Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 692/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. J. i T. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.36.2024.KM w przedmiocie przeniesienia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. J. i T. J. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 19 kwietnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.36.2024.KM, którą uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono przeniesienia ostatecznej decyzji Starosty Puckiego z 20 października 2022 r., nr AB/BW-6740/163/22/GK, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Z. L. pozwolenia na budowę, z dotychczasowego inwestora na rzecz skarżących.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 20 października 2022 r., nr AB/BW-6740/163/22/GK, Starosta Pucki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Z. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego "Dom przy Bukowej 20" na działce nr [...] w P., gm. K., jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny: [...].

Wnioskiem z 3 stycznia 2024 r., złożonym na urzędowym druku PB-9, skarżący wystąpili do organu o przeniesienie na swoją rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB/BW-6740/163/22/GK z dnia "20.12.2022 r." dotyczącej zamierzenia określonego jako "dom jednorodzinny Projekt «Dom przy Bukowej 20»" (pkt 5. wniosku). W punkcie 6. wniosku wnioskodawcy oświadczyli, że przejmują na siebie warunki zawarte w tej decyzji. Do wniosku nowi inwestorzy dołączyli m.in. dwa egzemplarze oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb M., oraz kopię aktu notarialnego Repertorium "A" numer [...] z dnia 6 lipca 2023 r. umowy darowizny działki nr [...] obszaru 839,00 m2 oraz udziału wynoszącego 1/3 w działkach nr [...] i [...] łącznego obszaru 1057,00 m2.

W toku postępowania, w piśmie z 11 stycznia 2024 r., Z. L. poinformował, że nie wyraża zgody na przeniesienie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż "w tej sprawie toczy się postępowanie sądowe w W. i ostateczną decyzję wyda sąd".

Decyzją z 17 stycznia 2024 r., nr AB. 152.1.2024.DH, Starosta orzekł o przeniesieniu decyzji ostatecznej z 20 października 2022 r., nr AB/BW-6740/163/22/GK o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego "Dom przy Bukowej 20" na działce nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...]) w P., gmina K., jednostka ewidencyjna [...], z dotychczasowego inwestora – Z. L. na rzecz wnioskodawców: T. J. i J. J. Zgodnie z sentencją tej decyzji "Pozostałe warunki zawarte w ww. decyzji pozostają aktualne i obowiązujące".

W odwołaniu od tej decyzji Z. L. ponownie wyjaśnił, że wniósł "sprawę do Sądu o uchylenie się od skutków oświadczenia woli [...]", dołączając pismo

z 20 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli", tj. przeniesienia w dniu 6 lipca 2023 r. aktem notarialnym Repertorium A nr [...] własności nieruchomości. Nadto skarżący stwierdził, iż przedmiotowy wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę "nie spełnia wymagań w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu". Do dowołania dołączono także mapę stanowiącą załącznik do decyzji Wójta Gminy Krokowa z 24 stycznia 2023 r., nr ZPGN.6831.86.2022.JE, przedstawiającą wykaz zmian danych ewidencyjnych polegających na podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...].

W toku postępowania odwoławczego pozyskano archiwalne akta organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 października 2022 r.

Stanowisko wyrazili także skarżący w piśmie z 20 marca 2024 r., załączając m.in. kopię decyzji Wójta Gminy Krokowa z 24 stycznia 2023 r., nr ZPGN.6831.86.2022.JE o podziale nieruchomości położonej w obrębie M. gmina K., stanowiącej działkę nr [...], powierzchni 0,2679 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w celu wydzielenia działki budowlanej nr [...] niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego o powierzchni 0,1840 ha, na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której wydzielona została także działka nr [...].

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda – zaskarżoną decyzją - uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 40 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", został wprowadzony w celu ukrócenia oportunistycznych zjawisk uniemożliwiających przeniesienia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu projektu do wprowadzającej go ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) zawarto także domniemanie, że celem sprzedaży nieruchomości, na której była rozpoczęta budowa, jest nabycie nieruchomości wraz z budową i prawami do jej realizacji. Skoro zatem tak kształtuje się cel wprowadzenia nowej regulacji, to w istocie wolą ustawodawcy było wykluczenie nieuzasadnionego blokowania nowego właściciela nieruchomości - w kontynuowaniu procesu inwestycyjnego, samą tylko postawą poprzedniego inwestora. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji przedstawienia przez nowego inwestora tytułu własności oraz złożenia stosownych oświadczeń, o których mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, nie ma możliwości badania czy tytuł prawny jest niejako "stabilny" prawnie i czy może dojść do kolejnej zmiany właściciela, a tym samym odmowy wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z tej przyczyny.

