Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 543/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 i art. 64
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i L. K. - wspólników Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółki cywilnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 419/10 w sprawie ze skargi S. K. i L. K. - wspólników Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółki cywilnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz S. K. i L. K. - wspólników Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółki cywilnej kwotę 28 322 (dwadzieścia osiem tysięcy trzysta dwadzieścia dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada

2012 r., sygn. akt II SA/Kr 419/10 oddalił skargę S. K. i L. K. wspólników Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółki cywilnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ustalił L. K. i S. K. – wspólnikom Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółka cywilna w Krakowie jako współużytkownikom wieczystym działki nr [...]/53 o pow. 2.1089 m2 (powstałej z podziału działki nr [...]/31), położonej w obr. 15 jedn. ewid. Kraków-Podgórze objętej księgą wieczystą [...]) dodatkową opłatę roczną za rok 2007 w kwocie 1.048.081,20 zł z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie nałożenia dodatkowej opłaty rocznej za lata: 2007, 2008 i 2009 zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 lipca 2009 r. Działka nr [...]/31 położona w obr. 15 jedn. ewid. Kraków-Podgórze została oddana, na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 18 września 1997 r., w użytkowanie wieczyste spółce [...] SA w Krakowie. Na mocy tej umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się zagospodarować ją zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, wytycznymi urbanistycznymi oraz koncepcją zagospodarowania przedstawioną w ofercie przedłożonej w pisemnym przetargu nieograniczonym. Rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w ciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki, które nastąpiło 22 września 1997 r., zaś jej zakończenie w terminie czterech lat od tej daty.

Uchwałą Zarządu Miasta Krakowa nr 1406/98 z dnia 22 października 1998 r. zmieniono termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że ustalono termin rozpoczęcia budowy do dnia 1 września 2001 r. oraz termin zakończenia budowy do dnia 1 września 2003 r. W wykonaniu ww. uchwały został zawarty w dniu 5 listopada 1998 r. aneks do umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży.

W dniu 26 maja 2000 r. umową w formie aktu notarialnego spółka [...] sprzedała przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz L. K. i S. K., wspólników spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" w Krakowie. Nabywcy w umowie sprzedaży złożyli oświadczenie, iż znane są im postanowienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania oraz wyznaczonych terminów zabudowy.

Zarząd Miasta Krakowa przychylił się częściowo do prośby nabywców zawartej we wniosku z dnia 25 lipca 2001 i wyraził zgodę na przesunięcie tych terminów o tyle, że rozpoczęcie budowy miało nastąpić do dnia 31 sierpnia 2003 r. a jej zakończenie do dnia 1 września 2004 r.

Kontrola przeprowadzona w dniu 4 września 2003 r. wykazała, że na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane a teren wykorzystywany jest pod inną działalność handlową oraz jako miejsca parkingowe. W związku z takim stanem rzeczy na mocy postanowienia z dnia 14 listopada 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W toku postępowania S. K. trzykrotnie występował do organu o przedłużenie terminów. Organ nie przychylił się do wniosków.

W wyniku podjętych czynności, w tym informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Urbanistyki ustalono, że przedłużanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pn: "budowa Centrum handlowo-usługowego (trzy budynku) wraz z parkingami (nadziemne i podziemne)" było skutkiem zaniedbań współużytkowników wieczystych w zakresie przedkładanej dokumentacji. W szczególności użytkownicy wieczyści przez ponad rok od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko, dostarczając go dopiero 15 lutego 2005 r. Podobnie było z pozostałymi opracowaniami, które inwestor doręczał zawsze ze znacznym opóźnieniem. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. naliczono dodatkową opłatę roczną. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2007. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 543/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] października 2006 r. w części objętej punktem 3 dotyczącym zwiększenia dodatkowej opłaty rocznej o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W pozostałym zakresie skarga została prawomocnie oddalona.

W dniu [...] listopada 2006 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego została wydana w dniu 31 października 2008 r. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 23 grudnia 2008 r. postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę zostało umorzone, gdyż stronom odwołującym się tj. "[...] " sp. z o.o. w Krakowie i Gminie Miejskiej Kraków odmówiono statusu strony. Postępowanie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na ww. decyzję zostało w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zawieszone.

Wykazem zmian gruntowych działka nr [...]/31 została podzielona na działki [...]/53 i [...]/54. Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2007 r., nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]/54 wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków zostało nabyte przez Gminę (umowa sprzedaży z dnia 27 grudnia 2007 r.). W użytkowaniu wieczystym wspólników spółki [...] pozostała działka nr [...]/53, która jest przedmiotem postępowania.

Organ I instancji podał, że przeprowadzone w dniach: 4 października 2007 r.,

1 lipca 2008 r. i 28 kwietnia 2009 r. oględziny nieruchomości wykazały, że stan zagospodarowania działki nr [...]/53 nie uległ zmianie. Na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane, a teren nadal jest wykorzystywany jako parking. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2009 r. ustalono, że na działce nr [...]/53 usytuowane są hale wykorzystywane jako obiekty usługowo-gospodarcze, jak również znajdują się na niej kontenery transportowe. W części południowej i zachodniej działki prowadzone są prace budowlane, w szczególności został wykonany wykop wielkopowierzchniowy.

W dniu 2 października 2009 r. został sporządzony aneks do operatu szacunkowego z dnia 29 września 2006 r. określającego wartość rynkową działki [...]/31 na dzień 29 września 2006 r. Wycena ta stanowiła podstawę ustalenia wysokości opłaty dodatkowej w decyzji z dnia [...] października 2006 r. Wartość działki została wyszacowana na kwotę 5.386.766 zł, z czego jak wynika z aneksu wartość działki nr [...]/53 wynosiła wg stanu na 2006 r. - 5.240.406 zł.

Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że działka [...]/53 nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczystej i umowie sprzedaży z dnia [...] września

1997 r. Współużytkownicy wieczyści uzyskali pozwolenie na budowę dopiero na podstawie decyzji z dnia [...] października 2008 r., a zatem po ponad 8 latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego i przekroczeniu o 4 lata przesuniętego do dnia

31 sierpnia 2003 r. terminu rozpoczęcia zabudowy. Organ wskazał przy tym, że działania inwestycyjne były prowadzone w sposób opieszały i dodatkowa opłata roczna nałożona za rok 2006 nie odniosła dyscyplinującego rezultatu. Organ nie zgodził się z argumentacją stron, że przekroczenie terminów miało charakter niezawiniony, podkreślając przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest niezależna od winy użytkownika wieczystego. Nadto organ odwołując się do poglądów wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych wskazał, że decyzja w trybie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n.") ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Możliwość ustalenia opłaty dodatkowej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, nie jest zależna od istnienia decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika współużytkowników wieczystych zawartych w piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. w kwestii sporządzonego operatu szacunkowego, organ podniósł, że operat stanowił część składową materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2006 i współuczestnicy wieczyści skorzystali już z przysługujących im uprawnień w zakresie kwestionowania jego poprawności. Zatem zarzuty odnośnie operatu stanowiły przedmiot rozważań zarówno SKO w Krakowie, jak też sądów administracyjnych obydwu instancji. Sporządzony w październiku 2009 r. aneks do operatu precyzuje jedynie wartość przedmiotowego gruntu według stanu na rok 2006 z rozdzieleniem na działki nr [...]/53 i [...]/54. Wysokość opłaty ustalono w oparciu o treść art. 63 ust. 3 zdanie II cyt. ustawy (drugi z kolei rok).

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że istnieją podstawy do nałożenia na użytkowników wieczystych dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. K. i S. K., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło argumentację organu pierwszej instancji odnośnie zasadności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej we wskazanej wysokość z uwagi na niezachowanie terminu zagospodarowania nieruchomości.

Na powyższą decyzję L. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi sporządzone niezależnie przez dwóch pełnomocników. Domagali się w nich uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest niezasadna.

Przywołując treść przepisów regulujących instytucję ustalania dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego, tj. art. 62-65 u.g.n., Sąd podzielił stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości, o ile nie został on przedłużony, bez konieczności badania przyczyn zawinienia lub braku zawinienia użytkownika wieczystego co do przyczyn niedotrzymania tego terminu. W ocenie Sądu decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, ale jest decyzją fakultatywną. Oznacza to, że stwierdzając fakt niedotrzymania terminów zabudowy organy administracji mają do wyboru dwa rozwiązania - albo przystąpić do ustalenia dodatkowych opłat rocznych albo wystąpić o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego.

Sąd za prawidłowe uznał również twierdzenie organów, że niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn leżących po stronie użytkowników wieczystych. Zdaniem Sądu skarżący powinni niezwłocznie po nabyciu w maju 2000 r. prawa użytkowania wieczystego wystąpić o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czego nie uczynili. Ponadto po złożeniu w dniu 21 listopada 2003 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący przez ponad rok nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko, dostarczając go dopiero w dniu 15 lutego 2005 r., co również jest okolicznością obciążającą użytkowników wieczystych.

W ocenie Sądu za prawidłowością kwestionowanego rozstrzygnięcia przemawia również treść przepisu art. 12 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji publicznej obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Brak podjęcia określonych w ustawie działań - np. ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w reakcji na niezagospodarowanie w terminie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste mogłoby się zatem stać przyczyną zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez nieustalenie należności jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu wskazującego na ustalenie dodatkowych opłat rocznych z datą wsteczną, tj. za lata przypadające przed rokiem, w którym wydano decyzję ustalającą wysokość dodatkowej opłaty, uznając, że niedopuszczalność ustalania dodatkowych opłat rocznych wstecz dotyczy wyłącznie opłaty za pierwszy rok, a nie opłat za kolejne lata niezagospodarowania nieruchomości.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut odnośnie błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w chwili wydania decyzji przez organ I Instancji nie rozpoczęto zabudowy (nie wybudowano fundamentów) przedmiotowej nieruchomości, mimo że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy takie fundamenty zostały wybudowane. Sąd wskazał, że w przepisie art. 62 ust. 2 u.g.n. przewidziano możliwość ustalenia terminu jej zabudowy przez ustalenie terminu rozpoczęcia zabudowy, terminu jej zakończenia, a przepis art. 63 ust. 2 u.g.n. zawiera odesłanie do terminów, o których mowa w art. 62 oraz terminu dodatkowego, to niedotrzymanie któregokolwiek z ustalonych terminów, może stanowić podstawę do obciążenia użytkownika wieczystego dodatkowymi opłatami rocznymi. W niniejszej sprawie wyznaczono termin rozpoczęcia zabudowy i jej zakończenia. Nawet jeżeli zatem w dniu wydania decyzji przez organ I Instancji budowa została rozpoczęta (wybudowane zostały fundamenty), to nie ma to, zdaniem Sądu, wpływu na możliwość wymierzenia dodatkowej opłaty, gdyż nie został zachowany termin do zakończenia zabudowy, którego niedochowanie jest samodzielną podstawą do orzeczenia o tej opłacie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli S. K. i L. K. - wspólnicy Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółka cywilna. Powołując obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skarżący kasacyjnie podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a jedyną przesłanką jej wydania jest stwierdzenie faktu braku zakończenia budowy, niezależnie od jego przyczyn,

b) art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej na użytkowników wieczystych nie jest uzależnione od ustalenia, że niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z winy użytkowników wieczystych, czyli de facto przez przyjęcie, że przewidziana w art. 63 ust. 2 u.g.n. sankcja typu finansowego wymierzana jest na zasadzie ryzyka, gdyż może być ona ustalona w sytuacji, gdy niedotrzymanie terminów zabudowy nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych, a nawet z przyczyn zawinionych przez organ wymierzający karę (takich jak przewlekłe prowadzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie uzyskania niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji zgód budowlanych),

c) art. 63 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez nałożenie kolejnej dodatkowej opłaty rocznej z mocą wsteczną tj. za lata poprzedzające rok, w którym wydano decyzję,

2. naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 63 ust 2 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności skutkujących niedotrzymaniem terminów zagospodarowania nieruchomości z uwagi na przyjęcie przez organ, że kwestia przyczyn niedotrzymania tych terminów nie ma żadnego znaczenia dla postępowania w przedmiocie ustalenia dodatkowych opłat rocznych,

c) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która gwarantuje stronie prawo do pełnego rozpoznania sprawy przez dwa kolejno po sobie orzekające organy administracji publicznej (z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ II instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego i bez uwzględnienia przez ten organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności),

d) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy (w zakresie zwłoki skarżących w przedłożeniu raportu oddziaływania na środowisko w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy), co skutkowało nieprawidłową oceną sprawy i uznaniem, że niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn zależnych od skarżących.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących nie do pogodzenia z treścią przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n. jest stanowisko, że pomimo użycia w przepisie sformułowania "mogą być ustalone" decyzja ta ma w istocie charakter związany, a jedyną alternatywą dla obowiązku wyznaczania dodatkowych opłat rocznych jest wystąpienie przez gminę z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego gruntu. Takie rozumienie omawianego przepisu nadaje temu przepisowi zupełnie nową treść normatywną, całkowicie sprzeczną z jego literalnym brzmieniem oraz celem przedmiotowej regulacji, którym jest zmobilizowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązków nałożonych w umowie lub decyzji, a nie automatyczne sankcjonowanie samego faktu niedotrzymania określonego terminu zabudowy.

Nie można zatem przyjmować, że jedyną i wyłączną przesłanką zastosowania instytucji dodatkowej opłaty rocznej jest fakt niedochowania określonych w umowie lub decyzji terminów zagospodarowania nieruchomości. Dyscyplinujący i fakultatywny charakter dodatkowej opłaty wskazuje, że podstawą jej zastosowania powinna być bardzo wnikliwa j ocena każdej sprawy i ustalenie, że użytkownik wieczysty nie dotrzymuje terminów zabudowy z przyczyn od siebie zależnych, a wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej może wywrzeć mobilizujący efekt na użytkowniku wieczystym i przyśpieszyć wykonanie nałożonych na niego obowiązków. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie powinno być więc dopuszczalne w sytuacjach, gdy istnieją obiektywne podstawy do przedłużenia wyznaczonych terminów zabudowy.

Ponadto skarżący podnieśli, że zasadą w przypadku odpowiedzialności za naruszenie określonych zakazów lub niewykonanie nałożonych obowiązków zarówno w prawie cywilnym, karnym jak i w prawie administracyjnym jest zasada zawinienia. Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka jest stosowana wyjątkowo i musi wynikać wprost z przepisu prawa. Nie sposób natomiast uznać, jak uczyniły to organy i Sąd, że taka właśnie forma odpowiedzialności przewidziana została w przepisach art. 63-65 u.g.n. Fakt, że w przepisie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie podkreślono, że ustalenie dodatkowych opłat jest związane z zawinieniem użytkownika wieczystego nie przesądza jeszcze o tym, że odpowiedzialność użytkownika w tym zakresie i jest absolutna. Zdaniem skarżących takie ustalenie nie sposób pogodzić z użytym w omawianym przepisie sformułowaniu "mogą być ustalone", które jednoznacznie wskazuje, że decyzja w sprawie dodatkowych opłat jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co zobowiązuje organ do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.

Całkowicie nieprawidłowe, w ocenie skarżących, jest wydanie decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2007 dopiero w roku 2009. Decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej jest decyzją konstytutywną nakładającą na użytkownika wieczystego nowe obowiązki. W związku z tym nie może ona wywoływać skutków z mocą wsteczną tj. ustalać kolejną dodatkową opłatę roczną za rok poprzedzający moment wydania decyzji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., strona skarżąca wskazała, że treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji świadczy o wyjątkowo pobieżnym zbadaniu analizowanej sprawy i oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach zawartych w decyzji organu I instancji. Nie sposób bowiem zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż skarżący winni wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego w maju 2000 r. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego w dniu 27 maja 2000 r. W tym momencie już od ponad dwóch lat toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 lutego 1998 r.) dla inwestycji przewidzianej w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Biorąc zatem pod uwagę, że w momencie nabycia przez skarżących prawa użytkowania wieczystego już od ponad dwóch lat toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, brak było podstaw do składania odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i podejmowania prac koncepcyjnych związanych z inwestycją. Zgodnie bowiem z ustaleniami poczynionymi przed nabyciem działki skarżący mieli oprzeć się na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskanej przez spółkę [...] S. A., co było w tym okresie powszechną praktyką. Oczekiwanie przez skarżących na wydanie decyzji o warunkach zabudowy procedowanej na wniosek poprzedniego użytkownika wieczystego było zatem działaniem racjonalnym i w danych okolicznościach faktycznych w pełni uzasadnionym zarówno z punktu widzenia rachunku ekonomicznego (brak konieczności sporządzania własnych kosztownych analiz i koncepcji), jak i z uwagi na przewidywany czas uzyskania tej decyzji.

