Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1035/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt I SA/Wa 1035/23 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi M. P. i C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza W. z [...] grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. P. i C. S. solidarnie kwotę 1233 (tysiąc dwieście trzydzieści trzy ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "Organ") decyzją z 20 marca 2023 r., nr KOA/1174/Ac/23, po rozpatrzeniu odwołania M. P. oraz C. S. (dalej łącznie także jako "skarżące"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej także jako "Burmistrz") z 30 grudnia 2022 r. nr 151/2022, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ostateczną decyzją z 23 stycznia 2019 r. nr 9/2019 Burmistrz zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], w gminie [....], stanowiącej dwie działki. Pierwsza z nich, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] została oznaczona jako działka o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], [...]. Właścicielem owej działki, jak wynika to z treści księgi wieczystej, była M. P. Natomiast drugą, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], oznaczono jako działka o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], [...]. Jako właściciela tej działki, treść księgiu wieczystej wskazywała na C. S. Wskutek podziału działki nr [...] powstały działki o numerach ewidencyjnych od [...] do [...], z kolei podział działki nr [...] skutkował powstaniem działek o numerach ewidencyjnych od [...] do [...].

Pismem z 30 września 2021 r. Burmistrz zawiadomił skarżące o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Postępowanie zostało zakończone decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr 151/2022, w której to Burmistrz [...] rozstrzygnął, na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1906 ze zm. przywoływana dalej jako "u.g.n."), o ustaleniu dla skarżących opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżące zostały zobowiązane do uiszczenia opłaty w wysokości odpowiednio – M. P. za udział wynoszący [...] kwotę [...] zł, a C. S. za udział wynoszący [...] kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 13 grudnia 2021 r. sporządzony został operat szacunkowy dotyczący wyżej wymienionych nieruchomości. Operat szacunkowy został wykonany przez uprawionego rzeczoznawcę majątkowego S. K. Biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed podziałem na kwotę [...] zł oraz według stanu po podziale dla wyodrębnionych działek na kwotę [...] zł. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł, którą to wartość następnie Burmistrz uznał za podstawę do wyliczenia opłaty adiacenckiej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 stycznia 2008 roku Nr XVII-18/2008 (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 93 poz. 3336), wysokość ustalanej opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału. Przechodząc do oceny prawidłowości samego operatu szacunkowego z 13 grudnia 2021 r. Burmistrz wskazał, że wartość nieruchomości oszacowano w podejściu porównawczym, w którym została zastosowana metoda korygowania ceny średniej. Organ pierwszej instancji uznał, iż oceniany operat szacunkowy jest zgodny z prawem, prawidłowy i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszym postępowaniu. Burmistrz wskazał jednocześnie na pisma składane przez strony w postępowaniu zawierające zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego, wraz z udzielonymi odpowiedziami biegłego na uwagi przedstawione przez skarżące.

Pismem z 24 sierpnia 2022 r. zastrzeżenia do operatu szacunkowego z 13 grudnia 2021 r. przedstawiła M. P. Uwagi dotyczyły nieprawidłowej, w ocenie składającej zastrzeżenia, zawyżonej wyceny poszczególnych działek. W ocenie M. P. brak dostępu do mediów (uzbrojenia), jak również odległości działek od drogi głównej, nieregularny ich kształt, ogólna charakterystyka miejscowości [...], a także rozszerzenie zakresu terytorialnego rynku lokalnego o transakcje podobne w celu wyceny nieruchomości drogowych sprawiły, że wycena poszczególnych działek została zawyżona. Pismem z 10 października 2022 r. rzeczoznawca majątkowy S. K. złożył wyjaśnienie dotyczące zgłoszonych zastrzeżeń M. P. Odpowiedź biegłego odnosiła się do każdej wskazanej z uwag, w szczególności wyjaśnienie dotyczyło niewielkiej liczby transakcji nieruchomości drogowych w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego, rzadkość obrotu takimi nieruchomościami w obrocie wolnorynkowym oraz potwierdzenie wartości nieruchomości uzyskanej w operacie szacunkowym jako adekwatnej do poziomu lokalnego rynku obrotu nieruchomościami o zbliżonych parametrach fizycznych i lokalizacyjnych, uwzględniającą okoliczności i ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek po dokonanym podziale.

