Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 988/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 78ust. 3, art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zmiany kwoty dotacji oświatowej stwierdza bezskuteczność czynności zmiany dotacji oświatowej


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2017r. S. o. (skarżąca/spółka) złożyła do tut. Sądu skargę na czynność ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla szkoły medycznej dla młodzieży przez Prezydenta Miasta, dokonaną zdaniem spółki bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016r., poz. 1943 ze zm., dalej u.s.o.). Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

- art. 90 ust. 3 u.s.o., gdyż ustalono podstawową kwotę dotacji na podstawie wydatków budżetowych, zaplanowanych na prowadzenie własnej szkoły, co obowiązuje w trakcie pełnego roku budżetowego;

art. 78c u.s.o., poprzez dokonanie zmiany stawki dotacji sprzecznie

z przepisami w szczególności ust. 2, 3 pkt. 2, 5 oraz 6, gdyż nie zachowano trybu

i podstaw (w tym danych budżetowych i statystycznej liczby uczniów) określonych

w tych przepisach;

art. 78b ust. 3 w zw. z art. 89b i art. 90 ust. 3 u.s.o., poprzez zmianę zasady dotowania na zasadę określenia wydatków ponoszonych przez najbliższy powiat;

- art. 211 ust. 1, 2 i 3, art. 212 ust. 1 i art. 218 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, poprzez naruszenie zasady roczności budżetu oraz roczności dotacji, wypłacanych z budżetu samorządu.

W uzasadnieniu spółka podała, że prowadzi niepubliczne szkoły policealne na terenie Miasta B.. Wobec powyższego, skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji przez Miasto B., czyli przyznania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 11 u.s.o. Zarzuciła, że Miasto B. dokonało zmiany zasad udzielania dotacji dla szkół policealnych dla młodzieży kształcących w zawodach medycznych w systemie dziennym, bez poinformowania i wskazania daty zmiany, a nawet rodzaju szkoły.

Strona przywołała treść art. 90 ust. 3 u.s.o., zgodnie z którym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju. Dopiero w sytuacji, gdy dany powiat nie prowadzi szkoły, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju odpowiednio

w najbliższej gminie lub najbliższym powiecie prowadzącym szkołę danego typu

i rodzaju.

Skarżąca podała, że jednostka samorządu udzielająca dotacji dla szkół przez nią prowadzonych, tj. Miasto B. na prawach powiatu, w roku 2017 prowadziło szkołę policealną dla młodzieży, kształcącą w systemie dziennym. Miasto B. zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty ustaliło podstawkową kwotę dotacji dla niepublicznych szkół tego samego rodzaju i typu w wysokości 1.204,43 zł miesięcznie, co zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej poprzez informację z dnia [...] stycznia 2017r.

Strona podała, że zgodnie przepisem art. 78c ust. 3 u.s.o. Miasto B. dokonało aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w marcu 2017r., w oparciu o dane budżetowe na dzień [...] lutego 2017r. i ustaliło podstawową kwotę dotacji w wysokości 6.235,14 zł (rocznej). Dotacja wypłacana ostatnio wynosiła 609,36 zł miesięcznie. Taka kwota jest zatem obowiązująca do czasu ewentualnej aktualizacji dokonanej zgodnie

z przepisami art. 78c u.s.o. w październiku. Na podstawie powyższego przepisu, kolejna i ostatnia aktualizacja w roku 2017 mogła zostać dokonana w październiku 2017r. W aktualizacji tej, zgodnie z art. 78c ust. 5 u.s.o. należało uwzględnić plan dochodów i wydatków według stanu na dzień 30 września 2017r. oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 78c ust. 1 i 2 u.s.o. statystyczną liczbę uczniów. Na podstawie art. 78c ust. 6 u.s.o., zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1 u.s.o., obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, czyli mogła obowiązywać od 1 listopada 2017r.

Zdaniem spółki powyższe przepisy nie dopuszczają zatem zmiany w trakcie roku budżetowego zasad ustalania podstawowej kwoty dotacji, w szczególności zmiany sposobu z zasady opartej na ustaleniu wydatków ponoszonych przez organ dotujący, na zasadę ustalania w oparciu o wydatki ponoszone przez najbliższy powiat. Tak samo, ustawa we wskazanych przepisach nie dopuszcza zmiany czy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w innych miesiącach, niż wskazane, to jest w niniejszym przypadku

w październiku.

