Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 140/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Paweł Konicki Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. [...] w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 listopada 2023 r. znak: DOZ-APN.650.112.2022.MW w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz G. w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z 20 listopada 2023 r.[...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, ze zm.- dalej u.o.z.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. w K.– utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z 4 marca 2022 r., nr [...], wymierzającej Gminie Z. w K. administracyjną karę pieniężną- 5 000 zł z tytułu prowadzenia robót budowlanych przy zabytku - Cmentarzu Z. w T. bez pozwolenia WKZ w zakresie wykonania betonowej podmurówki przy nagrobku w sektorze 2 (obok grobu rabina M. A.) i dostawienia do jego tylnej ściany nowej macewy z polerowanego granitu.

Minister podkreślił, że Cmentarz Z. w T. wpisano do rejestru zabytków decyzją z [...] września 1976 r. pod nr [...]

Organ wojewódzki w związku ze zgłoszeniem, przeprowadził 6 grudnia 2021 r. oględziny, podczas których stwierdził, że ww. nagrobek obramowano cementem i zaszalowano. Beton wylano przy przedniej i tylnej ścianie nagrobka.

Gmina Wyznaniowa Z. w piśmie z 17 grudnia 2022 r. wyjaśniła, że we wrześniu 2021 r. zwróciła się do Urzędu, na prośbę wnuka rabina H. o zezwolenie na postawienie nowego nagrobka, doklejonego do starego, ponieważ inskrypcja na nim umieszczona ulega degradacji. Jej treść pozostanie ta sama, a prace budowlane to podmurówka pod nowy nagrobek. Gmina poinformowała, że zgodę wyraził rabin S. oraz Komisja ds. Cmentarzy.

Podczas ponownych oględzin 20 stycznia 2022 r. stwierdzono, że na wykonanej wokół zabytkowego nagrobka betonowej podmurówce została posadowiona płyta z czarnego polerowanego granitu z inskrypcją i przyklejona zaprawą piaskowo-cementową do zabytkowego nagrobka, na powierzchni którego widnieją nieznaczne uszkodzenia i ślady korozji biologicznej. Nie było widocznych spękań i odspojeń.

Organ wskazał, że opisane prace wykonano bez pozwolenia konserwatora i pokrywają się z pracami, o których Gmina poinformowała w piśmie z 17 grudnia 2021 r. Nie wystąpiła jednak z wnioskiem w wersji papierowej, ani elektronicznie (np. przez e-PUAP), lecz w formie mailowej i nie uzyskała pozwolenia konserwatorskiego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

Ani w piśmie z 17 grudnia 2021 r., ani podczas oględzin 20 stycznia 2022 r. Gmina Z. nie informowała, że prace wykonano bez jej wiedzy i zgody. Jednak to Gmina sprawuje zarząd nad cmentarzem i z tego tytułu jest zobowiązana o dbałość o ten obiekt i odpowiada za stan jego zachowania.

Organ odwoławczy wskazał, że wykonane prace spowodowały duży uszczerbek na autentycznej tkance zabytkowej cmentarza. Oryginalną macewę z piaskowca zacementowano i doklejono do niej płytę z materiału, którego nie stosowano na całym cmentarzu. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że oprócz uszkodzenia macewy prace negatywnie wpłynęły na wygląd całego sektora i części cmentarza widocznej od ul. [...]

Przechodząc do przesłanek z art. 189d k.p.a - Minister stwierdził, że Gmina zarządza ponad dwudziestoma cmentarzami i powinna być świadoma obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków, w tym obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót przy obiektach zabytkowych. Waga naruszenia - w ocenie organu - jest duża. Z pism Gminy i z odwołania wynika, że nadal nie jest świadoma skutków naruszenia. Przyczyniła się zatem do naruszenia, jak i nie podjęła działań w celu uniknięcia jego skutków (art. 198 d pkt 5 k.p.a.). Nie wystąpiły inne przesłanki z art. 189d k.p.a., jak i przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.

Odnośnie zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że związku wyznaniowego, czy Komisji ds. Cmentarzy, w przypadku obiektów zabytkowych nie wyłącza obowiązku przestrzegania przepisów ustawy o ochronie zabytków.

Skargę na tą decyzje złożyła Gmina Wyznaniowa Z. w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą nieprawidłowym ustaleniem, że prowadziła roboty budowlane przy zabytku podczas, gdy z ustaleń organu nie wynika, co doprowadziło do bezpodstawnego wymierzenia skarżącej kary pieniężnej;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem, że skarżąca sprawuje zarząd nad Cmentarzem Z. w T. podczas, gdy na mocy porozumienia zawartego 15 maja 2016 r. skarżąca przekazała cmentarz Komitetowi Opieki nad Zabytkami Kultury Z. w T. użyczyła cmentarz na czas realizacji projektu "Odnowienie cmentarza w T.", który nadal z niego korzysta , w związku z czym w dacie wykonania robót to na Komitecie spoczywał obowiązek dbałości i odpowiedzialność za obiekt, co doprowadziło do bezpodstawnego wymierzenia kary skarżącej;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez w mocy decyzji WKZ w sytuacji, gdy nie ustalono podmiotu, który faktycznie prowadził opisane roboty bez pozwolenia, co oznacza, że organ winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię tj. przyjęcie, że podmiotem podlegającym karze pieniężnej za prowadzenie robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego jest zarządca cmentarza, a nie osoba, która wykonała roboty, a więc dysponująca prawem do grobu lub fundator nagrobka.

Z ostrożności procesowej zarzuciła naruszenie:

- art. 15 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107g u.o.z. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji w ogóle nie zbadano przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a ustalenia w tym zakresie poczynił tylko organ odwoławczy, co narusza zasadę dwuinstancyjności;

- art. 11 i 107 § 3 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107g u.o.z.o.z. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji dlaczego nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co narusza zasadę przekonywania.

Wniosła o przeprowadzenie dowodu z: porozumienia z 15 maja 2016 r. na fakt przekazania cmentarza Komitetowi Opieki nad Zabytkami Kultury Z. w T. w użyczenie na czas realizacji projektu "Odnowienie cmentarza w T."; pisma skarżącej z 10 listopada 2023 r. do ww. Komitetu na fakt: dalszego korzystania przez Komitet z terenu cmentarza oraz o uchylenie decyzji obu organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania.

W skardze wskazano na art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 1 u.o.z., z którego wynika, że osoba, która prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podlega administracyjnej karze pieniężnej. Kluczowe dla wymierzenia ww. kary jest zatem ustalenie podmiotu, który faktycznie prowadził roboty przy zabytku. Tymczasem z materiału dowodowego w ogóle nie wynika, że tym podmiotem jest Gmina. Takiej postawy nie stanowiło pismo skarżącej z 17 grudnia 2021 r., ani protokół oględzin z 20 stycznia 2022 r. Dodała, że nie twierdziła, aby wykonała roboty budowlane przy zabytku.

Wbrew ocenie Ministra, podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej nie może stanowić to, że sprawuje ona zarząd nad cmentarzem. Ustalenia organu są sprzeczne z faktami, gdyż zarząd od 15 maja 2016 r. sprawuje Komitet Opieki nad Zabytkami Kultury Z. w T. na mocy ww. porozumienia, który nadal korzysta z terenu, co potwierdza pismo z 10 listopada 2023 r., wzywające Komitet do opuszczenia cmentarza i zaprzestania korzystania bez zgody i wiedzy skarżącej. Przeprowadzenie ww. dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie podmiotu, który sprawował zarząd nad cmentarzem w momencie prowadzenia robót.

Przyjęcie, że takim podmiotem jest zarządca jest sprzeczne z art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., gdyż jest nim osoba, która faktycznie prowadziła roboty przy zabytku bez pozwolenia, a więc posiadająca prawo do grobu albo fundator własność nagrobków, które stanowią odrębny przedmiot od nieruchomości.

Minister powinien zatem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji.

Z ostrożności procesowej, Ministrowi zarzucono, że utrzymał w mocy decyzję w sytuacji, gdy WKZ nie zbadał przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary. Ustalenia w tym zakresie wyłącznie przez Ministra naruszają art. 15 k.p.a., jak i art. 11 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. (brak zgody konserwatorskiej na prace przy zabytku) wyłącza art. 189f § 1 k.p.a. Znikomości wagi naruszenia nie można oceniać z punktu widzenia samego deliktu administracyjnego, ale skutków jakie wywołało lub wywołuje ono w przestrzeni publicznej, społecznej, czy prywatnej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z 20 listopada 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r. wymierzającą skarżącej 5 000 zł kary pieniężnej za wykonanie robót przy zabytku Cmentarzu Z. w T. (wpis nr [...] decyzją Urzędu Wojewódzkiego w T. z [...] września 1976 r.

Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec organu administracyjnego. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami takich sankcji mogą być osoby fizyczne i prawne albo jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak zastosowania sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a naruszanie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są zatem środkami stosowanymi w celu mobilizowania podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa i mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Okolicznością bezsporną w tej sprawie pozostaje, że przedmiotowe prace budowlane przeprowadzono bez wymaganego zezwolenia organu konserwatorskiego. Sporne jest natomiast to, czy organy nałożyły karę na właściwy podmiot.

Podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 107d u.o.z., zgodnie z którym m.in.: 1. Kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.

Z powyższego przepisu wynika, że penalizowane jest już samo zachowanie podmiotu polegające na wykonywaniu np. robót budowlanych przy zabytku bez uzyskania zgody konserwatorskiej, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.. Tym samym każde działanie tego rodzaju - co do zasady - wypełnienia jego hipotezę, a w konsekwencji skutkuje ukaraniem sprawcy karą administracyjną.

Rolą organu orzekającego jest więc dokładne ustalenie, czy doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz kto ponosi odpowiedzialność za taki stan rzeczy. Administracyjna kara pieniężna winna być bowiem skierowana przede wszystkim do osoby lub podmiotu, który faktycznie wykonał bez pozwolenia konserwatorskiego roboty budowlane przy zabytku.

Wprawdzie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych, niemniej czym innym jest obowiązek zarządzania takim cmentarzem, a czym innym odpowiedzialność za szkodę, czy też działanie niezgodne z prawem, które rodzi odpowiedzialność prawną.

W przepisach powyższej ustawy nie wprowadzono regulacji, z której wynikałoby, że groby, nagrobki, grobowce i inne kompozycje architektoniczne wzniesione na terenie cmentarza są własnością właściciela cmentarza, czy zarządcy cmentarza. W konsekwencji oznacza to, że stanowią one własność podmiotów dysponujących prawem do grobu. Dlatego to przede wszystkim właściciel nagrobka odpowiada za należyte jego utrzymanie, jak i przeprowadzenie, czy też zlecenie wykonania robót budowlanych.

Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 61 Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany m.in.: utrzymywać i użytkować go zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy; zapewnić - dochowując należytej staranności - bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem.

Z powyższych ustaleń wynika, że w tej sprawie niewłaściwie ustalono podmiot, na który należało nałożyć karę pieniężną w trybie art. 107d u.o.z. Organy bowiem przyjęły, że podmiotem tym jest skarżąca Gmina Wyznaniowa Z, jako zarządca ww. cmentarza. Nie ustalono natomiast właściciela nagrobka, a więc zapewne podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie opisanych prac, zważywszy, że – jak wskazywała skarżąca - z prośbą o zezwolenie na postawienie nowego nagrobka, wystąpił wnuk rabina H.

Rolą organów w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie zatem przeprowadzenie ustaleń w podanym zakresie właściciela remontowanego nagrobka i przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie wymierzenia kary za prowadzenie prac przy zabytku bez stosownego zezwolenia.

Organy naruszyły zatem art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107d u.o.z., a także art. 189d k.p.a., który w pkt 1 – 7 określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej, a które organ winien mieć na uwadze.

W odniesieniu do wniosków dowodowych zawartych w skardze Sąd podkreśla, że art. 106 § 3 p.p.s.a ogranicza wykorzystanie dowodów nie tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, ale również do dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Natomiast - w świetle przedstawionej wyżej argumentacji – bez znaczenia pozostawało porozumienie, które skarżąca zawarła 15 maja 2016 r. z Komitetem Opieki nad Zabytkami Kultury Z. w T. na czas realizacji projektu "Odnowienie cmentarza w T.".

Z podanych przyczyn nie mogły mieć również wpływu na rozstrzygnięcie zgody udzielone przez rabina oraz Komisję ds. Cmentarzy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., a o kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.