Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1212/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi C. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane uchwałą z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99 przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

Pismem z dnia [....] września 2009 r. C.B. wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Rada Miasta Zakopane uchwałą Nr XLIV/649/2009 z dnia 29 października 2009 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Uchwałę tę doręczono wzywającemu w dniu 6 listopada 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

W dniu [....] listopada 2009 r. (data stempla pocztowego) C.B. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane i wniósł o stwierdzenie nieważności "§ 19 ust. 3 pkt 1 w związku z § 16 ust. 2 pkt 7 w związku z § 17 ust. 2 pkt 2 i w związku z § 12 ust. 10 pkt 3 w zakresie zawierającym odesłanie do ust. 4 pkt 5 i 6 tegoż paragrafu załącznika 1" do przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela nieruchomości gruntowej składającej się z działek ewidencyjnych nr [....] i [....] , gdyż wprowadza zakaz zabudowy tej nieruchomości. Interes ten został naruszony przez to, że niezgodnie z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP określają granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela w sposób niezgodny również ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości.

Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 6 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) w związku z art. 2, art. 5 in fine, art. 32 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP przez to, że odnosi ustawowe ograniczenia przewidziane dla ochrony praw właściciela nieruchomości nadających się do rolniczego wykorzystania do nieruchomości, które - ze względu na położenie, obszar, klasę i kwalifikację użytków - nie nadają się do rolniczego wykorzystania, przekształcając ustawowy przywilej w zakaz będący ograniczeniem naruszającym istotę konstytucyjnego prawa własności, czyniąc to w sposób arbitralny i nieprzejrzysty, co z kolei umożliwia lokalnym władzom publicznym na dyskryminujące różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości o jednakowej - wyznaczonej przez cechy doniosłe konstytucyjnie i ustawowo - sytuacji prawnej.

W ocenie skarżącego Rada Miasta Zakopane uchwalając studium nie wzięła w dostatecznym stopniu pod uwagę walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, a także nie przyjęła również rozwoju zrównoważonego jako podstawy swoich działań. Przedmiotowe studium jest aktem nieprzejrzystym i pozwala lokalnym władzom publicznym na dyskryminujące rozróżnianie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości o jednakowej sytuacji wyznaczonej przez przepisy Konstytucji i ustaw w okresie przed wejściem w życie planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie.

Podniesiono, iż zgodnie z art. 14 ust 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz również art. 6 ust 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Organ wskazał, że na podstawie art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia ich pojęcia. Zarzuty skargi, w ocenie organu, nie zostały wyartykułowane w sposób jednoznaczny, nie wskazano żadnych przesłanek merytorycznych oraz proceduralnych, które mogłyby skutkować nieważnością zaskarżonych uchwał. W związku z powyższym w tym zakresie żądanie zostało nieprawidłowo sformułowane. Równocześnie skarżący nie wykazał skutecznie bezpośredniego naruszenia jego interesu prawnego przez zapisy w studium. Powołał się on wyłącznie na ogólne zapisy dotyczące własności bez wykazania faktycznego związku z ustaleniami tego aktu. W oparciu o powyższe organ stwierdził, iż skarżący nie ma legitymacji skargowej w tym zakresie.

W kwestii merytorycznej organ podniósł, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Prawo własności podlega jednak ograniczeniu, a kompetencje w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności zostały powierzone również organom samorządu, co wynika m.in. z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z orzecznictwem NSA, nieuwzględnienie wniosku właściciela określonego gruntu nie można poczytać za naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem wprost kompetencja gminy do określania w planach miejscowych przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, a ww. art. 6 ust. 1 jednoznacznie wymienia, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Podkreślono też, że art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy. Umieszczone w projekcie planu "Gubałówka I" zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, którego ustalenia zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. Ponadto, tereny objęte zakazem zabudowy w projekcie planu oraz wykluczone z rozwoju funkcji osadniczych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, znajdują się w większości w obszarach, które w opracowaniu ekofizjograficznym zakwalifikowano do kompleksów o dominujących funkcjach przyrodniczych i krajobrazowych, wskazanych do objęcia zakazem zabudowy. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 72 ust. 2 i 4 stanowi, iż "w planach zagospodarowania przestrzennego przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenów, ustala się, na podstawie opracowania ekofizjograficznego (sporządzanego na podstawie ww. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych) proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenia na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia".

