Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 726/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2007 r. nr V/54/2007 w sprawie ustalenia Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego oraz uchwały Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r. nr XXXVII/581/08 w sprawie zmiany Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości.


UZASADNIENIE

29 stycznia 2007 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr V/54/2007 w sprawie ustalenia Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego, przy ul. [...] (Dz. Urz. województwa z 2007 r., poz. 155). Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r., nr 23, poz. 295 ze zm., dalej: u.c.c.z.).

25 czerwca 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXXVII/581/08 w sprawie zmiany Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego, przy ul. [...] (Dz. Urz. województwa z 2008 r., poz. 1238).

Prokurator Rejonowy złożył skargę na uchwałę z dnia 29 stycznia 2007 r. nr V/54/2007 w części obejmującej § 2, § 3, § 8, § 9, § 11, § 14, § 17, § 18 i § 19 oraz na uchwałę z dnia 25 czerwca 2008 r. nr XXXVII/581/08 w części obejmującej § 2, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

- art. 2 ust. 1 u.c.c.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie – materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich administratora cmentarzy komunalnych władnego do określonych działań, uprawnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi i sprawowaniem nad nimi nadzoru, nadto powierzenie wykonania uchwały Prezydentowi Miasta,

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez umieszczenie w § 3 regulaminu cmentarza komunalnego, regulacji o charakterze obowiązującym, odnoszących się do danych administratora, czasu otwarcia biura, co nadało im status prawa miejscowego oraz spowodowała publikacje w dzienniku urzędowym,

- art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wyprowadzania psów zawarty w § 14 pkt 1 zaskarżonej uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem,

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: r.z.t.p.), poprzez wprowadzenie w § 14 zakazów określonego zachowania się, stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 29 stycznia 2007 r. nr V/54/2007 w sprawie ustalenia Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego, przy ul. [...] w części obejmującej § 2, § 3, § 8, § 9, § 11, § 14, § 17, § 18 i § 19 oraz § 2 uchwały z 25 czerwca 2008 r. Rada Miasta uchwały nr XXXVII/581/08 w sprawie zmiany wskazanego regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu regulacje zawarte w uchwale mieszczą się w normie wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ust. 3 u.s.g. Regulamin jest kierowany do społeczności lokalnej i dlatego wskazane jest umieszczenie informacji, z których wynika, jakiemu podmiotowi przysługują dane uprawnienia.

Na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. Prokurator Okręgowy wniosła o stwierdzenie nieważności § 2, § 3, § 8, § 9, § 11, § 14, § 17 i § 18 uchwały Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2007 r. w brzmieniu nadanym uchwała zmieniającą z dnia 25 czerwca 2008 r. Prokurator Okręgowy cofnął skargę w zakresie § 19 uchwały Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2007 r. oraz odnośnie § 2 uchwały zmieniającej z dnia 25 czerwca 2008 r. Nadto Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 6, § 15 i § 16 uchwały z dnia 29 stycznia 2007 r. Z uwagi na znaczny zakres zaskarżenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 29 stycznia 2007 r. w całości z uwagi na to, że po wyeliminowaniu zaskarżonych przepisów akt ten nie może funkcjonować. Prokurator Okręgowy wskazał, że dotyczy to również uchwały zmieniającej z dnia 25 czerwca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Należy wskazać, że Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2007 r. nr V/54/2007 w sprawie ustalenia Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego oraz na uchwałę tegoż organu z dnia 25 czerwca 2008 r. nr XXXVII/581/08 w sprawie zmiany wskazanego regulaminu. Zważyć trzeba, że uchwała zmieniająca z dnia 25 czerwca 2008 r. jest ściśle związana z uchwałą z 27 stycznia 2007 r. oraz funkcjonuje w obrocie prawnym jako odrębny akt prawny. Przepisy zmieniające mają charakter incydentalny, lecz nie powinno być wątpliwości co do ich normatywnego charakteru.

