Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 568/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. R. i M. R. wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą: "2. " s.c. A. R., M. R. w P. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących A. R. i M. R. wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą: "2. " s.c. A. R., M. R. w P. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania firmy "2. " s.c. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS, organ I instancji) w P. nr [...] ([...]) z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu WPWIS wskazał, że październiku i listopadzie 2020 r. do PPIS wpłynęły interwencje w sprawie solarium przy ul. [...] w M., którego funkcjonowanie naruszało zapisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na świadczeniu usługi związanej z poprawą kondycji fizycznej.

Na skutek wniesionych zgłoszeń o podjęcie działań w dniu [...] grudnia 2020 r. upoważnieni przez PPIS w P. pracownicy przeprowadzili kontrolę solarium mieszczącym się przy ul. [...] w M.. Zakres przedmiotowy dotyczył: kontroli w związku ze zgłoszoną interwencją dotyczącą niestosowania się do przepisów prawa odnoszących się do ogłoszonego w Polsce stanu epidemii. W trakcie kontroli pracownicy PSSE w P. ustalili, że pomimo ogłoszenia dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów właściciele przedmiotowego solarium prowadzą w dalszym ciągu tego typu działalność. Podczas kontroli ustalono m.in., że w obiekcie pod adresem M. ul. [...] świadczone były usługi w zakresie prowadzenia solarium. Solarium zlokalizowane było w jednopiętrowym budynku mieszkalno-usługowym. W czasie trwania kontroli z usług skorzystało [...] klientów. Ustalono, że jedną z form działalności wspólników spółki jest działalność z zakresu poprawy kondycji fizycznej ([...]). Przedmiotem kontroli był również stan sanitarno-techniczny obiektu, w zakresie którego nie stwierdzono nieprawidłowości. Wydano polecenie aby dostarczyć do PSSE w P. drogą elektroniczną aktualną dokumentację medyczną [...] pracowników. Po omówieniu wyników kontroli z pracownikiem obecnym podczas kontroli dokonano wpisu do książki kontroli. Protokół po odczytaniu został podpisany przez pracownika i pozostawiony w obiekcie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ I instancji zawiadomił firmę "2. " s.c. A. R., M. R. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, informując, że stronie przysługuje prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym prawo zgłaszania uwag, nowych wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. PPIS zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, informując jednocześnie, że strona, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. ma możliwość zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia, składać wnioski i zastrzeżenia.

W dniu [...] lutego 2021 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...]), wymierzając A. R. i M. R. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "2. " s.c. w P. karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej w obiekcie solarium przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 10 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) do dnia 14 lutego 2021 r. zakazane jest prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]). PPIS wskazał, że ustalenie naruszenia ww. obowiązku poczynił w oparciu kontrolę w obiekcie solarium przy ul. [...] w M. przeprowadzoną w dniu [...] grudnia 2020 r. przez upoważnionych pracowników PSSE P., będącej wynikiem wniesionych interwencji. Podczas wykonywania czynności służbowych stwierdzono, że obiekt świadczy usługi z zakresu opalania przy użyciu urządzeń elektrycznych wyposażonych w lampy UV. W czasie kontroli skorzystało z usług 5 klientów. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 48a ust. 1 pkt 1 [winno być pkt 3 – uw. Sądu] i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.). Organ I instancji stwierdził, że przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. i organ wymierzając stronie karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę przesłankę w postaci ochrony życia i zdrowia ogółu społeczeństwa oraz fakt, iż naruszenia prawa strona dokonała w celu zwiększenia osiąganych zysków.

W dniu [...] marca 2021 r. WPWIS wpłynęło odwołanie złożone przez A. R. i M. R. (dalej także: skarżący) prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "2. " s.c. w P. reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- § 10 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany do zdarzenia, które miało miejsce w dniu 17 grudnia 2020 r. tj. w czasie w którym przepis ten nie obowiązywał;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez podanie błędnej podstawy prawnej;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji brak doręczenia czy też udostępnienia odwołującym protokołu kontroli do wglądu w jakikolwiek inny sposób, a co za tym idzie niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji pozbawienie odwołujących możliwości zgłoszenia uwag do treści protokołu, a także brak odczytania oraz przedstawienia protokołu do podpisu osobom biorącym udział w kontroli;

- art. 22 w związku z art. 91 ust. 1, art. 233 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nałożenie na odwołujących kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności gospodarczej, podczas gdy wprowadzone ograniczenia pozostają w rażącej sprzeczności z Konstytucją RP z powodu wprowadzenia ich w treści aktu prawnego rangi niższej aniżeli ustawa;

- art. 189d k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wagi i okoliczności naruszenia prawa oraz warunków osobistych odwołujących oraz ewentualnych korzyści uzyskanych w ramach rzekomego naruszenia zakazu, a w konsekwencji wymierzenie kary o zawyżonej wysokości

i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania i wstrzymanie jej wykonania.

