Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1830/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 art. 36 art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1a i § 2 art. 154 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 102/19 w sprawie ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. w sprawie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 102/19, w którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez S. M. i U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także jako PINB) w sprawie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego:

- stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w niniejszej sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- umarzono postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu,

- wymierzono organowi grzywnę w wysokości 7500 zł,

- przyznano od organu sumy pieniężne na rzecz skarżących S. M. i U. Z. po 4 000 zł oraz,

- zasądzono od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200,30 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 22 października 2019 r. S. M. i U. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego w [...] przy ul [...], wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego,

2) stwierdzenie bezczynności organu oraz że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania,

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości po 5000 zł dla każdego z nich,

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wybudowania budynku handlowego położonego w [...] przy ulicy [...] , w szczególności sprawdzenia zachowania warunków technicznych jakim budynek powinien odpowiadać określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (przepisów przeciwpożarowych, zlokalizowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku znajdującej się w granicy z działką sąsiednią oraz w odległości mniejszej niż wymagane 4 metry) został złożony w siedzibie PINB w dniu 27 lipca 2009 r. W toku trwającego od lipca 2009 r. postępowania skarżący korzystali z przysługującej im sądowej ochrony zaskarżenia bezczynności organu, przewlekłego prowadzenia postępowania, a także ze skargi na niewykonanie wyroku Sądu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżących w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzając organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Zwrot akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. nastąpił w dniu 29 czerwca 2014 r. W kwestii zaś przewlekłego prowadzenia postępowania, prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. wydanym przez ten sam Sąd w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 156/15 stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzono organowi grzywnę w kwocie 5000 zł. Wyrok ten obejmował swoim zakresem ocenę przewlekłości postępowania poczynając od momentu złożenia wniosku przez skarżących w dniu 27 lipca 2009 r. aż do momentu orzekania w tej sprawie przez Sąd w drodze wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. Następnie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 100/16, wydanym w sprawie ze skargi S. M. i U. Z. Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), odrzucił skargę w zakresie zobowiązania do wydania aktu (pkt 2), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z pozostałych skarg (pkt 3), wymierzył PINB grzywnę w wysokości 7000 zł (pkt 4), przyznał od organu sumy pieniężne na rzecz skarżących po 3500 zł.

Wskazać należy, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowego wybudowania budynku handlowego z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także jako ŁWINB) uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. PINB powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez S. M. ŁWINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji nie ustalił istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, prowadząc w tym zakresie postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie zrealizował wskazań wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2012r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie, która to została uchylona przez ŁWINB decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., wskazując w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji ponownie nie zrealizował wytycznych wynikających z decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. PINB nałożył na inwestorów A. D. i M. D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek opracowania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany w budynku handlowym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1989 r. w terminie do 31 października 2017 r. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. ŁWINB uchylił decyzję organu I instancji. Natomiast wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 400/18 uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] marca 2018 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. ŁWINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji przed nałożeniem na inwestora określonych obowiązków winien dokonać oceny czy sporny budynek został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak zakwalifikować wprowadzone zmiany, czy są one zgodnie z prawem, a jeżeli nie czy można je do takiego stanu doprowadzić i jakie w związku z powyższym nałożyć na inwestora obowiązki. Stwierdził, że nadal zachowują aktualność wytyczne zwarte w decyzjach organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2017r., oraz z dnia [...] lipca 2017 r., które przez organ I instancji nie zostały zrealizowane.

Organ I instancji prowadząc postepowanie wyjaśniające w dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadził oględziny spornego budynku handlowego, w trakcie których dokonano pomiarów odległości budynku od ogrodzenia znajdującego się na granicy nieruchomości i przedstawiono je w formie załącznika graficznego do protokołu. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została uchylona decyzją ŁWINB z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ponownie wskazał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 k.p.a., nie zostały zrealizowane wytyczne wynikające z decyzji z dnia [...] marca 2019r. Podniesiono, że organ I instancji nie zauważa rozbieżności dotyczących wymiaru budynku handlowego wynikających z projektu budowlanego, a wymiarami stwierdzonymi w trakcie oględzin przez organ I instancji oraz wynikającymi z pozostałego materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie. Organ II instancji ponownie nakazał organowi I instancji przeprowadzenie czynności kontrolnych, których celem będzie dokonanie samodzielnie pomiarów spornego obiektu i zweryfikowanie ich z pomiarami ustalonymi przez geodetę oraz wskazanymi w projekcie budowlanym. Szkic z dokonanych pomiarów winien być sporządzony na nowo, a nie jak dotychczas na nieczytelnej kserokopii.

