Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 486/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5,  art. 145 par. 1 pkt 3,  art. 146 par. 2,  art. 104 par. 2,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: ZUS albo Zakład) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej także: k.p.a.) w związku z art. 30 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie z wniosku T. C. (obecnie skarżącego) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu faktycznego.

2.1. W dniu 25 listopada 2013 r. do Zakładu wpłynęło pismo skarżącego zawierające wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zawarto w nim żądanie umorzenia "wszystkich zaległości, zarówno A Spółka Jawna NIP: [...], jak również zaległości osoby fizycznej T. C". Do wniosku zostały dołączone: wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., [...] rozwiązujący spółkę jawną; wniosek skarżącego o umorzenie nieopłaconych należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551) oraz pismo Komornika Sądowego zawierające wykaz postępowań egzekucyjnych prowadzonych przeciwko skarżącemu i jego żonie oraz przeciwko "spółce cywilnej PUHP A".

Na żądanie ZUS-u skarżący złożył dodatkowe dokumenty w postaci: informacji o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w latach 2010, 2011, 2012, oświadczenie o stanie majątkowym i decyzji ZUS z dnia [...] r. określającej skarżącemu wysokość zadłużenia z tytułu składek.

Do akt administracyjnych załączono także informację o zabezpieczeniach na majątku dłużnika (w domyśle zaległości z tytułu składek), z której wynika, że na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w C. "ul. [...],[...]", stanowiącej "własność ½", zostały dokonane wpisy hipoteki lub skierowano wniosek o wpis hipoteki. Dotyczy to zaległości, z których najstarsza pochodzi z września 2004 r.

Zakład pozyskał także informacje z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców z której wynika, że na skarżącego (lub na I. C., jako współwłaściciela) są zarejestrowane: ciągnik siodłowy, samochody ciężarowe, samochód osobowy, przyczepy ciężarowe, naczepy ciężarowe.

ZUS ustalił, że skarżący nie korzysta z pomocy MOPS.

Zakład do akt sprawy dołączył również wydruki z baz danych obrazujące wysokość, rodzaj oraz okresy zalegania ze składkami na ubezpieczenia społeczne. 2.2. Decyzją z dnia [...] r. ZUS działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 oraz na podstawie art. 28 ust. 3a i art. 30 u.s.u.s. postanowił:

1) umorzyć postępowanie wszczęte w sprawie o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie [...] zł, w tym:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 04/2000, 06/2000, 07/2000, 09/2000, 01/2001, 04/2001, 10/2001-03/2002, 05/2002, 08/2004 w kwocie [...] zł;

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 07/2000-09/2000, 11/2000, 01/2001, 05/2002-12/2003, 02/2004-08/2004 w kwocie [...] zł;

2) umorzyć postępowanie wszczęte w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w kwocie [...] zł w tym:

- składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w części finansowanej przez płatnika składek za pracowników za okres 03/2000, 04/2000, 06/2000-09/2000, 11/2000, 01/2001-08/2001, 10/2001-08/2004 w kwocie [...] zł;

- składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek za pracowników za okres 10/2001-02/2002, 04/2002, 06/2002, 08/2002, 09/2002, 05/2003, 08/2003, 11/2003-01/2004, 03/2004-06/2004, 08/2004 w kwocie [...] zł;

- odsetki za zwłokę naliczone od należności z tytułu składek na dzień 25 listopada 2013 r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 30 u.s.u.s. wyłączający możliwość umorzenia należności składkowych w odniesieniu do składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek. W tej mierze podał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do umorzenia tego rodzaju należności.

Ponadto, wskazał że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje zastosowanie tylko do należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. To oznacza, że umorzeniem na tej podstawie można objąć jedynie składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Dlatego, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należało umorzyć postępowanie w części dotyczącej żądania umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika.

2.3. Jednocześnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 u.s.u.s. postanowił nie umarzać skarżącemu należności z tytułu składek:

1) do zapłaty których skarżący był zobowiązany w oparciu o decyzję ZUS o odpowiedzialności za długi spółki jawnej A NIP [...] za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie [...] zł w tym:

- składki na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 03/2000-04/2000, 06/2000, 09/2000, 11/2000, 01/2001-08/2001, 10/2001-08/2004 w kwocie [...] zł;

- składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 10/2001, 02/2002, 04/2002, 06/2002, 08/2002, 09/2002, 05/2003, 08/2003, 11/2003-01/2004, 03/2004-06/2004, 08/2004 w kwocie [...] zł;

- odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników naliczone na dzień 25 listopada 2013 r. w kwocie [...] zł;

2) zaewidencjonowanych na indywidualnym koncie skarżącego pod numerem NIP [...] w łącznej kwocie [...] zł, w tym:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 11/2001-01/2002, 03/2002-08/2002, 01/2003-05/2005, 03/2006-10/2006, 12/2006-02/2007, 10/2007-10/2013 w kwocie [...] zł;

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 02/2004-02/2006 w kwocie [...] zł;

- Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 09/2002-10/2013 w kwocie [...] zł;

- odsetki za zwłokę od należności za osobę prowadzącą działalność naliczone na dzień 25 listopada 2013 r. w kwocie [...] zł;

- koszty upomnienia w kwocie [...] zł.

