Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 242/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 320/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 320/13, po rozpatrzeniu skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania na dzieci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia z dniem 31 grudnia 2012 r. decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania na dzieci wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz uchylił decyzję ostateczną Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania na dziecko K. oraz K.: zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał A. K. na dziecko K. K.: zasiłek rodzinny od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w wysokości 106,00 zł miesięcznie oraz od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 115,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 w miesiącu wrześniu 2013 r. w wysokości 100,00 zł jednorazowo i na dziecko K. K.: zasiłek rodzinny od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 106,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 w miesiącu wrześniu 2013 r. w wysokości 100,00 zł jednorazowo.

W wyniku wszczętego postępowania administracyjnego organ ten kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił z dniem 31 grudnia 2012 r. decyzję ostateczną z dnia [...] października 2012 r. przyznającą na dzieci wnioskodawczyni K. i K. świadczenia rodzinne. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ, obok powołania treści art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, oraz art. 3 pkt 23 i 24 tej ustawy, regulujących problematykę utraty i uzyskania dochodu, stwierdził, że dnia 16 listopada 2012 r. zmieniła się sytuacja życiowa i materialna rodziny, a mianowicie A. K. podjęła zatrudnienie w firmie [...] S.A. Spowodowało to konieczność ponownego przeliczenia dochodu rodziny i doliczenia dochodu uzyskanego z tytułu pracy zarobkowej przewidzianego art. 5 ust. 4b ustawy. Po uwzględnieniu dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostało osiągnięte wynagrodzenie, tj. z grudnia 2012 r., w kwocie 1.007,77 zł, dochód na osobę w rodzinie wyniósł 542,11 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego. Tym samym organ uznał, że strona nie kwalifikuje się do świadczeń rodzinnych od 1 stycznia 2013 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. K. wniosła odwołanie. Zarzuciła organowi naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jej ocenie, skoro pierwszy dochód z tytułu podjętego zatrudnienia uzyskała w grudniu 2012 r., to dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jak stanowi powyższy przepis, powinien dotyczyć miesiąca stycznia 2013 r., a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - grudnia 2012 r. Odwołująca się przywołała na poparcie swojego stanowiska wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 235/08. Zwróciła również uwagę na fakt, że uwzględnione przy ustalaniu dochodu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 7.422,58 zł, wypłacone w 2011 r. obejmują wyrównanie alimentów od dnia 25 października 2010 r. w łącznej kwocie 622,58 zł. Na tej podstawie dochody z tego tytułu winny być zatem proporcjonalnie rozliczone i uwzględnione w dochodzie za lata, za które przysługiwały, a nie w dochodzie za rok, w którym zostały wypłacone. W świetle powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i uchylił decyzję ostateczną Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania na dziecko skarżącej K. oraz K. świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) i wyjaśnił, że w oparciu o wskazany przepis prawa można zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Przedstawiony katalog zdarzeń, z którymi omawiany przepis prawa wiąże możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej poprzez jej zmianę lub uchylenie, jest zamknięty. Zdaniem składu orzekającego Kolegium przedstawiony przez organ I instancji sposób wyliczenia dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Miesiącem następującym po miesiącu, w którym dochód ze stosunku pracy został przez A. K. osiągnięty (w tym przypadku będzie to listopad 2012 r.) był grudzień 2012 r. W tym miesiącu jej wynagrodzenie wyniosło 1.007,77 zł i zgodnie z treścią art. 3 pkt 24 lit. c w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi on dochód uzyskany. Dochód w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wyniósł zatem 542,11 zł, a tym samym niewątpliwie przekroczone zostało ustawowe kryterium dochodowe, które dla strony wynosiło, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 539,00 zł. Zasadnie więc organ I instancji dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej w oparciu o art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny. Za niezasadną organ II instancji uznał argumentację skarżącej kwestionującą sposób uwzględnienia w dochodzie rodziny świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma moment osiągnięcia dochodu, a nie za jaki okres on się należał. W sprawie bezsporne jest, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci strona uzyskała w 2011 r., co uprawniało organ I instancji do uwzględnienia tego dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych.