Pismem z 26 września 2022 r., po zapoznaniu się z otrzymaną kopią operatu szacunkowego z 13 grudnia 2021 r., uwagi dotyczące jego sporządzenia złożyła także C. S. Zakres zastrzeżeń dotyczył w szczególności ewentualnych nakładów, do pokrycia których będzie zmuszony właściciel poszczególnych działek w celu doprowadzenia mediów (uzbrojenia), czy dostępu do drogi publicznej, jako czynników mających wpływ na wartość nieruchomości. C. S. kwestionowała również porównanie działek będących nieruchomościami drogowymi do podobnych nieruchomości drogowych w miastach [...] i [...], jako podważających wiarygodność materiału porównawczego. Podsumowując swoje zastrzeżenia, C. S. również stwierdziła, że wartość nieruchomości ujęta w operacie została zawyżona. Pismem z 18 października 2022 r. rzeczoznawca majątkowy S. K. złożył wyjaśnienie dotyczące zgłoszonych zastrzeżeń C. S. Odpowiedź zawierała w szczególności odniesienie się do zarzutu nieuzasadnionego poszerzenia zakresu terytorialnego porównywanych nieruchomości, podobnie jak w przypadku zastrzeżeń M. P.

Pismem z 16 listopada 2022 r. kolejne uwagi, skierowane tym razem do odpowiedzi udzielonej przez S. K., skierowała M. P. Wskazała tamże na nieprawidłowości w ustaleniach poczynionych przez biegłego, których w jej ocenie, biegły nie wyjaśnił. Odniosła się przede wszystkim do okoliczności wyceny wartości nieruchomości drogowej, która w jej ocenie została dokonana na podstawie porównania nieruchomości będących przedmiotem transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, zawyżających wycenę nieruchomości podlegającą szacowaniu, którą należy traktować jako drogę wewnętrzną.

Nie odnosząc się do uwag wskazanych w piśmie z 16 listopada 2022 r. rzeczoznawca majątkowy S. K. przedłożył klauzulę o aktualności opatrzoną datą 7 grudnia 2022 r. dotyczącą sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z 13 grudnia 2021 r. Czynność ta bezpośrednio poprzedzała wydanie przez Burmistrza [...] decyzji w dniu 30 grudnia 2022 r. nr 151/2022.

Skarżące wniosły skuteczne odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie wniesione pismem z 17 stycznia 2023 r. przez M. P. zawierało uzasadnienie kwestionujące raz jeszcze metody porównawcze wykorzystane przez biegłego. Podobnie swoje odwołanie uzasadniła C. S. w piśmie z 21 stycznia 2023 r. Późniejsze z odwołań zawierało także wniosek o włączenie do materiału dowodowego porównawczego operatu kosztorysowego, zleconego przez odwołującą się, do przedłożenia którego zobowiązała się po jego sporządzeniu.

Decyzją z 20 marca 2023 r. nr KOA/1174/Ac/23 Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 30 grudnia 2022 r. nr 151/2022.

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 98a u.g.n., warunkujące możliwość ustalenia przez właściwy organ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił ze względu na dokonany podział nieruchomości zatwierdzony decyzją ostateczną. Kolegium przedstawiło okoliczności wynikające z przedłożonego przez biegłego dowodu. W tym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość położona jest w województwie mazowieckim, w centralnej części miejscowości [...], w obrębie [...][...]. Analizą rynku rzeczoznawca majątkowy objął transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych mające miejsce w latach 2016-2019 na terenie Miasta i Gminy [...]. Autor operatu wskazał, że cechami wpływającymi na ceny działek dużych tj., które charakteryzowały się znacznymi powierzchniami lub parametrami technicznymi umożliwiającymi wtórny ich podział na mniejsze działki inwestycyjne są: położenie, lokalizacja ogólna (procentowy udział w cenie - 30%), lokalizacja szczegółowa, bezpośrednie sąsiedztwo (10%), potencjał i możliwości inwestycyjne (25%), uzbrojenie terenu, dostępność mediów (10%), warunki dojazdu (15%) oraz powierzchnia i kształt działki (10%). Natomiast w przypadku działek mniejszych są to: położenie, lokalizacja ogólna (procentowy udział w cenie

25%), lokalizacja szczegółowa, bezpośrednie sąsiedztwo (15%), potencjał i możliwości inwestycyjne (25%), uzbrojenie terenu, dostępność mediów (10%), warunki dojazdu (15%) oraz powierzchnia i kształt działki (10%). Organ drugiej instancji po przeanalizowaniu operatu szacunkowego doszedł do wniosku, iż nie można mu zarzucić takich błędów przy jego sporządzeniu, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. W ocenie Kolegium, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Dalej Organ konkludował, że opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, przywoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości") i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Kolegium podniosło, że sporządzony i przedłożony operat szacunkowy z 13 grudnia 2021 r. stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Pismem z 20 kwietnia 2023 r. skargę na powyżej wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły skarżące. W uzasadnieniu dla złożenia takiego środka zaskarżenia, skarżące wskazały przebieg czynności związanych z próbami uzyskania korzystnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mających powstać na gruntach będących działkami nr [...] oraz [...]. Kolejno skarżące przedstawiły przebieg postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się już bezpośrednio do zarzutów kierowanych wobec decyzji z 20 marca 2023 r. nr KOA/1174/Ac/23, skarżące przedstawiły operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. Z., o którego sporządzeniu informowała w treści odwołania C. S., wnosząc o jego dopuszczenie w postępowaniu jako dowodu na wykazanie nieprawidłowości w operacie szacunkowym sporządzonym przez S. K.

