Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1847/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. i E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 819/20 w sprawie ze skargi G. N. i E. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lublinieckiego z dnia 13 września 2018 r. nr ...; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz G. N. i E. N. solidarnie kwotę 1604 (tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 819/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę G. N. i E. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Lublinieckiego z dnia 13 września 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. G. i D. G. (inwestorzy) pozwolenia na budowę obejmującego adaptację pomieszczenia gospodarczego na kotłownię na nieruchomości położonej w K. przy ul. P. ... w H. (działka nr ..., obręb [...] O.).

Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę z dnia 19 lipca 2018 r., decyzją nr ... z dnia 13 września 2018 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił im pozwolenia na budowę obejmującego adaptację pomieszczenia gospodarczego na kotłownię.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyli G. N. i E. N. (skarżący) – reprezentowani przez adwokat E.L. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia; art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji organu I instancji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazali, że na nieruchomości inwestorów prowadzony jest zakład stolarski. Na działce będącej własnością skarżących, a sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której ma zostać zaadaptowane pomieszczenie gospodarcze na kotłownię wznieśli budynek mieszkalny, jednorodzinny, który zamierzają oddać do użytkowania. Zdaniem skarżących zbyt bliskie usytuowanie komina w budynku gospodarczym spowoduje uciążliwości z korzystania z ich domu. Zarzucili, że organ I instancji nie zbadał zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i nie wyjaśnił wpływu inwestycji na nieruchomość skarżących.

Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz zacytował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.- dalej "Prawo budowlane") mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnił, że przeprowadzona analiza dokumentacji lokalizacji nowego komina w granicy z działką nr ... - położonego w odległości około 15 metrów od budynku skarżących pozwoliła stwierdzić, że projektowana adaptacja nie wpłynie negatywnie na budynek skarżących. Natomiast użytkowanie komina winno odbywać się zgodnie z zasadami Uchwały nr V/36/1/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 1 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie województwa śląskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, o czym zaświadczył projektant w dokumentacji. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa procesowego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dokonał on szczegółowej analizy wniosku inwestorów i projektu budowlanego pod kątem regulacji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe okoliczności podobnie jak wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji organu I instancji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dalsza kontrola projektu budowlanego dokonana przez Wojewodę wykazała jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy H. Ponadto załączony projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065- "rozporządzenie") – w tym między innymi z § 136 ust. 1 i 2 rozporządzenia i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz.1935)z. W ocenie Wojewody przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a co za tym idzie- zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego – organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w związku z art.77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak dążenia przez organ administracji publicznej wydający decyzję do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak ustaleń co do spowodowania uciążliwości sąsiedniego budynku przy ul. P. należącego do skarżących, brak czynności kontrolnych w tym zakresie tj. ustalenia faktycznej odległości komina kotłowni od posadowionego budynku, niewyjaśnienia wpływu inwestycji na nieruchomość skarżących z powodu wysokości planowanego komina, planowanego przeznaczenia części budynku gospodarczego i odległości do budynku mieszkalnego oraz granic działki skarżących, a także faktu prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku gospodarczym gdzie znajduje się zakład stolarski, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o błędny stan faktyczny: obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 136 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i zakresu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich w tym nieruchomości skarżących, a w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym; naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. nie odniesienie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących i brak wszechstronnej oceny interesu prawnego skarżących oraz naruszenie prawa materialnego tj. art 35 ust 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedłożony projekt budowlany spełnia wszelkie wymagania i nie ma możliwości odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że nie ustalono oddziaływania na nieruchomość sąsiednią w zakresie zanieczyszczenie powietrza oraz pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z dopływu światła dziennego przez skarżących. Wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymali w większości zarzuty odwołania i argumentację powołaną na ich uzasadnienie. Zaakcentowali, że adaptacja pomieszczenia gospodarczego usytuowanego w granicy działek na kotłownię oraz wybudowanie komina od strony ich działki wiąże się ze zbyt dużą uciążliwością dla nich jako sąsiadów. Zdaniem skarżących żaden z organów orzekających w sprawie nie przeprowadził wnikliwie postępowania dowodowego, nie przeprowadziły postępowania z urzędu i nie zweryfikowały w pełni twierdzeń skarżących. Wojewoda wbrew obowiązkom wynikającym z art. 136 k.p.a. nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i zakresu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Zarzucili organom brak wszechstronnej oceny interesu prawnego skarżących. W ocenie skarżących planowanie na nieruchomości budowy komina może stworzyć niebezpieczeństwo wykorzystania tej nieruchomości w sposób zakłócający ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Podkreślili, że zamierzają w przyszłości rozbudować swój dom wzdłuż działki, a planowana inwestycja może ograniczyć możliwość zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie była zasadna.

Sąd wskazał, że zawarte w skardze zarzuty w zasadniczej większości stanowią powtórzenie zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumentacji, do której odniósł się organ odwoławczym w zaskarżonym rozstrzygnięciu w sposób trafny i wyczerpujący. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Sąd podkreślił, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się do nieruchomości, której właścicielami są skarżący. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, bowiem wynikają z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona. Sąd podkreślił również, że także skarżący nie wskazują takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej "Prawa budowlanego), w tym w szczególności art. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 4) wykonanie lub sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Sąd wskazał, że w powyższych regulacjach normatywnych określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tegoż organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (w:) R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II).

Sąd zaznaczył, że przywołany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, którego celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd wskazał, że po myśli art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną w tym znaczeniu, że jeżeli inwestor spełni warunki opisane w przepisach to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić jej wydania. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza więc jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków, np. od zgody sąsiadów. Organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, co trafnie ustaliły organy obu instancji, przedłożony projekt budowlany nie naruszał przepisów prawa. Był on kompletny, sporządzony przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy wykazali także prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pozostawało zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, albowiem obligowały go do tego przywoływane wyżej przepisy prawa budowlanego. Sąd podkreślił jednocześnie, że organy nie mogą modyfikować wniosku inwestora z zastrzeżeniem trybu z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu słusznie organy oceniły, że projektowany komin, położony w granicy z działką nr ..., w odległości około 15 metrów od budynku skarżących nie wpłynie negatywnie na wskazany budynek. W tej sytuacji, gdy organ ocenił przedłożony projekt jako zgodny z prawem, nie można była odmówić wydania pozwolenia na budowę.

W tym kontekście Sąd przywołał treść art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W przedmiotowej sprawie inwestorzy spełnił te warunki.

Sąd zaznaczył, że w procesie takim chronione są także interesy osób trzecich, w tym również interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes stron postępowania chroniony art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może jednakże wyłączać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego Prawo zabudowy może być ograniczone tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzji o warunkach zabudowy) - i tylko w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej może ingerować w planowaną zabudowę.

Zdaniem Sądu, adaptacja pomieszczenia gospodarczego na kotłownię na działce inwestorów nie wyłącza możliwości zabudowy działki skarżących. Okoliczność taka nie wynika w żaden sposób z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Istnienia tego rodzaju okoliczności nie wykazali także skarżący.

Sąd wskazał, że w zasadzie każda inwestycja realizowana w bliskim sąsiedztwie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego., który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli bowiem lokalizacja inwestycji nie wykazuje sprzeczności z wymogami stawianymi przez przepisy prawa to spowodowane nią ewentualne dolegliwości dla otoczenia czy naruszenie interesów ekonomicznych właściciela działki sąsiedniej nie mogą być uznane za uzasadniające odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