Zdaniem strony ustawa nie przewiduje także zmiany zasad ustalania podstawowej kwoty dotacji w trakcie roku w sytuacji, gdy samorząd zamyka (likwiduje) prowadzaną przez siebie szkołę, a kwota dotacji została ustalona na początku roku budżetowego w oparciu o plan dochodów i wydatków zawartych w budżecie powiatu na dany rok.

Ponadto zdaniem strony organ dotujący na mocy art. 78e u.s.o. jest zobowiązany do ogłaszania podstawowych kwot dotacji i ich aktualizacji w Biuletynie Informacji publicznej, czego w tym wypadku nie dochował.

Ustalenie planu dochodów i wydatków w budżecie Miasta B. nastąpiło na cały rok budżetowy. Nie ma zatem takiej sytuacji, że we wrześniu czy październiku 2017r., pomimo likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia, budżet nie zawiera tych pozycji. Samorząd uchwalając budżet na rok 2017 był świadomy i podjął już decyzje co do likwidacji tej szkoły. Budżet obejmuje wobec powyższego zapewne kwoty, wystarczające na funkcjonowanie szkoły do czasu likwidacji. Natomiast to nie oznacza, że można dowolnie zmienić system i zasady dotowania w trakcie roku budżetowego. Przecież ustalenia podstawowej kwoty dotacji, dokonane w styczniu raz marcu 2017r., brały pod uwagę właśnie ten plan budżetowy, jaki został uchwalony na dany rok, bez względu na okoliczność, czy zaplanowano wydatki na 12, czy na

8 miesięcy.

Organ winien ewentualnie w październiku dokonać aktualizacji, która być może prowadziłaby do zmniejszenia podstawowej kwoty dotacji, ale nie ze względu na "wyzerowanie" planu budżetu, lecz na zmianę statystycznej liczby uczniów. Zgodnie bowiem z art. 78c ust. 2 u.s.o., aktualizacji statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dokonuje się

w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych stanowi sumę 2/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, oraz 1/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu Informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego.

Mając na względzie powyższą argumentację skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że informacja o nowej stawce dotacji (tj. pismo Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Miasta B. z dnia [...] września 2017r. o nr [...]) została przesłana drogą meilową do dyrektora szkół S. w dniu [...] września 2017r.

W związku z tym termin do złożenia skargi określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") upłynął z dniem 26 października 2017r. Skarga zaś została nadana na poczcie w dniu 30 października 2012r. Jednocześnie w ocenie organu w niniejszej sprawie brak jest zasadności do zastosowania przywileju z art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., zezwalającego sądowi na uznanie, że uchybienie ww. terminu nastąpiło bez winy skarżącej i na rozpoznanie skargi.

Wnosząc z ostrożności procesowej o oddalenie skargi organ nie zgodził się

z zawartymi w niej zarzutami. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ wskazał, że ratio legis przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. wskazuje na oczekiwane przez ustawodawcę oparcie wysokości dotacji dla szkół niepublicznych o wysokość planu wydatków w istniejącej (działającej) szkole tego samego typu i rodzaju. Nie ma bowiem w u.s.o. zapisu wskazującego wprost, jak ma postąpić organ dotujący w sytuacji, gdy szkoła (w oparciu o której wydatki bieżące ustalana jest wysokość dotacji dla szkół niepublicznych) zaprzestaje działalności wskutek braku chętnych uczniów. Istniejący problem jest tym bardziej złożony, iż szkoły działają wedle systemu lat szkolnych

(1 września – 31 sierpnia roku następnego), a dotacje wypłacane są w roku budżetowym (1 stycznia – 31 grudnia).

Organ wyjaśnił, że Miasto B. w roku szkolnym 2016/2017 prowadziło Policealną Szkołę Medyczną dla Młodzieży w B. (w ramach struktury Zespołu Szkół Medycznych w B.). Jednakże w związku z brakiem uczniów zainteresowanych podjęciem nauki w tej szkole w roku szkolnym 2017/2018, od

[...] września 2017r. wspomniana szkoła zaprzestała działalności. W związku z tym organ nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby "samorząd uchwalając budżet na rok 2017 był świadomy i podjął już decyzję co do likwidacji tej szkoły". W sytuacji, gdy wskutek braku chętnych uczniów, Policealna Szkoła Medyczna dla Młodzieży zaprzestała po

31 sierpnia 2017r. kontynuowania działalności, powstał problem według jakiej stawki należy dotować tego samego typu i rodzaju szkoły niepubliczne działające na terenie B..