W ocenie skarżących nieuzasadnione jest również stanowisko Sądu I instancji w kwestii braku dochowania należytej staranności w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na złożenie wymaganego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko dopiero po roku od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tej kwestii wskazano, że skarżący nie mogli przedłożyć raportu, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie stwierdził obowiązku wykonania takiego opracowania oraz nie określił jego zakresu, co następowało w formie postanowienia po uzyskaniu opinii właściwych merytorycznie organów. W przedmiotowej sprawie urząd dopiero po 5 miesiącach od złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy wystąpił do właściwych merytorycznie organów o informację, czy planowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Pomimo tego, że na początku czerwca 2004 r. organ prowadzący sprawę uzyskał informację o konieczności sporządzenia w przedmiotowej sprawnie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, to prawidłowe postanowienie o obowiązku sporządzenia raportu organ wydał dopiero w grudniu 2004 r., czyli ponad rok od złożenia przez skarżących wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe potwierdza, że to urząd, a nie skarżący działali w przedmiotowym postępowaniu wyjątkowo opieszale i nieskutecznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.. Jej autor zarzuca naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust.1 i 2 u.g.n. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy wymierzając opłatę za rok 2007 i 2008 uczyniły to wbrew zapisom wskazanych przepisów.

Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty dodatkowej za lata poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie opłat dodatkowych, czyli wydanie decyzji z mocą wsteczną. Zagadnienie to - odnośnie ustalenia dodatkowej opłaty za pierwszy rok, o której mowa w art. 63 ust. 3 u.g.n. - było przedmiotem rozważań, tak w orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie. Jeszcze pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która w art. 45 w zw. z art. 25 przewidywała możliwość ustalenia dodatkowych opłat rocznych za niezagospodarowanie gruntu, Naczelny Sąd Administracyjny prezentował stanowisko, że z przepisów tych, ani z innych przepisów obowiązującego prawa nie wynika możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych za grunt z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1993 r. sygn. I SA 4/93, publ. ONSA 1994, z.4, poz. 138).

Również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się, że ustalenie dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok nie może nastąpić wstecz (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, G. Bieniek, M.Gdesz, E.Mzyk, Wyd.LexisNexis 2012).

Należy zwrócić uwagę, że do omawianego zagadnienia odniósł się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli legalności decyzji ustalającej opłatę za rok 2006, czyli za rok pierwszy w rozumieniu art. 63 ust.3 u.g.n. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. II SA/Kr 543/07 Sąd ten stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej wywoływała skutki ex tunc, tj. z mocą wsteczną, co w konkluzji oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne, a przepis art. 63 ust. 3 u.g.n. interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Sąd podniósł, że przemawia za tym sformułowanie zawarte w tym przepisie "wartość nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty", które wprost określa datę, na którą organ musi ustalić wartość nieruchomości. Sąd ten zaprezentował pogląd, że decyzja o ustaleniu opłaty ma charakter konstytutywny, gdyż nakłada na użytkownika nowe obowiązki. Wyrok ten stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 843/08.