G. N. i E. N. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy były podstawy do jej uwzględnienia, w związku z tym iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak ustaleń co do spowodowania uciążliwości dla sąsiedniego budynku przy ul. P. należącego do G. N. i E. N., brak czynności kontrolnych w tym zakresie tj. ustalenia faktycznej odległości komina kotłowni od posadowionego budynku, niewyjaśnienia wpływu inwestycji na nieruchomość odwołujących się z powodu wysokości planowanego komina, planowanego przeznaczenia części budynku gospodarczego i odległości do budynku mieszkalnego oraz granic działki skarżących, a także faktu prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku gospodarczym gdzie znajduje się zakład stolarski, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o błędny stan faktyczny,

- art. 106 § 3 i art. 113 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postaci analizy oddziaływania na działki sąsiednie, w tym skarżących,

2. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. art 35 ust 1 i 32 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedłożony projekt budowlany spełnia wszelkie wymagania i nie ma możliwości odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że nie ustalono oddziaływania na nieruchomość sąsiednią w zakresie zanieczyszczenie powietrza oraz pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z dopływu światła dziennego przez skarżących.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak i o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej oraz pisma z dnia 19 czerwca 2020 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki wskutek niewłaściwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji oddalił skargę, podczas gdy organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co warunkowało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji nie wyjaśniły wyczerpująco wszystkich okoliczności związanych z dopuszczalnością adaptacji pomieszczenia gospodarczego na kotłownię w budynku usytuowanym w granicy z nieruchomością skarżących przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową.

Przede wszystkim nie zostało w sposób rzetelny ustalone oddziaływanie spornej inwestycji na działkę sąsiednią w sytuacji, gdy skarżący podnosili w toku całego postępowania, iż usytuowanie komina w przedmiotowym budynku tak blisko granicy powodować będzie ponadnormatywne uciążliwości związane z emisją spalin, zwłaszcza że projektowany piec służyć ma spalaniu odpadów (wióry) z produkcji mebli.

Niewątpliwie w sprawie należało ustalić, na jakiej podstawie wybudowany został w granicy dotychczasowy budynek z pomieszczeniem gospodarczym, który przewidziany jest do zmiany sposobu użytkowania na kotłownię. Ponadto szczegółowemu wyjaśnieniu podlegała kwestia immisji zanieczyszczeń spalinowych z zaprojektowanego komina na działki sąsiednie. Z uwagi na charakter kotłowni związanej funkcjonalnie z obiektem produkcyjnym (stolarnią) wnikliwej analizy wymagała kwalifikacja projektowanego kotła oraz pomieszczenia przeznaczonego do jego zainstalowania, pod kątem wymogów przeciwpożarowych oraz parametrów dotyczących zanieczyszczeń powietrza.

Zauważyć trzeba, że w tym zakresie brak jest danych w projekcie budowlanym, przy czym z uwagi na specyfikę zaprojektowanych robót budowlanych zastrzeżenia budzi zawarte w projekcie stwierdzenie, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną. Takie założenie autora projektu dowodzi pominięcia zagadnienia oddziaływania projektowanej kotłowni na sąsiednie nieruchomości w związku z emisją zanieczyszczeń spalinowych.

Z kolei zawarta w uzasadnieniu decyzji Wojewody konstatacja, iż "projektowana adaptacja nie wpłynie negatywnie na budynek skarżących" nie została oparta na konkretnych ustaleniach w tym przedmiocie. Organy obu instancji nie przedstawiły żadnych konkretnych ustaleń faktycznych i prawnych, które by uprawniały do stwierdzenia zgodności przedmiotowej inwestycji z normami techniczno-budowlanymi, mającymi zastosowanie w sprawie. W szczególności nie wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji które konkretnie normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – miały w sprawie zastosowanie. O braku należytej weryfikacji dokumentacji projektowej – w zakresie określonym art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – świadczy ogólnikowa uwaga organów obu instancji, że projekt budowlany nie narusza przepisów ww. Rozporządzenia, "w tym między innymi §136 ust. 1 i 2". Wobec tego, że w powołanym §136 ust. 2 Rozporządzenia zawarte jest odniesienie do wymogów określonych w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe, konieczna była również analiza organów w tym przedmiocie, czego w niniejszej sprawie nie dokonano.

