Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 230/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r . sprawy ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2014 rok uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 15 kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: BP ARiMR) wpłynął wniosek M.M. o przyznanie płatności na rok 2014 m.in. z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( dalej jako: płatność ONW ) z deklaracją powierzchni 64,34 ha.

W dniu 6 sierpnia 2014 r. wnioskodawca złożył korektę wniosku, w której wyodrębnił z działki rolnej AH działkę rolną AHA o powierzchni 0,03 ha.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR orzekł o przyznaniu M.M. płatności ONW na rok 2014 w wysokości10.095,52 zł. Do naliczenia tej płatności uwzględniona została powierzchnia 63,46 ha. Nie uwzględniono działki rolnej B o powierzchni 0,85 ha na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w [...] ze względu na fakt, iż nie pozostawała ona w użytkowaniu rolniczym wnioskodawcy, co ustalono w oparciu o wynik kontroli krzyżowej oraz zeznania strony z dnia 6 sierpnia 2014 r. Nie uwzględniono także działki rolnej AHA o powierzchni 0,03 ha jako niespełniającej wymogu działki rolnej w zakresie minimalnej powierzchni tj. nie mniejszej niż 0,10 ha.

Decyzja ta stała się ostateczna, zaś środki finansowe przyznane na jej podstawie zostały przekazane na konto bankowe wnioskodawcy [...] grudnia 2014 r.

Zawiadomieniem dnia [...] stycznia 2017 r. Kierownik BP ARiMR poinformował M.M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. oraz o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jako przyczynę wszczęcia postępowania wskazano stwierdzenie, w następstwie aktualizacji danych LPIS dokonanych na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2014 r., nieprawidłowości dotyczących deklarowanych do płatności powierzchni działek rolnych oznaczonych we wniosku jako "ŹA, ACA, J, Ż, AH, W, AL, H, I, K i Ł" położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] - obręb [...], nr [...] - obręb [...] oraz nr [...] - obręb [...].

W dniu 13 stycznia 2017 r. do BP ARIMR wpłynęło pismo M.M. z tej samej daty z wnioskiem o wgląd w akta przedmiotowej sprawy oraz umożliwienie mu sporządzenia fotokopii tych akt ewentualnie wydania ich kserokopii, w szczególności zaś o udostępnienie mu aktualnych danych LPIS dokonanych na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2014r. oraz wydania ich kserokopii ewentualnie umożliwienia sporządzenia ich fotokopii celem złożenia wyjaśnień.

W sporządzonych z datą [...] stycznia 2017r. notatkach urzędowych dwaj pracownicy BP ARiMR stwierdzili, iż M.M. dokonał fotokopii akt sprawy ONW wraz z załącznikami graficznymi oraz wydrukowane zostały aktualne ortofotomapy i okazane stronie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] Kierownik BP ARiMR ustalił M.M. kwotę nienależenie pobranych płatności ONW na 2014 r. w wysokości 1 014,96 zł.

Organ I instancji stwierdził, że ustalił w oparciu o analizę zdjęć lotniczych wykonanych w dniach 29 kwietnia i 20 maja 2014 r., iż na działkach H, I, J, K, Ł, Ż, ACA, ŻA, AH i AL zgłoszono powierzchnie, które ze względu na swój charakter

- zadrzewienie, zakrzaczenie i obiekt budowlany (siedlisko) nie kwalifikują się do płatności. Zdaniem organu I instancji do płatności nie kwalifikowała się powierzchnia 1,56 ha jako suma powierzchni działek w stosunku do których stwierdzono nieprawidłowości, co wraz z działką rolną B o powierzchni 0,85 ha na działce ewidencyjnej nr [...], w relacji do powierzchni deklarowanej we wniosku stanowi zawyżenie o 2,41 ha, a procentowo na poziomie 3,8934 %. W konsekwencji należna pomoc obliczona być powinna na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o stwierdzoną, podwojoną różnicę, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Przedstawiając stosowne wyliczenia organ I instancji ustalił, iż różnica między kwotą wypłaconą ( 10.095,52 zł ) a faktycznie należną ( 9.080,56 zł ), wynosi 1.014, 96 zł

i stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi bez konieczności wzruszania prawomocnej decyzji przyznającej płatność ONW. Nie zaistniał też w ocenie organu żaden z przewidzianych przepisami przypadków odstąpienia od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Nie zostały

w szczególności spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji

nr 65/2011 bowiem wprawdzie wypłata była wynikiem błędu organu, który w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności ONW był już w posiadaniu aktualnych ortofotomap, których nie zdążył przeanalizować, jednakże błąd w zakresie przedeklarowania powierzchni mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika bowiem niewyłącznie powierzchni wynikało z celowych działań lub zaniechań strony.

W odwołaniu od decyzji M.M. zarzucił naruszenie art. 10, 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 także poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu odwołania wywodził, iż wbrew stanowisku organu I instancji nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazywał, iż już w dniu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania udał się w towarzystwie żony do siedziby organu I instancji celem zapoznania się z materiałami sprawy, jednakże wskutek sprzeciwu pracownika Agencji nie został dopuszczony do całości akt sprawy. W szczególności pracownik zajmujący się jego sprawą nie udostępnił mu do wglądu zaktualizowanych ortofotomap w oparciu o które organ dokonał pomniejszenia powierzchni PEG,

z wyjaśnieniem, iż znajdują się one w "systemie" i nie można ich okazać do wglądu ani wydrukować.

