Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 750/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.51
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Asyst. sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 02 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I - uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II – zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) po rozpatrzeniu odwołania S.C. pełnomocnika J.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] nakazującej J. S. dokonać zamurowania 5 sztuk otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 302 w O.L.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O.L. nakazał J.S. dokonać zamurowania 5 sztuk otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 302 w O.L. do dnia 30 września 2002 r.

Od decyzji tej odwołał się S.C. pełnomocnik J.S. podnosząc, iż organ I instancji nie dostrzegł, iż budynek został odwrócony o 180° i stąd ściana z otworami okiennymi znalazła się po jego przeciwnej stronie oraz, że bezzasadne jest twierdzenie, że inwestor zbliżył obiekt do granicy na odległość 3,30 m.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odwołując się do dowodów zgromadzonych i przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, podniósł, iż z informacji uzyskanych od Starosty wynika, że nie posiada on dokumentów świadczących zmianie projektu w trakcie budowy, a udzielone pozwolenie na budowę d0otyczy budynku mieszkalnego wykonanego według projektu typowego B-0372 ograniczonego do ½ bliźniaka. Ponadto wskazano, iż po uchyleniu decyzji z dnia [...]kwietnia 2000 r. nr [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...]lutego 2000 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji

Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym, organ I instancji zbadał zgodność wykonania przez J.S. budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...]. W toku tego postępowania ustalono na podstawie informacji uzyskanych od Starosty, iż w aktach sprawy dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nie ma dokumentów świadczących o zmianie projektu w trakcie budowy, a inwestor powinien realizować inwestycję zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 1993 r. Według pozwolenia na budowę, jak również planu zagospodarowania działki będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę, ściana wschodnia budynku powinna posiadać ogniomur i być bez otworów okiennych i drzwiowych. Odwołując się oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu [...] lutego 2000 r., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż doszło do odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę polegającego na wykonaniu 5 sztuk otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku. Jak podkreślił organ II instancji, również odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej potwierdza istnienie odstępstwa od pozwolenia na budowę, polegającego na samowolnym odwróceniu budynku o 180°. W konsekwencji ściana wschodnia budynku posiada otwory okienne. Usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, tj. z jego § 12. Stanowi on, iż budynki mieszkalne z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 4 metrów od granicy działki. Odległość ta może być zaś zmniejszona do 3 metrów, jeżeli ściana budynku od strony działki sąsiedniej nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis ten jest związany z bezpieczeństwem pożarowym. Podniesiono również, iż wskazane usytuowanie budynku mieszkalnego narusza również aktualnie obowiązujące przepisy, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak podniesiono stanowi on, iż jeżeli budynek zwrócony jest w stronę granicy działki ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, to odległość od granicy działki winna wynosić, co najmniej 4 metry. Wobec tego, organ II instancji, jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjął, iż trafnie PINB uznał, że istniejący stan faktyczny sprawy realizuje dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 w kontekście ewentualnej legalizacji odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i nakazał inwestorowi zamurowanie 5 sztuk otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego.

Od tej decyzji S.C. pełnomocnik J.S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułował zarzut, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, iż budynek został zrealizowany poprzez odwrócenie go o 180° i stąd ściana wschodnia znalazła się po jego przeciwnej stronie, jak również, że na takie odwrócenie inwestor posiadał projekt zamienny. Ponadto, podniósł, iż jakkolwiek w piśmie z dnia 2 kwietnia 2002 r. Starosta informował, iż nie posiada dokumentów świadczących o zmianie projektu, to jednak z informacji tej nie wynika, iż ich nie było. Ponadto, pełnomocnik skarżącego wywodził, iż wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił przepisu ust. 2 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., który przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 metry dopuszcza zmniejszenie odległości określonych w ust. 1, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić, co najmniej 8 metrów. W tym kontekście podnosił, iż warunki wskazane tym przepisem zostały zachowane. Ponadto w skardze podnoszono, iż nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego po upływie 5 lat od dnia zakończenia budowy, jeżeli jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik skarżącego podnosił także, iż sąsiad J.S. nie wnosił i nie wnosi żadnych zastrzeżeń odnośnie istniejących w ścianie wschodniej budynku okien.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1008/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę pełnomocnika J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2002 r. nr [...].

