Wyrok NSA, sygn. akt OSK 459/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1946 nr 4 poz. 27
law: Dekret z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu.
article: art. 156 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nie ma przeszkód w ubieganiu się o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu wydanej na podstawie dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami /Dz.U. R.P. 1946 nr 4 poz. 27/, jednakże dla uwzględnienia żądania strony konieczne jest ustalenie, iż zachodzi przesłanka określona w art. 156 par. 1 Kpa. Decyzja o przydziale lokalu, wydana ok. 50 lat temu we wskazanym stanie prawnym i faktycznym, nie może być oceniona jako taka, która nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym, zwłaszcza że jej pozostawanie w obrocie prawnym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, nawet, jeżeli nie odpowiada ona w pełni wymogom co do treści decyzji administracyjnej.

TEZY

Nie ma przeszkód w ubieganiu się o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu wydanej na podstawie dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami /Dz.U. R.P. 1946 nr 4 poz. 27/, jednakże dla uwzględnienia żądania strony konieczne jest ustalenie, iż zachodzi przesłanka określona w art. 156 par. 1 Kpa. Decyzja o przydziale lokalu, wydana ok. 50 lat temu we wskazanym stanie prawnym i faktycznym, nie może być oceniona jako taka, która nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym, zwłaszcza że jej pozostawanie w obrocie prawnym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, nawet, jeżeli nie odpowiada ona w pełni wymogom co do treści decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Anny K. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2003 r. I SA 572/02 w sprawie ze skargi Anny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 marca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Anny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 marca 2002 r. (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 sierpnia 1951 r. (...) o nakazie przydziału Kazimierzowi K. lokalu nr 1 w budynku przy ul. P. nr 11 w W., wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie - Wydział Kwaterunkowy, na podstawie art. 5 dekretu o publicznej gospodarce lokalami z dnia 21 grudnia 1945 r. /Dz.U. R.P. 1946 nr 4 poz. 27/.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła w dniu 28 lutego 2000 r. Anna K. podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem przepisu stanowiącego podstawę prawną do jego wydania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 19 września 2001 r. (...) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji uznając, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 par. 1 Kpa.

Ze względu na powierzchnię przedmiotowy lokal podlegał publicznej gospodarce lokalami w związku z czym organ administracji państwowej miał prawo nim zadysponować. Uprawniony z decyzji o przydziale zajmował przedmiotowy lokal, czego nie kwestionuje strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji.

Na parterze budynku przy ul. P. nr 11 znajdują się dwa lokale, jeden o powierzchni 39,23 m2, zajmowany przez uprawnionego z decyzji o przydziale lokalu oraz drugi, o powierzchni 51,08 m2. W ocenie organu orzekającego okoliczność, iż po wydaniu decyzji o przydziale lokalu nr 1 nastąpiło prawne wyodrębnienie obu samodzielnych lokali oraz odmienne od dotychczasowego stanu oznaczenie ich numerów nie może stanowić przesłanki do uznania, iż decyzja o przydziale jest niewykonalna. Lokal określony w decyzji o przydziale jako lokal nr 1 cały czas był zamieszkiwany przez małżonków K.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniosła Anna K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 6 marca 2002 r. (...) po rozpoznaniu wniosku Anny K. utrzymało we mocy swoją wcześniejszą decyzję podając w uzasadnieniu, iż lokal o powierzchni 39,23 m2 w przedmiotowym budynku został oddany w najem małżonkom K. na podstawie "dobrowolnej umowy" z dnia 30 listopada 1950 r. jako lokal nr 1 i tak też zapisany w książce czynszowej z roku 1951. Ten sam lokal następnie został zadysponowany kwestionowanym nakazem kwaterunkowym, również jako lokal nr 1.

Zmiana numeracji lokali nastąpiła w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomiędzy rokiem 1951 a datą ustanowienia odrębnej własności lokali, kiedy to lokal zajmowany przez małżonków K. został oznaczony jako lokal nr 2.

Okoliczność jednak, kiedy doszło do zmiany numeracji lokali nie ma według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie znaczenia, skoro przedmiotem badania jest wyłącznie zgodność z prawem nakazu kwaterunkowego w dacie jego wydania. Wszystkie dokumenty zawarte w aktach wskazują, że wtedy lokal przydzielony małżonkom K. był opatrzony numerem 1.

