Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 261/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18; art. 3 ust. 1 i 2; art. 1; art. 20 ust. 1; art.14; art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 1485
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach
article: art. 40 ust. 1, 2 i 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 54; art. 57
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1020/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. nr KOC/3904/Dr/17 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1020/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. nr KOC/3904/Dr/17 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2017 r. (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 13 lutego 2017 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Pl. K. w rejonie nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez 4 namioty bez zgody zarządcy drogi. Jak ustalono, organizatorem zgromadzenia w ramach tzw. "[...]" był A. S. (dalej: skarżący, strona).

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w dniach 13, 16-18, 20, 22, 23, 28 i 29 lutego 2017 r. oraz 2 i 7 marca 2017 r.

Decyzją z dnia 10 maja 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy - działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) - wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego w wysokości 2.695,00 zł.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu nie kwestionowała zarówno zajęcia odcinka pasa drogowego Pl. K. w W. poprzez rozstawienie namiotów podczas legalnego protestu, jak też powierzchni zajętego w ten sposób pasa drogowego. Natomiast skarżący podkreślał, że organ nie może administracyjnie ingerować w formę protestu, do którego obywateli uprania Konstytucja.

Decyzją z dnia 5 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, tj., że we wskazanym w decyzji okresie pas drogowy Pl. K. rej. nr [...] zajmowały namioty ("[...]") o łącznej pow. 24,50 m², co dokumentuje protokół kontroli oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna.

SKO w Warszawie wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Jej brak skutkuje zastosowaniem art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy. Stanowi on, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Skoro w związku ze zgromadzeniem publicznym przed [...] doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego Pl. K. (bez zezwolenia zarządcy drogi), to podmiotem legitymowanym biernie w zakresie kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest organizator tego zgromadzenia w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 579; dalej: ustawa - Prawo o zgromadzeniach), czyli skarżący.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę strony.

WSA podkreślił, że Konstytucja w art. 54 zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

W ocenie Sądu I instancji, na gruncie Konwencji, jak i Konstytucji, prawo do zgromadzenia jawi się jako podstawowe prawo demokratycznego społeczeństwa i, tak jak prawo do swobody wypowiedzi, jest jednym z fundamentów takiego społeczeństwa. W związku z tym nie może podlegać wykładni zawężającej. Tak rozumiane prawo, obejmuje przypadki zgromadzeń zarówno prywatnych, jak i przeprowadzanych w miejscach publicznych, zarówno demonstracji odbywających się w jednym miejscu, jak i marszy publicznych, a nadto może być wykonywane zarówno przez osoby prywatne, jak i przez organizatorów takich zgromadzeń.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organy nie twierdziły i nie dowodziły, by protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Występuje zatem kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem na gruncie ustawy o drogach publicznych. Tę kolizję - ze względu na cel posadowienia w pasie drogowym namiotów (służących jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej), jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego - należy rozstrzygnąć przyjmując, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego podlegającego ustawie Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

Zatem w sprawie brak było podstawy do nałożenia - na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie. Zaskarżona decyzja akceptująca nałożenie przez zarządcę drogi - karnych w istocie opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego - stoi w sprzeczności z art. 57 Konstytucji oraz z art. 11 ust 1 i 2 Konwencji. W tym kontekście WSA uznał, że wykładnia prawa dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew zapisom ustawy zasadniczej i Prawa o zgromadzeniach.

Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej Sąd I instancji uznał, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

Z uwagi na powyższe, WSA uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.).

II

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie skarżącego za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładnia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji w zw. z art. 11 ust. 1 Konwencji poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżący jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego Pl. . w rej. nr [...] 3/5 w dniach 13, 16-18, 22, 23, 28, 29 lutego 2017 r. oraz 2 i 7 marca 2017 r. na umieszczenie w nim namiotów i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;

b) art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W pismach procesowych z dnia 12 lutego 2020 r. oraz 27 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 27 marca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 2 lit. a-b petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., art. 57 Konstytucji w zw. z art. 11 ust. 1 Konwencji oraz art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżący jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p, na zajęcie pasa drogowego.

Autor skargi kasacyjnej - kwestionując stanowisko Sądu I instancji - utrzymuje, że przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w demokratycznym państwie prawa wolność należy do podstawowych wartości. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Gwarancje wolności zgromadzeń statuuje art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167) ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Gwarancje te ujęte zostały również w Konwencji. Zgodnie z jej art. 11 ust. 1 każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się. Granice dopuszczalności ograniczenia tego prawa zakreśla ust. 2, zgodnie z którym jego wykonywanie nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do wolności konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że poszczególne elementy przewidziane w art. 57 Konstytucji należy postrzegać przez pryzmat sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym zakresie powinny pozostać wolne od ingerencji władzy publicznej. Zadaniem państwa ma być zapewnienie warunków realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, oraz wyboru jego czasu i miejsca. Jednostka ma więc swobodę decydowania o tym, w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać (zob. m.in. wyrok TK z dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). TK wielokrotnie podkreślał również w orzecznictwie, że obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym zakresie (zob. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zgodnie z orzecznictwem ETPCz w społeczeństwie demokratycznym prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się jest prawem fundamentalnym, a jego istotą jest możliwość obywateli publicznego wyrażania swoich opinii i sprzeciwu w różnych formach, w tym kwestionowania polityki i decyzji władz, przy czym prawo to nie może być interpretowane w sposób zawężający (zob. wyrok ETPCz w sprawie Djavit An przeciwko Turcji z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92, § 56). W społeczeństwie demokratycznym władze zobowiązane są umożliwić pokojowe manifestowanie zarówno w drodze zgromadzania się jak i innymi legalnymi środkami, ponieważ każda ingerencja władzy w sytuacji innej niż podżeganie do przemocy lub odrzucenia demokratycznego ustroju państwa sama godzi w demokrację, a w najlepszym wypadku jej nie sprzyja (zob. wyrok ETPCz w sprawie Stankov i Zjednoczona Macedońska Organizacja Ilinden przeciwko Bułgarii z 2 października 2001 r., połączone skargi nr 29221/95 i 29225/95, § 97; wyrok ETPCz w sprawie Sergey Kuznetsov, op. cit., § 45; wyrok ETPCz w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji z 21 października 2010 r., połączone skargi nr 4916/07, 25924/08 i 14599/09, § 80; wyrok ETPCz w sprawie Fáber, op. cit., § 37; wyrok ETPCz w sprawie Kudrevičius, op. cit., § 145).

