Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2982/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. G. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2457/13 w sprawie ze skargi F. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz F. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

F. G., obywatel Chile, złożył w dniu 4 kwietnia 2013 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie: udziału w wysokości 9/10 części w prawie własności lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy [...] w budynku nr [...] wraz z udziałem w wysokości 5184/1000000 części w częściach wspólnych budynku i urządzeniach niesłużących do wyłącznego użytku właścicieli lokali oraz działce gruntu nr[...] , na której został wzniesiony budynek; udziału wynoszącego 9/10 części w 1/600 części prawa współwłasności działki nr [...] położonej w[...] ; udziału wynoszącego 9/10 części w 85/7770 części w lokalu niemieszkalnym oznaczonym nr [...] położonym w budynku [...] przy Al. [...] w[...], tj. hali garażowej usytuowanej w kondygnacji podziemnej budynku wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i urządzeniach niesłużących do wyłącznego użytku właścicieli lokali oraz udziałem w działce gruntu nr [...] wraz z wyłącznym prawem używania części tego lokalu, tj. miejsca postojowego nr [...] i schowka gospodarczego nr[...] . W uzasadnieniu wniosku wskazał, że 1 listopada 2011 r. zawarł związek partnerski według prawa brytyjskiego z obywatelem Polski - J. S., w dniu 13 stycznia 2012 r. otrzymał prawo pobytu w Wielkiej Brytanii na okres 5 lat jako członek rodziny migrującego obywatela UE, a także, że od dwóch lat mieszka w Londynie z partnerem i w przyszłości zamierzają przeprowadzić się do Polski i zamieszkać w[...].

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych odmówił udzielenia zezwolenia, oceniając, że wskazane przez cudzoziemca okoliczności nie stanowią potwierdzenia istnienia związków z Polską w rozumieniu art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.).

Cudzoziemiec złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra, który decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zawarcie związku partnerskiego w świetle prawa brytyjskiego nie może być traktowane tożsamo z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem Polski, co stanowiłoby przesłankę udzielenia zezwolenia. W polskim prawie nie przewidziano instytucji związku partnerskiego. Organ podkreślił, że w myśl art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców istnienie więzi cudzoziemca z Polską mogą potwierdzać okoliczności niewymienione wprost w treści przepisu, ponieważ zawarty w nim katalog ma charakter otwarty. Istotne jest jednak, aby przesłanki inne niż wymienione posiadały określony ciężar gatunkowy, a więc świadczyły o poważnych, trwałych i realnych związkach z Polską o charakterze osobistym i gospodarczym. Organ wskazał jako przesłankę negatywną fakt, że skarżący na stałe mieszka w Wielkiej Brytanii, gdzie znajduje się jego centrum życiowe, zaś przeprowadzka do Polski znajduje się obecnie jedynie w sferze planów. Organ stwierdził, że po stronie cudzoziemca istnieje więź o charakterze subiektywnym z obywatelem Polski, nie zaś więź z Polską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił ocenę organu, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanek do udzielenia mu zezwolenia na nabycie nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa TSUE oraz ETPCz, wyjaśniając, że osoby znajdujące się w związku partnerskim mogą domagać się tożsamego traktowania z małżonkami, tylko gdy taka forma prawnej legalizacji związku jest przewidziana przez prawo krajowe dla osób tej samej płci oraz kiedy prawo krajowe w ten sposób kształtuje sytuację prawną osób w związku partnerskim, że jest ona porównywalna z sytuacją małżonków. Nie jest możliwe zaistnienie dyskryminacji, gdy instytucja związku partnerskiego i małżeństwa nie są zrównane pod względem prawnym. Sąd I instancji podkreślił, że państwa członkowskie UE korzystają z dyskrecjonalnej władzy w zakresie kształtowania pozycji prawnej innych form wspólnego pożycia niż małżeństwo. Brak uprawnienia osób homoseksualnych zawierania małżeństw nie stanowi naruszenia art. 8 i 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie jest możliwe objęcie zakresem przesłanki udzielenia zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości jaką jest pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem Polski także pozostawanie z nim w związku partnerskim. W sprawie nie można mówić o dyskryminacji, ponieważ odmienne traktowanie osób tej samem płci pozostających w związku partnerskim nie wynika z posiadanej orientacji seksualnej, ale ze statusu prawnego, jaki związek tych osób posiada. Sąd I instancji stwierdził, że zasadna była odmowa udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości, ponieważ nie wykazał on istnienia przesłanki związków z Polską, a jedynie więzi z obywatelem polskim. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia art. 3 ust. 3 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 10, art. 20 ust. 2 lit a. i art. 45 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że katalog przesłanek wskazanych w art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ma charakter otwarty. Przesłanek tych nie można jednak interpretować na tyle szeroko, że będą obejmować każdą okoliczność jaka według strony może stanowić o istnieniu więzi z Polską. Ocenił, że fakt pozostawania we wspólnym pożyciu, czy to zinstytucjonalizowanym, czy też nie, nie stanowi spełnienia wskazanej przesłanki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli F. G. oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

F. G. zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, przez uznanie, że związek partnerski wg prawa brytyjskiego mający te same skutki, co małżeństwo zawarty pomiędzy Polakiem i Chilijczykiem zamieszkałymi w Wielkiej Brytanii nie stanowi więzi z Polską w rozumieniu tego przepisu. Skarżący naruszenie powołanego przepisu powiązał z naruszeniem: art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez uznanie, że nie stanowi nierównego traktowania i dyskryminacji odmowa zgody na nabycie nieruchomości przez Chilijczyka mieszkającego w Wielkiej Brytanii, który zawarł związek partnerski wg prawa brytyjskiego z Polakiem także mieszkającym w Wielkiej Brytanii w porównaniu do sytuacji, np. Chilijki mieszkającej w Wielkiej Brytanii, która zawarła związek małżeński wg prawa brytyjskiego z Polakiem także mieszkającym w Wielkiej Brytanii; naruszenie art. 3 ust. 3 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 10, art. 20 ust. 2 lit a. i art. 45 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez nieuzasadnioną dyskryminację w swobodzie przepływu pracowników przez uznanie, że zakaz w państwie pochodzenia pracownika migrującego nabywania nieruchomości przez niebędącego obywatelem UE jego członka rodziny nie utrudnia swobodnego przepływu pracowników, a w szczególności nie ogranicza swobody pracownika w decyzji o powrocie z emigracji do kraju macierzystego.

Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżący odwołał się do treści pisma uzupełniającego skargę do WSA w Warszawie, w którym powołał się na orzeczenia TSUE i ETPCz mające stanowić uzasadnienie skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącego nie przedstawiono żadnego uzasadnienia na usprawiedliwienie rozróżnienia między traktowaniem polsko-chilijskiego małżeństwa zawartego i osiadłego w Wielkiej Brytanii a zrównanym z nim w prawie brytyjskim polsko-chilijskim związkiem partnerskim osób tej samej płci ze względu na cel, którym jest bezpieczeństwo państwa. Zdaniem skarżącego odmowa wydania mu zezwolenia na nabycie nieruchomości lokalowej w [...] utrudnia powrót jego partnera z migracji w Wielkiej Brytanii. Partnerzy ze względu na relacje z rodziną polskiego partnera zamieszkującą w [...] oraz możliwości zawodowe obu partnerów zamierzają przenieść się do[...]. Środki na zakup mieszkania posiada jedynie partner chilijski i prawo nie powinno ingerować w stosunki majątkowe partnerów. Zakaz nabycia lokalu mieszkalnego w dużym mieście w Polsce przez partnera pracownika chcącego powrócić z migracji może wpływać na jego swobodę przemieszczania się na terytorium UE.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że przepis ten zawiera zamknięty katalog przesłanek o charakterze osobistym (rodzinnym), potwierdzających więzi cudzoziemca z Polską; art. 1a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie na skutek przedwczesnego przyjęcia, że skarżący nie wykazał, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Polską; art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez przyjęcie, że prawo do życia osobistego i rodzinnego może zostać ograniczone w sytuacji, gdy nie wymagają tego względy porządku publicznego oraz prawa i wolności innych osób, a także poprzez przyjęcie, że możliwe jest nierówne traktowanie jednostek bez wystarczająco ważnej i uzasadnionej przyczyny, co prowadziło do nieuwzględnienia skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że należy zgodzić się z tezą Sądu I instancji, że związek partnerski zawarty zgodnie z ustawodawstwem innego państwa nie może zostać interpretacyjnie zrównany z pojęciem związku małżeńskiego, o którym mowa w art. 1a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepis ten mówi o małżeństwie, którego legalna definicja na tle polskiego prawa nie budzi wątpliwości. Nie jest jednak trafny pogląd Sądu I instancji, że art. 1a ust. 2 powołanej ustawy wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy, aby wyłącznie związek małżeński uznać za formę współżycia na tyle istotną, że uzasadnia ona powstanie więzi cudzoziemca z Polską. Z regulacji ustawowej nie wynika, aby wolą ustawodawcy było zawężenie przesłanki opartej na więzi osobistej z obywatelem polskim do jednej tylko okoliczności - zawarcia związku małżeńskiego z obywatelem polskim. Rzecznik podkreślił, że trwały związek dwóch osób oparty na wskazanych wyżej rodzajach więzi między nimi może prowadzić do akceptacji, identyfikacji z kulturą, tradycją narodowościową partnera. Nie istnieją powody do przyjęcia, że taki rodzaj więzi może powstać wyłącznie pomiędzy osobami różnej płci. Takie założenie może skutkować dyskryminacją jednostek, które wspólnego pożycia z osobą płci przeciwnej prowadzić nie mogą, a więc jednostek o orientacji homoseksualnej. W odniesieniu do ochrony prawa do prywatności i życia rodzinnego chronionych na podstawie art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Rzecznik odwołał się do treści orzeczeń ETPCz. Podkreślił, że ograniczanie praw osób homoseksualnych powinno następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i nie znajduje usprawiedliwienia wówczas, gdy płeć i rodzaj związku jest w danym wypadku obojętna. Rzecznik podkreślił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, z uwagi na to, że nieruchomość położona jest w strefie nadgranicznej (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) skarżący musi uzyskać zezwolenie na nabycie nieruchomości, wykazując swoje więzi z Polską. Ograniczenia w obrocie nieruchomościami położonymi w strefie nadgranicznej zostały wprowadzone w celu zapewnienie obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego i są to równocześnie cele uzasadniające ograniczenie prawa do prywatności (art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ustawodawca założył jednak, że porządek publiczny czy obronność nie są zagrożone wówczas, gdy cudzoziemiec nabywa nieruchomość z powodów rodzinnych. Rzecznik podkreślił, że brak poszanowania życia osobistego i rodzinnego osoby, która nie pozostaje w związku małżeńskim, ale realizuje swoje życie rodzinne w innej formie, i odmiennie jest traktowane właśnie z tego względu - prowadzi do dyskryminacji tej osoby w aspekcie prawa do prywatności. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie obejmuje innej przesłanki osobistej niż małżeństwo z obywatelem polskim, stanowi niedopuszczalną wykładnię tego przepisu z tego powodu, że pozbawia prawa do ochrony prywatności i życia rodzinnego te osoby, które realizują swoje życie rodzinne w innych niż małżeństwo formach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Rzecznik wskazał, że organ naruszył przepisy K.p.a., czego Sąd I instancji nie uwzględnił. Organ zignorował pismo pełnomocnika skarżącego, w którym podkreślił okoliczność wspólnego wieloletniego pożycia i zamieszkania z polskim obywatelem na terenie Wielkiej Brytanii. W przedmiocie podniesionych przez skarżącego okoliczności organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Organ nie rozważył, czy związek skarżącego z obywatelem polskim ma rzeczywiście charakter życia rodzinnego w rozumieniu art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a jeśli tak, to czy doprowadził on do akceptacji, identyfikacji z kulturą, tradycją narodowościową partnera, a więc do więzi z krajem pochodzenia tegoż życiowego partnera. W ocenie Rzecznika organ nie zgromadził materiału dowodowego wystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Poprzestanie na ustaleniu istnienia formalnego związku partnerskiego zawartego w Wielkiej Brytanii pomiędzy wnioskodawcą a obywatelem polskim nie pozwoliło na ocenę przesłanki o charakterze osobistym, która potencjalnie statuuje więź wnioskodawcy z Polską. Wezwania dokonywane przez organ w trakcie postępowania administracyjnego również nie zmierzały do ustalenia faktycznego charakteru związku oraz jego wpływu na ewentualną więź z krajem pochodzenia partnera. Jeżeli w niniejszej sprawie fakt zawarcia związku partnerskiego organ uznawał za niewystarczający dla ustalenia przesłanki o charakterze osobistym warunkującej więź cudzoziemca z Polską konieczne było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. Niezbędne było w tym wypadku precyzyjne określenie w wezwaniu kierowanym do skarżącego zakresu żądanych od strony informacji.