Zdaniem organu gdyby podzielić pogląd skarżącej, iż wykładnia art. 90 ust. 3 u.s.o. nakłada obowiązek jednokrotnego, obowiązującego przez cały rok budżetowy wyboru podstawy obliczania dotacji (wydatki bieżące własnej szkoły lub, gdy własnej szkoły brak - wydatki bieżące szkoły prowadzonej w najbliższym powiecie) - prowadzi to do zaskakujących skutków. Otóż art. 78c ust. 3 pkt 2 u.s.o. (w zw. z art. 89b ust. 1 u.s.o.) nakazuje dokonanie w październiku tzw. aktualizacji stawki dotacji. Wskazany przepis zawiera bowiem sformułowanie "aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (...) dokonuje się w październiku roku budżetowego". Z kolei w myśl art. 78c ust. 5 pkt 1

lit. a i pkt 2 u.s.o. "w aktualizacji [tej] (...) uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego - według stanu na dzień 30 września roku budżetowego" oraz "zaktualizowaną (...) statystyczną liczbę (...) uczniów". W sytuacji, gdy Policealna Szkoła Medyczna dla Młodzieży zaprzestała działalności z dniem

31 sierpnia 2017r., brak było możliwości ustalenia jej planu wydatków według stanu na dzień 30 września 2017r. Ponadto zaktualizowanie statystycznej liczby uczniów wedle art. 78c ust. 2 u.s.o. polega na dokonaniu następującego działania : obliczeniu 2/3 liczby uczniów ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, obliczeniu 1/3 liczby uczniów ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego i zsumowaniu powyższych liczb uczniów.

W sytuacji, gdy Policealna Szkoła Medyczna dla Młodzieży zaprzestała działalności z dniem 31 sierpnia 2017r., brak było też możliwości ustalenia liczby uczniów na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień

30 września 2017r., ponieważ była ona równa zeru.

Zdaniem organu stosując powyższe przepisy należy również mieć na względzie treść art. 78d ust. 2 u.s.o., który stanowi, że jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji wysokość dotacji uległa zmianie, to suma kolejnych przekazywanych miesięcznych części dotacji, począwszy od 1 października stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji zaktualizowanej a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji.

Wobec treści powyższych uregulowań organ zmuszony był uznać, iż jedynym racjonalnym i zgodnym z dyrektywą wynikającą z art. 90 ust. 3 u.s.o. działaniem jest ustalenie kwoty wydatków bieżących w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez Miasto K.. Wynosi ona w 2017 roku 519,60 zł. 50% tej kwoty stanowi

259,80 zł, wedle której to stawki wypłacana jest dotacja skarżącej od 1 września 2017r. Ustalenie Miasta K. jako organu właściwego do poczynienia wyżej opisanych ustaleń zostało dokonane zgodnie z art. 78 ust. 7 i 8 u.s.o. (jako powiat o najbardziej zbliżonym wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca).

Na zakończenie organ wyjaśnił, że obecny stan prawny obowiązywać będzie jedynie do [...] grudnia 2017r. Od [...] stycznia 2018r. przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty dot. finansowania szkół niepublicznych zostaną zastąpione przez ustawę z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (ustawa ta została już przegłosowana i podpisana przez Prezydenta jednak oczekuje na jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw). Nowy akt prawny zakłada rezygnację z ustalania wysokości dotacji dla szkół niepublicznych w oparciu o poziom planowanych wydatków bieżących w szkołach publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zakłada on dotowanie ww. szkół w oparciu o wysokość przewidzianej na uczniów tego typu szkół części oświatowej subwencji ogólnej. W uzasadnieniu projektu wymienionej ustawy wskazano bowiem, że konieczność zmiany zasad finansowania szkół niepublicznych wynika z "istotnych problemów przy obliczaniu dotacji" i jest "realizacją postulatów zgłaszanych przez samorządy".

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017r. Sąd zwrócił się do skarżącej o udzielenie odpowiedzi w jakiej dacie skarżąca spółka dowiedziała się o nowej stawce dotacji.

W odpowiedzi z dnia19 grudnia 2017r. pełnomocnik spółki podniósł, że Urząd Miasta B. nie dokonał zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, która ma miejsce w październiku danego roku, lecz zmienił zasady ustalania i udzielania dotacji dla określonego typu szkól, bez podstawy prawnej. Wobec powyższego, nie ma zastosowania zasada skargowości na czynności zmiany stawki dotacji, lecz skarga dotyczy bezprawnej zmiany zasady ustalania dotacji.

Podał, że skarżąca dowiedziała się o otrzymanej kwocie dotacji przelanej

w miesiącu wrześniu w dn. 28 września, po wpływie dotacji i zaksięgowaniu na rachunkach szkół. Z przelewów nie wynikało jednakże, że nastąpiła zmiana stawki dotacji oraz jaka jest ta nowa stawka dotacji. Jeśli jednakże przyjąć dowiedzenie się

o otrzymaniu dotacji jako datę początkowa, to termin 30-dniowy od dn. 28 września upływał 30 października (ze względu na sobotę 28 i niedzielę 29 października). Natomiast informacja o zmianie stawce dotacji nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej ani na stronie Urzędu Miasta. Do wiadomości Zarządu skarżącej informacja ta dotarła w dn. 3 października 2017r.

Wskazano, że nie jest skarżącej wiadome, na jakiej podstawie wspomniane jest potwierdzenie drogą elektroniczną otrzymania pisma z dn. [...] września 2017, skoro żadna droga elektroniczna na te czynności nie jest przewidziana w prawie, ani skarżąca nie upoważniła Urzędu Miasta do dokonywania doręczeń drogą elektroniczną, wobec czego skarżąca nie potwierdza, aby w tym dniu zapoznała się z jakimkolwiek pismem wysłanym drogą urzędową ani elektroniczną.

Na dzień przed opublikowaniem wyroku, organ przedłożył pismo załączając m.in. zarządzenie Prezydenta nr [...], z [...] września 1017 r. w sprawie zmian planu dochodów i wydatków budżetu miasta na 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., takie jak, inne niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale

V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio,

a w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia

7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016r., poz. 1943 ze zm., dalej u.s.o.). jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 19 października 2017r., II GSK 3490/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym sprawy zasadnie Sąd I instancji przyjął, że spółka występująca jako organ prowadzący szkołę na terenie Miasta B. nie mogła kwestionować czynności ustalenia kwoty dotacji dokonanej przez Prezydenta Miasta K., skoro jednostką samorządu udzielającą dotacji dla szkół prowadzonych przez skarżącą jest Miasto B.. Według NSA zasadny jest pogląd, że o dotację dla szkoły może wystąpić organ ją prowadzący, który ponosi też odpowiedzialność za jej niewłaściwe wykorzystanie, a stanowisko, zgodnie z którym organy prowadzące szkoły mają interes prawny w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie trybu udzielania

i rozliczania dotacji, jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśli, że organ prowadzący szkołę ma interes prawny w zaskarżeniu czynności ustalenia kwoty dotacji dokonanej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, na terenie której daną szkołę prowadzi podmiot wnoszący skargę. W wówczas rozpoznawanej sprawie wysokość dotacji dla policealnych szkół dla dorosłych ustaliło Miasto B., które nie prowadzi własnych szkół tego rodzaju, dlatego też – będąc zobowiązanym w oparciu o art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. – do ustalenia wysokości dotacji w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę, wskazało Miasto K. jako powiat właściwy do ustalenia podstawowej kwoty dotacji. Wskazano, że na mocy art. 90 ust. 4 u.s.o. ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m. in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Także wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych, ma bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę. Zdaniem NSA Miasto B. było zobowiązane do wskazania kryteriów (sposobu) wyboru najbliższej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji.

Obecnie kontroli Sądu poddano czynność zmiany podstawowej kwoty dotacji przez Prezydenta Miasta. Argumentem była niezgodność tej czynności

z przepisami: art. 90 ust. 3 u.s.o., gdyż ustalono podstawową kwotę dotacji na podstawie wydatków budżetowych, zaplanowanych na prowadzenie własnej szkoły, co obowiązuje w trakcie pełnego roku budżetowego; art. 78c u.s.o., poprzez dokonanie zmiany stawki dotacji sprzecznie z przepisami w szczególności ust. 2, 3 pkt. 2, 5 oraz 6, gdyż nie zachowano trybu i podstaw (w tym danych budżetowych i statystycznej liczby uczniów) określonych w tych przepisach; art. 78b ust. 3 w zw. z art. 89b i art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez zmianę zasady dotowania na zasadę określenia wydatków ponoszonych przez najbliższy powiat. Zarzucono również naruszenie art. 211 ust. 1, 2 i 3, art. 212 ust. 1 i art. 218 ustawyz dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez naruszenie zasady roczności budżetu oraz roczności dotacji, wypłacanych z budżetu samorządu.

