Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1829/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 2 listopada 2022 r. nr NWXIV.7581.6.11.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 1 marca 2022 r. I. B. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o przywrócenie gruntu wydzielonego w latach 70-tych pod drogę, która nie została wybudowana (działki 1 do działki 2).

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta B. poinformował skarżącą, że zgodnie z ewidencją gruntów, w związku z wydzieleniem części nieruchomości przyjętych na poszerzenie pasa drogowego ul. [...], działkę 1 o pow. 720 m kw. podzielono na działki 2 o pow. 681 m kw. i 1 o pow. 39 m kw. Działka 1 została włączona do działki 3, która następnie podlegała zmianom gruntowym i obecnie wchodzi w skład działki 4.

Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2022 r. skarżąca domagała się zwrotu powierzchni 39 m kw. z zabranej na poczet drogi działki 1, bowiem droga nie została wybudowana.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr NWXIV. 7581.8.8.2022, wyznaczył Starostę [...] jako właściwego do rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości położonej w B., obręb A., stanowiącej obecnie część działki nr 4, w granicach dawnej działki nr 1 (por. akta administracyjne bez numeracji, teczka 1).

Starosta [...] postanowieniem z dnia 26 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 753, obecnie: t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n."), rozpoznając wniosek z dnia 9 sierpnia 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B., obrębie A., stanowiącej obecnie część działki 4 ([...]), w granicach dawnej działki 1. W uzasadnieniu podał, że stosownie do planu sytuacyjnego podziału nieruchomości przejętych na poszerzenie pasa drogowego ul. [...], włączonego do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 3 maja 1976 r. za nr [...], z nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] do pgr 5, włączono część pgr 1 o pow. 39 m kw., a parcela 1 otrzymała nowe oznaczenie 2 o pow. 681 m kw. Nadto, parcela 5 objęta księgą wieczystą [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Stosownie do planu sytuacyjnego pgr 5 uległa podziałowi na pgr 6, 7 i 3 (ul. [...]). Zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] w dziale I widnieje działka 2 oraz cz. pgr 1 o łącznej powierzchni 0,0720 ha, a w dziale II wpisane jest na rzecz skarżącej prawo własności. Działka 4, objęta jest księgą wieczystą [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz Gminy B. Gmina B., stosownie do decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2000 r. (nr [...]), z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie nabyła nieruchomość oznaczoną jako pgr 3 o pow. 0,7798 ha, objętą spisem I gm. kat. A. Organ I instancji wskazał także, że do wniosku nie został dołączony żaden dokument świadczący o przejęciu części działki 1 o pow. 39 m kw. na rzecz Skarbu Państwa. Nadto, dokumentacja geodezyjna (plan sytuacyjny) nie potwierdza prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Konieczne zatem jest uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] oraz [...] z rzeczywistym stanem prawnym polegające na wykazaniu kto jest faktycznym właścicielem części pgr 1 o pow. 39 m kw. Wobec tak zarysowanego stanu faktycznego, uznał, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania zwrotu części obecnej działki 4, położonej w B., w granicach dawnej działki 1.

Pismem z dnia 13 października 2022 r. skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Równocześnie wskazała na naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy przedstawione przez skarżącą okoliczności faktyczne tego wymagały, a ponadto wymagał tego jej interes jako strony postępowania, co spowodowało utratę jej zaufania do działania organu i w konsekwencji wydanie błędnego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r., nr NWXIV.7581.6.11.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 26 września 2022 r., bowiem wniosek skarżącej z dnia 9 sierpnia 2022 r. prawidłowo został zakwalifikowany jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w trybie art. 136 u.g.n. Uznał, że na podstawie art. 136 ust. 7 u.g.n., organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie wygasło uprawnienie do ubiegania się o zwrot nieruchomości. Uchybienie terminu jest bowiem samodzielną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie u.g.n. (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która wprowadziła także ustawowy termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości - bez względu na upływ czasu od wywłaszczenia. Termin ten został jednak wstrzymany na podstawie art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), a następnie przywrócony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ostatecznie zatem termin na złożenie wniosku upłynął 7 lipca 2020 r. Stąd też, zarówno złożony przez skarżącą wniosek z dnia 1 marca 2022 r., czy też z dnia 9 sierpnia 2022 r. uchybił temu 12-stomiesięcznemu terminowi, a to stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Wojewoda Śląski podał, że brak jest również podstaw do uznania, że działka nr 1 została wywłaszczona, w rozumieniu przepisów u.g.n., czy to na podstawie art. 136, czy też art. 216. Przez pojęcie wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., należy przyjąć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Zaakcentował, że rozszerzenie tego trybu stanowi regulacja art. 216 u.g.n., która zawiera zamknięty katalog aktów prawnych będących podstawą przejęcia lub nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wyliczenie ustawowe zawarte w tym przepisie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych. Nadto, art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na podstawie przepisów powołanych w art. 216 u.g.n., co również stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie, w którym zarzuciła naruszenie:

− art. 136 ust. 7 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że upłynął 20-letni termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym, że jej roszczenie uległo przedawnieniu, w sytuacji gdy właściciele działki 1, nie zostali poinformowani o wywłaszczeniu części działki nr 1 o pow. 39 m kw. przez Skarb Państwa, a następnie Gminę B., którą to wiedzę Gmina B. powzięła dopiero w 2022 r. z pisma Urzędu Miasta w B., tym samym dopiero od tej daty biegnie okres przedawnienia roszczenia o jej zwrot;

− art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że część działki nr 1 o pow. 39 m kw. nie została wywłaszczona w rozumieniu przepisów u.g.n., ani na podstawie przepisów powołanych w art. 216 u.g.n., w sytuacji gdy zarówno organ I, jak i II instancji nie zbadały w ogóle kiedy, przez kogo i w jakim celu doszło do pozbawienia jej poprzedników prawnych – J. i A. G., własności części działki 1 o pow. 39 m kw.;

− art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, tj. zdaniem organu, oczywisty i niewymagający analizy i przeprowadzenia dowodów stan sprawy;

− art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy przedstawione przez skarżącą okoliczności faktyczne tego wymagały, jak też jej interes jako strony postępowania, co spowodowało utratę jej zaufania do działania organów i w rezultacie wydania błędnego rozstrzygnięcia;

− art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie kompletne ustalenie faktów, mimo braku dowodów w sprawie, oraz wzajemną ich wewnętrzną sprzeczność, polegającą na pominięciu istotnych jej okoliczności;

− art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy zaistniały przesłanki do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżąca w związku z przedstawionymi zarzutami domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego przeczą sobie wzajemnie, bowiem z jednej strony zaznaczono, że skarżąca dochodzi zwrotu nieruchomości w trybie u.g.n., by następnie stwierdzić, że wywłaszczenie nieruchomości nie nastąpiło w trybie u.g.n. ani żadnych innych ustaw, na które wskazuje art. 216 u.g.n. Nie zostały wykonane żadne czynności, w celu ustalenia w jakim trybie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, kiedy i czy w ogóle została wydana decyzja o jej wywłaszczeniu. Decyzja z 2000 r. stanowiła wyłącznie deklaratoryjne potwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Gminę B. w wyniku komunalizacji mienia państwowego. Nie mogła zatem stanowić początku biegu przedawnienia roszczenia o zwrot. Nadto, decyzja o wywłaszczeniu nie została nigdy doręczona ani skarżącej, ani jej poprzednikom prawnym.

Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. Wojewoda Śląski złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi zaznaczył, że ewentualne przejęcie od poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości musiało nastąpić przed wydaniem decyzji Wojewody z 2000 r., na podstawie której to ujawniono w księdze wieczystej prawo własności nieruchomości na rzecz Gminy B., bowiem 3 maja 1976 r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację geodezyjną dotyczącą wydzielenia części działki nr 1 o pow. 39 m kw. Zatem od ewentualnego przejęcie tej nieruchomości upłynęło ponad 20 lat. Podtrzymał także stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia, bowiem odjęcie części działki nr 1 pod drogę nastąpiło poprzez geodezyjne jej wydzielenie. Zgromadzone w sprawie dokumenty były wystarczające do poczynienia takich ustaleń i stąd też nie było konieczności podejmowania innych czynności. Podał też, że decydujące dla poczynionych ustaleń było pismo Prezydenta Miasta B. z dnia 4 kwietnia 2022 r., jako organu prowadzącego ewidencję gruntów, właściwego do udzielenia informacji w tym zakresie i dołączono do akt sprawy kopię decyzji z 2000 r. Nadto, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie innych przepisów niż wymienionych w art. 216 u.g.n., jak utrzymuje skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony.

Kontroli Sądu, w ramach powyżej opisanego trybu, zostało poddane postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 2 listopada 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 26 września 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B., obrębie A., stanowiącej obecnie część działki 4 ([...]), w granicach dawnej działki 1.

Na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast na mocy art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Nadto, zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1); przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. poz. 240 oraz z 1957 r. Poz. 172; ust. 2 pkt 1; art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Poz. 31; ust. 2 pkt 2); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.; ust. 2 pkt 3).

