Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2297/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Wa 2084/19 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Województwa Mazowieckiego od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2084/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Województwa Mazowieckiego - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił w/w skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie a którą Przewodniczący I Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako skargę kasacyjną "wniesioną przez Województwo Mazowieckie", zaskarżając w/w wyrok w całości, strona skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.) a mianowicie:

1) art. 4 pkt 1 i pkt 2, pkt 7 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2019 poz. 2068 ze zm.) w zw. z §6 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) w zw. z pkt 1 Lp. 18 kol. 2 i kol. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) w zw. z §110 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i §113 ust. 1 oraz §109 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 poz. 124) - w skutek ich błędnej wykładni i uznaniu, że grunt, na którym posadowiona jest stacja paliw sytuowana poza koroną drogi nie jest pasem drogowym gdyż stacja paliw służy głównie prowadzeniu działalności gospodarczej i nie stanowi miejsca obsługi podróżnych (MOP) podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stacja paliw może być sytuowana na gruncie stanowiącym pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i takie sytuowanie nie powoduje zmiany użytku gruntowego o nazwie "drogi",

2) art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725) w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2, pkt 7 w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2019 poz. 2068 ze zm.) w związku z §10 ust. 1 pkt 1, §45 ust. 1 pkt 1 oraz § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) w zw. z pkt 1 Lp. 18 kol. 2 i kol. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) w zw. z §110 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i §113 ust. 1 oraz §109 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 poz. 124) - poprzez uznanie, że sytuowanie obiektu obsługi użytkowników ruchu - stacji paliw - na gruncie oznaczonym użytkiem gruntowym "drogi" stanowi przesłankę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w formie czynności materialno-technicznej i oznaczenie takiego gruntu użytkiem gruntowym - inne tereny zabudowane "Bi", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa wskazuje, że w drodze czynności materialno - technicznej jest możliwa zmiana w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przesłanek wskazanych w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i do których to przesłanek nie jest zaliczone złożenie opracowania geodezyjnego i kartograficznego oraz pominięciu w ocenie prawnej, że nowe opracowanie geodezyjne i kartograficzne nie znajdujące się dotychczas w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie stanowi materiałów tego zasobu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i nie może stanowić podstawy do aktualizacji wykonywanej z urzędu,

3) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725), § 45 ust. 1 pkt 1, art. 46 ust. 3, § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) w zw. z §1 pkt 10 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 2109) - na skutek ich błędnej wykładni i uznaniu, że jest możliwe dokonanie z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, w sytuacji gdy taka podstawa wprowadzenia aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków nie jest od dnia 11 stycznia 2016 r. możliwa na skutek uchylenia ust. 1 i ust. 2 w § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) i oparciu wykładni na podstawie przepisów nieobowiązujących,

4) art. 20 ust. 1 i ust. 2, 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725) oraz §10 ust. 1 pkt 1, § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) w związku z art. 103 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998 r. Nr 160 poz. 1071) w zw. z art. 22 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2019 poz. 2068) w zw. z §110 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i §113 ust. 1 oraz §109 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 poz. 124) – poprzez uznanie, że usytuowanie w gruncie oznaczonym jako użytek drogowy - "dr" w pasie drogowym drogi publicznej obiektów budowlanych obsłudze użytkowników ruchu drogowego - tj. stacji paliw - pozwala na zmianę oznaczenia użytku gruntu z "dr" na użytek gruntowy "Bi" w sytuacji, gdy taki użytek był uprzednio stosowany dla nieruchomości w pasie drogi wojewódzkiej, która to droga i pas drogowy jest wskazany jako droga publiczna i funkcjonuje jako całość pasa drogowego a w konsekwencji pas drogowy drogi publicznej obejmuje wszystkie działki stanowiące pas drogowy, a władanie pasem drogowym jako całością nieruchomości drogowej potwierdzają stosowne dokumenty w tym decyzje administracyjne i umowy,

5) art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zarząd drogi - jako odrębna jednostka organizacyjna od zarządcy drogi oraz jednostki samorządu terytorialnego, w ramach której działa, nie może być stroną postępowania w przedmiocie zmiany użytku gruntu z "dr" na użytek gruntowy "Bi", podczas gdy z właściwej analizy przepisów wynika, że jednostki organizacyjne sprawujące trwały zarząd nieruchomościami wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków,

6) art. 2a, art. 4 pkt 1, pkt 2, art. 22 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie, że zarząd drogi przy gospodarowaniu gruntami w pasie drogowym wykonuje czynności o charakterze cywilnoprawnym poprzez zawieranie umów dotyczących udostępniania gruntów w pasie drogowym drogi wojewódzkiej;

lI. przepisy prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ( z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a mianowicie:

1. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 58 §1 pkt 6) w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 25 §2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2 z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) - na skutek pominięcia w ocenie prawnej statusu strony skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sytuacji gdy podmiot - będący zarządem drogi tj. odrębną jednostką organizacyjną od jednostki samorządu terytorialnego ma zdolność prawną i może być stroną w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym, gdy wykazał interes prawny w sprawie dotyczącej gruntów, stanowiących pas drogowy drogi wojewódzkiej a co skutkowało wydaniem błędnego wyroku,

2) art. 58 §3 i art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 160, art. 166, art. 134 §1 w zw. z art. 141 §4 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 pkt 2 i art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 29 k.p.a. - poprzez (cyt.): "nierozważenie całości sprawy i wydanie zarządzenia z dnia 10 października 2019 r. i uznanie, że - zarząd dróg - który jest jednostką organizacyjną odrębną od jednostki samorządu terytorialnego Województwa Mazowieckiego gdy ustawa o drogach publicznych przyznaje temu zarządowi drogi określone uprawnienia, a następnie wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej i właściwego uzasadnienia czym naruszone zostały uprawnienia jednostki mającej status strony do obrony jej interesów w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a w konsekwencji wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej i formie nieznanej ustawie PPSA",

3) art. 134 §1 w zw. z art. 141 §4 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 pkt 2, art. 50 w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. - w skutek nierozważenia całości sprawy i niezbadanie właściwe działalności organu wydającego decyzję co do jej podstaw prawnych i ochrony interesów podmiotów którym ustawa przyznaje określone uprawnienia i uznanie, że organ działał w sprawie prawidłowo gdy brak było podstaw do zmiany oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków, a następnie brak było podstaw do wydania decyzji odmownej, gdy strona działała na podstawie przepisów prawa w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem i powołaniu się w uzasadnieniu orzeczenia na uchylone i nieobowiązujące przepisy tj. § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W dniu 1 kwietnia 2020 r. wpłynęło także do Sądu pismo Województwa Mazowieckiego z dnia 26 marca 2020 r. zatytułowane jako: "skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt SA/Wa 2084/19" a które to pismo zostało przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Przewodniczącego I Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jako odrębna skarga kasacyjna a jako (cyt.): "uzupełnienie skargi kasacyjnej Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie".

W piśmie tym zaś Województwo Mazowieckie twierdziło, że zaskarża wspomniany wyżej wyrok Sądu Wojewódzkiego w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w postaci:

1) art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 i § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej: "Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków’) w zw. z załącznikiem nr 6 do przywołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w zw. z § 110 i 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych’) w zw. z art. 4 pkt. 1 i 2 i 7 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 poz. 470, dalej: "Ustawa o drogach publicznych’) - poprzez błędne uznanie, iż organ nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów poprzez wadliwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego było dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w zakresie ujawnienia użytku Bi przy braku przesłanek do ich dokonania, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż obiekt tej kategorii służy do obsługi ruchu w rozumieniu ww. załącznika nr 6 do rozporządzenia i stanowi użytek "dr";

2) art. 4 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 34 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z pkt 1 Lp. 18 kol. 2 i kol. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w związku z §110 i §113 ust. 1 oraz §109 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - wskutek ich błędnej wykładni i uznaniu, że grunt, na którym posadowiona jest stacja paliw sytuowany poza koroną drogi nie jest pasem drogowym, gdyż stacja paliw służy głównie prowadzeniu działalności gospodarczej i nie stanowi miejsca obsługi podróżnych (MOP), podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stacja paliw może być sytuowana na gruncie stanowiącym pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i takie sytuowanie nie powoduje zmiany użytku gruntowego o nazwie "drogi";

3) art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 7, art. 22 ust. 1 i 2, art. 34 ustawy o drogach publicznych w związku z §10 ust. 1 pkt 1, § 45 ust. 1 pkt 1 oraz § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z pkt 1 Lp. 18 kol. 2 i kol. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z §110 i §113 ust. 1 oraz §109 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych -wskutek uznania, że sytuowanie obiektu obsługi użytkowników ruchu stacji paliw - na gruncie oznaczonym użytkiem gruntowym "drogi" stanowi przesłankę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w formie czynności materialno-technicznej i oznaczenie takiego gruntu użytkiem gruntowym - inne tereny zabudowane "Bi", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa wskazuje, że w drodze czynności materialno - technicznej jest możliwa zmiana w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przesłanek wskazanych w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i do których to przesłanek nie jest zaliczone złożenie opracowania geodezyjnego i kartograficznego oraz pominięciu w ocenie prawnej, że nowe opracowanie geodezyjne i kartograficzne nie znajdujące się dotychczas w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie stanowi materiałów tego zasobu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i nie może stanowić podstawy do aktualizacji wykonywanej z urzędu;

4) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, §45 ust. 1 pkt 1, art. 46 ust. 3, §49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z §1 pkt 10 lit. a i §2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 2109) na skutek ich błędnej wykładni i uznaniu, że jest możliwe dokonanie z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, w sytuacji gdy taka podstawa wprowadzenia aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków nie jest od dnia 11 stycznia 2016 r. możliwa na skutek uchylenia ust. 1 i ust. 2 w § 46 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i oparciu wykładni na podstawie przepisów nieobowiązujących,

5) art. 20 ust. 1 i 2, 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz §10 ust. 1 pkt 1, §45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 103 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998 r. Nr 160 poz. 1071) w związku z art. 22 ust. 1, art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w związku z §110 ust. 1, ust. 2 i 3 i §113 ust. 1 oraz §109 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - w skutek uznania, że usytuowanie w gruncie oznaczonym jako użytek drogowy - "dr" w pasie drogowym drogi publicznej obiektów budowlanych służących obsłudze użytkowników ruchu drogowego - tj. stacji paliw -pozwala na zmianę oznaczenia użytku gruntu z "dr" na użytek gruntowy "Bi" w sytuacji gdy taki użytek był uprzednio stosowany dla nieruchomości w pasie drogi wojewódzkiej, która to droga i pas drogowy jest wskazany jako droga publiczna i funkcjonuje jako całość pasa drogowego a w konsekwencji pas drogowy drogi publicznej obejmuje wszystkie działki stanowiące pas drogowy, a władanie pasem drogowym jako całością nieruchomości drogowej potwierdzają stosowne dokumenty w tym decyzje administracyjne i umowy.

II. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80 i w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, w skutek czego rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnych ustaleniach faktycznych;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w zakresie wykładni przywołanych przepisów, które to lakoniczne odniesienie się skutkuje niemożliwością lub znacznym utrudnieniem odkodowania procesu rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do uznania, że dokonana wykładnia przepisów przez organ jest prawidłowa.

Wskazując zatem na w/w przepisy autor w/w pisma wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje.

Ponadto wnoszono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na to pismo także nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zaś, w zakresie zarzutów procesowych, opartych na: art. 3 § 1 , art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się uzasadnione.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (...) a wg art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 września 2018 r. Starosta [...] wszczął - z urzędu - postępowanie w sprawie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zmian wynikających z opracowania geodezyjnego, przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 12 września 2017 r. nr [...] w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Następstwem zaś tego w dniu 17 grudnia 2018 r. Starostwa [...] wydał decyzję nr [...], w której orzekł o wprowadzeniu zmian w stosunku do w/w działek w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...].

Od decyzji tej Zarząd Województwa Mazowieckiego wniósł odwołanie. Rozpatrując zaś sprawę w instancji odwoławczej, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., uchylił decyzję organu I instancji - w części dotyczącej ujawnienia użytku Bi – inne tereny niezabudowane i w to miejsce orzekł o ujawnieniu użytku Bi – inne tereny zabudowane, w pozostałej zaś części (dotyczącej powierzchni użytków) - utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Na wyżej przedstawioną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r. zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi. Jedną, datowaną na dzień 29 maja 2019 r., wniosło Województwo Mazowieckie, reprezentowane przez radcę prawnego M. S., drugą zaś (datowaną na dzień 30 maja 2019 r.) - wniósł Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego T.C.. Obie skargi zostały opłacone i wpisano je do repertorium sądowego pod sygnaturami: I SA/Wa 2083 oraz I SA/Wa 2084/19. Następnie jednak, zarządzeniem z dnia 10 października 2019 r., Przewodniczący I Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarządził o zakreśleniu z repertorium SA sprawy oznaczonej sygnaturą akt I SA/Wa 2083/19 i dołączeniu jej do sprawy o sygnaturze akt I SA/Wa 2084/19 a także o potraktowaniu skargi, wniesionej przez Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, jako "uzupełnienia" skargi wniesionej przez Województwo Mazowieckie. W zarządzeniu zaś z dnia 8 marca 2019 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie, sędzia referent nadmieniła, że wspomniane wyżej obie skargi zostały wniesione przez ten sam podmiot, to jest: Województwo Mazowieckie. Tym niemniej podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w rozprawie przed Sądem Wojewódzki, a która poprzedzała wydanie zaskarżonego wyroku, brali udział pełnomocnicy zarówno Województwa Mazowieckiego jak i Mazowieckiego Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie. Obaj też w/w pełnomocnicy zajęli na rozprawie stanowisko merytoryczne.

