Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 651/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 396 ust. 1 pkt 7, art. 399 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2438
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t. j)
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 9 lipca 2024 r., znak: [...]; utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni

w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni", "organ I instancji") z dnia 25 marca 2024 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego dla [....] S.A. K. ul. [...] na usługę wodną obejmującą odprowadzanie do urządzenia wodnego – zbiornika ziemnego wsiąkająco-odparowującego wód opadowych lub roztopowych ujętych

w zamknięty system kanalizacji deszczowej pochodzących z "nowej części zakładu" tj. placów składowych zakładu [....] zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...] obręb [...] oraz ze "starej części zakładu" zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] obręb-S., gm. W., pow. R., woj. M., z przyczyn podanych w uzasadnieniu.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu 7 sierpnia 2020 r.) [....] S.A. (dalej: "skarżąca", "Spółka", "Strona") wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do urządzenia wodnego - zbiornika ziemnego wsiąkająco-odparowującego wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej pochodzących z "nowej części zakładu" tj. placów składowych zakładu [....] zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...], obręb [..] oraz ze "starej części zakładu" zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] obręb-S., gm. W., pow. R.i, woj. M..

Decyzją z 25 maja 2022 r. znak: [...] organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a rozpoznający odwołanie Dyrektor RZGW uchylił decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni wezwał Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, tj.

- przedłożenie wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie spełniającego wymagania określone art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 407 ust. 1 ww. ustawy – Prawo wodne,

- przedłożenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganego art. 407 ust. pkt 3 ww. ustawy - Prawo wodne,

- przedłożenie operatu wodnoprawnego na elektronicznych nośnikach danych jako dokument tekstowy, zaś część graficzną operatu w postaci plików typu rastrowego (PDF) – wymaganego art. 408 ww. ustawy - Prawo wodne,

- określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, wraz

z uzasadnieniem na podstawie jakich kryteriów został on wyznaczony, w oparciu o jakie oddziaływania i ich skutki oraz jakie cechy danego elementu środowiska wodnego mogącego być odbiorcą tych oddziaływań.

- przedłożenie mapy sytuacyjno-wysokościowej z oznaczeniem zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią.

Ponadto wystąpiono do Gminy W.z prośbą o wyjaśnienie, czy planowane działanie wnioskodawcy jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia 29 października 2009r. (Dz. Urz. Woj. M. z 2009r., poz. 209).

Pismami z dnia 10 maja 202 3r. (data wpływu 16 maja 2023 r.) oraz z dnia 21 września 2023 r. (data wpływu 27 września 2023 r.) wnioskodawca przedłożył stosowne uzupełnienie o wymaganym w wezwaniu zakresie.

Natomiast Gmina W. pismem z dnia 22 lutego 2023 r. poinformowała, że

w § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy W.uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 29 października 2009r. został określony sposób odprowadzania wód opadowych

w poniższym brzmieniu:

1) "dla odprowadzania wód opadowych należy zapewnić rozbudowę istniejącego systemu zakładowej sieci kanalizacji deszczowej z odpływami przez własny zbiornik retencyjny do cieków powierzchniowych przepływających poza terenem zakładu (zlewnia rzeki D.). Stosowane rozwiązania powinny zapewniać odpływ wód

w sposób wykluczający występowanie zakłóceń stosunków wodnych w terenach przyległych. Wody opadowe z placów składowych, dróg i innych utwardzonych powierzchni należy odprowadzać przez odpowiednie urządzenia podczyszczające (osadniki piasku, separatory zanieczyszczeń ropopochodnych), lokalizowane

w granicach terenu do którego inwestor ma tytuł prawny. Szczegółowe warunki odprowadzania ścieków do odbiornika zgodnie z obowiązującymi przepisami określi organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego"

2) "zakaz odprowadzania wód opadowych z terenów inwestycji na tereny ulic lub działek sąsiadujących".

Decyzją z 25 marca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił Stronie wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W podstawie prawnej wskazał art. 35 ust. 3 pkt 7), art. 389 pkt 1), art. 397 ust. 3 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.").

Uzasadniając wskazał, iż z przedłożonych przez Spółkę dokumentów wynika, że wody opadowe lub roztopowe, ujęte w zamknięty system kanalizacyjny, pochodzące

z terenu zlewni "starej części zakładu" odprowadzane są do zbiornika odparowującego położonego na terenie zakładu na działce nr ewid. [...] obręb: [....], zaś ze zlewni "nowej części zakładu" do zbiornika wsiąkająco-odparowującego położonego na działce nr ewid. [..] obręb: [...] gm. W..

W piśmie z dnia 21 września 2023 r. (data wpływu 27 września 2023r.) zakład stwierdził, że zamierzone korzystanie z wód objęte wnioskiem jest zgodne z ustaleniami § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy W. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 29 października 2009 r. uzasadniając, cyt.: "Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wodnego oraz przepisami prawa budowlanego podstawową zasadą, którą należy przestrzegać w przypadku wód opadowych, jest ich zagospodarowanie w granicach własnej nieruchomości. Od tej zasady dopuszczalne są "odstępstwa", na które trzeba uzyskiwać zgody i "pozwolenia, jednym z aktów prawnych, w którym ustalane są odstępstwa od powszechnie obowiązujących zasad i norm jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym muszą zostać opisane "odstępstwa" dopuszczając inne rozwiązanie/postępowanie niż obowiązujące w powszechnie stosowanych przepisach prawa. Takim odstępstwem, które przewidziano w MPZP dla terenu zakładu jest m.in. możliwość odprowadzania wód do cieków powierzchniowych przepływających poza teren zakładu (zlewnia rzeki D.) w przypadku, gdy nie będzie możliwe zagospodarowanie wód opadowych na terenie nieruchomości zgodnie

z powszechnie obowiązującymi przepisami - w ten sposób należy interpretować zapisy przywołanego § 15 miejscowego planu. Wnioskodawca nie odprowadza wód opadowych poza teren swojej nieruchomości, a zapisy § 15 miejscowego planu informują o tym, jak należałoby postąpić w sytuacji gdyby nie udało się zagospodarować wód opadowych na terenie zakładu i musiałoby dojść do odprowadzania wód opadowych poza teren nieruchomości zakładu, ale taka sytuacja

w tym przypadku nie zachodzi."

Analizując powyższe, organ I instancji nie podzielił powyższego stanowiska Strony, uznając, iż w zapisie nie brak jest wskazanych alternatywnych rozwiązań

w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu Zakładu.

Powołując się na art. 396 ust. 1 p.w. oraz art. 399 ust. 1 pkt 1 p.w., organ I instancji uznał, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wnioskowanym przez Spółkę jest niedopuszczalne, gdyż zamierzone korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu do urządzenia wodnego - zbiornika ziemnego wsiąkająco-odparowującego wód opadowych lub roztopowych ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej pochodzących z "nowej części zakładu" tj. placów składowych zakładu [....] zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...], obręb [...] oraz ze "starej części zakładu" zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] obręb-S., gm. W.pow. r., woj. M., narusza ustalenia § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy W. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 29 października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. M. z 2009r., poz. 209).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła Dyrektorowi Zarządu Zlewni, naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania odniosła się do uprzedniej decyzji organu odwoławczego, iż od momentu udzielenia odwołującej pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę Radomskiego z dnia 12 sierpnia 2010 r. na tożsame odprowadzanie wód, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uległy zmianie i że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, co działa na korzyść wydania pozwolenia wodnoprawnego na rzecz odwołującej (str. 6 odwołania).

Zaskarżoną decyzją powołaną na wstępie (z 9 lipca 2024 r.) Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że wniesione odwołanie nie może zostać uwzględnione.

