Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 181/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Katarzyna Borońska (spr.), Aneta Brzezińska, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A.K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2023 r. Nr SKO 4101/29/23 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego "[...]". oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. i K. K. (dalej: skarżący, strona skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z 30 marca 2023 r. (4101/29/23), utrzymująca w mocy decyzję do Burmistrza S1 (dalej: organ I instancji), negatywnie rozstrzygającą wniosek skarżących z 28 marca 2022r. O wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej – ul. [...] w miejscowości S. (działka nr [...]), obręb S., gmina S1, przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. [...] w miejscowości S. (działka nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że według wniosku skarżących, zjazd ma służyć obsłudze komunikacyjnej działki [...], stanowiącej ich współwłasność, na której planowana jest budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Burmistrz S1 (zarządca drogi gminnej - ul. [...] w miejscowości S.) najpierw uznał, że postępowanie prowadzone w tej sprawie jest bezprzedmiotowe (albowiem wskazana droga publiczna nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], obręb S. - decyzja z 6 czerwca 2022 r., WK.7211.75.2022.JR), by następnie – w wyniku podejmowanych przez SKO rozstrzygnięć odwoławczych - uznać, że z tego samego powodu musi wydać decyzję odmowną.

SKO podniosło, że w istocie, pomiędzy działką drogową nr [...], stanowiącą ul. [...] w miejscowości S., a działką nr [...], stanowiącą współwłasność strony skarżącej, znajduje się działka nr [...], która stanowi własność gminy S1. Strona postępowania, 5 października 2022 r. zmodyfikowała pierwotnie złożony wniosek (z dnia 28 marca 2022 r.), przez wskazanie, że planowany zjazd na działkę nr [...] z drogi gminnej - ul. [...], ma przebiegać przez opisaną działkę gminną nr [...]. Z akt sprawy wynikało natomiast, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących i została wydzielona na poszerzenie drogi gminnej - ul. [...] w miejscowości S., w związku z tym, z mocy prawa, stała się własnością gminy S. (obecnie gmina S1). Co warte odnotowania, podział tej nieruchomości dokonany został decyzją Wójta Gminy S. z 15 lipca 2008 r. (nr 86/2008). Działka nr [...] została zatem wydzielona, w wyniku podziału, na potrzeby drogowe - poszerzenie opisanej drogi gminnej. Pomimo, że - co bezsporne - działka ta nie stanowi drogi publicznej, funkcjonalnie została ona przewidziana na pas drogowy drogi gminnej - ul. [...] w miejscowości S.

Zdaniem SKO, nie mogło ulegać wątpliwości, że z punktu widzenia przeznaczenia i celu wydzielenia oraz nabycia przez Gminę S1 własności działki nr [...], działka ta pełnić powinna taką samą rolę jak przyległa działka drogowa nr [...], stanowiąca drogę gminną - ul. [...] w miejscowości S. Z niezrozumiałych względów tak się jednak nie stało, gdyż nie została ona jeszcze (nie wiadomo, czy kiedykolwiek zostanie) zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych.

Dalej SKO odniosło się do treści ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: u.g.n., które regulują zasady i tryb podziału nieruchomości. Wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 3 in principio tej ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. To oznacza, że powstałe po podziale działki gruntu muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Należało jednak przyjąć, że bezwzględnym warunkiem podziału działki nr [...] i wydzielenia zarówno działki nr [...] (na cele drogowe), jak i działki nr [...] było zapewnienie dla tej ostatniej działki dostępu do drogi publicznej tj. drogi gminnej - ul. [...] w miejscowości S.. SKO podkreśliło, że opisany stan polegający na istnieniu działki nr [...] pomiędzy działką drogową nr [...] a działką nr [...], jest wynikiem wyłącznie działania organu wykonawczego gminy S1 (S.) - zatwierdzonego podziału nieruchomości i bezczynności organów tej gminy w postaci braku odpowiedniej uchwały o zaliczeniu działki nr [...] w poczet dróg publicznych (gminnych).