Legalność decyzji ZUS utrzymującej w mocy tę decyzję została zweryfikowana w sprawie I SA/Gl 485/14.

2.4. Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie o umorzenie składek.

W uzasadnieniu przytoczył argumentację tożsamą z argumentami zawartymi w decyzji pierwszej.

3. W skardze na powyższą decyzję ZUS-u z dnia [...] r. skarżący zarzucił "rażące naruszenie przepisów prawa, które miało znaczny wpływ na wynik sprawy", polegające na:

a) niewłaściwym zastosowaniu art. 28 i art. 30 u.s.u.s. sprowadzającym do niezasadnego przyjęcia, że umorzeniem na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. mogą być objęte jedynie składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, przy całkowitym pominięciu okoliczności wynikających z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., a to że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności – a więc wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności – co stanowi o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

b) nieuwzględnieniu w prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji oraz niewyjaśnieniu przyczyn, dla których ZUS nie bierze pod uwagę okoliczności, że gdyby jako wierzyciel prawidłowo nadzorował postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego, to zaspokoiłby w całości swoje należności w kwocie [...] zł, a nie otrzymał od komornika kwotę [...] zł; stanowi to o przyzwoleniu ze strony ZUS-u na jawne pogwałcenie przepisów normujących zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie kodeksu postępowania cywilnego i o naruszeniu zarówno przez ZUS, jak i przez Komornika Sądowego - art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Paryż 20 marca 1952 r.), zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, nikt nie może być pozbawiony swojej własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie;

c) sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niezrozumiały dla skarżącego, przy całkowitym pominięciu okoliczności, czy w sprawie doszło do rozpatrzenia przez ZUS zarzutu przedawnienia zobowiązań - o co wnosił skarżący - czy też przedawnienie nie nastąpiło i z jakich przyczyn, a także na całkowitym pominięciu i nieustosunkowaniu się do twierdzeń skarżącego w odniesieniu do zezłomowania pojazdów, oraz w odniesieniu do nieruchomości, która stanowiła wyłącznie własność prywatną i nigdy nie była ujęta w ewidencji środków trwałych rozwiązanej spółki jawnej A.

Podnosząc wskazane zarzuty, na podstawie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 28 maja 2014 r. skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił ważnego interesu podatnika, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) powołując w tej mierze wyroki NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (§1). "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (§ 2).

Przy czym, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego może nastąpić tylko, jeśli: a) zaskarżony akt (tu: decyzja) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) względnie, jeśli akt administracyjny dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.).

W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną z przyczyn w niej nie wskazanych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, Lex nr 183144, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, Lex nr 1068951).

6. Przechodząc do oceny zasadności skargi trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób, który uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Po pierwsze, została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w przeprowadzonym postępowaniu wystąpiły ponadto inne, istotne wady, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.) i jednocześnie to naruszenie przepisów postępowania powoduje, że w postępowaniu ponownym (prowadzonym przez ZUS po wyroku kasatoryjnym) nie musi zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, kontrolowana decyzja podlega uchyleniu.

7.1. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi, na skutek wniesionego odwołania, przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.).

Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu stanowi uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r., III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10; wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., I SA/Kr 721/09 – publ. CBOSA). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Wyrazem tego poglądu była uchwała NSA z 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12 (Lex nr 1271759), że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie ulega wątpliwości, że regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tejże decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje ona na bliskość pracownika organu wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tych decyzji. W odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast w stosunku do decyzji ostatecznych - wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Powyższe stanowisko wyraził m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/2007 (OTK-A z 2008 r., Nr 10, poz. 178) orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności.

7.2. Z akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu ponownym, wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, który uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej.