Organ stwierdził, iż zarzuty skarżącego odnośnie przeznaczenia jego nieruchomości na cele rolne wbrew przepisom ustawy nie znajdują uzasadnienia. Obszar rolny został wyznaczony dla szeregu działek. Ustawa nie nakłada obowiązku kierowania się powierzchnią jednej nieruchomości jako rolnej, ale Rada musi wziąć pod uwagę wielkość użytków w tym rejonie. Zmiana zaś przeznaczenia tej nieruchomości wymagałaby zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uprzedniej zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego i przeznaczenia go na inne cele. Dodatkowo wskazano, iż w obowiązującym do 31 grudnia 2003 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru nieruchomość skarżącego również była przeznaczona na cele rolnicze. Istniejąca zabudowa na tym obszarze ma wyłącznie charakter historyczny lub jest wynikiem samowoli budowlanych. Równocześnie część terenu leży w obszarze osuwiskowym, a przedłożone przez skarżącego opinie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa mają wyłącznie charakter dokumentów prywatnych.

Organ wyjaśnił, iż ustawodawca wprost w art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprecyzował, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 zachowują moc.

Podniesiono również, że nieruchomości skarżącego są położone na obszarze objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Park Kulturowy Kotliny Zakopiańskiej, zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami utworzony został Uchwałą Nr VII/78/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2007 roku i opublikowany 5 kwietnia 2007 roku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 245. Przepisy zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. od 16 do 19) mówią, iż w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ochronę parków kulturowych, dla których sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnić należy sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia określone w uchwale o utworzeniu Parku. W związku z powyższym w ustaleniach planu "[....] " w § 4. "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" znalazł się zapis o treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w Parku Kulturowym Kotliny Zakopiańskiej - w granicach ustalonych w Uchwale o utworzeniu Parku".

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1793/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę C.B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

Postanowieniem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1874/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1793/09 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że "sąd I instancji rozpoznając sprawę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. będzie zobowiązany do oceny, czy interes prawny skarżącego został naruszony postanowieniami studium. Interes prawny winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby można było ocenić, czy jego naruszenie nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Oceniając naruszenie tego interesu Sąd będzie miał na uwadze różnicę, jaka istnieje pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktem prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego skarżącego. O ile bowiem owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza i wymaga od Sądu szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony".

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że zaskarżone studium w sposób bezpośredni i realny narusza interes prawny skarżącego, gdyż wprowadza bezpośredni zakaz zabudowy jego nieruchomości w § 17 i § 18 nie uwzględniając ani położenia, ani cech tego terenu jak nakazuje studium, nie został też spełniony żaden z celów strategicznych, ekonomicznych i ochrony krajobrazu wskazanych w części ogólnej studium, wręcz przeciwnie – zakaz zabudowy narusza te wszystkie cele i nakazy. W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia prawa własności skarżącego bez wykazania przy tym, że pozbawienie jakiejkolwiek wartości ekonomicznej tej nieruchomości uzasadnione jest ochroną środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w postanowieniu z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1874/10 wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którą na sądzie administracyjnym ciąży obowiązek dokonania oceny, czy interes prawny skarżącego został naruszony postanowieniami studium, przy czym interes prawny winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby można było ocenić, czy jego naruszenie nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i odpowiednio do tego sąd powinien skargę oddalić lub uwzględnić.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane została podjęta w dniu 15 grudnia 1999 r. w oparciu o regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia tego charakteru okoliczność, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Przepisy przejściowe mają wpływ na moc obowiązującą aktu, nie mogą natomiast modyfikować jego charakteru prawnego.

W związku z powyższym należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu (...)" (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, Lex nr 81967, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193). Obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalonego w dniu 15 grudnia 1999 r. na interes prawny skarżącego, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek ewidencyjnych nr [....] i [....] , w stosunku do których w ustaleniach zaskarżonego studium przewidziano zakaz zabudowy. Naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w tym, że ustalenia studium "niezgodnie z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP określają granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela w sposób niezgodny również ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości". Podnosi również, że przedmiotowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostało potraktowane jako jedyna podstawa prawna do oddalenia uwag skarżącego w odniesieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżącego są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Z kwestionowanych przez skarżącego postanowień studium wynika, że:

- ustala się kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru PTS1 na grzbiecie Gubałówki w ten sposób, że "na obszarze PTS1 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw, TOs i OP7, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe – specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tego obszaru, określone w pkt 2-6" (treść wskazywanego przez skarżącego § 19 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały),

- ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOw: wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą (treść wskazywanego przez skarżącego § 16 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały),

- ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs: wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (treść wskazywanego przez skarżącego § 17 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały),

- ustala się kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OP7 – "Gubałówka" jak w ust. 4 pkt 3-6 (treść wskazywanego przez skarżącego § 12 ust. 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały), przy czym zgodnie z ust. 4 pkt 3-6) kierunkami zagospodarowania przestrzennego są:

1) korygowanie, przy remontach modernizacyjnych, formy architektonicznej obiektów trwałych dysharmonijnych z otoczeniem, poprawa ich detalu i kolorystyki,

2) eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów):

a) zagospodarowania terenu kolidującego w sposób istotny z funkcjami strefy bądź z generalnymi dyspozycjami studium dotyczącymi zagospodarowania strefy (dotyczy to w szczególności zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zagospodarowanie zielenią),

b) zabudowy, która straciła wartość techniczną i użytkową, a nie przedstawia wartości kulturowych, zwłaszcza w otoczeniu cieków,

c) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blo kujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania,

d) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących w sposób istotny z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne,

3) wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), przy zachowaniu następujących standardów:

a) preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza,

b) stosowania niewielkich gabarytów zabudowy,

c) kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,

d) intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jak w § 10 ust. 4 pkt 7 lit. d) do powierzchni obszaru zainwestowania, nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych),

4) w zagospodarowaniu wolnych działek - utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie.

Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Normy zaskarżonego studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. W polskiej teorii prawa mówi się o logicznym podziale – według kryterium strukturalnego – norm prawnych na zasady i reguły prawne. Reguły charakteryzują się tym, że muszą być realizowane w pełni, całkowicie, mogą zostać spełnione albo niespełnione, podczas gdy zasady są realizowane w pewnym stopniu. Zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości, mogą zostać spełnione w różnym stopniu. Realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej. Konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, konflikt zasad jest rozwiązywany poprzez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania (zob. T. Gizbert-Studnicki: Zasady i reguły prawne, Państwo i Prawo z 1988 r., nr 3). Podkreślić przy tym należy, że normy mogące stanowić materialną podstawę rozstrzygnięć wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji mieszczą się w katalogu norm-reguł, a nie norm-zasad. Stosowanie norm-reguł polega na procesie ich konkretyzacji i indywidualizacji przez organ administracji, z kolei normy-zasady mogą służyć do odkodowywania z przepisów prawa norm-reguł, a następnie do kształtowania zachowań organu w procesie konkretyzacji i indywidualizacji norm-reguł. Posługiwanie się przez organ stosujący prawo normami-zasadami jako instrumentami służącymi odkodowywaniu z przepisów prawa innych norm, a potem prawidłowemu zastosowaniu tych norm jest właśnie stosowaniem norm-zasad. Zaakcentować należy szczególną rolę norm-zasad zarówno w procesie tworzenia, jak i stosowania prawa.

Mając na uwadze charakter norm kierunkowych należy stwierdzić, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Ich oddziaływanie może być wyłącznie pośrednie jako pewna wytyczna dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy-reguły. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych – według wskazanych wyżej metod stosowania norm-zasad. Zawarte w zaskarżonym studium stwierdzenia takie jak: "wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej" czy "wykluczenie sytuowania nowej zabudowy" należy traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. Żaden przepis obowiązującego prawa nie daje podstaw do szukania materialnych podstaw prawotwórczej działalności organów gmin w aktach wewnętrznych określających politykę gminy. Z faktu, że organ gminy tak czyni – na co wskazuje skarżący w skardze do sądu administracyjnego - nie można wysnuwać wniosków w zakresie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżącego.

W kontekście powyższej argumentacji nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie dotyczącym istnienia jego legitymacji skargowej i uznać, iż wykazał on naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928).