Pismem z dnia 19 lipca 2019 r. organ I instancji powiadomił strony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., iż postępowanie w niniejszej sprawie nie może być rozpatrzone w terminie 1 miesiąca zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na konieczność pozyskania dodatkowego materiału dowodowego w sprawie i sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 1 miesiąca od daty jego zgromadzenia. Jednocześnie zawiadomił strony, że w dniu 9 września 2019 r. zostanie przeprowadzona kontrola w celu dokonania pomiarów przedmiotowego budynku handlowego.

W dniu 23 lipca 2019 r. A. i M. D. złożyli pismo procesowe dołączając do niego odnalezione dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy. Uwzględniając wniosek A. i M. D. z dnia 26 lipca 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania o nowym terminie oględzin, wyznaczając go na 4 września 2019 roku. W dniu 4 września 2019 r. organ przeprowadził na terenie nieruchomości uprzednio wyznaczone oględziny. Pismem z dnia 16 września 2019 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że mogą zapoznać się z aktami prowadzonego postępowania. Termin ten upłynął stronom z dniem 30 września 2019 r. Następnie pismem noszącym datę 11 października 2019r. organ zawiadomił strony, że w dniu 25 października 2019 r. ponownie przeprowadzi oględziny nieruchomości w celu dokonania pomiarów charakterystycznych parametrów budynku handlowego. Po przeprowadzeniu oględzin pismem z dnia 25 października 2019 r. organ I instancji zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a., iż mogą zapoznać się z aktami prowadzonego postępowania, a wyznaczony stronom termin upłynął z dniem 5 listopada 2019 r.

Pismem z dnia 25 października 2019 r., złożonym za pośrednictwem elektronicznej platformy ePUAU, S. M. wniósł o ponowne przeprowadzenie oględzin z udziałem stron, który to wniosek postanowieniem z dnia [...] listopada 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego nie uwzględnił.

W dniu 19 października 2019 r. skarżący wnieśli w trybie art. 37 § 1 k.p.a zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wybudowania przedmiotowego budynku handlowo- usługowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. uznając skargę S. M. i U. Z. za uzasadnioną stwierdził, że - bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w niniejszej sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 7500 zł, przyznano od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sumy pieniężne na rzecz skarżących S. M. i U. Z. po 4000 zł oraz, zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 200,30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie Sąd stwierdził, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania. Uznał, że z punktu widzenia wyczerpania przez skarżących trybu zażaleniowego, określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkującego skuteczne wniesienie skargi sprawa nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Skarżący wystąpili do ŁWINB ze stosownymi zażaleniami, czyniąc tym samym zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. Dalej stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a z przewlekłością, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy - art. 37 § 1 pkt 1-2 k.p.a. Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt kontrolowanej przez Sąd sprawy, przytaczając rozstrzygnięcia jakie zapadły w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 8/14, z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II Sab/Łd 156/15 oraz z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 100/16, stwierdził, że obecnie przedmiotem kontroli w zakresie przewlekłości i bezczynności jest okres poczynając od zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 100/16, co miało miejsce w dniu 17 stycznia 2017 r.

Dalej Sąd stwierdził, że decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości wybudowania spornego budynku handlowego, a więc już po wniesieniu skargi. Jednak od momentu przekazania organowi akt sprawy wraz z odpisem ww. wyroku, tj. od dnia 17 stycznia 2017r., PINB wydał 3 decyzje administracyjne, które zostały w kolejności uchylone, a w szczególności od momentu uchylenia decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. decyzji PINB z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], organ I instancji podejmował w większości nieefektywne czynności procesowe, w tym czynności w postaci oględzin i dokonywanych pomiarów, dodatkowo w nieuzasadnionych odstępach czasu, co doprowadziło do nieuzasadnionego przewlekle prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja z dnia [...] maja 2019 r. została wydana dopiero po upływie ponad trzech miesięcy od zwrotu akt organowi, czynności poprzedzające wydanie ostatniej ze wskazanych przez organ decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. także w większości nie prowadziły do zakończenia postępowania w sposób odpowiadający wymogom płynącym z zasady szybkości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 12 k.p.a.

