Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 139/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 422/22 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 28 lutego 2022 r. nr XLI/522/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. II SA/Po 422/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 28 lutego 2022 r. nr XLI/522/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] w rejonie ul. [...], gmina [...], w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, to jest działki nr [...] położonej w [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A.K. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj:.

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że poszerzenie istniejącego pasa drogi publicznej kosztem nieruchomości skarżącej stanowi, w realiach sprawy, ograniczenie prawa własności mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy,

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 164, Nr 1587) przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak oznaczenia szerokości pasa drogi nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego,

c) art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaplanowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu drogi nie przesądza o ograniczeniu prawa własności, skoro nie jest wiadome, czy droga ta w rzeczywistości w powstanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do uznania, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, w tym ograniczają, sposób wykonywania prawa własności,

d) art. 112 ust. 1 i 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n.") w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że okoliczność, iż za przejęcie gruntu prywatnego na cele publiczne musi zostać wypłacone odszkodowanie każdorazowo uzasadnia ograniczenie prawa własności, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do uznania, że odszkodowanie jest wtórnym obowiązkiem, koniecznym do przejęcia prywatnych gruntów na cele publiczne, a samo wywłaszczenie musi być konieczne i uzasadnione niezależnie od obowiązku wypłaty odszkodowania,

e) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej "ZTP") przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stworzenie własnego wskaźnika intensywności zabudowy przez odesłanie do definicji znajdującej się w innym akcie prawnym nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi mimo, iż organ dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że na skutek zaskarżonej uchwały przeznaczenie części nieruchomości skarżącej kasacyjnie zostało zmienione z terenów mieszkalnych na tereny przeznaczone pod drogi. Bez wątpienia stanowi to ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności, co wynika również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednak - wbrew stanowisku Sądu - ograniczenie to pozostaje w niniejszej sprawie nieproporcjonalne do celu publicznego, jaki ma zostać osiągnięty i prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności, co jest równoznaczne z przekroczeniem przez Gminę Dopiewo granic przysługującego jej władztwa planistycznego.

Rada Gminy Dopiewo na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] w rejonie ul. [...] gmina [...] w żaden sposób nie wyjaśniła potrzeby zajęcia dotychczasowych terenów mieszkaniowych pod drogi. Poza uzyskaniem spójności parametrów drogi nie ma żadnego innego uzasadnienia dla poszerzenia pasa drogi (argumentem takim nie może być dopuszczenie realizacji miejsc postojowych w liniach rozgraniczających drogi, skoro jest to jedynie przeznaczenie dodatkowe danego terenu). Chęć ujednolicenia parametrów drogi nie może uzasadniać ograniczenia prawa własności, jeżeli z tym ujednoliceniem nie są związane żadne społeczne korzyści. Poszerzenie pasa drogi nie jest również konieczne z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie albowiem aktualnie istniejąca droga ma wymaganą prawem szerokość. Nie jest więc tak, że poszerzenie pasa drogi jest podyktowane koniecznością dostosowania szerokości drogi do obowiązujących przepisów.

Zarzucono również, że ani w części graficznej, ani tekstowej planu, nie określono jednoznacznie szerokości drogi od strony ul. [...], co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, jednak Sąd uznał, iż szerokość pasa drogi można wyinterpretować na zasadzie porównania z szerokością pasa pod drogę wskazaną na rysunku Planu od drugiej strony (tj. od strony ul. [...]). Na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania miejscowego nie da się bez wątpliwości ustalić zakresu ingerencji w prawo własności, co jest szczególnie istotne, ze ingerencja ta będzie w przyszłości z dużym prawdopodobieństwem prowadzić do wywłaszczenia w tej części.

Skarżąca kasacyjna podnosi ponadto, że przeznaczenie danego fragmentu nieruchomości faktycznie uniemożliwia korzystanie z nieruchomości w inny sposób, nawet jeśli do poszerzenia pasa drogi w rzeczywistości nie dojdzie. Co więcej, jeżeli do tego nie dojdzie, sytuacja skarżącej kasacyjnie będzie jeszcze gorsza, albowiem nie otrzyma ona rekompensaty pieniężnej za grunt przejęty pod drogę publiczną, a jednocześnie wyłączone będzie korzystanie z nieruchomości w inny sposób. Dopóki więc nieruchomość skarżącej kasacyjnie będzie oznaczona w miejscowym planie jako tereny dróg, dopóty nie uzyska ona zgody na dokonanie jakichkolwiek inwestycji na tej części nieruchomości.

Rada Gminy Dopiewo w uchwale używa pojęcia "działki budowlanej" (np. § 9 pkt 7 uchwały), jednocześnie jednak posługuje się też pojęciem "działki" (np. § 9 pkt 8 i 9 uchwały), które treściowo jest tożsame z pojęciem "działki budowlanej", co wynika z odesłania zawartego w § 2 pkt 3 uchwały. Doszło więc do sytuacji, w której w ramach jednego aktu normatywnego prawodawca posługuje się dwoma różnymi pojęciami, których zakres znaczeniowy jest jednak tożsamy, co jest nieprawidłowe z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej i skutkuje nieprecyzyjnością tego aktu normatywnego i to w sposób, który stwarza ryzyko wprowadzenia w błąd adresatów norm prawnych.

Konsekwencją wyżej opisanych naruszeń prawa materialnego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i oddalenie skargi, mimo iż w przypadku uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zważywszy na charakter naruszeń, zwłaszcza w zakresie nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności jednostki, dającego podstawy do wywłaszczenia i to w zasadzie w niemożliwym do sprecyzowania w zakresie (z uwagi na brak oznaczenia szerokości drogi), naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mają charakter istotny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W takich też granicach została rozpoznana wniesiona skarga kasacyjna.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie te podstawy zostały powołane we wniesionym środku odwoławczym.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest ten dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, zatem w pierwszej kolejności należy się do niego odnieść. Uwzględnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie prowadzić by bowiem musiało do wyeliminowania zaskarżonego wyroku i tym samym części planu z obrotu prawnego, bez względu na pozostałe zarzuty. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Naruszenia zasad w procedurze planistycznej skarżąca kasacyjnie upatruje w braku oznaczenia szerokości pasa drogi w załączniku graficznym, a także stworzeniu przez organ planistyczny własnego wskaźnika intensywności zabudowy przez odesłanie do definicji znajdującej się w innym akcie prawnym.

Powołane w art. 28 u.p.z.p. pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać z merytorycznym jego opracowaniem, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 3 października 2017 r., II OSK 2050/16, z 13 czerwca 2017 r., II OSK 2215/15). Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1259/20). Wobec tego pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" odnosi się do poszczególnych czynności, podejmowanych w toku procedury planistycznej, w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Pojęcie "zasad sporządzania planu" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

Plan miejscowy składa się z części tekstowej, oraz graficznej (rysunku planu) Rysunek planu jest integralną częścią planu i zazwyczaj uszczegóławia część tekstową. Stąd też nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem tego planu. Uchwałodawca lokalny w zaskarżonym planie w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustalił, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w zakresie systemów komunikacji - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, oznaczone symbolami 1KD-D – 2KD-D, mają wynikać wyłącznie z rysunków planu. Nie może być zatem mowy o sprzeczności części tekstowej planu z jego formą graficzną. Z załącznika graficznego wynika, że na wysokości części działki nr [...], wzdłuż jej południowej granicy, nie oznaczono wyraźnie szerokości (w formie liczbowej) pasa gruntu przeznaczonego pod drogę (2 m). Tę szerokość oznaczono wyraźnie natomiast wzdłuż ul. [...].

