Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1341/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 61a par. 1, art. 104, art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.- dalej "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.- dalej "P.b"), umorzył postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej realizacji schodów zewnętrznych do pawilonu przy ulicy [...] w K. na działce nr 1., bez prawem wymaganej zgody organu właściciela nieruchomości, w całości.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane informacją "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. ("A.", skarżąca) z dnia 14 sierpnia 2019 r. o samowoli budowlanej w postaci budowy schodów do pawilonu. PINB ustalił, że schody prowadzące do nieczynnego pawilonu przy ulicy [...] zostały odtworzone przez "B." w K. przy ul. [...] ("B.") w [...] r., na podstawie decyzji nr [...] PINB z dnia [...] r. nakazującej "B." przywrócenie do stanu poprzedniego schodów wejściowych do pawilonu handlowego. W 2013 r. "B." zgłosiła do nadzoru budowlanego skargę na dewastację zewnętrznych schodów wejściowych do pawilonu. Efektem postępowania wszczętego przez nadzór budowlany była decyzja z dnia [...] r. W postępowaniu tym brała udział obecnie skarżąca, której doręczono ww. decyzję - nakaz odbudowy schodów. Decyzja ta przez żadną ze stron nie została zaskarżona.

PINB wskazał nadto, że samowolą budowlaną jest wykonywanie robót budowlanych bez prawem wymaganej zgody budowlanej. Budowa schodów zewnętrznych takiej zgody wymaga. W rozpatrywanej sprawie zgodę budowlaną zastąpił nakaz odbudowy schodów - czyli decyzja nr [...] organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. Zatem dopóki decyzja nr [...] PINB z dnia [...] r. znajduje się w obrocie prawnym, dopóty sprawa samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowa. Dalej PINB zauważył, że w przypadku gdy zaistniał oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy stało się ono bezprzedmiotowe. Natomiast stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o nadanie sprawie dalszego biegu. W uzasadnieniu stwierdziła, że budowa schodów zewnętrznych wymaga zgody budowlanej. "B." nie uzyskała pozwolenia na ich budowę, a zatem budowa ta stanowiła samowolę budowlaną. Zauważyła, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego - odbudowy schodów, nałożony decyzją nr [...] z dnia [...] r. nie mógł zastąpić wymaganej zgody budowlanej. Skarżący zakwestionował fakt doręczenia mu decyzji z dnia [...] r. Podkreślił, że decyzja organu nadzoru budowlanego nie należy do żadnej z kategorii aktów stanów czy zdarzeń, które umożliwiają pominięcie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29-33 P.b.). Nie toczyło się tez postępowanie o legalizację budowy, a zatem decyzji nr [...] nie można traktować jako decyzji legalizacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SWINB przedstawił stan faktyczny sprawy według chronologii zdarzeń wskazując, że pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. "A." złożyła do PINB wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie popełnienia samowoli budowlanej, polegającej na budowie schodów do pawilonu nr [...] w budynku handlowym "C", położonym na działkach numer 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 przy [...] w K., których "A." jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym. We wniosku wskazano, że samowoli dopuściła się "B.", będąca obecnym dysponentem pawilonu nr [...]. Zarząd "A." wskazał, że nie wyrażał zgody na budowę schodów oraz zażądał wydania decyzji o rozbiórce schodów.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] r. PINB wezwał "B." do przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2019 r., zezwolenia budowlanego na realizację schodów zewnętrznych do pawilonu nr [...] w ww. obiekcie. W odpowiedzi na powyższe "B." poinformowała PINB, że w dniu [...] r. została wydana decyzja nr [...], nakazująca "B." przywrócenie do stanu poprzedniego schodów wejściowych do pawilonu handlowego przy [...] w K. w związku ze zniszczeniem, które uniemożliwiało ich użytkowanie. W dniu 26 czerwca 2013 r. "B." poinformowała organ nadzoru budowlanego o wykonaniu decyzji. Dodała, że schody pierwotnie wykonał najemca powierzchni w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptacji części pomieszczeń obiektu. Z uwagi na zwrócenie się "B." do Urzędu Miasta w K. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej powyższej inwestycji, wniesiono o przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. Do pisma dołączono: kserokopię decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r.; kserokopię decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. wraz z załącznikiem; kserokopię pisma "B." do Przedsiębiorstwa "D." w K. z dnia [...] r.

SWINB stwierdził dalej, że PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., w której nakazano "B." przywrócenie do stanu poprzedniego schodów wejściowych do pawilonu handlowego przy [...] w K. Opisał również działania PINB zmierzające do uzyskania z Urzędu Miasta w K. projektu budowlanego części architektonicznej pn. "Adaptacja fragmentów pomieszczeń handlowych "E." na salon sprzedaży [...] pawilonu nr [...] przy ul. [...] w K.", zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta K.

W wyniku oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] r. PINB ustalił, że "B." dokonała odbudowy schodów na podstawie decyzji PINB z [...] r. Wykonano wówczas 4 stopnie schodów betonowych z podestem.

