Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1136/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77 , art. 97 par 1 pkt 4 , art. 107 par 3 w zw. z art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi T. Ż. na postanowienie Wojewody z dnia 20 lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I.uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II.zasądza od Wojewody na rzecz T. Ż. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 maja 2016 r. (znak: [...]) Starosta T. , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie prowadzonej z wniosku T.Z. , złożonego w dniu 23 września 2015 r., o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych - wynajem apartamentów z usługami w przyziemiu wraz z instalacjami wewnętrznymi (ogrzewania, elektryczną, wentylacyjną, wodno-kanalizacyjną), złączem energetycznym, skrzynkami rozsączającymi wodę deszczową, garażem podziemnym, zjazdem z drogi gminnej oraz dojazdem do garażu; na działkach nr ewid. [...] oraz [...] (zjazd) obręb [...] położonych w Z. przy ul. [...]- do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji publicznej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Dalej podano, że w dniu 31 marca 2016 r. wpłynął wniosek strony postępowania K.W. cyt.: "o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. ". Do ww. wniosku załączona została kserokopia zawiadomienia z dnia 17 marca 2016 r., znak: [...] . W treści zawiadomienia wskazano, iż z uwagi wykonanie na działce nr ewid. [...] obręb [...] nasypu ziemno - kamiennego posiadającego znamiona budowli ziemnej, na której wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Mając na względzie art. 7 i 77 K.p.a. Starosta T. w dniu 4 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - dalej PINB, o udzielenie informacji, czy wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające w ww. sprawie i przesłanie ewentualnych rozstrzygnięć. W wystąpieniu wskazano, iż projektowany budynek zlokalizowany został na ww. nasypie i względem niego zwymiarowane zostały takie parametry jak maksymalna wysokość usytuowania okapu dachu oraz całkowita wysokość budynku. Toteż ewentualne działania nadzoru budowlanego (także naprawcze), mogą mieć znaczenie dla prowadzonej sprawy. Przy piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r., z uwagi na fakt, iż nie otrzymano odpowiedzi, ponownie wystąpiono do PINB z prośbą o niezwłoczne udzielenie informacji w powyższym zakresie. Z uwagi na fakt, iż do dnia 4 maja 2016 r. PINB nie udzielił żadnych wyjaśnień przeprowadzono telefoniczną rozmowę z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Otrzymano informację, iż PINB wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonania, na działce nr ewid. [...] obręb [....], nasypu ziemno - kamiennego posiadającego znamiona budowli ziemnej.

W zaistniałej sytuacji zachodzi konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w stosunku do obiektu (budowli), znajdującego się na terenie objętym zamierzeniem budowlanym. Rozstrzygnięcie sprawy przed organami nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, rzutując na dalszy jego przebieg. Skoro zatem wobec terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego - to postępowanie to ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę.

Po ostatecznym zakończeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a. organ administracji podejmie postępowanie z urzędu.

T.Z. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 20 lipca 2016 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2016.290) - dalej P.b..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że dnia 23 września 2015 r. inwestor T.Z. wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji z wnioskiem o pozwolenie na budowę opisanej na wstępie inwestycji.

Postanowieniem z 9 lutego 2016 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji (do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Miasta Z. ), które zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z 21 marca 2016 r. i orzeczono o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wyższej instancji wyjaśnił, że Starosta T. nie wykazał w sposób wystarczający, że zagadnienie wstępne wystąpiło, a podnoszona sprawa nasypu nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia w sprawie w świetle dostępnego materiału dowodowego.

Następnie postanowieniem z 4 maja 2016 r. organ I instancji ponownie zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, w związku ze stwierdzeniem, iż prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących nasypu ziemnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. (nieruchomości inwestycyjnej) - bez wymaganego pozwolenia na budowę i w ocenie organu I instancji powyższa okoliczność uzasadnia zawieszenie postępowania.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, iż uzasadnione jest zawieszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę ww. inwestycji, gdyż jak wynika z akt sprawy nadal toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. postępowanie, pod sygnaturą [...] dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych (realizacji nasypu ziemnego) na terenie działki ewid. nr [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w miejscowości Z. objętej ww. wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku usług komercyjnych - wynajem apartamentów z usługami w przyziemiu.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że jak wynika z art. 35 ust. 5 P.b. właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania dziatki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Zatem rozstrzygnięcie postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych na terenie działki objętej projektem zagospodarowania terenu, stanowi zagadnienie wstępne i uzależnia rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 97 § 2 K.p.a. gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