Jak wyżej już sygnalizowano w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że nie można wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie Sądu sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo i będzie co najmniej wątpliwa z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP. Niemniej jednak można sobie wyobrazić sytuację, w której organ gminy uchwalający studium przekroczy granice upoważnienia ustawowego, i w drodze aktu wewnętrznego wprowadzi bezwzględnie obowiązującą normę-regułę wyraźnie wskazując, że norma ta nie mieści się w katalogu kierunków zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji możliwe byłoby przyjęcie, że w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest studium gminne może dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium. Można również rozważać sytuację, gdzie z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), zgodnie z którym "udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W tym wypadku bowiem materialno prawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacje nie mają miejsca. Jak wyżej wskazano kwestionowane przez skarżącego unormowania studium mieszczą się wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego. Wszystkie te regulacje zawarte są w rozdziałach III i IV zaskarżonej uchwały obejmujących kierunki zagospodarowania przestrzennego, co dodatkowo zaakcentowano w § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Należy także podnieść, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącego ustalenia spornej uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

W tym kontekście – jak również w odniesieniu do stanowiska skarżącego - należy zwrócić uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała z dnia 15 grudnia 1999 r. została podjęta w stanie prawnym przewidującym konieczność badania spójności rozwiązań projektu planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie zapis ten korespondował z istotą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie studium miała czytelnie wyznaczone przez ustawodawcę zadania wytyczenia polityki przestrzennej, z którą jedynie spójne miały być regulacje prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pryzmat tych regulacji należy też oceniać charakter zaskarżonej uchwały, gdyż – jak to już wyżej sygnalizowano, żaden przepis prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że zachowanie aktualności "starych" studiów modyfikuje ich charakter prawny. W orzecznictwie sądowym nie budziło wątpliwości, że wobec takiego związku między planem a studium, studium nie jest zdolne do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący wywodzi swoją legitymację z faktu, że zaskarżona uchwała zdeterminowała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r., nr XXVII/345/2008. W chwili uchwalania tego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Niewątpliwie silniejszy związek pomiędzy planem uchwalonym w dniu 31 lipca 2008 r. a zaskarżonym studium skłania do rozważenia i z tego punktu widzenia kwestii legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ten ściślejszy związek nie miał wpływu ani na prawny charakter studium uchwalonego w 1999 r., ani na wpływ tego studium na sferę praw i interesów skarżącego. W tej konkretnej sytuacji organ planistyczny został wprawdzie ściślej związany kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w zaskarżonej uchwale, pozostał to jednak nadal związek pomiędzy normami-zasadami określonymi w studium a władztwem planistycznym rady gminy uchwalającej plan miejscowy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego stanu rzeczy, a opisanymi wyżej. Silniejszy wpływ norm kierunkowych na sposób korzystania z władztwa planistycznego przez radę gminy uchwalającą plan nie przekreśla charakteru powyższej relacji. Charakter tego powiązania w zestawieniu z przeprowadzoną wyżej analizą kwestionowanych przez skarżącego ustaleń zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżone studium nie było w stanie bezpośrednio i realnie naruszyć interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. Żaden przepis obowiązującego prawa w dniu 31 lipca 2008 r. nie daje podstaw, aby uznać normy zaskarżonego studium jako bezwzględnie obowiązujące normy-reguły wykraczające poza katalog kierunków zagospodarowania przestrzennego i bezpośrednio determinujące treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis obowiązującego prawa – w tym art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy om planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie zawiera norm pozwalających traktować regulacje zaskarżonego studium jako materialnoprawne podstawy aktu normatywnego jakim jest plan miejscowy.

Należy przy tym dodatkowo i jedynie na marginesie podkreślić, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie znacznie rozluźnione. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Wskazać także należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Z. , ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej uchwały przyjętej w 1999 r. i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżącego regulacji tej uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym zarówno działek należących do skarżącego.

Powyższe ustalenia są wynikiem analizy dokonanej przez Sąd, a zwłaszcza podkreślić należy, że skarżący – pomimo ciążącego na nim obowiązku wykazania legitymacji skargowej, jak to wyżej sygnalizowano w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Argumentacja strony skarżącej zaprezentowana na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. koncentrująca się w istocie na wykazaniu wewnętrznej sprzeczności i niespójności zaskarżonego studium nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącego, gdyż do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzającej ją procedury, Sąd mógłby przejść po stwierdzeniu, że skarżący jest legitymowany do zaskarżenia przedmiotowego studium.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584).

Wobec uznania, iż skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego Studium. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie oceny naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego Sąd wziął pod uwagę – zgodnie ze wskazaniami NSA - różnicę, jaka istnieje pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktem prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.