Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5020/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a, art. 140aa ust. 1, art. 140aa ust. 3 pkt 1, lp. 7 załącznika nr 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2860/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. W. 7992 (siedem tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2860/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił w całości skargę P. W. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 32 (która została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t) funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd członowy składający się z 2-osiowego ciągnika samochodowego i 3-osiowej naczepy. Pojazdem kierował D. M., wykonując w imieniu Skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Przedsiębiorstwo [...]) przejazd drogowy z ładunkiem cegły na paletach i zaprawy do spoin w workach (ładunek podzielny). Podczas kontroli dwukrotnie zważono pojazd. Z pomiaru korzystniejszego dla kontrolowanego wynikało, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,1 t, czyli o 2,1 t (21%) przekraczał wartość dopuszczalną oraz że rzeczywista masa całkowita wyniosła 41,8 t, czyli o 1,8 t (4,5%) przekraczała wartość dopuszczalną. Ustalono też, że Skarżący nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem niernormatywnym.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł jak za brak zezwolenia kategorii VII na wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym. Ta kwalifikacja przewozu wykonanego przez Skarżącego była skutkiem stwierdzenia, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego oraz jego dopuszczalnej masy całkowitej.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Zarzucił naruszenie: 1) art. 2 pkt 35a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej zwanej "prd") przez uznanie, że kontrolowany pojazd wypełniał definicję pojazdu nienormatywnego, 2) lp. 7 załącznika nr 1 do prd przez uznanie, że pojazd wypełniał parametry dla zezwolenia kategorii VII, 3) art. 140aa ust. 1 prd przez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. GITD, działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 prd, utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził w szczególności, że WITD prawidłowo zakwalifikował stwierdzone podczas kontroli naruszenia jako wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe zredagowanie uzasadnienia decyzji, a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 2 pkt 35a prd, lp. 7 załącznika nr 1 do prd, art. 140aa ust. 1, art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, organy administracji nie naruszyły art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i odniosły się do podniesionych w postępowaniu administracyjnym przez Skarżącego wątpliwości, zaś sam wynik ważenia, ze względu na znaczne przekroczenie dopuszczalnych w transporcie drogowym norm, nie wskazywał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tej sprawie.

WSA nie uwzględnił postawionego przez Skarżącego zarzutu dokonania przez organy błędnej wykładni art. 140aa ust. 1 - 3 w zw. z art. 2 pkt 35a prd. Zdaniem WSA, wykładnia tych przepisów nie jest w ogóle konieczna, gdyż hipoteza, dyspozycja oraz sankcja jednoznacznie wskazują, że dotyczą każdego przejazdu pojazdem nienormatywnym, którego nienormatywność zostanie stwierdzona w prawidłowy sposób. WSA podkreślił, że przepisy te nie mogą być interpretowane wyrywkowo, bez uwzględnienia ich całościowego brzmienia i systemowego charakteru, jak to zrobił Skarżący.

WSA stwierdził, że w art. 64 ust. 2 prd został ustanowiony zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Naruszenie tego zakazu skutkuje nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd. W takim przypadku karę nakłada się jak za przejazd bez zezwolenia. WSA dodał, że z art. 140aa ust. 3 prd jednoznacznie wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia jest nakładana na podmiot wykonujący przejazd. Zdaniem WSA, przepis ten przewiduje odrębną odpowiedzialność załadowcy, jeżeli zostanie dowiedziony jego wpływ na stwierdzone naruszenie, co jednak nie ogranicza odpowiedzialności przewoźnika za ten sam przejazd. WSA podkreślił, że w świetle tego przepisu nie jest możliwe nałożenie kary na kierowcę.

W ocenie WSA, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli parametry pojazdu (wysokość przekroczenia dopuszczalnych norm) oraz fakt przejazdu po drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, organy prawidłowo wymierzyły Skarżącemu karę jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r. (sygn. akt II GSK 716/10) i z 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 404/11), WSA wskazał, że: 1) za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą, 2) przewoźnik ponosi ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, tak aby nie dochodziło do naruszenia prawa. WSA zaznaczył, że domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone, lecz ciężar udowodnienia okoliczności to uzasadniających spoczywa na przedsiębiorcy, przy czym w tej sprawie Skarżący nie wskazał przekonujących okoliczności, które wyłączałyby jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy i wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA:

I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie "art. 134 ust. 1" ppsa przez nierozpatrzenie wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało, że sprawa nie została rozstrzygnięta w jej całokształcie oraz w jej granicach;

II. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 35a prd przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem, że pojazd członowy będący przedmiotem postępowania wypełniał zapisaną w tym przepisie definicję pojazdu nienormatywnego,

III. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 140aa ust. 1 prd przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się utrzymaniem w mocy nałożonej kary administracyjnej za przejazd jednym pojazdem nienormatywnym,

IV. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem Skarżącego za podmiot wykonujący przejazd,

V. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie lp. 7 załącznika nr 1 do prd przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem kontrolowanego pojazdu członowego za wypełniający swoimi parametrami warunki odpowiednie dla zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził w szczególności, że WSA w istocie nie rozpoznał postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez GITD art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. W zaskarżonym wyroku brak jest bowiem rzeczowej i pogłębionej refleksją oceny, odpowiadającej na wątpliwości Skarżącego.

Zdaniem Skarżącego, w świetle art. 2 pkt 35a prd pojazdem nienormatywnym jest taki pojazd, w którym "naciski osi" (a nie "nacisk osi") zostają przekroczone. Zatem skoro w tej sprawie organy dowodziły przekroczenia nacisku jednej osi, to pojazdu nie można uznać za nienormatywny, mając na uwadze, że pozostałe parametry pojazdu pozostawały w granicach dopuszczalnych norm.

Skarżący dodał, że rzeczywista masa całkowita pojazdu nie została miarodajnie określona. Do jej wyznaczenia użyto bowiem wag SAW 10C/II, które zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta nie mogą służyć wyznaczaniu tej wielkości.

