Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7162/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 16 ust. 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 104 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Zakładu Karnego w [...] i D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 21/21 w sprawie ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną D. C.; 3. zasądza od D. C. na rzecz Dyrektora Zakładu Karnego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. II SAB/Po 21/21, po rozpoznaniu skargi D.C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosków D.C. z 3, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 23, 28, 29 września 2020 r. i 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 15 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdził, że bezczynność, o której mowa w punkcie I sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego [...] do załatwienia wniosków określonych w punkcie I sentencji wyroku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wnioskami z: 3, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 23, 28, 29 września, 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 15 października 2020 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora ZK o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z 10 listopada 2020 r. Dyrektor ZK poinformował skarżącego, że z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej wnioski przez niego złożone nie mogą zostać załatwione pozytywnie. Organ wyjaśnił, że głównym celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej: u.d.i.p.) jest niewątpliwie społeczna kontrola władzy publicznej. Jeśli natomiast rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym są inne względy, to nie zasługują one na aprobatę, albowiem w takim przypadku stanowią one przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej.

Dyrektor ZK stwierdził, że od niespełna dwóch lat skarżący składa liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym żądając udostępnienia kopii dokumentacji Zakładu, nie uiszczając kosztów ich udostępnienia. W 2019 r. odnotowano 41 wniosków złożonych w okresie od lipca do października. W 2020 roku, od maja do listopada, odnotowano już 47 wniosków. W ocenie organu działania skarżącego noszą znamiona celowego, sztucznego rozdzielania wniosków na obejmujące dane z krótkiego okresu (np. kilkanaście wniosków o jadłospisy, każdy dotyczący innego okresu; kilkanaście wniosków o kopie umów zawartych przez Dyrektora - każdy dotyczący innego miesiąca). Zdaniem organu w ten sposób skarżący próbuje uniknąć stwierdzenia, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej, a tym samym uniknąć odmowy ich udostępnienia.

W ocenie Dyrektora ZK uzasadnione jest twierdzenie, że celem skarżącego nie jest troska o dobro publiczne, a osiągnięcie satysfakcji wynikającej ze świadomości znacznego zaangażowania przez niego administracji Zakładu Karnego [...] w załatwianie spraw (wniosków).

Pismem z 8 lutego 2021 r. D.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora ZK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w odniesieniu do opisanych na wstępie wniosków. W skardze podał, że stanowisko organu co do nadużywania przez niego prawa do dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalne, a organ był zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. II SAB/Po 21/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej oraz że Dyrektor ZK jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Przyczyną, dla której żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona było wskazane w piśmie z 10 listopada 2020 r. "nadużycie prawa do informacji", które w ocenie organu zwalnia go z obowiązku rozpoznania wniosków skarżącego w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Powodem przyjęcia takiego stanowiska przez organ było składanie przez D.C. od dwóch lat bardzo dużej ilości wniosków (ok. 90) o udostępnienie informacji publicznej, które zdaniem organu nie mają na celu troski o dobro publiczne, a służą sparaliżowaniu administracji Zakładu Karnego [...]. Organ zwrócił uwagę, ze skarżący przyjął swoistą taktykę, bowiem składa wnioski obejmujące dane z krótkiego okresu, aby uniknąć uznania ich za informację publiczną przetworzoną, która wymaga wykazania przez stronę szczególnego interesu publicznego. W ocenie organu wątpliwym jest, aby przy takiej ilości wniosków skarżący miał na celu dobro publiczne, a jedynie zaspokojenie swoich indywidualnych potrzeb.

O ile Sąd I instancji zdaje sobie sprawę z ilości wniosków jaką generuje skarżący (bowiem składa on również wiele skarg do tut. Sądu) i rozumie stanowisko organu, że działanie skarżącego podpada pod nadużycie prawa, to jednak negatywnie należy ocenić sposób załatwienia wniosków skarżącego.

Należy zwrócić uwagę na to, że obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 czerwca 2019 r. I OSK 3152/18, "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Występowanie tego typu zachowań dostrzeżono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyroki NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1087/14)".

Sama duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Organ co do zasady był więc zobowiązany do załatwienia wniosków skarżącego stosownie do art. 13 lub 16 u.d.i.p. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w tożsamej sprawie o sygn. II SA/Po 19/21, D.C. jest przykładem osoby, która korzystając ze swego prawa do informacji publicznej czyni to tak intensywnie, że rodzą się pytania, czy ze względu na poważne koszty obsługi jego żądań, nie należałoby odstąpić od stosowania u.d.i.p. Pytanie takie w przestrzeni publicznej dyskutowane jest od lat. W ocenie Sądu I instancji, o ile de lege ferenda (czyli w kontekście przyszłych zmian prawa) powinno się zastanowić nad rozwiązaniami legislacyjnymi, które postawią tamę nadużywaniu prawa do informacji publicznej przez nękanie podmiotów zobowiązanych, to w świetle obowiązującego prawa organy działające na jego podstawie, same nie mogą odstąpić od stosowania u.d.i.p. Można nawet pokusić się o dalej idące stwierdzenie, że utrzymywanie istniejącego stanu prawnego może być poczytywane jako zamiar ustawodawcy, który ponoszenie ciężarów związanych ze stosowaniem u.d.i.p. uznał za konieczne – jako element gwarancji, że nikomu prawo do wiedzy o sprawach publicznych nie będzie bezpodstawnie odmówione.

Mając to wszystko na uwadze Sąd I instancji w punkcie I wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na 3, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 23, 28, 29 września, 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 15 października 2020 r. (których następnie dotyczyło pismo organu z dnia 10 listopada 2020 r.). W punkcie III wyroku zobowiązał organ do załatwienia ww. wniosków w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych.

W punkcie II wyroku orzeczono, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., bowiem stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Dyrektor ZK zareagował na żądania D.C., natomiast niewłaściwa okazała się forma jego działania (pismo), w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono. Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia.

W toku prowadzonego postępowania, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zadaniem organu będzie rozstrzygnięcie wszystkich żądań wniosku skarżącego, z zachowaniem wyznaczonego terminu i odpowiednich form procesowych załatwienia sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r. II SAB/Po 21/21, zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] oraz przez D.C.

Dyrektor Zakładu Karnego [...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 10 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu konieczności rozpoznania przez Dyrektora ZK [...] wniosków D.C. opisanych w sentencji wyroku, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nadużywania przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej, polegającego na składaniu wniosków nie mających na celu uzyskanie samej informacji, a wyłącznie nękanie instytucji publicznych;

2. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie będącej przedmiotem skargi na bezczynność konieczne było wydanie przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] decyzji, pomimo faktycznego braku podstaw do zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez błędną interpretację, sprowadzającą się do uznania, że Dyrektor Zakładu Karnego [...] ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej również w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia takiej informacji jest przejawem nadużywania prawa do informacji publicznej polegającego na składaniu wniosków nie mających na celu uzyskanie informacji publicznej, a wyłącznie nękanie instytucji publicznych - tj. w sytuacji, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej w granicach obowiązującego prawa się nie mieści;

4. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego, że ograniczenie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej może nastąpić ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz ważnego interesu gospodarczego państwa poprzez niezastosowanie, polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D.C. bez względu na to, czy z uwagi na ilość tych wniosków ich obsługa stanowi zagrożenie dla możliwości uzyskania przez inne podmioty świadczeń publicznych oraz bez wzglądu na koszty rozpoznawania tych wniosków;

5. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego, że własność może być ograniczona tylko w trybie ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności poprzez niezastosowanie sprowadzające się do stwierdzenia, że obowiązkiem Skarbu Państwa jest ponoszenie kosztów materiałowych i kosztów pracy w celu spełnienia każdego żądania podmiotu uprawnionego do uzyskania informacji publicznej, jeśli we wniosku stwierdzi, że wniosek swój opiera na przepisach u.d.i.p., co skutkuje przeniesieniem uprawnienia do dysponowania własnością ze statio fisci Skarbu Państwa - organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, na podmiot składający wniosek;

6. art. 82 Konstytucji RP stanowiącego, że obowiązkiem obywatela jest troska o dobro wspólne poprzez niezastosowanie i zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych w okolicznościach niewątpliwie świadczących o tym, że wnioski zostały złożone z rażącym naruszeniem tego konstytucyjnego obowiązku i w celach wprost godzących w dobro wspólne;

7. art. 44 ust. 3 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) poprzez niezastosowanie polegające na zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego [...] do rozpoznania wniosków D,C, opisanych w sentencji zaskarżonego orzeczenia, pomimo stwierdzenia przez Sąd, że wnioski te nie zmierzają do realizacji celów chronionych przez prawo, co skutkuje jednoczesnym zobowiązaniem Dyrektora do dokonywania niecelowego wydatkowania środków publicznych;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy – art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego sprowadzającej się do uznania, że przy załatwianiu wniosków skarżącego Dyrektor Zakładu Karnego [...] fakt nadużywania przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej oparł wyłącznie na liczbie wniosków złożonych przez tego wnioskodawcę, podczas gdy z pisma kończącego postępowanie z 10 listopada 2020 r. wynika, że nadużywanie prawa do informacji stwierdzono z uwagi na liczbę i częstotliwość wniosków oraz sposób działania skarżącego opisany w tym piśmie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną D.C. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Natomiast D.C. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w części, co do punktu II, tj. w zakresie stwierdzenia, że bezczynność, o której mowa w punkcie I sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że bezczynność organu w załatwieniu wniosków D.C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z okoliczności sprawy - w szczególności z wprost wskazywanego przez organ negatywnego stosunku do złożonych przez skarżącego wniosków, dużego natężenia braku woli organu w załatwieniu wniosku, działania organu wbrew określonym standardom, a także znaczącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy oraz niezałatwienia sprawy w przewidzianej do tego formie - wynika, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy z okoliczności sprawy - w szczególności z wprost wskazywanego przez organ negatywnego stosunku do złożonych przez skarżącego wniosków, dużego natężenia braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, a także znaczącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy oraz niezałatwienia sprawy w przewidzianej do tego formie - wynika konieczność zastosowania ww. środków o charakterze represyjno-prewencyjnym oraz kompensacyjnym, mogących służyć nadto należytemu dyscyplinowaniu organu, który dopuszcza się rażącego naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie, tj. w zakresie pkt II oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna Dyrektora Zakładu Karnego [...] ma częściowo usprawiedliwione podstawy, natomiast takich usprawiedliwionych podstaw nie ma skarga kasacyjna D.C.

Zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego [...] dotyczą – ogólnie rzecz ujmując – tego, czy wobec faktycznego nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę działania Dyrektora Zakładu Karnego [...] były prawidłowe, a zatem czy można było mu zarzucić bezczynność w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego.

Podkreślić należy, że wnioskodawca oddzielnymi wnioskami z 3, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 23, 28, 29 września 2020 r. i 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 15 października 2020 r. domagał się udostępnienia faktur za zakup różnych produktów spożywczych i składu tych produktów, nagród Dyrektora ZK za różne okresy, kopii umów zawartych przez Dyrektora ZK z podmiotami zewnętrznymi - każdy dotyczący innego miesiąca itd. Charakter tych wniosków składanych za pośrednictwem różnych sądów oraz ich ilość wskazuje, że w istocie wnioskodawca podjął działania w rodzaju tzw. "taktyki salami" (ang. salami slicing), tj. mających na celu rozdrobnienie, zmniejszenie zakresowo jednostkowych żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i niekwalifikowania jako informacji przetworzonej. Działanie takie nie może być akceptowane. Nie może bowiem umykać w ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej fakt, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej. Takie postępowanie skarżącego, będące próbą uniknięcia poddania się ocenie, czy wnosząc w istocie o informacje przetworzone legitymuje się szczególnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p oraz skala wykorzystywania przez skarżącego instytucji dostępu do informacji publicznej uzasadnia przekonanie, że wnioski skarżącego stanowiły przejaw nadużywania prawa do informacji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16).

Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r. II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).

Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).

Powyższe uprawnia do wniosku, że celem działania skarżącego nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 10 u.d.i.p. w powiązaniu z wymienionymi dalej zasadami konstytucyjnymi odnoszącymi się do dobra wspólnego i konieczności troski o nie. Publiczne prawo podmiotowe do informacji publicznej, które miałoby być realizowane na wniosek, o jakim mowa w art. 10 u.d.i.p., nie podlega bowiem udostępnieniu, jeżeli stanowi nadużycie prawa. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Natomiast w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną D.C., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty tej skargi kasacyjnej zostały oparte na drugiej podstawie kasacyjnej i stanowią zbitkę przepisów o różnym charakterze i różnym zakresie normowania (art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub dodatkowo w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) i to w sytuacji kiedy decyzja administracyjna nie została w sprawie wydana, a sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna jeszcze żadnego postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Wszystko to uwidacznia, że w istocie zarzuty te tworzą niespójną zbitkę szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21).

Nadto zarzuty te zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji powinien wymierzyć organowi grzywnę i przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną, o czym Sąd I instancji w ogóle nie orzekał. "Należy zaznaczyć, że nie sposób zaskarżyć wyrok w części dotyczącej nierozpoznanego żądania. (...) Skargę kasacyjną można wywieść wyłącznie od orzeczenia sądowego istniejącego w obrocie prawnym. Nie można zakwestionować nieistniejącej części sentencji wyroku. W takiej sytuacji jedynym środkiem prawnym, którym można było zwalczyć zaniechanie Sądu pierwszej instancji było domaganie się uzupełnienia wyroku w tej części na zasadzie art. 157 § 1 p.p.s.a." (wyrok NSA z 23.11.2018 r. I OSK 222/17, LEX nr 2639141).

Ponadto, z uwagi na stwierdzone już wyżej nadużycie prawa do informacji publicznej, nie można w żaden sposób potwierdzić, że bezczynność organu, która w takiej sytuacji w ogóle nie zaistniała, miała charakter rażącego naruszenia prawa, czego domagał się skarżący kasacyjnie.

Wszystko to powoduje, że skarga kasacyjna D.C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzec o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż może to uczynić tylko Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.