Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1315/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 93/13 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. R. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013, sygn. akt II SA/Kr 93/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] nałożył na M. R.grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2011 r., nr: [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 5 i art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia [...] lipca 2006r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi M. R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części istniejącego budynku "S." zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., Gmina K. przy ul. S. [...], oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami [...], oraz wykonać rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części obiektu - piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1277/09 oddalił skargę M. R.w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. R.i P. R. od wyroku WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1210/10 skargę kasacyjną oddalił.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego upomnieniem z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] wezwał M. R. do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] wraz ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania obowiązku.

Wobec niewykonania przez M. R. ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne wobec M. R., wystawiając w dniu [...] października 2011 r. tytuł wykonawczy o nr: [...].

W dniu [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Powyższe postanowienie w związku z zażaleniem M. R. zostało przez organ nadzoru uchylone postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W wydanym rozstrzygnięciu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że sposób obliczenia kwoty grzywny był nieprawidłowy. Wynikało to z faktu, iż organ egzekucyjny dokonał wyliczenia kwoty grzywny w celu przymuszenia dla każdej z części budynku oznaczonych literami: [...], przyjmując za podstawę wyliczenia powierzchnię każdej z ww. części. Następnie do wyliczonych grzywien dodano kwotę grzywny wyliczoną dla V kondygnacji budynku. Jak wskazał organ nadzoru tak wyliczona grzywna, stanowiąca sumę powierzchni rozbudowanych części i V kondygnacji przekracza powierzchnię zabudowy całego budynku i w rezultacie jest ona wyższa od grzywny, która byłaby nałożona, gdyby egzekwowany obowiązek dotyczył rozbiórki całego budynku. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przy wyliczaniu grzywny należy uwzględnić powierzchnię zabudowy - powierzchnię zajętego terenu przez podlegające rozbiórce części budynku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podał, że w przedmiotowej sprawie właściwe jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia z uwagi na możliwość realizacji nałożonego obowiązku własnymi środkami przez zobowiązanego oraz ograniczenie uciążliwej ingerencji organu egzekucyjnego w reżim technologiczny robót rozbiórkowych jak i harmonogram prac. Ponadto uznano, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, prowadzącego wprost do wykonania obowiązku, byłoby dla niego o wiele bardziej dolegliwe i obciążające finansowo z uwagi na fakt, że wiązałoby się ono z koniecznością wynajęcia specjalistycznej firmy rozbiórkowej.

W kwestii wysokości grzywny wskazano, że jak wynika z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2011 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za 1 kwartał 2012 r., cena 1 m2 wyniosła 4130 zł.

Mając na uwadze powyższe oraz wytyczne organu nadzoru grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce części istniejącego budynku "S." zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., literami [...] oraz na rozbiórce nadbudowanej piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu, organ określił przyjmując do obliczenia wysokości grzywny pole powierzchni figury geometrycznej wyznaczonej przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi nadbudowy budynku (ostatniej V kondygnacji wraz z konstrukcją dachu) oraz wystających poza obrys budynku nadbudowy zewnętrznych krawędzi rozbudowanych części budynku oznaczonych na załączniku literami [...] (wyłącznie w części znajdującej się poza obrysem V kondygnacji) i [...]. Ta wyznaczona figura posiada wymiary [...] x [...] m, a zatem jej powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2. Natomiast rozbudowana część budynku oznaczona literą [...] posiada wymiary [...] x [...] m; powierzchnia zabudowy [...] m2. Łącznie powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2. Ponieważ grzywna w celu przymuszenia stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego jej wysokość należy wyliczyć według wzoru: [...] m2 x 1/5 x 4130 zł (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co daje grzywnę w wysokości [...] zł.

W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., M. R. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości [...] zł, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że egzekucja w przedmiotowym postępowaniu dotyczy spełnienia przez zobowiązanego, wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązku rozbiórki części budynku, o jakie został rozbudowany (poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy - części [...]) oraz nadbudowany (V kondygnacja wraz z konstrukcją dachu) budynek "S." zlokalizowany na działce nr [...] w obrębie S., Gm. K.przy ul. S. [...]. Oznacza to, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podniesiono, że powołany przepis posługując się pojęciem "powierzchnia zabudowy", nie definiuje go, nie odsyła do innych przepisów, ani nie wskazuje, w jaki sposób należy określić i obliczyć powierzchnię zabudowy. Organ wskazał, że przy określaniu powierzchni zabudowy należy posiłkować się Polska Normą PN-ISO 9836, która dotyczy określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, jak i orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Powołując się na powyższe źródła organ stwierdził, że podstawą wyliczenia grzywny, w sytuacji, gdy rozbiórką objęta jest część budynku, powinna być powierzchnia zabudowy tylko tej części wyliczona w sposób wskazany Polską Normą i orzecznictwem.

