Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 847/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 218 par. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 października 2022 r., nr SKO.492.29.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Czarna Dąbrówka z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr OA.3140.83.2022.ES.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. (nr OA.3140.83.2022.ES) Wójt Gminy Czarna Dąbrówka – działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 - dalej jako "ustawa"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy - odmówił J.P. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą") wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,7930 ha położonym w obrębie O. gmina Czarna Dąbrówka, będącego własnością wspólną W.J.P. i wnioskującej w latach od 2 stycznia 2009 r. do 13 września 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J.P. w dniu 10 stycznia 2022 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,7930 ha położonym w obrębie O. gmina C., będącym własnością wspólną W.J.P. oraz wnioskującej w latach od 2 stycznia 2009 r. 13 września 2021 r. Do wniosku strona załączyła: oświadczenia spisane przez wskazanych przez nią świadków: M.D., J.P. i K.P., wnosząc o potwierdzenie tych oświadczeń przez Urząd w wyznaczonym terminie, a także własne oświadczenie o pracy w gospodarstwie rolnym, wskazując, że jest w stanie je samodzielnie poświadczyć w ustalonym przez Urząd terminie. Strona wskazała, że żądane zaświadczenie jest jej niezbędne do wyliczenia pracowniczego stażu pracy.

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2022 r. (nr OA.3140.6.2022) Wójt Gminy Czarna Dąbrówka odmówił stronie wydania wnioskowanego zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, które jednak w wyniku jego zaskarżenia zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 lutego 2022 r. uchylone w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z zaleceniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę bardziej wnikliwą kwerendę archiwów, rejestrów i dokumentacji posiadanej przez organ I instancji w zakresie przedmiotu żądania.

Ponownie rozpatrując wniosek strony organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 3 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli natomiast urząd nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie, zaś okresy pracy na roli mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania zawiadamiał pisemnie stronę, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wyjaśnił, że informacji o pracy strony w gospodarstwie rolnym poszukiwał we wszelkich posiadanych rejestrach i ewidencjach, które związane są z gospodarstwami rolnymi w zakresie dotyczącym żądania J.P.

W tym celu zbadał dane zawarte w rejestrze podatników Gminy Czarna Dąbrówka, z których wynika jedynie jaka jest wielkość gospodarstwa rolnego, czyją jest ono własnością i od kiedy prawo własności przysługuje danej osobie. W stosunku do J. P. i jej męża w rejestrze widnieje informacja, iż na podstawie Aktu Notarialnego nr (...) nabyli gospodarstwo rolne o powierzchni 1,75 ha we wsi O. dnia 5 stycznia 2004 r. Obecnie posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 1,7930 ha fizycznych (0,9647 ha przeliczeniowych). Organ stwierdził, że na podstawie powyższych informacji nie sposób ustalić okresów pracy strony we wnioskowanym indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Następnie organ wskazał, że w rejestrze mieszkańców Gminy Czarna Dąbrówka zawarta jest jedynie informacja o zameldowaniu określonych osób pod konkretnym adresem oraz informacja o numerze dowodu osobistego. W stosunku do J. P. i jej męża w tym rejestrze widnieje informacja, że J.P., legitymująca się dowodem osobistym nr (...), jest zameldowana na pobyt stały pod adresem C. ul. (...) C. od 28 grudnia 2009 r do nadal. Organ stwierdził, że na podstawie tych informacji nie sposób ustalić okresów pracy J. P. we wnioskowanym indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Organ wskazał także, że rejestr aktów własności nie zawiera jakichkolwiek danych na temat wnioskowanego gospodarstwa rolnego. Rejestr ten zawiera jedynie dane dotyczące zakupu niezabudowanej nieruchomości. W stosunku do J. P. i jej męża w tym rejestrze widnieje informacja, że 18 kwietnia 2005 r. na podstawie Aktu Notarialnego nr (...) zakupili niezabudowaną nieruchomość o powierzchni 0,0870 ha fizycznych położoną w C.

Ponadto, na podstawie przeglądu funkcjonujących w Gminie Czarna Dąbrówka ksiąg podatkowych oraz rejestru gruntów nie stwierdzono jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie okresów pracy J. P. we wnioskowanym indywidualnym gospodarstwie.

Organ stwierdził, że potwierdzenia żądanych danych nie stanowią także rejestry podatników, w tym co do podatku rolnego, gdyż opodatkowanie podatkiem rolnym związane jest jedynie z własnością gospodarstwa rolnego i nie jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa lub pracą w gospodarstwie w określonym powyżej zakresie i znaczeniu. Również tytuł prawny do nieruchomości nie jest tożsamy z prowadzeniem gospodarstwa. W ocenie organu wszystkie wskazane wyżej okoliczności świadczą o niedysponowaniu przez organ dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a zatem zachodzą przesłanki do odmowy jego wydania.

Gmina posiada jedynie dokumenty dotyczące własności, położenia i powierzchni gospodarstwa rolnego, które nie mogą być równoznaczne z dokumentami "o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym". Organ zaznaczył przy tym, że nie prowadzi rejestru osób zatrudnionych w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Organ zwrócił uwagę, że z możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, określonego w art. 3 ust. 3 ustawy, powinien skorzystać pracodawca strony. Z brzmienia powyższego przepisu wprost wynika, że samo oświadczenie pracownika (wnioskodawcy), że pracował na roli, nie jest wiarygodnym dowodem potwierdzającym tę okoliczność. Przepisy nie przewidują "poświadczenia" przez urząd gminy (w tym wójta) zeznań świadków. Nie jest więc wiadomo na czym miałaby polegać taka czynność urzędu i wójta. Zeznań świadków nie stanowią pisemne oświadczenia lub wyjaśnienia osób zamieszkujących na terenie gminy (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2509/12). Pisemne oświadczenie nie stanowi bowiem zeznania, a jedynie dana osoba oświadcza to co sama chce, bez możliwości uzupełnienia, czy uściślenia podanych faktów na podstawie pytań.

Wskazując na powyższe organ I instancji stwierdził, że nie może na podstawie pisemnych oświadczeń załączonych do wniosku z dnia 10 stycznia 2022 r. wydać zaświadczania o żądanej treści.

Organ – odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1477/18) – stwierdził, że: "Konstrukcja postępowania dowodowego w sprawie kreowana przez art. 3 ust. 1-3 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy przewiduje dopuszczenie dowodu z zeznań świadków - lecz dowód ten może być przeprowadzony przed organem orzekającym w sprawie, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Nie może też służyć celowi wystawienia zaświadczenia a jedynie w przypadku braku możliwości wystawienia takiego zaświadczenia, wyjaśnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego".

Powołując treść art. 217 § 2, art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a. i biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, organ stwierdził, że odmawia wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. (nr SKO.492.29.2022) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowego zaświadczenia zawarto w treści art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Może jednak przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 k.p.a.). Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy i musi opierać się na danych, jakie wynikają z dokumentacji będącej w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych (posiadanych przez sam organ lub wykazanych we wniosku przez stronę). Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, bądź też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Powyższe oznacza, że organ I instancji nie może potwierdzić zaświadczeniem informacji, które nie wynikają z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Zaświadczenie poświadcza bowiem określony fakt lub stan prawny, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym, a w związku z tym jest znany organowi z urzędu. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia spełnia więc jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści tego zaświadczenia, mając na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego.

Kolegium wskazało następnie, że warunki wydania wnioskowanego przez stronę zaświadczenia określa art. 3 ustawy, z którego uregulowań wynika, że podstawą wydania zaświadczenia w celu przedłożenia w zakładzie pracy są dokumenty. Na ich podstawie organ I instancji może potwierdzić okres pracy w gospodarstwie rolnym. Nie prowadzi natomiast postępowania wyjaśniającego co do okoliczności pracy w danym gospodarstwie rolnym oraz okresu, przez jaki praca ta była świadczona (por. W. Muszalski, K. Walczak, Prawo pracy - akty wykonawcze -suplement. Komentarz, Warszawa 2006, wyd. 1/Libera, art. 3).

Kolegium stwierdziło, że w realiach rozpatrywanej sprawy z uwagi na brak w bazach i rejestrach urzędu danych mogących potwierdzić okres pracy strony w należącym do niej i męża gospodarstwie rolnym, organ I instancji zobligowany był z mocy art. 3 ust. 2 ustawy do pisemnego zawiadomienia wnioskodawczyni o braku takich dokumentów. Kolegium podkreśliło, że w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/18).

Kolegium podkreśliło także, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wliczane do stażu pracy można potwierdzić nie tylko stosownym zaświadczeniem urzędu gminy wydanym w celu przedłożenia w zakładzie pracy, lecz - jeśli brak jest dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia przez urząd gminy - także zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Kolegium podzieliło jednak w tej kwestii stanowisko organu I instancji.

Kończąc wskazano, że wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę z uwagi na treść posiadanych danych lub dokumentów.

J.P. złożyła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy Czarna Dąbrówka i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisu:

1/ art. 3 ust. 3 ustawy - poprzez przyjęcie, że odmowa sporządzenia przez Wójta Gminy Czarna Dąbrówka protokołu przyjęcia zeznań od świadków wskazanych przez wnioskodawczynię (skarżącą), zamieszkujących w tamtym czasie na terenie gminy, w której położone jest gospodarstwo rolne i w którym pracowała skarżąca, w sytuacji kiedy organ I instancji stwierdza brak danych w prowadzonych przez niego rejestrach, na podstawie których mógłby potwierdzić wnioskodawczyni okresy pracy w gospodarstwie rolnym, jest orzeczeniem zgodnym z przepisem tej ustawy;

2/ art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem zasady postępowania administracyjnego uregulowanej w przepisie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady trwałości stosowania przez organ utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – poprzez przyjmowania przez organy gminy zeznań świadków i sporządzania poświadczanych protokołów ich zeznań w sytuacji braku danych w rejestrach prowadzonych przez organ gminy mogących potwierdzić świadczenie pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym położonym na terenie gminy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżąca nie może się z tym pogodzić, że jeszcze do niedawna gmina wydawała osobom zainteresowanym (będącym w takiej samej sytuacji jak skarżąca) stosowne dokumenty, które mogli przedstawić pracodawcy celem potwierdzenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym, który to okres jest zaliczany do stażu pracy pracownika. Tymi dokumentami były sporządzane przez organ gminy protokoły zeznań świadków, mieszkańców danej gminy, którzy mogli potwierdzić wykonywanie przez osobę zainteresowaną pracy w gospodarstwie rolnym.

W urzędzie gminy, nie tylko w Czarnej Dąbrówce, ale we wszystkich urzędach w Polsce po uchwaleniu ww. ustawy wypracowano bowiem taką procedurę postępowania, która polegała na tym, że jeżeli urząd gminy po sprawdzeniu danych zawartych w prowadzonych przez siebie ewidencjach, rejestrach, itp. nie znalazł danych, na podstawie których mógł potwierdzić osobie zainteresowanej fakt jej pracy w gospodarstwie rolnym, to osoba ta przedstawiała świadków, mieszkańców danej gminy czy miejscowości. Organ nie wydawał postanowienia o odmowie wydania zaświadczania, tylko zgodnie z treścią ust. 2 art. 3 ustawy zawiadamiał zainteresowanego pisemnie o tym, że nie posiada żadnych danych w rejestrach, na podstawie których mógłby dokonać potwierdzenia okresu pracy. Wówczas osoba zainteresowana potwierdzeniem jej okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy - zgodnie z treścią ust. 3 art. 3 ustawy - przedstawiała dwóch lub więcej świadków spełniających wymogi wskazane w tym przepisie. Organ gminy wzywał wskazane osoby i odbierał od nich zeznania, sporządzając stosowny protokół z przesłuchania świadka. Taki protokół, po opatrzeniu go pieczęciami urzędu, był następnie wydawany osobie zainteresowanej, która przedstawiała go w zakładzie pracy (pracodawcy).

Taka praktyka ukształtowała się na przestrzeni lat obowiązywania ustawy o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu. Niewątpliwie ukształtowała się ona na podstawie wykładni przepisu art. 3 tej ustawy, przy uwzględnieniu i wzajemnym powiązaniu wszystkich zawartych w nim ustępów. W art. 3 ust. 1 ustawy ustawodawca wprost wskazał, że organem zobowiązanym do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym jest właściwy urząd gminy. Ustawodawca wprost wskazał również, że to zaświadczenie jest wydawane w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zatem podnoszenie przez Kolegium i Wójta, że dokumenty, których sporządzenia domaga się skarżąca będą przedłożone przed innym podmiotem, jest bezzasadne. Taką bowiem sytuację ustawodawca przewidział wprost w treści przepisu art. 3 ust. 1 ustawy.

Ponadto, ustawodawca przewidział również sytuację, kiedy organ gminy może nie dysponować dokumentami czy danymi w prowadzonych przez siebie rejestrach w przedmiocie ustalenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym zainteresowanej osoby. Dlatego w art. 3 ustawy zawarł ust. 2, z treści którego wprost wynika, że organ gminy zawiadamia osobę zainteresowaną pisemnie o tym, że nie dysponuje danymi mogącymi potwierdzić jej okres pracy w gospodarstwie rolnym. Jeżeli organ gminy nie posiada dokumentów mogących potwierdzić okres pracy w gospodarstwie rolnym i zawiadomi o tym pisemnie osobę zainteresowaną, to okres pracy w gospodarstwie rolnym może zostać udowodniony zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie gminy (art. 3 ust. 3 ustawy). W przepisie tym ustawodawca wprawdzie nie wskazał kto jest władny przeprowadzić dowód w postaci zeznań świadków, ale przyjmując, że ustawodawca jest racjonalny i w ust. 1 i ust. 2 art. 3 ww. ustawy na organ gminy nałożył obowiązek wydania zaświadczenia, a w przypadku braku dostatecznych informacji zawiadomienia osoby zainteresowanej o braku danych w rejestrach, to należy przyjąć, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków osoba zainteresowana składa do właściwego urzędu gminy. I to ten urząd jest zobowiązany do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków i sporządzenia stosownego protokołu, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazano, że: "Z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z 1990 r. o wliczeniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie wynika, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie stronie w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy. (...) W razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób tj. zeznaniami świadków. Ustawa w art. 3 ust. 3 wskazuje jako środek dowodowy zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Skoro przepis nie wskazuje przed kim i w jakim trybie powinny być złożone zeznania świadków, należy przyjąć, że powinno to nastąpić przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 746/16).

Powyższe oznacza, że zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w ślad za Wójtem Gminy Czarna Dąbrówka stanowisko, iż skarżąca winna do pracodawcy złożyć wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków stoi w sprzeczności z treścią art. 3 ust. 3 ustawy, ponieważ to organ gminy jest wyłącznie uprawniony do przeprowadzenia takiego dowodu. W tej sytuacji dywagacje organu, że miałby przeprowadzać dowód z zeznań świadków, aby wykazać okoliczność przed innym organem (pracodawcą, sądem) są bezprzedmiotowe. Stoją bowiem w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu, który taki obowiązek na organ gminy nakłada.

Skarżąca wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, dlaczego Kolegium zaakceptowało odstąpienie przez Wójta Gminy w Czarnej Dąbrówce od utrwalonej od ponad 25 lat praktyki i dlaczego zaakceptowało odmowę sporządzenia przez organ I instancji protokołu przesłuchania świadków zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy, szczególnie że od uchwalenia ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. jej przepisy nie uległy zmianie. Powyższa ustawa w niezmienionej treści obowiązuje do chwili obecnej i na stronach BIP innych urzędów gminy w Polsce można uzyskać szczegółowe informacje o trybie postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 8 § 2 k.p.a. organ administracji obowiązany jest uzasadnić dlaczego odstępuje od utrwalonej praktyki postępowania w przypadku braku danych w rejestrach mogących potwierdzić okresy pracy w gospodarstwie rolnym. Jeżeli skarżąca w sposób nieprawidłowy sformułowała składany do urzędu wniosek to rzeczą organu było wezwanie skarżącej - zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy - do podania czy zgodnie z treścią ww. przepisu wnosi o przysłuchanie tych osób jako świadków a następnie organ obowiązany był wskazane osoby wezwać i odebrać od nich zeznania w przedmiocie czy skarżąca pracowała we wskazanym okresie w danym gospodarstwie rolnym czy też jakie prace wykonywała.