T.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty T. z dnia 4 maja 2016 r.. Ponadto wniósł o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia Starosty T. z dnia 4 maja 2016 r., podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest zaistnienia wskazanej przez organ I instancji przesłanki zawieszenia postępowania, tj. wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji,

2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 34 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty T. z dnia 4 maja 2016 r. o zawieszeniu postępowania, pomimo wcześniejszego stwierdzenia przez Starostę T. w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2016 r. oraz przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia 21 marca 2016r., że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki uprawniające do zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego,

3. naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niepodjęcie działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące przyjęciem przez organ za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych powodujących utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, a polegających na uznaniu, iż w dacie wydania przez Starostę T. postanowienia o zawieszeniu postępowania było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) postępowanie wyjaśniające,

4. naruszenie art. 7, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do zawartych w zażaleniu zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania m.in. art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b.,

5. naruszenie art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wskazania przez organ II instancji w ślad za organem w I instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia okoliczności, dla których uznał postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. za zagadnienie wstępne wobec postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co świadczy o dowolności organów przy wydaniu skarżonych postanowień, a przy tym jednocześnie uniemożliwia dokonanie kontroli trafności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wynika z tego, że dana kwestia może zostać uznana za zagadnienie wstępne, jeśli wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz kiedy istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącego warunki te w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b. dokonał zgłoszenia Staroście T. prac polegających na utwardzeniu terenu na działce nr [...] poprzez zebranie i wywiezienie warstwy humusu, wysypanie żwiru oraz utwardzenie mechaniczne nowego podłoża, załączając szczegółową mapę obrazującą jakiego rodzaju prace ziemne oraz w jakim charakterze planuje on wykonać. Organ, po zweryfikowaniu zgłoszenia wraz ze sporządzoną mapą, nie wniósł sprzeciwu, w związku z czym inwestor przystąpił do wykonania prac. Efekt przeprowadzonych prac został ujawniony na dokumentacji przyjętej w dniu 2 października 2015 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ident: [...]). Tym samym mapa do celów projektowych przedłożona w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sporządzona została na podstawie zgłoszonych do zasobu danych i uwzględniała poziom terenu powstały już po przeprowadzeniu prac na powierzchni działki. Ponadto skarżący zaznaczył, iż w toku przedmiotowego postępowania został sporządzony projekt decyzji nr [...] datowany na 3 lutego 2016 r., zatwierdzającej przedłożony przez inwestora projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wynika z projektu organ nie dopatrzył się uchybień, które uniemożliwiałyby wydanie pozytywnej decyzji - organ nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które mogłyby w szczególności uzasadniać zawieszenie postępowania. Ponadto, w treści postanowienia z dnia 6 kwietnia 2016 r. o oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania organ potwierdził, że w jego ocenie nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji odmownej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wskazał, że kwestia ewentualnego nadsypania i podniesienia poziomu terenu była rozważana w toku postępowania, nie powstała więc na obecnym etapie sprawy konieczność "uzupełnienia okoliczności elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było".

Wskazano dalej, że zawieszenie postępowania byłoby dopuszczalne tylko w sytuacji, kiedy na podstawie zebranych przez organ w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dokumentów i danych niemożliwe byłoby wydanie decyzji w sprawie, co w okolicznościach niniejszego postępowania nie nastąpiło. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, o czym świadczy treść art. 35 ust. 4 P.b., co oznacza, że organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwy organ nie może więc odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b.. W decyzji tej organ po ustaleniu konkretnego stanu faktycznego musi zastosować prawo tylko w ściśle określony sposób (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 492/12). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest przy tym kompetentny do badania spełnienia przez inwestora innych aniżeli wynikających z art. 32 do 35 P.b. warunków uzyskania pozwolenia na budowę (oczywiście o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), jak również nie jest uprawniony do nakładania na inwestora obowiązku przedsięwzięcia dodatkowych czynności dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie wynikających z przywołanej regulacji prawnej.