Następnie należy podkreślić, że ustawa - Prawo o zgromadzeniach zawiera w istocie uszczegółowienie zasady wolności zgromadzeń. Ustawa określa bowiem wymogi, od których zależy uznanie zgromadzenia za legalne. Przede wszystkim zgromadzenie winno być poprzedzone zawiadomieniem organu gminy o zamiarze jego zorganizowania w terminie wskazanym w ustawie (art. 7 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obostrzenie to nie dotyczy zgromadzeń spontanicznych (wymienionych w art. 3 ust. 2 ww. ustawy). Ponadto zgromadzenie musi mieć charakter pokojowy i nie naruszać obowiązujących przepisów prawa karnego, jego odbycie nie może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem spoczywa na organizatorze oraz przewodniczącym zgromadzenia (art. 18, 19 ustawy - Prawo o zgromadzeniach).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpoznawanej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji - organy nie twierdziły i nie dowodziły, aby protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Zatem organy nie kwestionowały celu posadowienia w pasie drogowym spornych namiotów, to znaczy nie twierdziły, że namioty te, których powierzchnia przyjęta została za podstawę ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - nie były posadowione w związku z prowadzonym pod [...] protestem w ramach tzw. "[...]".

Mając zatem na uwadze cel posadowienia w pasie drogowym przedmiotowych namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, należy stwierdzić, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - w niniejszej sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz prawem nakazującym uzyskanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w u.d.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej, w tym szczególności zawartych w regulacji art. 40 u.d.p.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka należy dojść do wniosku, że przepisy prawa powinny być interpretowane na korzyść prawa pokojowego, swobodnego zgromadzania się, a wszelkie ograniczenie wolności zgromadzeń powinny następować w wyjątkowych sytuacjach i gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, tj. zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 ust. 2 Konwencji. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do swobodnego zgromadzenia się przez wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów niezbędnych do organizacji zgromadzenia z pewnością nie mieści się w katalogu sytuacji wyjątkowych. Ograniczenia bowiem nie mogą sięgać tak daleko, aby naruszać istotę danej wolności bądź prawa.

Dopuszczenie nałożenia przez prawo krajowe na skarżącego obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia na podstawie u.d.p., należałoby uznać za ukrytą przeszkodę w wykonywaniu prawa do wolności pokojowego zgromadzania się. Dopuszczenie takiej możliwości pozwalałoby w istocie na reglamentowanie konstytucyjnej wolności przez organy administracji publicznej w sposób dowolny, arbitralny. Taka sytuacja rodziłaby również po stronie organów administracji publicznej pokusę instrumentalnego traktowania przyznanych im w tym zakresie kompetencji w zakresie wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia. Jeśli zatem planowane zgromadzenie ma służyć wyrażeniu w ramach debaty publicznej poglądów, które nie są aprobowane przez osoby sprawujące funkcje publiczne na danym terenie, to istnieje realne niebezpieczeństwo, że organizatorów tego zgromadzenia można obciążyć dodatkowymi obowiązkami, którym być może nie podołają (np. obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu podkreśla, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej. Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1907/10). Sąd administracyjny nie jest zaś zwolniony z obowiązku odczytania treści normy prawnej z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej, oznaczającej konieczność poszukiwania takiego rezultatu wykładni ustawy, by respektować wartości konstytucyjne (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1602/18).

Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa.

Powyższej oceny nie zmienia treść art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, którego zarzut niezastosowania postawił autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia są obowiązani do zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z przepisami prawa oraz do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. W tym celu organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia podejmują przewidziane w ustawie środki. Jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, obowiązek wynikający z art. 19 ust. 1 nie odnosi się tylko do ustawy - Prawo o zgromadzeniach, bowiem przez zwrot "zgodnie z prawem" należy rozumieć inne akty powszechnie obowiązujące, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych.

Autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął dyspozycję zawartą w zdaniu drugim cytowanego przepisu. Z jego treści wynika zaś, że aby osiągnąć cel, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, organizator zgromadzenia podejmuje przewidziane w ustawie środki. Nie może ulegać wątpliwości, że chodzi tu o środki przewidziane w ustawie - Prawo o zgromadzeniach. Natomiast z przepisów tej ustawy nie sposób wywieść, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego tej ustawie, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego i niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego. Skarżący jako organizator zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie mógł być równocześnie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.).

W konsekwencji zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2020 r. wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.