Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 242/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Jelcza-Laskowic w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji za listopad 2021 r. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem A. W. (dalej: skarżąca, strona), będąca organem prowadzącym Przedszkole Niepubliczne M. w M.1, wniosła skargę na czynność Burmistrza Jelcza-Laskowic (dalej: organ) z dnia 30 listopada 2021 r. wypłacenia zaniżonej o wartość 16 564,88 zł kwoty dotacji oświatowej dla Przedszkola Niepublicznego M. (dalej: Przedszkole) na listopad 2021 r. w efekcie aktualizacji kwoty podstawowej dotacji na rok 2021. W skardze wniosła o:

1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącej;

2) stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. o uznanie uprawnienia skarżącej do wypłaty na jej rzecz dotacji w wysokości prawidłowej i zgodnej z przepisami powszechnie obowiązujących przepisów;

3) zasądzenie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r.o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930) – dalej: u.f.z.o.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej skarżącej dotacji, tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez Burmistrza Jelcz - Laskowic do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnej skarżącej dotacji poprzez jej błędną aktualizację, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu Skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej;

3.naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. poprzez dokonanie przez organ aktualizacji dotacji dla Przedszkola prowadzonego przez skarżącą sprzecznie z powyższymi przepisami;

4. naruszenie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. poprzez brak uwzględnienia przez organ przy aktualizacji dotacji dla Przedszkola prowadzonego przez skarżącą przesłanek, o których mowa w powyższych przepisach.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że otrzymała od organu dotującego drogą mailową informację o aktualizacji w trybie art. 46 ust. 1 u.f.z.o. stawki podstawowej dotacji dla Przedszkola na 2021 r., z której wynikało, że od listopada 2021 r. kwota dotacji zostanie zmniejszona ze względu na nadpłatę tejże dotacji otrzymaną przez Przedszkole w miesiącach styczeń - październik 2021 r. Jednocześnie w dniu 28 października 2021 roku na stronie BIP została umieszczona) informacja o kwocie dotacji dla Przedszkoli oraz o statystycznej liczbie uczniów w przedszkolach publicznych. Skarżąca otrzymała zmniejszone kwoty dotacji za listopad i grudzień 2021r. Mailowo jak i pismem strona próbowała otrzymać od organu informację o podstawie oraz metodologii wyliczeń, jednakże do dnia złożenia skarg nie dostała odpowiedzi poza informacją, iż aktualizacja została przeprowadzona zgodnie z przepisami.

