Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 329/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: W kontekście konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń /art. 57 Konstytucji RP/ nie jest rolą ani organów administracji publicznej ani sądów administracyjnych analizowanie, nienaruszających przepisów obowiązującego prawa, haseł, idei i treści, którym służyć ma zgromadzenie przez pryzmat własnych przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji, czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym Sądu, bądź też przekonań dominującej większości społeczeństwa. Dokonywanie bowiem takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń, ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach /Dz.U. nr 51 poz. 297 ze zm./.

TEZY

W kontekście konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń /art. 57 Konstytucji RP/ nie jest rolą ani organów administracji publicznej ani sądów administracyjnych analizowanie, nienaruszających przepisów obowiązującego prawa, haseł, idei i treści, którym służyć ma zgromadzenie przez pryzmat własnych przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji, czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym Sądu, bądź też przekonań dominującej większości społeczeństwa. Dokonywanie bowiem takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń, ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach /Dz.U. nr 51 poz. 297 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Alicja Plucińska - Filipowicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 983/05 w sprawie ze skargi K. w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu zgromadzenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., IV SA/Po 983/05, uchylił zaskarżoną przez K. w [...] decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu zgromadzenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] po rozpatrzeniu zawiadomienia K. w [...] o zamiarze zgromadzenia i przemarszu na trasie ul. [...] w dniu 19 listopada 2005 r. w godz. 15 do 16, zakazał na podstawie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.) przeprowadzenia zgromadzenia, uzasadniając to okolicznością, że odbycie zgromadzenia i przemarszu na wskazanej trasie może zagrażać mieniu w znacznych rozmiarach. Powołano się na przebieg zgromadzenia-marszu w dniu 20 listopada 2004 r. z okazji Międzynarodowego Dnia Tolerancji, podczas, którego przeciwnicy zgromadzenia rzucali kamieniami i jajkami, w rezultacie doszło do zniszczenia mienia i ranienia policjanta. Także i w trakcie zgromadzenia planowanego na 19 listopada 2005 r. może dojść do takich zachowań oraz zniszczenia witryn sklepów, reklam i ławek. Ewentualne zamknięcie na trasie przemarszu ruchu pieszego łamałoby konstytucyjne prawo obywateli do swobodnego przemieszczania się, a nie uniemożliwiłoby wtargnięcia przeciwników na trasę przemarszu.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. w [...] zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach, art. 57 Konstytucji RP i art. 11 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż poza wadliwą interpretacją prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji rolę odegrały także względy pozaprawne – naciski osób i organizacji nieakceptujących propagowanych przez uczestników Marszu haseł i wartości.

Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 29 listopada 2005 r. swój udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził m.in., iż wolność zgromadzeń gwarantuje art. 57 Konstytucji RP oraz art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ograniczenia prawa do zgromadzeń może określać ustawa. Prawo o zgromadzeniach respektując wolność zgromadzeń stanowi, że organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie o zgromadzeniach lub naruszają przepisy ustaw karnych, bądź, gdy odbycie zgromadzenia może zagrozić życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, jak również mieniu w znacznych wartościach. Jednak zagrożeń tych nie upatrywano ze strony organizatorów zgromadzenia i przemarszu, lecz ze strony przeciwników planowanego zgromadzenia. Zarówno orzecznictwo NSA, jak i orzecznictwo europejskie, przyjmują, iż sam zamiar, czy tylko przewidywanie możliwości kontrdemonstracji nie może uzasadniać odmówienia organizatorom i potencjalnym uczestnikom pokojowego zgromadzenia prawa do jego odbycia (stanowisko Komisji Praw Człowieka z 16 lipca 1980 r. w sprawie Chrześcijan przeciwko rasizmowi i faszyzmowi, skarga nr 8440/78, DR 21/138 oraz z 17 października 1985 r. w sprawie Platforma Ärzte für das Leben v. Austria, skarga nr 10126/82, DR 44/65). Prawo do zgromadzeń w polskim prawie konstytucyjnym zaliczane jest do wolności, a gwarancje dla podmiotów korzystających z nich muszą być interpretowane ściśle, przy czym ingerencja w owe wolności dopuszczalna jest w przypadkach przewidzianych ustawą, a w przypadku konfliktu wartości prawo do wolności zachowuje pozycję równorzędną z takimi prawami jak bezpieczeństwo i porządek publiczny. W rozpoznawanej sprawie organy administracji wbrew obowiązkowi rozważenia realnego zagrożenia ze strony organizatorów i uczestników zgromadzenia dla mienia w znacznych rozmiarach, życia czy zdrowia, w ogóle tego elementu nie rozważyły. Podstawy ograniczenia wolności zgromadzenia określa art. 2 Prawa o zgromadzeniach. Są nimi: uregulowania dotyczące ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego, ochrony zdrowia lub moralności publicznej, praw i wolności innych osób, ochrony pomników zagłady. Wolność zgromadzeń obejmuje nie tylko ich zorganizowanie, ale także wybór miejsca i czasu zgromadzenia z zastrzeżeniem ustawowych wyjątków, wśród których nie wymieniono ulic i placów w miastach. Skarżący wybrali ulice o ograniczonym ruchu pojazdów a celem zgromadzenia było zwrócenie uwagi na problem dyskryminacji ze względu na płeć, kolor skóry, wyznanie, orientację seksualną, niepełnosprawność i inne. Forma, w jakiej zamierzano wyrażać swoje poglądy wykluczała zagrożenie dla mienia w znacznych rozmiarach, czy życia i zdrowia. Stanowisko organów administracji dotyczące groźby zakłócenia porządku przez kontrdemonstrantów, prowadzi do tego, że każde pokojowe zgromadzenie, które nie znajdzie akceptacji ogółu nie mogłoby się odbyć. Sąd I instancji uznał, że wolność zgromadzeń zobowiązuje organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu zawiadomienia organizatora w trybie art. 7 Prawa o zgromadzeniach do oceny zawiadomienia pod kątem art. 7 i 8 tego Prawa. Jednak ocena czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach, musi odnosić się do organizatorów, a nie osób niechętnych zgromadzeniu. Odmienna interpretacja jest przejawem ograniczenia gwarancji konstytucyjnej, jaką jest wolność zgromadzeń. Ingerencja władz publicznych musi posiadać wyjątkowe aspekty prawne i merytoryczne, aby tą chronioną Konstytucją wolność ograniczać. Tak rozumie pojęcie wolności zgromadzeń Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 16 marca 1994 r., W 8/93 – OTK 1994, nr 1, poz. 18 oraz w wyroku z 10 listopada 2004 r., Kp 1/04 – OTK-A 2004, nr 10, poz. 105. Sąd uznał, że błąd w interpretacji art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach rzutował na całe postępowanie organu I instancji, bowiem czynności takie, jak fotograficzne utrwalanie przebiegu ul. Półwiejskiej, kontakty z Policją i inne ustalenia należą do czynności, które mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzenia i winny mieć miejsce już po wyrażeniu zgody na zgromadzenie i jego przemarsz.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 pkt 2 w zw. z art. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach, polegająca na przyjęciu, że ocena przez właściwy organ administracji publicznej, tego czy odbycie konkretnego zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie osób niechętnych zgromadzeniu lub osób, którym odbycie zgromadzenia narusza przysługujące im wolności i prawa gwarantowane konstytucją RP,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, wbrew znajdującym się w aktach sprawy dokumentom, iż organy administracji I i II instancji nie rozważały przed wydaniem swoich decyzji realnego zagrożenia odbyciem zgromadzenia dla mienia znacznych rozmiarów lub życia czy zdrowia – art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż błędna jest interpretacja poczyniona przez Sąd I instancji, że dokonywana ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach – art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. Nie uwzględnia ona bowiem wykładni