Skarżący podniósł, że jako inwestor przedłożył wszystkie wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, w tym projekt budowlany zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego sporządzony na mapie dla celów projektowych, uwzględniającej ukształtowanie terenu i rzędne wysokościowe po przeprowadzeniu prac w zakresie utwardzenia działki, która to mapa przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym organ opierać się może przy wydawaniu przedmiotowej decyzji jedynie na ujawnionych w państwowych rejestrach danych i nie jest w żadnym zakresie uprawniony do samodzielnego ustalania tej kwestii. Projekt pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora został wycofany 9 lutego 2016 r., tj. w dniu powzięcia przez organ informacji o wszczęciu przez Burmistrza Miasta Z. wobec działki nr [...] postępowania w trybie art. 27 ustawy o odpadach. Postanowienie Starosty T. z dnia 9 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., organ ocenił bowiem, że kwestia zagospodarowania terenu działki nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie uzasadnia zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skarżący przytoczył również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2016 r., II SA/Rz 648/15, podnosząc, że przywołany przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 35 ust. 5 P.b. nie znajduje zastosowania w sprawie i nie wynika z niego, jak to błędnie przyjął organ II instancji, aby rozstrzygnięcie postępowania organu nadzoru budowlanego stanowiło zagadnienie wstępne i uzależniało rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Dalej skarżący podniósł, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2016 r. Wojewoda [...] uznał za uzasadnione "zawieszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę ww. inwestycji, gdyż jak wynika z akt sprawy nadal toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. postępowanie pod sygn. [...]". Organ w uzasadnieniu ograniczył się do przywołania art. 35 ust. 5 P.b. i stwierdzenia, że rozstrzygnięcie przez organ nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne, nie odnosząc się do podniesionych przez skarżącego w zażaleniu wątpliwości w przedmiocie prowadzenia takiego postępowania przed PINB w Z. w dniu wydania przez Starostę T. postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Zdaniem skarżącego z innych dokumentów urzędowych, informacji uzyskanych od PINB w Z. wynika, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. nie mogło toczyć się w dniu wydania przez Starostę T. postanowienia o zawieszeniu postępowania, a więc brak jest zaistnienia wskazanej przez organ I instancji przesłanki zawieszenia postępowania. Organ zawieszając postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na wszczęcie innego postępowania przez organ nadzoru budowlanego powinien posiadać podstawowe informacje o tym postępowaniu, aby móc w sposób niebudzący wątpliwości zweryfikować, czy postępowanie takie jest rzeczywiście prowadzone i aby ocenić, czy może ono stanowić podstawę zawieszenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

Z informacji uzyskanych przez skarżącego od pracowników PINB w dniu 5 i 6 2016 r. wynika, że żadne postępowanie dotyczące działki nr [...] w Z. nie jest prowadzone.

W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest przyjęcie, że przed zawieszeniem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w dniu 4 maja 2016 r. doszło do wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ skarżący do dnia doręczenia przez Starostę T. postanowienia z dnia 4 maja 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie otrzymał zawiadomienia od PINB o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania.

Organ II instancji, pomimo istnienia okoliczności poddających w wątpliwość, czy postępowanie wyjaśniające mogące być przyczyną zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało rzeczywiście do dnia 4 maja 2016 r. wszczęte, nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do tej kwestii, poprzestając jedynie na wskazaniu, że takie postępowanie nadal się toczy. Wojewoda [...]nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie, czy w dacie wydania przez Starostę T. postanowienia o zawieszeniu postępowania było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowanie wyjaśniające, czym naruszył art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.. Bez ustalenia daty wszczęcia takiego postępowania niemożliwa jest przez organ II instancji ocena istnienia przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.

Ponadto skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2016 r. ograniczył się do opisania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, przywołania art. 35 ust. 5 P.b. i stwierdzenia, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie postępowania organu nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne. W żaden sposób nie odniósł się do zawartych w zażaleniu skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, jak również nie przedstawił na czym, zdaniem organu, polega prejudycjalność zagadnienia prawnego objętego postępowaniem wyjaśniającym i jaki wpływ to konkretne zagadnienie może mieć na rozstrzygniecie organu, tj. wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji, w ślad za organem I instancji, w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie wskazał okoliczności, dla których uznał postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. za zagadnienie wstępne, co świadczy o dowolności organu przy wydaniu skarżonego postanowienia, a jednocześnie uniemożliwia dokonanie kontroli trafności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienia naruszają wymogi w zakresie prawidłowego sporządzania postanowień określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a..

Organ II instancji poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia szczegółowych informacji o postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego poza zdawkowym stwierdzeniem, iż postępowanie takie nadal jest prowadzone, poddał w wątpliwość fakt wszczęcia takiego i uchybił tym samym wymogowi rzetelnego wyjaśnienia stronie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (naruszenie art. 11 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, bowiem w ocenie organu pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, a postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce będącej terenem inwestycji, tj. realizacji nasypu ziemnego, istnieje - z uwagi na treść art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - zależność uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a..

Wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 5 P.b. właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Skoro obecnie toczy się postępowanie w sprawie legalności robót na działce nr [...], ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, w kontekście treści przywołanego wyżej art. 35 ust. 5 P.b. stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkuje odniesienie się do wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 184/11, wskazał w uzasadnieniu, że pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowaniem w sprawie samowolnie realizowanych prac budowlanych, zachodzi związek tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie realizowanych prac zależy możliwość rozpoznania sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.

W tym stanie sprawy Wojewoda [...] uznał wydane postanowienie Starosty T. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego.

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., na który powołały się organy obu instancji, zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02).

Trzeba więc wskazać, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ zobowiązany jest zatem ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (wyrok WSA w Warszawie z 11.02.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13, wyrok NSA z 12.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11).

O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia - wyłoniła się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Innymi słowy treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie czterech przesłanek: 1) zagadnienie wstępne wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, co oznacza, że musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie wystąpienia łącznie ww. przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zawieszenie postępowania administracyjnego.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] jest orzeczeniem o charakterze procesowym, a zatem zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego.

Organ odwoławczy jedynie lakonicznie stwierdził, iż "uzasadnione jest zawieszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku usług komercyjnych - wynajem apartamentów z usługami w przyziemiu wraz z instalacjami wewnętrznymi, złączem energetycznym, skrzynkami rozsączającymi wodę deszczową, garażem podziemnym, zjazdem z drogi gminnej oraz dojazdem do garażu na działkach nr ewid. [...] oraz [...] (zjazd) obręb [...] położonych w Z. przy ul. [...] gdyż - jak wynika z akt sprawy - nadal toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. postępowanie, pod sygnaturą [...], dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych (realizacji nasypu ziemnego) na terenie działki ewid. nr [...] objętej wnioskiem o pozwolenie na ww. budowę".

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma zatem kwestia, czy pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowaniem w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (realizacji nasypu ziemnego) na terenie działki ewid. nr [...]zachodzi związek tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie zrealizowanych prac zależy możliwość rozpoznania sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Co do zasady - zdaniem sądu - związek taki zachodzi, bowiem postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych może zakończyć się nakazem rozbiórki.

Zgodnie z kolei z przepisem art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. A zatem przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte m.in. w art. 35 ustawy Prawo budowlane, w tym czy nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 35 ust. 5 tej ustawy.

W niniejszej sprawie jednakże organ nie dokonał żadnych ustaleń co do przywoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia postępowania toczącego się rzekomo przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. , a dotyczącego "samowolnie wykonanych robót budowlanych (realizacji nasypu ziemnego) na terenie działki ewid. nr [...]". Organ nie ustalił, czy takie postępowanie istotnie się toczy (czy zostało wszczęte), w jakim trybie i czego konkretnie dotyczy (w szczególności czy dotyczy robót wykonanych samowolnie) oraz nie podał jakichkolwiek innych danych umożliwiających identyfikację tego postępowania. Oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na ustnej telefonicznej informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż "PINB wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonania, na działce nr ewid. [...] obręb [...], nasypu ziemno - kamiennego posiadającego znamiona budowli ziemnej".

Organy obu instancji nie podjęły jakichkolwiek działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie, czy w dacie wydania przez Starostę T. postanowienia o zawieszeniu postępowania było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowanie uzasadniające zawieszenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stanowi to naruszenie przez organy art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a..

Zgodnie z art. 7, art. 77, art. 104, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji powinien wyraźnie wskazać jakie okoliczności wskazują na istnienie zagadnienia wstępnego wobec postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Rację ma skarżący, iż pomimo ww. obowiązku Wojewoda [...]w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2016 r. ograniczył się do opisania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, przywołania art. 35 ust. 5 P.b. i stwierdzenia, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie postępowania organu nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne. W żaden sposób nie odniósł się do zawartych w zażaleniu skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, jak również nie przedstawił na czym, zdaniem organu, polega prejudycjalność zagadnienia prawnego objętego konkretnym postępowaniem wyjaśniającym i jaki wpływ to konkretne zagadnienie może mieć na rozstrzygniecie organu, tj. wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazane uchybienia naruszają wymogi w zakresie prawidłowego sporządzania postanowień określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie stronie podstaw rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia rzutuje więc na wadliwość całego postanowienia. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Organ II instancji poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia szczegółowych informacji o postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego poza zdawkowym stwierdzeniem, iż postępowanie takie nadal jest prowadzone, poddał w wątpliwość fakt wszczęcia takiego postępowania i uchybił tym samym wymogowi rzetelnego wyjaśnienia stronie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W świetle przedstawionych rozważań brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a..

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.