Powstaje zatem pytanie, czy istnieją podstawy do stosowania odmiennych reguł dla decyzji ustalających opłaty dodatkowe za kolejne lata. Stosowanie innych reguł dla decyzji ustalającej opłaty dodatkowe za lata kolejne prowadziłoby - a contrario - do przyjęcia, że decyzja ustalająca te opłaty nie ma charakteru kształtującego, konstytutywnego, lecz działa wstecz. Temu stanowisku przeczy treść zakwestionowanych skargą kasacyjną przepisów. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.g.n. "Obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub w decyzji." Z przepisu tego wynika wprost, że ustawodawca nie różnicuje opłaty za pierwszy rok i za lata następne, skoro jest mowa w przepisie o obowiązku ponoszenia opłat dodatkowych, zatem zarówno za rok pierwszy, jak też za lata następne. Wskazany przepis określa, od kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych – z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub w decyzji. Wobec brzmienia art. 63 ust. 2 u.g.n. nie można przyjąć, że obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych powstaje z mocy prawa, skoro ustalenie opłat dodatkowych, tak za rok pierwszy, jak i lata następne nie jest obligatoryjne i jest to pozostawione uznaniu właściwego organu. Odczytując zatem normę prawną z art. 64 ust. 1 łącznie z regulacją zawartą w art. 63 ust. 1 należy przyjąć, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia następującego po roku, w którym decyzja o ustaleniu opłaty dodatkowej - zarówno opłaty za rok pierwszy, jak i opłaty za rok następny- stała się ostateczna." Ponadto nie można pominąć, że ustawodawca w art. 64 ust. 2 wprowadził regulację, że opłaty za dany rok wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku, co również wyklucza przyjęcie, że decyzja o ustaleniu opłat dodatkowych każdy następny rok – w rozumieniu art. 63 ust. 3 u.g.n. - wywołuje skutki ex tunc. Opłaty dodatkowe za rok pierwszy i za każdy następny rok różnią się jedynie wysokością stawki, która za kolejne lata ulega zwiększeniu, tak jak stanowi to art. 63 ust. 3 u.g.n. Natomiast reguły ustalania opłaty dodatkowej za rok pierwszy i za każdy następny powinny być jednakowe. Przemawia za tym także i to, że wartość nieruchomości gruntowej określa się na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, przy czym każdorazowo przy ustalaniu opłat za rok kolejny musi być spełniony warunek niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 62 u.g.n. Przyjęcie odmiennego poglądu różnicowania charakteru decyzji o ustaleniu opłat za rok pierwszy i za każdy kolejny następny, czego konsekwencją byłoby ustalanie opłaty dodatkowej za lata następne, mogłoby prowadzić do ustalenia opłaty w drodze decyzji działającej wstecz w sytuacji wykonania obowiązków nałożonych w umowie na użytkownika wieczystego. Takiej interpretacji przeczy cel przepisów art. 62-64 u.g.n. Sankcje, które przewidują wskazane przepisy za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej mają na celu zmobilizowanie użytkownika wieczystego do realizacji postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie mogą mieć natomiast charakteru wyłącznie kary, represji za niedotrzymanie warunków umowy. Decyzja administracyjna o ustaleniu opłat dodatkowych będąca niewątpliwie prawną formą realizacji sankcji administracyjnej wywołuje określony skutek prawny dla jej adresata, kształtuje sytuację prawną organu nakładającego sankcję łącznie z możliwością przymuszenia przez ten organ adresata decyzji do jej wykonania. W literaturze przedmiotu dotyczącej instytucji sankcji administracyjnych zwraca się uwagę na miarkowanie sankcji administracyjnych (por. System prawa administracyjnego, pod red. prof. R. Hausera, Tom 7, Wyd. CH Beck 2012, str.644-649). Argumentacja organu, wskazująca że powodem wydania decyzji w 2009 r. za lata poprzedzające było oczekiwanie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić uzasadnienia dla wydania decyzji niezgodnej z przepisami prawa i dokonywania wykładni prawa niezgodnie z treścią obowiązujących przepisów i celami regulacji przewidzianych w art. 63 i 64 u.g.n. Podsumowując stwierdzić należy, że decyzja ustalająca opłaty dodatkowe na podstawie art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją konstytutywną, co wyklucza ustalanie tych opłat za lata poprzedzające jej wydanie. Uwzględnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów tej skargi.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, skorzystał z dyspozycji art. 188 P.p.s.a. i orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.