Zdaniem Skarżącego, kara określona w art. 140aa ust. 1 prd może być nałożona wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że przejazdu dokonywano "pojazdami nienormatywnymi", a nie jednym pojazdem nienormatywnym. Z uwagi na to, kara w tej sprawie została nałożona z naruszeniem literalnego brzmienia normy zapisanej w tym przepisie.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Skarżącemu nie można przypisać roli "podmiotu wykonującego przejazd" w rozumieniu art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd. Pod pojęciem tym kryje się bowiem podmiot, który przejeżdża danym pojazdem pomiędzy dwoma punktami, ktoś kto wykonuje czynność przeprowadzania pojazdu pomiędzy miejscem podjęcia ładunku a miejscem jego przeznaczenia - a więc kierowca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o: 1) przeprowadzenie rozprawy, 2) oddalenie skargi kasacyjnej, 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego pełnomocnik GITD powtórzył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, jednakże zaskarżony wyrok WSA i zaskarżona decyzja GITD podlegają uchyleniu z innych przyczyn.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa (błędnie oznaczony przez autora skargi kasacyjnej jako "art. 134 ust. 1"), które miało polegać - zgodnie z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej - na nierozpatrzeniu postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez GITD art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. WSA nie mógł naruszyć art. 134 § 1 ppsa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie dotyczy niniejszej sprawy). Z przywołanego przepisu nie wynika zatem obowiązek rozpatrzenia wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze, lecz obowiązek oceny legalności zaskarżonego aktu/czynności/bezczynności organu administracji w granicach danej sprawy niezależnie od tego, czy strona postawi w skardze zarzuty odnoszące się do każdej z istotnych w sprawie kwestii. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść, że WSA rozpoznając skargę Skarżącego rozważył wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, dotyczące m.in. podmiotu odpowiedzialnego za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie art. 2 pkt 35a prd. Przepis ten zawiera definicję pojazdu normatywnego. Zgodnie z tą definicją pojazdem nienormatywnym jest "pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy". Zdaniem Skarżącego, WSA w ślad za organami administracji wadliwie uznał, że o kwalifikacji pojazdu jako nienormatywnego może decydować stwierdzenie przekroczenia norm w przypadku nacisku wyłącznie jednej osi. W ocenie Skarżącego, z wykładni językowej analizowanego przepisu wynika jednoznacznie, że pojazd jest nienormatywny dopiero w sytuacji, w której "naciski osi" (a nie nacisk którejkolwiek z osi, czy też nacisk jednej z osi) zostają przekroczone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Skarżącego jest nieprawidłowe. Skarżący przywiązuje zasadniczą wagę do liczby mnogiej, jaką użyto w art. 2 pkt 35a prd w odniesieniu do osi pojazdu i do pojazdów nienormatywnych. Jednakże wykładni językowej określonego przepisu prawa należy dokonywać przy uwzględnieniu gramatyki języka, w którym został on sformułowany. Warto zatem mieć na uwadze, że rzeczowniki odmieniają się nie tylko przez liczby, lecz również przez przypadki. Naciski osi (dopełniacz: kogo? czego?) to zatem naciski, jakie na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Taką interpretację art. 2 pkt 35a prd potwierdza treść art. 2 pkt 57 prd (stanowiący, że "nacisk osi" oznacza sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi) i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) prd (stanowiący, że karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, za brak zezwolenia kategorii VII ustala się w określonych wysokościach, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o określoną wartość). Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że karę nakłada się za przekroczenie nacisku jednej osi, czyli - w myśl art. 2 pkt 57 prd - za nienormatywną sumę nacisków jednej osi wywieranych na koła znajdujące się na tej osi (zob. m.in. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 133/16 - treść tego, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji ustalenie w trakcie kontroli, że pojazd Skarżącego przekraczał dopuszczalny na danej drodze nacisk osi, świadczyło o tym, że pojazd ten był nienormatywny. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 35a prd.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 140aa ust. 1 prd przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Błędne jest stanowisko Skarżącego, że zgodnie z art. 140aa ust. 1 prd karę za brak zezwolenia nakłada się dopiero w przypadku stwierdzenia przejazdu więcej niż jednym pojazdem nienormatywnym, co ma wynikać z użycia przez ustawodawcę zwrotu: "pojazdów nienormatywnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia prezentowana przez Skarżącego całkowicie wypacza sens regulacji prawnej mającej na celu ograniczanie do minimum przejazdów pojazdami, które ze względu na przekroczenia dopuszczalnych parametrów m.in. nacisku osi i masy całkowitej niszczą drogi. Ponadto stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej opiera się na bardzo wybiórczym potraktowaniu treści art. 140aa ust. 1 prd, który stanowi o przejeździe "pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia". Należy bowiem zauważyć, że zezwolenie (jedno) wydaje się na przejazd jednym pojazdem (art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64d ust. 1 i ust. 9 pkt 4 prd). Zatem podlegający karze pieniężnej przejazd "bez zezwolenia" może oznaczać tylko przejazd jednym pojazdem (w przeciwnym przypadku art. 140aa ust. 1 prd powinien stanowić o "przejeździe pojazdów nienormatywnych bez zezwoleń"). Wydaje się, że użycie w tym przepisie liczby mnogiej ("pojazdy nienormatywne") mogło służyć podkreśleniu, że pojazdy mogą być w różny sposób nienormatywne (zob. m.in. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 65/16). Podkreślenia przy tym wymaga, że prawidłowe ustalenie treści normy prawnej następuje wówczas, gdy wyniki wszystkich metod wykładni (w tym literalnej i celowościowej) są zbieżne. Nieprawidłowe jest natomiast poprzestawanie na wynikach wykładni literalnej (w dodatku wadliwie przeprowadzonej), w sytuacji gdy wyniki te są ewidentnie sprzeczne z celem interpretowanej normy.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że Skarżący był podmiotem wykonującym przejazd. Przepis ten stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 (czyli karę za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia), nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Zdaniem Skarżącego, "podmiotem wykonującym przejazd" jest podmiot, który przejeżdża danym pojazdem pomiędzy dwoma punktami, ktoś kto wykonuje czynność przeprowadzenia pojazdu pomiędzy miejscem podjęcia ładunku a miejscem jego przeznaczenia, a więc kierowca.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska Skarżącego. Wprawdzie ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia "podmiotu wykonującego przejazd", jednakże zawiera definicję kierującego pojazdem (art. 2 pkt 20 prd). Na gruncie tej ustawy nie ma podstaw, aby utożsamiać kierowanie pojazdem z wykonywaniem przewozu, ponieważ ustawa odróżnia pojęcia kierującego pojazdem i wykonującego przejazd. Zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym wydaje się dla podmiotu wykonującego przejazd (art. 64d ust. 9 prd). Natomiast kierujący pojazdem nienormatywnym jest obowiązany mieć przy sobie i okazać uprawnionym osobom odpowiednie zezwolenie albo wypis zezwolenia w przypadku zezwolenia kategorii I (art. 64 ust. 4 prd). Wynika z tego w sposób oczywisty, że osoba jedynie kierująca pojazdem nie musi ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na wykonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym. W świetle tych przepisów nie jest wykluczona sytuacja, w której ta sama osoba wystąpi w roli wykonującego przejazd i kierującego pojazdem. Całkowicie bezzasadny jest jednak zarzut, że wykonującym przewóz jest kierowca i to on, a nie przedsiębiorca, na rzecz którego przejazd był wykonywany, powinien posiadać wydane na niego zezwolenie na przejazd (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 3395/16).