Rozpoznając skargę kasacyjną J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 648/04, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie dawał jednoznacznych podstaw do przyjęcia, iż ściana budynku z oknami, co, do których wydany został nakaz ich zamurowania jest usytuowana w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, podnosząc przy tym, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji przepisy dotyczące odległości budynku od granicy nie są przepisami związanymi z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, a dotyczą stosunków sąsiedzkich i mają na celu zapewnienie ochrony interesów osób trzecich pozostających w stosunkach wynikających z realizacji inwestycji przez inwestora. Ponadto, odnosząc się do dowodów zebranych i przeprowadzonych w sprawie, NSA podkreślił, iż wobec braku pełnego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nie można mieć całkowitej pewności, czy ta część pozwolenia na budowę, która stanowiła projekt budowlany obiektu określonego, jako "budynek mieszkalny wg projektu typowego B-0372 ½ bliźniaka docelowo" nie miała przewidzianych w elewacji wschodniej otworów okiennych, o czym może przekonywać to, iż druga cześć bliźniaka ma przewidziane okna w ścianie odpowiadającej elewacji wschodniej. W stanowisku zawartym w uzasadnieniu wyroku, NSA wskazał ponadto, iż na możliwość realizacji obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym może też ewentualnie świadczyć przyjęcie bez zastrzeżeń zgłoszenia przez inwestora obiektu do użytkowania. Ponadto, wskazano, iż postępowania administracyjne wszczęte zostało na wniosek współwłaścicielki nieruchomości w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nie zaś w przedmiocie wykonania otworów okiennych z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż gdyby okazało się, że pozwolenie na budowę dotyczyło ½ bliźniaka z otworami w elewacji wschodniej, to bez uprzedniego wyeliminowania pozwolenia na budowę nie byłoby w ogóle możliwe prowadzenie w sprawie postępowania na podstawie przepisu art. 51 prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi pełnomocnika J. S., Sąd uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 września 2004 r., uznał, iż skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. U podstaw decyzji Sądu, niezależnie od argumentów i zarzutów formułowanych w samej skardze legły również inne względy uzasadniające stanowisko o naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadność tego stanowiska znajduje zwłaszcza swoje uzasadnienie w ocenach formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie, w jakim podnosi, iż materiał dowodowy zebrany w toku toczącego się postępowania administracyjnego nie daje podstaw do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, co do konkretnych istotnych z punktu widzenia oceny zaskarżonej decyzji, faktów.

Ocena zaskarżonej decyzji formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi.

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Zasadnie podnieść należy, tak jak zwrócił na to uwagę w uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek współwłaścicielki działki J.C., w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nie zaś w przedmiocie wykonania otworów okiennych z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę (k.1, 2, 7, 10, akt administracyjnych I instancji; potwierdza to również "opis sprawy" ujawniony z protokole oględzin z 11 lutego 2000 r.). Stąd też w tym kontekście, zasadnie wyrazić należy wątpliwość, co do możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie jaskrawo nie korespondującym z treścią konkretnego i jednoznacznego żądania wnioskodawczyni, również w sytuacji, gdy lektura akt sprawy administracyjnej nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż doszło do wszczęcia postępowania z urzędu w innym przedmiocie niż ten wskazany we wniosku i zawiadomienia o tymże postępowaniu jego stron i uczestników. W tym kontekście uzasadnione wydaje się stanowisko, w świetle, którego postępowanie w przedmiocie wykonania otworów okiennych toczyło się bez jego wszczęcia, o czym przekonuje brak modyfikacji pierwotnego żądania pochodzącego od J.C., jak również brak wszczęcia tegoż postępowania z urzędu, o czym świadczy brak zawiadomienia o jego wszczęciu stron tegoż postępowania. Jak podkreślono w wyroku NSA z 7 września 1989 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 441/89 (OSP 1991 nr 2, poz. 33) prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy może nastąpić w związku ze wszczęciem tegoż postępowania z urzędu przez właściwy organ administracji lub też na wniosek legitymowanego do tego podmiotu. W przekonaniu Sądu, zasadnie, więc należało zakwestionować tryb procedowania organu w niniejszej sprawie.