Równocześnie Kolegium wyjaśniło, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy co do zasady nie może nastąpić z mocą wsteczną, a zatem decyzja oparta na tej podstawie prawnej nie może zostać wydana po upływie okresu zasiłkowego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1208/09; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, Lex nr 499576; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 636/10, Lex nr 754868; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 759/10, Lex nr 752636). Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest bowiem decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1208/09). W konsekwencji tylko w sytuacji, gdy osoba pobrała nienależne świadczenie może na podstawie omawianego przepisu nastąpić uchylenie decyzji przyznającej świadczenie nawet po upływie okresu zasiłkowego, z mocą wsteczną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejsze sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji jako przesłankę zastosowania trybu weryfikacji przewidzianego w art. 32 ust. 1 ustawy przyjął zmianę sytuacji dochodowej rodziny mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Brak było więc podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc (decyzja I instancji została wydana [...] lutego 2013 r. i uchyla ona decyzję z dnia [...] października 2012 r. z dniem 31 grudnia 2012 r.). Wskazanie przez organ, że sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, że stosownie do unormowań art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ powinien był uchylić decyzję przyznającą świadczenia z dniem podjęcia zaskarżonej decyzji, a nie z mocą wsteczną. Organ I instancji naruszył więc art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, dokonując jego błędnej wykładni, która doprowadziła do nieprawidłowego jego zastosowania.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożyła A. K. Strona skarżąca stwierdziła, że skoro pierwszy dochód z tytułu podjętego zatrudnienia uzyskała w grudniu 2012 r., to dochód z miesiąca następującego po miesiącu, którym dochód został osiągnięty, powinien dotyczyć miesiąca stycznia 2013 r., a nie, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, grudnia 2012 r. W jej ocenie brak jest podstaw do uchylenia, w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Podkreśliła zarazem, że dochód za 2012 r., który będzie brany pod uwagę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w kolejnym okresie zasiłkowym, nie będzie obejmował wynagrodzenia wypłaconego w styczniu 2013 r. Podniosła także, że zastosowany przez organy obu instancji sposób obliczenia dochodu w niniejszej sprawie powoduje, że nawet niewielki miesięczny dochód uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, może pozbawić stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego wskazała, że stosując się do zajętego w nim stanowiska, należałoby przyjąć dochód uzyskany z tytułu wynagrodzenia za pracę w 2012 r., czyli świadczenie faktycznie wypłacone w tym roku i po dodaniu dochodu ustalonego za 2011 r. podzielić sumę przez 12 miesięcy i przez liczbę osób w rodzinie. Zdaniem skarżącej istotne w przedmiotowej sprawie jest również to, że uwzględnione przy ustalaniu dochodu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 7.422,58 zł, wypłacone w 2011 r., obejmują wyrównanie alimentów od dnia 25 października 2010 r. w łącznej kwocie 622,58 zł. Dochody z tego tytułu winny być zatem proporcjonalnie rozliczone i uwzględnione w dochodzie za lata, za które przysługiwały, a nie w dochodzie za rok, w którym zostały wypłacone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 320/13 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.). Sąd przywołał treść art. 3 pkt 2 i 2a oraz art. 5 ust. 1 i wyjaśnił, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy (art. 3 pkt 2a). Przepis ten powinien być, zdaniem Sądu, wykładany systemowo, przy uwzględnieniu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób, rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Sąd I instancji uznał, że zwrócić należy uwagę, że świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu, przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12, a także na liczbę osób w rodzinie. Jednakże zauważyć należy, że taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata, bowiem wówczas ustawodawca przewiduje inny sposób obliczenia dochodu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Instytucję utraty oraz uzyskania dochodu reguluje art. 5 ust. 4-4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastrzegając, że należy ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu członka rodziny. Służą one urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia rodzinnego w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu. Ustawodawca w art. 3 pkt 24 enumeratywnie określił sytuacje obligujące organ do uwzględnienia uzyskania dochodu.