Dyrektor RZGW wyjaśnił, że analizując złożony wniosek oraz załączone dokumenty wraz z treścią zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – doszedł do wniosku, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego będzie naruszało ustalenia § 15 pkt 4 uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Dyrektora Zarządu Zlewni.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, Spółka zaskarżając decyzję Dyrektora RZGW w całości, zarzuciła jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada prawu, gdyż organ nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu, w szczególności organ pominął okoliczności, związane z wydaniem Skarżącej uprzednio pozwolenia wodnoprawnego na podstawie tego samego, niezmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę

w trakcie toczącego się postępowania;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. tj. naruszenie zasady pogłębiana zaufania do organów państwa i pewności prawa, poprzez ich niezastosowanie polegające na odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw

w takim samym stanie faktycznym i prawnym i w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, odmawiającej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy Skarżąca uzyskała uprzednio pozwolenie wodnoprawne na podstawie decyzji Starosty R.z dnia 12 sierpnia 2010 r. ([...]) i wówczas organ wydający pozwolenie wodnoprawne uznał

i stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że realizacja przedsięwzięcia i odprowadzanie wód opadowych poprzez wprowadzanie ich do zbiornika wodnego jest zgodne

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy W. uchwalonym przez Radę Gminy W. uchwałą nr [...] z 29 października 2009 r. (dalej również MPZP), zatem Skarżąca działała w przekonaniu i zaufaniu do organów i miała prawo oczekiwać rozstrzygnięcia w postaci wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego, skoro uprzednio takie pozwolenie wodnoprawne uzyskała, zwłaszcza że zostało wydane

w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych (przy obowiązywaniu tego samego, nie zmienianego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Skoro stan faktyczny i prawny w sprawie się nie zmienił, to zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a. organy bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;

3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego tj. pominięcie przez organy I i II instancji w swych rozważaniach i ocenie, znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia wodnoprawnego z dnia 12 sierpnia 2010 r. wydanego przez Starostę R.([...]), co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia przez organ pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy I i II instancji słusznego interesu strony i błędną ocenę materiału dowodowego tj. pisma Wójta Gminy W. z dnia 22 lutego 2023 r. i uznanie, że zamierzone działanie Skarżącej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. §15 ust. 4 uchwały Rady Gminy W. z dnia 29 października 2009 r., podczas gdy organ pismem z dnia 02 lutego 2023 r. zwrócił się do Gminy W. o wyjaśnienie, czy planowane działanie Skarżącej jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] podczas, gdy Gmina W. w skierowanej do Organu odpowiedzi nie dokonała oceny i nie udzieliła wyjaśnienia zapisów MPZP, a jedynie zacytowała fragment zapisu z MPZP, przy czym nie udzieliła odpowiedzi, z której to treści wynikałoby, że planowane działanie Odwołującego jest niezgodne z zapisami MPZP.

5) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji z uwagi na naruszenia wskazane w odwołaniu powinien uchylić zaskarżoną decyzję.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 396 ust. 1 pkt 7 i art. 399 ust. 1 pkt 1 p.w., poprzez stwierdzenie, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest niedopuszczalne, gdyż zamierzone korzystanie z wód narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy W. uchwalonego przez Radę Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia 29 października 2009 r., podczas gdy zamierzone korzystanie z wód polegające na zagospodarowaniu wód poprzez skierowanie ich do zbiornika wodnego znajdującego się w granicach nieruchomości należącej do Skarżącej, jest zgodne z zapisami planu i utrwalone na podstawie poprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek Skarżącej spełniał wymogi prawne konieczne dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym powinno ono zostać udzielone;

2) § 15 ust. 4 pkt 1 i 2 Uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia 29 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy W., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że rozwiązania dotyczące zagospodarowania wód opadowych zastosowane przez Skarżącą naruszają ustalenia MPZP, podczas gdy Skarżąca przez okres 10 lat wprowadzała wody opadowe do zbiornika, na podstawie poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego,

z którego treści wynika, że takie korzystanie wód było zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i ani wtedy, ani przez cały okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego żaden organ nie kwestionował zastosowanego sposobu odprowadzania wód. Ponadto zagospodarowanie wód opadowych w granicach własnej nieruchomości jest również zgodne z aktualnym kierunkiem zmian przepisów

i podejścia do zagadnienia zagospodarowania wód opadowych, dążenia do ograniczenia ich spływu powierzchniowego poprzez zwiększenie retencji, stanowiącej realizację zasady, że woda powinna pozostać tam gdzie spadła;

Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, akcentując brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania oraz okoliczność wydania uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego w 2010 r. przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne (p.w.) do postępowania przed organami, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 3-6 tej ustawy (a więc przed: Prezesem Wód Polskich, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich

i kierownikiem nadzoru wodnego Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że kontrolowane organy, ustalając stan faktyczny sprawy, wyjaśniając jego elementy oraz zbierając i rozpatrując materiał dowodowy na tle przesłanek materialnoprawnych będących podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego, mają bezwzględny obwiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego (zgodnie z obowiązującą

w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego (możliwego do uzyskania) materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a każda okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy powinna była zostać oceniona w świetle całokształtu prawidłowo zebranego (zupełnego) zespołu dowodów (art. 80 k.p.a.). Dopiero tak zebrane, rozpatrzone i ocenione dowody mogły stać się podstawą prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w dalszej kolejności - również podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego.

Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy Prawo wodne.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego orzekł o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie podzielając stanowiska Spółki w przedmiocie braku naruszenia § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei Dyrektor RZGW rozpoznając odwołanie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja - także organu odwoławczego - powinna zawierać omówienie materiału dowodowego, ustalenia faktyczne, a w dalszej kolejności prezentować przejęty sposób wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego rozpatrywanej, indywidualnej sprawy.

Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania określonego rozstrzygnięcia. Wyjaśniać przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji kończącej postępowanie administracyjne ma stanowić odpowiedź na pytanie dlaczego odwołanie Skarżącej nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Ponadto w uzasadnieniu podjętej decyzji organ ma obowiązek ustosunkować się do argumentów stron sporu. Rzetelnie i wyczerpująco omówić, które z nich są istotne, a które nie mają wpływu na wynik sprawy i dlaczego, z nawiązaniem przy tym do konkretnych dowodów, faktów z nich wynikających i przepisów prawa.

Tymczasem w kontrolowanej przez Sąd decyzji organu II instancji, Dyrektor RZGW nie przedstawił jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego, w efekcie żadnych ustaleń faktycznych, które miałyby uzasadnić odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego. Przywołano jedynie treść § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego iż, cyt.: "Analizując powyższe wydanie pozwolenia wodnoprawnego będzie naruszało ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tym samym uzasadnienie kontrolowanej decyzji świadczy o tym, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy w instancji odwoławczej.

Stosownie do art. 396 ust. 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;

2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;

3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;

5) ustaleń programu ochrony wód morskich;

6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;

7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji

o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Z kolei w myśl art. 399 ust. 1 - ust. 2 p.w. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli:

1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów,

o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa

w art. 396 ust. 1 pkt 8;

2) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie

i ekonomicznie uzasadniony.

Niewątpliwie zarówno organ I instancji i organ odwoławczy wydane decyzje oparły na twierdzeniu i przywołaniu podstawy prawnej, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócenia uwagi wymaga, że Skarżąca w odwołaniu podnosiła szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, że argumentując naruszenie przepisów postępowania Skarżąca ponosiła, że uzyskała uprzednio pozwolenie wodnoprawne na podstawie decyzji Starosty R.z dnia 12 sierpnia 2010 r. ([...]) i wówczas według twierdzeń Strony – organ wydający pozwolenie wodnoprawne uznał, że realizacja przedsięwzięcia i odprowadzanie wód opadowych poprzez wprowadzenie ich do zbiornika wodnego jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji po pierwsze należało się odnieść i ocenić czy wniosek dotyczy kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, ustalić czy w takiej sytuacji został złożony w uprawnionym terminie 90 dni, czy poprzedni wniosek wygasł. Jest to o tyle istotne, ze z ustaleń organu instancji wynika, iż niniejszy wniosek został złożony 7 sierpnia 2020 r., zaś z uprzedniej decyzji Starosty R. wynikało, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w zakresie wprowadzania wód opadowych do ziemi obowiązywało od dnia 12 sierpnia 2010 r. do 11 sierpnia 2020 r.

