Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1007/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a, art. 134, art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr IFXIV.7842.5.1.2023 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r. znak: IFXIV.7842.5.1.2023 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") stwierdził niedopuszczalność zażalenia w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie Wojewody zapadło w następującym stanie sprawy.

Starosta C. (dalej "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") postanowieniem z 14 marca 2023 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia Z. R. (dalej "skarżący") jako strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku pensjonatu z infrastrukturą techniczną, zbiornikiem retencyjnym wód opadowych, zjazdem do garażu wraz z murami oporowymi i miejscami postojowymi, zlokalizowanym na działkach nr 1, 2, 3 4, obręb W., gmina W. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że działka nr 5 w W. (stanowiąca własność skarżącego) nie jest usytuowana w obszarze oddziaływania obiektów przedstawionych w projekcie zagospodarowania terenu dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Odległość ww. działki od inwestycji wynosi około 50 metrów. Tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy ww. nieruchomości nie są stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W zażaleniu na postanowienie Starosty skarżący zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że sporna inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość. Inwestycja będzie miała wysokość od strony posesji skarżącego ponad stok rzędu 27 metrów. Przewidziane są 13 metrowe wykopy o długości 40 metrów w zboczu [...], co spowoduje spływ błota i wody na parcelę skarżącego i na dojazdy do niej. Budowa wieżowca na zboczu, a następnie jego eksploatacja spowodują także przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w dzień i w nocy. Wysokość przesłaniania dla domów położonych poniżej planowanego wieżowca przekracza ustawowe wartości.

Wojewoda zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w kwestii uznania lub nieuznania kogoś za stronę postępowania żaden przepis k.p.a. ani żaden przepis prawa materialnego dotyczący procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie przewiduje wydania postanowienia. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, aby stanowisko organu dotyczące kwestii ustalenia strony postępowania wymagało wydania postanowienia, a tym samym nie ma możliwości wniesienia na nie zażalenia. W konsekwencji zaskarżenie takiego postanowienia w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Organ pierwszej instancji po otrzymaniu wniosku skarżącego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony winien udzielić odpowiedzi zwykłym pismem. Błędne pouczenie w postanowieniu nie oznacza, że organ odwoławczy winien rozpatrzyć wniesione zażalenie.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uznanie go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pensjonatu z niezbędną infrastrukturą. Opisał okoliczności faktyczne sprawy, z uwzględnieniem chronologii zdarzeń. Zdaniem skarżącego jego działka i dojazdy do niej znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedstawił argumenty analogiczne jak w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Do skargi skarżący załączył kopię raportu z analizy badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną z kwietnia 2022 r. dla określenia geotechnicznych warunków podłoża dla budowy budynku usługowego o funkcji hotelu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 134 k.p.a. stosowanym odpowiednio do zażaleń (na podstawie art. 144 k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności zażalenia. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia przywołać należy regulacje prawne, które dotyczą statusu strony postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).

Przepisy k.p.a. poza art. 31 § 2 k.p.a. nie zawierają regulacji dotyczących wydawania przez organ administracji publicznej postanowienia w przedmiocie przyznania albo braku przyznania statusu strony osobie wnioskującej o jej dopuszczenie w tym charakterze do udziału w postępowaniu. Z treści art. 28 k.p.a. nie można wyprowadzić kompetencji organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony danego podmiotu. Jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano dopuszczenie ich do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu za wyjątkiem regulacji art. 31 k.p.a. Z tego względu odmowa bądź dopuszczenie podmiotu niebędącego organizacją społeczną do postępowania nie wymaga procesowej formy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 1998 r., IV SA 2027/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 marca 2008 r., II SA/Bk 60/08 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Jeśli chodzi o postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę to w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis 28 ust. 2 p.b. stanowi wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a. i ogranicza krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. z wyjątkiem wynikającym z ust. 3a (art. 28 ust. 3 i ust. 3a p.b.) co oznacza, że organizacje społeczne zostały co do zasady pozbawione uprawnień do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony.

Przepisy p.b. także nie zawierają regulacji dotyczących wydawania przez organ administracji publicznej postanowienia w przedmiocie przyznania albo odmowy przyznania statusu strony osobie wnioskującej o jej dopuszczenie w tym charakterze do udziału w postępowaniu. Co więcej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepisu art. 31 § 2 k.p.a. nie stosuje się, a zatem organ administracji nie wydaje postanowienia w sprawie udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu.

Wobec tego ani przepisy k.p.a. ani przepisy p.b. nie dają podstaw do wydawania przez organ administracji publicznej odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną postępowania. Wobec tego brak jest podstaw, aby w przedmiocie ustalenia statusu tego podmiotu jako strony postępowania toczyło się odrębne postępowanie. Jak podkreśla się w orzecznictwie ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej – dokonywana jest na podstawie prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2013 r., II OSK 2543/13, opubl. w CBOSA). W konsekwencji złożenie przez dany podmiot wniosku o dopuszczenie go do udziału w już toczącym się postępowaniu administracyjnym nie skutkuje wszczęciem bądź odmową wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie tego wniosku, a jedynie powoduje powstanie po stronie organu obowiązku do odniesienia się do tego wniosku w decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do istoty. W takiej sytuacji nie znajduje zastosowania przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej odmawia w formie postanowienia wszczęcia postępowania w sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że w zakresie wniosku skarżącego z 27 lutego 2023 r. o dopuszczenie skarżącego do udziału w charakterze strony do toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji nie miał podstaw ku temu, by prowadzić odrębne postępowanie administracyjne i orzekać o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie tego wniosku na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Należy wskazać, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie na wydane w toku postępowania postanowienia, ale tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Skoro przepisy k.p.a. nie przewidują orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, tj. brak przedmiotu zaskarżenia. Przepisy prawa (w tym k.p.a. i p.b.) nie przewidują możliwości rozstrzygania w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania statusu strony, a w konsekwencji nie przewidują możliwości wnoszenia zażalenia na takie rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia o niedopuszczalności zażalenia (w formie postanowienia), nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 29/11, opubl. w CBOSA).

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że podmiot, któremu odmówiono przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i który z związku z tym nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jako strona tego postępowania, może odwołać się od decyzji administracyjnej wydanej w sprawie innego podmiotu. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne, postanowienie w tym zakresie, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2007 r., I OSK 855/07, opubl. w CBOSA). Natomiast po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania pominięta strona może skutecznie bronić się poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący zatem może dochodzić swoich praw w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę poprzez stosowne instytucje przewidziane w k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.