Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 875/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 i  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 24 stycznia 2013 r. nr I.7.2013 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 4 ust. 12 i § 5 ust. 5; 2) w pozostałej części skargę oddala; 3) zasądza od Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A sp. z o.o. z siedzibą w L., zwane dalej "stroną", "spółką" lub "skarżącą", reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, powołując się na 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) wniosło skargę na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój nr I.7.2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zwanej dalej "uchwałą", domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, a w szczególności w zakresie: § 3 ust. 2 lit. e), § 4 ust. 5, § 4 ust. 12, § 4 ust. 13 i 14, § 4 ust. 17, § 5 ust. 3, § 5 ust. 5, § 5 ust. 6-12 oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), określanej dalej skrótem "u.s.o.", w związku z wyżej wymienionymi jednostkami redakcyjnymi uchwały, poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji,

2. art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z wyżej wymienionymi jednostkami redakcyjnymi uchwały, w związku z art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że spółka w dniu 10 kwietnia 2013 r. wezwała organ stanowiący Gminy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie, w dniu 3 czerwca 2013 r. skarżąca otrzymała pismo, do którego dołączono uchwałę nr [...] Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój nr I.7.2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. Pełnomocnik stwierdził, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, precyzując to twierdzenie co do kolejnych zarzutów, w sposób następujący:

1. § 3 ust. 2 lit. e) uchwały w zakresie, w jakim nie doprecyzowano kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu, której wydatki będą stanowiły podstawę określenia stawki dotacji oświatowej – ponieważ brak doprecyzowania kryterium może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji,

2. § 4 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim ogranicza termin złożenia korekty dotyczącej rzeczywistej liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych do 5-go dania danego miesiąca, którego korekta dotyczy – ponieważ u.s.o. nie nakłada takiego wymogu, dotacje mają charakter podmiotowy, czasowe ograniczenie prawa do składania korekty przy założeniu rocznego charakteru dotacji, pozbawia beneficjenta – szkołę, prawa do należnej jej dotacji w sposób nie wynikający z delegacji ustawowej,

3. § 4 ust. 12 uchwały w zakresie, w jakim nakłada na beneficjenta dotacji obowiązek opisywania dokumentów finansowych – ponieważ dotacje mają charakter podmiotowy, podlegają rozliczeniu według kryterium faktycznej liczby uczniów, a nie co do kierunków ich wykorzystania; u.s.o. nie daje podstaw do nałożenia obowiązku prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji i wydatków dokonanych z tych środków oraz obowiązku sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącego informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków pochodzących z dotacji; u.s.o. daje podstawę do kontroli dokumentów, a nie do żądania ich opisywania,

4. § 4 ust. 13 i 14 uchwały w zakresie, w jakim nakłada na podmiot dotowany obowiązek sporządzenia kwartalnego rozliczenia dotacji oraz kwartalnej informacji o poniesionych w roku budżetowym wydatkach ze środków przekazywanej dotacji, według wzorów stanowiących załączniki nr 5 oraz nr 5a do uchwały – ponieważ dotacje mają charakter podmiotowy co skutkuje niemożnością rozliczania ich według kryterium celowościowego; żądanie przedstawienia zbiorczego zestawienia obejmującego informację o kwocie wykorzystanej dotacji, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków, nie znajduje umocowania prawnego w przepisach art. 80 i 90 u.s.o.,

5. § 4 ust. 17 uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do obrotu prawnego dodatkowe kryterium zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego – ponieważ zwrot dotacji następuje na podstawie decyzji w oparciu o kryteria wymienione w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) i brak podstaw do nałożenia dodatkowej przesłanki zwrotu w postaci niewykorzystania dotacji – nierozliczenia dowodem poniesienia wydatków bieżących,

6. § 5 ust. 3 uchwały w zakresie, w jakim kontrolę dotyczącą prawidłowości wykorzystania dotacji przeprowadza się w trybie doraźnym (bez informowania strony o dacie kontroli) - ponieważ zakres kontroli został wyczerpująco unormowany w u.s.o., która nie przewiduje kontroli doraźnych,

7. § 5 ust. 4 i ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim w ramach kontroli organ dotujący może żądać odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na tych dokumentach – ponieważ u.s.o. daje wyłącznie prawo do wglądu do dokumentów organizacyjnych, finansowych i dokumentacji przebiegu nauczania, a nie do żądania odpisów, wyciągów, zestawień i obliczeń; nadto zapis nie precyzuje, o jakie dokumenty chodzi, co daje kontrolującym prawo wglądu do nieograniczonej liczby dokumentów,

8. § 5 ust. 6-12 uchwały w zakresie, w jakim w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji opracowano tryb postępowania pokontrolnego nie mający podstaw w przepisach ustawowych – ponieważ protokół pokontrolny i zalecenia pokontrolne jako instytucje nieznane u.s.o. i k.p.a. oraz niepodlegające kontroli mają moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego, bez możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, a nadto ustalenia w nich zawarte mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dotacji.

