Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1046/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia 17 października 2006 r., w sprawie B.-T. Parku Krajobrazowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1046/16

Uzasadnienie

Pismami z daty 6 marca 2014r. K.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, różniące się w istotnym zakresie wskazaniem organu administracji publicznej będącego stroną postępowania.

Pierwsze z pism, wniesione za pośrednictwem Wojewody [...], zostało zarejestrowane do sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 519/14, natomiast drugie – wniesione za pośrednictwem Sejmiku Województwa [...], zarejestrowano do sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 521/14.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 kwietnia 2014. sygn. akt II SA/Kr 521/14, sprawa o tej sygnaturze została wykreślona z repertorium, zaś znajdujące się w niej dokumenty dołączono do sprawy sygn. akt SA/Kr 519/14.

W obu pismach z daty 6 marca 2014 r. skarżący domagał się stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał, że rozporządzenie w zaskarżonym zakresie narusza przepisy prawa administracyjnego materialnego i procesowego, a to:

- art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 zakazu wykraczającego poza katalog zakazów określonych w przepisie ustawowym, który dopuszcza wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, podczas gdy w rozporządzeniu zakaz ten wprowadzono również w pasie szerokości 100 m od terenu starorzecza [...], które nie stanowi obecnie zbiornika wodnego;

- art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wykroczenie poza granice delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie ustawy o ochronie przyrody,

- art. 140 ustawy - Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skarg skarżący wyjaśniał, że jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Nieruchomość ta znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego w sąsiedztwie dawnego starorzecza rzeki W. [...] . Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, na terenie Parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek W. i S. oraz zbiorników wodnych - starorzecza W. i starego wyrobiska w rejonie J. , starorzeczy W. w pobliżu T. ([...] i [...] ), stawu przy ul. [...] w K. i zbiornika w starym kamieniołomie na Z. Powołany przepis w sposób rażący narusza interes prawny skarżącego poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w szczególności poprzez wyłączenie możliwości jej zabudowy.

W tym stanie rzeczy skarżący wystąpił w dniu 14 stycznia 2014 r. do Wojewody [...] (jako autora przedmiotowego rozporządzenia) oraz do Sejmiku Województwa [...] (jako organu obecnie uprawnionego do zmiany przedmiotowego rozporządzenia) z wezwaniem o usunięcie naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie Wojewoda [...] pismem z dnia 6 lutego 2014 r. wskazał na to, że w obecnym stanie prawnym nie jest on niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia wezwania, natomiast Przewodniczący Sejmiku Województwa [...] pismem z dnia 5 lutego 2014 r. przekazał skarżącemu pisemne stanowisko Wicemarszałka Województwa [...] w którym uznano wniosek o zmianę treści § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] za bezzasadny.

Skarżący ma świadomość, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody było już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, niemniej jego zdaniem w okolicznościach danej sprawy nie stanowi to przeszkody do rozpatrzenia niniejszej skargi. Instytucja związania sądu poprzednio wydanymi wyrokami w sprawie skarg na ten sam akt administracyjny powinna być bowiem stosowana w sposób bardzo ostrożny albowiem akty prawa miejscowego regulują sytuację prawną wielu podmiotów i co do zasady mogą zostać wielokrotnie poddane weryfikacji sądowej. W tego rodzaju sprawach zakres związania sądu wcześniejszym rozstrzygnięciem należy oceniać m.in. przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy oraz indywidualnego interesu prawnego podmiotu skarżącego, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle innego stanu faktycznego oraz odmiennego interesu prawnego przysługującego podmiotowi skarżącemu. Ma to szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdzie okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę do żądania stwierdzenia nieważności przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nie były brane pod uwagę, a nawet nie były znane sądom rozpatrującym złożoną przez inny podmiot skargę. Zarówno bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1054/10, skargę na przedmiotowe rozporządzenie Wojewody [...] jak i Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 665/11), nie miały wiedzy o tym, że starorzecze [...] nie stanowi zbiornika wodnego, która to okoliczność miałaby przecież decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanego zakazu.

Z uwagi na powyższe wniesienie w tym zakresie skargi na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego należy uznać za w pełni dopuszczalne. Przyjęcie stanowiska odmiennego skutkowałoby niedopuszczalną w ocenie skarżącego sytuacją, w której jego uprawnienia do zagospodarowania własnej nieruchomości zostałyby bezpodstawnie ograniczone na podstawie uregulowań pozostających w oczywistej sprzeczności z przepisami rangi ustawowej.

Skarżący wskazywał, że w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ swoich kompetencji został naruszony jego interes prawny wynikający z art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także podkreślał iż kwestionowany przepis rozporządzenia Wojewody [...] stanowił podstawę wydawania szeregu niekorzystnych dla skarżącego decyzji administracyjnych, na dowód czego przedstawił on kopię decyzji Wojewody [...] z dnia 22 stycznia 2014 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Do skargi dołączono również kserokopie wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] wydanego 15 lipca 2013 r.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podał szczegółowe motywy podnoszonych na wstępie zarzutów.

W ocenie skarżącego § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] jest niezgodny z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który dopuszcza na terenie parku krajobrazowego wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy wyłącznie w sąsiedztwie rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Tymczasem teren starorzecza "[...] " nie stanowi zbiornika wodnego w rozumieniu tej ustawy, co potwierdza Ekspertyza Hydrotechniczna dotyczącą Starorzecza [...]" autorstwa prof. dr hab. inż. J.R. oraz dr inż. J.S. . W końcowych wnioskach przedmiotowej ekspertyzy czytamy bowiem: "Koryto starorzecza odciętego od zasilania wodami płynącymi w rzece W. , ze swobodnym odpływem wód opadowych i roztopowych, w żadnym okresie hydrologicznym, nie może być uważane za zbiornik wody". Ponadto w przywołanej ekspertyzie w pkt. 4.4. (str. 12) wskazano, iż starorzecze, na którym jest planowana inwestycja [...] na pewno nie jest stałym zbiornikiem wodnym, nie jest także zbiornikiem okresowym. Powyższe znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu załączonej do niniejszej skargi kopii decyzji Wojewody [...] z dnia 22 stycznia 2014 r., gdzie organ ten uzasadniając wniesienie sprzeciwu wobec planowanej przez skarżącego inwestycji jednoznacznie stwierdził, że w odległości 100 m od planowanego usytuowania budynku gospodarczego nie znajduje się jakikolwiek zbiornik wodny ani też woda płynąca (z określoną linią brzegową), natomiast znajduje się tam starorzecze W.

Skarżący wskazywał następnie, że zgodnie z przepisem art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (obowiązującej w dniu wydania kwestionowanego rozporządzenia), wojewoda może stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części, ale wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uwzględniając iż upoważnienie zawarte w art. 17 ustawy o ochronie przyrody nie dawało podstaw do wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w otoczeniu obszarów, które nie stanowią zbiorników wodnych, w tym w otoczeniu starorzeczy, kwestionowany zakaz został wprowadzony również z naruszeniem przywołanego powyżej przepisu ustawy o administracji rządowej w województwie, co dodatkowo przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...] we wskazanym w skardze zakresie.

Skarżący wyjaśniał, że w jego ocenie organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Sejmik Województwa [...], co wynika z nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, na skutek której organem kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru, likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa. Niemniej z ostrożności procesowej przedmiotowa skarga została złożona zarówno za pośrednictwem Sejmiku Województwa [...], jak i Wojewody [...]. Do obu tych organów było również skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Na wstępie organ wyjaśniał, że wystąpienie ze skargą było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 stycznia 2014 r., na które Sejmik Województwa [....] odpowiedział pismem Przewodniczącego Sejmiku w dniu 17 lutego 2014 r. Następnie przedstawiał rys historyczny dotyczący statusu prawnego [...] Parku Krajobrazowego, który został utworzony już na mocy uchwały Nr 65 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 2 grudnia 1981 r. w sprawie ochrony Zespołu [...] Parko w Krajobrazowych w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [....]) podkreślając, że wydania zaskarżonego rozporządzenia nie jest równoznaczne z utworzeniem tej formy ochrony przyrody.

Sejmik Województwa [...] wskazywał, że wbrew twierdzeniom skarżącego zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt. SA/Kr 1054/10, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 665/11 dokonywały oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia również w zakresie zarzutów naruszenia art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, 6, i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sądy administracyjne obu instancji badając skarżony akt nie ograniczały się tylko i wyłącznie do badania zarzutów skargi, lecz wydając stosowne rozstrzygnięcia odniosły się do nich ze szczegółową uwagą i analizą.