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia lp. 7 załącznika nr 1 do prd przez uznanie, że kontrolowany pojazd członowy wypełniał swoimi parametrami warunki odpowiednie dla zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym. Z lp. 7 załącznika nr 1 do prd wynika, że zezwolenie kategorii VII może być wydane dla pojazdów: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Skarżący przyjmuje na potrzeby tego zarzutu wadliwe założenie, że pojazdem nienormatywnym jest pojazd, w przypadku którego stwierdzono przekroczenie nacisków kilku osi. Jak wskazano wyżej, taka wykładnia art. 2 pkt 35a prd nie jest prawidłowa. Zatem skoro w sprawie ustalono, że w przypadku pojazdu Skarżącego nacisk pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,1 t, to pojazd był nienormatywny, zaś przejazd takim pojazdem wymagałby uzyskania zezwolenia kategorii VII (oczywiście pod warunkiem spełnienia również innych przesłanek, w tym związanych z niepodzielnością ładunku).

Z powyższego wynika, że zarzuty kasacyjne należało uznać za niezasadne. Jednakże zaskarżony wyrok WSA z innych powodów należało uznać za nieodpowiadający prawu.

Jak wynika z art. 183 § 1 ppsa, NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed WSA oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwanego "TSUE"). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego, zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, aby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59 ze zm.; dalej zwanej "dyrektywą 96/53/WE") niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi:

"Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

- w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,

- w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I.

Niniejszy przepis stosuje się bez względu na fakt, że:

a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów;

b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I."

Natomiast zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE:

"Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym."

Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE).

Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.; dalej zwanej "udp"), stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 udp co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 udp, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 udp. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma zatem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17).

Wprawdzie wyrok TSUE w sprawie C-127/17 zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w transporcie w ruchu międzynarodowym pojazdów, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem pojazdu w ruchu krajowym, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące skutki, a mianowicie należy je odnosić również do ruchu krajowego (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4889/16). Jest to tym bardziej uzasadnione, że zarówno prawodawca unijny w treści dyrektywy 96/53/WE, jak i TSUE - dokonując w przywołanym wyroku wykładni pojęcia "ruch międzynarodowy" - rozszerzyli rozumienie tego pojęcia na ruch krajowy. Również z postanowień motywów 11 i 12 preambuły do dyrektywy 96/53/WE wyraźnie wynika postulat prawodawcy unijnego dotyczący rozszerzenia zakresu zastosowania tej dyrektywy również na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. Co istotne, TSUE stwierdzając w pkt 124 cyt. wyroku, że: "(..) nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53" – nie wprowadza rozróżnienia i innych reguł dla ruchu międzynarodowego i ruchu krajowego.

Ponadto nie do przyjęcia - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest taka wykładnia przepisów dyrektywy 96/53/WE, która prowadziłaby do stosowania w istocie dwóch reżimów prawnych, w zależności od tego, czy pojazd wykonuje przejazd w ruchu międzynarodowym, czy jest to przejazd w ruchu krajowym. Przy takim założeniu pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a zatem nie miałyby do niego zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na oś wynikające z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Unię Europejską celu związanego ze swobodnym przemieszczaniem się i ruchem pojazdów. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów - polegające na stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu w ruchu krajowym - byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasadą równości (art. 32) i proporcjonalności (art. 31) oraz wyrażoną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wspólnotową zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.

W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za przekroczenie o ponad 20% dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej nr 32, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.

Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (12,1 t) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 10 t, co nieprawidłowo - w świetle postanowień analizowanego wyroku TSUE - zaakceptował WSA. W świetle art. 140ab ust. 1 pkt 3 prd wielkość stwierdzonego przekroczenie dopuszczalnego nacisku (do 10%, powyżej 10% do 20%, powyżej 20%) ma kluczowe znaczenie dla wysokości nakładanej kary. Przyjęcie przez GITD wartości 10 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja GITD zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 ppsa i uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę. W przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji wadliwie określono procentową wielkość stwierdzonego przekroczenia nacisku osi, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Wobec tego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę GITD uwzględni stanowisko i wykładnię prawa wyrażone w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego 7992 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi (450 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (225 zł), opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł) i opłaty skarbowej z tytułu udzielenia pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego za udział w postępowaniu przed WSA (4800 zł) i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (2400 zł).