Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 125/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. W. – S. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r., Nr LIX/946/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego : Pardałówka, Balzera skargę oddala


UZASADNIENIE

B. W. - S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r., nr LIX/946/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Pardałówka, Balzera (Dz.U. Woj. Małopolskiego z 2010 r., nr 502, poz. 3763) zmienioną uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 25 czerwca 2015 r. nr X/141/2015 {Dz.U. Woj. Małopolskiego z 2015 r. poz. 3914) w części § 20 pkt 2) lit. a) m.p.z.p. obejmującej słowa: "lub bliźniaczej" w odniesieniu do działki nr [...] obr. 144 Zakopane.

Skarżąca wniosła o:

1. orzeczenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane nr LIX/946/2010 z dnia 09 września 2010 r. w części § 20 pkt 2) lit. a) m.p.z.p. obejmującej słowa: "lub bliźniaczej" w odniesieniu do działki nr [...] obr. 144 Zakopane

2. dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. następujących dowodów, z uwagi na to iż są one istotne dla wykazania interesu prawnego Skarżącej oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy:

a) wydruku działu I i II księgi wieczystej nr [...],

b) zdjęcia dotychczas istniejących budynków na dz. [...] i [...],

c) zdjęcia częściowo wybudowanego budynku na dz. [...],

d) decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia 10 września 2018 r. (znak sprawy: [...]

e) decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 03 stycznia 2019 r. (znak: [...]),

f) decyzji Starosty [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r. (znak: [...]),

g) decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 Hpca 2019 r. (znak; [...])

h) wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 1120/19),

i) wyroku NSA z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1691/20),

j) wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 13 października 2021 r. wraz z dowodem nadania oraz informacją o doręczeniu Organowi,

3. rozpoznanie skargi na rozprawie

4. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

1) art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowanie przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, dalej w treści poprzez uchwalenie przez Radę Gminy uchwały, której treść jest sprzeczna z treścią załącznika nr 2 do tej uchwały,

2) art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. poprzez określenie zasad zabudowy w sposób niejasny, nieprecyzyjny, niepozwalający na ustalenie jednoznacznej interpretacji i zakresu nałożonego ograniczenia uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości,

3) § 6, § 25 w zw. z § 143 oraz § 145 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: Zasad techniki prawodawczej w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie przedmiotowej uchwały (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 100 poz. 908) poprzez brak zachowania reguł dobrej legislacji określonych w ww. Rozporządzeniu, w szczególności wymogu precyzyjnego, jasnego, zrozumiałego formułowania treści przepisów, zwłaszcza gdy zawierają one w sobie normy ograniczające uprawnienia,

4) art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. w zw. z § 146 Rozporządzenia: Zasady techniki prawodawczej poprzez brak zdefiniowania w treści uchwały użytych pojęć; "realizacji zabudowy", "zabudowy bliźniaczej", "zabudowy dobudowanej", co stanowi naruszenie zasady praworządności, reguł dobrej legislacji oraz wymogów jasnego, precyzyjnego formułowania przepisów, co skutkuje trudnościami w ustaleniu zakresu zastosowania zapisu m.p.z.p.,

5) art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi, a w konsekwencji uniemożliwiają również wykonywanie prawa własności,

6) art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p. w zw. z art. 21 i 31 Konstytucji poprzez nadużycie władztwa planistycznego i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy w sposób nieuzasadniony ograniczają prawo własności oraz uprawnienie Skarżącej do zagospodarowania nieruchomości,

7) art. 1 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego architektury i urbanistyki.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. 144 Zakopane, dla której Sąd Rejonowy w Zakopanem prowadzi księgę wieczystą nr [...] Nieruchomość ta jest objęta zaskarżoną uchwałą. Nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN/MP-10 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wynajem pokoi w budynku mieszkalnym oraz zabudowę pensjonatową (tak stanowi § 20 pkt 1) lit a) m.p.z.p.). W § 20 pkt 2) lit. a) m.p.z.p. dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowiono następujący zakaz: "zabrania się realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej".

Natomiast w § 61 ust 2 pkt 2) załącznika nr 2 do uchwały nr LIX/946/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 09 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Pardałówka, Balzera w ramach rozstrzygnięcia uwagi dotyczącej dopuszczenia budynków bliźniaczych lub dobudowanych do budynków sąsiednich". Rada Miasta Zakopanego podtrzymała rozstrzygniecie tej uwagi przez Burmistrza Miasta Zakopane o następującej treści: uwaga częściowo uwzględniona generalnie w planach sporządzanych dla miasta Zakopane zakazuje się zabudowy bliźniaczej. Natomiast zabudowa dobudowana może być wówczas, kiedy istnieje na działce sąsiedniej.

