Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 344/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98  ust. 1 i 1a,  art. 144  ust. 2,  art. 146  ust. 1 a,  art. 147 i 148  ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. określił wysokość ([...] zł) należnej od B. W. opłaty adiacenckiej naliczonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej nr [...] ([...] m2), po dokonanym na wniosek właścicielki podziale na działki nr [...] ([...] m2) oraz [...] ([...] m2). Zgodnie z § 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 142, poz. 3404) opłata adiacencka została ustalona na poziomie [...]% wzrostu wartości nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek B. W., właścicielki przedmiotowej nieruchomości, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdził projekt jej podziału na działki o nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2009 r. Organ powołał się w tym zakresie na art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść przytoczył, i wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ powiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta P. ustalił dla B. W. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. W. złożyła odwołanie uznając, że ustalenie opłaty jest niezasadne, ponieważ w jej ocenie w wyniku dokonanego podziału nie nastąpił żaden wzrost wartości jej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując m.in. na konieczność uzyskania stanowiska rzeczoznawcy odnośnie zarzutów strony dotyczących wyceny oraz ponownego przeanalizowania treści operatu i poddania go stosownej ocenie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uzyskał stanowisko rzeczoznawcy L. K., która w sporządzonym w dniu [...] września 2011 r. aneksie do operatu ustosunkowała się do zarzutów strony oraz podtrzymała wcześniejszą wycenę nieruchomości zawartą w operacie z dnia [...] maja 2011 r. W tej sytuacji organ I instancji jako dowód w sprawie ponownie przyjął wskazany operat szacunkowy wraz z aneksem, w którym rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości, w ocenie organu I instancji, spowodował zatem wzrost jej wartości o [...] zł, dlatego też działając zgodnie z § 1 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2010 r. organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na poziomie [...] zł, czyli w wysokości [..]% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po i przed podziałem.

Nadal nie zgadzając się z rozstrzygnięciem B. W. ponownie złożyła odwołanie uznając, że ustalenie opłaty jest niezasadne i podnosząc, że w jej ocenie opłata nadal jest nieuzasadniona i nie stać jej na jej uiszczenie, ponieważ samotnie wychowuje dwóch uczących się synów. Ponadto działki po podziale są bardzo wąskie ([...] m szerokości) i przechodzi przez nie linia wysokiego napięcia, co zmusza kupującego do postawienia tyłu domu na granicy działki, a to znacznie obniża wartość działek. Odwołująca podniosła również, że ostatnio na rynku nieruchomości nastąpił spadek cen i z pewnością nie sprzeda działki za wyliczoną przez biegłą cenę, gdyż sąsiadka ostatnio sprzedała swoją działkę w cenie [...] zł/m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Przywołał treść art. 98a ust. 1 tej ustawy. Stwierdził, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przesłankami ustawowymi warunkującymi uprawnienia właściwego organu administracji publicznej do ustalenia opłaty adiacenckiej jest ostateczna decyzja o podziale nieruchomości oraz wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku jej podziału. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na wniosek B. W. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na dwie działki o numerach [...]. Decyzja podziałowa stała się ostateczna [...] lutego 2009 r. Druga przesłanka została natomiast wykazana na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. K. w dniu [...] maja 2011 r. wraz z aneksem z dnia [...] września 2011 r., w którym określiła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł, z czego wynika, że podział przedmiotowej nieruchomości nr [...] spowodował wzrost jej wartości o [...] zł.

Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Kolegium nie stwierdziło nieprawidłowości, które mogłyby skutkować zmianą zaskarżonej decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie istniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nastąpił wzrost wartości należącej do odwołującej się nieruchomości na skutek jej podziału. Wysokość opłaty wyliczono na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w dniu [...] maja 2011 r. wraz z aneksem z dnia [...] września 2011 r. Jednocześnie organ I instancji poddał opinię rzeczoznawcy stosownej ocenie pod względem formalnym oraz ocenił jej wartość pod względem dowodowym uznając przedstawioną w niej wycenę za prawidłową, a zatem właściwą do ustalenia opłaty. Opinia ta potwierdza, iż podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Kolegium po analizie treści operatu również nie znalazło podstaw do zakwestionowania wyceny przedstawionej w nim przez biegłą. Wycena została dokonana zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Kolegium po analizie treści operatu oraz wyjaśnień biegłej zawartych w aneksie uznało, że wartość dowodowa sporządzonej w tym przypadku wyceny nie może zostać skutecznie podważona. Kwestionowanie ustaleń biegłego w tym zakresie byłoby wkraczaniem w merytoryczną treść wyceny, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie organu II instancji ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W niniejszej sprawie strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska ani nie przedstawiła własnej wyceny spornych gruntów (kontroperatu), a zatem wartość dowodowa przyjętej wyceny rzeczoznawcy nie może zostać skutecznie podważona i brak jest podstaw do wyliczenia opłaty adiacenckiej w innej wysokości. Z kolei odnosząc się do sygnalizowanej przez B. W. jej trudnej sytuacji finansowej. Kolegium wskazało, że art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wprowadzenia zwolnień z opłaty adiacenckiej, ani też nie zawiera upoważnienia do różnicowania stawki procentowej opłaty ze względu jakiekolwiek kryteria. Rada Miasta P. ustaliła jednakową dla wszystkich stawkę procentową opłaty adiacenckiej, tj. [...]%. Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałą na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości i obowiązek ten nie jest uzależniony od np. sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty, jak również od jakiekolwiek innego kryterium. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości z faktu przeprowadzenia jej podziału, który to podział zwiększa jej wartość rynkową i właściciel nieruchomości dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Kolegium wskazało przy tym, że organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie [...]% stawkę z aktualnie obowiązującej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Wprawdzie w dniu, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna (czyli w dniu [...] lutego 2009 r.) obowiązywała inna uchwała Rady Miasta P.: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., jednak przewidywała ona taką sama stawkę opłaty adiacenckiej, tj. [...]% wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości nie następuje wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod budowę nowych dróg gminnych obsługujących działki powstałe w wyniku podziału.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. W. W uzasadnieniu podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonych odwołaniach. Zdaniem skarżącej przeprowadzony z jej wniosku podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował żadnego wzrostu, a wręcz przeciwnie spowodował spadek wartości działki. Została bowiem podzielona ona na dwie małe, wąskie ([...] m szerokości) niepełnowartościowe działki, nieposiadające w pełni przymiotów działek budowlanych, o powierzchni [...] m2. Podniosła, że przez środek działek biegnie linia wysokiego napięcia, co obniża ich wartość, a czego nie uwzględniła biegła. Ponadto zdaniem skarżącej rzeczoznawca nie uwzględniła, że działka nr [...] (po podziale) o powierzchni [...] m2 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym mieszka skarżąca, i nic więcej nie można na niej wybudować, bo reszta terenu przeznaczona jest na konieczny dojazd do budynku oraz dojazd samochodu wywożącego szambo zlokalizowane na tej działce. Zdaniem skarżącej działka nr [...] mogłaby być zabudowana jedynie budynkiem gospodarczym (z ewentualną funkcją mieszkalną) a budynek taki musiałby być zlokalizowany w granicy z działką [...] ze względu na wielkość tej działki ([...] m2).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 i 1a tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w tym przepisie. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Główną kwestią sporną w niniejszej sprawie stała się właśnie wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej, wynikająca m.in. z ustalonej wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2011 r. (wraz z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia [...] września 2011 r. nazwanymi "Aneks do operatu szacunkowego"). Jak wynika z akt sprawy, wysokość i sposób dokonania wyceny podzielonej nieruchomości była w trakcie całego postępowania konsekwentnie kwestionowana przez skarżącą. Szczegółowe stanowisko w tym zakresie zawierało złożone w sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. a także odwołanie od decyzji tego organu wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia [...] listopada 2011 r. Po zapoznaniu się z zebranymi w sprawie materiałami oraz ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji stanął na stanowisku, że kwestionowany przez skarżącą operat szacunkowy został przez rzeczoznawcę sporządzony prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa. Z tym stanowiskiem Sąd orzekający nie może się zgodzić. Po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz treścią kwestionowanego operatu i pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2011 r. nazwanego "Aneks do operatu szacunkowego" Sąd uznał, że operat został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które całkowicie umknęły uwadze organów obu instancji. Naruszenia te mają zaś zasadniczy wpływ na ocenę prawidłowości dokonanego przez organy orzekające ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu dokonanego na wniosek skarżącej podziału przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podkreślić należy, że fakt, iż wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny i nie zwalnia organów orzekających od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić i prawidłowo przeprowadzić analizę niezbędną do zastosowania wybranej metody. Temu obowiązkowi, czego nie zauważyły organy orzekające, rzeczoznawca majątkowy w opracowanym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym nie sprostał.

Zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy przyjętej przez rzeczoznawcę metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W celu określenia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału rzeczoznawca powinien dokonać wyceny działki w stanie przed podziałem oraz niezależnej wyceny każdej z działek po podziale. Jedynie w sytuacji, w której działki powstałe po podziale są w zasadzie identyczne i posiadają takie same cechy istotne, odpowiednią analizę rzeczoznawca może ewentualnie przeprowadzić raz, stosując ją do każdej z wydzielonych działek. Jednak i w tym wypadku niezbędne jest zawarcie w operacie wyczerpujących wyjaśnień uzasadniających taki sposób postępowania rzeczoznawcy. W rozpatrywanej sprawie z tabeli i wyliczeń na stronie 15 operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjęła, że powstałe po podziale działki są identyczne pod względem wszystkich istotnych cech decydujących o wycenie i ustaliła dla obu działek jedną cenę metra kwadratowego gruntu porównując parami z trzema wybranymi nieruchomościami podobnymi jedną nieruchomość o powierzchni [...] m2. Ten istotny element opinii rzeczoznawcy majątkowego nie został jednak przez autorkę operatu uzasadniony, a budzi on poważne wątpliwości w zestawieniu ze znajdującymi się w aktach sprawy informacjami dotyczącymi podzielonej nieruchomości, na co konsekwentnie zwracała uwagę skarżąca w odwołaniach. Tymczasem rzeczoznawca jako postawę opracowania operatu przyjęła między innymi mapę z projektem podziału działki nr [...] (na liście załączników na stronie 16 operatu określonej, zapewnie omyłkowo, jako mapa zasadnicza, podczas gdy podział dokonany został na wyrysie z mapy ewidencyjnej). Z załączonej do operatu mapy wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 ma kształt wydłużonego prostokąta o szerokości [...] m, podczas gdy działka nr [...] o powierzchni [...] m2 ma kształt nieregularny, bowiem oprócz części prostokątnej, sąsiadującej z działką [...], w jej skład wchodzi załamany węższy pas gruntu, częściowo zabudowany. Fakt zabudowy działki [...] potwierdza wpis w sporządzonym przez rzeczoznawcę protokole wizji lokalnej z [...] maja 2011 roku oraz fakt wpisania w księdze wieczystej służebności korzystania z pomieszczeń w budynku mieszkalnym. Również w piśmie z dnia [...] września 2011 r. zatytułowanym "Aneks do operatu szacunkowego" rzeczoznawca przyznała, że działka nr [...] (oraz [...] po podziale) są zabudowane, ale nie uznała, że fakt ten ma jakiekolwiek znaczenie dla wyliczonej wartości nieruchomości. Na stronie 5 operatu przedmiot wyceny rzeczoznawca określiła jednak słowami "nieruchomość gruntowa, niezabudowana". Ponadto dokonując obliczeń wartości działki przed podziałem rzeczoznawca przyjęła (strona 13 operatu), że wyceniana działka nr [...] cechuje się kształtem/ukształtowaniem terenu ocenionym jako "średni", co zgodnie z tabelą na stronie 11 operatu oznacza działkę o kształcie regularnym lecz wydłużonym. Podobnie dokonując obliczeń wartości działek po podziale rzeczoznawca kształt/ukształtowanie terenu obu utworzonych działek oceniła jako "średnie", nie różnicując przy tym w ogóle tej cechy dla obu działek.