Pismem z dnia 27 lutego 2020 r., "B." przedłożyła do PINB kserokopię dokumentacji z Archiwum Urzędu Miasta w K., dotyczącą przedmiotowych schodów wraz z załącznikami w postaci kserokopii: wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części z dnia [...] r. pisma "B." z dnia [...] r.; zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót z dnia [...] r.; świadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków z dnia [...] r. wraz z uprawnieniami; decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie salonu sprzedaży [...] w części "E." przy [...] w K.; fragmentu projektu adaptacji części pom. handlowych "E." na salon sprzedaży [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, a w uzasadnieniu wskazał, że schody zostały odtworzone przez "B." na mocy decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., przez co nie można robót tych uznać za samowolę budowlaną.

Korzystając z możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pełnomocnik "A." w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. stwierdził, że w aktach sprawy brak jest decyzji nr [...] z dnia [...] r" przez co decyzja umarzająca jest pozbawiona podstaw faktycznych. Dalej wskazano, że decyzja nr [...] z dnia [...] r., udzielająca przedsiębiorstwu "D." sp. j. pozwolenia na budowę była nieważna, gdyż inwestor prowadził inwestycję na cudzej nieruchomości, po uzyskaniu wyłącznie stanowiska "B.", która nie dysponowała prawem do tej części obiektu. Dodano dalej, że zarówno projekt budowlany jak i decyzja o pozwoleniu na budowę, niezależnie od jej wadliwości, nie przewidywała budowy jakichkolwiek schodów.

Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami podnoszonymi w odwołaniu, SWINB zważył co następuje:

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy kiedy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego me można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

SWINB zaakcentował, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie PINB tego nie uczynił. Pomimo, iż PINB nie wydał, na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. SWINB uznał, iż zaskarżona decyzja winna ostać się w obrocie prawnym, gdyż została wydana po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, wynik postępowania nie ma charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest jedynie jego formalnym zakończeniem. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie nie wypełnia więc dyspozycji art. 156 § pkt 3 K.p.a., i jako taka powinna dalej funkcjonować w obrocie prawnym. Na marginesie SWINB wskazał, iż jakkolwiek mógłby uznać argumenty pełnomocnika skarżącej za uzasadnione, pozostają one jednak bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, bowiem SWINB wydając niniejszą decyzję związany jest powagą rzeczy osądzonej, tj. wydaną w tej samej sprawie decyzją ostateczną nr [...] PINB w K. z dnia [...] r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SWINB z dnia [...] r. skarżąca, jak dotychczas reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 28 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja wydana w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego(usunięcia dewastacji) zastępuje wymóg uzyskania pozwolenia na budowę i legalizuje samowolę budowlaną; naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w ramach niniejszego postępowania zachodzi powaga rzeczy osądzonej, uzasadniająca umorzenie postępowania, w sytuacji gdy postępowanie w ramach którego wydano decyzję numer [...] z dnia [...] r. nie tylko nie dotyczyło wydania pozwolenia na budowę schodów, ale również dotknięte było wadliwością wobec niedoręczenia wskazanej decyzji skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie skargi, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu co do zasady powtórzyła argumenty podnoszone w odwołaniu. Stwierdziła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu i nie jest zgodne z zaistniałym w sprawie stanem faktycznym. Decyzja dotycząca odbudowy- renowacji spornych schodów, nie tylko została wydana w ramach wadliwego postępowania, ale również ma zupełnie inny charakter aniżeli decyzja pozwoleniu na budowę, bowiem stanowi ona nakazu określonego działania przez dany podmiot i jest to zupełnie inna procedura aniżeli procedura związana z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę. W opinii skarżącej, z materiałów sprawy wynika, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę była nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyła, że inwestor - Przedsiębiorstwo "D." spółka jawna prowadzili inwestycje na cudzej nieruchomości, bez uzyskania zgody właściciela (wieczystego użytkownika). W sprawie tej uzyskano stanowisko "B.", która nie miała praw do tej części obiektu, na której prowadzona była inwestycja, co wynika zarówno z dołączonych do wniosku map, jak i umowy najmu z dnia [...] r. będącej podstawą korzystania z obiektu przez Przedsiębiorstwo "D.". Ponadto żadna z powoływanych powyżej decyzji, niezależnie od ich wadliwości, nie przewidywała budowy jakichkolwiek schodów, brak jest zatem podstaw dla twierdzenia, jakoby na kanwie rozpoznawanej sprawy doszło do powagi rzeczy osądzonej, która uzasadniałaby umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca, zauważyła, że decyzja z dnia [...] r., która miałaby przesądzać o zaistnieniu podstaw dla umorzenia postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki powagi rzeczy osądzonej, nie tylko nie znajduje się w materiale sprawy, ale również nie została doręczona stronie skarżącej. Ponadto wobec stwierdzenia przez SWINB, iż ww. decyzja miała stanowić ostateczne rozstrzygnięcie okoliczności czy doszło samowoli budowlanej czy też nie, zaniechano badania stawianych przez stronę w odwołaniu oraz pismach uzupełniających zarzutów, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i pominięcia istotnych zarzutów odnoszących się do materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 371) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w niniejszej sprawie w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej realizacji schodów zewnętrznych do pawilonu przy ulicy [...] w K. na działce nr 1., w całości.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie o przedmiocie regulowanym tą ustawą przepisom K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 104 K.p.a. "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". (§ 1) "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". (§2) Jednym z dopuszczonych przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego sposobów innego niż rozstrzygnięcie merytoryczne zakończenia sprawy administracyjnej w danej instancji jest umorzenie postępowania, dla którego warunki określone zostały w art. 105 K.p.a. Przepis ten ustanawia dwa tryby umorzenia postępowania – obligatoryjny w § 1 i fakultatywny w § 2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jej podstawę prawną oraz podstawę prawną poprzedzającej ją decyzji PINB stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z przyjętą w doktrynie i zaakceptowaną przez praktykę orzeczniczą organów i sądów administracyjnych koncepcją bezprzedmiotowości sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem danego postępowania albo zostać ujawniona w jego toku, ale może również powstać w czasie prowadzenia postępowania w określonej sprawie.