Jak wskazały skarżące, operat ten został sporządzony w ten sposób, aby uwzględniał działki nadające się pod zabudowę, pomijał natomiast działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Uzasadnienie dla wniesienia skargi zostało zakończone zakwestionowaniem przez skarżące metody porównawczej dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego S. K., podobnie jak miało to miejsce w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło przy tym, że postanowieniem z 16 maja 2023 r. wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji z 20 marca 2023 r., znak: KOA/1174/Ac/23.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pismo procesowe z 26 września 2023 r. wniosła M. P., która przedstawiła kolejną argumentację na poparcie swojego zarzutu odnoszącego się do zastosowanej przez biegłego metody porównawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z decyzji z 20 marca 2023 r. nr KOA/1174/Ac/23, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 30 grudnia 2022 r. nr 151/2022, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Zauważyć wypada, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (vide: art. 98a ust. 1 u.g.n.). Ilekroć w powołanej ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Przywoływana ostatnio ustawa w art. 98a ust. 1a stanowi natomiast, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Z kolei przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że decyzja Burmistrza z 23 stycznia 2019 r. nr 9/2019 zatwierdzająca projekt podziału działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], stała się z dniem 14 lutego 2019 r. ostateczna, oraz że w tej dacie obowiązywała stawka procentowa ustalona uchwałą Rady Miejskiej w [....] z dnia 10 stycznia 2008 roku Nr XVII-18/2008 (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 93 poz. 3336), wynosząca 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nie jest również kwestionowane, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w terminie, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., na co wskazuje zawiadomienie z 30 września 2021 r.

Istota sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wzrostu

wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżące kwestionują bowiem ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy na podstawie operatu z 13 grudnia 2021 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego S. K. Szereg zarzutów odnosi się wprost do oceny atrakcyjności działek, których wartość, w ocenie skarżących, została zawyżona na skutek błędnych ustaleń dotyczących stanu techniczno-użytkowego oraz stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast wadliwość operatu szacunkowego wynika w szczególności, z przywołanych również przez skarżące, okoliczności dotyczących uwzględnienia w badaniu rynku niewłaściwego segmentu rynku przy określaniu wartości działek według stanu po podziale, tj. działek nr [...].

Sąd wyjaśnia, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3075/14 oraz z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 516/16). Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości. Główną przesłanką, która wpływa na wartość nieruchomości jest jej przeznaczenie. Wycena nieruchomości według stanu po podziale zawarta w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego S. K. została wykonana w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

Jak wynika to z § 4 ust. 2 i 3 oraz § 26 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie transakcje przyjęte do porównania jako podobne do nieruchomości skarżących o przeznaczeniu jako drogi wewnętrzne, pochodziły z miejscowości [...] oraz [...]. Biegły uzasadnił taki wybór brakiem odpowiednich transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym. Takowe uzasadnienie znalazło się również w odpowiedzi na uwagi skierowane przez skarżące wobec operatu. Biegły podkreślił, że poszerzenie rynku o wskazane miejscowości nastąpiło z uwagi na rzadki obrót wolnorynkowy nieruchomościami z przeznaczeniem na drogi występujący w gminie [...] i gminach sąsiednich. Takie poszukiwanie nieruchomości podobnych Sąd uznaje za dopuszczalne. Natomiast w tym kontekście uzasadnione są wątpliwości skarżących, czy przeznaczenie nieruchomości porównywanych przez rzeczoznawcę majątkowego S. K. (nieruchomości drogowych), nie czyni wyceny wartości nieruchomości których są właścicielkami (działki drogowe wewnętrzne) zawyżoną. Rzeczoznawca nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem porównanie wyłącznie nieruchomości drogowych względem nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne miałoby odzwierciedlać racjonalnie wartość działek o numerach [...]. Raz jeszcze przy tym podkreślić należy, że podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Kwestia przeznaczenia nieruchomości determinuje dobór nieruchomości porównawczych, a tym samym wywiera wpływ na antycypowaną wartość rynkową nieruchomości. Operat szacunkowy z 13 grudnia 2021 r. w wyniku dokonanej wyceny, zatem również i porównania do innych nieruchomości, taktował działki skarżących nr [...], jako przeznaczone pod drogi publiczne. Zmiana stanu nieruchomości, jaką bez wątpienia jest podział większej nieruchomości na nieruchomości mniejsze, pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i wykonywania analizy rynku, stosownie do regulacji określonej w art. 151 ust. 1 u.g.n. Przeznaczenie określonego terenu pod drogę wewnętrzną, nie może być zrównywane z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a więc tego rodzaju drogę, której status wykreowany w trybie przewidzianym w art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm., przywoływanej dalej jako "ustawa o drogach publicznych"), prowadzi do wyłącznie jej jako rzeczy z powszechnego obrotu (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, nieruchomości przeznaczona zostały pod drogę wewnętrzną, a nieruchomości porównywane przy szacowaniu wartości pod drogę publiczną, obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi wewnętrzne. Powyższe uszło jednak uwadze organów obu instancji, które uznały operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. K. za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe oznacza, że dowód ten został wadliwie zweryfikowany, a w konsekwencji także nie ustalił w sposób zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością istotnej okoliczności faktycznej w sprawie (wartości rynkowej nieruchomości powstałych w wyniku podziału, tj. działek o numerach [..] i [...]), a to zaważyło na naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a.").