Pominięcie w zawartych w operacie analizach faktu, że prawie [...] m2 podzielonej nieruchomości stanowi pas gruntu, któremu w żadnym wypadku nie można przypisać cechy regularności kształtu (część działki nr [...] po podziale) i że ta częściowo zabudowana część nieruchomości po podziale weszła w skład tylko jednej z nowo utworzonych działek podważa zasadniczo wiarygodność operatu. W tej sytuacji "wspólna" wycena obu powstałych po podziale działek nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści operatu. Taki sposób dokonywania wyceny działek po podziale stoi także w sprzeczności z brzmieniem powołanego § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie brak jest również jakiejkolwiek analizy obciążeń i ograniczeń dotyczących podzielonej nieruchomości, na przykład w postaci linii energetycznych, o których informowała skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego. Wobec tego nie można przyjąć, że rzeczoznawca prawidłowo określiła cechy wycenianych nieruchomości, a co za tym idzie nie sposób przyjąć, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo i zgodnie z zasadami.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że zdziwienie budzą zakresy przyjęte przez rzeczoznawcę do oceny wielkości działki jako cechy rynkowej. W tabeli na stronie 11 rzeczoznawca przyjęła, że najkorzystniejsze pod względem wyceny na rynku nieruchomości są działki małe - poniżej [...] m2 (czyli w przedziale [...]), a wraz ze wzrostem powierzchni atrakcyjność działki spada. Taki związek pomiędzy powierzchnią działki a jej atrakcyjnością jest na rynku działek budowlanych zgodny z oczekiwaniami. Jednak z operatu nie wynika, aby rzeczoznawca przeanalizowała rzeczywisty charakter tej zależności dla działek mniejszych - poniżej najbardziej pożądanej na rynku powierzchni działki budowlanej. Jest bowiem oczywiste, że bardzo małe działki nie mogą być równie atrakcyjne, jak działki o optymalnej powierzchni - ze względu na problemy z ewentualną ich zabudową. Z tych samych przyczyn przy mniejszych działkach istotniejszy także staje się także czynnik jej kształtu. Oczywiście określenie zależności atrakcyjności działki od powierzchni dla małych działek pozostaje zadaniem rzeczoznawcy majątkowego na podstawie analizy odpowiedniego rynku lokalnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że rzeczoznawca do analizy rynku nieruchomości o powierzchni poniżej [...] m2 przyjęła [...] transakcji działkami o powierzchniach [...] m2. Bez przeprowadzonej przez rzeczoznawcę pogłębionej analizy dowolnym wydaje się przyjęcie, że równie "korzystne" rynkowo są wyceniane działki o powierzchni [...] jak i [...] m2, obie mniejsze, przy czym druga istotnie mniejsza, od działek przyjętych do analizy i porównań.

Podsumowując Sąd orzekający stwierdza, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz przypisaniu im odpowiednich wag. Określenie wartości nieruchomości nie może być sprzeczne z wymogami przewidzianymi w powołanych przepisach. Jeśli pojawiają się tego typu sprzeczności, oznacza to, że zakwestionowany operat traci swą wartość i moc dowodową. Jeżeli bowiem operat nie odpowiada przepisom prawa, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to aby ustalić wartość rynkową nieruchomości musi być na nowo przeprowadzony dowód z innego operatu szacunkowego (o ile ze względu na obowiązujące przepisy prawa postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest nadal możliwe do przeprowadzenia). Treść operatu szacunkowego przesądza bowiem o treści decyzji administracyjnej kształtującej wysokość ustalanej opłaty adiacenckiej obciążającej stronę postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Skoro opłata adiacencka to określony procent wzrostu wartości nieruchomości, to w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest ustalenie jaką wartość rynkową miała nieruchomość przed dokonaniem podziału, a jaką po podziale. Obie te wartości zgodnie z treścią art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale jest zatem zasadniczym problemem w postępowaniach dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej. Z tego względu operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w tym postępowaniu, ponieważ zawarte w nim wartości stanowią podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do konkretnej dzielonej nieruchomości. Z uwagi na taką jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu.

Podkreślić należy, że zarówno sąd, jak i organy orzekające mają obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać informacje konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 802/07, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2013/06; z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08, pub. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy winien zatem podlegać ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Jeżeli organ uznałby, czego w rozpatrywanej sprawie niestety nie uczynił, że operat jest niezgodny z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeśli jest nim opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Dopiero po dokonaniu przez organ administracji kontroli sporządzonej wyceny, która to weryfikacja musi być szczególnie wnikliwa, gdyż operat stanowi zasadniczą podstawę dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej; wycena ta może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Z tego obowiązku weryfikacji w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały się jednak należycie. W ocenie sądu rzetelność sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do prawidłowości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Oznacza to, że zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.