Należy jednak mieć na uwadze, że załącznik graficzny został sporządzony w skali 1:1000. Wobec tego 1mm na mapie odpowiada 1 metrowi w terenie. Porównanie szerokości pasa gruntu opisanego liczbowo, z tym nie opisanym w ten sposób wskazuje, że są one takiej samej szerokości (2mm). Wobec tego, na podstawie samego załącznika graficznego, z uwzględnieniem skali w jakiej został sporządzony można ustalić, bez odwoływania się choćby do procesu wykładni planu, jaka szerokość gruntu została zaplanowana pod poszerzenie drogi 1KD-D. Co prawda do tych ustaleń niezbędne jest posiadanie oryginału rysunku planu i może być utrudnione w stosunku do osób, które korzystają np. z jej wersji elektronicznej, jednak wskazana szerokość widnieje w Systemie Informacji Przestrzennej gminy Dopiewo, gdzie na mapie w obrębie działki skarżącej od strony ul. [...] wskazano precyzyjnie szerokość 2 metrów.

W kontekście powyższych wyjaśnień należy zauważyć, że niekonskwencja lokalnego prawodawcy - w nieoznaczaniu w formie liczbowej odległości na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały - nie może zostać uznana za naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Tylko wadliwe albo wewnętrznie sprzeczne zapisy, które zaburzają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały. Takich w zaskarżonej uchwale nie stwierdzono.

Drugi z zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu dotyczy stworzenia własnego wskaźnika intensywności zabudowy przez odesłanie do definicji znajdującej się w innym akcie prawnym. Bez wątpienia niedopuszczalnym jest regulowanie w akcie prawa miejscowego tego, co zostało już unormowane przez ustawodawcę i stanowi już powszechnie obowiązujący przepis prawa. W § 137 ZTP przyjęto, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W zaskarżonej uchwale, w § 2 ust. 3, lokalny prawodawca przy definiowaniu pojęcia działki odesłał do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak nie powtórzył przepisu ustawy, nie uregulował też tego pojęcia w sposób inny niż przyjęty w ustawie. W definicji określonej w zaskarżonym planie przez pojęcie działki nakazano rozumieć działkę budowlaną a dopiero w dalszej części odesłano do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć ponadto należy, że zaskarżonym planem objęto tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej i dróg, zatem każda działka w jego obrębie może być zainwestowana w takim zakresie, jakim przewiduje plan. Wobec tego posługiwanie się w zaskarżonej uchwale raz pojęciem działka a innym razem działka budowlana nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych.

Tym samy NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że odesłanie do definicji ustawowej nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa, bowiem dopiero uregulowanie poszczególnych pojęć w sposób wyraźnie odmienny niż to czyni ustawodawca narusza prawo. Ponadto, co również istotne, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21).

Na zakończenie tej części wywodów dotyczących prawidłowości procedury planistycznej ubocznie jeszcze należy zaznaczyć, że z akt sprawy nie wynika, by procedura planistyczna została zakwestionowana przez Wojewodę [...] w trybie nadzoru.

Skoro zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego okazały się niezasadne, zatem w dalszej kolejności rozpoznaniu podlegają pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Ocenę tych zarzutów poprzedzić jednak należy uwagą natury procesowej. Przedmiotem postępowania sądowego jest akt prawa miejscowego, zatem to jego przepisy determinują sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenie wykonywania prawa własności wynika z konkretnych przepisów planu, a nie z ustaw, które stanowiły jedynie płaszczyznę formalnoprawną jego tworzenia. Wobec tego skoro w skardze kasacyjnej zarzucono, że plan ogranicza prawo własności skarżącej to jasno powinno zostać wyartykułowane które to konkretnie przepisy wprowadzają takie ograniczenia. Skarżąca kasacyjnie dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje § 13 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, jednakże czyni to w kontekście zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Brak jest natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej powiązania przepisów ustaw, które zdaniem skarżącej naruszył organ planistyczny z konkretnymi przepisami zaskarżonego planu. Jednak i do tak postawionych zarzutów NSA obligowany jest się odnieść.

Sądowa kontrola przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych przez gminę ustaleń co do sposobu przeznaczenia na cele budowlane (lub inne) konkretnych terenów czy działek, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Sąd administracyjny ocenia przyjęte rozwiązania jedynie pod kątem legalności. Może przy tym oceniać, czy zachowana została zasada proporcjonalności przy kształtowaniu polityki przestrzennej. Taką ocenę prawidłowo przeprowadził Sąd I instancji.

