Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2312/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i odddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art.134 § 1w zw. z art. 151, art. 149 § 1i 2, art. 154 § 1 i 6, art.161 § 1 pkt 3, art.200 i 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.13 ust 1, art.14 ust 1, art 21
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.72 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 257/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. na bezczynność Szefa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt 2 (drugi) zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla punkt 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku i oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 257/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi P. sp. z o.o. (dalej również: P. sp. z o.o.; Spółka; skarżąca) na bezczynność Szefa [...] (dalej również: Szef [...], organ; skarżący kasacyjnie) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1. zobowiązał Szefa [...] do rozpatrzenia wniosku P.sp. z o.o. z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, odnośnie umów wyszczególnionych pod pozycjami od 1 do 35 i od 37 do 55 wniosku, w zakresie odpowiedzi na pytanie o wystąpienie po stronie wykonawców umów opóźnienia w wykonywaniu obowiązków gwarancyjnych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzył Szefowi [...] grzywnę w wysokości 3 000 zł;

4. zasądził od Szefa [...] na rzecz P. sp. z o.o. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie.

P. sp. z o.o. we wniosku z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do Szefa [...] o udostępnienie informacji w zakresie bliżej opisanym w punkach 1-55 wniosku, tj. o podanie, czy:

- podczas realizacji umów szczegółowo scharakteryzowanych co do daty, numeru i kontrahenta – wystąpiło po stronie wykonawcy opóźnienie w wykonaniu obowiązków gwarancyjnych;

- zostały nałożone na wykonawcę, wynikające z konkretnie wskazanych postanowień (jednostek redakcyjnych) umowy, kary umowne z tytułu niewłaściwego wykonania lub niewykonania obowiązków gwarancyjnych, a jeśli tak, to w jakiej wysokości?

We wniosku wskazano adres poczty elektronicznej: [...] i została zawarta prośba o przesłanie na ten adres żądanej informacji w formie elektronicznej.

Następnie P. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia [...] grudnia 2014 r. na bezczynność Szefa [...] w udostępnieniu informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] września 2014 r. Skarga wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę (replice) Szef [...] wniósł o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przyznał fakt otrzymania w dniu [...] października 2014 r. przedmiotowego wniosku P. sp. z o.o., dotyczącego informacji publicznej, jednakże wyjaśnił, że Inspektorat Uzbrojenia nie dysponował na dzień złożenia wniosku gotową informacją w zakresie objętym wnioskiem, zwłaszcza, że dotyczył on wielu umów. Szef [...] podniósł, że w dniu [...] października 2014 r. Inspektorat Uzbrojenia udzielił odpowiedzi na ten wniosek, a uczynił to w formie elektronicznej – zgodnie z treścią wniosku – na adres poczty elektronicznej: [...] Odwołując się do wydruku z poczty elektronicznej oraz na kserokopii udzielonej informacji, organ stwierdził, że z treści wiadomości e-mail wynika, iż w zakresie umów wskazanych we wniosku "jedynie w odniesieniu do poz. [...] – [...] – umowa była obciążona karami umownymi z tytułu odpasienia od dostawy części wyrobów w wys. 8.174,00 zł. brutto oraz opustem cenowym za opóźnienie dostawy w wys. 11.034,90 zł. brutto". Wskazując na powyższe okoliczności, Szef [...] uznał, że nie pozostawał w bezczynności, a żądanej informacji udzielił skarżącej zgodnie z wnioskiem.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. (duplice) P. sp. z o.o. zaprzeczył, jakoby na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej otrzymał wiadomość od organu. Podniósł, że z przedstawionego przez organ wydruku nie wynika wysłanie przez organ wiadomości pod wskazanym przez Spółkę we wniosku adresem poczty elektronicznej. Strona oświadczyła także, że wiadomość będąca odpowiedzią na wniosek nie trafiła do "spamu", czyli informacji nieistotnych, niechcianych i niepotrzebnych – ani pod adresem [...], ani pod żadnym innym adresem e-mail, którym dysponuje Spółka.

Szef [...] w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. (tryplice) podniósł, że:

- w dniu [...] lutego 2015 r. organ ponownie przesłał do Spółki pismo będące odpowiedzią na złożony w dniu [...] października 2014 r. wniosek;

- również tym razem korespondencja organu skierowana została do strony skarżącej zgodnie ze wskazanym we wniosku adresem poczty elektronicznej e-mail: [...];

- skarżąca w dniu [...] lutego 2015 r. o godz. 10.57 odczytała odpowiedź organu.

Na potwierdzenie powyższego organ przedstawił: wydruk z poczty e-mail, potwierdzenie dostarczenia na serwer, potwierdzenie odczytu wiadomości przez adresata.

Szef [...] podkreślił, że ponownie przesłana do Spółki w dniu [...] lutego 2015 r. odpowiedź na wniosek jest tożsamej treści, co wydruk z poczty e-mail (opatrzony datą wysłania z dnia [...] października 2014 r., godz. 15.50) załączony do akt niniejszego postępowania sądowego, zatem skarżąca w momencie sporządzania repliki na odpowiedź na skargę znała już treść udzielonej przez organ odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał w uzasadnieniu wyroku że skarżąca ma rację, gdy w końcowym swoim stanowisku twierdzi, że Szef [...] nie w pełni dopełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z wniosku z dnia [...] września 2014 r., bowiem Spółka zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi, czy przy realizacji i wykonaniu 55 dokładnie wskazanych w tym piśmie umów doszło do następujących sytuacji: 1) czy wystąpiło po stronie wykonawcy opóźnienie w wykonaniu obowiązków gwarancyjnych; 2) czy zostały nałożone na wykonawcę kary umowne z tytułu niewłaściwego wykonania lub niewykonania obowiązków gwarancyjnych, wynikające z poszczególnych postanowień każdej z tych umów, a jeśli tak, to w jakiej wysokości? Sąd, wyszczególniając zbiory możliwych odpowiedzi, wskazał na następujące możliwości: brak wystąpienia opóźnień, wystąpienie opóźnień i zaznaczył, że w tym drugim przypadku rozróżnić należało dwie dalsze możliwe odpowiedzi: nie stosowano kar umownych, stosowano kary umowne, a wskazując na stosowanie kar umownych, należało podać wysokość tych kar.

Sąd uznał, że organ, podając, iż "jedynie w odniesieniu do poz. [...] umowa była obciążona karami z tytułu odstąpienia od dostawy części wyrobów w wys. 8.174,00 zł. brutto oraz opustem cenowym za opóźnienie dostawy w wys. 11.034,90 zł. brutto" wyraźnie stwierdził, że kary umowne zastosowano jedynie w przypadku umowy wskazanej przez Spółkę pod poz. [...] wniosku z dnia [...] września 2014 r. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na to, że organ podał również wysokości i przyczyny faktyczne powodujące naliczenie kar, zgodnie ze znanymi Spółce postanowieniami umowy. Zdaniem Sądu powyższa odpowiedź, poprzez użycie słowa "jedynie" wyraźnie wskazuje, że z całego zbioru 55 umów wskazanych we wniosku tylko w przypadku tej umowy (opisanej pod poz. [...]) naliczono kary w tym zakresie organ w sposób dokładny udzielił odpowiedzi co do braku stosowania jakichkolwiek kar umownych wynikających z postanowień pozostałych 54 umów i jednocześnie udzielił odpowiedzi na pytania wniosku co do umowy wskazanej w poz. [...].

W ocenie Sądu I instancji poza odpowiedzią organu pozostała jednak kwestia, czy zaistniała taka sytuacja, aby pomimo istnienia opóźnień w wykonaniu obowiązków wynikających z umowy, na wykonawcę nie nałożono kar umownych wynikających z danej umowy.

W dalszej części rozważań Sąd I instancji stwierdził, że odpowiedź organu, iż tylko w jednym przypadku zastosowano kary umowne nie jest odpowiedzią na pytanie o przedmiotowe opóźnienia, albowiem nie wyjaśnia, czy miała miejsce sytuacja, gdy opóźnienia nastąpiły, jednakże organ nie zastosował wobec wykonawcy kar umownych z tego tytułu. Powyższe zdaniem WSA w Warszawie niewątpliwie przesądza o pozostawaniu przez Szefa [...] w bezczynności; natomiast odnośnie odpowiedzi na pytanie zawarte w poz. 36 wniosku i w zakresie wskazania braku zastosowania kar umownych co do wszystkich umów objętych wnioskiem, odpowiedź organu została stronie udzielona dopiero w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem z opóźnieniem, bowiem zarówno po terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., jak i po złożeniu skargi. Sąd wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie można traktować za skutecznie doręczonej informacji przesłanej Spółce przez organ e-mailem z dnia [...] października 2014 r., a na taką ocenę składa się kilka okoliczności.

Po pierwsze Sąd argumentował, że z wydruku organu odpowiedzi e-maila z dnia [...] października 2014 r. wynika wadliwe określenie adresu nadawcy, gdyż wskazano "P.W.", a tymczasem prawidłowy adres wskazany we wniosku to: [...], zatem całkowicie inny adres; również w e-mailu z dnia [...] października 2014 r. nie podano pełnej nazwy nadawcy, uniemożliwiając adresatowi chociażby potwierdzenie otrzymania przesyłki, albo dalszą korespondencję, zaś zapis "M. P." nie odpowiada zasadom adresu internetowego; nie wiadomo z jakiego komputera wiadomość do Spółki została wysłana – z prywatnego czy ze służbowego należącego do organu, czy posłużono się elektroniczną skrzynką nadawczą organu. Sąd podniósł, że w adresach e-mailowych ważne są nie tylko słowa, ale także kropki, ciągły sposób zapisu adresu, oznaczenie domeny, zatem na podstawie przedstawionego przez organ wydruku nie można uznać za prawidłowe i staranne wysłanie przedmiotowego e-maila w dniu [...] października 2014 r.

Zdaniem Sądu wszystkie stwierdzone naganne działania organu wskazują na rażącą bezczynność w realizowaniu prawa dostępu do informacji publicznej i dlatego też taki kwalifikowany rodzaj bezczynności został przypisany organowi w pkt. 2 wyroku. Motywując zastosowanie i wysokość wymierzonej organowi grzywny wynoszącej 3 000 zł (pkt 3 wyroku), Sąd argumentował, że jest to konsekwencją powyższych uchybień, odpowiednią do wagi tych uchybień, zarazem uwzględniającą rolę, jaką organ ten zajmuje w Państwie. Zdaniem Sądu oczywistym jest, iż Szef [...], z racji roli i funkcji, należy do kręgu tych podmiotów państwowych, które co do prawidłowości działania w zakresie terminowości i rzetelności rozpatrywania spraw powinny dawać przykład innym, niżej usytuowanym organom.

Zaskarżając w całości wyrok WSA w Warszawie, Szef [...] w skardze kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania,

ewentualnie zaś z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że działania organu noszą znamiona bezczynności,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.,

3. zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art.14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że organ winien przesłać stronie informację zawierającą odpowiedź na wniosek zarówno w formie elektronicznej, jak i za pośrednictwem poczty, podczas gdy art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakazuje udostępnić informację publiczną w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;

- art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, przy uwzględnieniu materialno-procesowego charakteru powołanego przepisu, polegającą na uznaniu, że rażącym naruszeniem prawa jest działanie organu polegające na uchybieniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek, braku możliwości udowodnienia doręczenia pierwotnej odpowiedzi, przesłaniu odpowiedzi jedynie w formie elektronicznej bez adnotacji roboczych;

- art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267, z późn. zm. – dalej: K.p.a.) w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie o udzielenie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się na etapie udzielania odpowiedzi na wniosek, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej [w skardze kasacyjnej: "ustawa o udzielenie informacji publicznej"] nakazuje stosować procedurę administracyjną jedynie w sytuacji wydawania decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania;

- § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2006 r. nr 277, poz.1664) w zw. z art. 391 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) powoływaniu w treści uzasadnienia przez Sąd I instancji aktu prawnego uchylonego w dniu 17 czerwca 2010 r.; b) przyjęciu, że w sprawie o udzielenie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się na etapie udzielania odpowiedzi na wniosek, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej [w skardze kasacyjnej: "ustawa o udzielnie informacji publicznej"] nakazuje stosować procedurę administracyjną jedynie w sytuacji wydawania decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., bo polegającym na całkowitym braku dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a także nieskonfrontowaniu tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę toku rozumowania sądu a tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