Zgodnie z § 2 pkt 3) m.p.z.p. załącznik nr 2 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu stanowi integralną część planu. Zdaniem skarżącej zapis § 61 ust 2 pkt 2) załącznika nr 2 m.p.z.p. jest sprzeczny z treścią § 20 pkt 1) lit a) m.p.z.p. Z treści § 20 pkt 1) lit a) m.p.z.p. wynika bowiem, że zakaz realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej obowiązuje w każdym przypadku, na terenie oznaczonym jako MN/MP-10. Tymczasem, z treści § 61 ust. 2 pkt 2) załącznika nr 2 m.p.z.p. wynika, że zakaz obowiązuje "generalnie" ale są od niego wyjątki w sytuacji, gdy zabudowa istnieje na działce sąsiedniej może ona być dobudowana niezależnie od ustanowionego zakazu. Częściowe uwzględnienie przez Burmistrza Miasta Zakopane, a następnie przez Radę Miasta Zakopane uwagi dotyczącej dopuszczenia budynków bliźniaczych lub dobudowanych do budynków sąsiednich powinno było zdaniem skarżącej skutkować wprowadzeniem do treści uchwały, do § 20 pkt 1) lit a) m.p.z.p. zapisu ograniczającego zakaz zabudowy bliźniaczej w przypadku, gdy zabudowa taka istnieje na działce sąsiedniej i pozwalającego na jej dobudowanie. Brak wprowadzenia takiego zapisu doprowadził do sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a treścią załącznika nr 2, jak również do niejasnego, nieprecyzyjnego sformułowania zapisu uchwały oraz niepewności co do treści zapisów i ich prawidłowej interpretacji. Mając na uwadze, to, że zgodnie z § 2 pkt 3) m.p.z.p. załącznik nr 2 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu stanowi integralną cześć planu. Uchwała i załącznik nr 2 powinny być ze sobą spójne, nie powinny wprowadzać wątpliwości co do wzajemnej relacji i interpretacji. Ta sprzeczność stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego będące podstawą do stwierdzenia nieważności takich zapisów.

Naruszenie to, zdaniem skarżącej skutkuje brakiem jasności, precyzyjności zapisów planu, co stawia inwestora w stan niepewności, co do treści mających zastosowanie w jego sprawie przepisów i ich prawidłowej interpretacji i w konsekwencji naraża na subiektywną ocenę organu stosującego te przepisy. W sytuacji gdy intencją organów uchwalających plan było dopuszczenie wyjątku od zakazu ustanowionego w § 20 pkt 1) lit a) m.p.z.p. powinno to być wprost wskazane w § 20 pkt 1) lit. a) m.p.z.p., tak aby zachować spójność wszystkich części planu.

Kolejno, wskazano, że zapis § 20 pkt 1) lit. a) m.p.z.p. w zakresie dotyczącym zakazu realizacji zabudowy bliźniaczej nie spełnia wymogu precyzyjnego, konkretnego sformułowania przepisu zgodnie z § 6, § 25 w zw. z § 143 oraz § 145 ww. Rozporządzenia. Szczególnie z uwagi na fakt, iż przepis ten wprowadza zakaz, ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości, prawie własności ustalenia planu miejscowego w tym zakresie powinny być precyzyjne, konkretnie określone, budzące jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko. Przepisy prawne muszą zaś być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swoich zachowań. Precyzja pojęć jest wymagana zwłaszcza przy zapisach wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu danego ternu, a tym samym w prawie własności. Każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Tymczasem, jak wskazuje skarżąca w § 20 pkt 1) lit a) m.p.z.p. użyte zostały dwa określenia o niejasnym znaczeniu, nie posiadające definicji ani w treści uchwały ani w żadnym innym akcie prawa tj. "realizacja", "zabudowa bliźniacza" oraz "zabudowa dobudowana".

Nie jest jasne, do jakich sytuacji odnosi się określenie "realizacja" - czy chodzi o wznoszenie nowych budynków czy chodzi również o ich przebudowę, remont czy wykonywanie innych prac związanych z danym budynkiem.

Również określenie "zabudowa bliźniacza" oraz "zabudowa dobudowana" nie spełniają wymogu jednoznaczności i precyzyjności przepisów. W przepisach prawa brak jest bowiem definicji zabudowy bliźniaczej czy zabudowy dobudowanej, które jednoznacznie wskazywałaby jaka zabudowa ma taki charakter, jakie cechy powinna posiadać zabudowa aby mogła być uznana za zabudowę bliźniaczą czy zabudowę dobudowaną. Również w treści mpzp brak jest definicji zabudowy bliźniaczej oraz zabudowy dobudowanej.