Z powyższych względów uznano za celowe objęcie ww. uchwał przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, że uchwała ustalająca regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, u.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że uzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 2 uchwały z dnia 29 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego, przy ul. [...] (dalej uchwała), stanowiącego, iż w imieniu Miasta cmentarzem zarządza "Administrator" Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z., do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015r., sygn. akt II SA/Bd 853/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane przepisy, które określają uprawnienia i obowiązki administratora, miejsce oraz godziny funkcjonowania biura administratora tj. § 3, § 8, § 9, § 18 uchwały. Należy dodać, że regulacja zawarta w § 3 uchwały wskazująca miejsce oraz godziny funkcjonowania biura administratora ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych.

Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07).

W kontekście powyższych uwag zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 14 uchwały w którym Rada Miasta zabroniła:

wprowadzania psów, prowadzenia handlu, niszczenia zieleni i urządzeń, zaśmiecania, porzucania elementów z rozbiórki nagrobków, ziemi, przebywania dzieci poniżej 10 lat bez opieki, ustawiania ogrodzeń wokół miejsc zarezerwowanych, utrudniania komunikacji między grobami. Należy podkreślić, że większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego.

W odniesieniu do zakazu zaśmiecania terenu cmentarza obowiązuje art. 145 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm. – dalej k.w.), a w zakresie pkt 2 niszczenia zieleni obowiązuje art. 144 § 1 k.w. a zakaz prowadzenia działalności handlowej powiela art. 603 § 1 k.w. Zakaz wprowadzania na teren cmentarza psów nie uwzględnia przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy.

W dalszej kolejności stwierdzić należało, że delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważniała organu stanowiącego gminy do formułowania w regulaminie cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 10 roku bez opieki. Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji , wymaga - zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu § 6 uchwały, który stanowi, że ekshumacje przeprowadza się w terminie od 15 października do 15 kwietnia wprowadza nieuprawnioną modyfikację regulacji prawnej zawartej w § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r., w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. z 2001 r., poz. 1783 ze zm.), ponieważ pomija zapis, że ekshumacje przeprowadza się we wczesnych godzinach rannych. Nadto nie umożliwia inspektorowi sanitarnemu, wskazania innego terminu ekshumacji. Z tego względu § 6 uchwały istotnie narusza prawo.

W ocenie Sądu § 16 uchwały określający zasady zachowania uprawnienia do grobu po upływie 20 lat wkracza w materię objętą art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z., który stanowi, że grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeśli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Ponadto organ wkraczając w materię ustawową pominął istotne ograniczenia w zakresie likwidacji grobów, wynikające z art. 7 ust. 3, 4 i 5 u.c.c.z

Istotnie narusza również prawo regulacja zawarta w § 11 uchwały który stanowi, że kierujący pojazdami zobowiązani są do zachowania szczególnej ostrożności. Taki obowiązek wynika bowiem z regulacji zawartej w art. 98 k.w. Jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było w przedmiotowej sprawie uporządkowanie i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały, jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 marca 2017 r., II SA/Go 43/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei według § 15 uchwały wszystkie osoby i podmioty gospodarcze zobowiązane są do uiszczania opłat według obowiązującego cennika. W tym kontekście należy wskazać, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827) stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 powyższej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy powinny zostać uregulowane uchwałą Rady Miasta, jednakże nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2016r., II SA/Go 661/16 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów należy uznać, że regulacja zawarta w § 15 istotnie narusza prawo.

Za zasadny należy uznać zarzut Prokuratora dotyczący § 17 uchwały, który stanowi, iż w sprawach nie unormowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie przepisu u.c.c.z. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miasta naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Mając na względzie powyższe istotne naruszenia prawa Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 29 stycznia 2007 r. w całości, mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Wskazać bowiem trzeba, że po stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności, i w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził również nieważność uchwały zmieniającej z dnia 25 czerwca 2008 r. w całości.