Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 323/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6r ust.2, art.6 ka ust.3
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 145 par.1pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za sierpień 2022 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej też "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. (dalej też "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2023 r. określającą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł., wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób nieselektywny, odbieranymi z terenu nieruchomości zamieszkanej położonej w Ł. przy ul. [...], [...] [...] i ul. [...] i [...] za miesiąc sierpień 2022 r. w wysokości [...] zł oraz zobowiązującą Spółdzielnię do uiszczenia tej opłaty.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (dalej też "Spółdzielnia", "Strona" lub "Skarżąca") jest zarządcą nieruchomości zamieszkałej, położonej w Ł. przy ul. [...], [...], [...] W dniu [...] sierpnia 2022 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której zadeklarowana została selektywna zbiórka odpadów komunalnych.

W dniach: [...] stycznia 2022 r., [...] stycznia 2022 r., [...] lutego 2022 r., [...] marca 2022 r. [...] kwietnia 2022 r., [...] kwietnia 2022 r., [...] maja 2022 r., [...] maja 2022 r., [...] lipca 2022 r., [...] lipca 2022 r., pracownik podmiotu odbierającego odpady komunalne, podczas odbioru odpadów stwierdził, że odpady z ww. nieruchomości są zbierane w sposób niesegregowany. Na potwierdzenie powyższego została wykonana dokumentacja zdjęciowa. O zaistniałych przypadkach powiadomieni zostali zarządca nieruchomości oraz organ.

Burmistrz Ł. po otrzymaniu sygnału od operatora odbierającego nieczystości stałe, powiadomił o tym fakcie zarządcę nieruchomości.

W związku z ponownym otrzymaniem od operatora informacji o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów komunalnych z ww. nieruchomości organ I instancji

postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Burmistrz Ł. określił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł., wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób nieselektywny, odbieranymi z terenu nieruchomości zamieszkanej położonej w Ł. przy [...] i ul. [...] i [...] za miesiąc sierpień 2022 r. w wysokości [...] zł oraz zobowiązał Spółdzielnię do uiszczenia tej opłaty.

Organ I instancji, w związku z niedopełnieniem obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zastosował wysokość stawki opłaty podwyższonej, z uwzględnieniem przepisów prawa miejscowego zawartych w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2021 r. w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej (Dz. U. Woj. Z. z dnia [...] października 2021 r. poz. [...]).

Od powyższej decyzji, Spółdzielnia wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium, organ I instancji winien uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, w tym przez ujawnienie źródeł pochodzenia materiału zdjęciowego, okoliczności jego sporządzenia, zgromadzenia notatek, wyjaśnień, raportów czy innych dowodów w taki sposób, by nie było wątpliwości czy w sierpniu 2022 r. naruszone zostały zasady prawidłowej segregacji odpadów i zachodzi podstawa do określenia Spółdzielni podwyższonej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Burmistrz Ł. po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób nieselektywny, odbieranymi z terenu nieruchomości zamieszkanej położonej w Ł. przy [...] i ul. [...] i [...] za miesiąc sierpień 2022 r. w wysokości [...] zł oraz zobowiązał Spółdzielnię do uiszczenia tej opłaty.

Organ I instancji obliczył opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ww. nieruchomości za miesiąc sierpień 2022 r. z zastosowaniem stawki [...] zł (podwyższonej) za 1 mieszkańca przy [...] osobach zamieszkujących nieruchomość z uwzględnieniem nieselektywnego gromadzenia odpadów.

Od powyższej decyzji, Spółdzielnia wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

Spółdzielnia zarzuciła organowi naruszenie przepisów proceduralnych to jest niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w szczególności nie wykazanie na zdjęciach, jakie konkretnie odpady podlegające segregacji zostały umieszczone z odpadami pozostałymi, a także nie przesłuchanie pracownika podmiotu odbierającego i nie zweryfikowanie raportu tego podmiotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] stycznia 2023 r.

Kolegium wskazało, że przedmiotem niniejszej sprawy jest określenie Spółdzielni wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która w świetle przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. z 2022 r. poz.1297 ze zm., zw. dalej: "u.c.p.g."), stanowi daninę publicznoprawną. Danina ta jest przeznaczona w całości na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.) Z racji podatkowego charakteru tej opłaty, mają do niej zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa (art. 6q cyt. ustawy). Obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest następstwem obowiązku gminy odbierania odpadów z nieruchomości (art. 6h u.c.p.g.).

