Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 257/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 481/20 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2020 r., nr 208/OR14/2020 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. F. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 481/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. F. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 9 czerwca 2020 r. odmawiającą przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2019.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, opierając środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo że decyzje te wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem ani w decyzji ani w uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, dlaczego niektórym dowodom odmówiono wiarygodności oraz dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się w błędnym ustaleniu, że działania skarżącego były nakierowane na pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów, że doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy gruntów, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek i niepodaniu przyczyny, dlatego przyjęto że przedstawione przez skarżącego dowody w postaci umów, faktur i przelewów uznano za sztucznie stworzone pod to postępowanie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żądnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego odnosił się do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/213 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (EURATOM) nr 2988/95, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały te przepisy, na podstawie których odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Skarżący kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia postawił dwa zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu oraz jeden odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W pierwszym zarzucie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zebrania i rozważenia materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu decyzji, jaki i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne, dlaczego niektórym dowodom odmówiono wiarygodności, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w: błędnym ustaleniu, że działania skarżącego były nakierowane na "pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów"; błędnym ustaleniu, że doszło do zawarcia "pozornej" umowy dzierżawy gruntów, która w rzeczywistości nie przekłada się na posiadanie gospodarstwa przez skarżącego; błędnym przyjęciu, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek; nie podaniu przyczyny, dla jakiej organ przyjął, iż przedstawione przez skarżącego dokumenty w postaci umów, faktur, przelewów uznały za "sztucznie stworzone pod konkretne postępowanie".

W drugim zarzucie skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, a w szczególności nie wyjaśniły dlaczego i na jakiej podstawie uznały, iż cel danego wsparcia nie został osiągnięty, a skarżący zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczna z tym celem.

Z tych dwóch zarzutów procesowych bezsprzecznie wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne i dokonane oceny, poczynione przez organy w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności i zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W zarzutach tych bowiem powołuje się na błędne ustalenia, że działania skarżącego były nakierowane na pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów, że doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy gruntów, że nie posiada on gospodarstwa rolnego, nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek oraz, że stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności i, że cel danego wsparcia nie został osiągnięty.

Skarżący kasacyjnie ma pełne prawo do kwestionowania poczynionych ustaleń i ocen, jednak może to uczynić poprzez wskazanie w podstawach kasacyjnych stosownych przepisów regulujących te kwestie i zastosowanych w danej sprawie przez organy, jak i skontrolowanych w ramach oceny legalności wydanych decyzji przez sąd I instancji.

W postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych nie znajdują zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na podstawie których, co do zasady, w postępowaniu administracyjnym można kwestionować dokonane ustalenia i oceny. W postępowaniach tych znajdują zastosowanie procesowe przepisy szczególne uregulowane w ustawach normujących poszczególne płatności. Natomiast przepisy art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. nie służą do ustalania i dokonywania ocen w prowadzonym postępowaniu, jak i później nie stwarzają możliwości kwestionowania przez pryzmat podstaw kasacyjnych skonstruowanych przy pomocy tych przepisów – do podważania tych ustaleń i ocen przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie wyłączenia z postępowań dotyczących przyznawania płatności rolniczych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w orzecznictwie NSA prezentowane jest jednolite stanowisko.

Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1672/22, LEX nr 3691880). Z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1365/20, LEX nr 3719868). Z postępowania dotyczącego przyznania płatności na podstawie przepisów ustawy z 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1369/20, LEX nr 3728802). Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21, LEX nr 3258060).

Tym samym w okolicznościach faktycznych sprawy powołanie przez stronę w podstawach kasacyjnych omówionych przepisów: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać za nieskuteczne. W konsekwencji powyższych wywodów procesowe zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

W zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (EUROATOM) nr 2988/95, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się błędnym uznaniem Sądu, że organy prawidłowo zastosowały ww. przepisy, na podstawie których odmówiono stronie pomocy, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Zauważyć zatem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim podważyć ustalenia i oceny przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674).

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091 wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Zatem w zaistniałych okolicznościach faktycznych NSA jest związany ustaleniami faktycznymi oraz ocenami dokonanymi przez organ administracji podzielonymi przez Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę.

W świetle powyższego, mając przy tym na względzie takie niepodważone ustalenia, jak to, że działania skarżącego były nakierowane na pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów, że doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy gruntów, że nie posiada on gospodarstwa rolnego, jak i nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek oraz to, że stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności i cel danego wsparcia nie został osiągnięty, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w tych okolicznościach należało uznać za nieskuteczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.