W dalszej kolejności M.M. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo zaistnienia przesłanek negatywnych obowiązku zwrotu płatności objętych zaskarżoną decyzją. Jego zdaniem, w sprawie spełnione zostały obie przesłanki decydujące o braku zwrotu nienależnie pobranych płatności. I tak, po pierwsze płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu albowiem, jak zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wypłacone płatności wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydania decyzji była ona już w posiadaniu danych o nieprawidłowościach jednakże nie dokonała stosownych interpretacji materiału zdjęciowego. Po drugie zaś w niniejszej sprawie błąd ten nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez skarżącego beneficjenta, czego organ w wydanej przez siebie decyzji w ogóle nie uwzględnił, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę, bowiem wyłączenia powierzchni z płatności stwierdzone na podstawie ortofotomap przygotowanych w roku 2014 wynikają z celowych działań lub zaniechań strony". Takie stwierdzenie jest nieuprawnione w sytuacji, gdy strona na skutek niedopuszczalnych naruszeń prawa przez organ została pozbawiona czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wykazania, że wskazany przez ARiMR błąd nie mógł zostać wykryty przez nią w zwykłych okolicznościach. Ponadto, co w najistotniejsze - organ nie może żądać od rolnika zwrotu płatności, ponieważ o decyzji o zwrocie rolnik został powiadomiony po upływie 12 miesięcy od płatności, ponieważ decyzję o zwrocie doręczono mu w dniu 3 lutego 2017 r.

Po zawiadomieniu strony, pismem z dnia [...] marca 2017 r., o prawach z art. 10 Kpa, decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że decyzja Kierownika BP ARiMR została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dyrektor OR ARiMR wskazał, ze przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2014 było ustalenie,

iż obszar kwalifikujący się do płatności okazał się być mniejszy (61,90 ha) niż ten, do którego M.M. wypłacono pierwotnie na mocy decyzji [...] płatności (64,31 ha). Przedmiotowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, wynika z zakwestionowania rolniczego użytkowania części obszaru działek ewidencyjnych: nr [...].

W przypadku działek deklarowanych do płatności ONW przez M.M., w oparciu o zaktualizowane, na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 29 kwietnia i 20 maja 2014 r., dane LPIS, stwierdzono obszar działek rolnych mniejszy łącznie o 2,41 ha niż deklarowany we wniosku z dnia [...] maja 2014 r., a wynika to z zakwestionowania części obszaru działek ewidencyjnych: nr [...].

Organ dokonał analizy ortofotomapy w/w działek ewidencyjnych wskazał,

że wykluczone obszary stanowią zwarte zadrzewienia i zakrzaczenia oraz obiekt budowlany (siedlisko), na których brak jest widocznych obszarów uprawowych oraz na których nie była prowadzona działalność rolnicza. Natomiast powierzchnie na których występują pojedyncze, rozrzucone drzewa nie utrudniające prowadzenia działalności zostały zakwalifikowane do płatności ( załączniki w aktach dotyczące działek ewidencyjnych nr [...]). Podkreślił, że tereny zadrzewione, zakrzaczone, obiekt budowlany (siedlisko) były wskazane przez stronę na załączniku graficznym złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2014 jako powierzchnie, na których prowadzona jest działalność rolnicza i zadeklarowane do płatności

na wszystkich działkach ewidencyjnych. W związku z tym wskazane powyższej obszary wykluczone to takie, na których nie była prowadzona działalność rolnicza

w myśl § 2 pkt 2 i pkt 5 Rozporządzenia ONW. Obszary, na których nie prowadzono działalności rolniczej, nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności ONW na rok 2014.

Powołując regulacje § 1 ust. 1 pkt 5 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014, poz. 1372 ) organ stwierdził, że obszary trwale zadrzewione, zakrzaczone jak również obiekt budowlany (siedlisko) występujące w granicach działek deklarowanych przez stronę do płatności na rok 2014, na których nie była prowadzona działalność rolnicza i które nie były poddawane zabiegom agrotechnicznym, nie spełniają wymogów w sprawie minimalnych norm, a zatem

nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności ONW. Obszary te, jako niekwalifikujące się do płatności ONW, zostały wyłączone z powierzchni PEG działek ewidencyjnych nr [...].

Ponadto na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wykluczono z płatności obszar 0,85 ha (dotyczący działki ewidencyjnej nr [...]).

Podzielając w konsekwencji ustalenia poczynione przez organ I instancji Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że w przypadku sprawy M.M., dotyczącej przyznania płatności ONW na rok 2014, wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (64,31 ha) do płatności ONW, a powierzchnią stwierdzoną (61,90 ha) w kontroli administracyjnej wynoszącą 2,41 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 3,89%. W następstwie przywołanych okoliczności organ I instancji prawidłowo ustalił, iż kwota płatności ONW, jaka przysługuje wnioskodawcy na rok 2014 wynosi 9.080,56 zł. W związku z faktem, iż pierwotnie wypłacono stronie z tytułu płatności ONW kwotę 10.095,52 zł, to koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie płatności nadmiernie pobranej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Wprawdzie Kierownik BP ARiMR był

w posiadaniu ortofotomap jednakże nie doszło do ich analizy przed dniem wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW tj. nie doszło do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego do płatności obszaru. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji innej niż przyznająca płatności ONW do całej deklarowanej powierzchni. W opinii organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła jednak druga przesłanka wynikająca