W tym miejscu wskazać także przyjdzie, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające zostały wydane w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźne rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia - od etapu merytorycznego rozpoznania, oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty. Przewiduje on dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (wa B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej przedstawionych warunków. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20).

Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Warto również podkreślić, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16, Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się uzasadnienie wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 615/17, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Takie właśnie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać zatem przyjdzie, że skarżąca złożyła w sumie dwa wnioski (z dnia 1 marca 2022 r. oraz 9 sierpnia 2022 r.) o przywrócenie gruntu. Na pierwszy z tych wniosków Starosta [...] udzielił odpowiedzi na bazie informacji udzielonej przez Prezydenta Miasta B. (pismo z dnia 4 kwietnia 2022 r.). Skarżąca złożyła jednak ponowny wniosek, wskazując w nim, że cel, na który nieruchomość została zabrana w postaci budowy drogi, nie został zrealizowany. Podała w nim również, że wnosi o oddanie "tej części ziemi do stanu pierwotnego". Stąd też stan faktyczny przedstawiony przez skarżącą oraz wyrażoną przez nią intencję należało odnieść do odpowiedniej normy prawnej nadając im bieg na drodze postępowania administracyjnego. Nadto, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, gdyż działka nr 4, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowi własność Gminy B., a tym samym Prezydent Miasta B. występuje jako organ reprezentujący Gminę i jednocześnie wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec tego Starosta [...] był zobligowany do rozpoznania wniosku skarżącej, który w swej istocie wyrażał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 24 lutego 2000 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 9 i 20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako pgr 8 o pow. 0,7798 ha, stanowiącej drogę miejską, położoną w B., objętej spisem i prowadzonym dla gminy katastralnej A. przez Sąd Rejonowy w B., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Wobec tego zaakcentować przyjdzie, że przedmiotowy grunt nie został wywłaszczony w trybie przepisów u.g.n. lub innej regulacji szczególnej będącej podstawą wywłaszczenia, gdyż został wyłączony przez geodezyjne wydzielenie. Nadto, wyodrębnienie to nastąpiło przed 1976 r., a decyzja z dnia 24 lutego 2000 r. stwierdziła jego nabycie. Nie zmienia to jednak faktu, że złożony przez skarżącą wniosek należało zakwalifikować i rozpatrzyć w odpowiednim trybie, z uwagi na fakt, że to strona (wnioskodawca) jako dysponent postępowania może formułować żądania niezależne od ich zasadności. Owa zasadność podlega natomiast badaniu przez organ administracji publicznej, a wynik tych działań może doprowadzić do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę pozytywnie lub negatywnie. Zatem nawet gdyby przyjąć, że grunt ten został wywłaszczony, to skarżąca złożyła oba wnioski po terminie. Rozważania organu odwoławczego w tym zakresie pozostają prawidłowe, aczkolwiek w ocenie Sądu stanowią kwestię wtórną w stosunku do powyższych rozważań.

W tym miejscu zaakcentować należy, że głównym założeniem instytucji wywłaszczenia jest to by została faktycznie wykorzystana na cel, z uwagi na który do tego wywłaszczenia doszło. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Jednak podkreślić trzeba, że najpierw nieruchomość musi być wywłaszczona. W niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 136 u.g.n., ani też art. 216 u.g.n.

Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego i nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie. Zatem nim organ przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien wyjaśnić formalne przesłanki rozpoznania wniosku, np. czy wniosek pochodzi od pomiotu uprawnionego i czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 431/18). Niemniej podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie do wywłaszczenia w ogóle nie doszło. Nadto, analiza akt postępowania administracyjnego nie wskazuje by w sprawie istniał dokument stanowiący o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Takiego faktu dokumentacja geodezyjna nie potwierdza. Natomiast grunt ten stanowi aktualnie własność Gminy. Dokonując analizy zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że Wojewoda Śląski jako organ II instancji wyczerpująco zbadało wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności oraz dokonało wszechstronnej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego, odnosząc się do argumentów zażalenia (por. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dodatkowo, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zawiera istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, dokładnie wyjaśniając ich znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Nie naruszono także, wbrew zarzutom skargi, zasady prawa administracyjnego z art. 7b k.p.a. (zasada adekwatności i proporcjonalności), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania stron do organów administracji publicznej), z art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji). Prawidłowo organy obydwu instancji stwierdziły, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, jak również z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, pozwalającego na wzruszenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Z kolei powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl