Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1436/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 30-33, 47
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 24a ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 79/23 w sprawie ze sprzeciwu H.Ż. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2022 r. nr GK-II.7221.56.2022.AG w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 79/23 oddalił sprzeciw H.Ż. (dalej "skarżący") od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (dalej "PWINGiK") z dnia 30 grudnia 2022 r. nr GK-II.7221.56.2022.AG w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zarządzeniem z dnia 25 maja 2016 r. nr 5/16 Starosta [...] (dalej "Starosta", "organ I instancji") wszczął postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...]. W postępowaniu sporządzono projekt operatu opisowo-kartograficznego, który wyłożono do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] w okresie 24 listopada 2016 r.-14 grudnia 2016 r. Celem modernizacji było podniesienie dokładności osnowy geodezyjnej, obliczenie na nowo współrzędnych punktów granicznych oraz powierzchni wszystkich działek w obrębie. W przypadku zaistnienia dużych rozbieżności pomiędzy nowo obliczonymi powierzchniami działek a ich dotychczasowym zapisem w rejestrze gruntów, oraz niespójności danych geodezyjnych z granicami na gruncie, wykonawca prac modernizacyjnych miał zastosować przepisy § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dalej: rozporządzenie egib z 2001 r., regulujące sposób przeprowadzenia ustalenia granic działek. Wykonawcą prac geodezyjnych zostało Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych [...] w [...].

W pismach z dnia 10 grudnia 2016 r. i 9 stycznia 2017 r. zatytułowanych "Zażalenie" J.M. złożył zastrzeżenia, które potraktowano jak uwagi do operatu i na które udzielono odpowiedzi w czterech pismach z dnia 28 grudnia 2016 r.

W Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 10 stycznia 2017 r. pozycja 192 ogłoszono informację o modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...] ("Modernizacja istniejącej ewidencji gruntów i budynków 8 obrębów z gminy Zambrów z dnia 16 grudnia 2016 r."). W wyniku tego ogłoszenia dane objęte projektem operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi z ewidencji gruntów i budynków.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. J.M. złożył zarzuty do danych operatu na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej "p.g.k.").

Zawiadomieniem z dnia 8 marca 2017 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zarzutów (w zakresie należących do J.M. działek nr [...], [...], [...], [...], [...]). W postępowaniu tym organy obydwu instancji orzekały sześciokrotnie, w tym:

1. decyzją z 24 kwietnia 2017 r. Starosty [...]; PWINGiK uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w punkcie 2 i przekazał sprawę w zakresie tego punktu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

2. decyzją z 28 grudnia 2017 r. Starosty [...]; PWINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty z 28 grudnia 2017 r.; wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 100/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty z dnia 28 grudnia 2017 r. z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezastosowanie właściwego trybu rozpoznania zarzutów,

3. decyzją z 20 stycznia 2020 r. Starosty [...]; PWINGiK uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania,

4. decyzją z 3 grudnia 2020 r. Starosty [...]; PWINGiK po raz kolejny uchylił decyzję Starosty,

5. decyzją z 26 sierpnia 2021 r. Starosty [...]; PWINGiK uchylił tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

6. decyzją z 20 czerwca 2022 r. Starosty [...].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 30 grudnia 2022 r. PWINGiK uchylił decyzję Starosty [...] z 20 czerwca 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zauważył, że mimo zmiany przepisów w trakcie postępowania przed Starostą (31 lipca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie egib z 2021 r.) możliwe było wykorzystanie w sprawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem nowe regulacje nie wprowadziły istotnych zmian w procesie ustalania przebiegu granic do celów ewidencji. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, iż ustalenia oparto na operacie aktualizacyjno-uzupełniającym przyjętym 19 maja 2022 r. do zasobu pod nr [...]. Na tej podstawie ustalono, że: granicę działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] przyjęto na podstawie materiałów archiwalnych, z działką nr 115/3 na podstawie zgodnego oświadczenia stron z protokołu ustalenia przebiegu granic, a z działką nr [...], wobec toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, pozostawiono na podstawie materiałów archiwalnych; granicę działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] (m. [...]) przyjęto na podstawie materiałów źródłowych, zaś z działką nr [...] na podstawie zgodnego oświadczenia stron wpisanego w protokole z ustalenia przebiegu granic; granice działek nr [...], [...], [...] przyjęto wyłącznie na podstawie materiałów archiwalnych przyjętych do zasobu.

Następnie organ odwoławczy przedstawił regulacje mające, w jego ocenie, zastosowanie w sprawie (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 2 pkt 8 i 8a, art. 24a P.g.k., § 55, § 35 i § 36 rozporządzenia egib z 2001 r.). Wywiódł na tej podstawie, że w modernizacji istotne jest w pierwszej kolejności wykorzystanie materiałów archiwalnych znajdujących się w zasobie starostwa powiatowego, które już na samym początku wykonywania prac geodezyjnych powinny zostać poddane prawidłowej i rzetelnej analizie pod względem ich przydatności do dalszych prac. Obowiązek w tym zakresie na geodetę uprawnionego nakładał § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników do o państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572). Negatywny wynik przeprowadzonej analizy powinien skutkować tym, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych powinny zostać pozyskane w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Jak wskazał PWINGiK, w dokonanej ocenie dokumentów źródłowych nie wystarczy samo stwierdzenie, że cały operat pomiarowy nadaje się w całości do wykorzystania, jest czytelny i wiarygodny. Oczekuje się od wykonawcy wnikliwej analizy pod różnym kątem każdego jego fragmentu. Praca geodezyjna wykonana w oparciu o rzetelną analizę jest wtedy niepodważalna i zarzuty bądź skargi będą bezzasadne. Ponadto wykonawca mając pewność, że dokumentacja archiwalna była wiarygodna, nie powinien wykonywać czynności ustalenia przebiegu granic.

Następnie PWINGiK podniósł, że dokumenty archiwalne mogą posłużyć do wykonania prac geodezyjnych jeżeli są czytelne, wiarygodne (odpowiadające przepisom prawa określającym sposób pomiaru, otrzymane dokładności oraz akceptowalne odchyłki; niebudzące wątpliwości jeśli chodzi o sposób pozyskania; niewykazujące sprzeczności z innymi dokumentami) oraz gdy zawarte w nich pomiary odniesione są do punktów osnowy (istotne jest, czy dane w nich zawarte pozwalają na wskazanie pierwotnego położenia mierzonych granic). Analiza materiałów archiwalnych z uwzględnieniem powyższych kryteriów powinna umożliwić dalsze prace z wykorzystaniem zestawienia granic lub odcinków tych granic, które: można było przyjąć za wiarygodne i spełniające wymogi § 36 rozporządzenia egib z 2001; można było wznowić lub wyznaczyć w trybie art. 39 P.g.k. (zostały ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym i zachowała się dokumentacja pozwalająca na odtworzenie ich pierwotnego położenia, ale nie pozwala ona wprost na określenie współrzędnych punktów z wymaganą dokładnością, tj. 0.30m w stosunku do punktów osnowy I klasy); należałoby ustalić w trybie § 37-39 rozporządzenia egib z 2001 r. (wobec braku dokumentacji wskazanej w § 36 lub jej niewiarygodności). PWINGiK podkreślił, że niedopuszczalne byłoby ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych bez wcześniejszego, jednoznacznego wskazania braków lub błędów w dokumentach źródłowych. Natomiast zastosowanie trybu z § 39 rozporządzenia egib z 2001 r. wymagałoby zachowania kolejności wynikającej z tego przepisu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść warunków technicznych modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., w których zaakcentowano potrzebę wnikliwej analizy materiałów źródłowych (np. opisania każdego wykorzystanego dokumentu archiwalnego) oraz wskazano przypadki konieczności przystąpienia do pozyskania danych terenowych i spisania protokołów ustalenia przebiegu granic. PWINGiK ustalił, że wykorzystana przez wykonawcę prac modernizacyjnych ewidencja gruntów na terenie wsi [...] została założona na podstawie danych zawartych w operacie z "[...]" z 1960 r., zarejestrowanego w zasobie pod numerem KERG: [...]. Sposób wykonywania pomiarów i sporządzenia dokumentacji wynikowej w tamtym okresie regulowały przepisy Pomiarów szczegółowych, których częścią była m.in. "[...] " stanowiąca załącznik do zarządzenia nr 47 Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia instrukcji technicznej o wykonywaniu robót geodezyjnych w resorcie rolnictwa. Instrukcja ta ustalała rodzą, metody i dokładności wykonywania pomiarów i dokumentacji geodezyjnej dla potrzeb: prac urządzeniowo-rolnych oraz ewidencji gruntów. W przepisach tych zwrócono szczególną uwagę na prace geodezyjne, niezbędne do sporządzenia nowej mapy zwane "nowym pomiarem". Do dokonania nowego pomiaru należało na mierzonym obszarze założyć osnowę szczegółową nawiązaną do osnowy podstawowej (osnowa ta podzielona była na 5 klas, a w każdej klasie mogły być co najwyżej 2 rzędy). Jednym z kryteriów dokładności pomiaru tych osnów była odchyłka liniowa poligonu nawiązania do dwóch punktów o znanych współrzędnych, która nie powinna przekraczać wartości granicznych zawartych w załączniku nr \/l do instrukcji technicznej (wskazał szczegółowe regulacje). Organ odwoławczy zauważy, że "[...]" w § 142 określała różne metody pomiaru szczegółów terenowych.

Następnie PWINGiK odniósł zapisy "Instrukcji zielonej" do dokumentacji źródłowej założenia ewidencji gruntów w obrębie [...] ("[...]"; KERG: [...]). Wskazał, że na niektórych liniach pomiarowych odchyłka między miarą archiwalną a miarą ze współrzędnych znacznie przekracza założone wartości dopuszczalne (np. na linii [...] odchyłka liniowa wynosi 2,70m ). Z tego wyprowadził, że każdy fragment pomiaru powinien być przeanalizowany i poddany oddzielnej ocenie. Jeżeli w toku badania dokumentacji archiwalnej stwierdza się rażące błędy w pomiarach, to takie przypadki powinny być weryfikowane na gruncie - należałoby sprawdzić stan faktycznego użytkowania i w razie stwierdzenia znacznych błędów w przebiegu granic, dokonać jej ustalenia wraz ze spisaniem właściwego protokołu. Należałoby również poczynić odpowiednie zapisy na szkicach archiwalnych i szkicach granicznych, zestawiając ze sobą miarę archiwalną i rzeczywistą obliczoną ze współrzędnych pokazujące istniejące różnice w długościach. Taka adnotacja sygnalizowałaby niewiarygodność danych umieszczonych na szkicu. PWINGiK zwrócił też uwagę na analizowanie opracowań jednostkowych, zwłaszcza pomiarów do uwłaszczeń. Wyjaśnił, że w dokumentacji tej pomiar granic odbywał się w oparciu o istniejące na gruncie miedze, bez dowiązania do osnowy i często bez jakichkolwiek kontroli (bez miar końcowych, czołówek). Przydatność takich dokumentów do prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów jest niska. Nie są to bowiem materiały, które jednoznacznie określają położenie punktów granicznych.

Oceniając w powyższym kontekście sporządzony w maju 2022 r. operat aktualizacyjny PWINGiK wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych dokonał ponownych obliczeń punktów granicznych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz wykorzystał protokoły z ustalenia przebiegu granic z 2021 r. W odniesieniu do poszczególnych działek organ odwoławczy wskazał następująco:

– działka nr [...] - do obliczeń punktów granicznych wykorzystano operat z "[...] " KERG: [...] oraz szkic "[...] " zewidencjowany pod nr [...]. W sporządzonej opinii geodeta stwierdził, że operaty te są "wiarygodne i jednoznaczne", a mimo to dokonał ustalenia przebiegu granic. Organ odwoławczy dokonując oceny materiału dowodowego stwierdził, że na szkicu w operacie z "[...] "KERG: [...]" (karta nr 900 akt adm.) występuje niezgodność długości linii pomiarowej między punktami [...] wykazanej z pomiaru i policzonej ze współrzędnych. Odchyłka wynosi 0,70m, tj. 4-krotność obecnie akceptowalnej odchyłki dopuszczalnej. W odniesieniu do danych zawartych na szkicu nr [...] (karta nr 900 akt adm.) zwrócił uwagę, że zawarte w nim dane są niekompletne, gdyż: - brak wszystkich czołówek wzdłuż granicy z działką nr [...], - suma czołówek wzdłuż granicy z działką nr [...] jest niezgodna z obliczoną na podstawie danych zawartych w operacie "[...] " KERG: [...] (suma miar wszystkich czołówek wynosi 834,0 m, natomiast w [...] czołówka między punktami [...] wynosi 85,78 m, co może prowadzić do przypuszczenia, że w trakcie pomiaru błędnie odnotowano ilość odmierzonych taśm o długości 20 m). W ocenie organu drugiej instancji, mimo powyższych nieprawidłowości dane te winny być uznane za spójne i należał je wykorzystać w procesie modernizacji. PWiNGiK wskazał, że w toku podziału działki nr [...] (szkic nr [...]) nowo wydzielane działki były projektowane i uzyskały podobne szerokości zarówno od strony działki nr [...] jak i nr [...]. Na ich podstawie zostały również policzone oraz ujawnione pola powierzchni działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w operacie. Istniejąca w zasobie dokumentacja archiwalna dotycząca przebiegu granic działki nr [...] pozwala zatem na odtworzenie położenia granic działki, bez konieczności przeprowadzania ustalania ich przebiegu na gruncie. Jeśli stwierdzono różnicę między obliczoną granicą a faktycznym użytkowaniem, należałoby zapoznać zainteresowane strony z przebiegiem na gruncie, spisując protokół z wyznaczenia punktów ujawnionych w ewidencji. W odniesieniu do granicy między działkami nr [...] i [...] PWINGiK ocenił jako nieprawidłowość przyjęcie przez wykonawcę prac geodezyjnych przebiegu granic na podstawie zgodnych wskazań stron zamieszczonych w protokole. Obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia egib z 2021 r. w § 33 w ust. 1 wskazują, że takie czynności są możliwe tylko wtedy, jeżeli wskazany przez strony przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. Natomiast w przypadku granicy wspólnej działek nr [...] z działką nr [...] oraz nr [...] PWiNGiK wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych prawidłowo wykonał czynności na gruncie udziałem zainteresowanych stron, okazując im dane wynikające z dokumentów źródłowych;

