Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 988/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzje i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. H. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi WH (skarżącego) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 16 listopada 2016 r. P S.A. [...] (Spółka/inwestor) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obr. 210 [...] oznaczonej jako działka nr 1365/2, stanowiąca własność skarżącego - poprzez wyrażenie zgody Spółce na wejście w teren tej nieruchomości w celu wykonania inwestycji pn. "Budowa linii elektroenergetycznej nN w m. [...] na działkach nr 1364/4. 1365, 321, 951, 949, 947/1 i 945/1 obr. 210". W uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na okoliczność, że wyżej opisana inwestycja będzie realizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii elektroenergetycznej nN w m. [...] ul. [...], a rokowania prowadzone z współwłaścicielami ww. nieruchomości zakończyły się negatywnie.

Do wniosku zostały załączone m.in.:

1. ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii elektroenergetycznej nN w m. [...]",

2. pełnomocnictwo Nr RE1-090/RP/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. upoważniającego PL do reprezentowania Spółki w zadaniu inwestycyjnym pn. "Budowa linii elektroenergetycznej nN w m[...]", w tym składania wniosków o "udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

3. dokumentacja z prowadzonych ze właścicielem działki nr 1365/2 w obr. 210 przez wnioskodawcę rokowań dotyczących wyrażenia zgody na wejście w teren ww. nieruchomości, z której wynika, że nie wyrażają zgody na wykonanie inwestycji celu publicznego.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.):

1. Ograniczył sposób korzystania nieruchomości położonej w obr. 210 [...] oznaczonej jako działka nr 1365/2 o pow. 0,2426 ha (powstałej z podziału działki nr 1365) obj. KW Nr [...] stanowiącej własność skarżącego, poprzez wyrażenie zgody Spółce na wejście w teren tej nieruchomości w celu wykonania inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii elektroenergetycznej nN w m. [...]", określonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] - tj. położenia kabla nN, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

2. Zobowiązał Spółkę do:

– Wykonania robót w sposób najmniej uciążliwy dla właściciela działki nr 1365/2 w obr. 210,

– zinwentaryzowania składników majątkowych na nieruchomości wymienionej w pkt 1 przed rozpoczęciem robót celem umożliwienia oszacowania ewentualnych szkód.

– przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu.

Organ podał, że po wstępnym rozpoznaniu wniosku ustalono również, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] " działka nr 1365 w obr. 210 podzieliła się działki nr 1365/1 i 1365/2 w obr. 210 i działka nr 1365/1 została przejęta na w Jasność Gminy Miasto [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., można ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary. gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności i publicznej sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie ww. prac.

W ocenie organu I instancji, wnioskodawca wykazał, że budowa linii kablowej na działce nr 1365/2 w obr. 210 jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego opisanej w sentencji niniejszej decyzji, jak również to. że mimo przeprowadzonych rokowań, na co przedstawił stosowne dowody, nie uzyskał od właściciela zgody na wejście w teren przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania ww. robót. W związku z powyższym – zdaniem organu – w opisywanej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 124 u.g.n. pozwalające na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

We wniesionym odwołaniu, skarżący – reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem odwołującego się, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny prowadzenia przez inwestora rokowań w niniejszym postępowaniu w sposób uniemożliwiający polubowne rozstrzygnięcie kwestii spornych i błędne stwierdzenie, iż wszystkie przesłanki warunkujące możliwość wydania przedmiotowej decyzji zostały spełnione, art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji tj. art. 124 u.g.n., oraz art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla sprawy faktów tj. przyczyn skutkujących negatywnym wynikiem prowadzonych negocjacji między inwestorem i właścicielem nieruchomości.

Skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja, jako niesłuszna i rażąco naruszająca przepisy u.g.n. oraz k.p.a., winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącego, w opisywanej sprawie rokowania były prowadzone pomiędzy inwestorem. Skarżący podał, że nie ulega wątpliwości, iż wyrażał zgodę na położenie ww. kabla bez potrzeby wydawania decyzji przez organ administracyjny, jednakże pod warunkiem zapłaty słusznego odszkodowania za wyłączenie części działki z użytkowania w wysokości 4 500.00 zł netto. Wysokość kwoty podanej przez odwołującego się jest w jego ocenie uzasadniona biorąc pod uwagę lokalizację działki oraz wartość rynkową działek w podobnej okolicy. Skarżący podał, że pomimo chęci ugodowego rozstrzygnięcia kwestii przeprowadzenia kabla elektroenergetycznego, inwestor, który na początku rokowań w ogóle nie zaproponował wypłaty odszkodowania za ingerencję w grunt odwołującego się, zaznaczył, że jest skłonny wypłacić kwotę 4 000,00 zł brutto. W swojej ofercie Spółka wskazała, że cena ta została wyliczona w oparciu o ceny wolnorynkowe z uwzględnieniem zajętego pasa, który będzie wyłączony z użytkowania. Inwestor nie przedstawił właścicielowi żadnych wyliczeń, czy też dokumentów, na podstawie których można było uznać, iż kwota 4 000,00 zł jest adekwatnym odszkodowaniem.