Skarżąca podniosła następnie, że przy ogłoszeniu jak i przy dokonywaniu przez Burmistrza zaskarżonej czynności nie uwzględniono planu dochodów i wydatków budżetu Gminy Jelcz-Laskowice według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc ostatniej aktualizacji, który to obowiązek wynika z art. 44 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. Z przepisu tego wynika natomiast, że organ winien powołać się na konkretne postanowienia zaktualizowanego budżetu gminy, co pozwoliłoby na weryfikację prawidłowości dokonanej przez organ aktualizacji dotacji. Skarżąca następnie przedstawiła szeroką argumentację podważającą prawidłowość dokonanej aktualizacji kwoty podstawowej dotacji, odwołując się do przepisów art. 44 ust. 2 pkt 1, 12 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 9 u.f.z.o. oraz przywołała regulacje art. 43 u.f.z.o. dotyczące aktualizacji kwoty przysługującej dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 tej ustawy oraz mechanizmu wyrównania kwoty dotacji. Wskazała m.in., że w przypadku wyrównywania kwoty ww. dotacji zgodnie z ust. 4, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno- wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na ww. dziecko/ucznia/wychowanka/uczestnika/ od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 43 ust. 5 u.f.z.o.). Art. 43 ust. 5 u.f.z.o. wskazuje bowiem maksymalny oraz minimalny próg, o jaki może zmniejszyć się dotacja względem średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Strona, powołując się na uzasadnienie projektu ustawy, zaznaczyła dalej, że w ten sposób ustawodawca w u.f.z.o. wprowadził mechanizm, który stanowi tego, że na skutek aktualizacji dotacji nie dojdzie do takiej sytuacji, w której organ prowadzący m.in. przedszkole niepubliczne stanie się zobowiązany do zwrotu dotacji (albowiem do momentu aktualizacji dotacji otrzyma kwotę wyższą, niż należna za dany rok budżetowy według nowej stawki dotacji) lub w ramach kolejnych rat dotacji nie otrzyma praktycznie żadnych środków finansowych z jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca, odnosząc się do otrzymanego od organu gminy pisma wskazała, że w okresie od stycznia do października 2021 r. Gmina Jelcz - Laskowice wypłacała na pełnosprawnego wychowanka przedszkola niepublicznego, następującą stawkę podstawowej kwoty dotacji: od stycznia do marca - 700,27 zł, od kwietnia do października - 704,87 zł. Zgodnie z przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o., średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% względem powyżej ustalonej średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych dotychczas w roku 2021. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, dotacja wypłacana przez Gminę na 1 pełnosprawnego wychowanka przedszkola niepublicznego w listopadzie wyniosła 468,80 zł oraz grudniu 2021 roku wynosiła 528,600 zł. Z pewnością za sprzeczne z art. 43 ust 5 u.ft.z.o. byłoby wypłacenie przez Gminę w ramach podstawowej kwoty dotacji w listopadzie lub grudniu 2021 r. rat w wysokości niższej o 176,21 zł Ustalając i wypłacając dotację dla przedszkoli niepublicznych Gmina musi mieć na uwadze całość norm prawnych z tym związanych, w tym również treść art. 43 ust. 5u.f.z.o., który wyklucza możliwość pomniejszenia stawek dotacji o więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas wypłaconych rat dotacji czy niewypłacenia dotacji w ramach którejkolwiek z dwunastu rat dotacji również w sytuacji wyrównywania dotacji. Jednocześnie bezsprzeczne jest, iż brak wyliczenia i przedstawienia metodologii wyliczania dotacji jest dla skarżącej stanowi trudne do zweryfikowania działania organu, który jako dysponent środków publicznych powinien przedstawić sposób obliczenia i obniżenia stawki dotacji po aktualizacji.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Jelcza-Laskowic wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że konsekwencje zmiany wysokości kwoty dotacji przyznanej niepublicznym przedszkolom niebędącym przedszkolami specjalnymi w wyniku dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 października 2017 r. u.f.z.o. określa art. 43 ust. 4 u.f.z.o., zgodnie z którym jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1,2 i 8, art. 28-30, art, 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15- 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art, 26 ust. 1,2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art, 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. W związku z czym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji. Ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym.

Wskazał organ następnie, że podstawowa kwota dotacji (dalej: PKD) w roku 2021 została wyliczona na podstawie przepisów u.f.z.o. w dniu 28 października 2021r. Roczna podstawowa kwota dotacji (dalej: PKW) wyniosła 11 204,32 zł, a miesięczna PKD wyniosła 933,69 zł, z czego dotacja należna dla niepublicznego przedszkola obowiązująca od dnia 1 stycznia 2021r. do 31 marca 2021 wyniosła 75% PKD czyli kwotę 700,27 zł. W kwietniu 2021 r. została dokonana pierwsza aktualizacja PKD. Po dokonanej aktualizacji roczna PKW wyniosła 11 277,89 zł, miesięczna PKD wyniosła 939,82 zł, z czego dotacja należna dla niepublicznego przedszkola obowiązująca od dnia 1 kwietnia do 31 października 2021r. wyniosła 75% PKD czyli kwotę 704,87 zł. Z kolei w dniu 28 października 2021r. została dokonana druga aktualizacja PKD. Po dokonanej aktualizacji roczna PKW wyniosła 10 423,91 zł, a miesięczna PKD wyniosła 868,66 zł, z czego dotacja należna dla niepublicznego przedszkola obowiązująca od dnia 1 listopada do 31.12.2021r. wyniosła 75% PKD czyli kwotę 651,49 zł.

W związku z dokonaną pierwszą aktualizacją PKD w kwietniu 2021 roku dokonano wyrównania dotacji przekazanej skarżącej za miesiąc styczeń-marzec 2021 roku. Zatem dotacja wypłacona w miesiącach styczeń-marzec dla niepublicznego przedszkola wynosiła 224 786,67 zł i została wyliczona w następujący sposób: 321 dzieci x 700,27 zł. Dotacja wypłacona w miesiącach kwiecień - październik dla niepublicznego przedszkola wynosiła 465 919,07 zł i została wyliczona w następujący sposób: 661 dzieci x 704,87 zł. W miesiącu kwietniu zostało dla niepublicznego przedszkola wypłacone wyrównanie dotacji za miesiące styczeń-luty wyliczone na podstawie zaktualizowanej PKD w wysokości 1 476,60 zł (wyliczenie 704,87-700,27 = 4,60 zł co daje 321 dzieci x 4,60 zł różnica w stawkach PKD = 1 476,60 zł). W związku z dokonaniem drugiej aktualizacji PKD (październik 2021r.) dokonano pełnego rozliczenia dotacji należnej dla niepublicznego przedszkola. W miesiącach styczeń-październik do niepublicznego przedszkola uczęszczało 982 dzieci, a dotacja została wypłacona w 10 transzach na kwotę 692 182,34 zł ( 982 dzieci x 704,87 zł = 692 182,34 zł.).