– działka nr [...] - do obliczenia punktów granicznych wykonawca prac geodezyjnych wykorzystał dane z operatu z "[...] " KERG: [...] oraz operatu "[...] " KERG: [...]. Po wykonaniu analizy dokumentów archiwalnych, wykonawca prac geodezyjnych stwierdził, że dane zawarte w operacie "[...] " KERG: [...] są "jednoznaczne i wiarygodne", natomiast szkice z operatu technicznego z "[...] " KERG: [...] "nieczytelne i niejednoznaczne". Dokonał więc czynności ustalenia przebiegu granic. Z protokołu spisanego 27 maja 2021 r. wynika, że granice działek nr [...] i [...] ustalone zostały na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, natomiast z działkami nr [...] i [...] (m. [...]) na podstawie analizy map jednostkowych zasobu. PWINGiK zwrócił jednak uwagę, że w operacie aktualizacyjno-uzupełniający przyjętym do zasobu pod nr [...] brak jest szkiców archiwalnych z "[...] " KERG: [...] dotyczących obliczenia punktów oznaczonych nr [...], [...], [...], a pomimo to uznano ich współrzędne za ustalone prawidłowo. Zaznaczył natomiast, że odchyłka rzeczywista otrzymana na linii pomiarowej [...], na której wyznaczony został punkt [...], przekracza odchyłkę dopuszczalną (mieści się w jej podwójnej wartości). Z kolei rażąco dużą różnicę między długością pomierzoną a obliczoną otrzymano na linii [...], na którą pomierzone zostały załamania drogi działki nr [...] o numerach [...] (karta nr 884 akt adm.). Odchyłka liniowa wyniosła tu 2,70 m. W obliczeniach wykonawca nie uwzględnił tego faktu i pominął miarę uzyskaną z pomiaru. Dalej wywodząc PWINGiK wskazał, że opis granicy wspólnej działek nr [...] i [...] zawiera dokumentacja pomiaru do uwłaszczeń gospodarstw rolnych z 1973 r. (operat z "[...] " KERG: [...] - karta nr 882 akt adm.). Dane w tym zakresie ocenił jako niejednoznaczne, gdyż pomiar nie był wykonany w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej, lecz na istniejących wówczas miedzach i drodze. Stwierdził brak na szkicach miar kontrolnych i miar końcowych. Dokonując oceny danych zawartych w operacie aktualizacyjno-uzupełniającym nr [...], organ drugiej instancji zwrócił więc uwagę, że: (-) wykonawca prac geodezyjnych dokonując obliczeń współrzędnych punktu granicznego nr [...], znajdującego się między działkami nr [...] i [...] przyjął miarę bieżącą 260.0 m, która nie wynika z danych umieszczonych na szkicu archiwalnym, (-) wykonawca nie zawiadomił o czynnościach ustalenia przebiegu granic w dniu 27 maja 2021 r. właściciela działki nr [...] - gminy Miasta [...], (-) w operacie brak jest szkiców archiwalnych pochodzących ze wspólnej granicy miasta [...]. Wykonawca nie opisał czy dokumenty z obu obrębów są tożsame, a w związku z tym czy istnieje potrzeba uzgodnienia styków. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że obręb Miasto [...] został zmodernizowany. Ponadto PWINGiK stwierdził, że dla odcinków wspólnych granic działek nr [...] i [...] oraz nr [...] istniała konieczność dokonania ustalenia przebiegu granic w obecności zainteresowanych stron i w obu przypadkach, jeżeli na gruncie zjawiły się obie strony, to powinno się zastosować z § 33 ust. 1 rozporządzenia egib z 2021 r. Gdyby jednak na gruncie zabrakło którejś ze stron, to należałoby się posłużyć zapisami § 33 ust. 2 (w przypadku granicy między działkami nr [...] i [...]) oraz § 33 ust. 3 (w przypadku granicy między działkami nr [...] i [...]);

– działka nr [...] - wykonawca prac geodezyjnych do obliczenia punktów granicznych wykorzystał dane z operatu z "[...] " KERG: [...], operatu "[...] " KERG: [...] oraz operatu wywłaszczeniowego rzeki [...] nr [...] - stwierdzając w opinii znajdującej się w operacie [...], że wszystkie ww. materiały źródłowe są "jednoznaczne i wiarygodne". W dniu 27 maja 2021 r. wezwał na grunt zainteresowane strony i dokonano ustalenia przebiegu granic na podstawie regulacji rozporządzenia egib z 2001 r. Z protokołu wynika, że granicę między działkami nr [...] i [...] oraz działką nr [...] przyjęto na podstawie pomierzonego ostatniego stanu posiadania (z powodu nieobecności właścicieli działek nr [...] oraz [...]), z działką nr [...] granica została ustalona na podstawie analizy map jednostkowych zasobu, a na odcinku z działką [...] stan użytkowania odbiegał od granicy okazanej stronom na podstawie materiałów archiwalnych i z tego powodu na gruncie wynikł spór. Do dalszego opracowania przyjęta została granica według analizy map jednostkowych zasobu. Pomimo tego, w operacie aktualizująco-uzupełniającym stwierdzono, że opis ww. granic działki nr [...] przyjęto na podstawie materiałów archiwalnych;