Sejmik Województwa [...] zacytował mający dowodzić takiej kontroli fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 665/11, zaś w dalszej części odpowiedzi na skargę podał obszernie liczne argumenty mające wskazywać na istnienie podstaw oraz celowość wprowadzenia kwestionowanego zapisów § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...], zarówno w świetle dokumentacji poprzedzającej wydanie rozporządzenia, jak i późniejszych oraz obecnych opracowań, nie wykluczając opinii powoływanej przez skarżącego, przedstawionej wraz z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa.

W polemice z zasadnością zarzutów skargi zwracał też uwagę, że dyspozycja art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody mówi wyraźnie o innych zbiornikach wodnych, a Wojewoda [...] wydając rozporządzenie [...] z dnia 17 października 2006 r. również odniósł się do zakazu zabudowy w obrębie 100 m od zbiorników wodnych - starorzecza W . Akt prawa miejscowego nie stwarza stanu faktycznego istnienia zbiornika wodnego na danym terenie, zaś organ ten wprowadzając zakaz zabudowy wokół zbiornika wodnego starorzecza T. działał w oparciu o materiały i informacje przekazane w okresie w którym rozporządzenie było tworzone. Przedmiotowe fakty i podstawy merytoryczne i prawne były już weryfikowane w postępowaniach sadowych. Jeżeli obecnie w zbiorniku, ze względu na trwający od kilku lat spadek ilości opadów i obniżanie się poziomu wód w rzekach, poziom wody uległ obniżeniu a nawet jak sugeruje skarżący zanikowi to nie przesadza to jednoznacznie, że zanik wody ma charakter permanentny i doszło do zaniku zbiornika wodnego. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego przedstawione badania hydrologicznyme opracowane w 2014 r. nie stwierdzają, iż zbiornika tego nie było w dacie tworzenia aktu prawa miejscowego czyli w 2006 r. Nie ma żadnych przesłanek merytorycznych do stwierdzenia, iż rozporządzenie Wojewody [...] dotyczyło nieistniejącego zbiornika wodnego, a zarzuty w zakresie braku obecnie dużej ilości wody na tym nie powodują skutku nieważności aktu prawa miejscowego. Obecny problem dotyczy interpretacji zapisów zaskarżonego rozporządzenia a nie istnienia, lub nieistnienia zbiornika wodnego w roku 2006 r. Przedstawiona przez skarżącego opinia z dnia 14 stycznia 2014 r., skierowana do Sejmiku Województwa [...], nie wyjaśnia w pełni przyczyn różnic poziomu wody w okresie od 2006 r. do dnia dzisiejszego oraz ubytku wody na tym terenie. Nie stwierdza również czy poziom wody starorzecza był znacząco wyższy niż obecnie. Z wieloletnich obserwacji pracowników ZPKWM wynika, "że poziom wody zależy zarówno od ilości rocznych opadów jak również poziomu rzeki [...] i jest on constans gdy te parametry utrzymują się w normie. Specyficzna budowa geologiczna tych obszarów, opisana w ekspertyzie, rzutuje na znaczące zmiany poziomu wód gruntowych, a co za tym idzie stan omawianego starorzecza. Sprawdzenie słuszności tezy postawionej w ekspertyzie przez prof. dr hab. inż. J.R. i dr inż. J.S. , wymaga dłuższych obserwacji, a nie oparcia się na stanie aktualnym będącym skutkiem sekwencji kilku wyjątkowo suchych lat.

Wykreślenie obecnie starorzecza "[...]" z listy zbiorników chronionych 100 metrową strefą bez zabudowy, może okazać się krokiem pochopnym i nieuzasadnionym.

Wojewoda ustanawiając i wydając rozporządzenie nie przekroczył delegacji ustawowej z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, co zostało potwierdzone analizą i wyrokami sądów administracyjnych.

Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, [...] oraz zbiorników wodnych – [...] i starego wyrobiska w rejonie [...] w pobliżu T. ( [...] i [...] mieści się w wyżej wskazanej dyspozycji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia.

Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 519/14, zwolniono z udziału w sprawie Wojewodę .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 519/14 oddalił skargę K.W. .

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołując treść art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 – zwanej dalej: "ustawa o samorządzie województwa") podniósł, że istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, iż zaskarżone w części rozporządzenie było już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1054/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11 skargę kasacyjną od tegoż wyroku oddalił. Biorąc pod uwagę, że zagadnie legalności zaskarżonego rozporządzenia kształtuje się tak jak, jak stwierdzono to prawomocnie w powyższych wyrokach, Sąd uznał za niezasadne twierdzenia skarżącego, iż uprawnienia do zagospodarowania własnej nieruchomości zostały bezpodstawnie ograniczone na podstawie uregulowań pozostających w oczywistej sprzeczności z przepisami rangi ustawowej. W ocenie Sądu, interes prawny skarżącego w sprawie niniejszej jest analogiczny do powoływanego ówcześnie przez skarżącego przy pierwszej kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia, zaś poprzednie wyroki są wyrazem przeprowadzonej kompleksowo kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Z uzasadnień wskazanych orzeczeń wynika, że została dokonana kontrola rozporządzenia w zaskarżonej przez stronę obecnie części, tj. § 3 ust.1 pkt 7. W tym stanie rzeczy wniesiona skarga, na podstawie art. 151 w zw. z art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.W. , zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2671/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że kontrolując legalność zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone przez skarżącego rozporządzanie było już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na to rozporządzenie, a wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku. Powyższa okoliczność ma, w ocenie sądu, istotne znacznie z uwagi na treść art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. – zwanej dalej: "u.s.w."), a także art. 170 p.p.s.a, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

NSA wskazał, iż z treści normy art. 170 p.p.s.a. wynika obowiązek wskazanych podmiotów wzięcia pod uwagę istnienia w obrocie prawnym i treści prawomocnego orzeczenia sądu. Oznacza to, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, iż muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej nie powinna zatem podlegać dalszej weryfikacji bądź analizie prawnej ze strony innych sądów i innych organów administracji publicznej.

Podkreślił, iż należy mieć na uwadze, że instytucja związania sądu poprzednio wydanymi wyrokami w sprawie skarg na ten sam akt administracyjny powinna być stosowana w sposób bardzo ostrożny w sprawach dotyczących skarg na akty prawa miejscowego, które regulują sytuację prawną wielu podmiotów i które co do zasady mogą zostać wielokrotnie poddane weryfikacji sądowej.

Niewątpliwie w przypadku oceny legalności aktu prawa miejscowego powaga rzeczy osądzonej dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa.

NSA podkreślił, iż okoliczności faktyczne i prawne, stanowiące podstawę do żądania stwierdzenia nieważności przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] , nie były brane pod uwagę, a nawet nie były znane sądom rozpatrującym złożoną przez inny podmiot skargę. Zarówno bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/10, skargę na przedmiotowe rozporządzenie Wojewody [...] , jak i Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku (wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11), nie miały wiedzy o tym, że starorzecze [...] nie stanowi zbiornika wodnego, która to okoliczność ma znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanego zakazu.

W ocenie NSA nie można zatem zgodzić z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, jakoby interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie był tożsamy z interesem prawnym podmiotu składającego poprzednio rozpatrywaną skargę na przedmiotowe rozporządzenie Wojewody [...] . Ograniczenie możliwości zabudowy własnej nieruchomości z uwagi na wprowadzony rozporządzeniem zakaz lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie starorzecza [...] nie było źródłem interesu prawnego podmiotu skarżącego przedmiotowe rozporządzenie. Stan faktyczny oraz prawny w obu sprawach jest odmienny, a samo stwierdzenie, że oba podmioty skarżące upatrują swojego interesu prawnego w naruszeniu uprawnień właścicielskich spowodowanego wejściem w życie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości przewidzianych w skarżonym rozporządzeniu, nie jest wystarczające dla uznania, że interes prawny obu podmiotów jest tożsamy.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela zarzuty i twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że poprzednio kontrola legalności rozporządzenia miała w dużej mierze charakter abstrakcyjny i była oderwana od uwarunkowań faktycznych terenu [....] . Okoliczności sprawy oraz treść zapadłych poprzednio wyroków wskazuje bowiem jednoznacznie, że kwestia występowania na terenie starorzecza [...] zbiorników wodnych nie była przedmiotem oceny sądów i nie była uwzględniana przy ocenie legalności zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody . W poprzednio rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, poza ogólną oceną katalogu zakazów, nie dokonał ich wnikliwej oceny z punktu widzenia uwarunkowań faktycznych stanowiących podstawę ich prowadzenia. Sąd wyraził przy tym ogólny pogląd, że powielenie w rozporządzeniu zakazów wymienionych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody nie jest wykluczone i nie stanowi naruszenia prawa. W żadnym miejscu Sąd nie stwierdził natomiast, że wprowadzenie w sąsiedztwie starorzecza [...] zakazu zabudowy jest prawidłowe z punktu widzenia celów ochrony parku krajobrazowego oraz, że jest on zgodny z przepisami ustawy przy uwzględnieniu faktu, że na terenie przedmiotowego starorzecza nie występują zbiorniki wodne. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. nie zawarł oceny prawidłowości zakazu zawartego w § 3 pkt 7 rozporządzenia z punktu widzenia uwarunkowań istniejących na terenie starorzecza [...] . Treść uzasadnienia tego wyroku wskazuje jednoznacznie, że dokonana ocena legalności zakazów została dokonana w oderwaniu od uwarunkowań faktycznych terenów objętych zakazami, i w dużej mierze sprowadzała się do formalnego porównania zapisów zawartych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody z normami zawartymi w § 3 kontrolowanego rozporządzenia.