Mając to na uwadze, skoro w stosunku do działki nr [...] obręb M., na dzień złożenia wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżący wylegitymowali się tytułem prawnym do ww. nieruchomości, tj. prawem własności, ewentualne wydanie w przyszłości rozstrzygnięcia przez sąd powszechny - w sprawie dotyczącej uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zawartego w akcie notarialnym darowizny nieruchomości, nie wpływa na obecne rozstrzygnięcie administracyjnego w sprawie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, korzystając z domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, posiadają ustalony i wyjaśniony stan prawny w stosunku do nieruchomości - działki nr [...] obręb M.

Jednakże, jak zauważył organ odwoławczy, wniosek inicjujący postępowanie z 3 stycznia 2024 r. nie zawiera jasno sformułowanego żądania i jest niekompletny, gdyż określone przez wnioskodawców zamierzenie odnosiło się do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB/BW-6740/163/22/GK z dnia "20.12.2022 r." dotyczącej "domu jednorodzinnego Projekt «Dom przy Bukowej 20»". We wniosku podano zatem złą datę wydania decyzji podlegającej przeniesieniu oraz nieprecyzyjnie określono nazwę zamierzenia budowlanego, bez podania pełnej nazwy zamierzenia budowlanego, ale przede wszystkim bez wskazania lokalizacji tego zamierzenia. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na fakt, że z akt sprawy wynika, iż przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy jedynie fragmentu działki inwestycyjnej nr [...], w części będącej własnością skarżących, tj. działki nr [...], obręb M. Przy czym wnioskodawcy oświadczyli jednocześnie, że "przejmują na siebie warunki zawarte w decyzji", o której mowa powyżej, co należałoby rozumieć jako całej decyzji, bez ograniczenia się jedynie do części, do której wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli działki nr [...].

Jak zauważył Wojewoda, Starosta Pucki potraktował przedmiotowy wniosek, jako wniosek o częściowe przeniesienie wydanego decyzją nr AB/BW-6740/163/22/GK w dniu 20 października 2022 r. pozwolenia na budowę, pomimo braku takiego wyraźnego w nim wskazania. Przy czym, z akt sprawy, w tym przedłożonych w toku postępowania II-instancyjnego, jasno wynika, że wolą wnioskodawców było przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w części inwestycji, dotyczącej ich nieruchomości, tj. działki nr [...].

Jak ocenił Wojewoda, wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji bez wyjaśnienia powyższych okoliczności, bez pisemnego wezwania wnioskodawców do jednoznacznego określenia charakteru żądania, należało uznać za nieprawidłowe i świadczące o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego przez organ I instancji.

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jednym z wymogów zastosowania art. 40 Prawa budowlanego jest złożenie przez nowego inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawcy wprawdzie złożyli takie oświadczenie, ale obejmowało ono jedynie działkę nr [...]. Tymczasem – zgodnie z treścią decyzji Starosty Puckiego z 20 października 2022 r. o pozwoleniu na budowę, inwestycja obejmowała teren całej działki nr [...], która w późniejszym czasie uległa kolejnym podziałom, w wyniku których obecnie obszar całej inwestycji zatwierdzonej ww. decyzją Starosty Puckiego stanowi działki o numerach: [...]-[...] w miejscowości P., gmina K. Wobec tego, złożone przez inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy działek nr [...] i [...] objętych, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, przedmiotowym pozwoleniem na budowę.

Co przy tym istotne, działka nr [...] jest własnością Z. L. oraz B. L. Z kolei działka nr [...] jest współwłasnością skarżących, małżonków L. oraz E. R. Z akt i przebiegu sprawy nie wynika przy tym, aby wnioskodawcy posiadali prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działkami, w szczególności działką nr [...], należącą do Z. L. Natomiast art. 40 Prawa budowlanego nie dopuszcza przeniesienia pozwolenia na budowę wyłącznie w tej części, do której nowy inwestor legitymuje się posiadanym prawem, gdyż intencją ustawodawcy było jedynie umożliwienie stronom uniknięcia ponownej procedury uzyskania pozwolenie na budowę, gdy chodzi tylko o zmianę adresata decyzji. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany akceptuje projekt zagospodarowania działki lub terenu, który jest integralną częścią projektu budowlanego, i w którym jednocześnie określono granice terenu inwestycji. Dlatego też przeniesienie decyzji pozwolenia na budowę w części, w stosunku do której nowy inwestor legitymuje się tytułem prawnym, nawet w sytuacji, kiedy główny obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę zlokalizowany jest w całości w granicach nowo powstałej działki, stanowiłoby naruszenie warunków pierwotnej decyzji. Niedopuszczalna jest zatem zmiana inwestora po geodezyjnym podziale działki stanowiącej teren inwestycji w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku uprawnienia nowego inwestora do władania tylko w części pierwotnym terenem objętym inwestycją.

Dlatego też Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego do całego terenu objętego pozwoleniem na budowę, ponieważ inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem z 20 października 2022 r. dotyczyła także działek nr [...] i nr [...], obręb M. Jak wynika bowiem z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją (rys. nr 1-U, str. 8 projektu) dojście i dojazd do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z działki drogowej nr [...] zaplanowano poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny - tereny utwardzone w północno-wschodniej części działki inwestycyjnej nr [...] (przed podziałem). Na północ od budynku zaplanowano także lokalizację zadaszonej wiaty śmietnikowej - bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], oraz - w odległości około 5,0 m od budynku i 4,5 m od granicy z działką nr [...], zbiornik na wody opadowe o pojemności 4,8 m3. Ww. urządzenia budowlane w znacznej części zlokalizowane będą, w wyniku podziału działki inwestycyjnej nr [...], na działkach nr [...] - cały zjazd na działkę drogową nr [...] i część utwardzenia terenu, oraz na działce nr [...] - wiata śmietnikowa, część utwardzenia terenu oraz część zbiornika na deszczówkę. Również więc na działkach nr [...] i nr [...], powstałych łącznie z działką nr [...] w wyniku podziału działki nr [...], mają być wykonywane roboty budowlane związane z realizacją urządzeń budowlanych zapewniających możliwość użytkowania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z jego przeznaczeniem i jemu służebnych. Powyższe potwierdza, że prawo do terenu na cele budowlane powinno obejmować także te działki, a jego brak uniemożliwia dokonanie przeniesienia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 6, art. 7, art. 7a i art.77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie prawa i jego błędną interpretację oraz brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. W związku z tymi naruszeniami skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że po wybudowaniu bryły budynku, działka numer [...] została podzielona na działki numer: [...]-[...]. Działka numer [...] wraz nowo budowanym budynkiem mieszkalnym przeszła na własność skarżących. W ich ocenie, jeżeli pozwolenie na budowę wydane zostało w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jedną działkę budowlaną, która następnie uległa podziałowi, a wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu dotyczy tylko jednej z działek powstałych w wyniku podziału, wydanie decyzji w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 a ustawy Prawo budowlane jest co do zasady dopuszczalne. Prawidłowe rozpoznanie wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę wymaga w takim przypadku nie tylko porównania numerów działek, lecz także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia - czy podział nieruchomości czyni możliwym zachowanie wymogów wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę samodzielnie dla działki powstałej w wyniku podziału, co do której skarżący posiada prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Jeżeli na nieruchomości powstałej w wyniku podziału geodezyjnego można nadal realizować inwestycję objętą pozwoleniem na budowę bez istotnych zmian jej warunków, nie istnieją przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego we wskazanym trybie. W szczególności sam fakt podziału geodezyjnego i prawnego działki, której dotyczy pozwolenie na budowę, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu takiej decyzji. Co do zasady bowiem art. 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego, pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Natomiast działka nr [...] spełnia wszelkie kryteria samodzielnie funkcjonującej nieruchomości budownictwa jednorodzinnego. Rozpoczęcie i faktyczne zakończenie procesu budowlanego, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, nastąpiło w majestacie prawa. Nieruchomość posiada prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Niewielkie zmiany związane z zagospodarowaniem gruntu w stosunku do pierwotnego projektu, polegające na zmianie przebiegu powierzchni podjazdu (tylko w granicach działki [...] ) oraz przebiegu przyłączy, mogą zostać zakwalifikowane w procesie inwestycji jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze skarżący uznali, że organ odwoławczy przyjmując, iż w decyzji przenoszącej przejęte winny zostać wszystkie warunki odnoszące się nie tylko do wydzielonej działki ale również do całej nieruchomości przed podziałem, winien był ustalić, czy w nowych okolicznościach przyjęcie warunków dotychczasowego pozwolenia na budowę jest nadal możliwe. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego. Zaniechanie tych ustaleń przesądza o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego i uzasadnia skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżących nie zasługują również na uznanie zarzuty Wojewody dotyczące nieprecyzyjnego określenia przez wnioskodawców zakresu żądania. Treść decyzji Starosty Puckiego przesądza, że ten organ prawidłowo ocenił i ustalił zakres wniosku co do przeniesienia pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...]. Ewentualne wątpliwości organu drugiej instancji w tym zakresie winny być wyjaśnione przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że sami skarżący wskazują, iż prawidłowe rozpoznanie wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę wymaga nie tylko porównania numerów działek, lecz również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy podział nieruchomości czyni możliwym zachowanie wymogów wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie dla działki powstałej w wyniku podziału i co do której skarżący posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynikało, że również na działkach nr [...] i nr [...], mają być wykonane roboty budowlane i urządzenia budowlane związane z zaprojektowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] i jemu służebne, co z kolei świadczy o konieczności posiadania przez skarżących prawa do dysponowania również tymi działkami. Skarżący nie posiadają prawa do całego terenu objętego inwestycją, a tym samym nie mogą przejąć wszystkich praw i obowiązków wynikających z omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W piśmie z 9 lipca 2024 r. skarżący wyjaśnili, że wbrew twierdzeniom organu inwestycja jest realizowana wyłącznie na działkach, do których skarżący posiadają tytuł prawny. Bryła budynku wraz z obiektami zagospodarowania terenu oraz urządzeniami infrastruktury znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących, a droga dojazdowa znajduje się na działce nr [...]. Obie działki powstały z podziału pierwotnej działki nr [...], dla której wydano pozwolenie na budowę. Do pisma załączono aktualną mapę do celów projektowych z naniesionym stanem zagospodarowania, jako dowód na ww. okoliczności, oraz oświadczenie kierownika budowy dotyczące zrealizowania inwestycji w całości przez skarżących.