Mając na uwadze powyższe organ orzekający uznał, że kwestionowana decyzja /nakaz kwaterunkowy/, nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie była to również decyzja niewykonalna w dacie jej wydania /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być fakt, że w chwili obecnej w budynku przy ul. P. 11 w W. lokale są inaczej oznaczone numerami niż w roku 1951.

Skargę wniesioną na powyższą decyzję przez Annę K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił stwierdzając w uzasadnieniu, iż sprawa została przed wydaniem zaskarżonej decyzji wyjaśniona w wystarczającym stopniu, zaś organ orzekający ustalił "niesporny stan faktyczny, niekwestionowany przez żadną ze stron postępowania". "Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości, a różnice poglądów występują tylko co do tego, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji o przydziale lokalu istniała wyodrębniona część budynku oznaczona jako lokal nr 1."

W umowie najmu zawartej w dniu 30 listopada 1950 r. strony oznaczyły przedmiotową część budynku jako lokal nr 1 i takie oznaczenie zostało przyjęte w decyzji administracyjnej. Nie było konieczne ustalanie, czy lokal ten był wyodrębniony w sensie prawnym, gdyż przepis art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami /Dz.U. R.P. 1946 nr 4 poz. 27/ pozwalał na przydział części lokalu mieszkalnego nie uzależniając przydziału od wyodrębnienia tej części. Wprawdzie w decyzji o przydziale niezbyt precyzyjnie wskazano pomieszczenia, których decyzja dotyczy, nie określono bowiem ich powierzchni oraz położenia na terenie budynku, jednak przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa dla stwierdzenia nieważności decyzji wymaga wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, natomiast wskazane uchybienia decyzji trudno w ocenie Sądu uznać za rażące naruszenie prawa.

Jako chybiony Sąd uznał także podnoszony przez stronę zarzut niewykonalności kwestionowanej decyzji. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa występuje wówczas, gdy jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, natomiast w niniejszej sprawie nakaz kwaterunkowy był wykonalny, bowiem sankcjonował istniejący stan faktyczny ukształtowany umową zawartą w dniu 30 listopada 1950 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Anna K. zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1/ art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja w 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez błędne uznanie, że:

- "organ ustalił niesporny stan faktyczny, niekwestionowany przez żadną ze stron postępowania",

- "różnica poglądów, co do tego czy w dacie wydania nakazu istniał wyodrębniony lokal oznaczony numerem 1, nie dotyczy stanu faktycznego, bo ten nie budzi wątpliwości",

- "w dacie wydania nakazu funkcjonowała w budynku przy ul. P. 11 wyodrębniona część tego budynku oznaczona jako lokal nr 1, objęta umową najmu zawartą w dniu 30 listopada 1950 r. między właścicielem nieruchomości, a małżonkami K.",

2/ art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez błędne przyjęcie, że określenie lokalu objętego nakazem o przydziale bez wskazania położenia i powierzchni przydzielanych pomieszczeń nie jest rażącym naruszeniem prawa,

3/ art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa przez błędne przyjęcie, że nakaz kwaterunkowy był "wykonalny, bowiem właściwie sankcjonował istniejący stan faktyczny ukształtowany umową" najmu,

