Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 657/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47, art. 32, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1510/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz Stowarzyszenia S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1510/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia S., uchylił decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2015 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Stowarzyszenie S. w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. wniosło do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o udostępnienie treści umów o dzieło i zleceń zawartych w kwietniu 2014 r. Organ w odpowiedzi na wniosek w dniu 14 maja 2014 r. przesłał wnioskodawcy skany umów z wyłączeniem danych o wysokości wynagrodzeń osób fizycznych będących ich wykonawcami.

W dniu 20 maja 2014 r. Stowarzyszenie ponownie zwróciło się o przesłanie umów wraz z kwotami wynagrodzeń. W odpowiedzi organ stwierdził, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której stanowi art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1765 ze zm., dalej także jako: u.d.i.p.). Następnie w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. poinformował, że jedyna informacja, jaką może udostępnić, to ogólna kwota wynagrodzeń z umów o dzieło i zlecenia za kwiecień 2014 r., która wyniosła 11200 zł, z czego 5000 zł płatne było w kwietniu a 6200 zł w maju 2014 r.

Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie wezwało Prezesa TK do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia określonego w treści udostępnionych uprzednio umów, a następnie wniosło skargę na bezczynność tego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 1008/14) zobowiązał Prezesa TK do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 30 kwietnia 2014 r.

Na skutek tego orzeczenia Prezes Trybunału Konstytucyjnego decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej kwot wynagrodzeń zawartych w umowach o dzieło i zlecenia za kwiecień 2014 r., wskazując, że wysokość wynagrodzenia konkretnych osób fizycznych z tytułu umów cywilnoprawnych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności. Następnie decyzją z dnia 20 lipca 2015 r. organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji Prezes TK wskazał, że wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako informacja dotycząca jej statusu materialnego, mieści się w sferze prywatności osoby fizycznej i korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim, przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 447/14). Organ stwierdził, że kontrahenci umów cywilnoprawnych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w tym nie mieszczą się w katalogu funkcjonariuszy publicznych wyszczególnionych w art. 115 § 13 tej ustawy. Wykonywali oni wyłącznie czynności usługowe lub techniczne (napisanie artykułu do serwisu internetowego, aktualizacja i uzupełnienie opracowań dotyczących orzecznictwa, wykonanie tłumaczenia oraz czynności biurowych, redakcja oraz korekta językowa projektów zarządzeń, postanowień i opinii prawnych) i nie dysponowali przy tym żadnymi kompetencjami decyzyjnymi. Powołując się na stanowisko doktryny organ uznał, że wysokość wynagrodzenia stanowi chronioną sferę prywatności osoby, która nie może zostać wyłączona przez zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Stowarzyszenie S. złożyło skargę na opisane decyzje wnosząc o ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji o wynagrodzeniach z umów o dzieło i zlecenia zawartych przez Trybunał Konstytucyjny w kwietniu 2014 r., zatem informacji o dysponowaniu finansami publicznymi. Żądana informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej w związku z realizacją określonych zadań związanych z działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Powołując się na jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że osoby fizyczne zawierając umowy z organami władzy publicznej muszą liczyć się z tym, że umowy takie stanowią informację publiczną i z tego względu dane w nich umieszczone mogą podlegać udostępnieniu (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1513/14).

WSA w Warszawie uznał, że wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako informacja dotycząca jej statusu materialnego, mieści się w sferze prywatności i korzysta z szerokiej ochrony prawnej. Podkreślił jednocześnie, że wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako sfera prywatności, podlega ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku osób zatrudnionych w charakterze pracownika w sytuacji, gdy osoby te nie pełnią funkcji publicznych (wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 447/14) Stosunku pracy nie kreują umowy cywilnoprawne takie jak umowa o dzieło czy zlecenia, a osoby zatrudnione na ich podstawie nie są pracownikami. Wyliczenie form, w jakich dochodzi do nawiązania stosunku pracy, zawiera art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 108), który ma charakter enumeratywny.