Niewątpliwie każda gmina posiada kompetencje do samodzielnego i zgodnego z jej interesami zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej, co wynika z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Prowadzi to jednak do konfrontacji dwóch konstytucyjnych wartości: prawa własności oraz samodzielności gminy, której przejawem jest władztwo planistyczne. Na gminie spoczywa obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, a rozwiązania planistyczne , w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, muszą być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że działkę o nr ewid. [...] w [...], której właścicielką jest skarżąca kasacyjnie, zaskarżony plan oprócz przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (7MN) również przeznacza ją (w szerokości 2 metry wzdłuż ulicy [...] pod drogę publiczną (klasy dojazdowej 1KD-D i 2KD-D). Niewątpliwie stanowi to ograniczenie w możliwości zagospodarowania tej części działki. Mając jednak na uwadze, że jak już wcześniej wspomniano, zaskarżony plan przewiduje niemal wyłącznie zabudowę mieszkaniową i usługową gmina uprawniona była do podjęcia takich działań planistycznych, które zapewnią niezbędną obsługę komunikacyjną tych terenów. Jako uzasadnienie tych działań gmina podała m.in. uzyskania spójnych parametrów pasa drogowego drogi publicznej 1KD-D, oraz realizację miejsc postojowych w liniach rozgraniczających drogi. Takie rozwiązanie zaproponowane przez gminę, jako znającej potrzeby lokalnej społeczności, uzasadnia przyjęcie większego niż minimalny parametru dla drogi publicznej klasy dojazdowej, a więc szerokości 12,0 m w liniach rozgraniczających. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że to po stronie Rady Gminy istniał obowiązek ustalenia zasad komunikacji, co w zaskarżonym akcie uczyniono i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 m.p.z.p. w zakresie w jakim odnosił się do działki skarżącej.

Na co również prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, po drugiej stronie ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem poszerzenie ulicy kosztem tych nieruchomości skutkowałoby jej przebiegiem w niedopuszczalnym zbliżeniu do ścian tych budynków. Tym sam zaproponowane przez organ planistyczny rozwiązanie nie można uznać za nieracjonalne czy nieproporcjonalne.

Nietrafne są przy tym argumenty, że takie rozwiązanie planistyczne na działce będącej własnością skarżącej kasacyjnie ogranicza jej prawo własności. Przyjęcie zaskarżonej uchwały nie wpływa bowiem na dotychczasowy sposób wykorzystania tego fragmentu nieruchomości skarżącej. Ograniczenie prawa własności należy zaś rozumieć jako takie ustalenie przyjęte w planie miejscowym, które ingeruje w możliwość zagospodarowania działki czy jej fragmentu na cele budowlane. To bowiem w postępowaniu o pozwoleniu na budowę organ bada, czy planowane zamierzenie jest zgodne m.in. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi zatem o ograniczenie w sensie prawnym a nie faktycznym. Przeznaczając teren o szerokości 2 metrów po poszerzenie drogi publicznej niewątpliwie ograniczono możliwość zagospodarowania tej działki w sensie prawnym.

Jednakże, co umknęło skarżącej kasacyjnie, nawet gdyby organ planistyczny nie uchwalił możliwości poszerzenia, kosztem jej działki, ulicy [...], to i tak sporny teren został wyłączony z możliwości zabudowy. Wynika to bowiem z tego, że wzdłuż ulicy [...], m.in. na działce skarżącej, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 metrów. W tym pasie zatem nie może powstać legalnie żadna zabudowa. Odnośnie tego ustalenia plan miejscowy nie został zaskarżony.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 112 ust. 1 i 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., bowiem przepisy te nie mają bezpośredniego związku z zaskarżonym planem miejscowym. W toku procedury planistycznej nie stosuje się przepisów tej ustawy, wobec tego ani organ planistyczny ani Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć. Kwestia ewentualnego wywłaszczenia pod drogę publiczną oraz ewentualnego odszkodowania za takie działania może być w przyszłości objęta odrębnym postępowaniem zakończonym decyzją administracyjną i tym sam poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

Ostatni z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej również okazał się niezasadny, bowiem skoro nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi, zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 151 p.p.s.a. ją oddalając.

Uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.