Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 12/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.32 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. S.A. Oddział w K. obejmujące budowę stacji transformatorowej SN-30kV/nN-0,4kV, budowę sieci kablowej SN-30kV, budowę sieci kablowej i napowietrznej nN-0,4kV, budowę przyłącza napowietrznego nN-0,4kV, rozbiórkę sieci napowietrznej nN-0,4kV oraz rozbiórkę przyłącza napowietrznego nN-0,4kV na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obr. ew. Z. w gminie N..

Od tej decyzji odwołanie wniósł A.S. twierdząc, że zawierając porozumienie z inwestorem co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wprowadzony w błąd. Odwołujący wskazał, że określony w projekcie sposób przeprowadzenia sieci spowoduje obniżenie wartości jego nieruchomości i proponuje zawrzeć porozumienie określające inny jej przebieg.

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który brzmi: do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Inwestor stosownie do rodzaju planowanej inwestycji przedłożył wymagane art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, 33 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane dokumenty, a organ pierwszej instancji wypełnił dyspozycję art. 35 ust. 1 tej ustawy, w tym sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla omawianego zamierzenia z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ramach tej inwestycji przewidziano rozbiórkę obiektów budowlanych, tym samym inwestor przedłożył zgody właścicieli nieruchomości na ich rozbiórkę. Dołączył również szkic usytuowania obiektów, ze wskazaniem w sposób jednoznaczny obiektów przeznaczonych do rozbiórki, z opisem zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych i opisem sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W okolicznościach niniejszej sprawy zostało przedłożone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym Z. w gminie N., na których jest przewidziana do realizacji inwestycja. Przedmiotowe oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało podważone przez A.S. do działek nr [...], [...] położonych w miejscowości Z., w gminie N., Odwołujący zaakceptował przebieg sieci po ww. działkach stosownie do zawartego porozumienia stanowiącego podstawę do wyrażenia zgody na dysponowanie tymi nieruchomościami na cele budowlane. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 21 września 2020 r., które zostało przekazane współwłaścicielom działek nr [...] i [...]. Nie zanegowali informacji zawartych w tym piśmie, a tym samym organ uznał je za wiążące, o czym pouczył A.S. i J.S. w wezwaniu z dnia 29 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy traktować jako obowiązek mający charakter dowodowy, o czym wyraźnie stanowi art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy - przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powszechne w doktrynie i orzecznictwie sądowym jest stanowisko, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien posiadać również na etapie postępowania odwoławczego. W sytuacji oparcia prawa do dysponowania terenem na cele budowlane na stosunku zobowiązaniowym, łączącym inwestora z właścicielem terenu, w ramach postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zaistnieć może sytuacja, w której właściciel wycofa uprzednio wyrażoną zgodę na dysponowanie terenem na cele budowlane, do której jednak ostatecznie w tej sprawie nie doszło co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach. Projekt budowlany opracowany dla tego zamierzenia budowlanego zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. -wieś Z. i M. uchwalonego przez Radę Gminy N. uchwałą [...], z 30 października 2003 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa z 20 stycznia 2004 r. Nr [...] pod pozycją [...] z późniejszymi zmianami. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w terenie oznaczonych zgodnie z § 10 ust. 1 planu symbolem RP/k tj. Tereny rolne w strefie widokowej, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, położone w wyznaczonej strefie eksponowanych widokowo stoków i wierzchowin. Na tych obszarach wskazana jest realizacja wyłącznie podziemnego uzbrojenia terenu. Analiza projektu budowlanego potwierdza, iż taka jest projektowana. Zamierzenie planowane jest również na terenach oznaczonym w miejscowym planie symbolem MN/MR - Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, stosownie do zapisu § 10 ust. 2, gdzie dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe ustalenia obowiązują na terenach, na których przewidziano omawianą inwestycję, oznaczonych symbolem MN/MR/k - Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności w "strefie widokowej". Omawianym miejscowym planem lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej dopuszczono między granicą pasa drogowego a liniami rozgraniczającymi drogę wyłącznie za zgodą zarządcy drogi (§ 9 ust. 2 pkt 7). Zarządca drogi gminnej A. od R. Wójt Gminy N. na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] oraz decyzję z [...] grudnia 2019 r. na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą czyli ocenianej inwestycji. Według oceny organu odwoławczego, projekt budowlany opracowany dla tego zamierzenia budowlanego jest zgodny z przytoczonymi ustaleniami ww. miejscowego planu dla terenów oznaczonych symbolami: RP/k, MN/MR, MN/MR/k, KGD. Ponadto dla całego obszaru objętego niniejszym planem § 8 ust. 1 pkt 6 i 7 ustalono odpowiednio: pkt 6) utrzymuje się istniejące sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym sieć gazową, sieć elektroenergetyczną średnich i niskich napięć, stacje transformatorowe, indywidualne i lokalne wodociągi, sieć telekomunikacyjną, dopuszcza się przebudowę i rozbudowę sieci i urządzeń, pkt 7) dopuszcza się realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w tym ujęć wody, sieci wodociągowej, hydroforni, sieci kanalizacyjnej, przepompowni ścieków, sieci gazowej i elektroenergetycznej, wyznaczonych i nie wyznaczonych na rysunku planu, dopuszcza się ich inną niż na rysunku planu lokalizację, wynikającą ze szczegółowych rozwiązań technicznych, w tym ich realizację w terenach przeznaczonych pod zabudowę, w terenach rolnych i terenach leśnych przy zachowaniu przepisów odrębnych. Ta inwestycja nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się poza obszarem Europejskiej Sieci Natura 2000 i nie jest wpisany do rejestru zabytków. Projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami, w tym technicznobudowlanymi. Projekt budowlany został sporządzony z uwzględnieniem wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Stwierdzono również kompletność projektu budowlanego. Projekt budowlany został oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, posiada numerację, tom projektu został trwale zszyty. Dołączono do niego opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami prawa, stosownie do zamierzania budowlanego objętego omawianym wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym między innymi: opinię Zespołu z Narady Koordynacyjnej z 20 listopada 2019 r. znak: [...], w sprawie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu. Nadmienić należy także, że omawiany projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zawiera projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, projekt architektoniczno- budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z art. 35 Pb. Wyjaśnić należy, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Pb projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Precyzuje to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 481/10 z 2010.07.09) "w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". Według oceny Wojewody , kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, w tym projektowane obiekty budowlane spełniają wymagania dotyczące między innymi poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zapewnieniem odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenia, że inwestycja będzie warunkowała zabudowę na działkach nią objętych nie stanowi podstaw, by na etapie procedowania pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej podejmowały jakiekolwiek działania w zakresie oceny i orzekania o odszkodowaniach za ewentualnie utracone korzyści w postaci między innymi obniżenia wartości danej nieruchomości. Kwestie te mogą być rozwiązywane wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, a przepisy prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych zobowiązują do zamieszczania w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków i obowiązków ściśle w nich określonych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.S. i J.S. wskazując, że zostali wprowadzeni w błąd zawierając z inwestorem porozumienie co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazali, że taki sposób prowadzenia sieci spowoduje obniżenie wartości stanowiącej ich własność nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, między innymi sieci kablowej, która to inwestycja przebiegać ma częściowo po terenie należącym skarżącego. W ocenie organu inwestor legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, także w zakresie nieruchomości należącej do skarżącego, ponieważ, mimo negowania tego prawa przed organem II instancji, skarżący wcześniej zawarł stosowne porozumienie z inwestorem który złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie sądu stanowisko organu jest wadliwe.