Po zamknięciu rozprawy Sąd Wojewódzki ogłosił zaskarżony wyrok, w którym orzekł o (cyt.) "oddaleniu skargi" Województwa Mazowieckiego. Jak wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu w/w wyroku, (cyt.): "Skargę Mazowieckiego Zarządu Wojewódzkiego w Warszawie z 30 maja 2019 r. Sąd potraktował jako uzupełnienie skargi Województwa Mazowieckiego gdyż skargi te zostały wniesione przez ten sam podmiot. Zgodnie bowiem z § 2 ust 1 Statutu Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, finansowaną z budżetu Województwa Mazowieckiego. Tym sam nie może występować w sprawie w imieniu własnym lecz Województwa Mazowieckiego".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie podkreślić, że przedstawione wyżej postępowanie Sądu Wojewódzkiego naruszało przede wszystkim art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd uchylił się w tym przypadku od dokonania kontroli działalności administracji publicznej, poprzez nierozpoznanie jednej ze skarg, skutecznie (pod względem formalnym) wniesionej na tego rodzaju działalność (w niniejszej sprawie działalność ta polegała na wydaniu decyzji administracyjnej).

Poza tym nie można też było przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było zgodne z treścią rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Wojewódzki, wprawdzie zdawkowo, tym niemniej odniósł się do skargi wniesionej przez Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, podczas gdy w sentencji wyroku brakowało rozstrzygnięcia o tej skardze. Tego rodzaju uchybienie świadczyło zatem o braku wydania rozstrzygnięcia w granicach rozpoznawanej sprawy jak i dowodziło niedostatecznego wyjaśnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty oparte na istotnym naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się skuteczne.

Podkreślenia wymaga, że - jak wyżej wspomniano - do Sądu Wojewódzkiego wpłynęły dwie skargi, które zostały wniesione przez dwa podmioty i których nie można było nawzajem utożsamiać. Oba podmioty stanowiły bowiem odrębne struktury organizacyjne i nie miały jednakowych kompetencji. Kompetencje Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie - w odniesieniu do wszystkich kompetencji przysługujących Województwu Mazowieckiemu – były węższe, gdyż jak sam Sąd Wojewódzki stwierdził, kompetencje tego pierwszego podmiotu określał jego statut. W takiej zatem sytuacji twierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż obie skargi, które zostały wniesione do Sądu I instancji na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r. (cyt.): "zostały wniesione przez ten sam podmiot" nie odpowiadało w pełni prawdzie.

Taki stan rzeczy wymagał by Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wszczynając postępowanie sądowe na skutek wniesienia obu w/w skarg, a które, jako że dotyczyły tej samej decyzji, winny być oczywiście rozpatrywane łącznie w jednym postępowaniu. Jednocześnie wyjaśnić bowiem należy, że powyższe nie oznaczało wcale, iż motywy rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, który zostałby wydany na skutek wniesienia więcej niż jednej skargi, musiały być zawsze jednakowe w stosunku do każdego ze skarżących podmiotów. Możliwe jest bowiem np. uwzględnienie skargi jednego skarżącego przy jednoczesnym oddaleniu drugiej skargi. Może zachodzić także sytuacja, w której obie skargi zostaną uwzględnione i to z różnych powodów, jak również jest możliwe oddalenie obu skarg też z różnym uzasadnieniem np. jednej skargi z powodów merytorycznych a drugiej - ze względu na stwierdzenie braku interesu prawnego danego podmiotu skarżącego. Czym innym jest bowiem fakt wniesienia skargi przez określony podmiot a czym innym ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny, a z której wynika, że podmiot ten nie był w tym przypadku uprawniony do wniesienia skargi.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki winien rozpoznać obie skargi wniesione na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r . czyli zarówno wniesioną przez Województwo Mazowieckie, jak i wniesioną przez Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie. Wydając zaś wyrok, Sąd winien skierować go do obu w/w podmiotów czyli orzec w nim o wniesionych przez te podmioty skargach. Stanowisko swoje Sąd powinien także dokładnie uzasadnić.

W zaistniałej więc sytuacji, skoro jedna ze skarg, która została wniesiona na decyzję objętą zaskarżeniem przez inną skargę, nie została dotąd rozpoznana przez Sąd I instancji, odnoszenie się do zarzutów kasacyjnych, sformułowanych w stosunku do wyroku Sądu Wojewódzkiego oceniającego merytorycznie zaskarżoną decyzję, było przedwczesne. Dopiero bowiem po wydaniu wyroku, który będzie odnosił się do wszystkich skarg wniesionych na tę samą decyzję, Sąd Kasacyjny będzie mógł (o ile taka potrzeba zaistnieje) ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Mając na uwadze, że uchylenie zaskarżonego wyroku było w tym przypadku spowodowane nieprawidłowym procedowaniem przed Sądem Wojewódzkim, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.