Zgodnie z obowiązującą drugą aktualizacją PKD dotacja należna niepublicznemu przedszkolu powinna wynosić 639 768,19 zł wg przeliczenia - 982 dzieci x 651,49 zł. Naliczona kwota do zwrotu wynikająca z różnicy kwoty dotacji przelanej a kwoty dotacji należnej wyniosła 692 182,34 zł - 639 763,18 zł = 52 419,16 zł. Zgodnie z obowiązującymi przepisami u.f.z.o. nadpłacona kwota dotacji powinna pomniejszać kwoty dotacji przekazywanych w miesiącu listopadzie i grudniu. Z uwagi jednak na brzmienie art. 43 ust. 5 z u.f.z.o. zgodnie z którym w przypadku wyrównywania kwoty dotacji średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetyczne części przekazywanych dotacji od dnia 1 stycznia .2021 do czasu dokonania drugiej aktualizacji PKD została wyliczona stawka spełniająca wymogi ustawowe i wyniosła 528,65 zł ( 75% z stawki 704,87 zł.)

Zgodnie z dokonanymi wyliczeniami w listopadzie i w grudniu 2021 r. dokonano przelewów dotacji należnej niepublicznemu przedszkolu w wysokości 102 558,10 zł. W następujący sposób:

- za listopad 94 dzieci x 528,65 zł. = 49 693,10 zł.

- za grudzień 100 dzieci x 528,65 zł. = 52 865,00 zł.

W przypadku zastosowania stawki obowiązującej od listopada 2021 wysokość dotacji wyniosłaby natomiast 73 969,89 zł wg następującego wyliczenia:

- za miesiąc listopad - 94 dzieci x 651,49 zł = 64 240,06 zł - 26 209,58 zł (rata z nadpłaty ) = 35 030 ,47 zł ( kwota 35 030,47 : 94 dzieci = 372,66 zł)

- za miesiąc grudzień - 100 dzieci x ,651,49 zł = 65 149,00 zł - 26 209,58 zł. ( rata z nadpłaty ) = 38 939 ,42 zł ( kwota 38 939,42 zł. : 100 dzieci = 389,39 zł)

Jak wynika z przedstawionego powyżej wyliczenia skarżąca otrzymałaby mniejszą dotację o kwotę 25 588,21 zł ( 102 558,10 zł - 73 969,89 zł ), co nie byłoby zgodne z obowiązującymi ograniczeniami dotyczącymi maksymalnego zwiększenia i maksymalnego zmniejszenia stawki dotacji wyliczonej po drugiej aktualizacji. Tym samym w świetle przedstawionych faktów podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ art 17 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 5, art. 43 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 44 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. jest całkowicie chybiony i pozbawiony jakiejkolwiek podstawy faktycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność organu dotującego, polegająca na wypłacie dotacji oświatowej na rzecz skarżącej, jako organu prowadzącemu przedszkole niepubliczne, w kwocie, która zdaniem strony – została zaniżona.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak natomiast stanowi art. 47 u.f.z.o., czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się rozbieżności stanowisk co do możliwości zaskarżenia czynności wypłaty dotacji. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że czynność taka jest objęta zakresem art. 47 u.f.z.o. Pogląd ten podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2021 r. I GSK 1713/20 (CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyroki o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21). Tym samym należy przyjąć, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, ale finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m. in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej czynności wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Kwestie aktualizacji i wyrównania kwoty dotacji oświatowej zostały uregulowane w art. 43 u.z.o. I tak, stosownie do brzmienia ust. 1, kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: 1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; 3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; 4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W rozpoznawanej sprawie podniesione w skardze zarzuty dotyczyły zarówno samej aktualizacji dotacji w trybie art. 44 u.f.z.o. (niezgodność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji z przesłankami wskazanymi w tym przepisie), jak również wypłaty dotacji w zaniżonej kwocie za miesiące listopad i grudzień 2021 r. w konsekwencji wcześniejszej aktualizacji PKD i zastosowania mechanizmu wyrównania dotacji (art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o.). Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału III z 3 marca 2023 r. i 25 maja 2023 r. skarga została zatem rozdzielona na trzy sprawy: o sygn. III SA/Wr 242/22 ( niniejsza sprawa), o sygn. III SA/Wr 69/23 (skarga na czynność wypłaty dotacji w zaniżonej kwocie za grudzień 2021 r.) oraz o sygn. III SA/Wr 171/22 (skarga na czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji). Z uwagi na prawomocne odrzucenie skargi w sprawie o sygn. III SA/Wr 171/22 Sąd oceniając obecnie legalność czynności wypłaty dotacji dla skarżącej jako organu prowadzącego Przedszkole za listopad 2021 r. nie poddaje już zatem badaniu i kontroli prawidłowości stosowania przez organ przepisu art. 44 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w związku z art. 9 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o. i nie może uwzględnić zarzutów strony dotyczących nieprawidłowości przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Zasady aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, zostały określone w art. 43 ust 1- 5 u.f.z.o. Zgodnie z ust. 1 kwota ta ulega aktualizacji: 1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; 3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; 4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Aktualizacji kwoty tej dotacji dokonuje się : 1)w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3; 2) w październiku roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1; 3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 ( ust. 2 art. 43 u.f.z.o.) Zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od: 1) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1; 2) pierwszego dnia listopada roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 2; 3) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 3 ( ust. 3)

W rozpoznawanej sprawie, w związku z dwukrotną aktualizacją rocznej podstawowej kwoty dotacji (PKW) organ w 2021 r. dokonywał dwukrotnie aktualizacji PKD – w kwietniu i w październiku. Po każdej aktualizacji był zobowiązany ponownie dokonać przeliczenia miesięcznej raty dotacji (jako 1/12 zaktualizowanej kwoty PKD). Wynika to z rocznego charakteru dotacji, podobnie jak przewidziana w ust. 4 art. 43 u.f.z.o. konieczność wyrównania pozostałych do wypłaty kwot dotacji, mająca zapewnić, by w rozrachunku rocznym kwota otrzymanej dotacji nie była wyższa lub niższa od należnej, ustalonej z uwzględnieniem zaktualizowanych kwot.

W świetle zatem przywołanych regulacji art. 43 ust. 1-3 u.f.z.o. od 1 listopada 2021 r. , w związku z październikową aktualizacją PKW na kwotę 10 423,91 zł, dla Przedszkola obowiązywała nowa, zaktualizowana kwota dotacji PKD: 75%PKW = 7817,93 zł. Organ prawidłowo wyliczył miesięczną, zaktualizowaną ratę dotacji na 1/12 ww. kwoty, tj. 651,49 zł. Jednocześnie jednak, w związku z tym właśnie, że dotacja, po zaktualizowaniu PKD podlega ponownemu przeliczeniu od początku roku, pozostałe faktycznie do wypłaty raty dotacji muszą uwzględniać kwoty już wypłacone w poprzednich miesiącach na poczet rocznej kwoty dotacji. Służy temu mechanizm wyrównania dotacji określony w art.43. ust. 4 u.z.o. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Biorąc pod uwagę niekwestionowane w sprawie dane liczbowe dotyczące ilości dzieci zdrowych uczęszczających do przedszkola i zgłoszonych przez skarżącą, organ trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę, że pozostała do wypłaty kwota dotacji, wyliczona zgodnie z powyższym mechanizmem wyniosła 73 969,89 zł. Po uwzględnieniu bowiem, zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o, konieczności pomniejszenia wypłat dotacji w listopadzie i grudniu 2021 r. o kwoty nadpłacone w miesiącach styczeń-październik, zgodnie z art. 43 ustr. 4 uf.z.o.: kwota roczna dotacji według zaktualizowanej w październiku stawki 651,49 zł (dla 1176 dzieci w całym roku) tj. 766 152, 24 zł minus kwota dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń – październik według stawki dotacji 704,87 zł tj. 962 182,34 (dla 982 dzieci w tym okresie) = 73 969,89 zł. Jak wyliczył zatem organ, kwota pomniejszenia, wynikająca z zastosowania mechanizmu wyrównania wyniosła 52 419,16 zł (kwota wypłacona w tych miesiącach wg stawki 704,87 zł: 692 182,34, zł minus kwota wynikająca z przeliczenia ponownego dotacji po drugiej aktualizacji, tj. wg stawki 651,49 zł: 639 763,18 zł = 52 419,16 zł). Biorąc pod uwagę liczbę dzieci uczęszczających w listopadzie i grudniu do przedszkola (łącznie 194 dzieci) zastosowanie wyłącznie wyrównania dotacji na zasadzie określonej w art. 43 ust. 4 oznaczałoby w rezultacie to "urealnienie" stawki dotacji na ucznia do kwoty 381,29 zł .

Pomniejszenie pozostałych do wypłaty rat dotacji, wynikające z zastosowania wskazanego w art. 43 ust. 3 mechanizmu wyrównania rat dotacji doznaje jednak pewnych ograniczeń. Jak bowiem stanowi ust. 5 art. 43 u.f.z.o., w przypadku wyrównywania kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, zgodnie z ust. 4, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Powyższy przepis ograniczający znaczny spadek lub wzrost wysokości dotacji w ciągu następującej w wyniku aktualizacji wprowadzono od 2018 r. Został on wprowadzony ze względu na potrzebę ochrony stabilności finansowej dotowanych jednostek. Ustawodawca dostrzegł problem tego, że niekiedy spadek kwoty dotacji (która jest roczna) po aktualizacji październikowej powodował, że dwie ostatnie części dotacji (za listopad i grudzień) ulegały wyzerowaniu. Mając na uwadze potrzebę zapewnienia stabilności finansowej dotowanych jednostek (które nie muszą mieć świadomości nadchodzącej przyszłości), wprowadzono przepis, stanowiący, że średnia arytmetyczna części dotacji wypłacanych po miesiącu aktualizacji nie może być niższa niż 75% średniej arytmetycznej części dotacji wypłacanych do miesiąca aktualizacji włącznie oraz jednocześnie średnia arytmetyczna części dotacji wypłacanych po miesiącu aktualizacji nie może być wyższa niż 150% średniej arytmetycznej części dotacji wypłacanych do miesiąca aktualizacji włącznie (zob. M. Pilich (red.) Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, opubl. w Lex/el 2020, komentarz do art. 43 u.f.z.o.).

W rozpoznawanej sprawie średnia arytmetyczna części dotacji przekazywanych od dnia 1 stycznia do 31 października 2021 r. odpowiednio na wymienione w art. 43 ust. 5 dziecko (uwzględniając wypłaty z tytułu wyrównania za miesiące styczeń-luty 2021 r.) była równa miesięcznej stawce dotacji po kwietniowej aktualizacji i wyniosła: 704 ,87 zł (661 dzieci uczęszczających w tym czasie do przedszkola x miesięczna stawka PKD 704,87/ 661). Dopuszczalne maksymalne pomniejszenie pozostałych części należnych na takie dziecko dotacji w kolejnych miesiącach to 25 % powyższej kwoty, czyli 176,21 zł – a więc dokładnie ta kwota, o którą obniżył organ miesięczną stawkę dotacji na 1 ucznia w listopadzie i grudniu 2021r., a której zastosowanie kwestionuje skarżąca. Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę , w miesiącach listopadzie i grudniu wypłacił w sumie 102 558,10 zł na 94 dzieci w listopadzie i 100 dzieci w grudniu (te same liczby dzieci potwierdza zresztą strona w mailach z 1 i 30 grudnia 2021 r.) według stawki 528,65 zł (kwota dotacji na dziecko przed październikową aktualizacją: 704,87 zł minus dopuszczalne pomniejszenie zgodnie z art. 43 ustr. 5 u.f.z.o.: 176,21 zł).

Biorąc więc pod uwagę, że zastosowanie wyrównania dotacji na podstawie art. 43.ust. 4 u.f.z.o. prowadziłoby do pomniejszenia wypłaconych w listopadzie i grudniu kwot dotacji na dziecko znacząco przekraczającego limit wynikający z art. 43 ust. 5 u.f.z.o., organ prawidłowo dokonał pomniejszenia w wysokości na poziomie dopuszczalnego przez ten przepis limitu. Działanie takie znajdowało oparcie w cytowanych przepisach u.f.z.o., które organ dotujący był zobowiązany stosować dysponując środkami publicznymi, jakimi są dotacje oświatowe. Tym samym zarzuty skargi zmierzające do wykazania, iż doszło do bezpodstawnego zaniżenia kwoty dotacji wypłaconej dla Przedszkola w listopadzie 2021 r., są bezpodstawne, a decyzja odspowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.