W myśl art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.

Zdaniem Sądu I instancji w sytuacji zmian w wysokości dochodu, spowodowanych zarówno jego zwiększeniem, jak i zmniejszeniem przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, pomiędzy 1 stycznia tego roku aż do dnia złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż do 1 października, czyli do początku okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie dochody rodziny zwiększyły się na skutek podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi zaś sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej. W ocenie organów administracji, skoro skarżąca w listopadzie 2012 r. uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia w kwocie 1.007,77 zł, to przy zastosowaniu regulacji wynikającej z treści art. 5 ust. 4b ustawy dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 542,11 zł na osobę w rodzinie, zatem przekroczył kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym interpretacji sposobu liczenia dochodu rodziny w związku z treścią art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreśla się jednak, że z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprawdzie, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, zastosowanie jednakże tego przepisu z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, iż o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Natomiast, skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4b ustawy w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia. Nie może bowiem w ocenie Sądu I instancji dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku rodzinnego za okres wcześniejszy (np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 403/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13). Sąd I instancji dodał, że przedstawiona interpretacja przepisów przeważała we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 440/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 797/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 525/11). Podkreślił, że wskazana interpretacja jest zgodna z celami ustawy realizującej założenia art. 71 Konstytucji. Równocześnie Sąd I instancji nie podzielił zawartej w odpowiedzi na skargę konstatacji Kolegium, że konieczność zastosowania niekorzystnego dla strony sposobu wykładni obliczania dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4b) znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ... (druk sejmowy nr 3897 – Sejm VI kadencji). W ocenie Sądu w projekcie brak przesłanek do takiego wniosku. Wykładnia art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu innych powołanych wyżej regulacji tej ustawy oraz przy możliwie najpełniejszym poszanowaniu zasad i wartości konstytucyjnych doprowadziła Sąd do stanowiska, jakie zostało zaprezentowane w motywach omawianego wyroku.

W toku ponownego rozpoznania sprawy w ocenie Sądu I instancji organy winne zastosować wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w motywach wyroku, prawidłowo wyliczając dochód stanowiący podstawę dla ustalenia prawa do wnioskowanych świadczeń, mając na względzie, że rodziny w trudnej sytuacji materialnej, a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji).

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W złożonej skardze skarżący organ zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, a w konsekwencji, że nie zachodziły podstawy do weryfikacji (uchylenia) decyzji w sprawie przyznania na dzieci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Wobec powyższego skarżący organ wniósł o uchylenie w całości, w oparciu o art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddalenie skargi A. K. oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwą interpretację.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przez dochód rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a). Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 4b w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W praktyce oznacza to, że w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z utratą lub uzyskaniem dochodu, tj. z sytuacjami wskazanymi w art. 5 ust. 4-4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy po ustaleniu składu rodziny dokonać operacji matematycznych polegających na:

1) ustaleniu rocznego dochodu każdego pojedynczego członka rodziny (osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w rozumieniu art. 3 pkt 10),

2) podzieleniu rocznego dochodu każdego członka rodziny przez liczbę miesięcy, w których był uzyskiwany (tj. przez 12),

3) zsumowaniu przeciętnych miesięcznych dochodów wszystkich poszczególnych członków rodziny,

4) podzieleniu przez liczbę członków rodziny.

Uzyskany w efekcie tych czynności wynik należy porównać, w zależności od sytuacji, z obowiązującym kryterium dochodowym podstawowym bądź podwyższonym, którego przekroczenie zasadniczo będzie powodowało, że zasiłek rodzinny nie będzie się należał.