Przede wszystkim wskazać należy, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, ma prawo do merytorycznej kontroli składanych przez inwestorów oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust 4 pkt 2 Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotnie przepis ten nie przewiduje weryfikacji oświadczenia inwestora przez organ administracji w zakresie ich zgodności z prawdą, ale absurdem byłoby przyjęcie, iż organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość, co do zgodności z prawdą tego oświadczenia lub gdy wręcz organ ma pewność, że oświadczenie inwestora mija się z prawdą. W razie wątpliwości, co do oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną przepisu, z cała stanowczością stwierdzić należy, iż organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji oświadczenia. Wynika to z faktu ze nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt. 2 prawa budowlanego miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Bezwzględnym wymaganiem, które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę jest bowiem legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymogiem takim nie jest samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe a prawdziwość takiego oświadczenia może obalić. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 roku, II OSK 577/06. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż na inwestorze ciąży jedynie obowiązek złożenia oświadczenia, ale organ ma prawo i kompetencje do badania prawdziwości oświadczenia, które powinno zmierzać do ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego. Analogicznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 roku, II OSK 775/06. w którym stwierdza, iż (...) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości" W wyroku dodano również, że takie oświadczenie nie wiąże w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - sam fakt, że przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w wersji po nowelizacji ustawy dokonanej w dniu 27 marca 2003 (wcześniej inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nakłada na inwestora jedynie obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ma ułatwić, przyśpieszyć proces inwestycyjny, nie może natomiast sanować stanów jawnie sprzecznych z porządkiem prawnym tj. sytuacji, kiedy inwestor planuje inwestycję na nieruchomości, co do której nie ma prawa dysponowania na cele budowlane. Zdaniem sądu przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy odczytywać w tren sposób, iż organ administracji wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę inwestorowi, który oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie złoży, bez konieczności badania z urzędu prawdziwości tego oświadczenia. Mając natomiast wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia weryfikuje je w postępowaniu wyjaśniającym, Dysponując zaś wiedzą (opartą w materiale dowodowym), iż oświadczenie inwestora mija się z prawdą - odmawia udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 7 k.p.a. (wyrażającą zasadę praworządności) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyjaśnienie wątpliwości. co prawdziwości składanych przez inwestora oświadczeń, są zatem nie uprawnieniem ale obowiązkiem organu administracji. W tej sytuacji organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu od postępowania cywilnego, nie obowiązuje zasada rozkładu ciężaru dowodów. Prowadząc postępowanie wyjaśniające na organie ciąży przeprowadzenie postępowania dowodowego w rozmiarze koniecznym do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia. Strony tego postępowania mogą także przejawiać inicjatywę dowodową aczkolwiek ich bierność w tym zakresie nie wiąże się z ujemnymi dla nich konsekwencjami.

Wskazać też należy (czego nie kwestionuje tez organ) iż, jeżeli postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę toczy się w dwóch instancjach, także na organie odwoławczym ciąży obowiązek badania kwestii czy inwestor wykazuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szczególnie jeżeli przedmiotem odwołana jest ta właśnie okoliczność. Nie można też przyjąć, że jeżeli prawem tym inwestor dysponował w postępowaniu przed organem I instancji, jego sytuacja prawna na skutek różnych zdarzeń w tym przedmiocie nie może się zmienić.

Jak wskazuje dyspozycja art. 3 pkt 11 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. O ile wykładnia tego przepisu w odniesieniu do prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu czy ograniczonego prawa rzeczowego nie budzi większych trudności, to można mieć pewne wątpliwości, co do użytego w tym przepisie nawiązania do stosunków zobowiązaniowych. Dokonując wykładni tego pojęcia w zasadzie należało by tu sięgnąć do art. 353 K.c, zgodnie z którym, zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić (§ 1). Świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu (§ 2). Różne są źródła zobowiązania, najczęściej wynikają one z czynności prawnych, ale też mogą mieć swoją podstawę w aktów dokonanych przez organy administracji czy z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy skutek prawny w postaci powstania zobowiązania. Jak się wydaje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane najczęściej swoje źródło będzie miało w czynnościach prawnych - umowach bądź oświadczeniach o wyrażeniu zgody przez właściciela nieruchomości na dokonanie na niej (nieruchomości) przez inną osobę działań związanych z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można jednak stracić z pola widzenia faktu, że stosunek zobowiązaniowy nie jest zawsze trwały. Na skutek różnych zdarzeń stosunek ten może ulec zmianie bądź rozwiązaniu. Dłużnik może uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia woli jako złożonego na skutek błędu (art. 85 K.c), podstępu drugiej strony (art. 86 K.c) czy groźby (art. 87 K.c). Zwłaszcza, jeżeli prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika nie wynika z umowy wzajemnej (art. 487 K.c.) organ winien wnikliwie sprawdzać czy faktycznie inwestor wykazuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej w sytuacji, kiedy właściciel terenu faktowi temu przeczy.