– działki nr [...] i [...] - do obliczenia punktów granicznych wykonawca prac geodezyjnych wykorzystał dane z operatów: "[...] " wsi [...] KERG: [...], "[...] " z 1956 r., operaty ze wznowienia punktów granicznych działki nr [...]: KERG: [...] oraz nr [...], operat techniczny z opracowania do celów prawnych o wydanie nieruchomości nr [...]. Wszystkie te opracowania w ocenie wykonawcy prac były "wiarygodne i jednoznaczne". Jak dale zreferował PWINGiK, w dniu 27 maja 2021 r. geodeta uprawniony wezwał na grunt J.M. - właściciela działek nr [...] i [...] oraz właścicieli działek przyległych. Granice działek nr [...] i [...] z działkami nr [...], [...], [...] przyjęte zostały na podstawie analizy map jednostkowych zasobu. Na odcinku między działką nr [...] oraz działkami nr [...] i [...] wyniknął spór graniczny, dlatego i na tym odcinku przebieg granicy ustalono na podstawie analizy map jednostkowych. W trakcie sporządzania operatu aktualizacyjno-uzupełniającego w 2022 r. wykonawca stwierdził, że współrzędne punktu nr [...] między działkami nr [...], [...], [...] zostały obliczone nieprawidłowo. Dlatego właściciele tych działek ponownie zostali wezwani na grunt 10 marca 2022 r. Ostatecznie w operacie nr [...] przebieg wszystkich granic działek wykonawca prac geodezyjnych przyjął na podstawie materiałów znajdujących się w ośrodku dokumentacji w Starostwie Powiatowym w [...]. Oceniając ustalenia organu I instancji przyjęte na podstawie danych zawartych w operacie nr [...] PWINGiK zwrócił uwagę, że: w obliczeniach dotyczących punktu [...] różnica między długością pomierzoną a obliczoną wyniosła 0,39 m (potrójna odchyłka dopuszczalna). Wykonawca nie wprowadził miary archiwalnej do obliczeń i nie ustosunkował się do wpływu jaki może mieć taki błąd na położenie punktu (błąd położenia punktu [...] wyniósł 0,35m ) -karta nr 896 akt adm.; na szkicu do obliczeń brak miar ortogonalnych wyznaczających położenie punktu [...] oraz brak jest również obliczeń tego punktu. Współrzędne punktu przyjęto z operatu ze wznowienia punktów granicznych, ale nie zamieszczono informacji czy sprawdzono ich położenie; w obliczeniach nie zamieszczono jak policzone zostały punkty pomocnicze [...], [...], [...], nie ma zatem możliwości sprawdzenia otrzymanych odchyłek liniowych na linii osnowy [...], czynności dotyczące ustalenia przebiegu granic miały miejsce 27 maja 2021 r., a zawiadomienia wysłane do dwóch osób (T.S. i A.N. zostały zwrócone 25 maja 2021 r.).

PWINGiK skonkludował, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien uwzględnić uwagi i zalecenia sformułowanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Sprzeciw od decyzji PWINGiK złożył do sądu administracyjnego H.Ż. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 107, a także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia oraz skonstruowanie uzasadnienia faktycznego jako zbioru "luźno wyrażonych przemyśleń, bez konkluzji".

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił złożony sprzeciw. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pomimo wąskich granic kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, kwestie materialnoprawne nie mogły być przez Sąd ten zignorowane. W sprawie niniejszej dodatkowo organy obydwu instancji jak i Sąd orzekały w warunkach wynikających z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Chodzi o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie II SA/Bk 100/19 uchylający decyzję PWINGiK z 4 grudnia 2018 r. i decyzję Starosty [...] z 28 grudnia 2017 r. - a więc rozstrzygnięcia wydane jako drugie w kolejności w przedmiotowej sprawie (obecnie Sąd skontrolował szóstą z kolei decyzję PWINGiK).

Sąd przypomniał, że w sprawie II SA/Bk 100/19 postępowanie dotyczy zarzutów zgłoszonych przez J.M. z zachowaniem terminu z art. 24a ust. 9 p.g.k. i nie powinno wyjść poza ramy zakreślone w ust. 11 tego przepisu. Prawidłowo organy obydwu instancji uczyniły, w ocenie Sądu, przedmiotem rozpoznania wyłącznie ww. zarzuty, zgłoszone na podstawie art. 24a ust. 9 p.g.k. do modernizacji ogłoszonej 10 stycznia 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego pod pozycją 192. Stosownie do treści art. 24a p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9); o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10); do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Decyzja kasacyjna odnosi się wyłącznie do zgłoszonych zarzutów. Sąd I instancji wskazał, że związanie oceną prawną wynikające z art. 153 P.p.s.a. trwa dopóty, dopóki przepisy prawa nie ulegną zmianie. Wyjątkiem jest sytuacja, w której zmiana przepisów nie dezaktualizuje oceny prawnej sądu. W szczególności organ odwoławczy powinien był mieć to na uwadze, gdyż aktualność oceny prawnej sądu determinowała zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nakazanego w decyzji kasacyjnej.