Tak ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia zdaniem Sądu konkluzję, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Jednocześnie z uwagi na cofnięcie przez skarżących skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, iż po wniesieniu skargi zapadła w sprawie decyzja, Sąd za bezprzedmiotowe uznał orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i w punkcie drugim sentencji wyroku umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd, w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 7.500 zł. Podkreślił, że grzywna pełni funkcję prewencyjną i powinna przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności i przewlekłości oraz fakt, że w tej sprawie zapadły już prawomocne wyroki z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14 i z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 156/15, zupełnie zlekceważone przez organ orzekający oraz wyrok z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 419/15 orzekający na wniosek S. M. grzywnę za niewykonanie wyroku sygn. akt II SAB/Łd 8/14 i wyrok z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 100/16. Rzeczona grzywna powinna więc przywrócić zaufanie skarżącym do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego.

W punkcie czwartym sentencji wyroku Sąd mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwocie po 4000 zł, która będzie stanowiła pewną rekompensatę z tytułu nieprawidłowości działań, a właściwie ich braku, ze strony organu.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 149 § 1a; § 2 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu całego postępowania administracyjnego oraz wydanych prawomocnych orzeczeń sądowych organ stwierdził, że Sąd badając sprawę w zakreślonym okresie tj. od 17 stycznia 2017r. przeoczył, że kompletnymi aktami organ dysponował dopiero od dnia 25 lipca 2017r., tj. z chwilą doręczenia mu prawomocnego orzeczenia WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 114/17. Nadto, nie wziął pod uwagę, że po wydaniu decyzji PINB z [...] czerwca 2017r., postępowanie odwoławcze toczyło się 8,5 tygodnia. Po wydaniu decyzji PINB z [...] września 2017r., odwołanie ŁWINB rozpoznał po upływie ok. 7 miesięcy bez zwrotu akt. Akta sprawy zwrócono organowi dopiero 10 kwietnia 2019r. wraz z wpływem decyzji ŁWINB uchylającej decyzję z dnia [...] września 2017r. Dalej skarżący kasacyjnie zakwestionował ustalenia Sądu, że decyzję z dnia [...] maja 2019r. PINB wydał po upływie ponad 3 miesięcy od zwrotu akt organowi, faktycznie decyzję wydano po 7 tygodniach (od 18 marca 2019r. tj. wpływu do organu decyzji ŁWINB nr 69/2019). Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z zarzutem Sądu, że czynności procesowe po uchyleniu ww. decyzji, organ prowadził w większości nieefektywnie i w nieuzasadnionych odstępach czasu. Pomijając fakt, że Sąd nie wskazał, które z nich w jego ocenie były nieefektywne to obowiązek dokonania oględzin i pomiarów własnych wynikał każdorazowo z wytycznych zawartych w uzasadnieniach decyzji organu II instancji, których PINB nie mógł pominąć. W toku postępowania administracyjnego organ zawiadamiał, zgodnie z 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Niniejsza sprawa z uwagi m.in. na konieczność dokonania precyzyjnych pomiarów oraz na braki odnośnie materiału dowodowego (dokumentacji budowlanej) winna zostać zaliczona do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Poza tym do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Nadto organ podniósł, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, zatem już z tego wynika, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu tych jego wyznaczników w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku miał w polu widzenia jedynie tę drugą przesłankę i z niej jak się zdaje wywiódł wniosek, że w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że sama instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Dostrzec trzeba, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości. W realiach niniejszej sprawy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od stycznia 2017 r. do chwili wydania decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. - umarzającej postępowanie - nosi zarówno cechy bezczynności, jak i przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. O przewlekłości postępowania świadczy między innymi okoliczność, że w tym okresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał trzy decyzję administracyjne, które zostały następnie uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadmienić należy, że we wszystkich wydanych decyzjach kasacyjnych, przekazujących organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał, że nie zostały zrealizowane wytyczne zawarte w uprzednio wydanych decyzjach, a które nadal zachowują aktualność. Zauważyć należy, że w prowadzonym postępowaniu, w którym istotnym było między innymi usytuowanie spornego budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią, a w szczególności usytuowanie zewnętrznej ściany tego budynku w stosunku do tej granicy, organ nie dokonywał analizy danych dotyczących usytuowania budynku wynikających z innych załączonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów, na co również organ odwoławczy zwracał uwagę w uzasadnieniach wydanych decyzji kasacyjnych. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nawet od momentu uchylenia decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. decyzji PINB z dnia [...] maja 2019 r., organ I instancji podejmował w większości nieefektywne czynności procesowe, w tym czynności w postaci oględzin i dokonywania pomiarów, dodatkowo w nieuzasadnionych odstępstwach czasu. Oględziny takie zostały przeprowadzone, jak wynika z akt sprawy administracyjnej w dniu 4 września 2019 r., a następnie w tym samym celu organ wyznaczył kolejny termin oględzin na dzień 25 października 2019r. (ponad 7 tygodni po przeprowadzeniu oględzin w dniu 4 września 2019 r.). Koniecznością powyższego było wyznaczenie przez organ w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. kolejnego terminu stronom postępowania do zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej, który upłynął, jak wynika z akt administracyjnych, 5 listopada 2019r. Nadmienić nadto należy, że temu samemu miały służyć już wcześniej wyznaczone i przeprowadzone oględziny, które miały miejsce w dniu 15 kwietnia 2019 r. Powyższe stanowi kolejny dowód na brak należytej efektywności ze strony organu w prowadzeniu postępowania. Już w chwili jego wszczęcia, tj. w lipcu 2009 r. jednoznacznie określono przedmiot jego postępowania, a tym samym wiadomym było jakie fakty należy ustalić jako istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowi również okoliczności usprawiedliwiającej takie działania organu podnoszony w skardze kasacyjnej fakt częstego braku możliwości korzystania z akt sprawy administracyjnej z uwagi na toczące się postępowania odwoławcze oraz sądowe w okresie objętym kontrolą w niniejszej sprawie. Jak trafnie przyjął Sąd I instancji, a co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie konieczności ich przekazania innemu organowi. Nadto należy zwrócić uwagę, że niemożność wypożyczenia przez organ odwoławczy czy sąd akt znajdujących się w ich dyspozycji w związku z rozpoznawaniem złożonego środka odwoławczego, nie wyklucza jeszcze możliwości udostepnienia organowi akt w siedzibie organu odwoławczego lub sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 461/17 oraz z dnia 3 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 3305/17). Należy więc przyjąć, że zarówno okresy bezczynności, jak i również przewlekłość w prowadzonym postępowaniu przez PINB była następstwem opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania tegoż organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w znacznie krótszym okresie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną nie dopatrzył się w niniejszej sprawie obiektywnych, niezależnych od organu okoliczności uzasadniających tak długie prowadzenie postępowania i stwierdzonych, trwających tak znacznych okresów przerw w podejmowaniu konkretnych czynności wyjaśniających. W szczególności nie jest to do zaakceptowania w sytuacji, gdy postępowanie trwa od 2009 r., a w decyzjach kasacyjnych wydawanych po styczniu 2017 r. organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wskazywał na uchybienia w prowadzonym postępowaniu, w tym brak realizacji jego wytycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane okoliczności znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej świadczą o tym, że organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie, nieefektywnie, wykonując czynności w znacznych odstępach czasu, a konieczność powtórzenia niektórych z nich była następstwem ich wcześniejszego niedokładnego przeprowadzenia i brakiem odpowiedniego przygotowania się do ich przeprowadzenia. Podejmowane czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Sam fakt powiadamiania stron o nowym terminie załatwienia sprawy, przy tak prowadzonym postępowaniu, nie może w takiej sytuacji oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2018r., sygn. akt IV SAB/Po 78/17).

Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podjęto próbę podważenia stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż stwierdzona bezczynność i przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podnieść należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest natomiast wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wspomniane przekroczenie musi mieć charakter oczywisty, nie budzący wątpliwości. Takie cechy można przypisać, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, postępowaniu administracyjnemu prowadzonemu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podlegającemu ocenie w niniejszej sprawie. Podejmowane przez organ działania pozostawały w oczywistej sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomii postępowania administracyjnego. Przejawia się to między innymi w podejmowaniu po styczniu 2017 r. trzech kolejnych decyzji, które są następnie uchylane przez organ odwoławczy, przy każdorazowym stwierdzeniu, że organ kolejny raz nie uwzględnił, nie zastosował się do wytycznych zawartych w kasacyjnych decyzjach. Tym samym długotrwały okres trwania postępowania jest bezpośrednim następstwem zaniechań pracowników organu. Okoliczność ta przy uwzględnieniu, że przed styczniem 2017 r. prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie było przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej, w trakcie których stwierdzano bezczynność lub przewlekłość organu w prowadzeniu sprawy przy jednoznacznym ustaleniu, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyroki WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 8/14, z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 156/15 oraz z dnia 25 października 2016r., sygn. akt II SAB/Łd 100/16), świadczy wręcz o lekceważącym traktowaniu przez organ nałożonych na niego obowiązków, w tym terminów związanych z załatwieniem sprawy, jak i podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. - zasady szybkości postępowania. Tak długie prowadzenie postępowania przez organ, przy uwzględnieniu powyższych okoliczności, jak i charakteru sprawy, należy uznać za oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.