Kolegium powołując treść art. 6 m, art. 6k ust.1 u.c.p.g. wskazało, że wspólnota mieszkaniowa czy odpowiednio spółdzielnia jest zobowiązana do złożenia deklaracji i opłacenia opłaty w odniesieniu do zamieszkanej części nieruchomości oraz do podpisania umowy na odbieranie odpadów w odniesieniu do niezamieszkałej części nieruchomości.

Kolegium wskazało, że do akt sprawy załączono deklarację z dnia [...] sierpnia 2022 r. obowiązującą od [...] sierpnia 2022 r., w której Spółdzielnia obliczyła opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w miejscowości Ł. ul. [...], [...] oraz [...], w miesięcznej kwocie [...]zł. Spółdzielnia obliczyła ww. opłatę z zastosowaniem stawki [...] zł za 1 mieszkańca przy [...] osobach zamieszkujących nieruchomość. W aktach sprawy znajduje się również korekta deklaracji z dnia [...] listopada 2022 r. obowiązująca od [...] sierpnia 2022 r., w której Spółdzielnia obliczyła opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. nieruchomości w miesięcznej kwocie [...]zł z uwzględnieniem [...] osób zamieszkujących nieruchomość. Jak wskazało Kolegium, wprawdzie korekta ta została złożona po wszczęciu postępowania, w związku z czym nie jest skuteczna, to jednak stanowi oświadczenie o ilości osób zamieszkujących nieruchomość.

Kolegium wskazało, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. wszczął wobec Spółdzielni postępowanie z urzędu w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc sierpień 2022 r. dla ww. nieruchomości, w związku z informacją od firmy odbierającej odpady komunalne z nieruchomości zarządzanej przez Spółdzielnię o zbieraniu odpadów w sposób nieselektywny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji poza zdjęciami z dnia [...] i [...] sierpnia 2022 r., załączył do akt sprawy wydruki wiadomości z dnia [...] i [...] sierpnia 2022 r. od Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych zawierające informacje o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji w dniu [...] i [...] sierpnia 2022 r., jak również miesięczny raport Przedsiębiorstwa za sierpień 2022 r. w którym wskazano, że w dniach [...] i [...] sierpnia 2 022 r., na nieruchomości w Ł. ul. [...] i ul. [...] stwierdzono nieprawidłową segregację w odpadach pozostałych.

Zdaniem Kolegium, powyższy materiał pozwala na stwierdzenie, że zasadnie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie określenia Spółdzielni wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a następnie wydał decyzję określającą wysokość tej opłaty za sierpień 2022 r. Kolegium powołało treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2022 r. III FSK 4846/21 w którym wskazano, że z art. 6ka u.c.p.g. wynika, iż sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości – "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi –"nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości". Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. Kolegium dodało, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 808/21.

W ocenie Kolegium z powyższego wynika, że art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. stanowi podstawę określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za miesiąc, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, z zastosowaniem stawki podwyższonej. Przy tym, brak jest ustawowego wymogu powtarzalności przypadków stwierdzenia i w konsekwencji tego, powiadomienia o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości o obowiązku selektywnego zbierania odpadów.

Kolegium wskazało, że dla określenia za sierpień 2022 r. wyższej opłaty wystarczające jest występujące w sprawie stwierdzenie niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Nie było także obowiązku kilkakrotnego powiadamiania przez organ I instancji o naruszeniach w zakresie gromadzenia odpadów. Jednakże zdaniem Kolegium można uznać, że powiadomienia organu I instancji zastąpiły Przedsiębiorcę w zawiadamianiu Spółdzielni o stwierdzonych nieprawidłowościach.

W ocenie Kolegium, nieuzasadnione są zarzuty stawiane decyzji, bowiem w sprawie określenia wysokości opłaty podwyższonej wystarczającą podstawą do jej zastosowania jest zawiadomienie przedsiębiorcy o nieprawidłowej segregacji odpadów. Nie jest wymagane postępowanie dowodowe, w tym przesłuchanie świadków. Zawiadomienie jak również raport w połączeniu ze zdjęciami z racji nie wskazania w zawiadomieniu jakie odpady były niewłaściwe gromadzone, jednoznacznie wskazują na niedopełnienie obowiązku segregacji na nieruchomości zarządzanej przez Spółdzielnię. Wbrew twierdzeniom Spółdzielni jest możliwe, aczkolwiek nie wymagane przepisami prawa, ustalenie na podstawie załączonych zdjęć, że doszło do niewłaściwego gromadzenia odpadów, to jest niezgodnego z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł..