W art. 5 ust. 4-4b ustawy ustawodawca przewidział jednak sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać na uzyskaniu dochodu, jak też na jego utracie. Definicję legalną uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 24 ustawy. Zmiany polegające na uzyskaniu dochodu mogą nastąpić:

- w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy,

- po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

W zależności od charakteru zamian w strukturze dochodów, jak i czasu ich powstania ustawodawca przewidział różne zasady modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. W rozpoznawanej sprawie uzyskanie dochodu nastąpiło po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie zatem z art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ale po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przewidziano zasadę doliczenia do ustalonego dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód przez te osoby został osiągnięty.

Wyjaśniając to na przykładzie: gdy osoba uzyskała w roku poprzedzającym okres zasiłkowy dochód w kwocie 400 zł i następnie od 1 marca kolejnego roku uzyskiwała dodatkowo dochód w wysokości 200 zł miesięcznie, prawo do świadczeń będzie ustalane przez doliczenie do dochodu tej osoby z roku poprzedzającego, tj. do kwoty 400 zł, kwoty dochodu z pierwszego miesiąca po uzyskaniu dodatkowego dochodu, tj. z kwietnia, w kwocie 200 zł. Tym samym dochód takiej osoby wyniesie 600 zł (400 zł + 200 zł). Przy czym w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ustawodawca przewiduje dodatkową przesłankę, która pozwala na doliczenie do dochodu danej osoby dochodu uzyskanego, tj. przesłankę kontynuacji uzyskiwania tego dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że przedstawiony w zaskarżonym wyroku sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy, dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych został dodany przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) z dniem 1 stycznia 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 3897) "zaproponowana zmiana pozwoli na precyzyjne określenie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego. Wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymywany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które pod koniec roku podjęły dopiero pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nich miesięcznie otrzymywanego)".

Obecna regulacja prawna usuwa zatem istniejące wcześniej wątpliwości. Prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń a nie przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim. Przeciętny dochód uzyskiwany w roku poprzednim jest jedynie podstawą do określenia dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę, przyjętą ze względów praktycznych, jako łatwiejszy do bezspornego ustalenia. Pomoc dla rodziny jest kierowana ze względu na jej aktualną, trudną sytuację dochodową, a nie jako swoiste wyrównanie niskich dochodów uzyskiwanych w przeszłości.

Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie powiększając miesięczny dochód rodziny uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. 2011 w kwocie 618,55 zł (7.422,58 zł : 12 miesięcy) o dochód uzyskany w kwocie 1.007,77 zł, organy prawidłowo (zgodnie z obowiązującymi przepisami) ustaliły aktualny miesięczny dochód rodziny skarżącej w wysokości 1.626,32 zł. W przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie odpowiada to kwocie 542,11 zł (1.626,32 zł : 3 osoby), która przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 539,00 zł. Prawidłowo także organy ustaliły, że miesiącem następującym po miesiącu, w którym dochód ze stosunku pracy został przez skarżącą osiągnięty (w rozpatrywanej sprawie był to listopad 2012 r.) był grudzień 2012 r. Zasadnie więc organy dokonały weryfikacji decyzji ostatecznej Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania na dzieci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w oparciu o art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny. Prawidłowo również organ II instancji wyjaśnił, powołując odpowiednie orzecznictwo sądowe, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 ustawy uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. W konsekwencji, tylko w sytuacji, gdy osoba pobrała nienależne świadczenie, może na podstawie omawianego przepisu nastąpić uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Brak było podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc (decyzja I instancji została wydana 7 lutego 2013 r. i uchyla ona decyzję z dnia [...] października 2012 r. z dniem 31 grudnia 2012 r.). Zasadne jest stanowisko Kolegium, że wskazanie przez organ, że sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ powinien był uchylić decyzję przyznającą świadczenia z dniem podjęcia zaskarżonej decyzji, a nie z mocą wsteczną.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, ponieważ koszty tego postępowania są następstwem błędu Sądu I instancji, które nie powinny obciążać skarżącej.