Pojęcie "zabudowy bliźniaczej" oraz "zabudowa dobudowana" nie zostało również jednoznacznie zdefiniowane w doktrynie prawa czy w orzecznictwie. W powszechnym rozumieniu, zabudowę bliźniaczą stanowią dwa budynki jednorodzinne, oddzielne od siebie konstrukcyjnie i funkcjonalnie o identycznych gabarytach (budynki stanowią wtedy swoje lustrzane odbicie) albo o podobnych, spójnych gabarytach, które stykają się ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary.

Sama fizyczna bliskość obiektów nie uzasadnia jeszcze uznania, iż zabudowa ma charakter zabudowy bliźniaczej. Zabudowa bliźniacza nie jest równoznaczna z zabudową w granicy lub w zbliżeniu z granicą działki tj. taką, gdy budynki znajdują się po dwóch stronach granicy działki. Możliwa jest bowiem zabudowa bliźniacza na terenie tej samej działki jednoczenie, § 12 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza możliwość budowy realizacji zabudowy przylegającej względem siebie. Tym samym ocenić można, iż skoro możliwa jest realizacja zabudowy przylegającej do siebie bez określenia czy zawsze stanowi ona zabudowę bliźniaczą, oznacza to, że posługiwanie się zwrotem "zabudowa bliźniacza" lub innym zwrotem wskazującym na bliźniaczy charakter zabudowy, jest użyty w celu dodatkowym, nie zaś tylko wyłącznie w celu zaznaczenia realizacji zabudowy przylegającej do siebie. Użycie pojęcia zabudowy bliźniaczej, jak też każdego innego zwrotu wskazującego na bliźniaczy charakter zabudowy, używany jest w celu wskazania jej odmiennego, wyjątkowego charakteru.

Zdaniem skarżącej konieczne było doprecyzowanie w treści m.p.z.p. jakie cechy powinna spełniać zabudowa aby mogła być uznana za zabudowę bliźniaczą, a jaka za dopuszczalną zabudowę dobudowaną. W przeciwnym razie, zapis § 20 pkt 1) lit a) m.p.z.p. pozostaje niejasny i nieprecyzyjny.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowały również naruszeniem prawa Skarżącej do zagospodarowania nieruchomości oraz naruszeniem prawa własności.

Na działce nr [...] obr. 144 Zakopane w dniu wejścia w życie uchwały zatwierdzającej m.p.z.p. znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny przylegający ścianą do ściany budynku na działce sąsiedniej [...] obr. 144 Zakopane. Jak wywodzi skarżąca - z uwagi na nieprecyzyjne, niejasne, niejednoznaczne zapisy m.p.z.p. oraz brak umieszczenia w treści m.p.z.p. definicji "zabudowy bliźniaczej" przebudowa, rozbudowa oraz nadbudowa istniejącego budynku została uznana za sprzeczną z zapisami m.p.z.p. przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę na dz. [...] obr. 144 Zakopane (sygn. akt II OSK 1691/20). Przepisy § 10 pkt 3, 4 i 5 m.p.z.p., które dopuszczają utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy zawierają bowiem enumeratywne wyliczenie, jakiego rodzaju niespełnianie przez istniejący budynek warunków określonych planem miejscowym nie uniemożliwia jego remontu, przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy. W wyliczeniach tych nie został wymieniony przypadek budynku wykonanego w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej. Plan miejscowy dopuszcza bowiem rozbudowę istniejących budynków w obszarze planu niespełniających warunków określonych tym planem, precyzując, że chodzi o budynki lub części budynków wykraczające poza ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy, budynków przekraczających maksymalną wysokość zabudowy lub liczbę kondygnacji (§ 10 pkt 5 planu miejscowego).

Skarżąca działając w zaufaniu do decyzji organów administracji publicznej, w okresie, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie, wykonała częściową rozbiórkę dotychczasowego budynku i zrealizowała w części roboty budowlane objęte projektem. Z uwagi jednak na fakt, że częściowo zrealizowana zabudowa zlokalizowana jest w miejscu częściowo wyburzonej zabudowy dotychczasowej tj. w zbliżeniu do granicy działki, w sposób taki, że ściana budynku na działce nr [...] obr. 144 Zakopane przylega do ściany budynku na dz. [...] obr. 144 Zakopane, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka zabudowa na dz. [...] oraz [...] stanowi zabudowę bliźniaczą, niezgodną z ustaleniami m.p.z.p.

Zdaniem skarżącej - przy przyjęciu stanowiska, że zabudowa na dz. [...] i [...] obr. 144 Zakopane stanowi zabudowę bliźniaczą, w aktualnych zapisach m.p.z.p. dochodzimy do absurdalnej sytuacji, gdy nie jest dopuszczalne wykonanie żadnych prac w istniejącym obiekcie, jak również niemożliwe jest wybudowanie budynku w miejscu dotychczasowego. Taka interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku konieczności przebudowy budynku w niewielkim zakresie ze względów technicznych (np. wymiana przeciekającego dachu) to jedynym dopuszczalnym działaniem właściciela nieruchomości musiałoby być uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę całego budynku, a następnie jego budowę na nowo tak aby nie przylegał do ściany budynku sąsiedniego.