Odwołujący się podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 35/16, wskazał, że "w świetle (...) art. 124 ust. 3 ustawy (o gospodarce nieruchomościami), podstawową przesłanką, warunkująca udzielenie zezwolenia, jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem. (...) Przy czym, rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, ich celem winno być doprowadzenie do zawarcia umowy. Nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona jedna z podstawowych przesłanek (...) warunkująca udzielenie zezwolenia". Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, iż w opisywanej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, gdyż pomimo chęci wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na wykonanie prac w ramach realizowanego projektu, inwestor wolał skorzystać z władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, aniżeli negocjować z odwołującym się warunki udostępnienia jego działki.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego, Prezydent Miasta [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 6 k.p.a., gdyż pomimo nieprawidłowego przeprowadzenia rokowań, wydał przedmiotową decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżącego wskazując lakonicznie, iż właściciel działki nie wyraził zgody na wykonanie inwestycji celu publicznego, nie odnosząc się do jego rzeczywistego stanowiska. Powyższe łączy się również z naruszeniem przez organ administracyjny art. 7 k.p.a.

Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. III SA/Łd 1099/16 zaznaczył, iż "obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne". Zgodnie z powyższym, Prezydent Miasta [...] działając jako organ administracyjny stojący na straży praworządności powinien z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia niniejszej sprawy, w tym przyjrzeć się prawidłowości prowadzonych rokowań, aby zagwarantować poszanowanie słusznego interesu skarżącego, czego jednak nie uczynił.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr N[...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że w całości podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także uznaje za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 124 u.g.n. oraz przepisy art. 104 k.p.a. Stosownie do treści przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda podkreślił, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela w korzystaniu z nieruchomości ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z określoną inwestycją celu publicznego, a negocjacje nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość w drodze umowy. W przypadku zezwolenia, wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, realizacja celu publicznego następuje nie tylko na etapie budowy urządzeń, ciągów i przewodów, lecz także później przez ich utrzymanie, co obejmuje usuwanie awarii i konserwację.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n., zezwolenia opisanego w art. 124 ust. 1 ww. ustawy starosta udziela na wniosek osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, których przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wejście w teren w celu wykonania prac związanych z realizacją inwestycji. Przepis ten nie określa formy przeprowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że ich realizacja była niemożliwa do przyjęcia.

W ocenie organu odwoławczego, w opisywanej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, że strony prowadziły korespondencję, wielokrotnie spotykały się przedstawiając swoje stanowiska, co nie przyniosło skutku w postaci zawarcia umowy. Wojewoda podkreślił, iż jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. II SA/Kr 650/16 "Rokowania nie oznaczają więc konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się o/nt stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać ml stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w ort. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W ocenie organu odwoławczego, dołączone do wniosku dokumenty wyraźnie wskazują, iż przeprowadzone w sprawie rokowania spełniają wymóg wyrażony w art. 124 ust. 3 u.g.n..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, iż jak wynika z przedstawionego wyżej orzeczenia, również na gruncie niniejszej sprawy istotą prowadzonego postępowania nie jest wysokość odpłatności wzajemnie proponowany cli przez strony, natomiast ocena czy negocjacje w ogóle zostały przeprowadzone. Organ odwoławczy podał, że po dokonaniu analizy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...], a także przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego, nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie organu odwoławczego Prezydent prawidłowo ustalił cel i zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości położonej w obrębie 210 [...], stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej jako działka nr 1365/2 o pow. 0,2426 ha (powstała z podziału działki nr 1365), obj. KW [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz zgodnie z wnioskiem inwestora, co przedstawił na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, przedstawiona analiza wykazuje, iż organ I instancji podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dopełnił wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania zostało wydane zgodnie z normami prawa materialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący – reprezentowany przez adw. MR, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez nieuwzględnienia przez organ odwoławczy prowadzenia przez inwestora rokowań w niniejszym postępowaniu w sposób pozorny, który uniemożliwiło. polubowne rozstrzygnięcie kwestii spornych;

2. art. 6 k.p.a. poprzez błędna wykładnie przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, tj. art. 124 u.g.n.;

3. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy słusznego interesu obywatela oraz pominięcie istotnych dla sprawy faktów, tj. przyczyn skutkujących negatywnym wynikiem prowadzonych negocjacji między inwestorem a skarżącym.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji, jako niesłuszna i naruszająca w sposób rażący przepisy u.g.n., a także k.p.a., powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Strona skarżąca podała, że organ odwoławczy wskazał w swojej decyzji, iż rokowania pomiędzy stronami zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, nie biorąc pod uwagę ich instrumentalności, które sprowadziły się wręcz do działań pozorowanych.