Organ I instancji nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków, czym naruszył przepis art. 3 ust. 3 ustawy, a poza tym jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej uregulowaną w przepisie art. 8 k.p.a., która została jeszcze przez ustawodawcę zaakcentowana i wzmocniona poprzez dodanie § 2 w 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując orzeczenie organu I instancji, bez należytego uzasadnienia przyczyn odstąpienia od utrwalonej praktyki, również dopuściło się naruszenia ww. przepisu.

W ocenie skarżącej, zarówno organ I jak i II instancji, nieprawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu. Przedstawiony w obu uzasadnieniach tok rozumowania organu prowadzi do konkluzji, że przepisy ustawy, która obowiązuje od 1990 r. do nadal w stanie praktycznie niezmienionym, obecnie stają się martwe, podczas gdy w przeszłości Urząd Gminy w Czarnej Dąbrówce dokonywał przesłuchania zawnioskowanych świadków i sporządzał protokoły z ich przesłuchania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, czyli pod kątem oceny czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji wykazała, że organy orzekające naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, co wpłynęło na sposób postępowania, a tym samym mogło rzutować na rozstrzygnięcie sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej zwanej także "ustawą"). To zatem przepisy ustawy o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiły podstawę żądania (wniosku) skarżącej w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zgodnie z art. 2 ustawy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 1, nie wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależy nabycie prawa do urlopu wypoczynkowego lub innego świadczenia przysługującego z upływem roku pracy lub okresu krótszego niż jeden rok.

Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie posiada przepis art. 3 ustawy, który stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy (ust. 1), przy czym jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).

W świetle przywołanych przepisów stwierdzić należy, iż obowiązkiem urzędu gminy, a zatem w niniejszej sprawie Wójta Gminy Czarna Dąbrówka jako organu, do którego skarżąca skierowała wniosek, było stwierdzenie stosownym zaświadczeniem okresów jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, będącym własnością wspólną jej i jej męża, w okresie od 2 stycznia 2009 r. do 13 września 2021 r. (art. 3 ust. 1 ustawy). Zważyć także należy, że ustawodawca w art. 3 ust. 3 ustawy przewidział sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zainteresowanemu żądane zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopuścił możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Z uwagi na systematykę art. 3 ustawy wydaje się, że ten sposób dowodzenia możliwy jest dopiero wówczas, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 1633/09).

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. (sygn. akt I PKN 511/97, OSNP 1999/1/19) "przepis art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie wskazuje przed kim i w jakim trybie powinny być złożone zeznania świadków, stąd (...) może to nastąpić przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą. Za słusznością takiej praktyki przemawia przy tym cel i systematyka całego art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r.". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

Uzupełniając powyższy wywód, a tym samym to, jak należy rozumieć art. 3 ust. 3 ustawy w zakresie kompetencji organu (urzędu gminy) do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, cofnąć należy się do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, w którym poprzez użycie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim właśnie od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten urząd do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty mogą być w posiadaniu urzędu gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09). Przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1386/16; z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1122/09, a także wyroki WSA: w Opolu z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 210/09; w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/17 i z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 138/19).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, wskazujące na to, że w sytuacji, gdy z danych pozostających w dyspozycji Urzędu Gminy Czarna Dąbrówka - a w szczególności po zbadaniu pod tym kątem posiadanych ewidencji i rejestrów (podatników, mieszkańców gminy, aktów własności, ksiąg podatkowych, rejestrów gruntów) - nie można wywieść informacji potwierdzających okresy pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym na terenie gminy Czarna Dąbrówka, to Urząd Gminy Czarna Dąbrówka (a w istocie wykonujący zadania przy pomocy tego urzędu Wójt Gminy Czarna Dąbrówka) może niejako "zwolnić się" z obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, informując ją jedynie, że "z możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, określonego w art. 3 ust. 3 ustawy, powinien skorzystać pracodawca strony".