Jak wskazuje skarżąca - błędne sformułowanie zapisów m.p.z.p. ustanawiających zakaz realizacji zabudowy bliźniaczej prowadzi do całkowicie absurdalnych sytuacji. Wybudowanie na jednej z działek budynku w odległości od granicy podczas gdy na drugiej działce pozostałby budynek ze ścianą bez okien i drzwi w zbliżeniu z granicą działki stanowiłoby również naruszenie ładu przestrzennego oraz zasad architektury i urbanistyki, które zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1) u.z.p.z. powinny być zwłaszcza uwzględniane w planowaniu przestrzennym.

Skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w 2017 r. wraz z znajdującym się na niej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przylegającym jedną ścianą bez okien i drzwi do ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...] obr. 144 Zakopane.

W związku ze złym stanem technicznym budynku, Skarżąca złożyła 16 maja 2018 r. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej, elektrycznymi, centralnego ogrzewania, budowę odprowadzenia wód opadowych, roztopowych, drenażowych, zanikowo do gruntu na własnym terenie, budowę nawierzchni utwardzonej w tym dojazdu, dojść, miejsc postojowych, miejsca na ustawienie kontenera na odpady stałe, rozbiórkę częściową budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej kolidujących z planowaną inwestycją na dz. [...] obr. 144 w Zakopanem.

Po uchyleniu wydanej skarżącej pozwolenia na budowę przez Naczelny Sąd Administracyjny (powołany wyżej wyrok sygn. II OSK 1691/20) aktualnie sprawa zatwierdzenia skorygowanego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest prowadzona przez Starostę Tatrzańskiego pod znakiem: [...] Przy obecnym brzmieniu treści m.p.z.p. oraz stanowiskiem NSA, że planowana zabudowa ma charakter bliźniaczy, z dużym prawdopodobieństwem zostanie wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność projektowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p. Taka sytuacja będzie stanowiła naruszenie interesu prawnego Skarżącej, gdyż utrudni, bądź uniemożliwi dokończenie rozpoczętej budowy.

Skarżąca podkreśla, że inwestor jest postawiony w stan niepewności co do treści prawa miejscowego, nie może przewidzieć wyniku badania zgodności zamierzenia z zapisami m.p.z.p. i w konsekwencji jest narażony na subiektywną ocenę organu wydającego pozwolenie na budowę. To wszystko zdaniem skarżącej uzasadnia interes prawny w wystąpieniu z niniejszą skargą.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Jak wskazuje organ - na rysunku obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego przyjętego uchwałą Nr XV/ł 40/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., w oparciu o które sporządzony został mpzp PARDAŁÓWKA, BALZERA, wyznaczono strefę peryferyjną o dominującej funkcji mieszkaniowo- usługowej oznaczoną symbolem OP, w obrębie której wyróżnia się obszar zabudowy z oznaczeniami OP2 położony częściowo w zasięgu "obszarów podstawowej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "B" i częściowo w zasięgu obszarów ochrony profilaktycznej" oznaczonej dodatkowym symbolem "C". W obrębie strefy OP wyznaczono również obszary zabudowy z oznaczeniami OP3 i OP5.

Działka skarżącej ewid. nr [...] obr. 144 położona jest w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowo- usługowej - obszary zabudowy oznaczone symbolem OP2. Poniżej przytoczono zapisy dla obszarów OP2. W celu pokazania szerszego kontekstu intencji zapisów studium przytoczono ponadto zapisy sąsiednich obszarów oznaczonych symbolami OP3 i OP5,

Zacytowano zapisy studium odnoszące się do nieruchomości skarżącej podkreślając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z zapisami studium.

Po wyłożeniu projektu przedmiotowego planu w dniu 10 września 2009 r. złożono uwagę dotyczącą:

1) zmiany przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi również w osobnych budynkach - dotyczy działki nr [...] obr. 144;

2) dopuszczenia budynków bliźniaczych lub dobudowanych do budynków sąsiednich;

3) likwidacji zapisów o dachach naczółkowych, czterospadowych;

4) dopuszczeni innych pokryć dachowych niż gont lub dachówka w kolorach ustalonych jak w planie.

W załączniku nr 2 do uchwały w sprawie przyjęcia planu, zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenie uwag, w § 61 ust. 2 wskazano, że uwaga częściowo została uwzględniona. Rozstrzygnięcie poszczególnych części jest następujące:

1) uwaga uwzględniona;

2) uwaga częściowo uwzględniona. Generalnie w planach sporządzanych dla miasta Zakopane zakazuje się zabudowy bliźniaczej. Natomiast zabudowa dobudowana może być wówczas, kiedy istnieje na działce sąsiedniej;

3) uwaga nieuwzględniona;

4) uwaga uwzględniona. Plan nie określa materiałów pokryć dachowych tylko ich kolorystykę.

