Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2801/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta [...] i Polskiego Związku Działkowców – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 423/17 w sprawie ze skargi R. P., S. P., E. P., Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 423/17, po rozpoznaniu skargi R. P., S. P., E. P., Z. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Na podstawie umowy z [...] sierpnia 1978 r., zawartej stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.), J. P. sprzedał Państwu Polskiemu – Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] niezabudowane działki nr [...]. W akcie notarialnym zaznaczono, że strony okazały decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] września 1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów [...] w [...] (§ 2 pkt b aktu notarialnego), a pełnomocnik Państwa Polskiego (...) oświadczył, że kupuje nieruchomość "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę".

Pismem z [...] grudnia 2000 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...], J. P. wniósł o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że stwierdzono wygaśnięcie decyzji, w oparciu o którą zawarto ww. umowę z [...] sierpnia 1978 r. oraz, że nie doszło do III rozbudowy [...], a więc nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w umowie i stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi.

Decyzją z [...] maja 2001 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, jednocześnie orzekając o obowiązku zwrotu zrewaloryzowanej kwoty otrzymanego odszkodowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez Polski Związek Działkowców oraz Zarząd Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta.

Następnie, wskutek skargi Polskiego Związku Działkowców ([...]) i Miasta [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 czerwca 2006 r., sygn. akt. II SA/Gd 964/05 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2001 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały pełnego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia, czy sporną nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży zawartej pod zagrożeniem wywłaszczeniem, w szczególności zaś dokumentów, z których wynikałoby, czy poza urządzeniem strefy ochronnej rozpoczęto jakiekolwiek prace związane z realizacją trzeciego etapu rozbudowy [...]. Nie włączono także do akt decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] kwietnia 1993 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] września 1975 r. w przedmiocie III rozbudowy. Sąd wskazał ponadto, że z ustaleń poczynionych przez Miasto [...] wynika, iż w sprawie wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez organy obu instancji, nieznane tym organom. W konsekwencji Sąd nakazał organom przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, w tym decyzji dotyczących wygaśnięcia decyzji stanowiących podstawę wywłaszczenia, wspomnianych jedynie ogólnikowo przez organ odwoławczy. Za konieczne uznał Sąd także ustalenie, czy i kiedy doszło do realizacji obiektów w ramach III rozbudowy zakładu.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2007 r. odmówił spadkobiercom poprzedniego właściciela, tj. skarżącym zwrotu nieruchomości. Organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż w przeważającej części zrealizowano cel wskazany w umowie z 1978 r., tj. III etap rozbudowy [...] przez wzniesienie lub rozbudowę w latach 1978 – 1986 większości planowanych obiektów. Stwierdził, że strefa ochronna, ustanowiona w celu neutralizacji szkodliwego oddziaływania zakładu, obejmuje pas drzew znajdujący się pomiędzy zakładem a ogródkami działkowymi w obrębie ul. [...] oraz ogródki działkowe pomiędzy tą ulicą a [...]. Zieleń na opisanym terenie, zdaniem Starosty, ma charakter izolacyjny ze względu na swą różnorodność (drzewa, krzewy, rośliny niskopienne) i faktyczne oddzielanie zakładu przemysłowego od osiedla mieszkaniowego. W opinii Starosty nie można podzielić stanowiska strony, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod III rozbudowę powinno skutkować wybudowaniem na niej obiektów zakładu. Inwestycja "III rozbudowy" obejmuje bowiem zarówno budowę obiektów przemysłowych, towarzyszącej im infrastruktury, jak też usytuowanie strefy ochronnej.

W wyniku odwołania skarżących Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2008 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że III etap rozbudowy zakładów został faktycznie zrealizowany. Realizacja ta polegała nie tylko na wzniesieniu obiektów produkcyjnych i kubaturowych (w latach 1978-1983), ale także na utworzeniu strefy ochronnej. Przejęcie do użytkowania ostatniego obiektu nastąpiło w ciągu 5 lat od daty wykupu nieruchomości. Wobec tego cel, dla którego dokonano wykupu - tj. utworzenie strefy ochronnej – został zrealizowany przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n.").

Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bd 247/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda rozważając, jaki był cel wywłaszczenia, słusznie wziął pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z [...] sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także analizował zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z [...] września 1975 r. wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy [...]. Analiza całości tej decyzji, tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach, jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji. Z załącznika graficznego nr 1 do ww. decyzji wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach planowanej strefy ochronnej (por. załącznik nr 2 do decyzji).

W ocenie Sądu dalsza analiza decyzji z [...] września 1975 r., w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że zatwierdzając ww. decyzją plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III rozbudowie" ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki: przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Określając "cel wywłaszczenia", zdaniem Sądu, nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w ,,planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak.

Sąd podniósł także, że badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r. (por. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] lutego 1994 r.), nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Okoliczność tę organ jest zatem zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty odnośnie zgodności treści decyzji z [...] września 1975 r. z treścią planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz z przepisami dotyczącymi usytuowania ówczesnych pracowniczych (obecnie "rodzinnych") ogródków działkowych. Sąd stwierdził, że tego typu ocena leży poza zakresem orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopóty decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym, tj. dopóki w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność, dopóty decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. i w przypadku ich odnalezienia, włączyć je do akt. Rozstrzygając sprawę organy powinny mieć na względzie ewentualne wygaśnięcie decyzji z [...] września 1975 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, oraz ewentualnie wskazać, czy i jakie zapadły decyzje modyfikujące treść decyzji z [...] września 1975 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z [...] października 2016 r., odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji, gdy umowa zbycia nieruchomości w sposób jednoznaczny i wystarczający precyzuje cel nabycia nieruchomości, to w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości ustalenie tego celu na podstawie innych dowodów jest niedopuszczalne. Skoro decyzja wywłaszczeniowa, w tym wypadku akt notarialny, wystarczająco dokładnie określa cel nabycia nieruchomości, to wydaje się, że powoływanie się na decyzję lokalizacyjną staje się zbędne, gdyż sama w sobie nie określa ona celu wywłaszczenia.

Dla wyjaśnienia kwestii, czy strefa ochronna została zagospodarowana zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem organ posłużył się opinią niezależnego eksperta wykonaną na zlecenie organu, w której dokonano analizy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przed i po wykupie przedmiotowej nieruchomości. W opinii wskazano, że zakładany cel wywłaszczenia został osiągnięty, ponieważ inwestor, choć z opóźnieniem, wywiązał się również z obowiązków dotyczących zagospodarowania strefy ochronnej. Starosta [...] podsumowując zgromadzoną dokumentację, a w szczególności dokumenty dotyczące III rozbudowy [...] oraz decyzje dotyczące zagospodarowania strefy ochronnej, podkreślił że z dokumentów tych niezbicie wynika, iż przedmiotowa inwestycja była zrealizowana przez tworzenia infrastruktury przemysłowej, jak i strefy ochronnej. Organ zaznaczył przy tym, że dalsze decyzje, które korygują sposób urządzenia strefy ochronnej, w istocie potwierdzają sposób realizacji inwestycji i celowość przejęcia pod strefę ochronną.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] stycznia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dla prawidłowej wykładni art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014r., poz. 376), który przesądził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji.

Następnie podał, że wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy, w kontekście aktualnie zgromadzonego i uzupełnionego w sprawie materiału dowodowego, należy mieć na uwadze, że w terminach wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r. co prawda nie przedłożono koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej oraz nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy, jednakże nie można uznać, że dokumenty te nie zostały w ogóle złożone w terminach późniejszych. W ocenie Wojewody terminy te miały charakter instrukcyjny, gdyż nie wynikały z prawa materialnego. Dla poparcia powyższej tezy wskazał na pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli z [...] stycznia 1976 r., które dołączono do akt sprawy po wyroku WSA z 10 czerwca 2008 r.

Organ podniósł, że terminy na przedłożenie dokumentów szczegółowych dotyczących strefy, tj. planu zagospodarowania i planu realizacyjnego, wynikały z deklaracji samego inwestora, a skutki przekroczenia tych terminów, co niewątpliwie miało miejsce, w ocenie ówczesnej Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich sprowadzały się do opóźnienia całej inwestycji. Nie wskazywano na konieczność pozyskiwania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego III rozbudowy, a więc inwestycja ta, a w tym i strefa ochronna, cały czas realizowana była na podstawie decyzji z [...] września 1976 r.

Podał, że w przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną wydano decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r., znak: [...], w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej [...]" oraz decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej [...]. [...] września 1976 r. inwestor wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] września 1976 r. wydała żądaną informację o terenie, dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...], zgodnie z warunkami jak w załączniku nr 2. Dodatkowo wskazano, że "od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjnej". Pismem z [...] czerwca 1977 r. inwestor przesłał do Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich do zatwierdzenia realizacyjny plan zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...], który opracowano na podstawie informacji o terenie nr [...]. Zgodnie z pkt 5 załącznika nr 2 do ww. informacji o terenie, Urząd Wojewódzki Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w [...] pismem z [...] września 1977 r., znak: [...], pozytywnie zaopiniował [...]. Organ wskazał również na decyzję z [...] września 1977 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia ogródków działkowych w [...] ul. [...].

W ocenie organu z powyższego wynika, że strefa ochronna była realizowana zgodnie z przyjmowanymi dokumentami. Dopuszczono przy tym lokalizację i funkcjonowanie ogródków działkowych. Organ podkreślił, że proces rozbudowy [...] był rozłożony w czasie. Strefa ochronna miała zapewniać prawidłowe funkcjonowanie inwestycji, przy czym ze względu na długoterminowy horyzont czasowy, sama inwestycja, jak i wydzielona strefa ochronna, mogły ulegać modyfikacjom, przy czym nie zmieniał się jej obszar. Dla przedmiotowego postępowania w kontekście zrealizowania celu wywłaszczenia istotne są ustalenia dotyczące pierwotnego sposobu zagospodarowania strefy ochronnej. Zgodnie z ww. dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. przez ulokowanie tam ogródków działkowych. Ponadto wskazywano na ulokowanie zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wyznaczona strefa ochrony w swoim pierwotnym okresie funkcjonowania została właśnie w taki sposób urządzona, a więc zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia.

Organ zwrócił także uwagę na opinię biegłego w przedmiocie "stanu zagospodarowania terenu w rejonie ulic: [...] i [...] w [...] w świetle decyzji z [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów [...], w której stwierdzono, że cel III rozbudowy określony w decyzji z [...] września 1975 r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. W opinii tej uznano, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, iż cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy został osiągnięty, ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na "zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy "uprawy roślin". W latach 1983-89 zrealizowano w ramach III rozbudowy planowane zagospodarowanie strefy ochronnej przez nasadzenie blisko 20 tyś. drzew i ponad 10 tyś. krzewów (na terenie zakładu) oraz rekultywację i obsadzenie roślinnością ok. 10 ha (na zewnątrz zakładu). Prace te wskazują na właściwy i zgodny z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] września 1977 r. kierunek zagospodarowania strefy ochronnej. Obecnie strefa ochronna pozostaje w przestrzeni miasta pasem zieleni, zróżnicowanym wiekowo, wysokościowo i w zakresie struktury (zieleń izolacyjna wysoka zwarta i ażurowa, zieleń niska i średniowysoka ogrodów działkowych), co wskazuje na etapowe jej zagospodarowanie zgodnie z postępem rozbudowy zakładu w latach 70-tych i 80-tych XX w.

Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podkreślił, iż w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 247/08.

Odnosząc się do rozważań organu w zakresie dotyczących braku związania treścią ww. wyroku WSA w Bydgoszczy na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11 podał, że wskazany wyrok Trybunału stanowi wyrażenie pewnej ogólnej zasady i nie można go przekładać wprost do niniejszej sprawy. W analizowanej sprawie bowiem w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, tym samym ww. wyrok nie ma w sprawie żadnego zastosowania.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w wyroku z 10 czerwca 2008 r. Sąd wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r., nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Organ w tym zakresie dokonał natomiast odmiennych ustaleń, niż wynika to z ww. stanowiska Sądu, stwierdzając, że terminy te miały charakter instrukcyjny i nie wynikały z prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nowe dokumenty, które pojawiły się w toku dalszego postępowania, nie mogą dezawuować powyższego poglądu. Sąd wyraził bowiem pogląd dotyczący prawidłowej interpretacji art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i odmienna interpretacja dokonana przez organy nie może zmienić faktu związania stanowiskiem Sądu wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] stycznia 1976 r., nie ulega wątpliwości, że do [...] grudnia 1975 r. nie została przedłożona do akceptacji koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, a także w dalszej kolejności, tj. do [...] czerwca 1976 r. nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy ochronnej. Tylko przedłożenie tych dokumentów mogłoby skutkować odstąpieniem od ww. poglądu zaprezentowanego przez WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku.

Sąd biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że doszło do wygaśnięcia decyzji z [...] września 1975 r., co należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją winny ulec uchyleniu.

Przechodząc natomiast do analizy kwestii związanej z realizacją celu wywłaszczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, iż cel ten nie został osiągnięty, tj. nie powstała strefa ochronna. Nie można bowiem za strefę ochronną uznać ogrodów działkowych.

Sąd podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady mogła być ustanowiona strefa ochronna. W oparciu o tę ustawę wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15 poz. 66), z którego z treści § 3 ust. 1 i 2 wynika, że w strefie ochronnej nie mogły być lokalizowane ogrody działkowe, które niewątpliwie są przeznaczone do stałego przebywania ludzi, a nie są związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Podniósł także, że również później wydawane przepisy dotyczące problematyki strefy ochronnej nie pozwalały na przebywanie w niej ludzi. Z zapisu § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz. 92) nie można w żaden sposób wnioskować, że ogrody działkowe mogły pozostać na terenie strefy ochronnej, ponieważ były one tam posadowione niezgodnie z już wcześniej obowiązującymi przepisami, a ponadto brak jest jakichkolwiek ustaleń, iż przebywanie na jej terenie nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Niewątpliwie zabudowa w postaci ogrodów działkowych nie spełnia wymogów stawianych przez § 7 ww. rozporządzenia z 30 września 1980 r.

Reasumując Sąd stwierdził, że w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży spornej nieruchomości, sprzedaż ta nie mogła, w świetle ww. przepisów, mieć na celu realizacji na ich terenie budowy ogrodów działkowych, ponieważ stanowiłoby to ich ewidentne naruszenie.

W ocenie Sądu, również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozostawiają wątpliwości, co do pierwotnego celu sprzedaży nieruchomości, tj. że nie obejmował on budowy ogrodów działkowych. Dokonując analizy poszczególnych dokumentów Sąd stwierdził, że:

- z decyzji z [...] września 1975 r., wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do [...] grudnia 1975 r., a do [...] czerwca 1976 r. do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. W aktach brak jest natomiast dowodów potwierdzających zrealizowanie zaleceń wynikających z ww. decyzji, co także wynika z tego, że w tym okresie prawo do dysponowania nieruchomością miała jego ówczesna właścicielka, która sprzedała ją w 1978 r.;

- z treści informacji o terenie z [...] września 1976 r. wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe. W aktach natomiast brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, a to chociażby z tego powodu, że Skarb Państwa w tym okresie nie miał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości;

- z realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego z maja 1977 r., dotyczącego ogrodów działkowych przy ul. [...] autorstwa Miejskiego Zespołu Usług Projektowych wynika, że analizowany teren znajduje się w strefie ochrony sanitarnej i lokalizacja jest zgodna z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego tej strefy. Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w treści wyrysu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 1975 r. Z wyrysu powyższego wynika, że jedynie w niewielkiej części będące przedmiotem umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1978 r. działki znajdują się na terenie oznaczonym jako [...] – pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". Powyższa rozbieżność, między treścią realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyrysem może wynikać z tego, że plan ten dotyczy w rzeczywistości innego terenu, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania. Tym niemniej – w ocenie Sądu - uznać należy, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, w tym zabudowę związaną z ogrodami działkowymi. Sąd podkreślił, że do ww. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. odnosi się decyzja z [...] maja 1976 r. dotycząca zagospodarowania strefy ochronnej, tym samym biorąc pod uwagę treść ww. planu, nie było możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych;

- z kolejnego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., obowiązującego od 1986 r., wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym jako [...] – "Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Należy wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą. Sukcesywna likwidacja obiektów niezgodnych z koncepcją zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej [...] (...)";

- z decyzji z [...] czerwca 1977 r. wynika, że zgodnie z planem ogólnym miasta [...], zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 1975 r., zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [...]. Nie dołączono jednak do akt załącznika nr 1 obejmującego plan realizacyjny. Z decyzji tej nie można więc wywnioskować, że obejmuje ona teren, który został sprzedany na podstawie umowy z [...] sierpnia 1978 r.;

- decyzją z [...] września 1977 r. dokonano zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej, jednak w aktach sprawy brak jest wymienionego w niej załącznika nr 1 stanowiącego plan realizacyjny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych;

- nie ma znaczenia dla sprawy decyzja z [...] września 1977 r. dotycząca ogrodzenia ogrodów działkowych. Odwołuje się ona do ww. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 1976 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna. Skoro z ww. planu wynika, że prawie cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym zakazem zabudowy, można wnioskować, że ww. decyzja dotyczy innego terenu;

- z pisma z [...] września 1977 r. wynika, że Urząd Wojewódzki pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania strefy ochronnej podkreślając równocześnie, iż należy dokonywać sukcesywnego wywłaszczania i likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na jej terenie. Wynika z tego, że organy jednoznacznie wówczas prezentowały stanowisko, iż w strefie ochronnej nie może znajdować się zabudowa przeznaczona do pobytu ludności, co niewątpliwie obejmuje również ogrody działkowe;

- faktu możliwości posadowienia na analizowanym terenie ogrodów działkowych nie potwierdza również pismo-uzgodnienie Przedsiębiorstwa Zieleni w [...] z 1977 r., w którym nie ma żadnej wzmianki na ich temat, pomimo że odnosi się ono założeń techniczno-ekonomicznych zagospodarowania strefy ochronnej;

- decyzja z [...] listopada 1979 r. nie ma znaczenia dla sprawy z uwagi na to, że dotyczy innych ogrodów działkowych, a mianowicie znajdujących się przy ul. [...], a nie przy ul. [...];

- fakt niezgodnego z prawem, samowolnego zrealizowania ogrodów działkowych potwierdza decyzja z [...] marca 1981 r. Z jej uzasadnienia wynika, że zabudowa ta uniemożliwia realizację ustaleń planu zagospodarowania strefy, w obrębie której przewidziano urządzenie wysokiej zieleni ochronnej i której brak naraża mieszkańców pobliskiego osiedla na bezpośrednią uciążliwość zakładu;

- upomnienie z [...] sierpnia 1982 r., którego autorem jest Urząd Miejski w [...], powołuje się na decyzję tego Urzędu z [...] lipca 1982 r., która dotyczyła natychmiastowego wstrzymania dalszego urządzania ogrodów działkowych w strefie ochronnej;

- decyzją z [...] marca 1984 r. ustanowiono nową strefę ochronną wokół zakładu z uwagi na emisję szkodliwych substancji gazowych i pyłowych oraz orzeczono o utracie ważności decyzji z [...] września 1977 r. ustanawiającej poprzednią strefę ochronną;

- stanowisko o wywłaszczeniu niezgodnym z jego celem znajduje potwierdzenie w decyzji z [...] maja 1986 r., nakazującej przerwanie procesu utrwalania ogrodów działkowych w obszarze strefy ochronnej, przy czym głównym powodem wyznaczenia strefy była emisja zanieczyszczeń, w tym metanolu. W uzasadnieniu wskazano, że posadowienie ogrodów działkowych uniemożliwiło powstanie "zielonej bariery" oddzielającej osiedle Rubinkowo od negatywnych skutków zanieczyszczeń. W decyzji tej zawarto również nakaz wykonania wyżej omówionej decyzji z [...] marca 1984 r.;

- pismo z [...] stycznia 1996 r. dotyczy ww. decyzji z [...] marca 1984 r. i zawiera wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania jej warunków. W uzasadnieniu wniosku podnosi się m.in., że nie zlikwidowano do tej pory ogrodów działkowych, co oznacza, że organy konsekwentnie do 1996 r. uznawały, iż ogrody działkowe powstały na terenie strefy ochronnej w sposób nielegalny.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonał zupełnie odmiennej interpretacji dowodów, niż uczynił to organ. Jednocześnie wskazał, że nie podziela, z przyczyn wskazanych wyżej, wniosków wynikających z opinii biegłego.

Końcowo Sąd wyjaśnił, że na przeszkodzie zwrotowi skarżącym nieruchomości nie stoją przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40). W szczególności, stosownie do jej art. 26 ust. 1, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że skarga była zasadna, a organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 136 ust. 3 u.g.n., co skutkowało koniecznością na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyższych rozważań i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych w nich uwag. W szczególności organ, uznając, że zostały spełnione wymienione w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki do zwrotu nieruchomości, winien podjąć dalsze czynności mające na celu ustalenie, stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., wartości odszkodowania, które winni zwrócić skarżący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasta [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń na skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie stała się zbędna na cel wywłaszczenia,

art. 153 p.p.s.a., przez dokonanie całkowicie odmiennej i błędnej, od dokonanej przez organy administracji, interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co decyduje o narzuceniu organom administracji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do realizacji celu, pod jaki została wywłaszczona nieruchomość.

Wskazując na powyższe Gmina Miasta [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Gminy Miasta [...] decyzja Starosty [...] z [...] października 2016 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewoda [...] z [...] stycznia 2017 r. są prawidłowe. Organy w sposób właściwy oraz nie budzący wątpliwości dokonały oceny zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i tym samym doszły do prawdy obiektywnej, która zgodnie z obowiązującymi przepisami może być podstawą do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Gmina zwróciła uwagę na fakt, że przedmiotowa sprawa toczy się już ok. 17 lat i do chwili obecnej organy ją rozpatrujące nie podważały faktu urządzenia strefy ochronnej w związku z III rozbudową [...]. Nie kwestionował tego również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 7 czerwca 2006 r.

Ponadto Gmina stwierdziła, że Sąd dokonując odmiennej od organów oceny zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnął co do zasady przedmiotową sprawę merytorycznie. Sąd stwierdził bowiem, że w analizowanej sprawie w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia oraz, że strefa ochronna nie powstała. Sąd praktycznie pominął ważny dowód w sprawie, a mianowicie opinię biegłego wyjaśniającą przebieg procesu zagospodarowania strefy ochronnej. Niewątpliwie organy rozpatrujące ponownie sprawę będą ściśle związane ustaleniami i wytycznymi Sądu, który nie pozostawił im żadnej "przestrzeni" do wyjaśnienia. W związku z tym rola organu pierwszej instancji będzie się sprowadzała wyłącznie do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości oraz o nałożeniu na Gminę Miasta [...] określonych obowiązków: związanych z zapłatą wielomilionowych odszkodowań na rzecz działkowców, dotyczących likwidacji ogrodów działkowych, terminu przekazania nowego terenu pod ogrody działkowe i terminu urządzenia tych ogrodów.

Gmina podniosła także, że nie zgadza się z poglądem Sądu, że terminy wskazane w decyzji z [...] września 1975 r. nie miały charakteru instrukcyjnego i ich niedotrzymanie skutkowało wygaśnięciem powołanej decyzji. W jej ocenie Sąd nie wskazał argumentacji i przepisów, które uzasadniłoby tak formalistyczne stanowisko. Stwierdziła, że organy prawidłowo oceniły ww. terminy jako instrukcyjne, co potwierdza m.in. fakt, że na podstawie później złożonych dokumentów były wydawane kolejne decyzje dotyczące strefy ochronnej, a organy nie uznały tych opóźnień za podstawę do odmowy ich wydania.

Odnosząc się do zakwestionowanej przez Sąd możliwości urządzenia na terenie strefy ochronnej ogrodów działkowych Gmina podniosła, że na obecnym etapie nie można podważyć decyzji wydawanych przez stosowne, działające w tamtym okresie organy, które w oparciu o określone przepisy zezwoliły na zlokalizowanie w ramach strefy ochronnej ogrodów działkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Polski Związek Działkowców – Okręg [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 153 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż organy były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r. - oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu - podczas gdy w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, odnaleziono dokumenty, które były zdaniem Sądu kluczowe, a których brakowało w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy i w związku z powyższym zmianie uległ stan faktyczny, co jest przesłanką ustania mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r.;

2. naruszenie art. 170 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, ponieważ nie powstała strefa ochronna, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 lipca 2011 r., sygn. akt: I SA/Wa 866/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2013 r., sygn. akt: I OSK 2182/11 przesądził, iż Trzeci Etap Rozbudowy [...], dla którego to etapu przewidziano utworzenie strefy ochronnej na terenie obejmującym m.in. nieruchomość nabytą od S. i A. małż. W. (również wywłaszczoną nieruchomość w niniejszej sprawie) został zrealizowany już w latach 1976 - 1983 i dla tej inwestycji zdaniem sądów obydwu instancji należało urządzić strefę ochronną, tym samym nie można twierdzić, że strefa ochronna stanowiła cel wywłaszczenia, a należy rozpatrywać ją łącznie ze zrealizowanym Trzecim Etapem Rozbudowy [...] dla którego strefę ochronną urządzono, co znajduje potwierdzenie we wskazanych wyrokach, które są prawomocne i wiążą inne sądy;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. a contrario, polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego przez organy obydwu instancji w sprawie materiału dowodowego, tj. pominięcie dokumentów znajdujących się na kartach postępowania administracyjnego: pismo [...] S.A. - następcy prawnego [...] z [...] maja 2005 r., które wymienia obiekty zrealizowane w toku Trzeciego Etapu Rozbudowy Zakładu oraz lata przekazania do użytku wymienionych inwestycji; protokołu z wizji lokalnej nieruchomości z [...] czerwca 2007 r., gdzie wymieniono [...] obiektów wzniesionych w ramach Trzeciego Etapu Rozbudowy Zakładu i w następstwie przyjęcie, że Trzeci Etap Rozbudowy [...] nie został zrealizowany i wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na wskazany cel wywłaszczenia;

4. naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, przez błędne zastosowanie tego przepisu, tj. wyłącznie w odniesieniu do strefy ochronnej Zakładu, zamiast do kompleksowo ujętego Trzeciego Etapu Rozbudowy [...] i w następstwie przyjęcie, że decyzja z [...] września 1975 r. wygasła, ponieważ zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, podczas gdy w latach 1978-1986 (również w ciągu roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego) zbudowano 95% obiektów z zaplanowanej rozbudowy i konieczne było wydanie pozwoleń na ich budowę oraz rozpoczęcie budowy w wyznaczonym czasie dwóch lat od wydania decyzji;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na sprzecznym przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego ze zebranym materiałem dowodowym, a w następstwie dokonanie niespójnej i sprzecznej oceny prawnej, tj. przyjęcie, że decyzja z [...] listopada 1979 r. dotycząca zatwierdzenia planu zagospodarowania terenów ogrodów działkowych, nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ dotyczy innych ogrodów działkowych znajdujących się przy ul. [...], a nie ul. [...], podczas gdy sporne ogrody działkowe są właśnie zlokalizowane przy ul. [...] i pozwolenie na budowę ogrodzenie dotyczy właśnie spornych działek oraz czyni zadość art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane;

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że dokumenty: opis techniczny oraz plan realizacyjny nie mogą stanowić dowodu na poparcie stanowiska organu, ponieważ pochodzą sprzed daty sprzedaży nieruchomości, podczas gdy dla wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego nie jest konieczne wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością;

7. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na ocenie prawnej wyłącznie dokumentów świadczących o niezgodnym z prawem zrealizowaniu ogrodów działkowych i zupełnym zmarginalizowaniu decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] marca 1984 r., znak: [...] w sprawie zmiany decyzji z [...] września 1977 r, znak: [...] - zmiana granic strefy ochronnej oraz zmiana zagospodarowania strefy ochronnej zgodnie z opracowanym studium zmian wraz z załącznikiem graficznym załączonym do akt, który znajduje się w Sądzie w aktach Wojewody [...] (w zielonym segregatorze, w plastikowej koszulce), które to dokumenty wskazują, że teren spornych działek przeznaczono na ogródki działkowe oraz na łąki i pastwiska, a nie na zieleń wysoką zwartą i w związku z tym teren zagospodarowano zgodnie z przeznaczeniem;

8. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia i braku podania powodów, dla których Sąd nie podzielił wniosków wynikających z opinii biegłego ocenie prawnej;

9. naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r., przez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że ogrody działkowe przeznaczone są do stałego przebywania ludzi.

Wskazując na powyższe naruszenia, Polski Związek Działkowców zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji i wniósł o jego uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 179a p.p.s.a.. W przypadku nie uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 179a p.p.s.a. wniósł o uzwględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów procesu od skarżących według norm prawem przewidzianych

Ponadto wniósł o:

1. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentu - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2013 r., sygn. akt: I OSK 2182/11 wraz z uzasadnieniem, na okoliczność zrealizowania Trzeciego Etapu Rozbudowy [...] w [...] i tym samym zrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości;

2. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., z dokumentu - załącznika graficznego nr 1 do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., który nie został przekazany wraz z aktami sprawy do Sądu przez Wojewodę [...], wskazując, że strony mogły zapoznać się z dokumentem zarówno podczas postępowania prowadzonego przez Starostę [...], jak i postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności ww. zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z 24 czerwca 2019 r. wnieśli o oddalenie powyższych skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, odnosząc się do przedstawionej w skargach kasacyjnych argumentacji.