z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 tj. że błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Z okoliczności stanu faktycznego wynika bowiem, że strona miała świadomość zgłoszenia do płatności ONW terenów zadrzewionych, zakrzaczonych jak również obiektu budowlanego czyli obszarów nieuprawnionych do płatności, obszarów na których nie jest prowadzona działalność rolnicza. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy są m.in. wykreślenia, które strona wskazała na załącznikach graficznych dotyczących przedmiotowych działek. Zauważyć jednak należy, iż skala wyłączeń dokonanych przez stronę jest niewspółmierna do faktycznego obszaru, na którym zobowiązała się ona w roku 2014 prowadzić działalność rolniczą. Organ podkreślił, że to na rolniku ciąży obowiązek deklarowania we wnioskach o przyznanie płatności danych zgodnych z aktualnym stanem faktycznym istniejącym na zgłaszanej działce. Nie można utożsamiać przekazywanego przez ARiMR maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności danej działki ewidencyjnej jako tego, do którego automatycznie bezwarunkowo należą się płatności. Powierzchnia PEG jest obszarem maksymalnym do jakiego beneficjenci mogą otrzymać płatność jednakże powinni do tego spełniać szereg innych warunków m.in. prowadzić na deklarowanej powierzchni (która może, ale nie musi odpowiadać wartości powierzchni PEG) działalność rolniczą oraz utrzymywać grunty zgodnie z normami. Ponadto, rolnik powinien zadbać o to, aby zapewnić tożsamość danych zadeklarowanych we wniosku z danymi wskazanymi w materiale graficznym. Organ wskazał też nie zachodzą podstawy do odstąpienia od obowiązku dochodzenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na jej wysokość, przekraczającą równowartość 100 euro.

W skardze na decyzję Dyrektora OR ARiMR M.M. zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz obrazę przepisów postępowania, tj. art. 10, 7, 77 § 1, 78 i 80 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji

ją poprzedzającej oraz o wstrzymanie jej wykonalności.

W motywach skargi ponownie – analogicznie jak w odwołaniu - opisał przebieg swojej wizyty w Biurze Powiatowym w celu zapoznania się z aktami i trudności

z uzyskaniem dostępu do całości akt, w szczególności aktualnych ortofotomap.

Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby do naruszenia art. 10 Kpa dochodziło jedynie poprzez niepowiadomienie strony o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z tym materiałem i składania wniosków dowodowych.

W dalszej kolejności ponowił, w takim samym zakresie jak w odwołaniu, zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017r.,wydanym

w sprawie II SA/Go 457/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku między innymi stwierdzając, że postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest samodzielnym postępowaniem, w którym - w drodze decyzji administracyjnej - następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tak ukierunkowanego postępowania pozostaje zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

W kwestii wiążących organ regulacji prawnych, kształtujących prawidłowy przebieg postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy, wobec czego toczyć się powinna według reguł wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o ARiMR nie ustanawia bowiem żadnych odstępstw od zasad określonych

w Kodeksie postępowania administracyjnego ( vide: wyroki NSA z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 5100/16 i II GSK 4751/16 ; baza orzeczeń nsa.gov.pl. ).

WSA wówczas podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji to organ, stosownie do reguł określonych w art. 7, art. 77 Kpa, winien dokonać nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego

w sprawie, a wydane rozstrzygnięcie powinno być w sposób należyty

i przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. Zatem to na organie ciąży wyłączny obowiązek wykazania, iż wypłacone stronie płatności miały charakter nienależny lub nadmierny w całości lub w części. Organ powinien też w toku postępowania uwzględniać wnioski dowodowe strony zmierzające do wykazania okoliczności istotnych dla sprawy. W myśl art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej,

jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu do wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 podkreślił, że doszło do naruszenia art.10 § 1 Kpa oraz art. 7 i 77 § 1 , 80, 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ).

W pierwszej kolejności wskazał, że wbrew wywodom organu odwoławczego

w sprawie doszło do istotnego uszczuplenia praw procesowych skarżącego. Ponadto wskazał na niekompletności akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez organ

I instancji. Akta te w zakresie materiału zdjęciowego zawierają bowiem jedynie dwa czarno-białe zrzuty ekranowe zdjęć lotniczych, całkowicie nieczytelne co do zobrazowanych na nich działkach. Nie wiadomo zresztą czy są to owe "załączniki graficzne" czy "wydrukowane na wniosek strony i okazane jej aktualne ortofotomapy" o których rozwodzi się organ II instancji.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło także do innych uchybień natury procesowej.

Z zaskarżonej decyzji – mimo jej obszerności - nie wynika bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, że wypłacona skarżącemu płatność ONW było faktycznie świadczeniem w części nienależnym. Sąd podkreślił brak w aktach sprawy jakiejkolwiek analizy uzyskanego materiału zdjęciowego, poza powołaniem się

w uzasadnieniu decyzji na sam fakt występowania zadrzewień i zakrzaczeń jak też brak wyjaśnienia sposobu wyliczenia obszarów zadrzewionych czy zakrzaczonych stanowi o naruszeniu przepisów § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm ( tekst jednolity Dz.U.

z 2014 r., poz. 1372).

Sąd wówczas zaakcentował, że organ jedynie powołał się na przytoczone regulacje, nie wykazując, że stan zadrzewienia przekracza wynikające z nich normy na 1 ha

i nie rozważając w szczególności kwestii, czy stan zadrzewienia na weryfikowanych działkach rolnych nie wpływa na prowadzoną produkcję roślinną. Mieć bowiem należy na uwadze fakt, że zadeklarowane grunty, to trwałe użytki zielone ( łąki trwałe kośne i pastwiskowe).Podkreślił, że trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające, a pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny.

Nie może jednak umykać z pola widzenia, że ortofotomapa jest jedynie narzędziem służącym wykonaniu pomiarów. Wyniki użycia tego narzędzia muszą być poddane analizie i ujawnione w postaci materiału dowodowego znajdującego też odzwierciedlenie i ocenę w uzasadnieniu podjętego przez organ Agencji rozstrzygnięcia w sposób pozwalający nie budzące wątpliwości wykazanie, że doszło do zawyżenia powierzchni deklarowanej jako użytkowana rolniczo, czego w sprawie zabrakło.

