Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1458/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 5 lipca 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1163.2020.WK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1783/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 5 lipca 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1163.2020.WK, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Delegatury w Wałbrzychu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z 30 listopada 2018 r., nr 1551/2018, nakazującej S. S. - posiadającej tytuł prawny do zabytku jakim jest dom mieszczański przy pl. (...) w L., wpisany do rejestru zabytków decyzją z 10 maja 1960 r., pod nr A/998/692 – przeprowadzenie, w terminie do 30 czerwca 2019 r., prac zabezpieczających i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, polegających na: zabezpieczeniu obiektu przed przenikaniem wód opadowych oraz czynników atmosferycznych poprzez wykonanie szczelnego zadaszenia obiektu, zabezpieczeniu otworów okiennych przed przenikaniem wód opadowych, wykonaniu skutecznego systemu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych, uzupełnieniu ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej, usunięciu samosiewów porastających obiekt.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła S. S. zarzucając jego wydanie z naruszeniem:

1. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z naruszeniem prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie jego nieważności, z powodu trwałej niewykonalności decyzji Kierownika Delegatury w Wałbrzychu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2018r. nr 1551/2008 w dniu jej wydania - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

2. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art 134 p.p.s.a. w związku z:

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności treści przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. K. Z. poprzez pominięcie tego dowodu który wskazywałaby na niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją Dolnośląskiego WKZ z dnia 30 listopada 2018r. nr 1551/2018 podczas gdy w ekspertyzie tej wskazano wyraźnie iż "stan techniczny gzymsów jest zły i nie pozwalający na dokonywanie uzupełnień stanu istniejącego",

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż przepis ten ustanawia obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, w razie gdy zgromadzony materiał dowodowy budzi wątpliwości co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie da się usunąć pomimo, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu.

- art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003r. w związku z art. 3 pkt 1 tejże ustawy, gdyż obowiązek nałożony decyzją w przedmiocie uzupełnienia gzymsów nie dotyczy materii zabytkowej, która podlegałaby ochronie w rozumieniu tych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, m.in. że organ konserwatorski dopuścił jako dowód w sprawie wydania nakazu protokół kontroli nr 369/2018 w którym ustalono, iż należy m.in. zabezpieczyć wystrój elewacji frontowej przed dalszym uszkodzeniem. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, iż gzymsy (rozumiane jako wystój elewacji frontowej) należałoby zabezpieczyć a nie uzupełnić. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie było już mowy o obowiązku zabezpieczenia gzymsów, tylko ich uzupełnieniu. Pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym a rozstrzygnięciem w postaci decyzji administracyjnych zaistniała istotna sprzeczność. Gdyby w protokole z oględzin znalazło się określenie uzupełnienie gzymsów to skarżąca złożyłaby zastrzeżenia do protokołu lub też wypowiedziała się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie dał takiej możliwości skarżącej.

Właściwe wywiązanie się przez podmioty dokonujące kontroli z wymagań dotyczących treści protokołu jest istotne z tego względu, że informacje zebrane w toku kontroli stanowią zasadniczy element materiału dowodowego, wobec czego ich prawidłowość przekładać się będzie w prosty sposób na prawidłowość rozstrzygnięcia końcowego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ konserwatorski w protokole z kontroli ustalił, iż należy zabezpieczyć elementy dekoracyjne w tym gzymsy, co skarżąca zgodnie z treścią protokołu wykonała i zabezpieczyła gzymsy na całej długości. Następnie jednak nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia gzymsów, pomimo, iż taki obowiązek nie wynika z treści protokołu oraz poczynionych w trakcie kontroli ustaleń.

Nie można uznać jak wywodzi to WSA, iż uzupełnienie gzymsów zewnętrznych miało na celu ich zabezpieczenie. Takie ustalenia są zbyt ogólnikowe i powierzchowne, uczynione bez należytej analizy znaczenia obu obowiązków z punktu widzenia słusznego interesu strony. Tym bardziej, iż strona dodatkowo konsekwentnie zarzuca niewykonalność obowiązku sformułowanego jako uzupełnienie gzymsów.

Przedmiotem ochrony w tym przypadku może być wyłącznie nieruchomość oraz ta część nieruchomości która posiada wartość zabytkową. Ponieważ gzymsy w całości zostały odtworzone latach 80 - tych nie posiadają wartości historycznej w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i z uwagi na powyższe z zgodnie z istniejąca dokumentacją konserwatorską winny zostać usunięte i odtworzone zgodnie z istniejącą ikonografią.

W świetle tych okoliczności nielogicznym i zbyt daleko idącym wydaje się nakaz konserwatorski polegający na nałożeniu obowiązku uzupełnienia gzymsów gdy nie stanowią one w ogóle substancji zabytkowej i zgodnie z wnioskami konserwatorskimi winny zostać usunięte.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżona decyzja jest także trwale niewykonalna wobec nałożenia na stronę nakazów wymienionych w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków określających nieprecyzyjnie, niezgodnie z prawem oraz techniką budowlaną - zakres prac budowlanych. Nie wiadomo co organ miał na myśli nakazując stronie uzupełnienia gzymsów. Decyzja o wyznaczeniu w ten sposób obowiązków właściciela nieruchomości zabytkowej w świetle art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków jest więc niedopuszczalna, albowiem w sposób niewystarczający określiła obowiązki adresata zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto była sprzeczna ze sztuką budowlaną i dokumentacją konserwatorską a także zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W niniejszej sprawie uzupełnienie gzymsów jest niewykonalne technicznie. Tym samym zaskarżona decyzja jest obarczona wadą niewykonalności co skutkuje jej nieważnością .

Nie można przy tak złym stanie technicznym podłoża (elewacja ) dodatkowo obciążać ją poprzez jakiekolwiek uzupełnienia, czyli poprzez dodawanie brakujących elementów. Takie działanie może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, może dojść bowiem do zerwania gzymsów umieszczonych na uszkodzonej i tym samej bardzo osłabionej elewacji. Konserwator nie wskazuje jaką technikę budowlaną należy przy tym zastosować, właściciel nie zna żadnej skutecznej która na tym etapie prac byłaby uzasadniona.

Skarżąca wskazywała, że do sprawy załączyła opinię techniczną sporządzoną przez mgr. inż. K. Z. w dniu 9 września 2020r., z której wynika jednoznacznie, iż stan techniczny gzymsów jest bardzo zły nie pozwalający na dokonywanie uzupełnień stanu istniejącego, co powodowałoby dodatkowe obciążenie niestatecznych elementów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Niewątpliwie kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 5 lipca 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1163.2020.WK, wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku zaś takiego postępowania nadzorczego dokonuje się kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym jedynie pod kątem przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. Ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji wydanej w tym trybie musi być poprzedzone bezzspornym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. To postępowanie nie jest bowiem "trzecią instancją", ma na celu jedynie kontrolę rozstrzygnięcia pod względem kwalifikowanego naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie podnosiła w toku postępowania, że decyzja, której żądała stwierdzenia nieważności, dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu został również podniesiony w skardze kasacyjnej. Jego naruszenia skarżąca upatruje w nałożeniu na nią obowiązku "uzupełnienia ubytków gzymsu koronującego oraz gzymsu wieńczącego lukarnę w elewacji frontowej". Podkreśla, że z treści protokołu kontroli obiektu wynika, że gzymsy należało zabezpieczyć a nie uzupełnić, natomiast w zaskarżonej decyzji nie było już mowy o obowiązku zabezpieczenia gzymsów, tylko ich uzupełnieniu. Powołując się m.in. ekspertyzę techniczną sporządzoną na jej wniosek wskazywała na niewykonalność takiego obowiązku.

W odniesieniu do tych zarzutów skarżącej kasacyjnie dostrzec należy, że wyrokiem z dnia 4 września 2023 r., sygn. II OSK 929/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną S. S. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/21, na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 23 kwietnia 2021 r., w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, w którym to odniósł się już do wykonalności nałożonego na nią obowiązku. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się m.in. do przedłożonej przez skarżącą opinii technicznej sporządzonej przez mgr. inż. K. Z. w dniu 9 września 2020 r., wskazał, że nie można zweryfikować jej prawdziwości, ponieważ jest zbyt zwięzła i sporządzona w sposób ogólnikowy, niepodparta konkretnymi faktami. Ustalenie stanu technicznego sprowadza się do stwierdzenia, że jest "bardzo zły", czego biegły nie poparł skonkretyzowaną argumentacją. Również dalsze okoliczności podnoszone przez biegłego nie wskazują na niewykonalność decyzji w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości. Nie sposób bowiem ustalić, na czym dokładnie polega niemożność dokonania "uzupełnień stanu istniejącego, co powodowałoby dodatkowe obciążenie niestatecznych elementów". Opinia nie wyjaśnia jakie konkretne zagrożenia za sobą niesie wykonanie takich uzupełnień i czy można im przeciwdziałać, wykonując konkretne prace w określony sposób. Zakwestionowanie przeprowadzenia prac w sposób wskazany w decyzji z powołaniem się na "sztukę budowlaną i zasady wiedzy technicznej" jest niewystarczające, gdyż nie może zostać poddane weryfikacji przez sądy. Wreszcie nie można także ustalić realności i stopnia podnoszonego zagrożenia dla otoczenia oraz zdrowia i życia ludzi w związku z wykonywaniem robót. W ocenie wówczas orzekającego NSA nie opisuje ona zatem skutków wykonania decyzji, które mają świadczyć o niewykonalności opisanego w niej obowiązku.

Wyrok ten i ocena prawna w nim wyrażona nie może, w świetle art. 170 P.p.s.a., zostać pominięta przy ocenie zarzutów kasacyjnych podniesionych w niniejszym postępowaniu. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny już we wcześniejszym wyroku przesądził, że przedłożona przez stronę opinia, jest niewystarczająca do oceny, czy nałożony na skarżącą obowiązek jest niewykonalny, zatem kwestia ta nie wymaga szerszego omówienia. Na marginesie jedynie należy wskazać, że przywołany wyrok NSA został wydany już po wydaniu wyroku przez Sąd wojewódzki, zatem ten nie mógł być nim związany. Jednak stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku trafnie wskazuje również na inny jego aspekt – a mianowicie, że opinia techniczna dotycząca gzymsów zabytkowego obiektu odnosi się wyłącznie do znacznie późniejszego stanu ich zachowania – ustalonego dopiero we wrześniu 2020 r. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym oceny, czy wystąpiły wady kwalifikowane, dokonuje się według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej, zatem dopuszczanie dowodów, które wytworzone zostały po tej dacie byłoby niedopuszczalne. Wobec tego skoro dokumenty przedłożone przez skarżącą pochodzą z września 2020 r., zaś kwestionowana w trybie nadzoru decyzja została wydana w stanie faktycznym ustalonym na listopada 2018 r., to przedłożony dokument nie mógł mieć większego wpływu na treść rozstrzygnięcia, z tego prostego powodu, że biegły nie oceniał stan budynku i jego detali architektonicznych nie na 2018 rok lecz na 2020 r.

Tym bardziej zatem nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że obowiązek nałożony na nią decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z 30 listopada 2018 r., nr 1551/2018 był niewykonalny i miał charakter trwały. Kwestie techniczne wykonania nałożonego przez organy konserwatorskie obowiązku nie mogą być przedmiotem oceny dokonywanej na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz mogą co najwyżej podlegać badaniu przy analizie projektu programu robót konserwatorskich, ewentualnie pozwolenia na budowę.

Z tego powody zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.

Wbrew zarzutom, Sąd I instancji, oddalając skargę na ww. decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 5 lipca 2021 r. nie mógł naruszyć także art. 81a § 1 k.p.a., który to statuuje zasadę rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej oraz co do stanu faktycznego. Dyspozycja tego przepisu wskazuje, że chodzi w nim o postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W postępowaniu nieważnościowym zakres postępowania jest zupełnie inny bowiem dotyczy jedynie oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie, a tym samym podniesiony zarzut kasacyjny jest nieadekwatny do jej przedmiotu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że uzupełnienia gzymsów nie dotyczy materii zabytkowej, która podlegałaby ochronie, trzeba od razu zauważyć, że został on sformułowany w sposób nieprawidłowy. Sąd I instancji nie oceniał bowiem decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowił ten przepis, ale decyzję, co już wielokrotnie wyżej podkreślano, wydaną na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego zarzut kasacyjny naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków powinien zostać powiązany z tym przepisem k.p.a. Jednak i do tak sformułowanego zarzutu NSA się odniesie.

Nakaz konserwatorski o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków znajduje zastosowanie w sytuacji gdy istnieje zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku. Nie jest kwestionowane, że decyzją z 10 maja 1960 r. budynek przy ul. (...) w L. został w całości wpisany do rejestru zabytków, zatem cały podlega ochronie konserwatorskiej. Wobec tego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nakaz konserwatorski nie miał na celu ochrony akurat ochrony gzymsów, ale zmierzał do zabezpieczenia przed postępującym niszczeniem substancji zabytkowej domu mieszczańskiego w postaci jego elewacji frontowej.

Nie budzi wątpliwości, że tryb określony w art. 49 ust. 1 ww. ustawy może znaleźć zastosowanie także do zabytku już zniszczonego by ochronić go przed dalszą dewastacją i nieodwracalną utratą wartości, w związku z którymi został wpisany do rejestru zabytków. Przyjęcie innego stanowiska byłoby sprzeczne z art. 6 ust. 1 ww. ustawy w myśl którego ochronie i opiece podlegają m.in. zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania, a także z art. 4 pkt 2 tej ustawyzgodnie z którym ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.

Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek może zostać przez właściwego konserwatora nałożony. Ewentualne zaś nieprecyzyjne określenie zakresu prac budowlanych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skoro zarzuty kasacyjne okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.