Bezprzedmiotowość rozpatrywać można zarówno w toku postępowania zwykłego – orzekającego, jak i w czasie trwania nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na niemożności skonkretyzowania praw lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki i kształtowania jej sytuacji prawnej w nowy – w porównaniu ze stanem sprzed wszczęcia postępowania – sposób.

Zważyć przy tym należy, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w warunkach tzw. legalizacji, czyli procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Istotą czynności i robót budowlanych, do wykonania których obliguje inwestora właściwy organ nadzoru budowlanego, orzekający w toku tzw. procedury naprawczej (legalizacyjnej) jest to, że warunkują one uzyskanie zgodności z prawem zrealizowanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych. Oznacza to zatem, że są one niezbędne dla uzyskania takiego stanu. Brak konieczności podjęcia czynności lub wykonania przez inwestora jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem skutkuje brakiem możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonej procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji koniecznością zakończenia postępowania w sposób inny niż orzeczeniem rozstrzygającym o istocie sprawy tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne czyli umarzające postępowanie.

Przedmiotem oceny dokonywanej przez właściwe w sprawie organy w administracyjnym postępowaniu instancyjnym były roboty polegające na odtworzeniu schodów prowadzących do nieczynnego pawilonu przy ulicy [...] przez "B." na podstawie decyzji nr [...] PINB z dnia [...] r. nakazującej "B." przywrócenie do stanu poprzedniego schodów wejściowych do pawilonu handlowego. W 2013 r. "B." zgłosiła do nadzoru budowlanego skargę na dewastację zewnętrznych schodów wejściowych do pawilonu. Efektem postępowania wszczętego przez nadzór budowlany była decyzja z dnia [...] r. wydana na podstawie art., 51 ust 1 pkt 1 P.b. Zdaniem skarżącej roboty nakazane decyzją PINB zostały wykonane samowolnie, bowiem wskazana decyzja nie zastępuje pozwolenia na budowę.

Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że w procedurze administracyjnej zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Przywołane unormowanie, stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest złożenie wniosku (podania) przez osobę niebędącą stroną. Drugą natomiast jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te niewątpliwie nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, nie mniej jednak w piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym bądź też w sytuacji, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny. W postanowieniu wydanym w trybie 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1395/16, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 927/20 -dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 927/20 przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania obejmuje niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją. Zakończenie sprawy decyzją obejmuje, tak jak stanowi o tym art. 104 § 2 K.p.a., wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, jak i wydanie decyzji w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie jest zakończeniem w inny sposób postępowania w sprawie, zamykając dopuszczalność prowadzenia w tożsamej sprawie postępowania. Decyzja o umorzeniu z przyczyn przedmiotowych wynikających z zastosowania do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego kończy postępowanie w sprawie. Decyzja obowiązuje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości i dopóty nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana w trybie prawnym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie i rozstrzyganie sprawy decyzją. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie jest rozstrzygnięciem, które korzysta z ochrony trwałości, a zatem wydanie w tożsamej sprawie decyzji obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

W kontrolowanej sprawie kwestią niesporną pozostaje fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z dnia [...] r. nr [...] nakazująca "B." przywrócenie do stanu poprzedniego schodów wejściowych do pawilonu handlowego przy [...] w K. Stroną postępowania w sprawie przywrócenia schodów do stanu poprzedniego była również obecnie skarżąca. W realiach rozpatrywanej sprawy nastąpiła zatem tożsamość przedmiotowa i podmiotowa.

Nie ulega również wątpliwości, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie każdego wniosku kierowanego do niego w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie PINB tego nie uczynił. Pomimo, iż PINB nie wydał, na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a., Sąd podzielił stanowisko SWINB, iż zaskarżona decyzja winna ostać się w obrocie prawnym, gdyż została wydana po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się w związku z powyższymi uwagami do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one chybione. W tych warunkach prawidłowym sposobem zakończenia postępowania w sprawie było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.