Sama zgoda właściciel terenu na budowlane wykorzystanie tego terenu przez inna osobę czy podmiot może mieć różne formy. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. II OSK 3421/18 tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać również z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Powstanie tego prawa należy oceniać stosownie do rodzaju stosunku prawnego, z którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika. Nie ma podstaw do twierdzenia, że stosunki zobowiązaniowe, o których mowa w tym przepisie, to tylko umowa obligacyjna o charakterze definitywnym. Pogląd ten podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wydaje się, że sytuacja kiedy dochodzi do wyrażenia zgody przez właściciela terenu na budowlane wykorzystanie tego terenu przez inna osobę a nie nastąpiło to w formie zawarcia umowy wzajemnej, właściciel terenu na każdym etapie postępowania administracyjnego może zgodę swoją wycofać co skutkuje wygaśnięciem zobowiązania. W ocenie sądu takie zobowiązania bowiem, ma charakter zobowiązania ciągłego o którym mowa w art. 3651 K.c. Przepis ten stanowi, iż zobowiązanie bezterminowe o charakterze ciągłym wygasa po wypowiedzeniu przez dłużnika lub wierzyciela z zachowaniem terminów umownych, ustawowych lub zwyczajowych, a w razie braku takich terminów niezwłocznie po wypowiedzeniu. W literaturze podkreśla się, że istotą zobowiązania o charakterze ciągłym jest czynnik czasu a polega ono na oznaczonym, niezmiennym zachowaniu się dłużnika przez cały czas trwania stosunku zobowiązaniowego (por. Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna, wyd. II). Podkreśla się też, że przepis ten ma zastosowanie tak dla zobowiązań bezterminowych jak i długotrwałych (por. Ciszewski Jerzy, Nazaruk Piotr, Kodeks cywilny. Komentarz). Tak więc zobowiązanie polegające na bezterminowym znoszeniu budowlanego wykorzystania swojej nieruchomości przez inna osobę także w toczącym się postępowaniu administracyjnym uznać należy za zobowiązanie, o którym mowa w przepisie art. 3651 K.c., a zatem zobowiązaniem, które dłużnik (właściciel nieruchomości) może w każdym czasie wypowiedzieć. Ustawa nie określa przy tym formy wypowiedzenia. Należy więc uznać że wypowiedzenie to właściciel terenu może dokonać w dowolnej formie a skuteczność wypowiedzenia uzależniona jest tylko od tego by doszło ono do wiedzy inwestora. Nie można bowiem uznać, że zastosowanie ma tu art. 77 § 2 K.c oraz wynikający z niego wymóg pisemnego bądź w innej formie wypowiedzenia. Przepis ten bowiem ma zastosowanie do umów a sama zgoda właściciela terenu z której inwestor wywodzi do prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane mająca formę porozumienia jednostronnego cech umowy (przynajmniej umowy wzajemnej) nie nosi.

Przenosząc te rozważania na realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż istotnie inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością należącą do skarżącego na cele budowlane i w postępowaniu przed organem I instancji nie było ono kwestionowane. Tym niemniej w postępowaniu przed organem II instancji skarżący wyraźnie oświadczył, że cofa swą zgodę na dysponowania nieruchomością na cele budowlane, został bowiem wprowadzony w błąd przez osobę tłumaczącą mu jak ma przebiegać sieć kablowa (pismo z dnia 9.09.2020 r. akta adm. k. 69). Oświadczenie to złożył w piśmie kierowanym do organu administracji, które to pismo inwestorowi organ doręczył (pismo z dnia 9.09.2020 r. akta adm. k. 70). W tej sytuacji uznać należy, iż na etapie postępowania przed organem II instancji inwestor nie legitymował się prawem dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane. Organ kierował wprawdzie do skarżącego pisma z zapytaniem czy "nadal wycofuje" zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (pismo z dnia 25.08.2020 r. akta adm. k. 89) ale w aktach administracyjnych brak oświadczenia skarżącego, iż cofa wcześniej złożone oświadczenie. W tej sytuacji niezrozumiałym dla sądu jest, że organ przyjął, że inwestor nadal ma prawo dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane, a okoliczność tą wywodzi z pisma, które inwestor sporządził i które zostało przekazane skarżącemu. W stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do przyjęcia, że spełniony został wymóg, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawo budowlane. W tej sytuacji wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji udzielonej inwestorowi pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego było niedopuszczalne a przynajmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit c a także art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.