językowej tego przepisu. Przyjmując interpretację tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji należałoby dojść do wniosku, że bez względu na możliwe zagrożenia, które odbycie zgromadzenia może wywołać organ administracji nie może zastosować przepisu art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach. Podniesiono, że w przepisie tym użyto określenia "odbycie zgromadzenia". Użycie takiego sformułowania oznacza, że ustawodawca nie wskazał "stron (organizatorów, uczestników, z jednej strony i osób postronnych lub przeciwników, z drugiej strony), które mogą spowodować zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Ustawodawca jako ewentualne źródło zagrożeń wskazał «odbycie zgromadzenia», czyli określony stan faktyczny". Sąd I instancji interpretując wskazany przepis kwestię tą pominął.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów wskazano, iż Sąd uznał, że organy administracji nie rozważyły realnego zagrożenia ze strony organizatorów i uczestników zgromadzenia dla mienia w znacznych rozmiarach lub życia czy zdrowia. Ustalenie to stoi w sprzeczności z dokumentami zawartymi w aktach sprawy. Rozważanie przez organy administracji okoliczności sprawy tylko w aspekcie organizatorów i uczestników zgromadzania byłoby sprzeczne z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Za niezrozumiałe uznano stanowisko Sądu, iż fotograficzne utrwalanie przebiegu ul. Półwiejskiej, kontakty z Policją i inne ustalenia winny mieć miejsce już po wyrażeniu zgody na przemarsz. Uznano też, że stanowisko Sądu, w zakresie tego, że czynności postępowania winny odnosić się wyłącznie do organizatorów i uczestników zgromadzenie spowodowało, że Sąd nie zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające wyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie tej skargi jako bezzasadnej. Rzecznik podniósł, że dzięki uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jaki i wykładni systemowej i funkcjonalnej uniknięto błędu w postaci uzależnienia odbycia pokojowego zgromadzenia od woli organu administracji, a właściwie od woli jego przeciwników. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, w którym stwierdzono, że ze "względu na fundamentalne znaczenie wolności zgromadzeń dla demokracji władza ma bardzo ograniczone możliwości ingerowania w nią. W szczególności nie może uzależniać korzystania z niej od własnej moralnej oceny poglądów i postulatów demonstrantów czy od groźby kontrdemonstracji". Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że stanowisko strony skarżącej sprowadza się w istocie do zrównania pokojowych demonstracji korzystających z ochrony konstytucji, z masowymi imprezami sportowymi. Na władzy publicznej ciąży obowiązek gwarancji realizacji wolności zgromadzeń odbywających się także na przestrzeni otwartej. Podniesiono, że należy w toku postępowania administracyjnego rozważyć wszystkie za lub przeciw odbyciu się zgromadzenia, jednak w demokratyczny państwie prawnym rozwiązaniem niedopuszczalnym jest opieranie zakazu zgromadzenia na zagrożeniu tylko i wyłącznie ze strony przeciwników pokojowej manifestacji. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie ma żadnego odniesienia do zagrożenia, jakie mieliby nieść organizatorzy oraz uczestnicy zgromadzenia. Zauważono, że od charakteru zgromadzenia i jego wielkości zależeć będzie skala zaangażowania sił porządkowych w celu zabezpieczenia jego przebiegu, lecz jest to koszt funkcjonowania demokracji. Agresywni kontrdemonstranci skandujący hasła wyczerpujące znamiona czynu zabronionego nie mogą być przeszkodą dla zorganizowania zgromadzenia a rolą administracji jest pomoc w korzystaniu z konstytucyjnych wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom. Jednak podniesione w niej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 57 Konstytucji RP stanowi: "Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Ustawą tą jest przede wszystkim ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.). Jej art. 8 stanowi, iż "organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach". Jest to wyczerpująca lista przesłanek wydania zakazu odbycia zgromadzenia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia punktu 2 art. 8 tej ustawy w zw. z jej art. 2. Ten ostatni przepis stanowi, że wolność zgromadzeń podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, przy czym ograniczeniom niezbędnym jedynie do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, a także ochrony Pomników Zagłady. Prawidłowe podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu wymagałoby wskazania, która z ustaw wprowadziła ograniczenia – winny być one precyzyjnie wskazane przez podanie naruszonego przepisu – w zakresie wolności zgromadzeń. Zresztą jeżeliby poszukiwać jakiegoś związku pomiędzy art. 8 pkt 2, a art. 2 Prawa o zgromadzeniach, to ewentualnie - w skardze kasacyjnej nie ma w tym zakresie żadnych rozważań – można by próbować znaleźć go jedynie pomiędzy przesłanką "bezpieczeństwa państwowego" wymienioną w art. 2 Prawa o zgromadzeniach, a dobrami wymienionymi w art. 8 pkt 2 tego Prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak domniemywać intencji skarżącego wobec nie podniesienia tych kwestii w skardze kasacyjnej.