Na rozprawie 5 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić wniosek dowodowy z wyroku NSA z 10 maja 2013 r., I OSK 2182/11 oraz dopuścić wniosek dowodowy z załącznika graficznego nr 1 do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

W rozpoznawanej sprawie zasadny jest podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyjaśnić jednak należy, że ocena ta stanowi wskazanie co do zastosowania i wykładni prawa w konkretnej sprawie w tym stanie faktycznym i prawnym, który był przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Wrocław 2012, s. 885). Ocena prawna traci moc wiążącą zatem w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (patrz: A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 oraz m.in. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 i wyrok NSA z 11kwietnia 2013 r., sygn. akt 1790/11 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy na nieruchomościach żądanych do zwrotu przez R. P., S. P., E. P. i Z. K. zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z 10 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 248/08 nie zmienił się stan prawny. Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11 nie spowodował bowiem zmiany przepisów prawa dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W wyroku tym bowiem jedynie orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wskazano wyżej, rozpoznając ponownie sprawę organ i sąd może odstąpić od wyrażonej oceny prawnej w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracyjny może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później.

Przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 10 czerwca 2008 r. wskazał, że rozstrzygnięcia organów nie zostały poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, przez co organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. Sąd podniósł, że zatwierdzając decyzją z [...] września 1975 r. plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III rozbudowie" ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki:

– przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz

– przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Określając "cel wywłaszczenia" nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak.

Organ wykonując wskazania zawarte w wyroku z 10 czerwca 2008 r., o sygn. akt II SA/Bd 247/08, zgromadził dodatkowe dowody.

Tymi nowymi dowodami są:

- decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r., znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej [...];

- decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., znak: [...] zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [...];

- pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] stycznia 1976 r., znak [...] adresowane do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji [...], w którym przypomina się, że [...] grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej. W piśmie tym, wskazuje się także m.in., że opóźnienie w dostarczeniu do akceptacji powyższych dokumentów spowoduje przesunięcie terminu wykonania założeń techniczno-ekonomicznych co w konsekwencji opóźni przystąpienie do wykonania robót urządzenia strefy. Wskazano także, że wszystkie obiekty budowane w ramach III rozbudowy wymagać będą pozwolenia na użytkowanie, które uwarunkowuje się zaawansowaniem prac związanych z realizacją zagospodarowania strefy ochronnej. Zauważono, że przy opieszałej realizacji warunków decyzji zatwierdzającej dojdzie niewątpliwie do sytuacji, w której trudno będzie inwestorowi przekazać budowlane obiekty do użytkowania;

- opinia biegłego W. T.

Wyżej wskazane dowody, nieznane Sądowi wydającemu wyrok z 10 czerwca 2008 r., niewątpliwie wskazują na zmianę stanu faktycznego sprawy. Powyższe prowadzi do uznania, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny, czy dołączone do akt przez organ, wyżej wskazane decyzje, pozwalają na stwierdzenie, że dopuszczalna była lokalizacja w strefie ochronnej pracowniczych ogródków działkowych. Sąd meriti nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i nie wskazał, czy ogródki działkowe zostały posadowione w strefie ochronnej, czy zostały one zrealizowane na działkach będących przedmiotem zwrotu, a jeżeli tak to w jakim terminie je utworzono.

Podkreślić także należy, że w wyroku z 10 czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to termin prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r.

Podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś zasadniczym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe (instrukcyjne) są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że powyższe terminy mają charakter instrukcyjny. W decyzji z [...] września 1975 r. nie określono bowiem, że upływ terminów, określonych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wystąpienie skutków wskazanych wyżej. Tak też terminy te były traktowane przez strony, a co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] stycznia 1976 r., znak [...]. Dlatego kategorycznie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja z [...] września 1975 r. wygasła jest nieprawidłowe. Konsekwencją powyższej oceny jest konieczność uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wyżej opisanych dokumentów przedłożonych dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r.

Zauważyć ponadto trzeba, że w zaskarżonym wyroku wskazano, iż w aktach sprawy brak załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, a z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Tymczasem z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu załącznika graficznego nr 1, do wyżej wskazanej decyzji, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe. Dokument ten nie został objęty analizą Sądu pierwszej instancji, co należy uczynić przy ponownym rozpoznania sprawy.

Wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a niecelowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.

Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji dokona pełnej analizy stanu faktycznego przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wobec tego, iż wyłączna przyczyna uwzględnienia skargi leżała po stronie Sądu pierwszej instancji.