Sąd wówczas co ma istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednoznacznie stwierdził, że "wadliwość kontrolowanych decyzji organów ARiMR dotyczy też uwzględnienia przy ustaleniu powierzchni przedeklarowanej ponownie powierzchni działki rolnej B na działce ewidencyjnej nr [...]". We wniosku z dnia [...] maja 2014 r. skarżący zadeklarował do płatności ONW powierzchnię działek rolnych wynoszącą 64,34 ha. W decyzji z [...] listopada 2014 r., przyznającej płatność ONW uwzględniona została powierzchnia 63,46 ha ( z pominięciem działki rolnej AHA - 0,03 ha, na działce ewidencyjnej nr [...] i działki rolnej B - 0,85 ha na działce ewidencyjnej nr [...]), a wobec nieprzekroczenia progu przedeklarowania ( 3% albo 2 ha) zastosowana sankcja polegała na przyznaniu płatności do zatwierdzonego obszaru. Tak więc zatwierdzony tą decyzją obszar, za który skarżący otrzymał płatność ONW wynosi 63,46 ha. Skoro pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru, to " zdaniem Sądu - w okolicznościach tej konkretnej sprawy - ewentualne ustalenie wielkości przedeklarowania powierzchni użytkowanej rolniczo, po jej zweryfikowaniu w oparciu o nowe otrofotomapy, powinno być ustalane w odniesieniu do obszaru zatwierdzonego w decyzji z [...] listopada 2014 r., a już nie do obszaru zadeklarowanego we wniosku o płatność ONW skoro jedna sankcja została już zastosowana". W sprawie ustalenie to pozostaje o tyle istotne,

że stwierdzenie drobnych, a nieumyślnych nieprawidłowości i przedeklarowanie

o mniej niż 3% powierzchni nie pociąga za sobą żadnych sankcji oczywiście oprócz tego, że płatność przyznana jest do powierzchni stwierdzonej.

Co do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przywołanego już wcześniej przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niezastosowanie jak

i w kontekście wyrażonego w decyzjach stanowiska organów co, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nastąpiło bez analizy posiadanych już wówczas nowych zdjęć lotniczych z kwietnia i maja 2014 r. nie budzi wątpliwości, że zaistniał błąd organów Agencji. W judykaturze przyjmuje się, iż błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnej mu ortofotomapy ( vide: wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2014 r., I SA/Bk 228/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., II SA/Op 406/13; baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Z kolei kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika

w zwykłych okolicznościach, o jakim mowa w ust. 3, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności

za merytoryczną treść wniosku o płatności. Podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku,

z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG). Jest

to bowiem jedynie dokument pomocniczym przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania (styczeń), jest przygotowywana

na podstawie wcześniejszych danych, tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy ( vide: wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 2015 r., C – 864/13).

Gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności (a taki charakter ma błąd organu polegający na niezweryfikowaniu powierzchni deklarowanych działek w sytuacji posiadania aktualnych ortofotomap), obowiązek zwrotu nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Upływ terminu 12 miesięcy od dokonania płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie,

w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego sprawia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, pod warunkiem, że spełnione zostaną wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 tj. zaistnienie błędu organu oraz niemożność jego wykrycia przez beneficjenta ( vide: wyrok WSA

w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2014, II SA/Bd 1460/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r., III SA/Lu 791/13). Zatem w sytuacji błędu, który możliwy był

do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, upływ wskazanego terminu 12 miesięcy nie znosi obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Konieczna jest zatem w niniejszej sprawie wnikliwa analiza stanu faktycznego dla oceny charakteru błędu – o ile zostanie potwierdzone w ponowionym postępowaniu - zawyżenie zadeklarowanej do płatności ONW na 2014 r. powierzchni działek rolnych.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - będąc związany wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wydał [...] grudnia 2017r. decyzję Nr [...], w której ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW na 2014 r. w wysokości 1 014,96 zł.

Dyrektor OR ARiMR po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2018 nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu podnosząc, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu wydania decyzji był w posiadaniu zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 29.04.2014r. i 20.05.2014 r. działek zgłoszonych do płatności, jednakże nie dokonano stosownej interpretacji tego materiału (brak wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru). Jak wynika z przywołanych okoliczności tj. dokonania po wydaniu decyzji pełnej interpretacji zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 29.04.2014 r. i 20.05.2014 r., z których wynika fakt nieużytkowania rolniczego części gruntów objętych wnioskiem, w opinii organu I instancji rozstrzygniecie zawarte w decyzji nr [...] było nieadekwatne do stanu rzeczywistego istniejącego w roku 2014.

W opinii organu odwoławczego, stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy istniejący w roku 2014. Organ I instancji przyjął zatem, że powierzchnie PEG działek ewidencyjnych nr [...], że przedeklarowanie do powierzchni uprawnionej do płatności ONW wyniosło 2,41 ha (włączając w to powierzchnię wykluczona na etapie pierwotnie prowadzonego postępowania działki ewidencyjnej nr [...] o wielkości 0,85 ha).Organ odwoławczy dokonał analizy każdej działki.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną H). Oceniając obraz ortofotomapy stwierdził, iż obszar prowadzenia działalności rolniczej jest mniejszy niż zaznaczony przez Skarżącego na załączniku graficznym do wniosku o przyznanie płatności ( załącznik graficzny nr 1/1). Jest to spowodowane faktem, iż na w/w działce występują tereny zadrzewione, zakrzaczone, bruzdy

i nieutwardzona droga przebiegająca wzdłuż południowej granicy działki ewidencyjnej nr [...]. Z racji swojego charakteru tereny te są trwale wyłączone z użytkowania rolniczego. Organ podkreślił, że powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 14,16 ha, skarżący natomiast zgłosił do powierzchnię 12,79 ha. Organ dokonał pomiarów obszarów podlegających wyłączeniu. W przypadku działki [...] były cztery wyłączenia.