Biorąc pod uwagę, zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, ze zm.) zachowanie ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe przedmiotowego obszaru, uwaga została uwzględniona w w/w części.

Co istotne powyższa uwaga nie była złożona przez Skarżących, nie dotyczyła ich działki nr ewid. [...] obr. 144 położonej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej oznaczonych symbolem - MN/MP - 10, lecz nie będącej ich własnością działki nr [...] obr.144, położonej w innych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych oznaczonych symbolem - MN/U - 5.

Jak podkreśla organ działka Skarżącej nie leży w miejscowym planie PARDAŁÓWKA, BALZERA w terenach, dla których ustalenia zawarte są w § 21 pkt 2 lit. a, zatem zakaz realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej w tych terenach oraz rozpatrzenie uwagi dla tego terenu, nie wpływa w żaden sposób na ich interes wypływający z przysługującego im prawa własności nieruchomości, z którą związane jest prawo do jej zabudowy lub innego odpowiedniego zagospodarowania.

O warunkach sytuowania budynków mówi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowe rozporządzenie zarówno w dniu przyjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane, jak i obecnie regulowało te kwestie, podlegając pewnym modyfikacjom w tym okresie. Podstawowa zasada wynikająca z tego rozporządzenia stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, albo 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1). Od tej generalnej zasady rozporządzenie przewidywało i obecnie również przewiduje kilka wyjątków. Jednym z wyjątków od zasady sytuowania budynków w odległości 3 m albo 4 m było dopuszczenie, sytuowania w zabudowie jednorodzinnej budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ten wyjątek obowiązywał niezależnie od wprowadzonych w miejscowych planach zapisów w zakresie zakazu realizacji nowej zabudowy szeregowej czy bliźniaczej i obowiązuje również obecnie, choć w zmodyfikowanej formie.

Możliwość skorzystania z jednego z powyższych wyjątków, może być dodatkowo obwarowana szeregiem zastrzeżeń wynikających z przepisów szczególnych.

Prace nad powyższym planem rozpoczęto z dniem 31 sierpnia 2006 r. podjęciem przez Radę Miasta Zakopane Uchwały Nr L/514/2006 w sprawie o przystąpieniu do jego sporządzania. Zakończenie prac nastąpiło z dniem 9 września 2010 r.

Jak wyjaśnia organ - powtarzanie w uchwale Rady Miasta za rozporządzeniem określonej regulacji stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Takie przepisy uchwały jako istotnie naruszające prawo, byłyby nieważne. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Mając na uwadze powyższe Rada Miasta nie wprowadziła w uchwale w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: PARDAŁÓWKA, BALZERA" powyższych regulacji.

Jak wskazuje organ - nie ma racji Skarżący twierdząc, że w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie przyjęcia planu, rozstrzygnięto o dopuszczeniu sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednia działka budowlana, jeżeli będzie on przylegał cała powierzchnia swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Rozstrzygnięcie zawiera jedynie informację, że zabudowa dobudowana może być wówczas, kiedy istnieje na działce sąsiedniej. Wynika to jednak nie z uwzględnienia uwagi, ale wprost z przepisów ww. rozporządzenia. Miejscowy plan jak już wskazano powyżej nie może powtarzać regulacji rozporządzenia. Nie jest też kompetencją miejscowego planu wskazywanie przepisów odrębnych, mających zastosowanie na etapie sporządzania projektu budowlanego i uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Również w rozstrzygnięciu uwag do planu nie wskazuje się powyższych przepisów odrębnych.

Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie uwagi nie stanowi treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po wyłożeniu projektu przedmiotowego planu w dniu 10 września 2009 r. złożono uwagę dotyczącą między innymi dopuszczenia budynków bliźniaczych lub dobudowanych do budynków sąsiednich. Zatem w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie przyjęcia planu, zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenie uwag, w § 61 ust. 2 pkt 3 wskazano, że generalnie w planach sporządzanych dla miasta Zakopane zakazuje się zabudowy bliźniaczej. Natomiast zabudowa dobudowana może być wówczas, kiedy istnieje na działce sąsiedniej.

Zatem użycie zwrotu "zabudowa dobudowana" zdeterminowane było treścią uwagi.

Słownik języka polskiego PWN definiuje następujące pojęcia:

dobudowa

1. "wznoszenie dodatkowej części budynku"

2. "dobudówka"

zabudowa

1. "zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni"

2. "budynki znajdujące się na jakimś terenie"

realizacja

"wprowadzenie czegoś w życie, zastosowanie w praktyce"

Zdaniem organu - brak definicji legalnej nie stanowi przeszkody do rekonstrukcji na gruncie analizowanego przepisu jego znaczenia w oparciu o przyjęte w polskiej kulturze prawnej reguły wykładni językowej.