Abstrahując od powyższego, i odwołując się do ocen zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 648/04, którymi to ocenami Sąd ponownie orzekający w sprawie jest związany i które ponadto w pełni afirmuje, podkreślić należy, iż toczące się postępowanie administracyjne prowadzone było również z naruszeniem zasad wyrażonych na gruncie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa..

W tym kontekście, również jako do podstawowych, odnieść się należy do uchybień wyrażających się w naruszeniu przed organem II instancji innych przepisów postępowania o istotnym wpływie dla wyniku sprawy. W zakresie odnoszącym się do charakteru i istoty postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, podstawowe znaczenie przypisać należy regulacji art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Ma on podstawowe znaczenie dla obowiązującego na gruncie kpa modelu instancyjności postępowania administracyjnego. Na etapie postępowania odwoławczego w administracji, w świetle tegoż przepisu oraz przepisu art. 138 kpa obowiązuje zasada, w świetle, której organ II instancji, zobowiązany jest do orzekania na etapie postępowania odwoławczego o istocie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, z czego wynika, iż zadaniem organu administracji II instancji jest nie tyle kontrola zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, co rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. np.: wyrok NSA z 29 kwietnia w sprawie, sygn. akt I SA Łd 112/98; wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98), jak również, iż nie można sprowadzać celu postępowania odwoławczego w administracji, li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji, albowiem postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, o to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (por. np.: wyrok NSA z 15 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1654/97; wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2498/98). Konfrontując treść wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujące i w pełni afirmowane w tym względzie przez Sąd orzekający, wypowiedzi judykatywy, w zakresie, w jakim kreują one model postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, z trybem procedowania w niniejszej sprawie organu II instancji, stwierdzić należy, iż uchybia on temu modelowi. Jak należy, bowiem sądzić z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ograniczył się w istocie rzeczy li tylko do zrekapitulowania w syntetyczny sposób motywów, które legły u podstaw decyzji wydanej przez organ I instancji. W tym kontekście znamienne jest, iż organ odwoławczy motywując rozstrzygniecie utrzymujące w mocy decyzję, powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uczynił to bez szerszej refleksji, do jakiej obligują takie zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak te wskazane w przepisach art. 7 i 8 kpa, czy też przepisy szczegółowe zawarte w rozdziale 4 kodeksu postępowania administracyjnego - "Dowody" – zwłaszcza zaś przepisy art. 77 § 1 i 80 kpa.