W piśmie z 29 lipca 2024 r. strona postępowania – Z. L. wskazał, że podczas sporządzania aktu notarialnego darowizny w dniu 6 lipca 2023 r. skarżący wprowadzili małżonków L. w błąd twierdząc, że dla działki nr [...] nie ustalono warunków zabudowy, działka jest nieuzbrojona i niezabudowana. Tymczasem na tej działce znajduje się nowo wybudowany budynek mieszkalny zrealizowany na podstawie pozwolenia z 20 października 2022 r. Do pisma załączono pozew złożony przez małżonków L. przeciwko skarżącym o uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli w związku z umową zawartą notarialnie w dniu 6 lipca 2023 r.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w dacie dokonania darowizny budynek stał, cała bryła zewnętrzna była wykończona, były podłączone instalacje. Trwały roboty wykończeniowe w środku. Budowa została rozpoczęta w 2022 r. i prace zostały zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd odszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu. Decyzją tą uchylono rozstrzygnięcie Starosty z 17 stycznia 2024 r. i odmówiono przeniesienia na rzecz skarżących decyzji Starosty z 20 października 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Z. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu typowego "Dom przy Bukowej 20", na działce nr [...] w P., gmina K. Pozwolenie to miało zostać przeniesione na rzecz skarżących oraz wskazywać, że inwestycja ta realizowana będzie na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Wojewoda zaś zakwestionował możliwość takiego przeniesienia z uwagi na brak dysponowania przez nowych inwestorów prawem do całego terenu objętego pozwoleniem na budowę, tj. (oprócz działki nr [...]), także działek nr [...] i [...], na których to działkach ma być zrealizowany zjazd na drogę, część utwardzenia terenu (działka nr [...]), wiata śmietnikowa, część utwardzenia terenu, zbiornik na deszczówkę (działka nr [...]) oraz przyłącza: przewody energetyczne, przyłącze wodociągowe, kanalizacja sanitarna (działka nr [...]). Zdaniem Sądu stanowisko to jest prawidłowe.