Organ odwoławczy podtrzymał wyrażone w decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. (SKO 4101/237/22) przekonanie, że odwołujący się mają prawo oczekiwać, aby działania organu władzy publicznej zatwierdzającego podział nieruchomości, były zgodne z przepisami prawa (art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i nie powodowały dla nich negatywnych konsekwencji w postaci de facto pozbawienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej tj. wykluczenia a priori możliwości skomunikowania ich nieruchomości z drogą publiczną, w sytuacji, gdy sąsiednie nieruchomości, w podobnych warunkach faktycznych i prawnych, mają zapewniony dostęp do tej drogi. Kolegium podkreśliło, że to do zadań własnych gminy, z racji m.in. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, którymi są m.in. sprawy ładu przestrzennego, a także gminnych dróg oraz ulic (zob. pkt. 1 i 2). Gmina, poprzez swoje organy, powinna zatem podejmować wszelkie czynności, których celem byłaby likwidacja stanów faktycznych, uniemożliwiających racjonalne korzystanie z własnych nieruchomości przez jej mieszkańców, a w konsekwencji powodujących utratę zaufania do organów władzy publicznej. SKO zaznaczyło zarazem, że wydana w analogicznej sprawie zakończonej w roku 2019 decyzja tego organu, uchylająca decyzję odmowną Burmistrza S1 i orzekająca o zgodzie na lokalizację takiego zjazdu, została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Oławie do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. (III SA/Wr 369/20, www.nsa.gov.pi), uchylił decyzję Kolegium. W motywach swojego orzeczenia Sąd zaznaczył, że pomimo przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr (...) pod drogę, nie została ona zaliczona do kategorii drogi publicznej. Sąd zaznaczył, że Kolegium uznając, że przedmiotowy zjazd był zjazdem z drogi publicznej pomimo, że nieruchomość wnioskodawcy nie przylegała do takiej drogi, nie mogło wobec braku ustalenia przebiegu tej nieistniejącej formalnie drogi (powinna być ustalona w uchwale Rady Gminy) dokonać ustaleń dotyczących oceny bezpieczeństwa na drodze, w konsekwencji czego ograniczyło się tylko do ogólnych wywodów, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na tym odcinku. Pogląd ten został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną na orzeczenie sądu pierwszej instancji (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2023 r. II GSK 677/22).

SKO, mając na uwadze poiwyższe przyjęło, że w sytuacjach jak w stanie faktycznym, aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie dają możliwości legalnego lokalizowania zjazdu. Organy administracyjne bowiem nie mogą podjąć się rzetelnej analizy wpływu projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Kolegium zaznaczyło również, że zarządca drogi dość wyraźnie wskazał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że nie wyraził zgody na korzystanie przez Strony z działki nr [...], a że nie jest ona drogą publiczną, to taka zgoda byłaby konieczna dla realizacji zamierzeń strony skarżącej.

Na wyżej opisaną decyzję SKO z dnia 30 marca 2023 r. (4101/29/23), pismem z dnia 4 maja 2023 r. strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając decyzję w całości. Strona zarzuciła decyzji naruszenie przepisów:

- art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza S1 o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w sytuacji gdy biorąc pod uwagę cel podziału nieruchomości działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy S. nr 86/2008 z dnia 15 lipca 2008 r., tj. wydzielenie działki nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, a nadto przeznaczenie działki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opisane jako poszerzenie istniejącej drogi publicznej, a nadto powierzchnię działki nr [...] wynoszącą jedynie [...] m2 i tym samym stanowiącą jedynie iluzoryczną przeszkodę pomiędzy działką nr [...] i [...], faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej działki jako drogi oraz fakt, iż działka nr [...] dzieląca działkę Skarżących od działki nr [...] jest własnością gminy, przyjąć należało, że Skarżący są właścicielami nieruchomości de facto przyległej do drogi publicznej, względnie użytkownikami działki nr [...], wobec czego należało zezwolić im na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...];

- art. 138 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy działanie Burmistrza S1 polegające na odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu przy jednoczesnym zapewnieniu dostępu do drogi innym sąsiednim nieruchomościom, o tożsamym stanie prawnym i faktycznym w zakresie dostępu do drogi publicznej, a nadto z uwzględnieniem faktu, iż strona skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi publicznej poprzez podział ich działki mający na celu właśnie poszerzenie drogi publicznej, godziło w zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i równego traktowania, a zatem zaskarżoną decyzję Burmistrza należało zmienić i udzielić stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Strona skarżąca wniosła o:

1. uchylenie decyzji SKO z dnia 30 marca 2023 r, wydanej w sprawie o sygn. akt: SKO 4101/39/23 oraz zastosowanie przez Sąd środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, tj. uchylenie decyzji Burmistrza S1 z dnia 21 lutego 2023 r. wydanej w sprawie o sygn. akt: nr WD.7211.17.2023.JR;

2. zwrot na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Strona uzasadniła swoje stanowisko, zarzuty oraz złożone wnioski.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 31 maja 2023 r. SKO wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zatem

sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także w sytuacji, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest decyzja SKO we Wrocławiu z 30 marca 2023 r. (4101/29/23) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S1 z 21 lutego 2023 r. (WD.7211.17.1023.JR) o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] (dz.nr [...]) na działkę nr [...] obręb S., gmina S1. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), dalej: u.d.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1) w świetle którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z unormowania tego wynika w sposób jednoznaczny, że co do zasady realizacja zjazdu z drogi publicznej (jego budowa lub przebudowa) pozostaje w gestii właścicieli nieruchomości, a poza tym zjazd taki może zostać zbudowany lub przebudowany po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (ust. 3 art. 29 u.d.p.)