Każdy z zarzutów został obszernie umotywowany. Pełnomocnik odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolejno, powołał się na regulację zawartą w art. 94 Konstytucji RP wskazując, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Wywiódł, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego, jakim są szkoły, których organem prowadzącym uprawnionym do reprezentacji jest spółka nie może budzić wątpliwości, ponieważ na podmiot dotowany zostały nałożone dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje u.s.o., zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik podkreślił, że błędne jest stanowisko strony skarżącej oparte na założeniu, że dotacja ma podmiotowy charakter i wskazał, że od nowelizacji u.s.o. z dnia 19 marca 2009 r. dotacja oświatowa ma charakter mieszany (podmiotowo – celowy), co przesądziło o potrzebie wprowadzenia mechanizmów kontrolnych służących ocenie prawidłowości spożytkowania dotacji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, stanowczo im zaprzeczył, powołując się na następującą argumentację, która zostanie zaprezentowana w układzie skorelowanym z prezentacją zarzutów:

1. § 3 ust. 2 lit. e) uchwały – ustawodawca nie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku określenia kryterium wyboru najbliższej gminy, ponieważ z ustawowego określenia "najbliższy" wynika, że temu kryterium może odpowiadać tylko jedna gmina posiadająca tę cechę,

2. § 4 ust. 5 uchwały ma charakter techniczny i nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia dotacji w przypadku niedostarczenia korekty w wyznaczonym terminie; w świetle art. 90 ust. 3 i ust. 3c u.s.o. informacja o ilości uczniów i ich frekwencji pozwala na wypłatę dotacji w prawidłowej wysokości i jej późniejsze rozliczenie, stanowi element trybu udzielania i rozliczania dotacji, więc mieści się w granicach delegacji ustawowej ,

3. § 4 ust. 12 uchwały nie wykracza poza delegację ustawową, ponieważ zgodnie z art. 90 ust. 3d zd. 2 u.s.o. dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki – organ ma prawo kontrolować wydatkowanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, a obowiązek opisywania dokumentacji jest warunkiem realizacji czynności kontrolnych i mieści się w pojęciu "trybu rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji",

4. § 4 ust. 13 i 14 nakładający obowiązek składania kwartalnych sprawozdań i informacji o wydatkach poniesionych ze środków przekazanej dotacji nakazuje czynność techniczną pozwalającą na kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji, z uwzględnieniem regulacji art. 90 ust. 3d u.s.o. określającej cele, na które dotacja może być wydana,

5. § 4 ust. 17 uchwały stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 252 ustawy o finansach publicznych z uwzględnieniem przesłanki niewykorzystania dotacji, wynikającej z art. 251 tej ustawy, w sposób ukształtowany regulacją uszczegółowiającą zawartą w art. 90 ust. 3d u.s.o.; orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza takie powtórzenie w celu zachowania przejrzystości aktu prawa miejscowego,

6. § 5 ust. 3 uchwały mieści się w zakresie delegacji ustawowej, ponieważ obowiązek uregulowania trybu kontroli został przekazany jednostce samorządu terytorialnego, a kontrola doraźna stanowi element trybu kontroli wykorzystania dotacji,

7. § 5 ust. 4 i ust. 5 uchwały mieści się w ramach delegacji ustawowej, a celem tej regulacji jest zapewnienie prawidłowego toku kontroli podmiotu dotowanego z uwzględnieniem obowiązku współdziałania kontrolowanego, co obejmuje obowiązek sporządzania odpisów i wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach; brak możliwości technicznych i legislacyjnych szczegółowego określenia dokumentów podlegających kontroli – kazuistyka mogłaby uniemożliwić prawidłowe przeprowadzenie kontroli,

8. § 5 ust. 6-12 uchwały stanowią wypełnienie obowiązku ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, czynności przewidziane w tych przepisach mają charakter techniczny, nie nakładają dodatkowych zobowiązań i nie pozbawiają beneficjenta wypłaty dotacji; wręcz przeciwnie wydanie zaleceń pokontrolnych (o charakterze niewładczym) umożliwia podmiotowi dotowanemu usunięcie naruszeń przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Argumentując w sposób wyżej opisany pełnomocnik odwoływał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie, skarga na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój nr I.7.2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U., z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarga wniesiona została w terminie. Nadto Sąd stwierdza, że strona wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa – co wyżej opisano.