W tym miejscu, w kontekście dopuszczalności przeprowadzenia przez organ gminy na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy dowodu z zeznań świadków, Sąd podkreśla, że przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1386/16), w którym stwierdzono, że nie można przyjąć, iż "racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. (...) Zaakceptowanie tezy, że urząd gminy generalnie nie posiada dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 ustawy, i to nawet w odniesieniu do okresów z bardzo bliskiej przeszłości, że nie wynika ona z żadnych spisów, rejestrów oraz innych urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, prowadziłoby do tego, że realizacja przez organ ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia polegałaby w zasadzie na wydawaniu na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co każdorazowo skutkowałoby koniecznością przeprowadzania przez wnioskodawcę dowodu z zeznań świadków. Z całą pewnością nie taki był cel ustawodawcy, na co wskazuje wprost systematyka przepisu art. 3 ustawy, w którym możliwość udowodnienia pracy zeznaniami świadków została przewidziana dopiero w jego ust. 3, a zatem ta forma dowodzenia nie jest zasadą, ale wyjątkiem mającym zastosowanie w szczególnych okolicznościach, tj. w razie braku odpowiedniej dokumentacji w urzędzie gminy (wyrok WSA w Opolu z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 276/13; wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09)".

Innymi słowy, co prawda z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z 1990 r. o wliczaniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie wynika , iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków, to jednak przepis ten umożliwia stronie - w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy - przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 746/16).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że aczkolwiek w sprawie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest posiłkowanie się przez organ (urząd) gminy dowodem z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, to pierwszeństwo mają ustalenia organów w oparciu o dokumenty, którymi organ ten dysponuje, i dopiero ich stan jedynie pośrednio wskazujący na stwierdzenie faktu pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym (np. po ustaleniu faktu zameldowania) pozwala organowi gminy na odebranie zeznań świadków w omawianym trybie.

Sąd nie podziela zatem prezentowanego przez organy orzekające poglądu, zgodnie z którym dowód z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy można przedstawić dopiero bezpośrednio u pracodawcy. Takie rozumienie powołanego przepisu stoi w sprzeczności z wykładnią systemową instytucji wydawania przez organ gminy, a więc organ samorządu terytorialnego najbliższy obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności, zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. To ten bowiem organ, we właściwości miejscowej którego może zachodzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym, powinien weryfikować okoliczności w tym zakresie, również – pomocniczo – na podstawie zeznań świadków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 216/21).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż obowiązkiem Wójta Gminy Czarna Dąbrówka było w pierwszej kolejności dokonanie rzetelnej, kompleksowej kwerendy archiwalnej posiadanych ewidencji, rejestrów oraz innej dokumentacji źródłowej celem ustalenia czy J.P. we wskazanych przez nią okresach pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,7930 ha położonym w obrębie O. gmina Czarna Dąbrówka, będącego własnością wspólną jej oraz jej męża W.P. W obliczu jednak pozyskania szczątkowej, niepełnej wiedzy w tym zakresie i braku możliwości wydania przez Urząd Gminy Czarna Dąbrówka na podstawie posiadanych danych wnioskowanego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy zaświadczenia, dopuszczalne było posiłkowanie się przedstawionymi przez skarżącą zeznaniami świadków. Skarżąca składając bowiem wniosek w niniejszej sprawie wskazała na 3 świadków (M.D., J.P. oraz K.P.) i przedłożyła ich pisemne wyjaśnienia (oświadczenia) we wskazanym zakresie. Mając powyższe na uwadze, to Urząd – a nie pracodawca (zakład pracy) skarżącej – winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i odebrać zeznania wskazanych przez skarżącą na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy świadków zamieszkujących w okresie od 2 stycznia 2009 r. do 13 września 2021 r., na terenie na którym położone jest gospodarstwo rolne. Złożenie zeznań przez wskazanych przez skarżącą świadków winno nastąpić zatem przed urzędnikiem gminy w trybie art. 83 k.p.a., a z czynności tej stosownie do art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. winien zostać sporządzony protokół, który jako dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, i który może zostać przedłożony zainteresowanemu pracodawcy w celu wliczenia do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Z takim zaś przedmiotem skargi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).