Zdaniem organu, należało odrzucić skargę jako złożoną z naruszeniem terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a., a jedynie z tzw. ostrożności procesowej wniesiono

o oddalenie skargi jako niezasadnej.

W ocenie WSA, nie ma racji organ administracji wskazując na art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się

o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Co warte podkreślenia w sprawie, ostatnie zdanie tego przepisu rozluźnia rygory sztywnego trzymania się terminów na złożenie skargi w tym przypadku.

Istotną w sprawie jest data, w jakiej skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, informacja o nowej stawce dotacji (tj. pismo Dyrektora Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Miasta B. z dnia [...].09.2017r. o nr [...]) została przesłana drogą mailową do dyrektora szkół S. na adres dyrektor.bydgoszcz.skk.pl w dniu [...] września 2017r. o godz. 9.55 przez I. K.-N., Kierownika Referatu Sprawozdawczości i Rozliczeń

w Wydziale Edukacji i Sportu Urzędu Miasta B.. W odpowiedzi został przysłany przez dyrektora szkół S. email wskazujący, iż pismo zostało odebrane

w dniu [...].09.2017r. o godz. 10.20.

Niemniej analiza załączonej dokumentacji nie pozwala na stwierdzenie, że wiadomość ta rzeczywiście dotarła do skarżącego w sposób, jaki uzasadniałby stanowisko, że skarżący dowiedział się o zaskarżonej czynności, czyli czynności zmiany wysokości dotacji w momencie otrzymania pisma. Jedyną wykazaną

w dokumentacji datą jest to, że w dniu [...] września 2017r. o godz. 9.55 wysłano na dwa adresy mailowe S. wiadomość o zmianie stawki dotacji (k. 18). Jak wynika

z kolejnego wydruku (k. 19) wiadomość ta została przeczytana tylko z jednego adresu

w tym samym dniu o godz. 10:20:04, o czym informację wysłano o godz. 10:20:08. Dzień [...] września 2017r. jest datą istotną, gdyż wskazywana przez organ oznaczałaby, że skarga została nadana po terminie 30 dni, ponieważ datą jej nadania jest

[...] października 2017r. Jednak w ocenie Sądu, organ administracji nie wykazał, że w tym dniu skarżący dowiedział się o zmianie dotacji. Jak sam wskazał, mailowa droga korespondencji jest drogą zwyczajową. Nie można doszukać się tu procedur, które chroniłyby prawa adresatów. Nie wiadomo ostatecznie kto odczytał tę wiadomość. Co więcej sam organ w piśmie skierowanym do Sądu z [...] marca 2018r. (k. 58), wskazuje, że adres mailowy podany przez skarżącą do korespondencji, to adres, na który wprawdzie wysłano pismo, niemniej nie ma żadnego potwierdzenia kiedy (i czy) zostało odczytane. Natomiast adres, z którego odczytano pismo był adresem dodatkowym. Zatem w ocenie WSA stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., skarga złożona w dniu [...] października 2017r. podlegałaby rozpoznaniu, gdyż co najwyżej można by uznać, że przekroczenie terminu nie nastąpiło z winy skarżącego.

Jednocześnie Sąd wskazuje na stanowisko, jakie zostało wyrażone przez tut. Sąd w postanowieniu z 18 października 2017r., I SA/Bd 615/17 i powtórzone przez organ w piśmie z [...] marca 2018r., iż ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, czy ewentualne pisma kierowane do adresatów dotacji mają charakter wtórny, następczy wobec czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta, a zatem nie mieszczą się one w sformułowaniu "przyznanie dotacji", zawartym w art. 90 ust. 11 u.s.o., a tylko czynność przyznania dotacji, stanowi egzemplifikację czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślono, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 90 ust. 3 u.s.o.

Obecnie Sąd zgadza się z podejściem, również wyrażonym w powyższym orzeczeniu, że skoro, czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy, o czym najpóźniej można się dowiedzieć od dnia następnego po przelewie. Jak ustalono obecnie bezspornie, przelew został dokonany 27 września 2017r., dowiadując się o tym dnia następnego, na co wskazuje skarżąca i co jest zgodne z doświadczeniem życiowym, tj. w dniu

28 września 2017r., skargę należało złożyć najpóźniej 30 października 2017r., co uczyniono.