Odnosząc się natomiast do operatu przygotowanego na zlecenie C. S. przez rzeczoznawcę majątkowego .E. Z. należy zaznaczyć, że niezrozumiałym dla Sądu jest zupełny brak odniesienia się przez Kolegium do złożonego wniosku dowodowego. Choć obowiązek organu administracji publicznej do dotrzymywania przewidzianych prawem terminów do rozstrzygania sprawy jest zagwarantowany przepisami k.p.a. i organy winne są tych terminów dotrzymywać, to jednak mając na uwadze że strona w postępowaniu przedstawiła informację o złożeniu dowodu do akt postępowania, po jego uzyskaniu - wniosek ten nie powinien zostać przez Kolegium zignorowany. Nie przesądzając w kwestii oceny przez Kolegium samego dowodu, brzmienie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. wskazuje na obowiązek uwzględnienia takiego żądania strony przez organ, skoro niewątpliwie operat szacunkowy ma doniosłe znaczenie dla postępowania w sprawie ustalania opłaty adiacenckiej.

Oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z 12 kwietnia 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę E. Z. dokonał tym samym Sąd. Na wstępie należy zaznaczyć, że operat szacunkowy przedłożony jako dowód przez C. S. jest irrelewantny w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu, bowiem jak wykazano wcześniej, operat szacunkowy na których oparte zostały decyzje organów obu instancji okazał się wadliwy. Natomiast operat szacunkowy z 12 kwietnia 2023 r. również został sporządzony w sposób wadliwy i jako taki nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Punkt 5.4 wskazanego ostatnio operatu zawiera sformułowanie dotyczące szacowania wartości nieruchomości, które nie sposób zaakceptować. Autor owego operatu wskazał, że suma wartości nieruchomości po podziale nie obejmuje działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, ponieważ w jego ocenie nie jest możliwe ich samodzielne zagospodarowanie. Rzeczoznawca majątkowy odliczył zatem od powierzchni możliwej do wykorzystania pod zabudowę powierzchnię [...] ha przeznaczone pod drogę wewnętrzną. Przyjmując takie stanowisko należałoby uznać, że skarżące w wyniku podziału nadal są właścicielkami nieruchomości, które zostały wydzielone, ale okoliczność ta nie wpływa na sumę wartości działek powstałych po podziale. To stanowisko nie może zostać uznane za poprawne w okolicznościach tej sprawy. Jedynie wycena sumy wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca zróżnicowanie stanu nieruchomości który powstał w wyniku podziału, może zostać uznana za spełniającą wymagania określone w art. 154 ust. 1 u.g.n.

Sporządzenie operatu szacunkowego i ustalenie na jego podstawie różnicy w wartości nieruchomości przed oraz po wydzieleniu stanowi niezbędną część postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dlatego też Burmistrz ponownie rozpatrując sprawę powinien zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a następnie ponownie podjąć się szczegółowej jego oceny. Sąd nie może ocenić, jaka byłaby wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, gdyby złożony do akt sprawy operat szacunkowy nie zawierał błędów, bowiem jak wskazano wcześniej, błędnie dobrany do analizy segment nieruchomości miał ostatecznie wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co w konsekwencji mogło prowadzić do nałożenia na skarżące zbyt wysokiej opłaty adiacenckiej. Mając na uwadze to, że operat posłużył organom obu instancji, jak również to że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa oraz obowiązki stron postępowania dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09) należało uchylić decyzje obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ostatnio wskazanej ustawy, na które to koszty składa się wpis od wniesionej skargi w wysokości 1233 zł.