Pojęcie zabudowy bliźniaczej zostało wprowadzone przez art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie przez zaskarżoną uchwałę. Prawo budowlane nie zawiera definicji zabudowy bliźniaczej, nie zawiera też kompetencji dla organu stanowiącego gminy do jej formułowania.

Brak definicji ustawowej budynku w zabudowie bliźniaczej, który w rozumieniu ustawy jest budynkiem jednorodzinnym, nie pozwala na pełne scharakteryzowanie tego rodzaju zabudowy, w tym znaczenia ściany wspólnej dla samodzielności budynków (szczególnie tych, które zostały wybudowane przed 11 lipca 2003 r.), co nie zwalnia ich właścicieli z przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem. Jego bryła jest zatem usytuowana niezależnie od pozostałej zabudowy. Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Jedna ze ścian zewnętrznych budynku przylega zatem do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie. Przy czym "połowy" budynku, niejako wbrew nazwie, niekoniecznie muszą być lustrzanym odbiciem. Natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, na krańcach jedna, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewację, budynek dzieli działkę na dwie części; budynki szeregowe tworzą ciągi od trzech do kilkunastu obiektów.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 11 marca 2022 r. (k – 91) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że złożona skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. 144 Zakopane, objętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miasta Zakopane nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r., nr LIX/946/2010 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Pardałówka, Balzera.

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .

Jest to nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Jest wykazany przez skarżącą, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego.

Ustalenia kwestionowanej uchwały wpływają, zatem na sytuację prawną skarżącej, jako właścicielki nieruchomości, albowiem wskazują na konkretne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności ( art. 140 kodeksu cywilnego), co przemawia za potrzebą ochrony własnego interesu w szerokim rozumieniu.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (podkreślenie sądu), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. ( art. 20 ust. 1 zd. 1 )

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego ( jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium ( z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn.II OSK 329/12).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. ( Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck , Warszawa 2013, str. 79-81)

Analiza postanowień obowiązującego w Mieście Zakopane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego przyjętego uchwałą Nr XV/ 40/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., w oparciu o które sporządzony został mpzp PARDAŁÓWKA, BALZERA, oraz ich konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że postanowienia planu zgodne są ze studium. Ta okoliczność nie była kwestionowana przez skarżącą.

Kwestionowany zapis § 20 pkt 2 lit a planu nie narusza zapisów studium a realizuje jego wytyczne.

W mpzp nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN/MP-10 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wynajem pokoi w budynku mieszkalnym oraz zabudowę pensjonatową (§ 20 pkt 1 lit. a m.p.z.p.). W studium wyznaczono strefę peryferyjną o dominującej funkcji mieszkaniowo- usługowej oznaczoną symbolem OP, w obrębie której wyróżnia się obszar zabudowy z oznaczeniami OP2 położony częściowo w zasięgu "obszarów podstawowej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "B" i częściowo w zasięgu obszarów ochrony profilaktycznej" oznaczonej dodatkowym symbolem "C". W obrębie strefy OP wyznaczono również obszary zabudowy z oznaczeniami OP3 i OP5. Działka skarżącej o nr ewid. [...] obr. 144 położona jest w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowo- usługowej - obszary zabudowy oznaczone symbolem OP2. Obszar OP2 położony jest częściowo w zasięgu obszarów "podstawowej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "B" i częściowo w zasięgu obszarów ochrony profilaktycznej oznaczonej dodatkowym symbolem "C".

Studium przewiduje na tym terenie niezmiernie ważne kierunki ochrony środowiska kulturowego (§ 8). Jako generalną zasadę przyjmuje się dążenie do pełnej integracji historycznych i współczesnych struktur architektonicznych i urbanistycznych. Następnie : - utrzymywanie charakteru historycznych układów przestrzennych i ich elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych, - dostosowywanie usytuowaniem, gabarytami i formą nowych obiektów do charakteru historycznych układów przestrzennych – nawiązywanie nowych obiektów do charakteru zabudowy historycznej i tradycyjnej, głównie w zakresie usytuowania i gabarytów. Na obszarze OP2 "Bystre" studium przewiduje ochronę historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury.

Złożona skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem § 20 ust 2 pkt a zabraniający realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej zgodny jest z kierunkami zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska kulturowego, obszaru na którym położona jest działka skarżącej.

