Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1810/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 73/16 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 73/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr SN-III.7534.62.2015.2, którą utrzymano w mocy decyzją Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr GN.N.683.3.2015, w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Gnieźnieński w pkt I. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. B. za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, położonej w miejscowości Pierzyska-Baranowo, oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Pierzyska-Baranowo, ark. mapy 2, dz. nr [...] o pow. 0,0152 ha, dz. nr [...] o pow. 0,5950 ha, dla których prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Gnieźnie księga wieczysta [...], zaś w pkt II. orzekł, że sprawa ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,1823 ha zostanie rozpatrzona w oddzielnym postępowaniu. Zdaniem Starosty stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie dawał podstaw do uznania, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną, bowiem z decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że działki te przeznaczone zostały pod drogę wewnętrzną, która na planie miejscowym została oznaczona symbolem KD2, KD3, a więc pod drogi, które nie są drogami publicznymi, a samego podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do przejęcia na rzecz Gminy Łubowo z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], bowiem nie zostały one wydzielone pod drogę publiczną, a wewnętrzną – stwierdził starosta.

Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie jej punktu I. wniosła K. B., podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 98 powołanej ustawy, polegający na przyjęciu, że w drodze decyzji administracyjnej można zmienić przeznaczenie działek określone w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w jego pkt I. i jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu drugiego. Organ zwrócił uwagę: Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji podziałowej z dnia 25 marca 2004 r., projektowany podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w obrębie Pierzyska-Barnowo, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Łubowo z dnia 3 września 2003 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika również, że działki nr [...] oraz [...] były przeznaczone pod drogę dojazdową wewnętrzną. Nadto z decyzji tej wynika obowiązek ustalenia, w przypadku sprzedaży nowo wydzielonych działek gruntu, na rzecz każdoczesnego właściciela służebności gruntowej, lub sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę dojazdową wewnętrzną - działka nr [...] o powierzchni 0.0152 ha i działka nr [...] o powierzchni 0.5950 ha. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, są drogami wewnętrznymi. Mając na uwadze ówczesne brzmienie powołanego przepisu ustawy o drogach publicznych, nie ma sprzeczności pomiędzy treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treścią decyzji podziałowej, w której wskazano, iż działka nr [...] i działka nr [...] są przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącej, iż z samego oznaczenia tych działek symbolem KD wynika, iż są to drogi o charakterze publicznym. W dacie podjęcia uchwały Rady Gminy w Łubowie, tj. w dniu 3 września 2003 r., nie obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z. dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, weszło ono bowiem w życie dopiero 27 września 2003 r., stąd też nie może ono stanowić podstawy do interpretacji zapisu planu uchwalonego jeszcze przed wejściem w życie cytowanego rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. B., zarzucając naruszenie art. 98 u.g.n., poprzez odmowę ustalenia odszkodowania pomimo, iż działki będące przedmiotem sprawy, stanowią drogi publiczne. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał: Podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem to właśnie z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny będąc związani zasadą trwałości decyzji administracyjnej, nie mogą tym samym oceniać prawidłowości decyzji podziałowej, gdyż ta może być przedmiotem kontroli jedynie na zasadach określonych w kpa.

Z decyzji podziałowej z 25 marca 2004 r. wynika jednoznacznie, że działki nr [...] oraz [...] stanowią drogę dojazdową wewnętrzną i należy poprzez nie ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w tych działkach na rzecz nabywców działek budowlanych. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również fakt, że z księgi wieczystej [...] jednoznacznie wynika, że przy sprzedażach kolejnych działek ([...]) ustanawiano służebności gruntowe obciążające działki nr [...] oraz [...]. W takiej sytuacji przyjąć należy, że działki nr [...] oraz [...] nadal stanowią własność skarżącej i formalnie nie mają statusu drogi publicznej, a skarżąca dysponuje przedmiotowymi nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. B., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, wraz z nakazaniem uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia 26 czerwca 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi z nakazaniem ustalenia odszkodowania za działki drogowe, które z mocy prawa przeszły na własność gminy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegające na oddaleniu wniesionej skargi, pomimo, iż ostateczna decyzja podziałowa, którą WSA w Poznaniu uznał za rozstrzygającą w tej sprawie, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, które to naruszenie polega na orzeczeniu o wydzielaniu dróg dojazdowych będących drogami wewnętrznymi w sposób rażąco sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to m.p.z.p. rozgraniczał jedynie drogi publiczne - czego nie kwestionował WSA w Poznaniu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, w zw. z art. 98 u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 uzp, polegające na oddaleniu wniesionej skargi, pomimo faktu, że w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego (m.p.z.p.) - uchwalonego w dniu 03.09.2003 r., gdzie podlegał on rygorom określonym w art. 85 ust. 2 upzp i stosowano do niego zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - i dokonania zgodnego z tym planem podziału nieruchomości (gdzie wydzielono działki stanowiące drogi publiczne), skutek wywłaszczenia następował z mocy prawa i działanie jednostki samorządu terytorialnego polegające na wydaniu decyzji podziałowej (prawnej formy aktywności administracyjnej w indywidualnej sprawie) nie mogło zniweczyć tego skutku w wyniku podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym jeżeli doszło do wywłaszczenia, to ustalenie odszkodowania jest konieczne i gwarantowane Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "ppsa", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ppsa, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając podniesione zarzuty uznać je należało za nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż nie mógł odnieść skutku zarzut wskazujący na wydanie decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga bowiem, iż decyzja o podziale nieruchomości nie może być przedmiotem badania w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi. Podkreślenia wymaga, że decyzja o podziale nieruchomości z dnia 25 marca 2004 r. nie była przez skarżącą w żaden sposób kwestionowana, nie składała ona także odwołania co do przyjętego w tej decyzji charakteru wydzielanych działek.

Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazać trzeba, iż dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej. Jest bezsporne, że działki nr [...] i [...] nie przeszły na podstawie decyzji podziałowej z mocy prawa na własność Gminy Łubowo, gdyż uzyskały status dróg wewnętrznych. Fakt ten potwierdzają zapisy w odpowiednich księgach wieczystych. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana na wniosek K. B., stała się ostateczna. Podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia, dla wydzielanych tą decyzją działek, służebności drogowej na, wydzielonych pod drogi wewnętrzne, działkach nr: [...] i [...] lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej, na podstawie art. 99 w związku z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał też, że w postępowaniu sądowadministracyjnym nie można kwestionować czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości. Przyjąć należało zatem, że skoro podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach wewnętrznych odpowiednich służebności drogowych, nie budzi wątpliwości, że tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .