Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1000/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...], wskazując na art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej jako Inwestor, Skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem na drogę, na nieruchomości położonej w miejscowości [...]

Uzasadniając napisał, że postępowanie zostało wszczęte 15 kwietnia 2016 r. Dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Burmistrz podkreślił, że jedynie spełnienie wszystkich (łącznie) warunków zapisanych w treści ww. przepisu daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W toku postępowania ustalono, że teren wskazany we wniosku jest użytkowany rolniczo i nie jest zabudowany. W obszarze analizowanym występują głównie tereny upraw polowych oraz tereny leśne, występuje zabudowa o charakterze zagrodowym. W bezpośrednim jak również dalszym sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie występuje zabudowa o charakterze produkcyjnym. Zdaniem Burmistrza nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Wnioskowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi - polegająca na budowie paneli fotowoltaicznych - klasyfikowana jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej jako Rozporządzenie), jako zabudowa przemysłowa. Zdaniem organu I instancji, w rozumieniu przepisów u.p.z.p. tego typu obiekty tworzą zabudowę produkcyjną, a dla tego typu zabudowy wymagane jest spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa". Tymczasem na działkach sąsiednich - w ramach obszaru poddanego analizie - brak jest zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, w tym wytwarzającej energię.

W odwołaniu od opisanej decyzji Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia. Napisał, że przedmiotową inwestycję należy uznać za urządzenie infrastruktury technicznej. Zgodnie z definicją przyjętą w wyroku WSA w Szczecinie z 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 245/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA, dalej jako CBOSA) sam fakt produkowania, wytwarzana czegoś nie oznacza jeszcze, że dana inwestycja jest zakładem produkcyjnym. Instalacja fotowoltaiczna nie jest zakładem produkcyjnym, nie zatrudnia pracowników oraz nie potrzebuje surowców do wytwarzania energii elektrycznej. Obiekt działa w sposób automatyczny, korzystając z jednego z naturalnych źródeł energii jakim jest promieniowanie słoneczne. Nadto inwestycja kwalifikuje się do zwolnienia ze spełniania przesłanki "dobrego sąsiedztwa" na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., gdyż przedsięwzięcie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślono, że sformułowanie "urządzenie infrastruktury technicznej" nie zostało jednoznacznie zdefiniowane w akcie prawnym rangi ustawy czy też rozporządzenia. Wskazuje to na konieczność ustalenia jego treści na podstawie znaczenia językowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przez "urządzenia infrastruktury technicznej" należy rozumieć przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Do tego typu urządzeń będą się zaliczały m.in. elektrownie wiatrowe, wodne czy elektrownie słoneczne. Taki pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, w przynajmniej dwóch wyrokach: w wyroku z 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 310/10 oraz w wyroku z 3 marca 2011 r. sygn. II OSK 2251/2010, a także wojewódzkie sądy administracyjne w przynajmniej wskazanych wyrokach: WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 1003/08 z 6 maja 2009 r.; sygn. akt II SA/Po 1000/08 z 27 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 762/10 z 17 listopada 2010 r.; sygn. akt IV SA/Po 763/10 z 01 grudnia 2010 r.; WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 533/09 z 14 października 2009 r. i WSA w Łodzi sygn. Il/SA/Ld 650/10 z 30 listopada 2010 r. (CBOSA). W niezwykle podobnej sprawie dotyczącej elektrowni fotowoltaicznej WSA w Szczecinie w wyroku z 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 245/13 (CBOSA) zaznaczył, że należy zwrócić uwagę, że wniosek dotyczący warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej dotyczy budowy urządzeń infrastruktury technicznej i stąd też inwestycja nie musi spełniać warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Inwestor podkreślił, że organ I instancji potwierdził spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. (nie zarzucił braku ich spełnienia), co w związku z uznaniem, iż inwestycja stanowi infrastrukturę techniczną, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozwala wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016. poz. 23, dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając SKO powtórzyło za organem I instancji, że dla uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest spełnienie w sposób łączny warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie jednak do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się przepisów o spełnieniu warunku "dobrego sąsiedztwa" i warunku dostępu do drogi publicznej. SKO wskazało, że pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej zostało zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dalej jako u.g.n.), zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zdaniem SKO wskazane obiekty są w przepisach u.p.z.p. utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Stosownie do art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n.

W ocenie SKO instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Budowa wolnostojących paneli fotowoltaicznych jest inwestycją o charakterze produkcyjnym. Potwierdza to w sposób jednoznaczny brzmienie Rozporządzenia, wskazując w § 3 pkt 52, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi lub magazynową, wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, oraz na powierzchni 1 ha na innych obszarach. Wobec powyższego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni słonecznej jest uzależnione od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu.

SKO wskazało na ustalenia organu I instancji, że na obszarze objętym analizą nie występuje zabudowa produkcyjna. W związku z powyższym podzieliło stanowisko organu I instancji, że wskazany teren nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Nadto za nieuwzględnieniem wniosku przemawia, że wskazane we wniosku parametry dla wolnostojących paneli fotowoltaicznych pozostają w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości i domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania, tj. uznanie, że inwestycja musi spełniać warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, dla którego nie jest konieczne spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

b. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie pomimo tego, że inwestycja przewiduje powstanie urządzenia infrastruktury technicznej;

c. art. 143 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że budowa paneli fotowoltaicznych nie stanowi budowy urządzeń infrastruktury technicznej;

d. przepisu § 3 ust. 1 pkt 52 Rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że z zaliczenia zabudowy systemami fotowoltaicznymi do zabudowy przemysłowej będącej przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że budowa wolnostojących paneli słonecznych jest "inwestycją o charakterze produkcyjnym" i nie może być uznana za budowę urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy wykładnia ta jest wynikiem błędnego zastosowania pojęć obecnych w przepisach o ochronie środowiska do wyjaśnienia terminów użytych w u.p.z.p., jak również nie uwzględnia cech inwestycji oraz treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej dla przedmiotowej inwestycji.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz brak weryfikacji jakie parametry dla wolnostojących paneli fotowoltaicznych pozostają w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenu;

b. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, tj. brak sprecyzowania jakie parametry dla wolnostojących paneli fotowoltaicznych pozostają w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenu, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości decyzji organu drugiej instancji;

c. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy;

d. art. 15 K.p.a. przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] maja 2017 r. pełnomocnik Spółki podkreślił, że panele słoneczne wykazują daleko idące podobieństwa do tzw. elektrowni wiatrowych. W orzecznictwie NSA konsekwentnie już przyjmuje się, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stanowisko takie zostało zajęte także w wyroku NSA z 20 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 798/15 (CBOSA). Zdaniem pełnomocnika wywód prawny NSA można w pełni odnieść również do niniejszej sprawy. Pełnomocnik podkreślił, że ogniwa słoneczne ingerują w wygląd otoczenia w nieporównanie mniejszym stopniu, niż wiatraki służące do wytwarzania energii. Panele słoneczne pozostają często zupełnie niewidoczne z sąsiednich nieruchomości. Powierzchnia modułów solarnych wynosić będzie maksymalnie 1,36 ha, przy maksymalnej wysokości do 5 metrów. Powierzchnia ta jest niemal dziesięciokrotnie mniejsza od średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie wielkopolskim, która wynosi 13,49 ha (ogłoszenie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 września 2016 r. w sprawie wielkości średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w 2016 roku). Nadto, w sprawie nie doszło do żadnych protestów ze strony właścicieli okolicznych nieruchomości. Trudno również wskazać, by planowana inwestycja miała jakikolwiek negatywny wpływ na te nieruchomości i ład przestrzenny w okolicy. Nadto, w ramach prowadzonego postępowania zabrakło oceny, czy planowana inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową i daje się z nią pogodzić, a więc, że wprowadzenie powyższej funkcji będzie niesprzeczne z funkcją zastaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organy administracji wydały decyzje zgodne z prawem.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba także wskazać na art. 59 ust.1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jest poza sporem, że w świetle art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia konkretnych warunków. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja musi odpowiadać także warunkowi określonemu w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nakazanie w tym przepisie, rangi ustawowej, kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych pozwala zrealizować wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, wokół działki na której planowana jest inwestycja. Celem wymienionej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, że konieczność wykazania, że planowana zabudowa spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa" istotnie ogranicza sposoby zagospodarowania terenu, właśnie w celu zagwarantowania ładu przestrzennego, w wyżej określonym rozumieniu. Konieczność ta nie dotyczy jednak wszystkich inwestycji. Ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnił ze stosowania zasady dobrego sąsiedztwa (oraz z wymogu, aby teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej) następujące inwestycje: linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej. Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że orzecznictwo w zakresie kwalifikacji urządzeń wytwarzających energię elektryczną, wiatrową czy słoneczną, w kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie jest jednolite, na co trafnie zwrócono uwagę w odwołaniu oraz w skardze. Część judykatury opowiada się za stanowiskiem, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast według odmiennego poglądu, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Do tego poglądy nawiązały organy administracji, wydając decyzje niekorzystne dla inwestora. Odmienna wykładnia przepisów u.p.z.p., odwołująca się do definicji pojęć urządzeń technicznych i urządzeń infrastruktury technicznej określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), przepisach u.g.n. i ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) – prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest brak możliwości istnienia samodzielnego, gdyż powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej lub cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki. Zgodnie z powyższym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 marca 2015 r., II SA/Po 1236/14 i powołane tam obficie orzecznictwo; CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2022/15 (CBOSA), że realizacja instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej i brak podstaw do odstąpienia badania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Warto zaznaczyć, że NSA wydał przywołany wyrok rozpoznając skargę kasacyjną inwestora od ww. wyroku WSA w Poznaniu z 19 marca 2015 r., II SA/Po 1236/14. NSA podkreślił, że w przepisach u.p.z.p. nie ma legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" i nawiązał, tak jak w zaskarżonej decyzji, do definicji urządzeń infrastruktury technicznej zawartej w art. 143 ust. 2 u.g.n. Dalej NSA za trafne uznał przyjęcie, że produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową, bowiem za taką argumentacją przemawia aktualne brzmienie § 3 pkt 52 Rozporządzenia. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 817), zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia). NSA podkreślił, że Rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. W szczególności skład orzekający podziela to stanowisko NSA, że skoro systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 Rozporządzenia, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć więc przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych. Skoro Rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmienia postaci rzeczy, że ustawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Stanowisko takie prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie WSA w Poznaniu: m. in. w prawomocnych wyrokach w sprawach II SA/Po 298/14, II SA/Po 698/14, II SA/Po 330/15, II SA/Po 176/16.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, zawartego w piśmie z [...] maja 2017 r., że panele słoneczne wykazują daleko idące podobieństwa do tzw. elektrowni wiatrowych w aspekcie zagospodarowania terenu. W przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, umiejscowienie modułów solarnych na powierzchni 1,36 ha, przy maksymalnej wysokości do 5 metrów, wraz ze stosowną infrastrukturą, prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej, a zatem spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Co w konsekwencji prowadzi do uznania - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.