Z uwagi na powołane podstawy kasacyjne Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Trafne są zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Warunki te w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, przez co naruszył powyższe przepisy o postępowaniu.

Cudzoziemiec we wniosku, prócz faktu pozostawania w wieloletnim związku partnerskim z polskim obywatelem, wskazał na okoliczność, że w przyszłości zamierza z partnerem przeprowadzić się do[...] , a nabywany lokal ma służyć zabezpieczeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Podkreślił, że jest związany z Polską nie tylko związkami rodzinnymi ze swoim partnerem, ale też licznymi kontaktami towarzyskimi. W ciągu ostatnich lat cudzoziemiec wielokrotnie przebywał w Polsce. Organ nie wziął jednak pod uwagę twierdzeń cudzoziemca i nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy wieloletnie wspólne pożycie partnerów ma charakter takiego rodzaju więzi, która doprowadziła do powstania związków cudzoziemca z Polską. W sprawie nie sprawdzono, czy pozostawanie w związku partnerskim z polskim obywatelem nie doprowadziło do akceptacji, identyfikacji z kulturą i tradycją narodowościową partnera przez cudzoziemca, co można uznać za więzi z krajem pochodzenia partnera. Należy zgodzić się, że sam fakt pozostawania cudzoziemca we wspólnym pożyciu z obywatelem Polskim nie jest wystarczający do uznania, że istnieją więzi tego cudzoziemca z Polską. Istotne jest przy tym to, że nie ma znaczenia, czy wskazana więź dotyczy partnerów odmiennej, czy jak w rozpoznawanej sprawie - tej samej płci. Pozostawanie we wspólnym pożyciu przez wiele lat, istnienie więzi uczuciowej, fizycznej oraz gospodarczej, niezalegalizowanej małżeństwem może prowadzić do powstania związków z krajem pochodzenia partnera. Więź ta nie ma charakteru prawnego, ale tworzy pewną sytuację faktyczną, która może mieć znaczenie dla oceny związków z Polską. Trzeba wskazać, że w polskim porządku prawnym istnieją przypadki przyznania uprawnień osobom niepozostającym w związku małżeńskim, a będącym we wspólnym pożyciu, a zatem relacji osobistej opartej na więzach uczuciowych i prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego, wspólnym bytowaniu podobnym do związku małżeńskiego. Odnosi się to także do związków jednopłciowych. Przykładami może być art. 691 K.c. dotyczący uprawnienia do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy (por. uchwała Sądu Najwyższego z 28 listopada 2012 r., III CZP 65/12), czy pojęcie "osoby pozostającej we wspólnym pożyciu" na gruncie art. 115 § 11 K.k. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 lutego 2016 r., I KZP 20/15).

Jak prawidłowo wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich wspólne pożycie może mieć charakter życia rodzinnego, podlegającego ochronie na podstawie art. 47 Konstytucji i art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Organ powinien był wyjaśnić powyższe okoliczności i w tym celu przesłuchać cudzoziemca oraz jego partnera. Trafny jest zarzut, że wezwania kierowane do cudzoziemca nie zmierzały do ustalenia stanu faktycznego, ponieważ ograniczały się do przytoczenia treści art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Wezwania te powinny precyzyjnie wskazywać, jakiego zakresu informacji organ oczekuje od strony, np. poprzez przytoczenie okoliczności, które należy ustalić w postępowaniu. Uwadze Sądu I instancji umknęło również to, że organ pominął okoliczność, że wniosek cudzoziemca dotyczył nabycia lokalu mieszkalnego, który ma służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb mieszkaniowych partnerów w przyszłości, a nie np. nieruchomości rolnej o znacznym obszarze i strategicznym znaczeniu dla państwa. W tym kontekście organ miał obowiązek dokonać, na gruncie okoliczności rozpoznawanej sprawy, wszechstronnej oceny interesu ogólnego i interesu indywidualnego (art. 7 K.p.a.), i wyjaśnić, czy ochrona tego pierwszego wymagała wydania decyzji odmownej. Wymaga wskazania, że w przypadku gdyby cudzoziemiec ubiegał się o nabycie lokalu nieznajdującego się strefie nadgranicznej (np. w Warszawie), to, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie musiałby ubiegać się o uzyskanie zezwolenia. Powyższe wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Trafny jest także zarzut w skargach kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i cudzoziemca dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. oraz art. 1a ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji organ dokonał błędnej wykładni tych przepisów poprzez uznanie, że katalog przesłanek o charakterze osobistym (rodzinnym) potwierdzającym więzi cudzoziemca z Polską ma charakter zamknięty, bowiem przewiduje tylko jedną tego rodzaju przesłankę w postaci związku małżeńskiego z polskim obywatelem. Katalog wskazany w art. 1a ust. 2 powołanej ustawy ma charakter otwarty, a wymienione w nim okoliczności są przykładowe, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności", a więzi cudzoziemca z Rzeczpospolitą Polską mogą wynikać z innych relacji o charakterze rodzinnym z obywatelem polskim (por. I.Wereśniak-Masri, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2014, s. 39, 40-41). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji podzielającego pogląd organu, że przepis ten wyczerpująco określa okoliczności o charakterze więzi osobistej z obywatelem polskim jako przesłanki więzi z Polską. Przyjęty katalog ma charakter otwarty także w zakresie istnienia więzi osobistych. Przyjęcie zaakceptowanej przez organ i Sąd I instancji wykładni za prawidłową byłoby niedopuszczalne i sprzeczne z wolą ustawodawcy. Prowadziłoby bowiem do apriorycznego wykluczenia możliwości nabycia nieruchomości przez cudzoziemca w sytuacji istnienia każdej innej niż małżeństwo więzi osobistej, np. w przypadku, gdy cudzoziemiec jest ojcem dziecka będącego polskim obywatelem. Źródłem więzi cudzoziemca z Rzeczpospolitą Polską w rozumieniu art. 1a ust 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców mogą być szczególne relacje z obywatelem polskim niestanowiące związku małżeńskiego. Zezwolenie może zostać wydane ze względu na inne niewymienione w art. 1a ust. 2 powołanej ustawy okoliczności potwierdzające istnienie tej więzi. Powyższe oznacza zatem, że, w realiach danej sprawy, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny, dla oceny, czy dana więź osobista, rozumiana jako określony stan faktyczny, przekłada się na istnienie więzi z Polską. Brak takiej oceny w rozpoznawanej sprawie doprowadził do przedwczesnego uznania, że cudzoziemiec takich więzi nie posiada, a zatem że nie spełnia przesłanek z art. 1a ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty, tj. dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz art. 8 w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Należy podkreślić, że naruszenie zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji może mieć miejsce wówczas, gdy wprowadzone zróżnicowania dotyczą podmiotów i sytuacji podobnych. Wywody Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za trafne. Sytuacja osób pozostających w związku partnerskim (hetero-lub homoseksualnym) nie jest podobna do sytuacji małżonków. Osoby znajdujące się w związku partnerskim mogą domagać się traktowania tożsamego z osobami w związku małżeńskim, gdy prawo krajowe danego państwa członkowskiego przewiduje taką formę legalizacji związków osób jednej płci. Prawo krajowe musi jednocześnie kształtować sytuację prawną osób w związku partnerskim w taki sposób, że jest porównywalna z sytuacją małżonków. Taki pogląd prezentuje ETPCz np. w wyroku 15 marca 2012 r. Gas i Dubois przeciwko Francji i TSUE np. w wyroku przywołanym przez Sąd I instancji z 10 maja 2011 r. sygn. akt C-147/08. W orzecznictwie ETPCz przyjmuje się, że państwom wolno ograniczać dostęp do związków małżeńskich parom osób tej samej płci (wyrok z 24 czerwca 2010 r. Schalk i Kopf przeciwko Austrii; wyrok z 9 czerwca 2016 r. Chapin i Charpentier przeciwko Francji). W ostatnim z powołanych wyroków ETPCz potwierdził, że państwa mają pewien margines swobody w odniesieniu do regulacji dokładnego statusu prawnego nadanego według alternatywnych sposobów uznania związków tej samej płci oraz wynikających z nich różnic w odniesieniu do praw i obowiązków przysługujących małżeństwom. Polski porządek prawny w ogóle nie przewiduje możliwości legalizacji związków osób tej samej płci, a, co istotne, w Polsce związki partnerskie nie są uregulowane w odniesieniu także do osób heteroseksualnych. Jedynym prawnie uregulowanym związkiem dwojga osób jest małżeństwo będącego zgodnie z art. 18 Konstytucji związkiem kobiety i mężczyzny, których sytuacja nie jest porównywalna z sytuacją osób pozostających we wspólnym pożyciu bez względu na orientację seksualną partnerów. Odmienne traktowanie osób tej samej płci będących w związku partnerskim nie wynika z tego jakiej są orientacji seksualnej, ale ze statusu prawnego, jaki ich związek posiada, przy czym państwo jest uprawnione do kształtowania tego statusu odmiennie od pozycji małżeństw.

Powyższej tezie nie przeciwstawiają się powołane przez skarżących kasacyjnie orzeczenia ETPCz z 7 listopada 2013 r. w sprawie Vallianatos i inni przeciwko Grecji i z 2 marca 2010 r. Kozak przeciwko Polsce, oraz TSUE z 12 grudnia 2013 r. C-267/12, ponieważ żadnego z nich nie można odnosić do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z wyroków dotyczy kwestii wprowadzenia związku cywilnego jako alternatywy dla małżeństwa, ograniczając jego dostęp wyłącznie do osób heteroseksualnych. W rozważanym przypadku ETPCz uznał, że naruszono art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmienne traktowanie par jednopłciowych w kontekście instytucjonalizacji związków osób tej samej płci. W sprawie zaistniała dyskryminacja ze względu na orientację seksualną, która nie miała należytego uzasadnienia. Trybunał zajął stanowisko, że jeśli państwo dobrowolnie decyduje się na uregulowanie związku cywilnego będącego alternatywą dla małżeństwa, to musi do tej instytucji dopuścić wszystkie osoby bez względu na orientację seksualną. W sprawie Kozak przeciwko Polsce ETPCz stwierdził naruszenie art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazując, że odmowa wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym partnerze uzasadniona była wyłączenie homoseksualną orientacją wstępującego. Zakaz dyskryminacji został naruszony z uwagi na odmienne traktowanie par homoseksualnych w stosunku do znajdujących się w identycznej sytuacji par heteroseksualnych. Na grunt rozpoznawanej sprawy nie można przenieść też wniosków wypływających z orzeczenia TSUE z 12 grudnia 2013 r. C-267/12. Dotyczyło ono sytuacji pracowników - osób homoseksualnych, które zawarły umowę o związku partnerskim i nie miały przyznanych w układzie zbiorowym korzyści wynikających z zawarcia tego związku, podczas gdy małżonkowie takie korzyści mieli. Trybunał stwierdził, że sytuacja małżonków i osób homoseksualnych w zalegalizowanym związku partnerskim jest porównywalna w świetle przyznania wyżej wspomnianych korzyści. Trybunał nie wypowiadał się natomiast, czy w innych sferach życia sytuacje małżonków i partnerów jednopłciowych są podobne. W każdej z powyższych spraw dokonano porównania sytuacji par homoseksualnych i par heteroseksualnych (pozostających w związku małżeńskim lub nie) na gruncie konkretnej sytuacji faktycznej i w kontekście poszczególnych na tle prawa krajowego uprawnień tych osób, których nie można przenosić na okoliczności rozpatrywane w sprawie skarżącego.

Zarzut naruszenia zakazu dyskryminacji został powiązany z naruszeniem prawa do poszanowania życia rodzinnego cudzoziemca chronionego na podstawie art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena ewentualnego naruszenia tych przepisów na obecnym etapie byłaby przedwczesna z uwagi na niewyjaśnienie przez organ, czy więź cudzoziemca i obywatela polskiego doprowadziła do powstania życia rodzinnego. Należy przy tym podkreślić, że więź polegająca na wspólnym pożyciu osób homoseksualnych może zostać uznana za rodzinną (por. wyrok ETPCz z 21 lipca 2015 r. Oliari i inni przeciwko Włochom, nr skarg 18766/11 i 36030/11). Aktualnie nie jest możliwe stwierdzenie, czy prawo do poszanowania (ochrony) życia rodzinnego cudzoziemca zostało w rozpoznawanej sprawie podważone.

Nietrafne okazały się zawarte w skardze kasacyjnej cudzoziemca zarzuty naruszenia art. 3 ust. 3 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 10, art. 20 ust. 2 lit. a i art. 45 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Cudzoziemiec nie jest "członkiem rodziny" w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie prawa obywatela Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz. Urz. z 2004 r. Nr L 158, str. 77-123). Zgodnie z tym przepisem za członka rodziny należy uznawać partnera, z którym obywatel UE zawarł zarejestrowany związek partnerski, na podstawie ustawodawstwa danego państwa członkowskiego, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, oraz zgodnie z warunkami ustanowionymi w odpowiednim ustawodawstwie przyjmującego państwa członkowskiego. Dyrektywa pozostawiła zatem każdemu państwu członkowskiemu wybór w zakresie zrównania uregulowanego w prawie krajowym związku partnerskiego z małżeństwem. Jak już wskazano, polski system prawny nie normuje instytucji związku partnerskiego, więc cudzoziemiec nie może być uznany za "członka rodziny" i nie korzysta ze swobody przemieszczania się. Z tych względów nie jest trafne twierdzenie cudzoziemca, że odmowa wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi naruszenie swobody przemieszczania się pracowników. W konsekwencji nie można mówić o dyskryminacji i naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów traktatowych.

Za nietrafne należy uznać stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i cudzoziemca, z którego wynika, że w przypadku gdy cudzoziemiec nabywa nieruchomość w celach rodzinnych, to nie można mówić o zagrożeniu obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, wbrew założeniom ustawodawcy, że cudzoziemiec, który zawarł związek małżeński z polskim obywatelem, a zatem wykazał więź z Polską na podstawie art. 1a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie musi spełniać przesłanki z art. 1a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem zezwolenie jest wydawane, gdy nabycie nieruchomości nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Nieruchomość, którą miałby nabyć skarżący, położona jest w strefie przygranicznej, zatem na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie stosuje się do niej zwolnień wskazanych w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Innymi słowy, cudzoziemiec musi otrzymać zezwolenie, aby doszło do skutecznego nabycia nieruchomości. Decyzja pozytywna zostanie wydana w przypadku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy - bez względu na rodzaj osobistych relacji z polskim obywatelem, z których mogą wynikać związki z Polską. Możliwa jest więc sytuacja, że cudzoziemiec wstąpi w związek małżeńskim z polskim obywatelem, ale względy obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego będą sprzeciwiały się nabyciu przez niego nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, także cudzoziemiec, który nabywa nieruchomość z powodów rodzinnych musi spełnić wymogi określone w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Z tych względów, należało uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów (art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 1a ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, w sprawie nie zebrano w sposób należyty materiału dowodowego ani nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, a zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i prawa materialnego.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2013 r., w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – decyzję uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

14