Sąd I instancji uznał, że kluczowe dla rozpoznania zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego były poprzednio przepisy § 35-39 rozporządzenia egib z 2001 r. Natomiast według aktualnie obowiązującego rozporządzenia egib z 2021 r. kluczowe znaczenie mają regulacje m.in. zapisy § 29 - § 33. W ocenie Sądu nie uległy zasadniczej zmianie zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji, które oparte są na wykorzystaniu materiałów źródłowych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (§ 36 i § 30 odpowiednio rozporządzeń egib z 2001 r. i z 2021 r.). Nie uległa również zmianie zasada kolejności ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, tj. przed 31 lipca 2021 r., dopiero gdy brak było materiałów zasobu lub zawarte w nich dane nie były wiarygodne (§ 37 ust. 1 rozporządzenia egib z 2001 r.), obecnie - dopiero gdy brak jest dokumentacji źródłowej zasobu albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy (§ 31 rozporządzenia egib z 2021 r.) - można przystąpić do ustalania położenia granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Sąd podkreślił, że przystąpienie do etapu następującego po zakwestionowaniu materiałów zasobu wymaga zachowania kolejności ustalania przebiegu granic na gruncie (§ 39 rozporządzenia egib z 2001 r., § 33 rozporządzenia egib z 2021 r.). Nie można przystąpić do pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jeśli nie dojdzie do oceny istnienia i oceny wiarygodności (a obecnie wskazanej w § 31 rozporządzenia egib z 2021 r. dokładności) dostępnych materiałów zasobu. Ta zasada pozostaje niezmieniona i mimo upływu czasu świadczy o aktualności oceny prawnej sądu sformułowanej w sprawie II SA/Bk 100/19. Sąd wytknął organom obydwu instancji, w szczególności organowi odwoławczemu, że "posługują się różnymi operatami z różnych lat o nazwach: [...], [...], [...]. [...] [...] nie dołączając tych operatów" oraz - które to stwierdzenie sądu wymaga podkreślenia - "nie precyzując które dane i dlaczego są z nich uwzględniane". Zwłaszcza to ostatnie sformułowanie ma kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej. Wskazuje bowiem, że po raz pierwszy kontrolując decyzję w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów sąd widział potrzebę nie tylko wykorzystania materiałów archiwalnych, ale i precyzyjnego opisania "które dane i dlaczego są z nich uwzględniane". Zalecenie to, choć niewskazujące wprost na § 37 rozporządzenia egib z 2001 r., w istocie opiera się na treści tego przepisu. Identycznie odczytał ten fragment np. PWINGiK w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z 23 listopada 2021 r. wskazując na s. 6 decyzji, że dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w § 37 rozporządzenia egib z 2001 r., wykonawca prac geodezyjnych może dokonać ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na zasadzie § 39 (obecnie odpowiednio § 31 i § 33 rozporządzenia egib z 2021 r.).

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, iż PWINGiK prawidłowo i bez naruszenia prawa odkodował obowiązujące zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, czemu dał wyraz na s. 3 zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Dopuszczalne było, w ocenie Sądu, wykorzystanie przez Starostę [...] "dowodów zgromadzonych wcześniej’’. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem, że skoro przepisy przewidują określone zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz kolejność stosowania tych zasad, to pominięcie którejkolwiek z nich bądź zrealizowanie jej w sposób niepełny, niewiarygodny, niewystarczający - nie pozwala na przystąpienie do ustalenia przebiegu granic według zasady następnej w kolejności. Prawidłowo więc z wywodu organu odwoławczego wynika, że ominięcie bądź nieprawidłowe zrealizowanie etapu wcześniejszego stanowi - wynikające z nieprawidłowo zastosowanej normy prawa materialnego - naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego skutkujące nieustaleniem istotnego zakresu sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia. Odpowiada tym samym hipotezie normy art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co uzasadniało ocenę zaskarżonej, szóstej już decyzji PWINGiK, jako zgodnej z prawem, tj. art. 138 § 2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a.

Sąd akceptująco odnotował, że organ odwoławczy nie ograniczył się do ogólnego wskazania na konieczność przeanalizowania w pierwszej kolejności dokumentacji archiwalnej przez wykonawcę operatu aktualizacyjnego oraz Starostę rozstrzygającego o zarzutach. Wskazał co prawda ogólne zasady oceny przydatności tej dokumentacji (kryteria czytelności, wiarygodności i konieczności odniesienia pomiarów do punktów osnowy, przy czym sposób rozumienia każdego z tych elementów uzasadnił na s. 6 decyzji), ale też rozważania rozwinął wyjaśniając precyzyjnie, według jakich kryteriów prawnych i specjalistycznych (technicznych) należy oceniać dokumentację archiwalną zgromadzoną w sprawie niniejszej. W tym zakresie wskazał na wykorzystany przez uprawnionego geodetę operat z "[...]" z 1960 r. zarejestrowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...], którego zasady sporządzania regulowała m.in. "[...]" stanowiąca załącznik do zarządzenia nr 47 Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r. Nr UR. GE.380-24/62 w sprawie w prowadzenia instrukcji technicznej o wykonywaniu robót geodezyjnych w resorcie rolnictwa. Zdaniem Sądu, uprawniony geodeta a następnie akceptujący jego działanie Starosta jako organ I instancji - doprowadzili do sytuacji, w której geodeta dokonywał czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie na podstawie pomiarów aktualnie prowadzonych nie posiadając dostatecznie zweryfikowanej dokumentacji archiwalnej co do każdego odcinka kwestionowanych zarzutami granic działek, przyjmując je jako "wiarygodne i czytelne" (np. ocena co do działek nr [...] i [...], s.12 zaskarżonej decyzji), co stanowi w istocie o niezastosowaniu się do reguł i kolejności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynikających z § 30-33 rozporządzenia egib z 2021 r. (poprzednio § 36-39 rozporządzenia egib z 2001 r.).