Skarga B. W. – S. wniesiona została po tym jak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2020 r , sygn. akt II OSK 1691/20 w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 11 kwietnia 2019 r nr [...]. Rozpoznając sprawę NSA zgodził się ze skarżącą kasacyjnie, że obowiązujący plan miejscowy nie zawiera żadnego przepisu umożliwiającego inwestorowi (B. W. – S. ) realizację inwestycji w postaci zabudowy bliźniaczej. Realizacja inwestycji wiązać się będzie z budową nowego obiektu budowlanego a nie przebudową i rozbudową obiektu istniejącego. Jak stwierdził Sąd - skutkiem wykonanych robót budowlanych będzie unicestwienie dotychczas istniejącego budynku mieszkalnego, de facto jego rozbiórka, gdyż po ich wykonaniu pozostanie jedynie fragment jednej ściany oraz fragmenty fundamentów, a nie obiekt budowlany – budynek, który będzie mógł być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Planowana inwestycja doprowadzi zatem do unicestwienia zabudowy bliźniaczej wzniesionej przed wejściem w życie uchwały w sprawie planu miejscowego, w miejsce której powstanie nowa zabudowa bliźniacza, objęta obowiązkiem zgodności z planem miejscowym, a która cechy takiej zgodności – ze względu na zapis § 20 pkt 2 lit. a - posiadać nie będzie. (...)

Realizacja projektu budowlanego prowadzić będzie do powstania zabudowy bliźniaczej. Wydaniu inwestorce pozwolenia na budowę sprzeciwia się przepis § 20 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Miasta Zakopane nr LIX/946/2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego PARDAŁÓWKA, BALZERA, zakazujący realizacji tego rodzaju zabudowy na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN/MP-10.

Część zarzutów skargi z 13 grudnia 20021 r w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego PARDAŁÓWKA, BALZERA została sformułowana wyłącznie w ten sposób, aby projektowana inwestycja skarżącej B. W. – S., możliwa była do realizacji w zamierzonej formie, zgodnie z wolą skarżącej, bez wszechstronnego rozważenia celu regulacji planistycznej i jej postanowień. Skarżąca nie chce brać pod uwagę żadnych ograniczeń, jakie nakłada na właściciela nieruchomości obowiązujący mpzp, który wprost odwołuje się i realizuje niezwykle ważne dla obszaru PARDAŁÓWKA,BALZERA kierunki ochrony środowiska kulturowego. Przejawia się to między innymi dążeniem do pełnej integracji historycznych i współczesnych struktur architektonicznych i urbanistycznych, utrzymaniem charakteru historycznych układów przestrzennych i ich elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych, dostosowanie usytuowaniem, gabarytami i formą nowych obiektów do charakteru historycznych układów przestrzennych, nawiązywaniem nowych obiektów do charakteru zabudowy historycznej i tradycyjnej, głównie w zakresie usytuowania i gabarytów, preferowaniem form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza, stosowania niewielkich form zabudowy, porządkowanie zabudowy (układów przestrzennych i ich elementów).

Wbrew twierdzeniom skargi sprzeczność pomiędzy zapisem § 61 ust 2 pkt 2) załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały a jej treścią nie występuje. Rozpoznana uwaga nie była złożona przez skarżącą, nie dotyczyła jej działki nr ewid. [...] obr. 144 położonej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej oznaczonych symbolem - MN/MP - 10, lecz innej działki nr [...] obr.144, położonej w innych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych oznaczonych symbolem - MN/U - 5. Użycie zwrotu "zabudowa dobudowana" spowodowane było treścią samej uwagi. Układ przestrzenny Zakopanego stanowią przede wszystkim wolnostojące budynki jednorodzinne, pensjonaty i wille. Zabudowa zwarta występuje tylko na niewielkim obszarze centrum Zakopanego w rejonie Krupówki a na obszarze zabudowy OP2 i sąsiednich OP3 i OP4 stanowi element dysharmonijny, podobnie jak zabudowa bliźniacza. W mpzp PARDAŁÓWKA,BALZERA miedzy innymi w terenie oznaczonym symbolem MN/MP-10 ze względu na istniejące historycznie zagospodarowanie ternu i układ przestrzenny o niewielkim stopniu przekształcenia – występują głównie budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i pensjonatowe wolnostojące. To wszystko sprawia że zakaz zabudowy szeregowej i bliźniaczej na tym terenie jest w pełni uzasadniony.

Wbrew twierdzeniom skargi nie został naruszony art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. Zasady zabudowy zostały określone w sposób jasny, pozwalający na ustalenie jednoznacznej interpretacji i zakresu nałożonego ograniczenia uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości, a w zakończonej prawomocnie sprawie II OSK 1691/20 wyłożone w sposób nie budzący wątpliwości uczestnikom procesu inwestycyjnego z udziałem skarżącej.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 6, § 25 w zw. z § 143 oraz § 145 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: Zasad techniki prawodawczej. Zachowano reguły dobrej legislacji określone w tym Rozporządzeniu, w szczególności wymóg precyzyjnego i jasnego formułowania norm prawnych. Wprowadzone, a kwestionowane zakazy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości.