Na wydruku 1c, wymienionym jako pierwsze wyłączenie wskazano obszar zwarty zadrzewień wynoszący 0,93 ha, widoczny na wydruku 1c.

Drugie wyłączenie dotyczy środkowej części działki w postaci bruzd poprzecinanych nieutwardzonymi drogami, o powierzchni 0,23 ha wydruk 1d,1 a.

Wyłączenie trzecie dotyczy nieutwardzonej drogi o szerokości przekraczającej 2m. znajdującej się na przy południowej granicy działki [...] o pow.0.44 ha. Wydruki 1e,1e’. Organ wskazał, że szerokość drogi wynosiła 2,24 oraz 2,53 dokonane pomiary prezentują wydruki 1h i 1 i.

Czwarte wyłączenie dotyczy obszaru zwartych zadrzewień leżących przy północnej granicy działki powierzchni 0,01 ha. Organ podkreślił, że powierzchnia użytkowana rolniczo odpowiadająca powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 12,55 ha, a skarżący zgłosił 12,79 ha. Przedeklarowanie wyniosło łącznie 0,24 ha

W przypadku działki [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną "I"), zgłaszając jej powierzchnie 5,80 ha. Powierzchnia całkowita tej działki wynosi 5,99 ha. Organ dokonał pomiarów obszarów podlegających wyłączeniu. W przypadku działki [...] były trzy wyłączenia.

Pierwsze stanowią zabudowania, zadrzewienia oraz nieutwardzona droga

o szerokości większej niż 2 metry, łącznie wyłączenia 0,25 ha widoczne na wydrukach 2c, 2d,2h.

Wyłączenie drugie stanowił obszar zwartego zadrzewienia znajdującego

się na północno-wschodniej części działki o pow. 0,06 ha widoczne na wydruku 2 h.

Wyłączenie trzecie obszar zwartego zadrzewienia znajdującego się na północno

- wschodniej części działki o pow. 0,15 ha widoczne na wydruku 2 f.

Organ ustalił, że obszar użytkowany rolniczo na działce [...] ma powierzchnię 5,53 ha. Przedeklarowanie wyniosło łącznie 0,27 ha

W przypadku działki [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną "K"), zgłaszając jej powierzchnie 4,18 ha. Powierzchnia całkowita tej działki wynosi 4,26 ha. Organ dokonał pomiarów obszarów podlegających wyłączeniu. W przypadku działki [...] były dwa wyłączenia.

Pierwsze stanowią zwarte zakrzaczenia o powierzchni 0,60 ha widoczne na wydruku 3c, 3a .

Wyłączenie drugie stanowił obszar zwartego zadrzewienia i zakrzaczenia o pow. 0,16 ha widoczne zdaniem organu na wydruku 3d. Przedeklarowanie zdaniem organu wyniosło łącznie 0,68 ha.

W przypadku działki [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną "Ł"), zgłaszając jej powierzchnie 1,13 ha. Powierzchnia całkowita tej działki wynosi 1,33 ha. Organ dokonał pomiarów obszarów podlegających wyłączeniu. W przypadku działki [...] były dwa wyłączenia.

Pierwsze stanowią zwarte zakrzaczenia o powierzchni 0,03 ha widoczne na wydruku 4b,4e .

Wyłączenie drugie stanowił obszar zwartego zadrzewienia o pow. 0,22 ha widoczne zdaniem organu na wydruku 4 c, 4d. Przedeklarowanie zdaniem organu wyniosło łącznie 0,05 ha.

W przypadku działki [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną "J"), zgłaszając jej powierzchnie 2,27 ha. Powierzchnia całkowita tej działki wynosi 2,79 ha. Organ dokonał pomiarów obszarów podlegających wyłączeniu. W przypadku działki [...] były dwa wyłączenia.

Pierwsze wyłączenie o powierzchni 0,55 ha stanowiące siedlisko wraz

z zabudowaniami, drogę dojazdową do zabudowań o szerokości większej niż 2m (pomiar szerokości drogi prezentuje wydruk nr 5h - wynik: 2,57m), oraz zwarte zadrzewienia znajdujące się w północno wschodniej części działki (wydruk 5b).,

Wyłączenia drugie stanowią składowiska balotów słomy/ siana (wydruki 5d, 5e, 5f)

o łącznej powierzchni wynoszącej 0,02 ha. Przedeklarowanie zdaniem organu

w przypadku tej działki wyniosło łącznie 0,05 ha.

W przypadku działki [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną "Ż"), zgłaszając jej powierzchnie 2,04 ha. Powierzchnia całkowita tej działki wynosi 2,19 ha. Organ dokonał pomiaru użytkowej rolniczo, który dał wynik 2 ha. Przedeklarowanie w przypadku tej działki wyniosło 0,04 ha.

W przypadku działki [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną "Ź"), stan agrotechniczny działki nr [...] prezentuje wydruk nr 7. Na wydruku nr 7a zaprezentowano pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo, z którego uzyskano wynik 1,17 ha. Pomiar ten należy pomniejszyć o pas zwartych zadrzewień opisany na wydruku nr 7c jako wyłączenie 1 o powierzchni 0,03 ha. Tym samym obszar użytkowany rolniczo na działce nr [...] ma wielkość 1,14 ha. Powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr [...] widniejąca w systemie LPIS wynosi 1,48 ha (wydruk nr 7). W przypadku działki [...] były trzy wyłączenia.

