Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1273/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 936/20 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 936/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...]czerwca 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] lutego 2020 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi w całości. Wniesiono też o przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte w całości, ani w części. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie ;

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r., przez błędną jego wykładnię;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie co było niewłaściwe;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu koniecznych i dodatkowych elementów materiału dowodowego oraz niewłaściwej ocenie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania o wydanie decyzji MOPS, tj. postępowania toczącego się na skutek obowiązku organu ponownego zbadania sprawy skarżącego, jak również materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego za pismem z dnia 13 listopada 2020 r. w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uchybienie błędnie potwierdzające poprawność uzasadnienia decyzji organu II instancji, ponieważ pozostawienie w mocy niekorzystnym dla skarżącego wyrokiem WSA wadliwie uzasadnionej decyzji SKO, prowadzi do niewyjaśnienia w sposób dostateczny dlaczego organ II instancji uznał za słuszne twierdzenia organu MOPS;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niewyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji organu II instancji, pomimo faktu, że została ona wydana z naruszeniem reguł należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, zwłaszcza w zakresie świadczeń przyznanych przez organ w procedurze jednostronnie uznaniowej oceny o spełnieniu przesłanek ustawowych przez skarżącego, co wpływa bezpośrednio na stopień prawidłowej informacji dla strony postępowania zależnej od organu;

6) naruszenie art. 15 K.p.a. w związku z art. 127 § 2 K.p.a. w taki sposób, że skarżącemu nie udzielono prawa ustawowego do rozpoznania sprawy dwukrotnie, to jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie błędnie nie uznał, że decyzja organu II instancji stanowiła powtórzenie automatyczne poglądów przyjętych przez MOPS, co stanowiło w konsekwencji stan braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, który dogłębnie zbadany i należycie zweryfikowany potwierdzałby podstawy do przyjęcia przesłanek korzystnych dla skarżącego z art. 30 ust. 9 u.ś.r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja zarówno organu II instancji, jaki i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, została uzasadniona lakonicznie – brakiem zagrożenia dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych skarżącego i jego rodziny oraz brakiem szczególnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem skarżącego nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzono wyczerpująco materiału dowodowego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wyjaśnienia, dlaczego fakt, iż skarżący jest bezrobotnym nie ze swojej winy, przewlekle chorym i jedynym faktycznym opiekunem swojej matki, pozostającej w stałym leczeniu nie stanowi szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącego, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Istoty sprawy dotyczą zarzuty naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sprawa dotyczy bowiem umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 2018 r., nr [...], określającą, jako nienależnie pobrany przez skarżącego zasiłek dla opiekuna wypłacony w okresie od 21 lutego 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w wysokości 3.268,60 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w wysokości 107,01 zł oraz zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 29 listopada 2018 r. do dnia spłaty należności.

Z wnioskiem o umorzenie tej należności skarżący zwrócił się w dniu 17 lipca 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tarnowie. Organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowisko to zaakceptował. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów nie stwierdził, aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosował wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis prawa materialnego tj. art. 30 ust.9 u.ś.r. Zgodnie z jego treścią organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Dla stosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma to, że decyzja wydawana w przedmiocie przyznania ulg w przypadku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jest decyzją uznaniową. Jej specyfiką jest zatem to, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi, organ może, ale nie musi, ulgę taką przyznać. Kontrola sądu w odniesieniu do elementu uznania administracyjnego koncentruje się na badaniu, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego, czy zostało należycie uzasadnione rzeczowymi argumentami. Zatem, wobec decyzji wydanych w tym trybie sąd administracyjny obligowany jest zbadać, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Natomiast strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń.