Ocena zaskarżonej uchwały pod kątem nieważności jej postanowień wymaga odniesienia się do regulacji zawartej w u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 1, 3, 3c, 3d, 3e, 3f:

" Niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy (ust. 1).

Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3).

3c. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (ust. 3c).

3d. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d).

3e. Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e).

3f. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f)".

Mając na względzie przytoczoną regulację ustawową, w pierwszej kolejności Sąd jest obowiązany dokonać badania, czy wszystkie z zaskarżonych przepisów uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Procesową podstawą kwestionowania powyższej uchwały skarżąca uczyniła art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca swój interes prawny wywiodła z faktu prowadzenia na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych dotowanych przez miasto.

W doktrynie oraz w orzecznictwie akcentuje się, że aby zarzuty skargi dotyczące uchwały zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, interes prawny skarżącego musi zostać naruszony. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej są skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616).

Sąd stwierdza, że zaskarżone przepisy uchwały niewątpliwie zawierają rozwiązania mogące oddziaływać na sytuację spółki, co daje podstawę do rozpoznania skargi.

Przystępując zatem do rozpoznania skargi w części odnoszącej się do: § 3 ust. 2 lit. e), § 4 ust. 5, § 4 ust. 13 i 14, § 4 ust. 17, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 6-12 uchwały, Sąd stwierdza, że żaden z zarzutów te przepisy kwestionujących nie zasługuje na uwzględnienie. Motywy tej oceny Sąd przedstawi kolejno, w odniesieniu do każdego z zarzutów.

W tym miejscu trzeba natomiast wskazać, że Sąd dokonując oceny wszystkich wyżej wymienionych postanowień uchwały miał na względzie okoliczność, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego art. 90 ust. 4 u.s.o., dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie, zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach u.s.o.

Dokonując pod tym kątem wykładni przepisów spornej uchwały należy mieć na uwadze spójność przepisów uchwały z innymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój, podejmująca sporną uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie art. 90 ust. 4 u.s.o. (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania).

Sąd w pełnym zakresie podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., II GSK 1860/11 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Do oceny pozostawał więc jedynie problem, czy obowiązki nałożone sporną uchwałą na beneficjentów dotacji, a ukierunkowane w szczególności na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji, są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków publicznych.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd stwierdził, iż zaskarżone skargą przepisy: § 3 ust. 2 lit. e), § 4 ust. 5, § 4 ust. 13 i 14, § 4 ust. 17, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 6-12 uchwały mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji z art. 90 ust. 4 u.s.o., w niezbędnym tylko zakresie nakładając na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie ich rozliczenia i prawidłowości wykorzystania.

Przechodząc do uzasadnienia dokonanej oceny w odniesieniu do ww. poszczególnych zaskarżonych postanowień aktu prawa miejscowego Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 lit. e) uchwały stanowiącego w przedmiocie obliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w art. 90 ust. 2a u.s.o. w wysokości 50% ustalonych w budżecie Miasta Jastrzębie-Zdrój wydatków bieżących ponoszonych w szkołach tego samego typu i rodzaju, w którym zastrzeżono, że w przypadku braku na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Skarżąca wywodziła, że brak doprecyzowania kryterium najbliższej gminy może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji.