Zdaniem skarżącego, w opisywanej sprawie rokowania były prowadzone pomiędzy Spółką a skarżącym. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący wyrażał zgodę na położenie kabla bez potrzeby wydawania decyzji przez organ administracyjny pod warunkiem zapłaty słusznego odszkodowania za wyłączenie części działki z użytkowania w wysokości 4 500,00 zł netto. Skarżący podał, że wysokość kwoty podanej przez odwołującego się jest uzasadniona biorąc pod uwagę atrakcyjną lokalizację działki oraz wartość rynkową działek w podobnej okolicy. Pomimo chęci ugodowego rozstrzygnięcia kwestii przeprowadzenia kabla elektroenergetycznego, inwestor, który na początku rokowań w ogóle nie zaproponował wypłaty odszkodowania za ingerencję w grunt odwołującego się, zaznaczył, że jest skłonny wypłacić skarżącemu kwotę 4 000,00 zł brutto. Skarżący podniósł, że Spółka w swojej pierwszej ofercie wskazała, że cena ta została wyliczona w oparciu o ceny wolnorynkowe z uwzględnieniem zajętego pasa, który będzie wyłączony z użytkowania. Nie przedstawiła natomiast właścicielowi żadnych wyliczeń, czy też dokumentów, na podstawie których można było uznać, iż kwota 4 000,00 zł jest adekwatnym odszkodowaniem.

Skarżący podał, że przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań w sprawie dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jedynie z pozoru wydaję się być przesłanką oczywistą, jednakże w praktyce stosowania tego przepisu pojawia się kilka istotnych znaków zapytania, które wiążą się przeze wszystkim z procesem oraz formą prowadzenia rokowań. Obecny stan prawny nie rozstrzyga, czy rokowania mają być przeprowadzone w sposób rzetelnych oraz czy składana oferta winna odpowiadać warunkom rynkowym, czy też może wystarczające się podjęcie jakichkolwiek, chociażby pozorowanych działań lub złożenie oferty, która z oczywistych względów nie zostanie przyjęta. Bardzo często podmioty, które są zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na prowadzenia inwestycji, mając pełną świadomość swojej pozycji prawnej, składają propozycje skrajnie odbiegające od warunków rynkowych, licząc przede wszystkim na szybką odmowę i otworzenie drogi administracyjnej, która w opisywanej sprawie polegała na wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. II SA/Go 35/16, wskazał, że "w świetle (...) art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawową przesłanką, warunkująca udzielenie zezwolenia, jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem. (...) Przy czym, rokowania nie. mogą mieć charakteru pozornego, ich celem winno być doprowadzenie do zawarcia umowy. Nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona jedna z podstawowych przesłanek (...) warunkująca udzielenie zezwolenia". W ocenie strony skarżącej, należy postawić pytanie, czy sytuacja, w której zainicjowanie rokowań opartych na złożeniu oferty skrajnie odbierającej od warunków rynkowych i która najpewniej zostanie odrzucona, wyczerpuje formułę rokowań.

Ponadto, skarżący podał, iż mechanizm ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oparty jest na założeniu, że może być on stosowany jedynie w przypadkach, gdy strony nie mogą dojść do porozumienia. W tym kontekście nie może być zatem obojętna okoliczność przyczyny odrzucenia oferty przez właściciela nieruchomości oraz ewentualność stosowania swoistego szantażu ekonomicznego, w którym ta niekorzystna oferta jest stawiana jako alternatywa dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, iż w opisywanej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, gdyż pomimo chęci wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na wykonanie prac w ramach realizowanego projektu, inwestor wolał skorzystać z władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, aniżeli negocjować z odwołującym się warunki udostępnienia jego działki. Pomimo wskazania przez skarżącego w odwołaniu nieprawidłowości przy przeprowadzaniu rokowań, organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta.