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut sprzeciwu o niewykazaniu istotnych braków postępowania wyjaśniającego i naruszeniu art. 136 k.p.a. Zdaniem sądu, organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał istotne braki w sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej skutkujące koniecznością uchylenia decyzji Starosty z 20 czerwca 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Brak było oceny czy materiały archiwalne są przydatne do przeprowadzenia modernizacji w kwestionowanym w zarzutach zakresie, czy też nie jest to możliwe, co stanowi kluczowy warunek przystąpienia do pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na zasadach § 33 rozporządzenia egib z 2021 r. Sąd wskazał, że ocena organu odwoławczego została sformułowana na poziomie wysoce specjalistycznym, który wymyka się kontroli sądowej pod względem poprawności merytorycznej oceny operatu opisowo-kartograficznego z grudnia 2016 r. i operatu aktualizacyjno-uzupełniającego z maja 2022 r., jednak ocena sądu odnośnie decyzji kasacyjnej jest możliwa pod względem wiarygodności i zgodności z prawem, a ta wypada pozytywnie. Zdaniem Sądu, PWINGiK prawidłowo zinterpretował i zastosował § 31-33 rozporządzenia egib z 2021 r., wszechstronnie i wyczerpująco wykazał niespójności, braki i niedokładności w szczególności operatu aktualizacyjno-uzupełniającego z maja 2022 r. w zakresie przeprowadzonej w nim oceny materiałów źródłowych. Przekonująco też wskazał, że ocena tych materiałów nie może być pobieżna i ogólna. Kluczową wytyczną wynikającą z decyzji kasacyjnej jest to, aby uprawniony geodeta przeanalizował każdy fragment pomiaru archiwalnego (odnośnie każdego fragmentu działek wskazanych w zarzutach) i poddał go oddzielnej ocenie z punktu widzenia czytelności, wiarygodności, a także merytorycznej prawidłowości sporządzenia według norm archiwalnych z daty nanoszenia tego pomiaru ("Instrukcja zielona"). Istotne jest, aby uprawniony geodeta naniósł wynik tej oceny na dokumentację archiwalną oraz skonkludował czy jest to materiał przydatny do ustalenia przebiegu granic bez konieczności przystępowania do kolejnych etapów, czy też taka ocena nie jest możliwa i należy przystąpić do ustalania przebiegu granic na zasadzie § 33 rozporządzenia egib z 2021 r. Tego zaś zabrakło, co uczyniło, zdaniem Sądu I instancji, wydaną decyzję pierwszoinstancyjną przedwczesną, opartą na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, zbyt pobieżnie ocenionym.

Odnośnie zarzutu sprzeciwu o rozstrzygnięciu przez PWINGIK co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej mimo wniesienia odwołania wyłącznie co do części Sąd zwrócił uwagę, że choć formalnie z treści odwołania wynika "zaakceptowanie" przez wnoszącego zarzuty J.M. ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] (odwołanie kwestionuje punkty 1 i 3 decyzji Starosty), w istocie odwołanie podważa również rozstrzygnięcie o zarzutach zawarte w punkcie 4 i 5 decyzji Starosty, które są skutkiem rozstrzygnięć z punktów 1 i 3. Nadto, w ocenie Sądu, przedmiotowa decyzja jest decyzją niepodzielną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – adw. P.Ż. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania tych przepisów miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi (powinno być "oddaleniem sprzeciwu") w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezrozumiałych zaleceniach "na przyszłość" dla organu odwoławczego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji rozpatrując skargę nie zauważył, że organ II instancji rozpatrywał sprawę jedynie pod względem kontroli obliczeń, zarzucając geodecie brak odniesienia się do przekroczonych odchyłek liniowych. Powodem uchylenia decyzji Starosty przez PWINGIK było głównie przekroczenie odchyłek i braki w aktach obliczeń np. punktów kontrolnych. Zarówno Sąd jak i PWINGIK nie zauważyli, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami treścią operatu technicznego nie są obliczenia. Wykonawca geodezyjny nie ma obowiązku umieszczania w operacie wszystkich obliczeń, nie ma obowiązku zamieszczania jakichkolwiek obliczeń. W skład operatu technicznego przekazywanego przez wykonawcę prac geodezyjnych nie wchodzą obliczenia tylko końcowe wyniki obliczeń (współrzędne). Kwestionowanie przez organ odwoławczy poprawności operatu wykonawcy prac geodezyjnych ze względu na brak informacji, których nie wymagają przepisy jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przekroczeniem uprawnień.