W kontekście obowiązującego modelu postępowania odwoławczego w administracji – art. 15 i 138 kpa – obowiązujących i adresowanych do organów administracji publicznej zasad ogólnych postępowania administracyjnego – tj. zwłaszcza zasad praworządności, legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony – również szczegółowych przepisów regulujących zasady i tryb postępowania dowodowego, obowiązkiem organu było ponowne rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Lektura akt sprawy, nie daje zaś podstaw ku temu, iżby zasadnie uznać, że organ odwoławczy uczynił zadość obowiązującemu w tym zakresie wzorcowi postępowania, skoro materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jest niekompletny, a organ odwoławczy obligowany do tego przepisami obowiązującego prawa, nie podjął żadnych procesowych działań, których celem byłoby jego uzupełnienie i następnie kompleksowe rozważenie wszystkich dowodów, które stanowiłyby podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W tym kontekście, odwołując się ponownie do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, podnieść należy, iż niekompletność materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, jak również nienależyte uwzględnienie istniejących dowodów wyrażało się zwłaszcza w: 1) braku pełnego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż do momentu, w którym nie zostanie on poddany gruntownej analizie, nie można mieć całkowitej pewności, czy ta część pozwolenia na budowę, która stanowiła projekt budowlany obiektu określonego, jako "budynek mieszkalny wg projektu typowego B-0372 ½ bliźniaka docelowo" nie miała przewidzianych w elewacji wschodniej otworów okiennych, o czym może przekonywać to, iż druga cześć bliźniaka ma przewidziane okna w ścianie odpowiadającej elewacji wschodniej; podkreślić należy, iż wskazany dowód, jako materiał źródłowy, ma podstawowe znaczenie dla sprawy i zasadnie należałoby oczekiwać podjęcia przez organ niezbędnych działań zmierzających do jego przeprowadzenia, również w zakresie, odnoszącym się do projektu zamiennego, na istnienie, którego powołuje się skarżący; 2) braku przeprowadzenia dowodów na okoliczność stanowiska właścicieli sąsiedniej nieruchomości w kwestii posadowienia budynku ze ścianą z otworami przy granicy działki, a to w związku z tym, iż przepisy dotyczące odległości budynku od granicy nie są przepisami związanymi z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, a dotyczą stosunków sąsiedzkich i mają na celu zapewnienie ochrony interesów osób trzecich pozostających w stosunkach wynikających z realizacji inwestycji przez inwestora; 3) braku należytej, gruntownej, przeprowadzonej w powiązaniu z innymi dowodami, analizie dowodu dokonanego przez inwestora i przyjętego bez zastrzeżeń z zgłoszenia obiektu do użytkowania (k.44 akt administracyjnych I instancji); jest to okoliczność istotna, zwłaszcza, gdy zważyć, na to, że brak zastrzeżeń odnośnie tegoż zgłoszenia może prowadzić do wniosku o realizacji obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, również projektem zamiennym, co, do którego nie potwierdzono przecież w toku postępowania administracyjnego, że go nie było; ponadto odwołując się do pisma Starosty z dnia 2 kwietnia 2002 r. (k.45), podnieść należy, iż konfrontując datę zgłoszenia budynku do użytkowania – 8 czerwca 1998 r. – z datą sporządzenia tegoż pisma, wnioskować można zasadnie, iż rzeczywiście nie dość, że zastrzeżenia właściwego organu czasu nie zostały zgłoszone, to upływ czasu między datą zgłoszenia, a nie działaniem właściwego organu w tej sprawie (z treści pisma może wynikać nawet, iż przy założeniu istnienia braków formalnych zgłoszenia, wnoszący je nie był wzywany do ich uzupełnienia) może prowadzić do wniosku o wyrażeniu w tym trybie przez organ administracji oświadczenia wiedzy o realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem.

W przekonaniu Sądu, zaniechania przeprowadzenia wskazanych dowodów, zwłaszcza zaś dowodu w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego, tym samym ich kompleksowej oceny, uwzględniającej również nakaz ich skonfrontowania musi prowadzić do wniosku, iż ustalenia poczynione w sprawie są ustaleniami dowolnymi. Zasadność tego stanowiska znajduje swoje odzwierciedlenie w obowiązującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Jak słusznie i trafnie się podnosi nie ustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości, co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 28/98), a ponadto, iż "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art.77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)" (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94). Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny i dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z art. art.77 § 1 kpa wynika, iż organ administracji jest zobowiązany do zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego dla jej rozstrzygnięcia, co uzasadnia również istnienie obowiązku podjęcia przez organ stosownych działań, w tym między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów istotnych dla dokonania ustalenia stanu faktycznego sprawy, również wystąpienia do innych organów lub instytucji, a także zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń.

W przekonaniu Sądu, w świetle wyżej formułowanych ocen i wniosków z nich wypływających zasadnie, więc należało zaskarżoną decyzję uchylić, jako naruszająca przepisy postępowaniu, w zakresie, w jakim wskazano je w przedstawionych rozważaniach. Ponownie orzekając w sprawie, organ II instancji, uwzględni w toku prowadzonego postępowania obowiązujący normatywny model postępowania odwoławczego w administracji, zasady ogólne postępowania (art. 6, 7, 8 kpa) oraz stosowne przepisy szczegółowe (art. 77 § 1, art. 80 kpa), podda zebrany i kompletowany materiał dowodowy wszechstronnej analizie i ocenie, prawidłowo stosując przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, po czym w zależności od treści poczynionych ustaleń faktycznych i procesu subsumcji wydane adekwatne do nich rozstrzygnięcie, czyniące zadość normatywnym warunkom określonym przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa, tak w zakresie odnoszącym się do osnowy decyzji, jak również zwłaszcza jej uzasadnienia prawnego oraz faktycznego.

W pełni afirmując pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2004 r., podnieść też należy, iż gdyby okazało się, że pozwolenie na budowę dotyczyło ½ bliźniaka z otworami w elewacji wschodniej, to bez uprzedniego wyeliminowania pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe prowadzenie w sprawie postępowania na podstawie przepisu art. 51 prawa budowlanego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.