Kolegium wskazało, że na zdjęciach z dnia [...] i [...] sierpnia 2022 r. widać w czarnych pojemnikach na odpady butelkę plastikową, torbę papierową, czy opakowanie po mleku, które to odpady zgodnie z § 6 ust. 2 i 4 ww. uchwały, powinny znajdować się w odpadach papierowych (pojemnik niebieski), czy w odpadach opakowań wielomateriałowych (pojemnik żółty).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do dnia wydania orzeczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych, jeśli takowe powstaną.

Nadto, Skarżąca na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., zw. dalej: "O.p."), art. 122 w zw. z art. 187 §1 i art. 191 O.p. oraz art. 229 O.p., poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędne uznanie, że doszło do naruszenia obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów bez podstawy w materiale dowodowym, gdy jedynie dokumentacja fotograficzna z [...] i [...] sierpnia 2022 r. potwierdza, że w pojemnikach na odpady zmieszane znajdowała się butelka plastikowa, torba papierowa i opakowanie po mleku, które odpowiednio mogły być odpadem zabrudzonym bądź zawierać wewnątrz zawartość płynną, i co do których organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego,

- sposób segregacji ustalony na terenie gminy Miasta Ł. zezwala, aby w pojemnikach na odpady niesegregowane (zmieszane) znajdowały się butelki i pojemniki z zawartością, a także inny odpad będący plastikiem lub papierem zabrudzonym lub tłustym, przy czym zebrany materiał dowodowy nie wyjaśnia czy w niezgniecionej butelce plastikowej, torbie papierowej lub niezgniecionym opakowaniu po mleku ujawnionych na zdjęciach z dnia [...] i [...] sierpnia 2022 r. znajdowały się odpady tego rodzaju; istnieją zatem wątpliwości co do rodzaju śmieci mogących znajdować się w pojemniku na odpady niesegregowane, przez co nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

III. art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie:

a) że odpady zmieszane, co do których podmiot odbierający odpady wystosował dnia [...] i [...] sierpnia 2022 r. zawiadomienie do organu I instancji, są odpadami selektywnie zbieranymi,

b) za właściwe naliczenie opłaty podwyższonej za odbiór odpadów przyjętych jako zmieszane, podczas gdy odpady co do których podmiot odbierający zgłosił [...] i [...] sierpnia 2022 r. uwagi, były od początku ich wytworzenia odpadami zmieszanymi, co do których nie może mieć zastosowania sankcja z art. 6ka ust. 3 u.c.p.g.,

c) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi wydrukowanego dokumentu pochodzącego z oficjalnej strony internetowej gminy Ł. pobranego z adresu [...] zawierającego informację o zasadach segregacji odpadów komunalnych na fakty wskazane w pkt. 1 i II skargi.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 7 i 24 u.c.p.g., selektywnie można zbierać papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, itp., natomiast selektywnie nie można zbierać odpadów zmieszanych. Z kolei z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że podmiot odbierający odpady przyjmuje odpady, które nie są zbierane w sposób selektywny jako niesegregowane (zmieszane). Skarżąca wskazała, że organ I instancji czyni zarzuty naruszenia selektywnego zbierania odpadów w stosunku do odpadów zmieszanych, które jak wskazują powołane przepisy, nie są zbierane w sposób selektywny. Skoro i tak odpady zmieszane są odbierane jako niesegregowane, to zdaniem Skarżącej nie można do nich zastosować sankcji z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Sankcję tą można zastosować tylko w sytuacji, gdy w którymś strumieniu odpadów zbieranych selektywnie znajdą się odpady o innych właściwościach, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Analizując powyższe zapisy w przedmiotowej sprawie nie sposób zdaniem Skarżącej uznać, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie z urzędu w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc sierpień 2022 r. dla nieruchomości zamieszkanej położonej w Ł. przy [...] oraz ul. [...] i [...], w związku z informacją od firmy odbierającej odpady komunalne wykazało zbieranie odpadów w sposób nieselektywny czemu przeczy zebrany w sprawie materiał dowodowy, który należy uznać jako niepełny.

