Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 113/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 960/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 960/17, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ) - dalej: "u.s.g.", art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) - dalej: "u.z.w.ś." oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] z [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie i mieście [...].

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył opisaną wyżej uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez zbędne powołanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;

2) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., poprzez nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłanie przez § 4 regulaminu do ustaleń umownych;

3) art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś., poprzez określenie w § 10, § 14, § 15, § 17 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 ustawy powinny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę przyznanej jej ustawą kompetencji;

4) art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 6 u.z.w.ś., poprzez nałożenie w akcie podstawowym, tj. w § 24 obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały, jako naruszających prawo w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie jej w całości. Podniosła, że przywołanie w podstawie prawnej treści art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wraz z art. 19 u.z.w.ś. nie może być uznane za istotne naruszenie prawa.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, Prokurator popierając skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na pominięcie uchwałodawcze polegające na braku określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Wskazał również na szereg innych naruszeń prawa w zaskarżonym Regulaminie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten zgodził się ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści Regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany: "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego Regulaminu, ani inne jego postanowienia, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie podniósł skarżący na rozprawie przed sądem, że nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków, polegające na odesłaniu w § 4 Regulaminu do ustaleń umownych, stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zadaniem legislacji gminnej, przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Innymi słowy, to już z treści samego regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Brak w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Rada jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Sąd zgodził się ze skarżącym Prokuratorem, że podczas uchwalania treści Regulaminu organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieuregulowaniu wymagań dotyczących określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś.). Wyliczając w art. 19 ust. 2 ww. ustawy komponenty uchwały o Regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem: "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w Regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. Za wadliwą bowiem należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Słusznie, zdaniem Sądu meriti, wskazał skarżący, że poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza taki przepis regulaminu (w niniejszej sprawie § 24), który nakłada na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa (w razie braku urządzeń pomiarowych), obowiązek zakupu i zainstalowania na koszt własny wodomierza własnego, jego utrzymanie i legalizację. Nałożenie w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 u.z.w.ś., przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia w art. 19 ust. 2 ww. ustawy, stanowi istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Trafnie też, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazuje skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 10, § 14, § 15, § 16 i § 17 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, powinny być określone w umowie. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ww. ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak było podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, również niektórych innych uregulowań, które wykraczają poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. W § 13 ust. 1 wskazano bowiem, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, w § 13 ust. 2, wskazano, że osoba, której nieruchomość jest podłączona do sieci jest zobowiązana przedstawić usługodawcy dokument, określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, w § 13 ust. 3 wskazano, że jeżeli z ww. dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł, w § 13 ust. 4 wskazano, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej do sieci nieruchomości. Również unormowania, które zostały zawarte w § 26 Regulaminu, tj. obowiązek dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej i § w 25 Regulaminu dotyczące treści wniosku naruszają istotnie prawo, bowiem wydano je z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. Powyższy przepis ustawy nie upoważniał też Rady do stwierdzenia zawartego w § 29 ust. 1 Regulaminu, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości jest pisemne uzgodnienie z usługodawcą dokumentacji technicznej, jak również do nałożenia obowiązku wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych (§ 32 ust. 2).

W § 47 Regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie przepisy prawa, a w szczególności ustawy, o której mowa § 2 pkt 1 wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Powyższe, w cenie Sądu meriti, narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu takich jak ww. ustawa. Użyty przez organ uchwałodawczy zwrot: "w szczególności" może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma Regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa.

Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd Wojewódzki uznał, że charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości wyżej wymienionej uchwały, jako nie spełniającej wymogów wynikających z tego przepisu.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak wskazał autor skargi kasacyjnej przedmiotowa uchwała podjęta została przez Radę Miejską w 2006 r., a więc ponad 12 lat temu. Była przedmiotem oceny ze strony organu nadzoru, który nie dopatrzył się w uchwale zapisów niezgodnych z prawem. Natomiast Rada Miejska jako organ stanowiący, nie jest uprawniona do wskazywania w treści uchwały technicznych parametrów świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albowiem nie posiada takiej wiedzy, która jest wiedzą specjalistyczną. Postawienie więc przez Sąd zarzutu, że z treści Regulaminu powinny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług, jest nieuzasadnione. Sam ustawodawca w art. 5 u.z.w.ś. powołuje się na: "odpowiednie ciśnienie", "należytą jakość" wody. Trudno zatem wymagać wskazania w uchwale organu stanowiącego technicznych parametrów stanowiących to minimum, na które wskazuje Sąd.

Jak wskazał autor skargi kasacyjnej treść przedmiotowego Regulaminu zawiera być może niezbyt precyzyjne i prawnicze sformułowania, jednakże miał on być czytelny, jasny i zrozumiały dla mieszkańców. Jego zdaniem Sąd w uzasadnieniu wyroku odnosząc się do poszczególnych przepisów Regulaminu, niejako wyjmując je z kontekstu i porównując do konkretnego przepisu u.z.w.ś., nie bacząc na systematykę rzeczonego Regulaminu. W konsekwencji Sąd dokonał ich własnej interpretacji w sposób dość wybiórczy, co skutkowało unieważnieniem całej uchwały.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała ta w sposób bezsporny, jednoznaczny, narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Z treści uzasadnienia Sądu nie wynika, że stan taki miał miejsce w niniejszym przypadku.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Gmina [...] oparła skargę kasacyjną wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) i wymienionych tam punktów, określających elementy treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten precyzyjnie wskazuje, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Podkreślić należy, że przepis art. 19 u.z.w.ś. zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Trzeba mieć na uwadze, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu przedmiotowego, sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Niewątpliwie stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości, bądź w części. Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie, więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone unormowania uchwały w sposób istotny naruszają przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej. Nie sposób zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że Rada Miejska jako organ stanowiący, nie jest uprawniona do wskazywania w treści uchwały technicznych parametrów świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albowiem nie posiada takiej wiedzy, która jest wiedzą specjalistyczną. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym Regulaminie brakuje faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę, co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków, polegające na odesłaniu w § 4 Regulaminu do ustaleń umownych stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze to oraz inne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchybienia zawarte w przedmiotowym Regulaminie, które jednakże nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane, podnieść należy, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.