Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2490/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1 i par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Robert Sawuła (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Czernica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 248/15 w sprawie ze skargi Gminy Czernica na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 248/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji Gmina [...] wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. wystąpiła do Starosty Powiatu Wrocławskiego o ustalenie na podstawie art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., uPw) podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na następujących działkach:

- dz. nr [...] i [...] obręb [...] - Skarb Państwa - we władaniu Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu;

- dz. nr [...],[...],[...] obręb [...] - Skarb Państwa - w trwałym zarządzie RZGW we Wrocławiu;

- dz. nr [...] obręb [...] - [...] Sp. z o.o. (użytkownik wieczysty);

- dz. nr [...] obręb [...] - Gmina [...].

Starosta Powiatu Wrocławskiego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadniając to tym, że wniosek złożyła Gmina [...] uznająca się za właściciela tylko części nieruchomości, zaś wniosek winien złożyć właściciel mostu. Na skutek zażalenia Dyrektor RZGW we Wrocławiu postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji należało prawidłowo określić przedmiot postępowania, gdyż warunkowało to ustalenie kręgu stron postępowania i dawało podstawy do zakwalifikowania przedmiotowego mostu jako urządzenia wodnego.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. umorzył postępowanie wskazując na jego bezprzedmiotowość wynikającą w szczególności z faktu, że przedmiotowy most zlokalizowany jest w ciągu ulic należących do Gminy [...], a więc nie jest urządzeniem wodnym, a jedynie umożliwia komunikację. Od wskazanej decyzji Gmina [...] wniosła odwołanie, zaś Dyrektor RZGW we Wrocławiu w postępowaniu odwoławczym w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą podzielając słuszność zajętego stanowiska przez organ I instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego.

Wskazana powyżej decyzja została zaczepiona skargą Gminy [...], którą uwzględniając WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., II SA/Wr 807/13 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z ww. wyrokiem w rozpatrywanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, wobec obowiązywania przepisu art. 9 ust 2 pkt 1 lit. b, art. 64 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 uPw, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.). Sąd wojewódzki uznał, że organy nie ustaliły, czy Gmina [...] jest faktycznie właścicielem mostu.

Starosta Powiatu Wrocławskiego po zwrocie akt sprawy prowadził postępowanie wyjaśniające, które polegało na prowadzeniu korespondencji z pełnomocnikiem Gminy [...] oraz podejmował działania ukierunkowane na ustalenie właściciela przedmiotowego mostu. Organ I instancji w dniu 22 września 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą – wskazując na art. 9 ust. 1 pkt 19, ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 64 ust. 1, 1a i art. 140 ust. 1 uPw – odmówił ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na dz. nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gm. [...], pomiędzy właścicieli tych nieruchomości tj.:

- dz. nr [...] i [...] obręb [...] - Skarb Państwa - we władaniu Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu;

- dz. nr [...],[...],[...] obręb [...] - Skarb Państwa - w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu;

- dz. nr [...] obręb [...] - [...],[...], ul. [...] (użytkownik wieczysty);

- dz. nr [...] obręb [...] - Gmina [...].

Jak przytoczono to w motywach wyroku II SA/Wr 248/15, Starosta uznał, że to właściciel wody może wystąpić o podział kosztów utrzymania wód. Most w [...]ach zlokalizowany jest w ciągu ulicy [...] oraz stanowi połączenie z ulicą [...], obie te ulicy są ogólnodostępne i umożliwiają dojazd do zabudowy mieszkaniowej w rejonie rozwidlenia Odry i jej kanału. Nie ma możliwości ustalenia właściciela mostu na podstawie dokumentów związanych z jego budową, który został zrealizowany przed wojną. Ulica [...] ma charakter drogi wewnętrznej. Organ – uwzględniając ustalenia obowiązującego w tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uznał, że most ten służy mieszkańcom, zatem wywiązywaniu się zadań gminy, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej Usg), tj. zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, m. in. w zakresie gminnych dróg, ulic mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organu I instancji poddano analizie przepisy uPw, w szczególności eksponując brak uzyskiwania korzyści z istnienia mostu przez właścicieli nieruchomości wskazanych we wniosku Gminy [...], co prowadziło do wniosku o braku zastosowania w sprawie przepisu art. 64 ust. 1a uPw.

Nie godząc się z wydaną decyzją Gmina [...] wniosła od niej odwołanie żądając jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, eksponując nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 64 ust. 1a uPw wobec przedmiotowego mostu.

Dyrektor RZGW we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 64 ust. 1a w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, podając, że utrzymywanie urządzeń wodnych jest elementem składowym budownictwa wodnego i polega na działaniach prowadzonych w celu zachowania ich funkcji. Uznano, że przedmiotowy most spełnia warunki wskazane w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, gdyż jest prowadzony przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe, a przepisy cyt. ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio.

W dalszej treści uzasadnienia decyzji organu II instancji eksponowano realizację zalecenia zawartego w wydanym uprzednio w granicach sprawy wyroku WSA we Wrocławiu wykazując przy tym, że do przedmiotowego mostu nie ma zastosowania art. 9 ust. 1 pkt. 19 lit. i uPw. Obszernie analizując charakter mostu i cel jego istnienia, organ II instancji doszedł do wniosku, że gmina nie może odmówić przejęcia drogi wewnętrznej spełniającej wymagania drogi gminnej. Biorąc pod uwagę lokalizację mostu ponad śluzą nad Odrą, organ odwoławczy podkreślał, że funkcjonowanie ogólnodostępnego mostu powyżej śluzy oraz oparcie mostu na jej konstrukcji oraz na żelbetowych murach oporowych, powoduje – poprzez wibracje związane ze wzmożonych ruchem – szybszą degradację ich konstrukcji, co za tym idzie wzrost kosztów utrzymania tych urządzeń. W konsekwencji Dyrektor RZGW we Wrocławiu w motywach uzasadnienia swej decyzji wskazał, że to Gmina [...] powinna partycypować w kosztach utrzymania śluzy i brzegów kanału w ramach posiadania mostu, natomiast orzeczenie ustalające podział kosztów utrzymania i remontu mostu w sposób wnioskowany przez Gminę [...] stanowiłoby naruszenie przepisów art. 64 uPw oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., Udp).

Gmina [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła do WSA we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, w której wniesiono o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie żądań skargi podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, poprzez odmowę odpowiedniego zastosowania przepisów uPw dotyczących urządzeń wodnych do prowadzonego przez wody powierzchniowe obiektu mostowego; w szczególności odmowę odpowiedniego zastosowania art. 64 ust. 1a tej ustawy do obiektu mostowego;

- art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw w zw. z art. 21 ust. 1 uPw oraz w zw. z art. 9 pkt 1 lit. b uPw i art. 9 ust. 2 pkt 3 uPw – poprzez brak ustalenia, że Skarb Państwa jako właściciel wody jest zobowiązany do remontu i konserwacji obiektu mostowego w części stanowiącej jego własność oraz brak ustalenia, że użytkownik wieczysty [...] Sp. z o.o. [...] ma obowiązek partycypowania w odpowiedniej części w kosztach utrzymania i remontu obiektu mostowego stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy;

- art. 64 ust. 1a uPw, poprzez odmowę ustalenia i podziału kosztów utrzymania i remontu mostu objętego wnioskiem strony pomiędzy podmioty wskazane we wniosku;

- art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez ich naruszenie w szczególności naruszenie zasady praworządności i brak dbania o słuszny interes społeczny i interes obywateli przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy.

Skarżąca Gmina [...] zarzuca, że odmowa ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu w [...]ach godzi w zasadę praworządności i nie uwzględnia zasady słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Eksponując kwestię zlokalizowania wielu części tego mostu na działkach różnych właścicieli domagano się uznania, że nietrafne było odmówienie odpowiedniego stosowania konstrukcji z art. 64 ust. 1a uPw.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki skargę oddalił.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu wskazał, że zarówno w treści art. 22, jak też w art. 64 uPw mowa jest o prowadzeniu postępowania dotyczącego ustalenia kosztów utrzymania urządzenia na wniosek właściciela wody. Inicjatorem postępowania w niniejszej sprawie jest Gmina [...], która – zdaniem tegoż sądu – przymiotu tego nie spełnia, zatem brak jest legitymacji wnioskodawcy do żądania przeprowadzenia postępowania. W ocenie sądu pierwszej instancji organy administracyjne będąc związane wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2014 r. zasadnie zatem dokonały merytorycznego rozstrzygnięcia odmawiając ustalenia kosztów utrzymania mostu.