Skarżąca przypomniała, iż organ II instancji uchylił pierwotną decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2022 r., wyraźnie argumentując w uzasadnieniu, iż organ ten, nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, wbrew obecnym twierdzeniom organu odwoławczego, ani zdjęcia z dnia [...] i [...] sierpnia 2022 r., ani wydruki wiadomości z dnia [...] i [...] sierpnia 2022 r., ani miesięczny raport za sierpień 2022 r. pochodzące od podmiotu odbierającego odpady z przedmiotowych nieruchomości zarządzanych przez Skarżącą nie stwierdzają nieprawidłowej segregacji w odpadach pozostałych.

Zdaniem Skarżącej, nie sposób zgodzić się z tezą, iż możliwym jest jedynie na podstawie załączonych zdjęć z dnia [...] sierpnia przedstawiających w czarnych pojemnikach na odpady - zabrudzoną butelkę plastikową niezgniecioną z niesprawdzoną zawartością, zabrudzoną torebkę papierową również z niesprawdzoną zawartością czy wreszcie niezgniecione i zabrudzone opakowanie po mleku także z niesprawdzoną zawartością, iż tego rodzaju odpady winny znajdować się z pojemnikach segregowanych. Brak jest w materiale dowodowym jakichkolwiek poczynionych ustaleń przez organ I instancji odnośnie bliższego zbadania właściwości ww. odpadów poprzez np. ich oględziny (brak protokołu) lub bliższe opisanie tychże z ustaleniem ich rodzaju oraz właściwości.

Skarżąca wskazała, że Urząd Gminy Ł. na oficjalnej stronie internetowej miasta zamieścił broszurę poświęconą zasadom segregacji odpadów komunalnych, która zawiera wyraźne pouczenia, iż do pojemnika na metale i tworzywa sztuczne wrzucamy m.in. odkręcone i zgniecione plastikowe butelki po napojach i plastikowe opakowania po produktach spożywczych np. mleku, z kolei nie wrzucamy do tego pojemnika m.in. butelek i pojemników z zawartością. Do pojemnika na papier nie należy z kolei wrzucać papieru zatłuszczonego lub mocno zabrudzonego. Tym samym zdaniem Skarżącej, same tylko zdjęcia odpadów nie pozwalają na ustalenie, czy zgodnie z zaleceniami wskazanymi przez gminę należą one do frakcji odpadów opakowań wielomateriałowych lub papierowych.

Podsumowując Skarżąca uznała, że materiał dowodowy w aktach sprawy jest niewystarczający do uznania, że zostały wykazane przypadki nieprzestrzegania przyjętej przez Spółdzielnię w deklaracji zasady segregacji odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1492, ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w przedstawionym zakresie, a przy tym niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdzić należy, że narusza ona prawo w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność obciążenia Spółdzielni opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości jak za odpady zbierane w sposób nieselektywny za miesiąc sierpień 2022 r. z nieruchomości zarządzanej przez Skarżącą, położonej w Ł. przy [...] i ul. [...] i [...]

Zdaniem Spółdzielni organy nie udowodniły, iż mieszkańcy ww. nieruchomości nie prowadzili w sierpniu 2022 r. zbiórki odpadów w sposób selektywny.

Wobec powyżej opisanego przedmiotu sporu Sąd wskazuje, że zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku regulowały u.p.c.g. oraz stosowne przepisy prawa miejscowego obowiązujące w 2022 roku na terenie Gminy Ł..

Należy przypomnieć, że wg stanu obowiązującego w 2022 r. zgodnie z art. 6h u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli) są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Stosownie do art. 6i ust. 1 pkt 1 w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

W myśl art. 6k ust. 3 u.p.c.g. rada gminy określa stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b.

Z kolei art. 6ka u.c.p.g. wskazuje na skutki niedopełnienia obowiązków w zakresie selektywnego zbierania odpadów. W myśl art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości.

W przypadku stwierdzenia powyższego w myśl art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W następstwie na podstawie art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3.

Z kolei w myśl art. 2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Stosownie do ust. 2a jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. Stosownie zaś do art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.

Wskazać również trzeba, iż opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q ust. 1 u.p.c.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Wyjaśnić jednak dalej należy, że na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej też "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: m.in. wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a).

Zatem zasadniczym źródłem i podstawą materialnoprawną do ustalenia wymagań co do selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych jest akt prawa miejscowego w postaci właściwej uchwały Rady gminy ustalającej regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Zatem to w odniesieniu do właściwych regulacji zawartych w uchwale Rady gminy ustalającej regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, organ winien ustalić w jaki sposób dany podmiot winien był dokonywać selektywnego zbierania odpadów, a także jeśli w tym zakresie stwierdził naruszenia to niewątpliwie winny być to naruszenia wskazanego regulaminu.