Sąd rozpatrując ten zarzut uznał za aktualne stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1187/04, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 657/09 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek w przywołanych wyrokach Sądy wypowiedziały się w przedmiocie kryterium najbliższego powiatu, to stanowisko to zachowuje aktualność również w przypadku kryterium najbliższej gminy, ponieważ zasada odesłania jest identyczna. Zgodnie z art. 90 ust. 3 zdanie 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Sąd stwierdza, że gramatyczna wykładnia ww. przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednej, a nie w kilku najbliższych gminach, na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca posłużył się pojęciem niedookreślonym, uprawnione jest więc również użycie takiego pojęcia w akcie prawa miejscowego. Co więcej ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do zastępowania tego określenia pojęciem nieocennym lub do stanowienia kryteriów eliminujących tę ocenność. W procesie stosowania prawa pojęcia ocenne winny być interpretowane z uwzględnieniem aksjologicznych uwarunkowań danej regulacji prawnej, co eliminuje dowolność odkodowania pojęcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak sprecyzowania kryteriów wyboru najbliższej gminy w § 3 ust. 2 lit. e) uchwały nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. ust. 3 zd. 2 u.s.o.

Kolejno trzeba wskazać, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym dotacje są przekazywane miesięcznie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola, szkoły lub placówki na podstawie informacji o rzeczywistej liczbie uczniów skorygowanej o uczniów, którzy w poprzednim miesiącu nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych na dzień 1-go każdego miesiąca, przekazywanej w terminie do dnia 5-go każdego miesiąca. Jak wynika z przepisu art. 90 ust. 3c w związku z ust. 3 u.s.o., dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Gdyby skonfrontować przywołane przepisy u.s.o. z postanowieniami § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały, to i w tym przedmiocie jest ona zgodna z u.s.o. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe zgodnie z wymogami ustawowymi, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego szkołę. Sąd w pełnym zakresie podziela poglądy prezentowane w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Bd 1264/10 – skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku NSA oddalił wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., II GSK 1860/11 oraz w wyroku WSA w Lublinie z dnia 8 października 2010 r., I SA/Lu 325/10 – skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku NSA oddalił wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 42/11 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto Sąd stwierdza, że wbrew przekonaniu strony skarżącej przepis nie pozbawia podmiotu dotowanego należnej dotacji.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 13 i 14 uchwały mocą których nałożono na podmiot dotowany obowiązek sporządzenia kwartalnego rozliczenia dotacji oraz kwartalnej informacji o poniesionych w roku budżetowym wydatkach ze środków przekazywanej dotacji z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków. U.s.o. w art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Te elementy określone uchwałą, w tym również treść załącznika nr 5 (rozliczenie dotacji za kwartał) i załącznika nr 5a (informacja o wydatkach poniesionych z dotacji w danym kwartale) nie wykraczają poza granice ustawowego upoważnienia. Nie narusza prawa enumeratywne wskazanie w obydwu załącznikach rodzajów wydatków finansowanych środkami z dotacji (z rozbiciem na: wynagrodzenia, składki na ubezpieczenia społeczne, wydatki na zakup mediów, usług obcych, pomocy dydaktycznych, podróże służbowe, podatki i opłaty oraz pozostałe wydatki). Skoro u.s.o. w art. 90 ust. 3d operuje pojęciem "wydatków bieżących", jedynie na które mogą być wykorzystywane dotacje, to zobowiązanie podmiotu dotowanego do wskazania rodzaju wydatków nie może być kwalifikowane jako niezgodne z prawem. Określony uchwałą we wskazany sposób tryb rozliczania dotacji oraz informacja kwartalna odnosi się do kontroli celu ich wykorzystania, którym jest pokrywanie wydatków bieżących. Jest to cel ustawowy, a prawodawca jednoznacznie sprecyzował swoją wolę, wiążąc w ten sposób organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że art. 90 ust. 3d u.s.o. został wprowadzony do regulacji w ramach nowelizacji przeprowadzonej w 2009 r. (ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 56, poz. 458), a jej cel został wyartykułowany w uzasadnieniu do noweli, w którym wskazano na konieczność zapewnienia celowości i przejrzystości wydatkowania przedmiotowych środków publicznych. Nadmienić trzeba, że ustawodawca w dalszym ciągu wzmacnia tendencję do precyzowania celu, na jaki mogą być przeznaczone środki pochodzące z dotacji, czego wyrazem jest treść art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r.