Wskazano, że przedmiotem egzekwowanego w niniejszej sprawie obowiązku rozbiórki są części budynku położonego na działce nr [...] obręb S., tj. części oznaczone na załączniku graficznym do decyzji literami: [...] oraz ostatnia - V kondygnacja ww. budynku wraz z konstrukcją dachu. Zatem podstawę do obliczenia grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie winna stanowić powierzchnia zabudowy wyznaczona przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi części przedmiotowego budynku objętych rozbiórką. W przedmiotowej sprawie chodzi więc o powierzchnię zabudowy, tj. powierzchnię zajęcia terenu przez podlegające rozbiórce części budynku. Analiza akt organu egzekucyjnego, w tym przede wszystkim załącznika do decyzji oraz wykonanego w ramach czynności kontrolnych materiału zdjęciowego wskazuje, że organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyliczenia kwoty grzywny pole powierzchni figury geometrycznej wyznaczonej przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi nadbudowy budynku (ostatniej V kondygnacji budynku) oraz wystających poza obrys nadbudowy zewnętrznych krawędzi rozbudowanych części budynku oznaczonych na załączniku literami [...] (w części znajdującej się poza obrysem V kondygnacji) i [...]. Pole powierzchni tak wyznaczonej figury geometrycznej obliczyć można sumując pole powierzchni figury geometrycznej o wymiarach [...] m (długość północnej ściany budynku w części oznaczonej na załączniku do decyzji literą [...]) na [...] m (długość ściany wschodniej budynku wyliczona jako suma odcinków: [...] m, [...] m i [...] m zaznaczonych na załączniku do decyzji) i pole powierzchni figury geometrycznej o wymiarach [...] m na [...] m (część budynku oznaczona na załączniku do decyzji literą [...]). Wynikiem działania matematycznego: [...] m x [...] m + [...] m x [...] m jest wielkość: [...] m2. A zatem pole powierzchni zabudowy, podlegających rozbiórce części budynku wynosi [...] m2 . Wartość pola powierzchni zabudowy podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, co wynika z punktu 5.1.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836.

Organ podniósł, że w czasie orzekania przez organ odwoławczy cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosiła 4103 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2012 r. (opublikowanego 29 sierpnia 2012 r. - Dz. U. GUS z 2012 r. poz. 40). Wynikiem wyliczenia jest kwota [...] zł ([...] m2 x 1/5 x 4103 zł/m2).

Wyjaśniono, że organ odwoławczy, zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Z porównania kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem ([...] zł) oraz wyliczonej przez organ odwoławczy ([...] zł) wynika, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna jest wyższa, zatem zreformowanie zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny nie narusza zakazu określonego w art. 139 K.p.a.

W pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie uznano za prawidłowe. Jednocześnie poinformowano zobowiązanego o treści art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podał, że podniesiony w zażaleniu zarzut niewykonalności obowiązku został przez skarżącego zgłoszony organowi egzekucyjnemu odrębnym pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z zarzutem zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Do powyższych zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego, jako organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów opartych na podstawach określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odniósł się w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. Zaznaczono, że zobowiązany już dwukrotnie składał zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, do których organ odniósł się postanowieniami.

Wyjaśniono, że zarzuty oparte na podstawach określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą być rozpatrzone w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego, ponieważ wykraczają poza jego przedmiot, którym jest prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Podano, że pozostałe uwagi skarżącego zmierzają w istocie do kwestionowania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], z której egzekwowany obowiązek wynika. Wyjaśniono, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu jedynie doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji PINB. Organy, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika.

Skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. R. wnosząc o uchylenie postanowień obydwu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego i egzekucyjnego z powodu toczącego się postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rozbiórce jak i ze względu na zainicjowanie postępowania o uchylenie ostatecznej decyzji Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję o rozbiórce.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 8, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., poprzez naruszenie niezbywalnych wolności i praw obywatela w zakresie jego prawa własności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00), w którym wskazano, że przepisy ustawy zasadniczej mają własne znaczenie normatywne, które nie może być odczytywane przez treść regulacji ustawowych poprzez brak należytej analizy daty rozbudowy budynku oraz okoliczności nabycia nieruchomości w dobrej wierze w stanie rozbudowanym,