Jak ustalił Sąd, uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Rada Miejska w Ł. uchwaliła regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Ł.. Sąd zauważa, iż wskazany regulamin zawiera m.in. Rozdział 4 "[...]".

Tymczasem w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji, żaden z nich nie odwołał się do przepisów powyższej, podstawowej dla spornej kwestii regulacji.

Co więcej organ I instancji nie tylko w podstawie prawnej, ale także w uzasadnieniu wydanej decyzji w żadnym miejscu ani słowem nie nawiązał do regulacji zawartych w uchwalonym przez Radę Gminy Ł. regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Organ odwoławczy natomiast nie dostrzegając tej wadliwości utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Co prawda organ odwoławczy na przedostatniej stronie własnej decyzji wskazał na przepisy powołanej uchwały [...], jednakże powszechnie wskazuje się w orzecznictwie, iż takie postępowanie organu odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest bowiem wskazanie/ustalanie podstawy materialnoprawnej decyzji dopiero w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej, jak i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego wobec naruszenia art. 127 O.p. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 i § 2 O.p.

Wyjaśnić bowiem należy, że jak podnosi się w orzecznictwie (tak m.in. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I FSK 855/19) wyrażona w art. 127 O.p. zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego tworzy obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Dwukrotność rozstrzygnięcia oznacza także konieczność pokrywania się postępowań w obu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 11 lutego 1999 r., sygn. akt SA/Bk 1629/97 (POP 1999, z. 6, s. 160), stwierdził, że nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami praworządności sytuacja, w której organ państwowy nakłada decyzjami na obywateli obowiązki podatkowe z założeniem, iż decyzje te nie mogą być przez nich zaskarżone do organu odwoławczego

Wskazać przy tym warto w pierwszym rzędzie na tezowane wyroki NSA w których w sposób szczególny podkreślił on istotność zasady dwuinstancyjności oraz wyjaśnił jak należy ją rozumieć. NSA wyjaśnił bowiem, że za naruszającą zasady postępowania podatkowego wyrażone w art. 121 § 1, art. 123 § 1 oraz art.127 O.p. należy uznać sytuację, w której organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję oraz zmieniając podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez organ pierwszej instancji (...) samodzielnie określił zobowiązanie podatkowe przyjmując odmienną (nową) podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 sygn. akt. II FSK 1399/20).

Z kolei w innym tezowanym wyroku (z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt I GSK 302/15) NSA wskazał, że ustalenie podstawy opodatkowania ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa, w oparciu o który to nastąpiło, winno nastąpić w dwóch instancjach.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji ma prawo korygowania stanowiska przyjętego w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ale prawo to nie może wykraczać poza regułę określoną w art. 127 O.p.

W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie organ drugiej instancji powołał się w treści uzasadnienia na zupełnie inną, dotychczas nie powoływaną podstawę prawną rozstrzygnięcia (zapisy uchwały Rady gminy w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) Strona de facto została pozbawiona możliwości odwołania się od takiej decyzji, a więc została naruszona zasada, zgodnie z którą sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie. Strona nie mogła przeanalizować stosownych zapisów uchwały w sprawie regulaminu i ewentualnie odnieść się do stwierdzonych uchybień względem zapisów tego regulaminu w złożonym odwołaniu.

Wskazać należy, że to przepis prawa materialnego determinuje kierunek postępowania prowadzonego przez organ podatkowy. W literaturze wskazuje się (zob. S. Presnarowicz [w:] L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, WKP 2022, LEX/el. 2021), że zasada dwuinstancyjności została podniesiona do rangi reguły konstytucyjnej. W myśl bowiem art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określać może odrębna ustawa. Ordynacja podatkowa w art. 127 wskazuje, że dla postępowania podatkowego przewidziane są dwie instancje. Oznacza to, iż strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu podatkowego pierwszej instancji może zwrócić się w odwołaniu do organu podatkowego drugiej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o rozpatrzenie swojej sprawy. Odwołanie należy do grupy tzw. zwyczajnych środków zaskarżenia. Ponadto w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r., I GSK 302/15) zauważono, że istotna jest przy tym tożsamość sprawy. Ta sama sprawa co do tożsamości winna być przedmiotem rozpoznania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. O tożsamości sprawy decydują cztery elementy: podmiot, przedmiot, podstawa prawna i stan faktyczny, w którym występują te same fakty mające znaczenie prawotwórcze. Zmiana jednego z nich skutkuje nową sprawą (por. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 302/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 350/13, wyrok WSA w Białymstoku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 210/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 856/22 czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 149/23).