- art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez błędne ustalenie, że organ znajduje się w bezczynności, podczas gdy pełna odpowiedź na wniosek złożony w dniu [...] października 2014 r. została skarżącemu udzielona najpóźniej w dniu [...] stycznia 2015 r.;

- art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez wymierzenie Szefowi Inspektoratu Uzbrojenia, podczas gdy "przepis ten nie ma charakteru bezwzględnego, nakazującego obligatoryjnie zastosować sankcje przewidziane w jego § 2", a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że samo stwierdzenie, iż organ pozostawał w bezczynności jest wystarczającą przesłanką do ukarania organu grzywną;

- art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że kwota grzywny nałożona przez Sąd na organ jest "należnością zasadną, a do tego nałożoną w kwocie adekwatnej i odpowiedniej do wagi stwierdzonych uchybień", podczas gdy "należność ta w ogóle nie powinna zostać zasądzona", a nawet gdyby uznać zasadność jej wymierzenia, to w wysokości niższej niż wskazana w orzeczeniu; organ udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która do strony została skierowana w formie zgodnej z wnioskiem i w sposób wskazany przez stronę;

- art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo tego, że: a) organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku – najpóźniej w chwili przesłania odpowiedzi na skargę, przez co w chwili orzekania sprawy postępowanie było bezprzedmiotowe; b) w uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarga jest jedynie w znacznej części uzasadniona, a organ udzielił odpowiedzi na część pytań przedstawionych we wniosku, "a więc w stosunku do części pytań postępowanie prowadzone w sprawie stało się bezprzedmiotowe";

- art. 206 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie istnieją przesłanki do jego zastosowania, a w konsekwencji zasądzenie na rzecz P. sp. z o.o. kosztów postępowania w całości, podczas gdy w związku z uwzględnieniem skargi w części Spółka winna otrzymać tylko część kosztów;

- art. 200 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga została uwzględniona w całości, a w związku z tym skarżącej należy się zwrot kosztów w całości (bez wskazania w uzasadnieniu wyroku sposobu ustalenia kosztów podlegających zwrotowi).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął wyżej sformułowane zarzuty, podtrzymując zasadnicze stanowisko przedstawione w toku postępowania przed Sądem I instancji co do tego, że odpowiedź na wniosek Spółki została udzielona w pełnym zakresie, zgodnie z żądaniem przedstawionym we wniosku.