Otóż, pod decyzją pierwotną podpisał się Zastępca Dyrektora Oddziału D. S., Naczelnik Wydziału J. T., Starszy Inspektor M. K. i Kierownik Referatu A. W. Podpisy D. S. i J. T. widnieją również pod decyzją wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Poza tym, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały do skarżącego wystosowane pisma z dnia 31 stycznia 2014 r. i z dnia 14 lutego 2014 r., dotyczące realizacji przez skarżącego uprawnień o których mowa w art. 10 k.p.a., które zostały podpisane przez Naczelnika Wydziału J. T. (pismo z dnia 31 stycznia 2014 r. także przez A. W.), a więc przez osobę, która podpisała decyzję wydaną w postępowaniu pierwszym.

Należy zatem przypomnieć, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumie się podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu, załatwienie sprawy w drodze decyzji. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że zarówno wskazany wyżej Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i Naczelnik Wydziału i Kierownik Referatu - brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności w sui generis I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Dlatego, niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

7.3. Powyższej oceny nie zmienia to, że decyzja pierwotna zawiera aż cztery podpisy, spośród których jako "główny", bo z powołaniem się na upoważnienie Prezesa Zakładu, wydaje się podpis D. S. i także decyzja wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy została opatrzona czterema podpisami, z których jako "główny" (z uwagi na analogiczne odwołanie się do upoważnienia) wydaje się podpis Dyrektora Oddziału J. Ś.

Abstrahując od błędnej praktyki organu umieszczania na decyzji podpisów innych osób aniżeli tylko ta, która działa z upoważnienia Prezesa ZUS-u (por. wywody Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olszynie w wyroku z 1 czerwca 2011 r., I SA/Ol 242/11 i z dnia 28 lipca 2011, I SA/Ol 377/11; w Rzeszowie z 5 marca 2013 r., I SA/Rz 69/13; we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 681/11 – publ. CBOSA) skoro tam się znalazły, to zdaniem Sądu stanowią świadectwo aktywnego uczestnictwa tych osób w formułowaniu finalnej konkluzji do co kierunku załatwienia spawy. Trudno bowiem przyjąć, że stanowisko innych pracowników Oddziału ZUS-u pełniących funkcje Naczelnika Wydziału oraz Zastępcy Dyrektora Oddziału i wyrażających niekorzystną dla strony wolę załatwienia sprawy, nie mogło, w tym w sposób istotny, wpłynąć na stanowisko Dyrektora Oddziału podpisującego decyzję z powołaniem się na upoważnienie Prezesa ZUS-u.

7.4. Można dodać, że w ramach tak dużego podmiotu jak ZUS spowodowanie, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiany był z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, uznać należy jak najbardziej za możliwe i wskazane z uwagi na niezwykle istotną rolę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zachowaniu standardów postępowania administracyjnego - oczywiście jeżeli nie traktuje się iluzorycznie sensu składania przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tego rodzaju stanowisko jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki: z dnia 2 października 2012 r., II GSK 1353/11, Lex nr 1233967; z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, Lex nr 1083386; z dnia 15 września 2011 r., II GSK 831/10, Lex nr 966213; z dnia 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11, Lex nr 1137961; z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10, Lex nr 1113704; z dnia 16 lutego 2012 r., II GSK 1522/10, Lex nr1137884; z dnia 16 lutego 2012 r., II GSK 1523/10, Lex nr 1137885).

7.5. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia, nie można przyjąć, że w kolejnym postępowaniu może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co stanowi negatywną przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 146 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1389/11, Lex nr 1366422).

Antycypując dalsze wywody, już w tym miejscu należy wskazać, że o ile trafnie organ stwierdza, że wobec art. 30 u.s.u.s. nie jest możliwe umorzenie należności (art. 28 u.s.u.s. nie stosuje się) w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (pracowników), o tyle błędnie w dalszej części osnowy decyzji umarza postępowanie w odniesieniu do należności z tytułu składek, do których nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (co do tych samych należności w tym samym dniu wydał także drugą decyzję, w której powołując się m.in. na art. 28 u.s.u.s. postanowił odmówić ich umorzenia – kontrola tej decyzji została przeprowadzona w sprawie I SA/Gl 485/14). Właśnie, z powodu zbędnego umorzenia postępowania z uwagi na brak jednej z merytorycznych przesłanek do umorzenia należności, kontrolowana decyzja (w całości, a więc także w zakresie zasadnego umorzenia postępowania, do której znajduje zastosowanie art. 30 u.s.u.s.) musi zostać uchylona, o czym jeszcze poniżej.

W ponownym postępowaniu ZUS powinien ograniczyć się tylko do umorzenia postępowania w zakresie, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. i dlatego aktualnie nie można przyjąć, że w kolejnym postępowaniu może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 146 § 2 k.p.a. Decyzja ta, powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez pracowników.

8. Jak już wyżej podniesiono, niezależnie od wady procesowej stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ZUS w przeprowadzonym postępowaniu dopuścił się innych naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć (a nawet można stwierdzić, że miały) istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.