W ocenie NSA pozbawiony jest natomiast doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona analizy przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] , pod kątem ograniczenia możliwości zabudowy przez skarżącego jego nieruchomości z uwagi na wprowadzony rozporządzeniem zakaz lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie starorzecza [...] . Oceni legalność zaskarżonego rozporządzenia uwzględniając uwarunkowania faktyczne terenu [...] zwłaszcza występowanie na tym terenie zbiorników wodnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Do takich aktów prawa miejscowego należy zaskarżone rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, które ma charakter normatywny. Ówcześnie obowiązujący art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (DZ.U. z 2001 r., nr 80, poz.872) stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Ustawową podstawę wydania tego aktu stanowił zaś art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92 , poz. 880 oraz z 2005 r. nr 113, poz. 954 i nr 130 poz. 1087 – dalej w skrócie u.o.p.).

Fakt wyczerpania przez skarżącego trybu przedsądowego przewidzianego w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. DZ.U. 2013 r., poz. 596 z późn. zm. – dalej w skrócie u.o.w.), na tym etapie rozpoznania niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości. Także poza sporem pozostaje okoliczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego przepisem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 u.o.w.) a to § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia, który wprowadza zakaz na terenie Parku budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek [...] oraz zbiorników wodnych – starorzecza W. i starego wyrobiska w rejonie J. , starorzeczy W. w pobliżu T. ([...] i [...] ) stawu, stawu przy ul.[...] w K. i zbiornika w starym kamieniołomie na Z. , z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. , która znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w sąsiedztwie starorzecza rzeki W. – [...] w pasie 100m objętym ograniczeniem nowej zabudowy. Nadto z decyzji Wojewody [....] z dnia 22 stycznia 014 r. wynika, że kwestionowane ograniczenie było powodem wniesienia sprzeciwu przez organy administracji publicznej wobec zamiaru budowy przez K.W. na przedmiotowej działce budynku gospodarczego.

Po prawomocnym wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, Sąd pierwszej instancji ponownie przystępuje do kontroli kwestionowanego rozporządzenia w zakresie dotyczącym obszaru obejmującego działkę skarżącego, co wynika z przedstawionej powyżej oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W kontekście powyższego stwierdzenia należy przypomnieć, iż zadaniem tut. Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie było i jest obecnie przeanalizowanie zaskarżonego § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] pod kątem ograniczenia możliwości zabudowy przez skarżącego jego nieruchomości z uwagi na wprowadzony rozporządzeniem zakaz lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie starorzecza [...] w szczególności zaś ocena legalności zaskarżonego rozporządzenia winna uwzględniać uwarunkowania faktyczne terenu starorzecza [...], zwłaszcza występowania na tym terenie zbiorników wodnych.

W pierwszej zatem kolejności należało ustalić co to jest starorzecze. Nie ma bowiem definicji ustawowej tego pojęcia na gruncie ustawy o ochronie przyrody. Z pojęciem tym możemy natomiast spotkać się m.in. w ustawie Prawo wodne, z art. 19 wynika bowiem, że starorzecza oraz grunt powstały w wyniku wykonania budowli regulacyjnych pozostają własnością dotychczasowego właściciela wody. I w tej ustawie brak jest jednak legalnej definicji tego pojęcia.

W tym stanie rzeczy sięgnąć należało do dyrektywy interpretacyjnej znaczenia specjalistycznego, zgodnie z którą pojęciu lub wyrażeniu nadaje się takie znaczenie jakie ma ono w języku specjalistycznym (określonej dziedziny nauki lub praktyki.) W tym wypadku należało sięgnąć do liminologii , nauki z zakresu hydrologii zajmującej się badaniem wód słodkich (zbiorników śródlądowych).

Punktem wyjścia rozważań musiało więc być pojęcie zbiornika wodnego, przez które należy rozumieć zagłębienie terenu wypełnione wodą. Wyróżnia się zbiorniki wodne naturalne nazywane jeziorami oraz sztuczne zbiorniki wodne (zbiorniki antropogeniczne), które w zależności od sposobu powstania misy dzieli się na: zaporowe, poeksploatacyjne, groblowe, w nieckach z osiadania, zapadliskowe, poregulacyjne, sadzawki, baseny różnego typu. Zbiorniki wodne (zarówno jeziora jak i zbiorniki antropogeniczne) według kryterium przepływowości dzieli się na dopływowe, odpływowe, przepływowe i bezodpływowe. W innym podziale – według kryterium czasu funkcjonowania – wyróżnia się zbiorniki wodne stałe i okresowe (wysychające). (zob. Adam Choiński: Limnologia fizyczna Polski. Poznań: Wydawnictwo Naukowe UAM, 2007, s. 547. ; Mariusz Rzętała: Funkcjonowanie zbiorników wodnych oraz przebieg procesów limnicznych w warunkach zróżnicowanej antropopresji na przykładzie regionu górnośląskiego. Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, 2008, s. 172.)

Starorzecze z kolei to jezioro przyrzeczne leżące na dnie doliny rzecznej, będące fragmentem jej byłego koryta i odcięte wałem przykorytowym od obecnego nurtu. Starorzecza powstają najczęściej w dolinach rzek meandrujących przez odcięcie szyi meandru. Starorzecza mogą powstać naturalnie w wyniku erozji rzeki i zmiany nurtu lub na skutek działań regulacyjnych wykonywanych w wodach powierzchniowych. Takie wyjaśnieniem pojęcia starorzecza znajdziemy także w komentarzu Mirosława Kałużnego do art. 19 Prawa wodnego (zob. Lex -Prawo wodne. Komentarz, wyd.II). Z kolei w "Hydrologii ogólnej" pod redakcją Elżbiety Bojkowicz-Grabowskiej i Zdzisława Mikulskiego Wyd. PWN 2005, na stronie 60 czytamy, że starorzecza to tereny stale lub okresowo zasilane wodą z rzeki albo tereny odcięte od rzeki i ulegające zamuleniu. Starorzecza, które powstały naturalnie często nie mają stałego połączenia z rzeką i zwane są także jeziorami rzecznymi. Starorzecza powstające na skutek działalności hydrologicznej, w czasie prostowania koryt rzecznych, z reguły są połączone z jednej strony wodami rzeki. Połączenie to bierze udział w wymianie wody między zbiornikiem a rzeką. Meandry odcięte antropologicznie od rzeki i starorzecza przekształcone w wyniku prac regulacyjnych noszą nazwę zbiorników poregulacyjnych (zob. Mariusz Rzętała: Funkcjonowanie zbiorników wodnych oraz przebieg procesów limnicznych w warunkach zróżnicowanej antropopresji na przykładzie regionu górnośląskiego. Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, 2008, s. 172.)

Powyższe informacje uzasadniają postawienie tezy, że starorzecze ze swej istoty jest zbiornikiem wodnym, który może powstać w sposób naturalny bądź w wyniku prac regulacyjnych człowieka.

Z zalegającej w aktach sprawy Ekspertyzy Hydrologicznej z daty [...]wrzesień 2013 r., wynika przy tym bez wątpienia, że starorzecze [...] powstało na przełomie XIX i XX wieku w wyniku zmiany koryta rzeki W. na odcinku od [...] . Składa się, jak wprost wskazują jej autorzy, "z dwóch oddzielnych, wyraźnie zarysowanych w terenie , zakoli (...). Zakola te stanowią części dwu oddzielnych zlewni : górne (patrząc wzdłuż biegu rzeki W. ) na terenie [...] pomiędzy ul. [...] i [...] oraz dolne na terenie K. Zlewnie te odwadniane są poprzez: zlewnia górna przez potok bez nazwy (zwany rowem melioracyjnym), natomiast dolna częściowo przez rowy melioracyjne a częściowo przez potok [....]. Woda opadowa z tych zlewni odprowadzana jest do rzeki W. przez śluzy." Z dalszej części tego opracowania wynika, że w latach 90 – tych ubiegłego wieku część obwałowań i obiektów z nimi związanych została wyremontowana i zmodernizowana. Korony obwałowań podniesiono, wykonano uszczelnienie zarówno korpusów wałów, jak i podłoża, wyremontowano śluzy, które zaopatrzono w klapy zwrotne na blokach wylotowych. Na stronie 10 opracowania czytamy dalej, że "starorzecze , jako część systemu odwodnieniowego zlewni odciętej obwałowaniem przeciwpowodziowym, napełniane jest wyłącznie przez wody opadowe i częściowo przez wody gruntowe z drenaży terenu (...)" Z kolei w okresach przepływów powodziowych na W. , które zdarzają się mniej więcej raz na 10 lat, klapa na wylocie śluzy zamyka się pod naporem wody od strony koryta rzeki i wówczas teren zlewni pozostaje pozbawiony naturalnego odpływu wody z jej obszaru (str. [...] ). Co istotne "w zależności od sytuacji opadowej na terenie odciętej zlewni, woda z opadów zbiera się w korycie starorzecza, w sieci rowów melioracyjnych oraz niższych częściach zlewni. Pojemność retencyjna starorzecza wynosi 200 tys.m³" .Także z badań hydrologicznych poczynionych dla potrzeb ekspertyzy wynika, że koryta starorzecza są zasilane wodami gruntowymi, które poza okresem intensywnych opadów, mogą być przyczyną powstawania okresowych oczek wodnych w tym korycie. Stwierdzono bowiem, że pod warstwą glin i namułów gliniastych zalega woda gruntowa o zwierciadle napiętym i taki układ może powodować przebicia hydrauliczne dając kilkunasto – centymentrową warstwę wody na powierzchni (vide:str.14 ekspertyzy). Powyższe w ocenie Sądu stanowi potwierdzenie, że starorzecze [...] jest poregulacyjnym zbiornikiem wodnym. Odmienne stanowisko zaprezentowane we wnioskach cytowanej ekspertyzy przez jej autorów należy potraktować jako poczynione na potrzeby prywatnej opinii, stojące w całkowitej opozycji do zacytowanej oceny hydrologicznej starorzecza i wyżej przytoczonych poglądów naukowych z dziedziny zwanej liminologią.

Ta konstatacja ma pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i przesądza o błędnym stanowisku skarżącego, że starorzecze [...] nie stanowi obecnie zbiornika wodnego, czyniąc tym samym zarzuty skargi nieuzasadnionymi.

W tym miejscu należy przytoczyć treść zaskarżonego § 3 ust. 7 rozporządzenia Wojewody z dnia 17 października 2006 r., który stanowi, że w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek [...] oraz zbiorników wodnych – starorzecza W. i starego wyrobiska w rejonie J. , starorzeczy W. w pobliżu T. ([....]) stawu przy ul [...] w K. i zbiornika w starym kamieniołomie [...], z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej .jezior i innych zbiorników wodnych. Przywołana regulacja całkowicie odpowiada treści art. 17 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia tj. 17 października 2006 r., który dopuszczał wprowadzenie przedmiotowego zakazu w pasie o szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W tej sytuacji trudno więc przyznać rację skarżącemu w zakresie w jakim stwierdza on, że Wojewoda wprowadzając ów zakaz przekroczył granice delegacji ustawowej wyrażonej w tym przepisie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że strefa ochronna, w której nie można budować obejmuje oprócz rzek i jezior także inne zbiorniki wodne, a zatem tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy również starorzecza. Podkreślić przy tym należy, że starorzecza są uważane za zbiorniki wodne, niezależnie od tego czy stanowią nadal widoczny na powierzchni zbiornik wodny, czy też woda jest pod powierzchnią dawnego koryta rzeki. Z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w kompetencji organu leżało wybranie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że dokonany wybór nie jest dowolny i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowi przy tym rezultat prac powołanego przez Wojewodę [...] zespołu zadaniowego, służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu, i przedstawicieli samorządów. Szereg czynników branych pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozporządzenia, a wskazanych w jego uzasadnieniu (zwłaszcza związanych z istniejącymi i uchwalanymi studiami gminnymi, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, decyzjami o warunkach zabudowy) znajduje swój wyraz w treści § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia.