Warto w tym miejscy odnotować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 23 stycznia 2019 r. II OSK 445/17, zgodnie z którym w sytuacji, gdy autor projektu budowanego powołuje się w nim na zgodność przyjętego rozwiązania z konkretną Polską Normą, a strona postępowania ma wątpliwości co do tej zgodności, to organ dokonując oceny prawidłowości przyjętego rozwiązania z przepisami nie może nie odnieść konkretnych, przywołanych w projekcie danych do właściwych zapisów z tej Normy. Samo stwierdzenie, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie jest zgodne z Polską Normą (...) bez porównania przyjętych w projekcie parametrów z konkretnymi jej zapisami nie może być uznane za wystarczające i nosi znamiona dowolności.

Ponadto żaden z organów orzekających w sprawie nie dokonał ustaleń koniecznych do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wprawdzie w obu kontrolowanych decyzjach zawarto stwierdzenie o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, to jednak nie wskazano jakie konkretnie postanowienia planu miały zastosowanie w sprawie.

Organy obu instancji nie wyjaśniły jakie ustalenia planu miejscowego pozwalają na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych pomieszczeń przeznaczonych na sporną kotłownię w sytuacji, gdy budynek usytuowany jest w granicy z sąsiednią nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Brak jest zwłaszcza ustaleń pozwalających na ocenę, czy zaprojektowany obiekt kotłowni związanej z budynkiem produkcyjnym odpowiada postanowieniom planu, określającym przeznaczenie danego terenu, w tym dopuszczeniem obok zabudowy mieszkaniowej tylko usług i działalności niepowodujących ponadnormatywnych emisji substancji szkodliwych.

Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika z jakich dokładnie danych wyprowadzono wniosek o zgodności zaprojektowanego kotła na paliwo stałe z wymogami Uchwały nr V/36/1/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z 7 kwietnia 2017 r.

W takim stanie sprawy całkowicie błędna była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zachowania w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Trudno zaakceptować twierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż organ odwoławczy odniósł się do zarzutów z odwołania "w sposób trafny i wyczerpujący", podczas gdy poza ogólnikowymi uwagami brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy stanu faktycznego i prawnego w zakresie spornych okoliczności. Ani organy obu instancji, ani też Sąd Wojewódzki, nie dostrzegły w sprawie kwestii związanych z regulacją art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego, przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w sprawie pozwolenia na budowę należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem czy wykorzystaniem gruntów, co do których przysługuje im tytuł prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA z: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 3 marca 2008 r. II OSK 436/07, 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12).

Zaakcentowania wymaga okoliczność, że w sprawie sporne stało się zaprojektowanie kotłowni w budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżących, co stwarza ryzyko ponadnormatywnych uciążliwości związanych z zadymieniem ich budynku oraz miejsca wypoczynku.

W tym kontekście przypomnieć należy, że dopuszczone prawnie sytuowanie obiektów w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi zastrzeżone jest dla sytuacji wyjątkowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pozytywnie można rozpoznać wniosek inwestora, który wykaże, że budowa przy granicy z działką sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (por. wyrok WSA z 20 stycznia 2015 r. II SA/Łd 952/14, wyroki NSA z 7 lutego 2008 r. II OSK 2006/06, 28 kwietnia 2006 r. II OSK 794/05, 9 lutego 2006 r. II OSK 500/05; M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Komentarz do §12, opubl. WKP, sip. LEX).

Podkreślić należy, że normy techniczno-budowlane ustanowione w §12 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. muszą być intepretowane i stosowane odpowiednio do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego, czego nie uwzględniono w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w §12 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Powyższe uwarunkowania nie zostały przy rozpatrywaniu sprawy należycie uwzględnione, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego. W rezultacie przedwczesne było wnioskowanie organów obu instancji co do spełnienia przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, a zatem w tym znaczeniu zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wymienionego przepisu.

Z tych wszystkich względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych decyzji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

14