Mając na uwadze argumentację tutejszego Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Gl 629/12, CBOSA (także w sprawie I SA/Gl 1124/13, CBOSA) należy uznać, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne. W decyzji podlegającej ocenie Sądu w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą akt I SA/Gl 485/14, ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Natomiast w decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek umorzył postępowanie stwierdzając jego bezprzedmiotowość w zakresie orzekania w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji (umorzył postępowanie). Przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu trzeba organowi wskazać, że wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie ze względu na bezprzedmiotowość postępowania (umarzając postępowanie), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W przypadku, gdy przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może być stosowana odnośnie do konkretnej należności, nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, lecz ustawowy zakaz stosowania tej przesłanki. Postępowanie jest przedmiotowe, a jedynie zakres postępowania wyjaśniającego jest węższy, tj. ograniczony do badania jednej, a nie dwu przesłanek umorzenia należności.

Sąd stwierdza, że organ umarzając – prowadzone na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, naruszył także przepis art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ uznał za bezprzedmiotowe postępowanie, które posiadało przedmiot postępowania. Brak podstaw prawnych do stosowania w postępowaniu części przepisów prawnych nie powoduje jego bezprzedmiotowości, a jedynie ogranicza zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn, podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w ogóle w tej sprawie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skoro bowiem ten przepis – w zaistniałej sytuacji prawnej - nie może być podstawą umorzenia postępowania, to nie można rozważać prawidłowości jego zastosowania, w odniesieniu do obszaru regulowanego przez art. 30 u.s.u.s. W tej sprawie dywagacje w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Zyskają one zaś na aktualności w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję merytoryczną (odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek, poddaną sądowej kontroli w sprawie I SA/Gl 485/14).

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze także nie mają znaczenia w tej sprawie, jako również odnoszące się do warstwy merytorycznej orzekania przez ZUS, co miało miejsce w decyzji kontrolowanej w sprawie I SA/Gl 485/14. Ewentualne uchybienia procesowe wskazywane w uzasadnieniu skargi (np. lakoniczność uzasadnienia decyzji) także nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia kontrolowanego w tej sprawie sądowoadministracyjnej.

9. Jak wyżej wskazano, w zaskarżonej decyzji organ utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie także w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek (pracowników).

Orzeczenie w tym zakresie zostało oparte na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Organ wywodził, że z art. 30 u.s.u.s. wynika kategoryczny zakaz merytorycznego orzekania w przedmiocie umorzenia takich składek.

Skarżący jak się wydaje tego twierdzenia nie kwestionuje, a w każdym razie w skardze nie przytoczył argumentów wskazujących na faktyczne, a nie tylko nominalne (w części wstępnej skargi), podważanie zastosowania tego przepisu.

Stąd szczegółowe wywody Sądu w tej mierze nie wydają się konieczne, poza stwierdzeniem, że w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (pracowników) zastosowanie przez ZUS art. 30 u.s.u.s. było prawidłowe. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że ze sformułowania o braku zastosowania przepisów o ulgach wynika, że nie jest dopuszczalne podejmowanie w stosunku do tych składek jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 i 29 u.s.u.s. Każde z tych rozstrzygnięć musiałoby być bowiem oparte na przepisie art. 28, którego zastosowanie zostało wyraźnie wyłączone. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadza tym samym swoistą ochronę składek finansowanych przez pracowników (por. wyrok SN z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 360/07, Lex nr 496399; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2013 r., I SA/Sz 69/13, Lex nr 1361102; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., III SA/Po 620/12, Lex nr 1252379; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2011 r., I SA/Bd 181/11, Lex nr990381).

10. W toku ponownego rozpoznania sprawy Zakład powinien mieć na uwadze powyższe stanowisko Sądu co do wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 k.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. W szczególności Zakład powinien wyeliminować nieprawidłowość polegającą na umorzeniu postępowania w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, a więc tę część decyzji wydanej w pierwszej instancji, co do której odnosi się także decyzja o charakterze merytorycznym oznaczona nr. [...]. Zagadnienie to powinien zaś mieć na uwadze w innej sprawie administracyjnej, właśnie tej w której wydano wskazaną decyzję o charakterze merytorycznym, ponieważ utrzymująca ją w mocy decyzja wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, została przez Sąd uchylona wyrokiem o sygnaturze I SA/Gl 485/14.

11. Nie uwzględniono wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, ponieważ skarżący takich nie poniósł. Nie uiścił wpisu, nie korzystał z pomocy pełnomocnika, ani nie wykazał poniesienia innych wydatków, o których mowa w art. 200 p.p.s.a.