- pierwsze wyłączenie (wydruk 7c) o powierzchni 0,03 ha stanowiło pas zwartych zadrzewień przebiegający przez środkową część działki

- drugie wyłączenie (wydruk 7d, 7e) o powierzchni 0,04 ha, stanowił pas zwartych zadrzewień przebiegający wzdłuż południowej granicy działki,

- trzecie wyłączenie (wydruk 7f) o powierzchni 0,27 ha, stanowi psa zwartego zadrzewienia znajdujący się w północnej części działki. Na działce ewidencyjnej

nr [...] Skarżący zadeklarowała działki rolne "Z" 1,04 i 0,17 ha o łącznej powierzchni 1,21 ha, zdaniem organu przedeklarowanie powierzchni użytkowanej rolniczo wyniosło 0,07 ha.

W przypadku działki nr [...] (na której Strona zadeklarowała działkę rolną "AH"), stan agrotechniczny działki prezentuje wydruk nr 8. Na wydruku nr 8b zaprezentowano pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo, który dał wynik 0,78 ha. Powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr [...] widniejąca w systemie LPIS wynosi 0,8385 ha (wydruk nr 8), natomiast Skarżący zgłosił powierzchnię 0,79 ha. Przedeklarowanie powierzchni użytkowanej rolniczo na tej działce rolnych wyniosło 0,01 ha.

Stan agrotechniczny działki nr [...] prezentują wydruk z systemu nr 9, 9a, 9b, 9cv.

Na wydrukach nr 9d i 9e zaprezentowano pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo, dały łączny wynik 1,58 ha, natomiast Skarżący zgłosił powierzchnię 1,72 ha. Organ dokonał jednego wyłączenia zobrazowanego na wydrukach nr 9f, 9g, 9h, 9i

stanowiące zwarte zadrzewienia, przebiegające wzdłuż południowej części działki. Przedeklarowanie wyniosło 0,14 ha

W konsekwencji powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wniosku Skarżącego dotyczącego przyznania płatności ONW na rok 2014, wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną kontroli administracyjnej wynosząca 2,41 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 3,89%. Jednocześnie organ odwoławczy odnosząc się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 30.08.2017 r. dotyczących przeanalizowania sposobu ustalania przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności. Podkreślił,

że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w pierwotnie prowadzonym postępowaniu

w sprawie przyznana płatności ONW, zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...].11.2014r. wykluczył z płatności ONW działkę rolną B (położoną na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni 0,85 ha. Wobec nieprzekroczenia progu przedeklarowania 3% lub 2 ha, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa płatność ONW została przyznana do powierzchni stwierdzonej, tj. bez uwzględnienia powierzchni działki rolnej B o wielkości 0,85 ha. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest odrębnym postępowaniem (od postępowania w sprawie przyznania płatności) i prowadzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji kończącej to postępowanie W postępowaniu tym organ jest zobowiązany do ustalenia wszelkich wykluczeni w celu ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności i ostatecznej wysokości należnej płatności.

Zdaniem Organu odwoławczego uwzględnienie obszaru deklarowanego

na poziomie 63,46 ha ( obliczonego jako obszar deklarowany zatwierdzony postępowaniu w sprawie przyznania płatności, tj. 64,31 ha, pomniejszony

o powierzchnię wykluczonej działki B, tj. 0,85 ha), w celu wyliczenia poziomu przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności, byłoby przejawem nierównego traktowania producentów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a także stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami.

Organ uznał, że rzeczywisty poziom przedeklarowania powierzchni uprawnionej

do płatności ONW we wniosku złożonym za rok 2014, wynosi 2,41 ha (w tym zawyżenie 0,85 ha działki rolnej B), co stanowi 3,89% powierzchni stwierdzonej. Przy takim poziomie zawyżenia należy uwzględnić regulację art.16 ust. 5 rozporządzenia

nr 65/2011, zgodnie z którym to przepisem, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę.

Skarżącą na powyższą decyzję wniósł do sądu skargę zarzucił wydanej decyzji obrazę prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz obrazę przepisów postępowania, tj. art. 10, 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu podkreślając, że z wydrukami map mógł zapoznać się dopiero

w postępowaniu odwoławczym. Podniósł, że z załączonych wydruków trudno jest przeprowadzić analizy, ponadto nie może dokładnie ustalić daty sporządzenia map. Wskazał, że organ nie odniósł się do sposobu korzystania przez niego z gruntów zadeklarował bowiem wypas zwierząt, co oznacza, że działki były prawidłowo użytkowane rolniczo. Podkreślił, że nie miał świadomości, że powierzchnia zadeklarowana do płatności może być zawyżona. Świadczy o tym fakt, że świadomie nie zgłaszał do płatności tego obszaru, na którym zadrzewienia były liczne, których liczba przekraczała wymagany przepisami limit, tak samo wyłączył z płatności obszar zajmowany przez drogę i wiatę dla zwierząt. Na pozostałej powierzchni zadrzewienia były nieliczne i nie wpływały negatywnie na produkcję rolniczą. Zwierzęta bez problemu pasły się na wymienionym areale.

Nie zgadza się z twierdzeniami organu zaprezentowanymi w decyzji, że zadrzewienia były zwarte i w zagęszczeniu przekraczającym wymagany limit. Nie wie w jaki sposób organ mógł z całą pewnością stwierdzić, że liczba drzew była większa niż 50 szt. na ha, jeżeli nie była przeprowadzona kontrola na miejscu. Na podstawie samej mapy, która zawiera tylko pewien rzut obrazu widzianego z góry, na którym widać jaśniejsze i ciemniejsze plamy nie można obliczyć ilości drzew na danym areale. Drzewa były pojedyncze i przeważnie z dużymi koronami, więc mogły dawać takie wrażenie. Konie i krowy wygryzały trawę wokół pni drzew. Cały zgłoszony obszar był wykorzystywany rolniczo. Miejsca, gdzie drzewa rosły blisko siebie i było ich dużo (były to sosny i ich samosiejki) sam wykluczył z dopłat.