Sąd wojewódzki stwierdził, że przedmiotowy most łączy drogi wewnętrzne, to na gminie ciąży zatem obowiązek utrzymania tych dróg, jak i leżącego w ich ciągu samego mostu. Zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że wzajemne relacje między przepisami art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. b, a art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw sprowadzają się do "odpowiedniego stosowania", co w konsekwencji sprowadza się do konieczności jednoznacznego wykazania, jakim obiektem jest przedmiotowy most, tj. czy posiada związek funkcjonalny z wodami śródlądowymi lub też z nieruchomościami, na których posadowiono jego elementy. Nie wykluczając, iż most może w konkretnym przypadku realizować gospodarkę wodną, to jednak wobec wykluczenia takiego związku, uznano, że nie jest właściwe, aby istniała kolizja między przepisami uPw i Udp. Nie podzielono stanowiska Gminy [...], aby posadowienie poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością innych podmiotów czyniło z nich właścicieli mostu odpowiedzialnych za jego utrzymanie. Nie zostało ponadto wykazane, aby – w kontekście stosowania przepisu art. 64 ust. 1a uPw – inne podmioty, poza Gminą [...], korzystały z mostu. Stwierdzono w konkluzji, że wniosek o stosowanie powyższego przepisu może wnieść właściciel wody, a wnioskująca Gmina takiego przymiotu nie spełnia.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – Gmina [...] zaskarżyła przedmiotowy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa).

Skarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, poprzez odmowę odpowiedniego zastosowania przepisów uPw dotyczących urządzeń wodnych do prowadzonego przez wody powierzchniowe obiektu mostowego w [...]; w szczególności odmowę odpowiedniego zastosowania art. 64 ust. 1a tej ustawy;

art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw w zw. z art. 21 ust. 2 uPw oraz w zw. z art. 9 pkt 1 lit. b uPw i art. 9 ust. 2 pkt 3 uPw – poprzez brak ustalenia, że Skarb Państwa jako właściciel wody jest zobowiązany do remontu i konserwacji obiektu mostowego w części stanowiącej jego własność oraz brak ustalenia, że użytkownik wieczysty nieruchomości, na której most jest posadowiony – [...] Sp. z o.o. – ma obowiązek partycypowania w odpowiedniej części w kosztach utrzymania i remontu obiektu mostowego stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy; oraz poprzez ustalenie, że Gminę [...] obciąża obowiązek remontu mostu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

3) art. 64 ust. 1a uPw, poprzez odmowę ustalenia i podziału kosztów utrzymania i remontu mostu objętego wnioskiem strony pomiędzy właścicieli mostu – podmioty wskazane we wniosku oraz poprzez ustalenie, że inicjatorem postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 64 uPw może być wyłącznie właściciel wody (s. 18 uzasadnienia wyroku);

4) art. 8 ust. 2 Udp, poprzez uznanie że Gmina [...] powinna ponosić koszty

remontu i utrzymania mostu w części położonej na cudzych nieruchomościach tj.

poza granicami dróg wewnętrznych położonych na terenie nieruchomości należących do Gminy.

5) art. 47 § 1 K.c. oraz art. 48 K.c. poprzez uznanie, że dokonana przez Gminę

kwalifikacja mostu jako przedmiotu własności właścicieli nieruchomości, na których

znajdują się części mostu jest niesłuszna oraz przez uznanie, iż posadowienie

poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością Skarbu

Państwa nie czyni z niego właściciela tej części mostu (s. 16-17 uzasadnienia wyroku);

- na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie:

art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w zakresie w którym brak jest uzasadnienia dla oceny Sądu, że "bez znaczenia jest podniesiony w skardze zarzut pominięcia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zespolenia mostu ze śluzą i kanałem dopływowym" (s. 18 uzasadnienia wyroku);

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji,

wydanej z naruszeniem przepisów procesowych – tj. art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 oraz art.