Podstawą prawną orzekania organów w tej sprawie były przepisy art. 40 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) - dalej "Prawo budowlane".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy:

1) oświadczenie:

a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę,

b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1a Prawa budowlanego zgoda, o której mowa

w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że jedną z przesłanek przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest przejęcie przez nowego inwestora warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu. Przy czym istotne jest, że art. 40 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. zezwalał na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w wypadku przejęcia przez inwestora wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Z kolei w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), zrezygnowano z pojęcia "wszystkich" w odniesieniu do warunków zawartych w przenoszonej decyzji. W związku z tym powstała wątpliwość, czy możliwe jest - po pierwsze - przeniesienie pozwolenia w części (dotyczącej części nieruchomości po jej podziale) oraz czy możliwe jest przeniesienie tylko części rozwiązań z zatwierdzonego projektu budowlanego, odnoszących się do tej części nieruchomości.

Rozważając tę kwestię należy wskazać, że w orzecznictwie przyjęto, iż co do zasady art. 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 679/06; z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1407/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2009 r. sygn. II SA/Wr 524/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalne jest zatem przeniesienie pozwolenia na budowę w części. Należy jednak zauważyć, że podział ewidencyjny działki budowlanej, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjnej, nie umożliwia a priori przeniesienia tej decyzji (w części) na nowego adresata. Rzeczą organów orzekających w sprawie jest bowiem ustalenie, czy w nowych okolicznościach przyjęcie warunków dotychczasowego pozwolenia na budowę jest nadal możliwe. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego.

W związku z tym należy też podkreślić, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 34 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, projekt budowlany zawiera m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, który obejmuje: określenie granic działki lub terenu; usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym; sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków; układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; informację o obszarze oddziaływania obiektu. Wszystkie wskazane wyżej warunki określające konkretne elementy projektu budowlanego są więc prawnie wiążące także w przypadku przeniesienia decyzji w trybie określonym w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego.

W świetle tych uwag Sąd – podobnie jak organ odwoławczy, uznał, że przeniesienie pozwolenia na budowę nie może nastąpić, jeżeli oprócz zmiany adresata decyzji, zmianie ulegają inne istotne elementy pozwolenia na budowę, a dotyczące tej części nieruchomości, co do której ma być przeniesiona decyzja.

W niniejszej sprawie, ze względu na istniejący konflikt sąsiedzki, Wojewoda ustalił, że nie jest możliwe - po przeniesieniu pozwolenia na budowę, zrealizowanie przez nowych inwestorów, legitymujących się tylko prawem własności działki nr [...], wszystkich istotnych warunków zawartych w zatwierdzonym decyzją z dnia 20 października 2022 roku - projekcie zagospodarowania terenu. Dotyczy to przede wszystkim zaprojektowanego w tym pozwoleniu przeprowadzenia sieci zasilających nieruchomość w energię elektryczną, wodę oraz odprowadzających ścieki. Zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz oświadczeniem zawartym w piśmie skarżących

z 20 marca 2024 r., sieć wodociągowa miała przechodzić przez obecną działkę nr [...], której właścicielami są małżonkowie L., jawnie sprzeciwiający się przeniesieniu decyzji o pozwoleniu. W związku z tym skarżący w dniu 15 stycznia 2024 r. uzyskali od K. warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i warunki techniczne wykonania przyłącza wodociągowego z rury PE oraz włączenia tego przyłącza do sieci wodociągowej w działce nr [..], a dniu 20 lutego 2024 r. uzyskali zgodę Zarządu Drogowego dla powiatu p. na umieszczenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Ponadto w piśmie z 20 marca 2024 r. skarżący wyjaśnili, że posiadają nowy zbiornik żelbetowy, który służy do gromadzenia wód opadowych, ale również może posłużyć jako szambo. Uzyskali również nowe warunki zabudowy na szambo.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przejmując decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu, nowi inwestorzy chcą dokonać istotnych zmian w zatwierdzonym projekcie, w tym w szczególności w zakresie przeprowadzenia sieci wodociągowej, co niewątpliwie stanowi istotną zmianę warunków wynikających z zatwierdzonego pierwotnie projektu zagospodarowania terenu. Jak już wskazano, sieć wodociągowa miała przebiegać zgodnie z tym projektem przez obecną działkę nr [...], zaś nowi inwestorzy poczynili starania, aby podłączenie to odbyło się z pominięciem tej działki. Faktowi temu nie zaprzeczają skarżący, wykazując w toku postępowania sądowego, że wszelkie instalacje zostały przeprowadzone przez działkę nr [...]. Jak wynika z załączonego do ich pisma z 9 lipca 2024 r. projektu zagospodarowania terenu obrazującego stan aktualny, instalacja wodociągowa przebiega przez działkę nr [...], a dalszy jej proponowany przebieg ma być realizowany na działkach nr [...] oraz [...]. Stan ten diametralnie różni się od stanu zaprojektowanego w zatwierdzonym decyzją z 20 października 2022 r. projekcie budowalnym.

Również w odniesieniu do zaopatrzenia działki w energię elektryczną inwestorzy dokonali zmian. W projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu z 20 października 2022 r. linia energetyczna także miała przebiegać przez działkę nr [...]. Z przedłożonego do akt aktualnego projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestorzy chcą przeprowadzić tę linię przez działkę nr [...] i [...].

Dokonano też zmian w zakresie zaopatrzenia budynku w instalację kanalizacji sanitarnej, bowiem zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu przewidywał przeprowadzenie tej instalacji przez działkę nr [...], zaś z przedłożonego przez strony projektu wynika, że instalacja zostanie zrealizowana w granicach działki [..], zaś ścieki będą odprowadzane do zbiornika na ścieki sanitarne. Przy czym istotne jest, że ów zbiornik to de facto jeden z zaprojektowanych pierwotnie zbiorników na wody opadowe, który – jak twierdzą skarżący w swoim piśmie z 20 marca 2024 r. – może pełnić funkcję szamba. Z akt wynika też, że skarżący w dniu 20 grudnia 2023 r. dokonali zgłoszenia do ewidencji zbiorników bezodpływowych. Co więcej, traktując jeden ze zbiorników na deszczówkę jako zbiornik na nieczystości ciekłe inwestorzy planują dokonać zmiany ilości tych zbiorników oraz ich lokalizacji. Pierwotnie jeden zbiornik miał się znajdować przed budynkiem mieszkalnym – od strony północno-zachodniej, zaś drugi za budynkiem – od strony południowo-zachodniej. Natomiast z przedłożonego do akt projektu zagospodarowania terenu wynika, że oba zbiorniki mają znajdować za budynkiem, jeden jak dotychczas - w południowo-zachodniej części (na deszczówkę), zaś drugi w południowo-wschodniej (na ścieki sanitarne). W konsekwencji też zmianie uległ projekt w zakresie kanalizacji deszczowej, gdyż zrezygnowano z jednego zbiornika. Taka zmiana może mieć natomiast wpływ na zagospodarowanie wód opadowych na działce, gdyż pierwotne przyjęcie dwóch zbiorników wynikało z dokonanych obliczeń natężenia deszczu miarodajnego, a pozbawienie działki jednego ze zbiorników może mieć istotny wpływ na stan wód opadowych na gruncie i może powodować, że jeden zbiornik nie będzie w stanie zapewnić odpowiedniego ich odprowadzania, powodując zalewanie terenów sąsiednich. Są to zatem istotne zmiany projektu.

Skarżący wskazują też, że ww. zmiany mogą zostać zakwalifikowane w procesie inwestycji jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże - zdaniem Sądu, twierdzenie takie nie jest zasadne. Przede wszystkim doszło do zmiany lokalizacji i przebiegu sieci zasilających działkę w energię elektryczną, wodę, odprowadzającą ścieki. Zmieniono urządzenia towarzyszące, jak zbiorniki na deszczówkę – ich lokalizację oraz liczbę. Zmieniono sposób odprowadzania ścieków. Rozmiar zmian wskazuje, że istotnej zmianie uległ pierwotny projekt zagospodarowania terenu, natomiast tryb art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego nie służy temu, aby - przenosząc pozwolenie na budowę i zatwierdzony nią projekt - dokonywać zmian, które będą odpowiadać nowym inwestorom.