W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., stanowią tylko zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany do zwrotu świadczeń nie ma żadnego wpływu, a zaistnienie których wyłącza lub ogranicza możliwość wykonania zobowiązania lub też doprowadziłoby do takiego pogorszenia sytuacji rodziny, że zostałaby ona narażona na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Skoro zatem instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, to ocena okoliczności, na jakie powołuje się wnioskujący o umorzenie, powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów dotyczących możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążących na nim obowiązków. Sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia może jedynie zbadać, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej rodziny wnioskodawcy, czy poprawnie ocenił zebrane dowody oraz czy właściwie uzasadnił wydaną decyzję. Najistotniejszą kwestią podlegającą kontroli Sądu jest ocena w zakresie, czy poczynione przez organ ustalenia w sprawie pozwalają uznać, że nie zachodzą w niej szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiłyby podjąć decyzję pozytywną dla strony.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wyrok Sądu I instancji narusza wskazany przepis prawa materialnego przez przyjęcie, że w jego przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna. Należy jednak podkreślić, że z materiału dowodowego wynika, iż sytuacja materialna, w jakiej znajduje się skarżący kasacyjnie, dawała organom administracji podstawę do przyjęcia, że nie znajduje się on na tyle w "szczególnie uzasadnionych okolicznościach", aby konieczne było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Sytuacja wyjątkowa, o której mowa w ww. przepisie to sytuacja, która powstała niezależnie od zobowiązanego oraz taka sytuacja, której nie ma perspektywy zmiany i jej polepszenia. Stan, w jakim znalazł się skarżący nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i przejściowy. Skarżący nie posiada orzeczonego stopnia niepełnosprawności, choć w okresie od lipca 2017 r. do sierpnia 2018 r. pozostawał w leczeniu specjalistycznym. Z zaświadczenia lekarza specjalisty chorób wewnętrznych wynika, że leczy się z powodu chorób przewlekłych, jest w trakcie diagnostyki i okresowej rehabilitacji, ma zalecany oszczędzający tryb życia. Skarżący w dacie wydawania decyzji miał lat 55, a zatem jest w wieku aktywności zawodowej, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka u matki, na której utrzymaniu pozostaje, nie ponosi wydatków z tytułu utrzymania mieszkania. Jest kawalerem, nie posiada dzieci. Ponadto korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej – zostało mu przyznane świadczenie niepieniężne w formie opału na zimę oraz zasiłek celowy w kwocie 200 zł jednorazowo, z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu rozpałki drewnianej, odzieży, obuwia i środków higieny osobistej. Skarżący ma zarejestrowaną pozarolniczą działalność gospodarczą, którą prowadził do lutego 2018 r., ale po wypadku ją zawiesił. Z akt sprawy wynika, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej skarżący uległ wypadkowi w pracy w kwietniu 2018 r. W okresie choroby i rehabilitacji obowiązany był do opłat związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, które spowodowało zadłużenie. Skarżący podaje, że nie złożył wniosku o ustalenie grupy inwalidzkiej, gdyż nie zakończył badań diagnostycznych i rehabilitacji, której termin przypada na marzec 2020 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w sprawie, że skarżący jest w wieku umożliwiającym podjęcie pracy, zaś rodzaj schorzeń skarżącego nie wyklucza podjęcia przez niego aktywności zawodowej, choćby w warunkach pracy chronionej. Ponadto skarżący ma cały czas zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą może w każdej chwili podjąć ("odwiesić") w razie poprawy stanu zdrowia, na co również wskazywano w sprawie. Słusznie uznano, że trudnej sytuacji skarżącego należy przypisać charakter przejściowy. W jednym ze złożonych w sprawie pism skarżący podnosił, że podczas wykonywania działalności gospodarczej opiekował się chorą matką. W tym samym piśmie wskazał jednak, że w związku z brakiem innych możliwości pozyskania środków finansowych do egzystencji, złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne ze względu na opiekę nad matką i na opał.

Okoliczność opieki nad matką oznacza, że stan zdrowia skarżącego pozwala na podjęcie zatrudnienia, choćby w warunkach pracy chronionej – na co trafnie wskazywano w sprawie. Poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje natomiast to, czy świadczenie pielęgnacyjne ze względu na opiekę nad matką skarżący otrzyma. Ta okoliczność może być przedmiotem odrębnego postępowania. Jednak, gdyby skarżący otrzymał to świadczenie, to oznaczałoby to, że zatrudnienia nie może podjąć ze względu na opiekę nad chorą matką, a nie ze względu na swój stan zdrowia, co podnosi w niniejszej sprawie.

Podkreślić raz jeszcze należy, że przesłanka "wyjątkowości" nie może być interpretowana w sposób rozszerzający i rozciągana na stany faktyczne, które – choć trudne – to jednak pozbawione są cech szczególnych. Sam natomiast fakt uzyskiwania niskich dochodów (bądź ich nieuzyskiwanie) nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle innych osób zobowiązanych do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Sytuacja skarżącego jest bowiem zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających ze świadczeń. W szczególności nie stwierdzono w odniesieniu do skarżącego niezdolności do pracy w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji sprostały wymogom przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. i bardzo dokładnie przeanalizowały sytuację rodziny skarżącego, słusznie uznając, że z uwagi na wyjątkowy charakter instytucja umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna, nie może być stosowana wobec osób, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodów. Instytucja przewidziana w ww. przepisie może być zastosowana tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego zasiłku nie tylko w chwili wnioskowania o jego umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, że sytuacja rodziny jest trudna. Sytuacja skarżącego, choć niełatwa, nie jest szczególna w rozumieniu omawianego przepisu. Nie można wobec tego zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można też uznać za zasadne podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postepowania.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. – który zresztą został nieprawidłowo postawiony, powinien być bowiem powiązany z art.151 p.p.s.a. Sąd I instancji proceduje bowiem na podstawie p.p.s.a., nie zaś na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak, mając na uwadze uchwałę NSA podjętą w pełnym składzie sędziów z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zarzut ten podlegał rozpoznaniu.

Powyższe zarzuty dotyczą odpowiednio: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Naruszenie przez sąd tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne dokonały bowiem prawidłowej, zgodnej z zasadami logicznego rozumowania, analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśniły w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości powody wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zatem, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. dotyczący zasady zaufania do władzy publicznej oraz art. 107 § 3 K.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienia decyzji w sposób właściwy można bowiem mówić o naruszeniu zasady postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 i art. 11 K.p.a. należy wskazać, że obowiązek, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Zgodnie natomiast z art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, zatem nie można mówić o naruszeniu tego przepisu.

Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a., art. 127 § 2 K.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie orzekały organy administracyjne dwóch instancji, za każdym razem rozpatrując sprawę w sposób, o którym mowa powyżej, zatem nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia ww. przepisów. Okoliczność zaś, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciami organów, nie stanowi skutecznej przesłanki do wzruszenia tychże rozstrzygnięć.

Wobec tego należy uznać za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).