Wskazał, że większość znajdujących się w 2014 r. w jego posiadaniu gruntów to były łąki kośne albo przeznaczone pod wypas. Dlatego nie zgadził się z organem,

że ciemne plamy na mapie dowodzą, że dany areał nie był wykorzystywany rolniczo. Takie spostrzeżenia można wysnuć wobec gruntów typowo ornych, ale nie wobec łąk i pastwisk. Łąki są w różny sposób porośnięte.

Ponadto, organ nie może żądać zwrotu płatności, ponieważ o decyzji o zwrocie został powiadomiony po upływie 12 miesięcy od płatności. Decyzję o zwrocie doręczono mu w dniu 18 grudnia 2017 r., natomiast płatności otrzymał w 2014 r.

Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy określony zarzut nie został w skardze podniesiony. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą

w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu ocena prawna i wskazania zawarte

w orzeczeniu Sądu tracą moc, gdy przepisy prawne ulegną zmianie. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, komentarz do art. 153, teza

9, dostępny w systemie LEX).

Przepis art. 153 P.p.s.a. w stosunku do organu (Sądu) ponownie rozpoznającego sprawę ma najczęściej zastosowanie w sytuacji, gdy strony nie zaskarżyły wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję organu. Wówczas, po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z oceną prawną

i wskazaniami Sądu, sprawa może ponownie trafić do sądu pierwszej instancji. Będzie on związany, z mocy art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym orzeczeniu.

Podkreślić należy, że WSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2017r. wydanym w sprawie

II SA/Go 457/17, wyraził pogląd prawny, że " wadliwość kontrolowanych decyzji organów ARiMR dotyczy też uwzględnienia przy ustaleniu powierzchni przedeklarowanej ponownie powierzchni działki rolnej B na działce ewidencyjnej

nr [...]. We wniosku z dnia [...] maja 2014 r. skarżący zadeklarował do płatności ONW powierzchnię działek rolnych wynoszącą 64,34 ha. W decyzji z [...] listopada 2014 r., przyznającej płatność ONW uwzględniona została powierzchnia 63,46 ha

( z pominięciem działki rolnej AHA - 0,03 ha, na działce ewidencyjnej nr [...] i działki rolnej B - 0,85 ha na działce ewidencyjnej nr [...] ), a wobec nieprzekroczenia progu przedeklarowania ( 3% albo 2 ha ) zastosowana sankcja polegała na przyznaniu płatności do zatwierdzonego obszaru. Tak więc zatwierdzony tą decyzją obszar,

za który skarżący otrzymał płatność ONW wynosi 63,46 ha. Skoro pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru, to zdaniem Sądu - w okolicznościach tej konkretnej sprawy - ewentualne ustalenie wielkości przedeklarowania powierzchni użytkowanej rolniczo, po jej zweryfikowaniu w oparciu o nowe otrofotomapy, powinno być ustalane w odniesieniu do obszaru zatwierdzonego w decyzji z [...] listopada 2014r., a już nie do obszaru zadeklarowanego we wniosku o płatność ONW skoro jedna sankcja została już zastosowana. W sprawie ustalenie to pozostaje o tyle istotne, że stwierdzenie drobnych, a nieumyślnych nieprawidłowości i przedeklarowanie o mniej niż 3% powierzchni nie pociąga za sobą żadnych sankcji oczywiście oprócz tego, że płatność przyznana jest do powierzchni stwierdzonej".

Organ odwoławczy pomimo braku wniesienia skargi kasacyjnej oraz uprawomocnienia się wydanego wówczas wyroku, zawierającego przedstawiony powyżej pogląd prawny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zastosował się do niego. W ponownie wydanych decyzjach organy obu instancji w dalszym ciągu przy wyliczaniu poziomu przedeklarowania powierzchni przyjmowały obszar 64,34 ha

( wliczając działkę B o pow. 0,85 ha) a nie jak wskazano w cytowanym powyżej wyroku powierzchnię 63,46 ha od której przyznano płatność ( albowiem w decyzji przyznając płatność wyłączono działkę B o pow. 0,85 ha. Wyrażony w tym zakresie pogląd organu całkowicie pomija regulację art.153 P.p.s.a. skoro organ nie podzielał wyrażonego przez Sąd poglądu prawnego, to powinien w tym zakresie wnieść skargę kasacyjną, jej brak oraz uprawomocnienie się wyroku, zobowiązuje nie tylko organ ale również Sąd ponownie rozpoznający sprawę do jego zastosowania.

Ponadto pogląd organu odwoławczego, że pomniejszenie powierzchni

o powierzchnię wykluczonej działki B, tj. 0,85 ha, w celu wyliczenia poziomu przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności, byłoby przejawem nierównego traktowania producentów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a także stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Nie uwzględnia istoty rozpoznawanej sprawy, która nie dotyczy decyzji przyznającej płatność ale decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, która podlega ograniczeniom wynikającym z art.5 ust.3 rozporządzenia nr 65/201. Wystąpienie przecież przesłanek uniemożliwiających żądanie zwrotu nadmiernej płatności, "zawsze powoduje nierówne potraktowanie producentów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a jednak nie stoi w sprzeczności

z bezwzględnie obowiązującymi przepisami". Wyłączenie z dokonanych obliczeń działki rolnej "B" o pow. 0,85 ha, skutkuje przedeklarowanie powierzchni uprawnionej do płatności ONW we wniosku złożonym za rok 2014, o 1,56 ha a nie 2.41 ha