W rezultacie Sąd I instancji przyjął stanowisko, zgodnie z którym regulacja z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczająca dostęp do informacji publicznej nie dotyczy wynagrodzeń osób fizycznych zawierających z podmiotami władzy publicznej umowy o dzieło czy umowy zlecenia, co oznacza, że informacje o środkach wydatkowanych na rzecz osób wykonujących usługi dla tego rodzaju podmiotów na podstawie umów cywilnoprawnych są jawne i wysokość tego wynagrodzenia powinna zostać udostępniona. Podanie tego typu informacji urzeczywistnia w pełni kontrolę społeczną nad ponoszonymi przez te organy wydatkami. Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotna jest nie tylko zbiorcza informacja o kwocie wydatkowych środków, ale również i to, kto jakie wynagrodzenie ze środków publicznych otrzymał. Osoba, która przyjmuje zlecenie publiczne, podlega ocenie publicznej.

Sąd I instancji nie uwzględnił natomiast zarzutu skarżącego, że osoby, z którymi Prezes TK zawarł umowy cywilnoprawne, należy zaliczyć do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma rodzaj wykonywanych w ramach umów czynności. Ze stanu sprawy nie wynika jednak, aby osoby te w Trybunale Konstytucyjnym realizowały w jakimkolwiek zakresie kompetencje decyzyjne.

Od opisanego wyroku Prezes Trybunału Konstytucyjnego złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej - na niewłaściwym zastosowaniu) art. 32 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wobec:

1. przyjęcia, że kwoty wynagrodzeń konkretnych osób fizycznych, wynikające z zawartych przez te osoby z podmiotami władzy publicznej umów o dzieło lub zlecenia, nie podlegają ochronie prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

2. przyjęcia, że obowiązkowe jest ujawnienie przez organ wynagrodzenia osoby fizycznej, które wynika z podpisanej przez tę osobę z podmiotem władzy publicznej umowy o dzieło lub zlecenie, w sytuacji, w której nie pełni ona funkcji publicznej i nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności;

3. przyjęcia, że wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako sfera prywatności, podlega ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłącznie w wypadku, gdy osoba ta jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy,

w wyniku czego WSA w Warszawie dokonując błędnej, względnie dowolnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznał, że kwoty wynagrodzenia osób fizycznych, które zawarły umowy o dzieło oraz zlecenia, objęte zakresem wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 30 kwietnia 2014 r., podlegają udostępnieniu, ze względu na to, że nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej, jako informacja o jej sferze majątkowej, podlega ochronie przewidzianej zarówno w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i w przepisach konstytucyjnych związanych z ochroną życia prywatnego (art. 47) i autonomią informacyjną (art. 51). Do sfery tej zalicza się również wynagrodzenie, jakie konkretna osoba fizyczna uzyskała na podstawie umów cywilnoprawnych. Na tę okoliczność powołano wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02, wyrok z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 a także orzecznictwo Sądu Najwyższego (zob. m.in. uchwała 7 sędziów SN z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III CZP 21/13; uchwała 7 sędziów SN z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93; wyrok SN z dnia 12 września 2001 r., sygn. akt V CKN 440/00) oraz w doktrynę (zob. np. P. Księżak, M. Pyziak Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, Komentarz do art. 23 Kodeksu cywilnego, LEX 2014).

Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że prawo do zachowania w tajemnicy informacji o wynagrodzeniu dotyczy wyłącznie pracowników w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, w sytuacji gdy ograniczenie ze względu na ochronę prywatności, zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy wszystkich osób, a wszelkie wyjątki od tej zasady należy wykładać w sposób ścisły. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia taka powoduje ograniczenie konstytucyjnego prawa do prywatności innych osób, jak również w rażący sposób narusza równość wobec prawa osób fizycznych, która jest zagwarantowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, związanym z ujawnieniem kwoty wynagrodzenia pracownika przez pracodawcę, odpowiedzialność pracodawcy była rozpatrywana zasadniczo z punktu widzenia art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014, poz. 121 ze zm.), a zatem naruszenia dóbr osobistych (zob. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 13 sierpnia 2013 r., III CZP 21/13 oraz uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93), nie zaś przepisów zawartych w Kodeksie pracy.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że żaden przepis ustawowy nie wyłącza prawa do prywatności osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotami władzy publicznej. Tymczasem ograniczenia prywatności (oraz powiązanej z nią autonomii informacyjnej) mogą odbywać się wyłącznie na podstawie ustawy (zob. art. 31 ust. 3 oraz 51 ust. 1 Konstytucji).

Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę na sprzeczność stanowiska Sądu I instancji, który z jednej strony przyjął, że osoby, które zawarły umowy zlecenia i o dzieło, nie korzystają z ochrony prywatności w zakresie kwot otrzymywanego przez nie wynagrodzenia, z drugiej zaś potwierdził, że osoby te nie pełniły funkcji publicznych.

Mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych należy przyjąć, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku jest również sprzeczna z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., gdyż nakazuje udostępnienie informacji dotyczącej osoby fizycznej, należącej do sfery jej prywatności, pomimo niespełnienia wskazanego w tym przepisie warunku: pełnienia funkcji publicznej i związku z pełnieniem takiej funkcji, przy jednoczesnym braku zgody tej osoby na rezygnację z przysługującego jej prawa.

Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z argumentem Sądu I instancji odwołującym się do potrzeby zachowania społecznej kontroli nad ponoszonymi przez organy władzy publicznej wydatkami. Jego zdaniem kontrola ta została zachowana poprzez przekazanie wnioskodawcy zarówno imion i nazwisk osób, z którymi umowy zostały podpisane, jak i zbiorczej informacji o kwotach, jakie zostały im wypłacone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu podniesionego na rozprawie przez pełnomocnika Stowarzyszenia S. dotyczącego nieważności pełnomocnictwa udzielonego r. pr. B. K. przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożone na rozprawie pełnomocnictwo (k. 87) za skuteczne, gdyż do właściwości tego Sądu nie należy rozstrzyganie o ważności wyboru określonej osoby na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej złożonej przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, ewentualnie również poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie wskazał na uchybienie przez Sąd I instancji przepisom Konstytucji RP ustanawiającym zasadę równości (art. 32 ust. 1), prawo do prywatności (art. 47), zasadę autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 1 i ust. 2) oraz prawo do informacji publicznej, z uwzględnieniem określonych w art. 61 ust. 3 ograniczeń tego prawa oraz ograniczenia praw i wolności określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z przedstawionego zarzutu kasacyjnego wynika w istocie, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w tej konkretnej sprawie ujawnienie przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wynagrodzeń wynikających z umów o dzieło i zlecenia, zawartych przez osoby niepełniące funkcji publicznych, narusza ich prawo do prywatności.

W świetle powołanego art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Realizację konstytucyjnego ograniczenia prawa do informacji w zakresie ochrony prawa do prywatności stanowi m.in. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Nie ulega żadnej wątpliwości i jest poza sporem, że informacja o środkach wydatkowanych ze źródeł publicznych, m.in. na wynagrodzenia pracowników, ale również na wynagrodzenia osób niebędących pracownikami podmiotu publicznego stanowi informację publiczną. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, żądana w rozpoznawanej sprawie informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej w związku z realizacją określonych zadań dotyczących działalności Trybunału i odnoszących się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim w sytuacji, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem wówczas na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14). Problem pojawiający się w niniejszej sprawie polega na tym, że po pierwsze, w przypadku umów zlecenia, czy umów o dzieło, co do zasady, nie ma określonych taryfikatorów wynagrodzeń, a po drugie, organ wcześniejszymi swoimi działaniami ujawnił wnioskodawcy imiona i nazwiska osób, które świadczyły usługi na rzecz Trybunału Konstytucyjnego w kwietniu 2014 r.

Wobec tego zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie relacji między prawem do prywatności określonym w art. 47 Konstytucji oraz prawem do informacji publicznej.

Konstytucyjne prawo do prywatności czy ochrona autonomii informacyjnej jednostki - nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom (wyrok TK z dnia 13 grudnia 2011 r., K 33/08), podobnie jak prawo do informacji publicznej. Ingerencja w prawo do prywatności oraz autonomię informacyjną powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc możliwa jest wyłącznie przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw są dopuszczalne, jeżeli są ustanawiane w ustawie oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób oraz pod warunkiem, że nie naruszają istoty wolności i praw. Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla jawności procesów o charakterze publicznym.

Powołany wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dostęp do informacji publicznej może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne. Jednakże zarówno w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, jak i do osób takich funkcji niepełniących ochrona prywatności nie jest absolutna. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne stwierdzenie istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego.