Przechodząc do rozpoznania skargi, WSA przeanalizował przepisy przywołane w skardze, i tak stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o., szkoły niepubliczne

o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych

w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie odpowiednio gminy lub powiatu szkoły danego typu i rodzaju prowadzonej odpowiednio przez gminę lub powiat kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju odpowiednio

w najbliższej gminie lub najbliższym powiecie prowadzącym szkołę danego typu

i rodzaju. W przypadku braku odpowiednio najbliższej gminy lub najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu i rodzaju kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju

w najbliższym województwie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju. Zgodnie

z art. 78c ust. 2 u.s.o., aktualizacji statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dokonuje się w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych stanowi sumę 2/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, oraz 1/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego. W ust.3 pkt 2 zapisano, iż aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, dokonuje się

w październiku roku budżetowego. Jest to druga z okoliczności wymienionych w sposób zamknięty, obok tej, gdy aktualizacji dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy. Można dodać, że w ust. 5 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozpisano, że w aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 2 uwzględnia się plan dochodów

i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego według stanu na dzień

30 września roku budżetowego oraz zaktualizowaną zgodnie z ust. 2 statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Zgodnie z art. 78 c ust. 6 u.s.o. wskazano, iż zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Ważnym dla rozstrzygania jest zapis art. 78b ust. 3 u.s.o., zgodnie z którym, ilekroć we wskazanym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół danego typu i rodzaju, pomniejszonych o wymienione kwoty.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów

i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, uchwalanym na rok budżetowy, którym jest rok kalendarzowy. Uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych. Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią (art. 211 ust. 1-3,

art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 218 ustawy i finansach publicznych).

Z akt sprawy wynika, że Miasto B. w roku szkolnym 2016/2017 prowadziło Policealną Szkołę Medyczną dla Młodzieży w B.. Jednakże

w związku z brakiem uczniów zainteresowanych podjęciem nauki w tej szkole w roku szkolnym 2017/2018, od 1 września 2017r., szkoła zaprzestała kontynuowania działalności po [...] sierpnia 2017r., dla organu powstał problem według jakiej stawki należy dotować ten sam typ i rodzaj szkoły niepublicznej działającej na terenie miasta. W jego ocenie, gdyby podzielić pogląd Skarżącej, iż wykładnia art. 90 ust. 3 u.s.o. nakłada obowiązek jednokrotnego, obowiązującego przez cały rok budżetowy wyboru podstawy obliczania dotacji (wydatki bieżące własnej szkoły lub, gdy własnej szkoły brak - wydatki bieżące szkoły prowadzonej w najbliższym powiecie) - prowadzi to do zaskakujących skutków. Otóż art. 78c ust. 3 pkt 2 u.s.o. (w zw. z art. 89b ust. 1 u.s.o.) nakazuje dokonanie w październiku aktualizacji stawki dotacji. Z kolei w myśl art. 78c ust. 5 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.s.o. "w aktualizacji [tej] (...) uwzględnia się plan dochodów

i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego -według stanu na dzień 30 września roku budżetowego" oraz zaktualizowaną (...) statystyczną liczbę (...) uczniów". W sytuacji, gdy szkoła zaprzestała działalności z dniem [...].08.2017r., brak byłoby możliwości ustalenia jej planu wydatków według stanu na dzień [...].09.2017r. oraz liczby uczniów na ten dzień.

W tym kontekście należy zauważyć, że Prezydent Miasta wydał zarządzenie nr [...] z [...] września 2017r. w sprawie zmian planu dochodów

i wydatków budżetu miasta na 2017r., które załączono do sprawy (k. 68), w którym wprowadzono zmiany w uchwale Nr [...] Rady Miasta B. z dnia

[...] grudnia 2016r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta na 2017r. Podstawę zarządzenia stanowiły przepisy kompetencyjne pozwalające mu na zmiany w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu, w tym dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych (art. 257 ustawy o finansach publicznych).

Zdaniem Sądu z powyższych, kompetencyjnych przepisów nie można wywieść wniosku, że organ mógł dokonać zmian dotacji, o jakiej mowa w sprawie,

w dowolnym czasie.