Zgodnie z art. 412 ust. 2 p.w., pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu,

o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Brak jest ustaleń organów czy wniosek Skarżącej został złożony w ustawowym terminie, przed upływem okresu obowiązywania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie wniosek był kilkakrotnie modyfikowany, ale powyższa kwestia nie została przez organy wyjaśniona.

W sytuacji zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż Skarżąca miała pozwolenie wodnoprawne, Dyrektor RZGW powinien odnieść się do powyższego i zająć merytoryczne stanowisko w sprawie. Również brak jest stanowiska organu odwoławczego w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji.

Dyrektor RZGW nie odniósł się także do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Podniesiono w odwołaniu błędną wykładnię organu

I instancji co do interpretacji § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej organ odwoławczy pominął to całkowicie, nie przedstawił

w decyzji dlaczego w jego ocenie Skarżąca nie może otrzymać pozwolenia wodnoprawnego, jakie argumenty ze strony organu o tym zdecydowały.

Zważyć należy także, że od momentu złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie upłynęło wiele lat i w konsekwencji Spółka posiadająca pozwolenie wodnoprawne (do starej części zakładu) nie uzyskała należytego uzasadnienia organu, dlaczego odmówiono wydania pozwolenia wodnoprawnego przy takim samym zapisie § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podziela pogląd prawny, w myśl którego właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy od strony faktycznej i prawnej. Postępowanie organu odwoławczego nie polega zatem jedynie na kontroli decyzji organu I instancji, ale jest samodzielnym, niezależnym od organu I instancji działaniem merytorycznym.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu

I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu

i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów przedstawionych przez organ I instancji. Bez samodzielnej

i rzetelnej analizy materiału dowodowego, bez rozważenia możliwości jego uzupełnienia, bez podjęcia jakiejkolwiek próby poczynienia własnych ustaleń faktycznych i porównania ich z ustaleniami faktycznymi organu I instancji, nie sposób przyjąć, że organ rozpatrzył istotę sprawy w instancji odwoławczej. Nie oceniono również podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Nie odniesiono się do poprzedniej decyzji Starosty oraz decyzji Dyrektora RZGW z 19 lipca 2022 r. i wydanych w niej zaleceń.

Wymaga podkreślenia, że organ w żaden sposób nie odniósł się do treści materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, nie dokonał jego samodzielnej oceny i nie wyprowadził z niej własnych wniosków, czy ustaleń faktycznych,. Z punktu widzenia obowiązków organu odwoławczego, wynikających

z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., kluczowe znaczenie ma kwestia treści, kompletności i wiarygodności zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, który organ miał obowiązek samodzielnie ocenić i na tej podstawie wyprowadzić własne stanowisko przede wszystkim na płaszczyźnie faktów,

a w dalszej kolejności i konsekwentnie na płaszczyźnie prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w motywach podjętej decyzji. W realiach analizowanej sprawy organ tych standardów nie zrealizował, co niewątpliwie może wpływać na wynik sprawy. Pominął, że rozpatrzenie istoty sprawy nie polega na przytoczeniu przepisów prawa i stwierdzeniu, że nie zostały one naruszone.

W tej sytuacji zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za zasadne. Niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania skutkowało brakiem odniesienia się przez organ odwoławczy przyjętej wykładni § 15 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Rzetelnie przeanalizuje dotychczas zgromadzone dowody, przedstawi przyjęty stan faktyczny,

a w szczególności odniesie się do zarzutów postawionych w odwołaniu. Dyrektor RZGW rozważy także argumenty Skarżącej, co do uprzedniego posiadania pozwolenia wodnoprawnego mając na uwadze przepisy p.w.

Konkludując zasadna jest zatem konstatacja, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ II instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie rozważył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie uwzględnił

w sposób dostateczny okoliczności i argumentów przemawiających za stanowiskiem Skarżącej, pominął okoliczność uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, a także że uprzednie pozwolenie wodnoprawne wydane było na podstawie tego samego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (797 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 ze zm.).

Obejmują one wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).