Zdaniem Szefa [...], dokonując ustaleń faktycznych, Sąd I instancji popełnił 2 błędy rzutujące na ocenę całej sprawy: 1. błędnie ustalił, że odpowiedź organu została doręczona wnioskodawcy dopiero w dniu 16 lutego 2015 r.; 2) błędnie wskazał, że doręczona wnioskodawcy odpowiedź nie zawierała odpowiedzi na wszystkie pytania, co oznacza, iż niezależnie od daty doręczenia odpowiedzi na wniosek, odpowiedź nie została wnioskodawcy udzielona. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji niekonsekwencję w ocenie odpowiedzi udzielonej Spółce przez Szefa [...] i podniósł, że w żadnym miejscu we wniosku nie pojawia się pytanie "czy nastąpiła sytuacja jak powyżej tj. czy pomimo wystąpienia opóźnień kary nie były naliczone". Zdaniem organu treść tego pytania została "stworzona" przez WSA w Warszawie (Sąd dokonał rozszerzającej interpretacji wniosku z dnia 30 września 2014 r.) i nie pochodzi od zainteresowanego podmiotu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro Spółka nie formułuje pytania o takiej treści, bezpodstawnym działaniem Sądu jest zobowiązywanie organu do udzielenia na nie odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo procesowe z dnia [...] sierpnia 2015 r.) Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej złożenia, ewentualnie z uwagi na fakt, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca, motywując twierdzenie o bezzasadności skargi kasacyjnej, odniosła się kolejno do zarzutów podnoszonych przez organ. Spółka przedstawiła również argumentację zbieżną ze stanowiskiem wyrażonym w skardze oraz piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. (duplice).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się zasadny jedynie w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu stwierdzonej bezczynności jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa, (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotowa wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku polega na tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało szerzej uzasadnione, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Do okoliczności tej Sąd odwoławczy odniesie się w dalszej części uzasadnienia. W pozostałym zakresie przedmiotowy zarzut okazał się niezasadny. W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego powyżej przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie nie doszło do żadnej ze wskazanych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo że częściowo błędne – na co zwróci uwagę Sąd odwoławczy w dalszej części uzasadnienia - zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. obligatoryjne elementy. Sąd I instancji dostarczył organowi niezbędnych wskazówek, co do dalszego kierunku postępowania. W szczególności nie ma racji skarżący kasacyjnie jakoby uzasadnienie wyroku zawierało sprzeczność co do zakresu informacji publicznej jaka została udzielona wnioskodawcy. Skarżący kasacyjnie przypisał cytowanym na stronie 9 skargi kasacyjnej stwierdzeniom znaczenie inne aniżeli mają w rzeczywistości. I tak stwierdzenie na stronie 18 in fine uzasadnienia wyroku, że organ udzielił odpowiedzi w sposób lakoniczny jednak treściwy wcale nie oznacza, że udzielono pełnej odpowiedzi na wszystkie zadane pytania. Okoliczność ta została przedstawiona przez Sąd I instancji precyzyjnie i jednoznacznie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., (pkt. 2 tiret drugie skargi kasacyjnej). W szczególności nie ma racji skarżący kasacyjnie, że ze stwierdzenia, iż tylko w zakresie umowy wyszczególnionej pod pozycją 36 organ wymierzył karę, wynika należyte wykonanie pozostałych 54 umów. Rację ma Sąd I instancji, że z treści odpowiedzi udzielonej [...] lutego 2015 r. nie wynika czy zaistniała taka sytuacja aby pomimo istnienia opóźnień w wykonaniu obowiązków wynikających z umowy, na wykonawcę nie nałożono kar umownych wynikających z danej umowy. Wbrew skarżącemu kasacyjnie stwierdzić należy, że z wniosku z [...] września 2014 r. wynika, że P. Sp. z o.o. chciał uzyskać odpowiedź między innymi na to właśnie pytanie. Zatem zasadnie w pkt. 1 zaskarżonego wyroku zobowiązano Szefa [...] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] września 2014 r. w ww. zakresie. Nie ma racji skarżący kasacyjnie jakoby zaistniała sprzeczność pomiędzy częścią rozstrzygającą a uzasadnieniem wyroku co do wytycznych skierowanych do organu. To co skarżący kasacyjnie na str. 12 skargi kasacyjnej poczytuje jako wskazania dla organu, w istocie jest stwierdzeniem jakich informacji zażądał P. Sp. z o.o. we wniosku z [...] września 2014 r. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił i prawidłowo wskazał w jakiej części informacja publiczna nie została udostępniona. W tym zakresie uzasadnienie wyroku jest logiczne i czytelne. Niezasadny jest w związku z powyższym powiązany z przedmiotową kwestią zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. Skoro zasadnym było przypisanie organowi bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie było przesłanek do umorzenia postępowania w tym zakresie.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. polegającego na stwierdzeniu, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w lakoniczny sposób wyjaśnił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia z jakiego powodu uznał, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, uchybiając w tym zakresie - również przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty, bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo. Rażące naruszenie prawa musi przy tym posiadać pewne dodatkowe, kwalifikujące je cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie prawa, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy zważył, że zasadne jest częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie tego Sądu postępowanie organu nie przemawiało za przyjęciem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W stanie faktycznym sprawy trudno twierdzić, iż wystąpiła w niej bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości. Nieudzielenie pełnej informacji publicznej spowodowane było błędnym przeświadczeniem organu, iż przesłana ostatecznie [...] lutego 2015 r. informacja w pełni realizowała żądanie wnioskodawcy, co organ konsekwentnie próbował wykazać w toku postępowania przez Sądem I instancji. Bezczynność nie była zatem rezultatem złej woli organu czy celowej opieszałości. Trafnie zatem stwierdzono, że w sprawie doszło do bezczynności z naruszeniem prawa, jednak naruszenie to nie ma charakteru "rażącego", a zatem cechującego się wyjątkowością. W tych warunkach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż bezczynność Szefa Inspektoratu Uzbrojenia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, było przejawem nadmiernego i niezasadnego rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.- w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku.