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 powołanej ustawy, ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Pojęcie zjazdu zostało uregulowane w przepisach u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p, zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z definicji drogi, zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p. wynika, że droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Definicja ta wymienia zatem części składowe drogi takie jak: część drogi, urządzenia drogi, budowle ziemne i drogowe obiekty inżynierskie. Dodatkowo wskazuje się, w omawianym przepisie, że składowe te zostały określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), czyli w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowalnych dróg publicznych (Dz. U z 2022 r., poz. 1518). Pas drogowy to z kolei wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 ust. 1 u.p.d.).

Z powyższych przepisów wynika zatem, po pierwsze, że zjazd z drogi publicznej do nieruchomości położonej poza pasem drogowym drogi publicznej musi być zlokalizowany w granicach pasa drogowego. A po wtóre, że zjazd stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Samo pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze. zm.), zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi w rozumieniu powyższej ustawy nie przesądza jednak, w świetle przywołanych przepisów, o możliwości wykonania na niej zjazdu, w którego przypadku chodzi jedynie o dostęp bezpośredni – elementem definicji zjazdu jest to, że stanowi on połączenie jezdni z nieruchomością przyległą do drogi publicznej.

Istotą zjazdu jest więc funkcja łącznika pomiędzy drogą publiczną a przylegającą do niej działką, co z kolei determinuje zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (indywidualnego czy publicznego) na drogę publiczną. W sprawach lokalizacji zajadu decydujące znaczenie ma bowiem bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi, rozpatrując zatem wniosek dotyczący lokalizacji zjazdu, jest zobowiązany wziąć pod uwagę zarówno przywołane przez wnioskodawcę przyczyny stanowiące powód realizacji zjazdu rozumianego jako "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze" (art. 4 pkt 8 u.d.p.), jak i rozważyć to, w jaki sposób jego wykonanie będzie oddziaływać na ruch pojazdów poruszających się po tejże drodze i czy jego wnioskowana lokalizacja będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd zauważa, że stanowisko przyjmujące, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10; wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09; wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06 dostępne w CBOSA). Podkreślić zatem należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Analizy wpływu ulokowania nowego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego organ dokonuje w postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, które, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., prowadzi na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. W orzecznictwie prezentowane były różne poglądy co do tego, czy legitymację do zainicjowania takiego postępowania ma wyłącznie podmiot władający nieruchomością przyległą, czy także taki, który posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub służebność przejazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/17 stwierdził że: "uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd". Sąd podziela powyższe stanowisko, zauważa tym niemniej, że wyrażany był w orzecznictwie także pogląd, że posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego (służebność drogi koniecznej) daje legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu ( por. wyrok: WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/19, WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 5643/19).

W rozpoznawanej sprawie tym niemniej działka będąca własnością skarżących ([...]), dla której wystąpili o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej tj. ul. [...] (dz. nr [...]), nie jest działką graniczącą (przyległą) do tej drogi. Skarżący nie legitymują się zarazem żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, na której miałby być wykonany zjazd (działka [...]). Zasadniczą przyczynę odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] (dz. nr [...]) na działkę nr [...] obręb S., gmina S1, stanowiła właśnie okoliczność, że pomiędzy tymi działkami przebiega działka nr [...], która nie stanowi drogi publicznej. Działka ta nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, w oparciu art. 7 u.d.p., ani nie ma do niej zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy, gdyż nie został na niej wybudowany nowy odcinek drogi. Ponadto zarządca drogi (gmina S1) nie wyraził zgody na korzystanie przez skarżących z ww. działki [...], gdyż działce tej nie jest urządzona droga, o konstrukcji umożliwiającej korzystanie z niej o każdej porze roku niezależnie od warunków pogodowych, nie ma chodników. Tym samym działka nr [...] w S1 nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną - ul. [...] w S. i dlatego zlokalizowanie zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...] jest niemożliwe.

Innego zdania jest strona skarżąca, w ocenie której, działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przyległa do niej działka [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] stanowiącej ich współwłasność i została wydzielona na potrzeby drogowe: poszerzenie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości S., w związku z tym stała się z mocy praw własnością Gminy S1. Leży w liniach rozgraniczających drogi publicznej.