80 K.p.a., z uwagi na wadliwie, w sposób dowolny ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny i dowolną ocenę całokształtu materiału dowodowego, tj. z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez przyjęcie dowolnej oceny, iż utrzymanie mostu w [...] nie jest związane z prowadzeniem gospodarki wodnej oraz że utrzymanie tego mostu i jego ochrona przed zniszczeniem nie mają znaczenia dla prawidłowego funkcjonowania śluzy i elektrowni wodnej Janowice.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że Skarb Państwa – jako właściciel wody – jest wprost przepisem ustawy zobowiązany do remontu i konserwacji budowli regulacyjnych oraz urządzeń wodnych stanowiących jego własność, co wynika wprost z art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw. Przepis ten zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1b uPw, stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Skoro więc Skarb Państwa, jako właściciel poszczególnych części mostu jest przepisem prawa zobowiązany do ponoszenia kosztów jego utrzymania i remontu w zakresie w jakim jest jego właścicielem, to ustalenia przez organ II instancji, że Skarb Państwa nie ma takiego obowiązku – zdaniem tejże strony – stanowi naruszenie powołanych powyżej przepisów uPw.

Dalej strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że sąd odmówił odpowiedniego zastosowania przepisów uPw do mostu w [...] podzielając stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym skoro most ten nie służy do prowadzenia gospodarki wodnej nie można zastosować art. 64 ust. 1a uPw odpowiednio na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw. W związku z tym, w sprawie istotne było ustalenie, że most w [...]ach jest związany z prowadzeniem gospodarki wodnej, jako most wieloczłonowy, oraz fakt, że jego istnienie i dobry stan są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania śluz na Odrze oraz kanału dopływowego. Sąd I instancji tymczasem – za organem – krótko stwierdził, że powyższa kwestia nie ma w sprawie znaczenia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie strony skarżącej, sąd winien wyjaśnić tak zajęte stanowisko, zwłaszcza, gdy powyższa kwestia była przedmiotem jednego z zarzutów skargi.

Istotne w sprawie było to, że poszczególne elementy mostu w [...] są posadowione na konstrukcji śluzy na kanale Odry, doprowadzającym wodę do elektrowni Janowice. Pomijanie tej okoliczności świadczyć ma o naruszeniu przepisów K.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej, zbagatelizowanie zaś tych stwierdzeń godzi w przepis art. 141 § 4 Ppsa.

W odpowiedzi Dyrektora RZGW we Wrocławiu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. oraz w odpowiedzi na skargę. Podkreślono, że rolą obiektu mostowego jest prowadzenie komunikacji nad przeszkodą terenową – rzeką, nie jest to urządzenie wodne, nie jest jego zadaniem kształtowanie zasobów wodnych. Nie mają zatem zastosowania do kwestii jego utrzymania, przepisy uPw, a przepisy Udp. Gmina powinna podjąć uchwałę o przejęciu drogi jako drogi gminnej. Przywołano także tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r. w sprawie II OSK 1061/11 na okoliczność, że most leżący w ciągu dróg wewnętrznych jest częścią tych dróg. Filary mostu stanowią integralną część obiektu budowlanego.

W odpowiedzi zaś [...] Sp. z o.o. w Jeleniej Górze wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej oraz zasądzenie od Gminy [...] na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że jak wskazuje sama Gmina [...], nie jest ona właścicielem całego mostu, a jedynie jego części wzniesionej na działce nr [...], obręb [...]. W konsekwencji art. 64 ust. 1a uPw nie może stanowić skutecznej podstawy do żądania przez Gminę [...], aby organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nałożył na [...] Sp. z o.o. w [...] obowiązek uczestniczenia w kosztach jego utrzymania, skoro – zgodnie z twierdzeniem skarżącej – jest on współwłaścicielem mostu, podniesiono, że tylko ok. 5% całości filara środkowego mostu zlokalizowane jest na działce należącej do Spółki. Z ostrożności procesowej wskazano, że Spółka ta nie odnosi żadnych korzyści z mostu w [...]ach. Ewentualna wadliwość uzasadnienia wyroku nie może wpływać na wynik sprawy, nadto uznano, że sąd wojewódzki dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego, który organy zebrały nie uchybiając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku wpierw rozpoznaniu podlegają zarzuty z tej drugiej grupy.

A. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzutu jego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku, a lektura uzasadnienia wyroku przekonuje, że motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 Ppsa. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa prezentowany w skardze kasacyjnej Gminy [...] wskazuje raczej na kwestionowanie odmowy oznaczonego zastosowania przepisów prawa materialnego – przepisów uPw, w aspekcie uznania – w ślad za organami orzekającymi w sprawie administracyjnej – że most w [...]ach nie służy do prowadzenia gospodarki wodnej. Ta jednak okoliczność, jak to uprzednio wskazano, nie dowodzi per se naruszenia wymogów stawianych uzasadnieniu wyroku przez prawodawcę w przepisie art. 141 § 4 Ppsa. Kwestionowane przez Gminę [...] sformułowanie przytoczone na s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 248/15 stanowi nie tyle odmowę rozpatrzenia zarzutu odnośnie kwestii zespolenia mostu ze śluzą i kanałem dopływowym, ile przekonania sądu pierwszej instancji, w świetle zebranego przez organy materiału dowodowego, że okoliczności te nie miały związku z wykorzystywania mostu w innym celu niż elementu drogi łączącego ulice zlokalizowane na przeciwległych brzegach cieku wodnego.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, wyłuszczając motywy braku uwzględnienia skargi.

B. Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej w postaci naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono, a nie uchylono zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej ustalono stan faktyczny sprawy w sposób niewątpliwy, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego (s. 7 i 8) nie pominięto argumentacji Gminy [...] odnośnie konstrukcji mostu w [...] – posadowienia jednego przyczółku na peronie lewobrzeżnym śluzy, oparcia filara na peronie prawobrzeżnym śluzy, oparcia jednego z przęseł mostu na murze oporowym nadbrzeża kanału. Tych okoliczności nie kwestionowano, nie dezawuował ich także sąd pierwszej instancji, choć wyprowadził z nich wniosek odnośnie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, którego nie podziela strona skarżąca kasacyjnie. Sposób uzasadnienia zarzutów naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. wskazuje, że w istocie stronie chodzi o wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zarzutu naruszenia przepisu art. 6 K.p.a., nakazującemu działać organom administracji publicznej na podstawie przepisów prawa bliżej nie uzasadniono. Nie jest także trafne wywodzenie, iż z tego tylko faktu, że organy nie podjęły rozstrzygnięcia oczekiwanego przez skarżąca Gminę, doszło do naruszenia zaufania uczestnika procesu do władzy publicznej.

C. Istota sprawy sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uPw oraz Udp. Trafnie WSA we Wrocławiu podniósł, w kontekście związania własnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., II SA/Wr 807/13 wydanym w granicach sprawy, poczynione przez organy prowadzące postępowanie z wniosku Gminy [...] ustalenia, a odnoszące się do kwestii własnościowych do rzeczonego obiektu mostowego, jako wypełniające wytyczne zawarte w powyższym orzeczeniu sądu wojewódzkiego. Z ustaleń faktycznych zaś bezspornie wynika, że most zlokalizowany w miejscowości [...] łączy drogi – ulice [...] i [...] w [...]. Sam most w wyrysie z ewidencji gruntów wchodzi w skład działki nr [...], oznaczonej jako "dr.". Drogi te mają charakter dróg wewnętrznych. Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] nie kwestionuje przy tym, że brak jest innego zarządcy tych dróg wewnętrznych, przeto jest ich właścicielem.

D. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 2 Udp przez to, że to na Gminie [...] ciąży obowiązek ponoszenia kosztów remontu i utrzymania mostu w [...]ach, w tym w jego części położonej poza granicami nieruchomości stanowiących własność Gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Udp "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu". Innymi słowy to zarządzanie drogą wewnętrzną należy do "zarządcy terenu". Most w [...]ach stanowi tzw. drogowy obiekt inżynierski (art. 4 pkt 12 Udp), ten zaś definiowany jest jako "budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (por. art. 4 pkt 13 Udp). Uznać przeto należy, iż most leżący w ciągu dróg wewnętrznych zarządzanych przez Gminę i zlokalizowanych na działkach stanowiących jej własność, jest elementem drogi wewnętrznej. Wskazuje na to chociażby samo pojęcie drogi, którą jest wedle art. 4 pkt 2 Udp – "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". W tym zakresie podzielić wypadnie pogląd judykatury, prezentowany co prawda w odniesieniu do wiaduktu zlokalizowanego nad linią kolejową, przytoczony przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu udzielającego odpowiedzi na skargę kasacyjną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1061/11, LEX nr 1234044, stwierdzono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Udp uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Pogląd powyższy znajdzie zastosowanie także w realiach przedmiotowej sprawy, w odniesieniu do mostu, który położony jest w ciągu dróg wewnętrznych zarządzanych przez Gminę [...], niezależnie od faktu, że część podpór tego mostu nie jest zlokalizowanych na nieruchomościach, które stanowiłyby własność tej Gminy. Taki kierunek wykładni art. 8 ust. 2 Udp uwzględnia także i to, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Pogląd powyższy prezentowany jest także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 3 września 2015 r., II OSK 71/14, LEX nr 2092001, z dnia 28 października 2015 r., II OSK 440/14, LEX nr 1987269).