i stanowi zawyżenie o 2,52 % powierzchni stwierdzonej, czyli poniżej 3%, oraz poniżej 2 ha, co uniemożliwia zastosowanie sankcji z art. 16 ust.5 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Sąd dokonując przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy wydruków sporządzonych map, w przypadku nie podzielił także stanowiska organu odwoławczego w stosunku do niżej wymienionych działek.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...], organ powołując się na wydruk 1c, wymieniony jako pierwsze wyłączenie wskazał obszar zwartych zadrzewień wynoszący 0,93 ha. Jednak z załączonych wydruków 1b oraz 1c’ wynika, że został zbyt duży obszar wyłączony, albowiem w prawej górnej części wydruków widać obszar wolny od zwartego zadrzewienia, który nie powinien został wyłączony.

Drugie wyłączenie dotyczyło środkowej części działki i odnosiło się do bruzd poprzecinanych nieutwardzonymi drogami, o powierzchni 0,23 ha wydruk 1d,1 a.

W tym przypadku należy jednak podkreślić, że z załączonych zdjęć wynika,

że występujące na zdjęciu 1b i 1 d widoczne bruzdy, nie zajmują całego wyłączonego terenu, tylko go przecinają, jednak nie można jednoznacznie stwierdzić aby cały obszar zaznaczony na wydruku 1d w całości nie nadawał się do wykorzystania rolniczego w tym przypadku wypasania zwierząt.

Wyłączenie trzecie dotyczy nieutwardzonej drogi o szerokości przekraczającej 2m. znajdującej się na przy południowej granicy działki [...] o pow.0.44 ha. Wydruki 1e,1e’. Organ wskazał, że szerokość drogi wynosiła 2,24 oraz 2,53 dokonane pomiary prezentują wydruki 1h i 1 i. Jednak w aktach administracyjnych przesłanych do sądu brak jest wydruków 1h i 1 i.

W przypadku działki [...], organ dokonał pomiarów obszarów podlegających wyłączeniu. W przypadku działki [...] były trzy wyłączenia. Wyłączenie trzecie dotyczyło obszaru zwartego zadrzewienia znajdującego się na północno-wschodniej części działki o pow. 0,15 ha widoczne na wydruku 2 f. Z analizy przedstawionych wydruków w szczególności wydruku 2, nie wynika aby wyłączony obszar był pokryty zwartymi ze sobą drzewami, na wydruku nr 2 widoczne są bowiem wolne przestrzenie pomiędzy drzewami znajdującymi się po prawej stronie obszaru wyłączonego przez organ, drzewa te nie ze sobą zwarte, pomiędzy nimi są widoczne wolne przestrzenie umożliwiające wykorzystanie w sposób wskazany przez Skarżącego

W przypadku działki [...] były dwa wyłączenia. Pierwsze stanowią zwarte zakrzaczenia o powierzchni 0,60 ha widoczne na wydruku 3c, 3a. Jednak z analizy załączonych wydruków w szczególności 3a,3b i 3d dotyczących tego wyłączenia nie można uznać aby cały zaznaczony obszar był jednolicie zadrzewiony i zakrzaczony na całej wyłączonej powierzchni.

Podkreślić także należy, na co słusznie Skarżący zwrócił uwagę, że organy nie rozważyły kwestii, czy stan zadrzewienia na weryfikowanych działkach rolnych wpływa na prowadzoną produkcję roślinną mając na uwadze fakt, że zadeklarowane grunty, to trwałe użytki zielone ( łąki trwałe kośne i pastwiskowe) wykorzystywane przez Skarżącego do prowadzonej działalności polegającej na "wypasie zwierząt".

Co do podniesionego przez Skarżącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niezastosowanie podkreślić należy,

na co już w uzasadnieniu sporządzonym w sprawie II SA?GO 457/17 podkreślono,

że w judykaturze przyjmuje się, iż błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnej mu ortofotomapy ( vide: wyrok WSA w Białymstoku

z dnia 27 sierpnia 2014 r., I SA/Bk 228/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., II SA/Op 406/13; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Z kolei kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach,

o jakim mowa w ust. 3, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku

o płatności. Podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami ( vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej ( PEG ). Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczym przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania ( styczeń ), jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych, tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy ( vide: wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 2015 r., C – 864/13).

Gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności ( a taki charakter ma błąd organu polegający na niezweryfikowaniu powierzchni deklarowanych działek w sytuacji posiadania aktualnych ortofotomap), obowiązek zwrotu nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Upływ terminu 12 miesięcy od dokonania płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, sprawia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, pod warunkiem, że spełnione zostaną wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 tj. zaistnienie błędu organu oraz niemożność jego wykrycia przez beneficjenta ( vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2014, II SA/Bd 1460/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r., III SA/Lu 791/13). Zatem w sytuacji błędu, który możliwy był do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, upływ wskazanego terminu 12 miesięcy nie znosi obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Konieczna jest zatem w niniejszej sprawie, co do analizy działek zakwestionowanych przez Sąd wnikliwa analiza stanu faktycznego dla oceny charakteru błędu – mając na uwadze zadeklarowanie gruntów jako trwałych użytków zielonych wykorzystywanych do wypasu.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawioną powyżej przez Sąd interpretację przepisów prawa materialnego oraz dokonaną przez niego ocenę przedstawionych wydruków.

Mając na uwadze wskazane okoliczności orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art.153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a

Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania

z uwagi na brak wniosku skarżącego w tym przedmiocie.

Z. Kruszewski A. Juszczyk – Wiśniewska D. Skupień