Kolejno wskazać trzeba, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 17 uchwały stanowiącego, że zwrotowi do budżetu podlega dotacja: 1) pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) niewykorzystana – nierozliczona dowodem poniesienia wydatków bieżących, 3) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem – na pokrycie innych wydatków niż określone w art. 80 ust. 3 i art. 90 ust. 3d u.s.o. Zgodnie z art. 251 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Natomiast art. 252 ust. 1 tej ustawy stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Powyższe przepisy odczytane systemowo z przepisami u.s.o., w szczególności z przepisem art. 90 ust. 3d ograniczającym możliwość wykorzystania dotacji wyłącznie do pokrywania wydatków bieżących szkoły lub placówki, jednoznacznie wskazują, że chybiony jest zarzut wprowadzenia dodatkowego kryterium zwrotu dotacji. Ponadto Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., I SA/Gd 2949/94.OSS 1996/3/91 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2011 r., I SA/Bd 189/11; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis w żaden sposób nie narusza praw skarżącej w zakresie jej ustawowych powinności, a także własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 uchwały, który stanowi, że kontrola może być przeprowadzana okresowo w ciągu roku po uprzednim powiadomieniu organu prowadzącego o terminie planowanej kontroli lub doraźnie w przypadku, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych. Skarżącą zarzucała, że wbrew przepisom ustawy i z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono w uchwale możliwość prowadzenia kontroli w trybie doraźnym. Z powyższym nie sposób się zgodzić. Mocą art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego otrzymały upoważnienie ustawowe do uregulowania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowych. Natomiast art. 90 ust. 3e u.s.o. upoważnia te organy do kontrolowania prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji. Niewątpliwie kontrola powinna być skuteczna. Należy ją prowadzić w sposób pozwalający na efektywne ustalenie, czy dotacje są wykorzystywane zgodnie z celem wyartykułowanym przez ustawodawcę w art. 90 ust. 3d u.s.o. Systemowa wykładnia wskazanych przepisów ustawowych wskazuje, że celowe jest dopuszczenie również kontroli doraźnych, a art. 90 ust. 4 formułujący zakres delegacji ustawowej nie stoi temu na przeszkodzie

Nie zasługuje na uwzględnienie żądanie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 4 uchwały, który w ramach kontroli uprawnia kontrolującego do badania dokumentów i innych nośników informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skarżąca dopatrywała się wadliwości tego przepisu w fakcie, iż zapis nie precyzuje, o jakie dokumenty chodzi, co daje kontrolującym prawo wglądu do nieograniczonej liczby dokumentów. Sąd stwierdza, że w żadnym wypadku ustawodawca nie nakłada obowiązku wyspecyfikowania dokumentów, których okazania może żądać kontrolujący. Ustawodawca w art. 90 ust. 3f u.s.o. wypowiedział się co do rodzajów dokumentacji podlegającej kontroli i tego zakresu organ stanowiący jednostki samorządu zmienić nie może. Brak natomiast podstaw – a zdaniem Sądu – również możliwości dokonania w uchwale dalszego doprecyzowania rodzajów dokumentów, co do których kontrola może być prowadzona.

Sąd stwierdza brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 6-12 uchwały szczegółowo specyfikującego szereg czynności składających się na tryb postępowania kontrolnego. Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że ten przepis wprowadza tryb wykraczający poza zakres trybu kontroli, czego spółka dopatruje się w szczególności w uprawnieniach kontrolujących do sporządzenia protokołu i sformułowania zaleceń.

Sporządzenie protokołu i wystąpienia pokontrolnego wskazującego na dokonane ustalenia i określającego sposób odniesienia się do ewentualnych zaleceń pokontrolnych, o czym mowa w tym przepisie, przynależy bowiem do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez radę gminy, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. Dokonanie wskazanych czynności stanowi naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakichkolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (tak J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (zob. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32). Tak właśnie postrzegać należy czynności, o których mowa w zaskarżonym § 5 ust. 6-12. Sprowadzają się one do wyliczenia nieprawidłowości ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazania potrzeby i sposobu ich usunięcia. Nie oznaczają one więc władczej, nadzorczej ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego, gdyż mogą one dopiero stać się podstawą do wyciągnięcia wobec niego określonych prawem konsekwencji. Są to więc czynności kontrolne, z których podjęciem wiąże się dopiero ewentualność nałożenia lub aktualizowania praw i obowiązków w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 136-137).

Dopiero te akty administracyjne, wydane już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, mogą być kwestionowane przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem. Niepodobna zatem zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona uchwała narusza prawo do sądowoadministarcyjnej kontroli takich aktów. Zakres kognicji sądów administracyjnych wynika z ustawy, zwłaszcza z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., i nie może być rozszerzany w drodze aktów prawa miejscowego. Tym samym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego dopuszczająca możliwość zaskarżenia do sądu aktów lub czynności, które tym zakresem nie zostały objęte w ustawie, byłaby całkowicie bezskuteczna i naruszałaby prawo w stopniu rażącym.