Trafnie także WSA we Wrocławiu zauważył, że obiekt mostowy może pełnić różne funkcje, a przepisy uPw mogłyby mieć do takiego obiektu zastosowanie, gdyby przy jego pomocy realizowana była gospodarka wodna. Z tych względów uzasadnione jest spostrzeżenie sądu pierwszej instancji, że to nie na gruncie przepisów uPw zasadne było poszukiwanie rozstrzygnięcia kwestii regulacji kosztów utrzymania przedmiotowego mostu.

E. W realiach kontrolowanej sprawy za pozbawiony doniosłości prawnej przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisów art. 47 § 1 K.c. oraz art. 48 K.c. poprzez uznanie, że dokonana przez Gminę kwalifikacja mostu jako przedmiotu własności właścicieli nieruchomości, na których znajdują się poszczególne części mostu jest niesłuszna oraz przez uznanie, iż posadowienie poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością Skarbu Państwa nie czyni z niego właściciela tej części mostu (s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Istota kontrolowanej sprawy nie odnosiła się do zagadnienia uregulowania statusu właścicielskiego przedmiotowego mostu, pogląd sądu wojewódzkiego odnośnie zasadności przejęcia mostu przez właściciela drogi, w istocie był zbędny, sam sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia ta ma związek wyłącznie pośredni ze sprawą. Zasadne będzie jednak, w świetle uwag poczynionych w pkt. D niniejszego uzasadnienia, stanowisko WSA we Wrocławiu, wedle którego posadowienie poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością innych podmiotów nie czyni z nich właścicieli mostu odpowiedzialnych za jego utrzymanie, a to zagadnienie stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia Starosty Wrocławskiego.

F. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił przepis art. 64 ust. 1a uPw, wedle którego "W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Z mocy art. 64 ust. 1 uPw "Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji". Gmina [...] zarzucając niezastosowanie przepisu art. 64 ust. 1a uPw do przedmiotowego mostu podnosi przy tym zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw oraz art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw w zw. z art. 21 ust. 2 uPw oraz w zw. z "art. 9 pkt 1 lit. b" uPw i art. 9 ust. 2 pkt 3 uPw. Przywoływanie w tym zakresie przepisu "art. 9 pkt 1 lit. b" uPw jest formalnie wadliwe, gdyż przepis o tak wskazanej jednostce nie występuje w uPw. Art. 9 tej ustawy dzieli się na ustępy, nie jest rolą Sądu domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej, który będąc profesjonalnym pełnomocnikiem winien tak sporządzić skargę kasacyjną, aby – uwzględniając regułę związania podstawami kasacyjnymi – precyzyjnie wskazywać te jednostki redakcyjne przepisów ustawy, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Rozwijając w uzasadnieniu zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw określony w skardze kasacyjnej jako 2) powiązano go z kolei z naruszeniem przepisu art. 21 ust. 1 tej ustawy, tymczasem w petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut ten w powiązaniu z art. 21 ust. 2 uPw. Wobec sprzeczności między treścią podstawy kasacyjnej, a jej uzasadnieniem przyjdzie uznać, że zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw powiązano z art. 22 ust. 2 cyt. ustawy.

Z mocy art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw przepisy tej ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio m. in. do "prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń". Zgodnie z art. 21 ust. 1 uPw utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela, zaś z art. 21 ust. 2 uPw wynika, że obowiązek utrzymywania tworzących brzeg wody budowli lub murów niebędących urządzeniami wodnymi należy do ich właścicieli, a w kosztach utrzymania tych budowli lub murów właściciel wody uczestniczy proporcjonalnie do odnoszonych korzyści. Podziału kosztów dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei wedle art. 22 ust. 1b pkt 7 uPw utrzymywanie wód jest realizowane przez remont lub konserwację stanowiących własność właściciela wody budowli regulacyjnych oraz ubezpieczeń w obrębie tych budowli (lit. a) i urządzeń wodnych (lit. b).