Nie zasługują również na uwzględnienie kolejne zarzuty dotyczące naruszenia zasad poprawnej legislacji, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. w zw. z § 146 Rozporządzenia: Zasady techniki prawodawczej poprzez brak zdefiniowania w treści uchwały użytych pojęć; "realizacji zabudowy", "zabudowy bliźniaczej", "zabudowy dobudowanej", co zdaniem skarżącej stanowi naruszenie zasady praworządności, poprzez brak spełnienia wymogów jasnego, precyzyjnego formułowania przepisów.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego, a także z uwzględnieniem języka specjalistycznego z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu.

Trafny i ugruntowanym w orzecznictwie jest pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że brak definicji legalnej nie stanowi przeszkody do rekonstrukcji na gruncie analizowanego przepisu jego znaczenia w oparciu o przyjęte w polskiej kulturze prawnej reguły wykładni językowej.

Pojęcie zabudowy bliźniaczej zostało wprowadzone przez art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie przez zaskarżoną uchwałę. Prawo budowlane nie zawiera definicji zabudowy bliźniaczej, nie zawiera też kompetencji dla organu stanowiącego gminy do jej formułowania.

Trafny jest pogląd, że brak definicji ustawowej budynku w zabudowie bliźniaczej, który w rozumieniu ustawy jest budynkiem jednorodzinnym, nie pozwala na pełne scharakteryzowanie tego rodzaju zabudowy, w tym znaczenia ściany wspólnej dla samodzielności budynków, co nie zwalnia ich właścicieli z przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej powszechnie rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem. Jego bryła jest usytuowana niezależnie od pozostałej zabudowy. Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami.

Takie rozumienie użytych w planie sformułowań jest powszechne i nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skargi, że w zaskarżonym planie zasady zabudowy zostały sformułowane w sposób "niejasny, nieprecyzyjny, niepozwalający na ustalenie jednoznacznej interpretacji i zakresu nałożonego ograniczenia, uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości" i że "brak zdefiniowania w treści uchwały użytych pojęć; "realizacji zabudowy", "zabudowy bliźniaczej", "zabudowy dobudowanej" stanowi naruszenie zasady praworządności, reguł dobrej legislacji oraz wymogów jasnego, precyzyjnego formułowania przepisów"

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury wspólczesnej i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. W rozpatrywanej sprawie wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie w szczególności ochrona środowiska kulturowego i substancji historycznej nawiązującej do tradycji Podtatrza (architektury regionalnej i jej specyfika) zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone i zachowane.

Zarzut skarżącej zmierzający do wykazania naruszenia jej prawa do zagospodarowania nieruchomości (art. 6 u.p.z.p.) i prawa własności (art. 21 Konstytucji), bowiem rozpoczęła działalności inwestycyjna, zgodnie z zamierzoną koncepcją budowy, która nie może zostać zrealizowana zgodnie z jej wolą nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca może dysponować swoja własnością zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w dozwolonym zakresie a prawo własności nie ma charakteru absolutnego.

W tym miejscu zasadnym jest przytoczenie prezentowanego w judykaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie poglądu, który w całości akceptuje i podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014r. sygn. akt I OSK 518/13 publ. CBOSA i wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1128/14 ).

Przyjęte rozwiązanie planistyczne związane z zakazem realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej oznaczonych symbolem MN/MP – 10 nie było przypadkowe a zostało wnikliwie i racjonalnie umotywowane przez organ gminy podejmujący uchwałę, co znajduje uzasadnienie w dokumentacji planistycznej. Interes publiczny i indywidualny zostały należycie rozważone. Zasady sporządzania planu miejscowego zostały przez Radę Miasta Zakopane w wystarczającym stopniu zachowane.

Stosownie do art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP - Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Gminy Zakopane została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkie podmioty (uczestników procesów inwestycyjnych, władze publiczne) - do których odnoszą się ustanowione zasady. Podmioty podobne ( określonej kategorii ) poddane są podobnym sytuacjom prawnym w kwestii wykonywania prawa własności i zagospodarowania nieruchomości (art. 21 i 31 Konstytucji RP).

Z powyższych względów brak podstaw do przyjęcia, aby uchwalając uchwałę Rady Miasta Zakopane nr LIX/946/2010 z dnia 09 września 2010 r. w części zaskarżonej to jest § 20 pkt 2) lit. a) m.p.z.p. obejmującej słowa: "lub bliźniaczej" w odniesieniu do działki nr [...] obr. 144 Zakopane organ planistyczny naruszył którykolwiek wskazany w skardze przepis.

Skarga podlega oddaleniu, na zasadzie art. 151 p.p.s.a.