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46b pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 pkt 1 [winno być pkt 3 – uw. Sądu] przytoczonej ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Karę pieniężną, o której mowa wyżej, na mocy art. 48 a ust. 1 pkt 1 wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

W odniesieniu do właściwości organu II instancji zasadne jest wskazanie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195), który stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy k.p.a.

Poddając ocenie zaskarżoną decyzję organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu organ administracji publicznej - PPIS w P. prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wszystkie podnoszone w odwołaniu zarzuty WPWIS uznał za niezasadne.

Zdaniem organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie obszerna argumentacja strony wskazująca na fakt, że obowiązujące w trakcie stanu epidemii ograniczenia prowadzenia działalności pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP. Jest bowiem oczywiste, że zwalczanie epidemii jest ważnym interesem publicznym o którym mowa w art. 22 Konstytucji, a obowiązujące ograniczenia prowadzenia działalności przewidziane w akcie rangi ustawowej (art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), który dał delegację do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 2316 ze zm.), wprowadzając między innymi zakaz prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej. PPIS w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym działał na mocy i w granicach kompetencji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie był uprawniony do oceny ich zgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sposób szczególny podkreślić należy, że w związku z sytuacją epidemiologiczną, zaistniała konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co władze publiczne próbowały uczynić. A zatem treść obowiązującego prawa winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie.

Decyzja WPWIS zaskarżona została w całości przez wspólników spółki cywilnej, reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Decyzji zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie § 10 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany do zdarzenia, które miało miejsce w dniu 17 grudnia 2020 roku, tj. w czasie w którym przepis ten nie obowiązywał;

b) naruszenie art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżących kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności gospodarczej, podczas gdy wprowadzone ograniczenia pozostają w rażącej sprzeczności z Konstytucją RP z powodu wprowadzenia ich w treści aktu prawnego rangi niższej aniżeli ustawa, mimo że nie obowiązywał żaden ze stanów nadzwyczajnych, a zatem zastosowanie znajdowała zasada wyłączności ustawy;

c) naruszenie art. 22 w zw. z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżących kąty pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności gospodarczej, podczas gdy wprowadzone ograniczenia pozostają w rażącej sprzeczności z Konstytucją RP z powodu wprowadzenia ich w treści aktu prawnego rangi niższej aniżeli ustawa oraz naruszenia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla upoważnienia do wydania rozporządzenia;

d) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez podanie błędnej podstawy prawnej, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie obowiązywało w momencie zdarzenia, będącego podstawą do nałożenia kąty pieniężnej;

e) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji brak doręczenia czy też udostępnienia skarżącym protokołu kontroli nr [...] do wglądu w jakikolwiek inny sposób, a co za tym idzie niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

f) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji pozbawienie skarżących możliwości zgłoszenia uwag do treści protokołu, a także brak odczytania oraz przedstawienia protokołu do podpisu osobom biorącym udział w kontroli,

g) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, i w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej na skarżących, podczas gdy ustalenie i analiza wszystkich okoliczności związanych ze sprawą skutkowałoby stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej;

h) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189d k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wagi i okoliczności naruszenia prawa oraz warunków osobistych skarżących oraz ewentualnych korzyści uzyskanych w ramach rzekomego naruszenia zakazu, a w konsekwencji wymierzenie kary o zawyżonej wysokości.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej także jako "k.p.a.") dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym, a następnie zastosowano właściwą podstawę prawa materialnego, i to wszystko znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020, sygn. akt II SA/Bd 834/20. Aktualnie jednak zarysowała się wyraźna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentująca odmienne od wyrażonego w tym wyroku stanowisko, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2021 r. sygn. II GSK 427/21 oraz II GSK 602/21; 23 września 2021 r. sygn. II GSK 825/21, II GSK 876/21, II GSK 1011/21, II GSK 844/21, oraz II GSK 939/21; 12 października 2021 r. sygn. II GSK 1245/21 oraz II GSK 1234/21; 19 października 2021r. sygn. II GSK 1224/21; 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1458/21, II GSK 1545/21, II GSK 1448/21 oraz II GSK 1382/21, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano (brzmienie na dzień kontroli), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżących na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, 2112) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 10 ust. 1 pkt 3 ustanowiono do dnia 17 stycznia 2021 r. zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]).

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 2020 r. został przez skarżących naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawę ich wydania nie mógł stanowić przepis § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Jak wskazano we wspomnianym na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21, wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r., sygn. II GSK 602/21 gdzie zauważono, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazał NSA, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wskazano, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przepis § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności - działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP).

Sąd podkreśla, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

Stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie tyle wykonuje ustawowe upoważnienie, ale w istocie uzupełnia treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Wskazać należy, że niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jednak, z powyższych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że określone w powyższym przepisie rozporządzenia ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt 2 sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie Sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym to postępowanie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w punkcie 3 sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1a) w związku § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265).

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.