Niesporne jest, że most w [...]ach nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu przepisów uPw, nie jest także budowlą "tworzącą brzeg wody". Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] wywodzi, że z nakazu odpowiedniego stosowania przepisów uPw odnośnie urządzeń wodnych w stosunku do "prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych", zasadne ma być zastosowanie wobec przedmiotowego mostu konstrukcji z art. 64 ust. 1a uPw. Swoje stanowisko Gmina ta wspiera poprzez wywód eksponujący fakt zlokalizowania części podpór obiektu mostowego na działkach należących do jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, jak i do [...] Spółka z o.o. dowodząc, iż przez to Skarb Państwa oraz Spółka są współwłaścicielami tego mostu.

G. Niesporne jest, że z przepisu art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw wynika nakaz "odpowiedniego stosowania" przepisów tej ustawy odnośnie "urządzeń wodnych" m. in. wobec "prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych". W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest zatem wykazanie na czym polega owe "odpowiednie stosowanie" przepisów. Powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Norma odsyłająca zawiera wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować (w sposób "odpowiedni"). Odpowiednio stosując przepis prawny należy uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, z jednej strony reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, z drugiej zaś strony zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza jej macierzysty zakres regulacji odbywa się, z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu, ustalając sposób dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia. Wykorzystując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej trzeba przyjąć, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., II OSK 3034/12, z dnia 10 listopada 2016 r., II OSK 1784/15, CBOSA.nsa.gov.pl; J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 374, L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 244). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146). Możliwa jest i taka sytuacja, gdy przewidziane do odpowiedniego stosowania przepisy w ogóle nie mogą znaleźć zastosowania do swojego drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, (w:) J. Nowacki: Studia z teorii prawa, Zakamycze 2003, s. 455-457). Innymi słowy "odpowiednie stosowanie" oznacza, że nie każdy przepis ustawy do którego prawodawca odsyła będzie miał zastosowanie – część z tych przepisów, do których się odsyła, będzie miała zastosowanie wprost, część wymagać będzie modyfikacji, a część w ogóle nie będzie miała zastosowania.

Uwzględniając zatem kontekst rozumienia pojęcia "odpowiednie stosowanie" przepisów prawa, zasadnie sąd wojewódzki analizując odpowiedzialność za remont urządzenia w rozumieniu art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. b uPw, rozważał funkcje, jakie pełni przedmiotowy most. Skoro nie ma on znaczenia dla gospodarki wodnej, stanowiąc wyłącznie element drogi wewnętrznej, po którym to moście odbywa się przewóz, to do takiego obiektu mostowego nie znajdzie zastosowania przepis art. 64 ust. 1a uPw, wedle którego w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Skoro uPw reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, jak również reguluje sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1 i 1a uPw), to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby przepis art. 64 ust. 1a uPw odnoszący się do podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych, z których korzyść odnosić ma nie tylko właściciel takiego urządzenia, stosować odpowiednio do kosztów utrzymania obiektu mostowego, którego wyłączną funkcją jest stanowienie elementu drogi wewnętrznej.

H. Oczywiście nietrafnie sąd wojewódzki stwierdził, że zarówno w treści art. 22, jak też w art. 64 uPw mowa jest o prowadzeniu postępowania dotyczącego ustalenia kosztów utrzymania urządzenia na wniosek właściciela wody (s. 18 uzasadnienia skarżonego wyroku). W tym zakresie zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzi się, że w przepisie art. 64 ust. 1a uPw posłużono się na określenie inicjatora tam wskazanego postępowania terminem "właściciel urządzenia wodnego". Z kolei w art. 22 ust. 2 uPw wskazując na określenie wnioskodawcy postępowania zmierzającego do podziału kosztów, związanych z ich wzrostem, wskutek wprowadzania do wód ścieków lub innego przyczynienia się do wzrostu tych kosztów, użyto określenia "właściciel wody". Z tych względów wadliwe było stwierdzenie sądu wojewódzkiego, jakoby Gmina [...] nie spełniała wymogu bycia podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w trybie art. 64 ust. 1a uPw. Godzi się jednak zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

I. Konkludując, w ocenie Sądu przepis art. 64 ust. 1a uPw nie miał odpowiedniego zastosowania do obiektu mostowego, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu (art. 184 Ppsa). Z tych względów orzec należało o oddaleniu skargi kasacyjnej.

J. Wniosek [...] Spółka z o.o. o zasądzenie od Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jest chybiony w świetle treści art. 204 Ppsa.