Oceniając zakres prawa do prywatności i wyznaczając granice uprawnionej ingerencji w to prawo należy zauważyć, że jego zakres jest szeroki i nieostry. Pojęcie prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego i towarzyskiego. Dotyczy ono zatem zarówno prawa do ochrony danych osobowych, takich jak imię i nazwisko, jak też informacji o wysokości wynagrodzenia. Jak wspomniano, prawo do prywatności, choć jest jednym z fundamentalnych praw określonych w Konstytucji, nie ma charakteru absolutnego. Z punktu widzenia osoby zainteresowanej jego ochrona może w konkretnych okolicznościach podlegać ograniczeniu, w szczególności, gdy informacje o danej osobie mogą stanowić przedmiot uprawnionego zainteresowania w związku z udziałem tej osoby w procesie wydatkowania środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, w którym stwierdzono, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Zastrzegł jednak, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację.

Powyższy pogląd można przenieść na grunt rozpoznawanej sprawy, mimo że spór nie dotyczy ujawnienia imion i nazwisk osób zobowiązanych do wykonania umów, gdyż zostały one wcześniej ujawnione, ale kwot wynagrodzeń za te czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że ujawnienie wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby za wykonanie usługi jak w niniejszej sprawie, tj.: prowadzenie dokumentacji w wydziale księgowym TK, redakcja i korekta opinii prawnych, aktualizacja opracowania opublikowanego na stronie internetowej podmiotu publicznego, tłumaczenia czy napisanie artykułu na zamówienie organu, w sposób nieuprawniony wkracza w sferę prywatności tej osoby. W świetle zaś przedstawionych wyżej wywodów związanych z obowiązkiem ważenia, w przypadku konfliktu wartości, dobra ogółu z jednej strony i godności jednostki z drugiej strony należy w tej konkretnej sprawie przyznać pierwszeństwo dobru ogółu wyrażonemu w postaci prawa do informacji publicznej. Jest to szczególnie istotne dla skutecznej i efektywnej możliwości społecznej kontroli wydatków ze środków publicznych. Pewne elementy składające się na prawo do prywatności w przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym mogą w określonych okolicznościach zostać ujawnione. W takich sytuacjach stają się one bowiem "sprawą publiczną". W doktrynie wskazuje się, że brak wiedzy o osobie świadczącej usługi na rzecz publicznych podmiotów, nawet przy ujawnieniu samego wynagrodzenia może stanowić przeszkodę do wykonywania przez społeczeństwo efektywnej kontroli wydatkowania środków publicznych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, ZNSA z 2015 r., Nr 5, poz. 175). Stąd też, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, wskazanie wnioskodawcy zbiorczej kwoty wydatkowanej w danym miesiącu na realizację umów zlecenia i umów o dzieło nie może zostać uznane za wykonanie wniosku i nie spełnia podstawowego celu prawa do informacji publicznej, jakim jest społeczna kontrola prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych).

Reasumując należy stwierdzić, że WSA w Warszawie uchylając decyzję Prezesa TK o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci wynagrodzeń wynikających z umów cywilnoprawnych w tej konkretnej sprawie, zasadnie przyjął, że ta informacja publiczna nie podlega wyłączeniu na postawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., mimo, że osoby, których dotyczy nie pełnią funkcji publicznych. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 47, art. 51 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którego strona wnosząca skargę kasacyjną dopatruje się w stanowisku Sądu I instancji, że wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako sfera prywatności, podlega ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłącznie w wypadku, gdy osoba ta jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji zawiera zasadę równości wobec prawa, która oznacza prawo każdego do równego traktowania przez władze publiczne oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Może być ona rozpatrywana w dwóch aspektach – jako równość w znaczeniu formalnym i jako równość w znaczeniu materialnym. Równość w znaczeniu formalnym oznacza konieczność takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm, bez wprowadzania jakiegokolwiek różnicowania. Równość w znaczeniu materialnym polega na tym, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane tak samo (por. J.P. Tarno, Zasady ogólne postępowania sądowoadministracyjnego, [w:] R. Hauser (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom 10. Sądowa kontrola administracji publicznej, system informacji prawnej Legalis). W związku z tym przyjęcie zróżnicowanego zakresu ochrony prywatności pracowników w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy i osób związanych z podmiotem publicznym umową o charakterze cywilnoprawnym nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości. Różnice statusu prawnego obu grup są wyraźne zarówno w znaczeniu formalnym, jak też w znaczeniu materialnym. Poza tym, jak wspomniano wyżej, udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika możliwe jest, co do zasady, bez wskazywania na konkretną osobę (według taryfikatora), natomiast w przypadku osób zatrudnionych do wykonania określonej usługi załatwienie wniosku w taki sposób jest, co do zasady, niemożliwe.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804)