Konsekwencją powyższego było również stwierdzenie zasadności zarzutu podniesionego w pkt. 2 tiret czwarte skargi kasacyjnej i uznanie przez Sąd odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw wymierzenia organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności takie w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Zasadne były zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów: art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (pkt. 1 tiret pierwsze) wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, stwierdzenie Sądu I instancji o braku "adnotacji roboczych charakterystycznych dla spraw administracyjnych" dotyczyło wyłącznie wykazania braku staranności organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność ta nie miała zatem znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy i przesądzenia czy organ pozostawał w bezczynności. Również w kontekście jedynie staranności działania organu przedstawiony został przedstawiony pogląd o celowości przesłania żądanej informacji za pośrednictwem operatora pocztowego. Wniosek Sądu I instancji był zatem taki, że w razie niemożności uzyskania potwierdzenia odebrania przesłanej pocztą elektroniczną żądanej informacji przez wnioskodawcę – P.Sp. z o.o. – Szef [...], działając starannie winien przesłać żądaną informację tradycyjną pocztą. Z tym stanowiskiem Sąd odwoławczy się nie zgadza, podzielając w tym zakresie argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, iż udostępnienie informacji winno nastąpić w sposób wskazany we wniosku.

Zasadnym jest natomiast wniosek Sądu I instancji, że Szef [...] nie wykazał aby korespondencja przesłana pocztą elektroniczną [...] października 2014 r. została nadana na adres poczty elektronicznej wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Takie potwierdzenie mogło nastąpić np. poprzez przedstawienie danych z serwerów pocztowych czy to poprzez przedłożenie wydruku poczty wskazującego kiedy na jaki adres poczty elektronicznej została przesłana wiadomość, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16, publ. jw.). Zgodzić się należy z wnioskiem Sądu I instancji, iż przedstawiony przez organ wydruk z [...] października 2014 r. zawiera jedynie nazwę adresata przyporządkowaną przez pracownika organu do nieustalonego adresu poczty elektronicznej. Wydruk ten może być jedynie dowodem, że w konkretnej dacie doszło do przesłania konkretnej wiadomości pod nieustalony adres. Zasadnym okazało się więc stwierdzenie Sądu I instancji, że organ w toku postępowania nie przedstawił dowodu przesłania w dniu [...] października 2014 r. wiadomości stanowiącej odpowiedź na żądanie udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozpoznania sprawy skoro Sąd I instancji nie przypisał organowi bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawartej w ww. wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną [...] lutego 2015 r. a taka konstatacja wynika z analizy części rozstrzygającej zaskarżonego wyroku.

Nie jest również zasadny wynikający z powyżej rozważanej kwestii zarzut naruszenia - art. 72 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została wyrażona teza o konieczności zastosowania przez organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 72 tej ustawy. Wniosku takiego nie można wywieść z zawartego w uzasadnieniu ww. wyroku sformułowania o "adnotacjach charakterystycznych dla postępowania administracyjnego". Skarżący zdaje się twierdzić, iż ze sformułowania tego wynika skierowany do organu nakaz Sądu I instancji stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskowanie to jest błędne, zważywszy że w orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie prowadzone w trybie u.d.i.p. jest rodzajem postępowania administracyjnego, choć nie na każdym etapie toczy się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1856/15, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych, skoro ww. akt normatywny w chwili rozpoznania skargi już nie obowiązywał. Skoro jednak Sąd I instancji przywołał treść ww. przepisu jedynie dla wsparcia swojej argumentacji powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Jako niezasadny ocenił Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisu art. 200 i art. 206 P.p.s.a. Obciążenie organu kosztami postępowania w pełnym zakresie było zasadne zważywszy, iż w zakresie 55 pytań składających się na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ udzielił pełnej odpowiedzi jedynie na jedno pytanie, nadto odpowiedź ta została udzielona dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylił pkt. 3 zaskarżonego wyroku i oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. W pozostałym zaś zakresie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a.