4/ art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bowiem uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej tego wyroku i nie spełnia w istocie ustawowego obowiązku poinformowania strony o przesłankach, którymi kierował się Sąd przy rozstrzyganiu sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż w dacie wydania kwestionowanego nakazu o przydziale lokalu w przedmiotowym budynku nie istniała żadna prawnie wyodrębniona część. Okoliczność, że część budynku została wynajęta i oznaczona w umowie najmu jako "lokal nr 1" nie oznacza, że część ta została wyodrębniona w taki sposób, iż oznaczenie dokonane w umowie najmu mogło zostać przyjęte przez organ administracji w decyzji administracyjnej /nakazie kwaterunkowym/, stanowiącej nowy i odrębny od umowy najmu tytuł do przydzielonych pomieszczeń. Wyodrębnienie i oznaczenie lokalu numerem "1" mogło zostać dokonane jedynie w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali. O "niezbyt precyzyjnym" określeniu przedmiotu rozstrzygnięcia nie może być mowy w sytuacji, gdy w nakazie kwaterunkowym w ogóle nie wskazano jakich pomieszczeń nakaz ten dotyczy. Prawidłowa decyzja o przydziale pomieszczenia mieszkalnego nie powinna odwoływać się do treści umowy najmu. lecz do powszechnie obowiązujących przepisów praw i oznaczać przydzielane pomieszczenia w sposób umożliwiający ich identyfikację w budynku. Kwestionowana decyzja nie rozstrzygnęła istoty sprawy, rażąco naruszała rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali /Dz.U. nr 94 poz. 848 ze zm./ doprowadzając do tego, że ani właściciel budynku ani lokator nie byli w stanie określić przedmiotu swoich praw i obowiązków. Z treści nakazu kwaterunkowego nie wynika, które izby zostały nim objęte, jak też, iż został on wydany w celu potwierdzenia uprawnień do zajmowanych pomieszczeń. Umowa najmu nie stanowi części decyzji o przydziale. Wszystko to powoduje, że kwestionowana decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z podnoszonych w skardze kasacyjnej podstaw należy wnosić, że w ocenie strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie przyjął, iż prawidłowe jest stanowisko organu administracji publicznej wydającego zaskarżoną decyzję co do tego, że nie zaistniały określone w art. 156 par. 1 pkt 2 i 5 przesłanki do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji o przydziale lokalu.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreślając nieprawidłowe w jej ocenie sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konsekwentnie twierdzi, że określenie przydzielonej nakazem administracyjnym części budynku oznaczonej w nim jako lokal numer 1 bez prawnego wyodrębnienia tej części jak też bez szczegółowego /precyzyjnego/ określenia tej części, rażąco narusza prawo /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Według strony z tej samej przyczyny decyzja o przydziale lokalu narusza art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, gdyż jest niewykonalna i niewykonalność decyzji ma charakter trwały.

Za naruszające art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa strona wnosząca kasację uważa także zawarte w uzasadnieniu wyroku sformułowania odnoszące się do oceny ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skargi kasacyjnej co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w której Sąd przedstawił swoje stanowisko co do przyczyn, dla których orzeczono o oddaleniu skargi, jest niezwykle lakoniczne i nieprecyzyjne. Bardzo obszernie zaprezentowana została jedynie część historyczna uzasadnienia wyroku, to jest zawierająca opis przebiegu postępowania administracyjnego, treść rozstrzygnięć administracyjnych, skargi oraz odpowiedzi na skargę.

Zakwestionowane w skardze kasacyjnej sformułowania uzasadnienia wyroku dotyczące oceny stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o przydziale lokalu należy jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumieć w ten sposób, iż Sąd miał na uwadze, że w sprawie niniejszej nie są sporne takie okoliczności, jak zawarcie pomiędzy właścicielem i najemcą umowy najmu /aktu prawa cywilnego/ obejmującej część przedmiotowego budynku, nazwanej w tej umowie lokalem oznaczonym numerem 1 a następnie przydzielenie tego samego lokalu kwestionowanym nakazem również z podaniem, że dotyczy on lokalu nr 1, jak też faktyczne wyodrębnienie przedmiotowej części budynku poprzez objęcie jej w użytkowanie przez podmiot będący stroną umowy, a następnie uprawniony z decyzji o przydziale.

W skardze kasacyjnej nie zarzuca się natomiast, aby jakikolwiek przepis zakazywał dokonania przydziału części lokalu /budynku/ bez uprzedniego wyodrębnienia prawnego. Taka norma prawna w okresie obowiązywania dekretu o publicznej gospodarce lokalami bowiem nie istniała. Powszechną praktyką stosowania tego dekretu było przydzielanie niewyodrębnionych prawnie a jedynie faktycznie wydzielonych, części lokali i budynków. Nowy stan prawny użytkowania pomieszczeń mieszkalnych tworzyła decyzja o przydziale /nakaz kwaterunkowy/, będąca decyzją administracyjną.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd przyznał w istocie, że kwestionowana decyzja o przydziale lokalu nie określała powierzchni tego lokalu jak też innych jego cech /np. iż mieści się na parterze budynku/ wskazując jedynie, że jest to lokal numer 1 i składa się z dwóch izb. Sąd uznał jednak, że dla ustalenia, iż taka decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, konieczne było stwierdzenie, iż narusza ona prawo w sposób rażący.