W badanej sprawie na etapie organu drugiej instancji doszło w istocie do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem organ I instancji oparł decyzję na innej podstawie materialnoprawnej, a do przepisów uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w decyzji w ogóle się nie odniósł. Pojawiła się ona dopiero w decyzji organu odwoławczego i to wyłącznie w końcowej części uzasadnienia.

W ocenie Sądu doszło tym samym – jak już wcześniej to już zauważono – do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się pogląd, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r., IV SA/Po 322/11). Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II FSK 1756/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., II SA/Wr 100/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Go 289/09;, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 540/98, LEX nr 41863; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2007 r., II SA/Rz 566/07; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2001 r., II SA/Wr 749/99, jak i powołane wcześniej wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 856/22, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 149/23).

Mając zatem powyższe na uwadze, wskazać należy, że zmiana podstawy prawnej decyzji przez organ drugiej instancji, w okolicznościach faktycznych sprawy, spowodowała w istocie zmianę sprawy. Strona miała realnie tylko jedną instancję, w ramach której była rozpoznawana jej sprawa. Od decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, przysługiwała jej już tylko skarga do sądu administracyjnego. Straciła w ten sposób ustawowe i konstytucyjnie zagwarantowane prawo (art. 78 Konstytucji), do złożenia odwołania i ponownego rozpoznania sprawy przez inny organ, na podstawie przepisu prawa zastosowanego przez organ odwoławczy. Tak było w badanej sprawie, gdzie Strona nie miała możliwości skonfrontowania naruszeń regulaminu ustalonego uchwałą z ustaleniami decyzji i ewentualnego podniesienia zarzutów w tym względzie w odwołaniu.

Dodać do tego jeszcze należy, że sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie może uznać tej okoliczności za nieistotną (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., FSK 169/04 czy wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt I GSK 302/15). Jak z kolei wprost wskazał NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II FSK 1756/20, skoro doszło do wykluczenia przez organ odwoławczy podstawy materialnoprawnej orzeczenia przyjętej przez organ pierwszej instancji, to doszło również do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w tej sytuacji organ odwoławczy - niezależnie od oceny pozostałych kwestii - winien był wydać decyzję wskazaną w art. 233 § 2 O.p. zamiast orzekać merytorycznie na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p.

Wskazać dodatkowo należy, że w myśl art. 210 § 4 O.p. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie prawnej działa, to nie sposób uznać aby mógł sporządzić prawidłowe uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne decyzji, skoro udowodnione fakty należało odnieść do obowiązków wynikających z konkretnych przepisów uchwały, które pominięto w decyzji.

Końcowo Sąd zauważa też, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji które zawiera rozstrzygnięcie nie przewidziane przepisami prawa. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem punkt 1) w którym zgodnie z dyspozycją art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. organ I instancji określił w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc sierpień. Jednak decyzja ta zawiera również punkt 2 w którym organ zobowiązał Spółdzielnię do uiszczenia opłaty na wskazany rachunek bankowy lub w kasie Urzędu Miejskiego w Ł.. Tymczasem przepisy u.c.p.g. nie przewidują możliwości umieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia w tym zakresie. O powyższym obowiązku zdaniem Sądu organ może Stronę co najwyżej pouczyć. Także z tego powodu organ odwoławczy nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzje wadliwą.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Natomiast wobec wskazanych przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznał za niezasadne i przedwczesne odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów uiszczonego wpisu w kwocie [...]zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wskaże i wyjaśni właściwą podstawę prawną decyzji z uwzględnieniem konkretnych zapisów obowiązującego regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Ł.. Również ewentualnie stwierdzone uchybienia organ winien odnieść do konkretnych zapisów tegoż regulaminu. Rozstrzygnięcie powinno być oparte o właściwe przepisy prawa i wydane w ramach tych przepisów, zaś uzasadnienie decyzji winno zostać sporządzone zgodnie z wymogami art. 210 § 4 O.p. ze wskazaniem konkretnych dowodów na których organ dając im wiarę oparł ustalenia decyzji.

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.