Wskazano, że jeżeli jednak PWINGIK dokonał wnikliwej analizy obliczeń i zauważył jeden czy dwa błędy a tak właściwie zarzucił brak odniesienia się geodety do wpływu przekroczonej odchyłki na całość obliczeń, to taką sprawę można wyjaśnić w trakcie postępowania odwoławczego (czy ma to wpływ na dalsze czynności czy nie) i ewentualnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Z tych względów zarzucono organowi PWINGIK oraz Sądowi brak właściwego rozpatrzenia poprawności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd rozpatrując skargę kasacyjną być może nie zrozumiał istoty skargi, w której skarżący zarzuca, że odwołania dotyczą tylko części postępowania. Skarżącemu nie chodziło o to czy można orzec przy częściowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. (część decyzji Starosty utrzymać w mocy a część skierować do ponownego rozpatrzenia), tylko chodziło o to, że odwołujący się Pan M. kwestionuje jedynie niewielką część postępowania i dlatego organ odwoławczy tym bardziej powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mają na uwadze jakże słuszną zasadę szybkości postępowania. Tymczasem Sąd rozpatrując skargę kasacyjną pouczył skarżącego, że art. 138 § 3 k.p.a. nie pozwala na podzielność decyzji (której to podzielności skarżący nie żądał), nie pozwala na częściowe skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący nie wymagał od organu odwoławczego częściowego rozpatrzenia sprawy, tylko żądał w części zaskarżonej przez P. M. utrzymania w mocy decyzji I instancji lub wydania decyzji merytorycznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił 151a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 grudnia 2022 r. było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na zaistniałe niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dostrzeżonych błędów w sporządzonej dokumentacji w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz [...].

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie niniejszej dotychczasowe rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zostało zastąpione z dniem 31 lipca 2021 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zmiana ta nastąpiła po wyroku w sprawie II SA/Bk 100/19, w którym sąd powoływał się na przepis § 39 rozporządzenia egib z 2001 r. i dokonał jego wykładni, a także stwierdził naruszenie ust. 1, 2 i 3 tego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wskazana zmiana aktu wykonawczego nastąpiła również po wydaniu przez PWINGiK czwartej decyzji w sprawie, a przed rozstrzygnięciem o zarzutach po raz piąty w pierwszej instancji. Nadto, zgodnie z § 47 rozporządzenia egib z 2021 r., do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r. W sprawie zaś 6 decyzja Starosty rozstrzygająca na podstawie art. 24a ust. 10 p.g.k. o zarzutach do operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w grudniu 2016 r. oparta została na operacie aktualizacyjno-uzupełniającym sporządzonym w okresie marzec-maj 2022 r. i przyjętym do zasobu pod numerem [...] w dniu 19 maja 2022 r. Jednakże zasadniczej zmianie nie uległy zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji, które oparte są na wykorzystaniu materiałów źródłowych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Nie uległa zmianie zasada kolejności ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku przystąpienia do etapu następującego po zakwestionowaniu materiałów zasobu wymaga zachowania kolejności ustalenia przebiegu granic na gruncie. Brak jest natomiast możliwości przystąpienia do pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie jeśli nie dojdzie do oceny istnienia i oceny wiarygodności dostępnych materiałów zasobu. Sąd I instancji słusznie zauważył, że skoro przepisy przewidują określone zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz kolejność stosowania tych zasad, to pominięcie którejkolwiek z nich lub realizacja w sposób niepełny czy niewiarygodny, nie pozwala na przystąpienie do ustalenia przebiegu granic według zasady następnej w kolejności. Z tych względów, Sąd słusznie zaaprobował wywody PWINGiK odnoszące się do powyższej kwestii, tj. niezrealizowania etapu wcześniejszego przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego skutkujące nieustaleniem istotnego zakresu sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia. Trafne są zatem spostrzeżenia Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej zarówno geodeta jak i organ I instancji stworzyli sytuację, w której geodeta dokonywał czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie na podstawie pomiarów aktualnie prowadzonych nie posiadając dostatecznie zweryfikowanej dokumentacji archiwalnej co do każdego odcinka granic działek, przyjmując je jako "wiarygodne i czytelne" (dot. działek nr [...] i [...]). Stanowi to bez wątpienia niezastosowanie się do reguł i kolejności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżone przez organ II instancji i zaaprobowane przez Sąd I instancji braki w zgromadzonym materiale dowodowym - m.in. brak oceny czy materiały archiwalne są w pełni przydatne do przeprowadzenia procesu modernizacji gruntów - skutkujące błędnym ustaleniem granic działek, obszernie opisanych zarówno w uzasadnieniu decyzji II-instancyjnej jak i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (brak konieczności powielania przez sąd kasacyjny) bez wątpienia stanowią o niezrealizowaniu reguł wynikających z rozporządzeń egib.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji kwestie można wyjaśnić w trakcie postępowania odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji obowiązany jest zebrać w pełni kompletny i rzetelny materiał dowodowy sprawy i dokonać jego analizy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji na stronach 33-34 uzasadnienia wyroku z dnia 6 marca 2023 r. wyjaśnił w sposób wnikliwy z jakich przyczyn niemożliwym stało się uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz zwrócił uwagę na to, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Spełniona została zatem przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1638/20).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, podnoszoną przez skarżącego kasacyjnie, kwestię długości trwającego w niniejszej sprawie postępowania, niemniej organy, zgodnie z regułą wynikającą z art. 7 k.p.a. winny są podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Kwestia 6-krotnego uchylania decyzji organu I instancji miała na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności spawy oraz przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.