Każdy zakaz odbycia zgromadzenia musi być oparty i w sposób przekonywający uzasadniony przesłankami określonymi w art. 8 Prawa o zgromadzeniach. Stanowisko takie zaprezentował zresztą Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 16 marca 1994 r., W 8/93, OTK 1994, nr 1, poz. 18.

Istota zarzutu naruszenia art. 8 pkt 2 w zw. z art. 2 Prawa o zgromadzeniach podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, iż wnoszący skargę kasacyjną uważa, że rolą organów administracji orzekających o ewentualnym zakazie zgromadzenia jest ustalenie czy sam fakt odbycia zgromadzenia nie spowoduje zagrożenia dla dóbr określonych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach, podczas, gdy zdaniem Sądu I instancji ocena ta może dotyczyć wyłącznie organizatorów i uczestników zgromadzenia. Wnoszący skargę kasacyjną pomija przy tym, że fakt, że wolność zgromadzeń jest wolnością konstytucyjną. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r., K 21/05 (sentencja ogłoszona w Dz.U. nr 17, poz. 141), Trybunał uznał za niezgodny z art. 57 Konstytucji przepis art 65 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w części obejmującej wyraz "zgromadzenie". Przepis ten stanowił: "Zawody sportowe, rajdy, wyścigi, zgromadzenia i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że ustawodawca nie uwzględnił, że spośród wyliczonych w art. 65 Prawa o ruchu drogowym sytuacji wykorzystywania dróg publicznych, jedynie wolność zgromadzeń jest wolnością konstytucyjnie gwarantowaną. Trybunał uznał też m. in., że "ewentualność kontrdemonstracji przy użyciu przemocy lub przyłączenia się skłonnych do agresji ekstremistów nie może prowadzić do pozbawienia tego prawa [wolności zgromadzeń] nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia nie mają wpływu, a władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu zagwarantowania realizacji wolności zgłoszonego zgromadzenia". Dalej Trybunał przyjął m. in., że na władzy publicznej ciąży obowiązek zapewnienia ochrony demonstracji i to bez względu na stopień jej kontrowersyjności, pod warunkiem, że nieprzekroczone zostają granice zakazu głoszenia określonych poglądów. Stwierdził także, iż kontrdemonstracje nie mogą ograniczać prawa do demonstracji, a władza publiczna ma obowiązek zapewnienia ochrony, każdemu, kto w sposób legalny korzysta ze swego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczone poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzone z przepisów obowiązującej Konstytucji RP. W ich świetle okoliczność, że do zagrożenia dóbr określonych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach może dojść w wyniku działań przeciwników zgromadzenia nie jest i nie może być w oparciu o przepisy obowiązującego prawa przesłanką zakazania odbycia zgromadzenia. Nota bene organizowana przez przeciwników zgromadzenia kontrdemonstracja wymaga w świetle art. 6 i 7 Prawa o zgromadzeniach zawiadomienia organu gminy. W przeciwnym przypadku owa kontrdemonstracja byłaby nielegalna.

W wyroku Sadu Najwyższego z 5 stycznia 2001 r., III RN 38/00, OSNP 2001, nr 18, poz. 546, przyjęto: "Ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia powinna być dokonana przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i wolności innych osób".

Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w zgromadzeniu. Jeżeli bowiem z olbrzymim nakładem sił i środków zapewnia się ochronę uczestnikom imprez sportowych, w tym przemarszom "kibiców", co z reguły, a jest to faktem notoryjnym, wiąże się ze szkodami w mieniu znacznych wartości i zagrożeniem dla zdrowia bądź życia ludzi, to nie widać, żadnych powodów, dla których nie można zabezpieczyć zgromadzeń służących realizacji konstytucyjne chronionej wolności zgromadzeń.

Nie jest przy tym istotne jak kontrowersyjne w odbiorze społecznym mają być poglądy manifestowane przez uczestników zgromadzenia, pod warunkiem, że nie są one sprzeczne z obowiązującym prawem. Przy obecnym brzmieniu art. 57 Konstytucji RP stanowisko prezentowane przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach oraz w skardze kasacyjnej jest z tym przepisem sprzeczne. Istota tego stanowiska prowadziłaby do uniemożliwienia realizacji wolności pokojowych zgromadzeń, których celem miałoby być prezentowanie jakichkolwiek wywołujących większe lub mniejsze emocje i kontrowersje zgromadzeń.

W kontekście konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń (art. 57 Konstytucji) nie jest rolą ani organów administracji publicznej ani sądów administracyjnych analizowanie, nienaruszających przepisów obowiązującego prawa, haseł, idei i treści, którym służyć ma zgromadzenie przez pryzmat własnych przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji, czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym Sądu, bądź też przekonań dominującej większości społeczeństwa. Dokonywanie bowiem takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność pokojowych zgromadzeń, ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.).

Sądowa kontrola administracji sprawowana przez sądy administracyjne jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, czynności lub bezczynności organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności czy celowości działań organów administracji publicznej.

Dodać można, iż wykładnia art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach, którą przyjmuje składający skargę kasacyjną ma charakter wykładni rozszerzającej. Jej zaś stosowanie w odniesieniu do wyjątków od zasady wolności zgromadzeń, jest w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne.

Z uwagi na przedstawione wcześniej argumenty nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadzający się do wydania wyroku wbrew zgromadzonym w aktach administracyjnych dokumentom świadczącym o tym, że organy administracji rozważały wszelkie aspekty zagrożeń związanych ze zgłoszonym zgromadzeniem, a nie tylko pod kątem organizatorów i uczestników zgromadzenia. Zauważyć trzeba także, że zarzut ten jest całkowicie gołosłowny, ponieważ Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, z których wynika jednoznacznie, że organy administracji skoncentrowały się na zagrożeniu dla dóbr wskazanych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach ze strony przeciwników zgromadzenia.

Okoliczność jednak, że organy administracji w toku postępowania administracyjnego dokonywały czynności takich jak fotografowanie przebiegu ulicy, po której miał odbywać się przemarsz czy kontakt z Policją nie powinna być uznawana za wadę postępowania administracyjnego, za jaką uznał je Sąd I instancji. Prawidłowo prowadzone postępowanie nie powinno bowiem opierać się o z góry przyjęte, w chwili jego wszczęcia, założenie, że w sprawie zapadnie określona decyzja – pozytywna czy negatywna. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, w którym organy administracji nie zdecydowałyby się zakazać odbycia zgromadzenia wtedy owe ustalenia byłyby przydatne dla zabezpieczenia pokojowego przebiegu demonstracji. Ten jednak niezbyt fortunny fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma żadnego wpływu na ocenę jego zgodności z prawem.

Na marginesie dodać można, iż podnoszona w zaskarżonych decyzjach i w skardze kasacyjnej kwestia zagrożenia ze strony, tzw. "kontrdemonstracji" powinna być potraktowana w kategoriach postulatu de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Winna ona, jak się wydaje, znaleźć swoją, zgodną z art. 57 Konstytucji, regulację w Prawie o zgromadzeniach.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.