Skarżący podał, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 6 k.p.a., gdyż pomimo nieprawidłowego przeprowadzenia rokowań w niniejszej sprawie, utrzymał decyzję organu I instancji ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżącego wskazując, iż jedyną przesłanka, którą należy wykazać w odniesieniu do rokowań jest sam fakt ich przeprowadzenia. W ocenie skarżącego, powyższe łączy się również z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wojewoda działając jako organ administracyjny stojący na straży praworządności i odpowiedzialny za kontrolę decyzji wydawanych przez organy niższego stopnia, powinien zatem z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia opisywanej sprawy, w tym przyjrzeć się prawidłowości prowadzonych rokowań, aby zagwarantować poszanowanie słusznego interesu skarżącego, czego jednak w niniejszym postępowaniu nie zrobił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona z przyczyn zasadniczo w niej niewskazanych, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zasadnicze podstawy uwzględnienia skargi w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje administracyjne wynikają ze stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany na jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Formułując powyższy zwrot stosunkowy w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, należało uwzględnić następujące argumenty.

Po pierwsze, stanowiący integralną część utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 maja 2017 r. załącznik graficzny w postaci mapy do celów projektowych nie dotyczy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Zgodnie z legendą powyższej mapy zamieszczone w niej oznaczenia (w tym granice strefy ograniczonego korzystania z nieruchomości oraz strefy budowlano-montażowej) odnoszą się do działki nr 947/4, podczas gdy przedmiotem postępowania była działka nr 1365/2. W konsekwencji odesłanie w części tekstowej decyzji z dnia 8 maja 2017 r. (pkt. 1 sentencji decyzji) do załącznika graficznego w postaci mapy dotyczącej nieruchomości niebędącej przedmiotem postępowania apriorycznie pozbawia zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji przymiotu prawidłowości, albowiem granice obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości strony skarżącej oraz obszaru prac budowlano-montażowych nie zostały wyznaczone w tekście sentencji decyzji, a zatem – wobec wadliwości załącznika graficznego – należy przyjąć, że obszar ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego obejmującej działkę nr 1365/2 nie został wyznaczony.

Stwierdzone wyżej naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. stanowi wystarczającą podstawę do wzruszenia kontrolowanych decyzji. Sąd uznaje jednak za stosowane wypowiedzenie się co do dalszych naruszeń prawa, które wynikają z akt sprawy, której dotyczy skarga.

Po drugie, stwierdzono wadliwość treściową sentencji decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim – w nawiązaniu do wniosku inwestora – udzielono zezwolenia "wejście na teren" nieruchomości" w celu wykonania inwestycji celu publicznego w postaci budowy linii elektroenergetycznej.

Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. udziela zezwolenia na założenie i przeprowadzenie odpowiednich ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomościach będących przedmiotem własności lub użytkowania wieczystego, jeżeli ich dysponenci nie wyrażają zgody na umowne ograniczenie swoich praw rzeczowych. Akt administracyjny wydawany na podstawie powyższego przepisu stanowi zatem administracyjnoprawny tytuł ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, udzielany podmiotowi realizującemu inwestycję celu publicznego w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie godzi się na umowne ograniczenie na warunkach zaproponowanych przez ten podmiot. Dlatego prawidłowe sformułowanie sentencji decyzji powinno wyraźnie nawiązywać do treści art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wskazanie, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej w ściśle wyznaczonych granicach obszarowych oraz zgodnie z precyzyjnie określonymi warunkami technicznymi.

Po trzecie, w treści decyzji organu pierwszej instancji odwołano się do treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej m.in. przez działkę skarżącego, nie załączając jednak do akt sprawy dokumentu powyższej decyzji. Ustalenia oraz oceny prawne w zakresie zgodności ustalonego w decyzji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (zgodnie z warunkiem określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n.) należy uznać za pozbawione podstawy faktycznej, a przez to całkowicie dowolne. W konsekwencji należy stwierdzić naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Po czwarte, konieczne jest nie tylko graficzne wyznaczenie na odpowiedniej (odnoszącej się do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania) mapie granic obszaru objętego ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, lecz także zamieszczenie w sentencji (rozstrzygnięciu) decyzji danych dotyczących całkowitej powierzchni obszaru ograniczenia, szczegółowego opisu przebiegu linii granicznej powyższego obszaru oraz określonych parametrów techniczno-użytkowych planowanej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie poza określeniem w sentencji decyzji powierzchni działki nr 1365/2 (0,2426 ha) oraz odwołaniem się do niedołączonej mapy dotyczącej powyższej działki, organy nie wyznaczyły ani całkowitej powierzchni obszaru ograniczenia, ani szczegółowego opisu przebiegu linii granicznej powyższego obszaru, ani określonych parametrów techniczno-użytkowych planowanej inwestycji.