W ustawie o systemie oświaty wyraźnie określono kiedy można dokonać aktualizacji (art. 78c ust. 3 u.s.o.) i bezspornym jest, że zaskarżona czynność została dokonana poza ramami art. 78c ust. 3 u.s.o.

W ustawie o systemie oświaty wyraźnie też wskazano rolę jaką pełni fakt prowadzenia przez jednostkę, szkoły danego typu i rodzaju. W ocenie Sądu z treści przepisów prawa, w tym w szczególności art. 90 ust. 3 u.s.o. nie sposób wywieść, że zaprzestanie działalności szkoły prowadzonej przez jednostkę jest zdarzeniem dopuszczającym zmianę dotacji poza zapisem art. 78c ust. 3 u.s.o. Przepis art. 90

ust. 3 u.s.o. wskazuje jedynie, że szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych takie jak przedmiotowa szkoła, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju. Skoro zatem na moment, o jakim mowa

w art. 78c ust. 3 pkt 1 u.s.o. funkcjonowała szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu, to jej brak w trakcie roku może mieć wpływ na zmianę dotacji jedynie

w ramach aktualizacji dokonanej stosownie do art. 78c ust. 3 pkt 2 u.s.o. Ma to swoje uzasadnienie w tym, że obliczenie i wypłata dotacji w innej wysokości miała swe źródło w aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, a zmiana ta została objęta przez ustawodawcę przez wyraźne i zamknięte wyliczenie w art. 78c u.s.o. Stosownie do

art. 90 ust. 3 u.s.o. w przypadku braku na terenie odpowiednio gminy lub powiatu szkoły danego typu i rodzaju prowadzonej odpowiednio przez gminę lub powiat kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju odpowiednio w najbliższej gminie lub najbliższym powiecie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju, a w przypadku braku odpowiednio najbliższej gminy lub najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu i rodzaju kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju w najbliższym województwie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju. Przepis ten zatem nie kreuje nowego momentu zmiany podstawowej kwoty dotacji, ale jedynie punkt odniesienia do jej wyliczenia, w tym zmiany wyliczenia (aktualizacji). W art. 78c ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.o., wyraźnie odniesiono się, obok aktualizacji statystycznej liczby uczniów, do aktualizacji podstawy kwoty dotacji i to w konkretnym terminie, 30 września roku budżetowego. Zatem Sąd nie znajduje podstaw by zaaprobować stanowisko, że taką datą może być dzień 31 sierpnia 2017r.

W odpowiedzi na stanowisko organu, że jego działania były racjonalne, należy wskazać jednoznacznie, że działaniami tymi pozbawiono szkołę części funduszy, których głównym celem jest określony cel, a nie matematyczne wyliczenia. Nie można zaakceptować sytuacji, w której w drodze wykładni dokonuje się korekty unormowań ustawodawcy uszczuplając fundusze na funkcjonowanie szkoły.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w oparciu o argumenty organu wiążące się z zaprzestaniem działalności szkoły, braku planu wydatków Policealnej Szkoły Medycznej dla Młodzieży, czy braku ilości osób. Skoro podstawę zmiany stanowiły wyliczenia oparte o Miasto K., to brak planu wydatków Policealnej Szkoły Medycznej dla Młodzieży, czy brak ilości osób uczących się w tej szkole, zaprzestały mieć znaczenie. W tym miejscu, w odniesieniu do treści pism organu,

z których wynika, że organ broni się przed kwestionowaniem zmian podstawowej kwoty dotacji poza jednorazową zmianą w trakcie roku podatkowego, WSA przypomina, że granicami sprawy była skarga na czynność dokonaną wbrew terminowi, o jakim mowa w art. 78c ust. 3 u.s.o., a nie zmianami w ogóle. Ta, konkretna czynność administracyjna została uznana za bezskuteczną.

Na koniec należy wskazać skarżącemu, że kompetencje WSA w ramach kontroli zaskarżonej czynności odpowiadają procedurze zawartej w cyt. ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie mogą być przejęte z innych postępowań, w tym procedury cywilnej. Skoro Sąd działa stosownie do art. 146 p.p.s.a., to nie ma kompetencji do ustalania prawidłowej wysokości dotacji, uznania obowiązku zapłaty różnicy kwot należnej i wypłaconej czy jej zasądzenie i wnioski z pisma z dnia [...] lutego 2018r. (k. 47) uznano za bezzasadne.

Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak

w sentencji.

H. Adamczewska – Wasilewicz J. Szulc M. Łent