Nie może również ujść uwadze jakiemu celowi ma służyć ochrona terenów parku krajobrazowego. Wszak obowiązkiem organów administracji publicznej jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym oraz zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody (art.4 ust.1 i 2 u.o.p.), która polegać ma na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów , tworów i składników przyrody (art.2 ust.1 u.o.p.). W odpowiedzi na skargę Sejmiku Województwa [...], przedstawionej także na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. organ wskazał i podkreślił, że umieszczenie zbiornika starorzecza [...] w spisie obiektów chronionych zakazem ustanowionym w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] znajdowało swoje uzasadnienie także z uwagi na warunki przyrodnicze w tym rejonie o unikalnym charakterze, uzasadniającym objęcie ich ochroną, a potwierdzone badaniami. Otóż z "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta K. " opracowanej przez zespół z Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (Kudeł i in. 2005) oraz takich opracowań jak "Środowisko przyrodnicze K. " i "Mapy roślinności rzeczywistej miasta K. " wynika, że jest to obszar podmokły z występującymi zbiorowiskami szuwarów właściwych ze związku Phragmition, gdzie zaobserwowano: bociana czarnego (jedyne miejsce w K. ), bociana białego, czaple siwą, krogulca, traszkę zwyczajną, kumaka nizinnego, rzekotkę drzewną, żabę jeziorkową, zaskrońca zwyczajnego. Nie można zatem pominąć okoliczności, że tego typu zakazy służyć mają zachowaniu środowiska przyrodniczego w możliwie pierwotnej, unikalnej przez to formie, dla następnych pokoleń, zapobiegając tym samym nadmiernej ich urbanizacji.

W ocenie Sądu, nie ulega z powyższych względów wątpliwości, że celem ustanowienia zakazów na obszarach objętych ochroną, jest ochrona tych terenów przed nadmierną ingerencją człowieka w daną formę przyrody. Z powołanego rozporządzenia wynika bowiem również zakaz likwidowania, zasypywania, przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno- błotnych (§3 ust. 1 pkt 8), który jest także powtórzeniem regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 9 u.o.p. Wobec tego ustanowienie tego rodzaju zakazów służyć ma nie tylko ochronie samych rzek i jezior, ale również starorzeczy W. , z uwagi na ich szczególne walory przyrodnicze.

Jako nieuzasadniony jawi się w kontekście powyższych wywodów, także zarzut naruszenie art. 140 k.c. Według art. 140 wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Powszechnie aprobowany jest pogląd, że własność nie jest nieograniczonym prawem, dającym właścicielowi absolutną swobodę postępowania z rzeczą. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 1993 r., P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8. ustosunkowując się do problemu ustanowienia w ustawach zwykłych norm prawnych ograniczających, w określonym zakresie, uprawnienia właściciela wypływające z prawa własności, a w konsekwencji - także zakres ochrony tego prawa, stwierdził, że prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Nie jest też prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. Przeciwnie - do istoty tego prawa należą, z jednej strony, swoboda korzystania z rzeczy własnej (pobieranie z niej pożytków i rozporządzanie rzeczą własną - art. 140 k.c.), z drugiej zaś strony - pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji - także granicę ochrony tego prawa. Wprawdzie prawo własności, jako najszersze prawo rzeczowe, ma charakter bezwzględny, ale może ono zostać ograniczone tak co do treści, jak i sposobu wykonywania przez przepisy prawa rangi ustawowej. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2015 r., IV CSK 203/14, LEX nr 1656510; wynika to wprost z art. 64 Konstytucji RP.

Z wyżej naprowadzonych względów Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonej części rozporządzenia, a zwłaszcza nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, co w konsekwencji musiało doprowadzić do jej oddalenia, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.