W niniejszej sprawie ustalono natomiast w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedmiotowy lokal, określony w umowie najmu z dnia 30 listopada 1950 roku jako lokal nr 1, został oddany w użytkowanie małżonkom K. na podstawie tej umowy, po czym Kazimierz K. uzyskał decyzję o przydziale tego lokalu. Z tego wynika, że pierwotnie małżonkowie K. korzystali z lokalu na podstawie aktu prawa cywilnego /umowy najmu/, a następnie /po wydaniu kwestionowanej decyzji/ prawo do lokalu uzyskali z mocy aktu prawa administracyjnego /decyzji o przydziale/. Taki stan faktyczny, jak to zasadnie stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, nie był kwestionowany, a także takie okoliczności, jak powierzchnia lokalu zajmowanego faktycznie na podstawie powyższych tytułów, jego usytuowanie w budynku, liczba pomieszczeń. Nieodpowiadające wprawdzie wszystkim wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej /ze względu na wskazane braki/ rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji przez szereg lat nie powodowało szczególnych trudności w korzystaniu z praw i wykonywaniu obowiązków zarówno właścicieli nieruchomości jak i podmiotów uprawnionych do zajmowania lokalu. Po upływie znacznego okresu od wydania kwestionowanej decyzji o przydziale lokalu dokonano prawnego podziału nieruchomości i nowego oznaczenia lokali w przedmiotowym budynku. Dopiero wnioskiem z dnia 28 lutego 2000 r., a więc po 50 latach od uzyskania przez najemców przedmiotowego lokalu decyzji o jego przydziale Anna K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Nie można w związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutecznie twierdzić, iż decyzja o przydziale lokalu w przedstawionym wyżej stanie faktycznym rażąco narusza prawo. Przede wszystkim strona żądająca stwierdzenia nieważności decyzji nie wskazała konkretnego przepisu, który w jej ocenie miałby być rażąco naruszony.

Ponadto w sprawie niniejszej wnosząca skargę kasacyjną domaga się stwierdzenia nieważności postanowień decyzji o przydziale lokalu /części budynku/ po upływie około 50 lat od wydania tej decyzji, ze względu na rażące naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.

Zarówno w judykaturze jak i w doktrynie akcentuje się, iż pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest traktowane jako pojęcie niedookreślone. Należy przy tym odróżnić wady spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa.

Przykładowo w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 19/96 /OSN 1997 nr 4 poz. 44/, stwierdza się, iż "W przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne /rażące/ naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania".

W orzecznictwie wskazuje się też na takie elementy, które powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu analizy, czy konkretna decyzja w stopniu rażącym narusza prawo, jak ocena skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa wskazująca na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności; powstanie skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności; powodowanie naruszeniem prawa skutków nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania trzeba chronić kosztem trwałości decyzji; naruszenie podstawy prawnej decyzji oceniane stosownie do okoliczności sprawy i konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kpa.

Niewątpliwie kwestionowana decyzja o przydziale lokalu, wydana około 50 lat temu we wskazanym stanie prawnym i faktycznym, nie może być oceniona jako taka, która nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku w tym względzie należy więc uznać za całkowicie trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa w kwestii niewykonalności kwestionowanej decyzji. Decyzja ta bowiem została wykonana po jej wydaniu statuując prawo małżonków K. do lokalu będącego faktycznie częścią określonego budynku na podstawie aktu administracyjnego /nakazu o przydziale/, którzy przed uzyskaniem tej decyzji posiadali prawo do tego samego lokalu /części budynku/ na podstawie aktu prawa cywilnego /umowy najmu/.

Powołane zatem w skardze kasacyjnej podstawy dotyczące wyłącznie naruszenia prawa procesowego nie mogły być potraktowane jako uzasadnione w rozumieniu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. 153 poz. 1270 ze zm./.

Wprawdzie jak to wskazano wyżej, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku może budzić pewne zastrzeżenia, jednakże okoliczność ta nie uzasadnia uchylenia wyroku z tej przyczyny, że Sąd oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji trafnie przyjął, że organ ten właściwie ocenił brak przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa do uwzględnienia wniosku strony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.