Podsumowując, z powodów wyżej szczegółowo wywiedzionych Sąd nie stwierdził, aby przepisy: § 3 ust. 2 lit. e), § 4 ust. 5, § 4 ust. 13 i 14, § 4 ust. 17, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 6-12 uchwały zostały wydane z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz zasad kontroli jej wykorzystania, ani też by przekraczały zakres delegacji ustawowej. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tych postanowień uchwały.

Odmiennie sprawa wygląda z oceną § 4 ust. 12 uchwały. Zgodnie z tym przepisem na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji należy zamieścić: opis, iż jest to wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Jastrzębie-Zdrój z podaniem kwoty i nazwy dotowanej placówki oraz datę, podpis i pieczęć dyrektora podmiotu dotowanego lub osoby prowadzącej. Sąd stwierdza, że przywołany przepis aktu prawa miejscowego został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. W dalszym wywodzie na tę okoliczność Sąd odwoła się do argumentacji zamieszczonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. II GSK 1759/11 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczalność nałożenia obowiązku opisywania faktur i rachunków winna być rozważana z uwzględnieniem systematyki aktu prawa miejscowego. Sąd nie neguje uprawnienia do nałożenia takiego obowiązku w zakresie delegacji ustawowej do określenia trybu i zakresu kontroli (tak też NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., II GSK 1860/11; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak natomiast podstaw prawnych do nałożenia przedmiotowego obowiązku w zakresie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Analizowany przepis został zamieszczony w § 4 uchwały Tryb udzielania i rozliczania dotacji, a nie w § 5 Tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Należy zauważyć, że dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój ustanawiając obowiązek, o którym mowa w § 4 ust. 12 chwały, przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Nadto Sąd stwierdza, że do takiego przekroczenia delegacji ustawowej doszło również poprzez ustanowienie § 5 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym organ dotujący może żądać od podmiotu dotowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Sąd wskazuje, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to uprawnienie do ustalenia sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

Zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. § 5 ust. 5 uchwały nakłada na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym. Sąd stwierdza, że – co do zasady - nałożenie obowiązku współdziałania mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. Nietrafny jest pogląd skarżącej, że z uwagi na treść zapisu ustawowego podmiot uzyskujący dotację nie ma obowiązku podejmowania innych, dodatkowych czynności. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli. Jednakże nie oznacza to, iż dowolny zakres takiego obowiązku współdziałania mieści się w granicach delegacji ustawowej. Niewątpliwie w ramach upoważnienia ustawowego mieści się obowiązek udzielania wyjaśnień i informacji, ponieważ są to obowiązki umożliwiające prawidłowe przeprowadzenie kontroli. Nie mieści się natomiast w tym zakresie obowiązek sporządzenia odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Ustawodawca upoważnił kontrolujących do wglądu do dokumentacji, nie upoważnił do żądania opracowywania dokumentacji poprzez dokonywanie zestawień, obliczeń, wyciągów czy odpisów. Prawidłowe przeprowadzenie kontroli jest możliwe również w przypadku, gdy kontrolujący we własnym zakresie dokonają obliczeń czy zestawień. Brak przeto podstaw do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku wykraczającego poza - warunkujący prawidłowość kontroli - zakres współdziałania.

Dokonując wyżej opisanej oceny skarżonego przepisu Sąd - mając na względzie brak jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie – stwierdził konieczność uwzględnienia wymogów wykładni systemowej. Z jednej strony bowiem nie sposób pominąć literalnego brzmienia art. 90 ust. 3f u.s.o., który formułuje prawo kontrolujących tylko jako prawo wglądu do dokumentacji. Z drugiej strony organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony do ustalenia trybu i zakresu kontroli ma prawo zakreślić obowiązki podmiotu dotowanego w zakresie współdziałania, w sposób umożliwiający prawidłowe wypełnienie funkcji kontrolnych. Cel uprawnień kontrolnych determinuje kompetencje organu w sprawie wyznaczenia granic współdziałania w trakcie kontroli. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że obowiązki nałożone na kontrolowane podmioty mocą § 5 ust. 5 uchwały wykroczyły poza zakres wynikający z delegacji ustawowej, co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności tego przepisu.

Z powodów wyżej szczegółowo opisanych Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.