W powyższym zakresie nie jest wystarczające samo odwołanie się do treści opisowej lub graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nawet jeśli zawiera ona szczegółowy i czytelny załącznik graficzny. Organ ma natomiast obowiązek ocenić zgodność projektowanego ograniczenia z treścią powyższej decyzji lokalizacyjnej, a ocena ta musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy nie dołączyły do akt decyzji lokalizacyjnej, a ponadto zaniechały szczegółowej oceny jej treści z punktu widzenia wnioskowanego zakresu i sposobu ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości. W konsekwencji uzasadnienie kontrolowanych rozstrzygnięć jest wadliwe w zakresie braku powyższej oceny (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n.).

W sentencji orzeczenia wydawanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nawiązującej do mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, należy zatem szczegółowo i precyzyjnie określić całkowitą powierzchnię obszaru ograniczenia, przebieg linii granicznej powyższego obszaru oraz istotne parametry techniczno-użytkowe ciągów, przewodów i urządzeń (np. elektroenergetycznych) zakładanych i przeprowadzanych na danej nieruchomości.

Konieczność określenia w decyzji powyższych parametrów techniczno-użytkowych jest konsekwencją charakteru decyzji ograniczającej sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Akt administracyjny wydawany na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. głęboko ingeruje w prywatnoprawne prawo rzeczowe, które zostaje poddane częściowemu wywłaszczeniu. Skutki ograniczające prawo własności rozciągają się jednak nie tylko na określony obszar powierzchni ziemi, lecz także na strefy znajdujące się pod i nad tą powierzchnią.

W związku z powyższym konieczne jest określenie w sentencji decyzji podstawowych parametrów planowanej inwestycji, w tym parametrów w zakresie sposobu posadowienia ciągów, przewodów lub urządzeń (np. posadowienie w ziemi albo nad ziemią), wysokości lub głębokości posadowienia inwestycji liniowej (np. wysokość zawieszenia linii, wysokość słupów, głębokość posadowienia przewodów lub innych urządzeń), cech technologicznych ciągów, przewodów lub urządzeń(np. co do długości, szerokości, napięcia, natężenia, mocy). Punktem wyjścia ustaleń organów jest oczywiście treść wniosku podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego (zob. wniosek inwestora z dnia 23 września 2016 r.).

W przedmiotowej sprawie warunki prawidłowego określenia w rozstrzygnięciu decyzyjnym danych dotyczących pełnej powierzchni obszaru ograniczenia, szczegółowego opisu przebiegu linii granicznej powyższego obszaru oraz określonych parametrów techniczno-użytkowych planowanej inwestycji nie zostały spełnione.

Sąd zwraca również uwagę, że całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje nie tylko zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego), lecz także strefę pasa ochronnego (strefa kontrolowana/ochronna, w której obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania) i strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych). We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania.

W przedmiotowej sprawie pierwotny wniosek inwestora (podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego) z dnia 23 września 2016 r. w zakresie działki nr 1365/2 określił powierzchnię "ograniczonego sposobu korzystania" z nieruchomości (173 m kw.) oraz "powierzchnię strefy budowlano-montażowej", utożsamionej ze strefą "technologiczną" lub "kontrolną" (522 m kw.), natomiast kontrolowane organy nie tylko nie wyjaśniły wzajemnej relacji powyższych stref, lecz przede wszystkim nie wyznaczyły ich obszarowo (przez określenie powierzchni) i granicznie (przez opis granic) w sentencji decyzji.

Trzeba również zwrócić uwagę na obowiązek określenia w treści decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. czasokresu robót związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń elektroenergetycznych na działce skarżącego oraz terminu udostępnienia nieruchomości inwestorowi i sposobu jego obliczania (zob. wniosek inwestora z dnia 23 września 2016 r.).

Po piąte, w sprawie konieczne jest dołączenie do akt nie tylko decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz także odpowiedniego projektu technicznego planowej inwestycji.

Organy orzekające w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą dokonać oceny, czy przedłożona dokumentacja projektowa stanowi właściwe i wystarczające potwierdzenia zasadności żądania wniosku o wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu.

Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów skargi, należy stwierdzić, że są one pozbawione uzasadnionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n. jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Z akt sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem realizującym inwestycję celu publicznej a stroną skarżącą odbyły się rokowania (negocjacje), które nie zakończyły się osiągnięciem porozumienia. Ostatnie pismo z przebiegu rokowań (pismo z dnia 17 października 2016 r.) wskazuje, że strony postawiły sobie warunki, które wzajemnie okazały się nie do przyjęcia.

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).