Odnosząc się do powyższej argumentacji, w pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że podziela twierdzenia SKO wskazane w zaskarżonej decyzji, iż "z punktu widzenia przeznaczenia i celu wydzielenia oraz nabycia przez Gminę S1 własności działki nr [...], działka ta pełnić powinna taką samą rolę jak przyległa działka drogowa nr [...] stanowiąca drogę gminną – ul. [...] w miejscowości S.". Okoliczność ta nie mogła jednak przesądzić o kierunku rozstrzygnięcia Sądu. Podnieść bowiem należy, że niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą (a nie nieruchomości od niej oddalonych), a warunku tego nie spełnia działka strony skarżącej. Bezspornym jest bowiem, że pomiędzy działką strony skarżącej (nr [...]), a drogą gminną (nr [...]) przebiega (jeszcze) działka nr [...]. Działka ta nie stanowi własności strony skarżącej, nie stanowi też drogi wewnętrznej – na dzień orzekania stanowiła ona grunt rolny, na którym nie była urządzona droga.

I co istotne w sprawie, działka ta nie została zaliczona do żadnej kategorii drogi publicznej w drodze uchwały, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p., co jest koniecznym wymogiem uznania jej za drogę publiczną. W tym zakresie uzasadnione wydaje się odwołanie do legalnej definicji "drogi publicznej" (art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei przepis art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli drogi publiczne na określone kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Wyłącznie drogi zaliczone do jednej z tych kategorii i spełniające opisane w art. 1 u.d.p. funkcje mogą zostać zaliczone do dróg publicznych. Równocześnie drogi zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych stanowią własność albo Skarbu Państwa (drogi krajowe) , albo właściwego samorządu (drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne). Stanowi o tym przepis art. 2a ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Przepisy art. 5-7 u.d.p. określają jakie drogi są zaliczane do poszczególnych kategorii dróg publicznych i wskazują na procedurę ich zaliczania do danej kategorii dróg publicznych. W przypadku dróg gminnych ustawodawca przewidział, że zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.). Wobec braku stosownej uchwały o zakwalifikowaniu działki nr [...] jako drogi publicznej, działka ta nie mieści się więc w definicji drogi publicznej zgodnie z przepisami u.d.p.

Nie mają przy tym znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, że działka ta została wydzielona z działki do nich należącej w celu poszerzenia drogi publicznej, ani nawet, że została przeznaczona na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też w planie miejscowym. Należy bowiem wskazać, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji nowych zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.t.d. Co istotne, sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji z zarządcy drogi na organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja byłaby niedopuszczalna. Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając wprost, że "zapisy planu miejscowego nie mogą przesądzać o możliwości lokalizacji zjazdów" (wyrok z 18 listopada 2014 r.; I OSK 624/13).

W tym miejscu Sąd zauważa, że skoro w świetle ustalonych w sprawie i omówionych wyżej okoliczności skarżący nie byli właścicielami ani użytkownikami działki nr [...], tj. nieruchomości przyległej do drogi publicznej, to nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie byli oni osobami legitymowanymi na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. do wystąpienia o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W sytuacji stwierdzenia braku interesu prawnego, co jest tożsame z brakiem przymiotu strony, właściwym procesowo rozstrzygnięciem jest zasadniczo odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p. Jak zwraca się jednak uwagę w piśmiennictwie, ocena zasadności twierdzenia o posiadaniu przez autora podania interesu prawnego może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na czynione przez organ ustalenia co do stanu faktycznego, decydującego o możliwości przypisania skarżącym statusu strony, należy się przychylić do tego ostatniego rozwiązania. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o odmownie załatwiająca wniosek skarżących jest w tej perspektywie rozstrzygnięciem błędnym procesowo, jednakże z uwagi na to, że prowadzi do tego samego rezultatu dla stron, zaś odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu opiera się na tych samych przesłankach, jakie byłyby właściwe dla umorzenia postepowania w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że nie stanowi to naruszenia przepisów postepowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W tych okolicznościach jako bez znaczenia należy ocenić argumenty podniesione w skardze, że sąsiadujące z należącą do nich działką nr [...] działki nr [...],[...] i [...], pomimo, jak twierdzi strona, podobnego stanu prawnego posiadają zlokalizowane zjazdy z drogi publicznej – ul. [...] (droga równoległa do ul. [...]). Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że akta administracyjne dotyczące rozpoznawanej w przedmiotowym postępowaniu sprawy nie wystarczają do stwierdzenia, że stan prawny działek sąsiadujących może być identyczny do działki należącej do skarżących. Sąd nie posiada informacji, kiedy zjazdy do tamtych działek zostały zlokalizowane, nie przedstawiono sądowi również analizy bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku z lokalizacją zjazdu do nich, która jest dokonywana przez organ każdorazowo dla każdej nieruchomości osobno, w której organ bierze pod uwagę konkretny, specyficzny stan faktyczny dotyczący nieruchomości.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako bezzasadą.