Podsumowując, w ocenie Sądu, przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na budowę w części obejmującej wydzieloną działkę nr [...], nie było w niniejszej sprawie możliwe, albowiem ta część inwestycji (na której został zlokalizowany budynek mieszkalny) nie może samodzielnie funkcjonować. Jak wskazywano, przenosząc decyzję o pozwoleniu w części konieczne jest przejęcie tych warunków pozwolenia, które odnoszą się do przenoszonej części. W tym wypadku chodzi o działkę nr [...], na której ma powstać przeze wszystkim budynek mieszkalny. Co do zasady budynek mieszkalny jest to obiekt budowlany, który może samodzielnie funkcjonować, jednakże częścią zatwierdzonej inwestycji nie był objęty wyłącznie budynek mieszkalny, ale także i przyłącza niezbędne do funkcjonowania tego budynku. Te zaś, zgodnie z zatwierdzonym już projektem, przebiegają przez inne działki. W takim wypadku konieczne jest więc przedłożenie przez nowych inwestorów nie tylko oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem, do którego mają prawo własności i który chcą wyodrębnić z pozwolenia, tj. działki nr [...], ale także tych terenów, na których znajdują się urządzenia funkcjonalnie powiązane z tą inwestycją główną - domem, niezbędne do jej realizacji. W rozważanej sprawie chodzi o działki nr [...], z której odbywa się wjazd na działkę nr [...], oraz działkę nr [...], na której znajdują się – zgodnie z projektem, niezbędne dla budowy przyłącza. Nie ulega zaś wątpliwości, że nowi inwestorzy nie uzyskali prawa do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Zamiast tego, aby obejść ów wymóg, nowi inwestorzy dokonali istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowanego w zakresie lokalizacji przyłączy, a także zmienili sposób odprowadzania ścieków (zamiast kanalizacji sanitarnej zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe), co należy uznać za sytuację sprzeczną z dyspozycją art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jeszcze raz podkreślić należy, że przewidziana w art. 40 Prawa budowlanego możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny i wzruszenia pozwolenia na budowę, bądź też jego zmiany (ustalonych w nim warunków).

W tej sytuacji nie budzący wątpliwości brak samodzielności projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz brak dysponowania przez nowych inwestorów prawem do nieruchomości, na których znajdują się – według projektu zatwierdzonego decyzją z 20 października 2022 roku, urządzenia powiązane i niezbędne do funkcjonowania tego budynku mieszkalnego, trafnie został uznany przez organ odwoławczy za przeszkodę do zastosowania w sprawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego i przeniesienia w części decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 1a Prawa budowlanego. Wojewoda nie naruszył także przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 k.p.a. Organ ten orzekał bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 40 Prawa budowlanego), dokonując przy tym prawidłowej ich wykładni, zaś w toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a dokonana jego ocena nie przekroczyła granic uznania. Również uzasadnianie wydanej decyzji jest wyczerpujące i pozwala na poznanie stanowiska organu i poddanie go kontroli sądowej. Kontrola ta zaś wykazała, że wydana decyzja nie narusza prawa.

Wprawdzie, słusznie wskazują skarżący, że Wojewoda, mając wątpliwości co do zakresu wniosku o przeniesienie, mógł wezwać strony o wyjaśnienia, czego nie uczynił, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący bowiem nie zakwestionowali, że ich wolą było przeniesienie decyzji o pozwoleniu w części dotyczącej należącej do nich działki nr [...], jak również organ odwoławczy zbadał, czy w takim wypadku ta część inwestycji, która znajduje się na ww. działce jest możliwa do wyodrębnienia i może samodzielnie funkcjonować.

Wyjaśnić też trzeba, że - jak wynika ze skargi, pisma skarżących z 9 lipca 2024 r. oraz oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie, budynek mieszkalny na działce nr [...], objęty pozwoleniem na budowę z 20 października 2022 r., wraz ze zmienionymi przyłączami, został już zrealizowany. Prace rozpoczęto w 2022 r., a więc przed uzyskaniem przez skarżących tak prawa własności do działki (prawo to przeniesiono aktem darowizny w dniu 6 lipca 2023 r.), jak i przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne tylko w trakcie realizacji inwestycji budowlanej. Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały już zakończone (tak też Artur Kosicki w komentarzu do art. 40 Prawa budowlanego zawartym w: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.