaleń w zakresie wpływu choroby członka rodziny zobowiązanego.

Niepełna była również analiza istnienia przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Organ, przyjmując, iż choroba córki skarżącej nie rzutuje na możliwości zarobkowe skarżącej, odwołał się wyłącznie do faktu uczęszczania przez córkę skarżącej do szkoły. Nie ocenił w tym zakresie czasowego zaangażowania skarżącej w czynności opieki nad córką, ani nie przeprowadził dowodów służących ustaleniu częstotliwości opuszczania przez córkę skarżącej zajęć lekcyjnych z powodu stwierdzonej choroby, którą to okoliczność potwierdza treść znajdujących się w aktach orzeczeń Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej.

Nieuprawnione było również stwierdzenie organu, ustalenie, że pomimo sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, zobowiązany uzyskuje jakiekolwiek dochody wyłącza możliwości umorzenia zaległości na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Z przepisu wprost wynika bowiem, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku, gdy z powodu m.in. opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny zobowiązany jest pozbawiony dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Brzmienie przepisu nie daje podstaw do interpretacji, iż mowa w nim o jakimkolwiek dochodzie. Przeciwnie: należy uznać, że przepis ten znajduje zastosowanie także w przypadku uzyskiwania dochodów, lecz w wysokości niewystarczającej do opłacenia składek. Stanowisko ZUS prowadzi do wniosku, iż uzyskanie choćby minimalnego zasiłku, wyłączałoby umorzenie należności na podstawie § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS.

Tym samym ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej nie były pełne i naruszały art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odmowa umorzenia należności z tytułu składek była w tej sytuacji przedwczesna.

Końcowo Sąd pragnie podkreślić, iż przy ocenie wniosku o umorzenie należności, w szczególności istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, czyli przepisów stosowanych przez organ w niniejszej sprawie, należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14 ). W orzecznictwie sądów podkreśla się również, że pozbawione racjonalności byłoby takie działanie organów państwa, które egzekwując powstałe zadłużenie z tytułu ubezpieczeń społecznych doprowadzi do konieczności korzystania z pomocy społecznej przez dłużnika czy też zmusi do korzystania z tej pomocy w szerszym zakresie (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013, sygn. akt III SA/Po 1128/12, z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13).

Rozpatrując ponownie sprawę ZUS winien dokonać wszechstronnej oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Powinien również swoje ponowne rozstrzygnięcie przekonująco i jasno uzasadnić by móc stwierdzić, że ustalił stan faktyczny w stopniu wystarczającym do orzeczenia w ramach uznania administracyjnego oraz w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, iż jego uznanie było swobodne nie zaś dowolne i arbitralne.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie w punkcie II sentencji wyroku Sąd przyznał adwokatowi K.Ł. wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu w wysokości 240 zł, zgodnie z art. 250 p.p.s.a. i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).