– naruszenie przepisów procedury w tym art. 107 K.p.a. oraz przepisów kodeksu nakazujących uwzględnić wnioski dowodowe wobec braku należytego odniesienia się do wniosków oraz zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności wynikających z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. M. z [...] czerwca 1998 r. wraz z mapą ewidencyjną z początku lat dziewięćdziesiątych wykazującą granicę obrysu obiektu przyjętą w skład zasobu geodezyjnego w sposób tożsamy, jak kształt przedmiotowego budynku wykazywany w załączniku do zaskarżonej decyzji na okoliczność, że to nie skarżący dokonał rozbudowy obiektu w granicach określonych w załączniku graficznym, ani też nie prowadził prac mających na celu rozbudowę i nadbudowę obiektu, skoro budynek pensjonatowy "S." został rozbudowany w obecnym kształcie na przełomie lat 80. i 90. XX wieku przez poprzedniego właściciela, tj. "P. S.A." K., od którego to zakupiono przedmiotową nieruchomość w roku 1998, czyli po wydaniu opinii szacunkowej w stanie, w jakim znajduje się obecnie, gdy tymczasem uznano, iż wskazywane obrysy nie mają znaczenia do przypisania rozbudowy budowli po jej nabyciu, a także poprzez przyjęcie, iż przedłożone dokumenty (w tym zawiadomienia i pisma do Urzędu Gminy Uzdrowiskowej K. z dnia [...].04.2000 r., znak: [...], Urzędu Gminy Uzdrowiskowej K., znak jw., Zarządu P. Parku Krajobrazowego w S., Urzędu Gminy Uzdrowiskowej K., znak jw., Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla N. i powiatu n. w N., Urzędu Gminy Uzdrowiskowej K., znak jw., Naczelnego Lekarza Uzdrowiska K., Urzędu Gminy Uzdrowiskowej K., znak jw., Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego "K.", jak również decyzja nr [...], znak: [...] Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...].01.1998 r., decyzja nr [...], znak: [...] Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...].06.1999 r., decyzja Urzędu Gminy Uzdrowiskowej K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znak: [...], postanowienie nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie z dnia [...].05.2000 r., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nowym Sączu z dnia [...].07.2001 r. znak: [...], postanowienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska z dnia [...].04.2000 r. znak: [...], pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla N. i powiatu n. z dnia [...].05.2000 r. ) nie wykazują, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku "S." po jego zakupie.

Nadto skarżący zarzucił dalsze naruszenie przepisów procedury poprzez "nie uwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu we wskazanych wyżej jednostkach, a to Komendzie Straży Pożarnej w N., jak też w archiwach Starostwa Powiatowego, Urzędu Powiatowego w N., w Urzędzie Gminy Uzdrowiskowej w K. - na okoliczność ustalenia, czy i kiedy poprzedni właściciel nieruchomości – "P. S.A." w K. dokonał rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku w oparciu o pozwolenie na budowę", co z kolei znalazło wyraz we wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na nadesłany przez P. dokument wykazujący istnienie budowli w takim kształcie na długo przed jej nabyciem przez skarżącego i jego syna.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013, sygn. akt II SA/Kr 93/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Sąd dopatrzył się wadliwości zaskarżonego postanowienia z innych przyczyn niż wskazywane przez skarżącego i nie podzielając zarzutów skargi. W zakresie zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę.

Sąd wskazał, że jak stanowi art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, bada z urzędu ten problem i zobowiązany jest samodzielnie go rozstrzygać (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Gl 564/07, LEX nr 515317). Artykuł art. 29 § 1 ustawy został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Artykuł 29 § 2 ww. ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., I SA/Kr 1125/07, LEX nr 500956). Obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że na skutek wcześniejszego nie dostrzeżenia niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego doprowadził to postępowanie do etapu, w którym nakłada grzywnę w celu przymuszenia.

Sąd stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego w dniu [...] października 2011 r., nr [...] na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], którą nakazano inwestorowi: M. R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części istniejącego budynku "S." zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., Gmina K. przy ul. S. [...], oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami [...], oraz wykonać rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części obiektu - piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu.

Powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] nie jest decyzją ostateczną (i nigdy nią nie była, nie była też zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności). Jak wynika z akt, sprawa administracyjna, w której nałożono na skarżącego nakaz rozbiórki części istniejącego budynku "S." zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., Gmina K.przy ul. S. [...], oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami [...], oraz wykonać rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części obiektu - piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu, zakończyła się decyzją wydaną w drugiej instancji – po rozpoznaniu odwołania M. R., tj. decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] utrzymującą w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...]. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] jest zatem decyzją ostateczną, z której wynika obowiązek podlegający egzekucji. Decyzja ta ma również walor rozstrzygnięcia prawomocnego w związku z faktem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., II SA/Kr 1277/09 oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., II OSK 1210/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 października 2009 r., II SA/Kr 1277/09.

Sąd stwierdził, że należy podkreślić, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymana w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Organ "utrzymuje w mocy" decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego rozstrzygnięcia (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 187). Błędne merytorycznie jest zatem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, według którego "utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji nie oznacza eliminacji decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego. Podjęcie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oznacza, że organ odwoławczy uznaje rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji za prawidłowe z punktu widzenia prawa. Ma to miejsce wówczas, gdy w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., II OSK 749/10). Konsekwencją takiego poglądu byłoby akceptowanie pozostawania w obrocie dwóch decyzji administracyjnych (nieostatecznej i ostatecznej) rozstrzygających tę samą sprawę administracyjną.

Niewątpliwie w sytuacji, gdy w sprawie administracyjnej wydana została materialna decyzja przez organ drugiej instancji, decyzja pierwszej instancji jest decyzją nieostateczną i niepodlegającą wykonaniu. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej, tj. decyzji nie nadającej się do wykonania (wobec której nie orzeczono o rygorze natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie) i nieistniejącej w obrocie prawnym. Z mocy art. 130 § 1 i 2 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega bowiem wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że ograniczenia przedmiotowe dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystąpią m.in. wtedy, gdy dany obowiązek wynika z decyzji nieostatecznej i niepodlegającej natychmiastowemu wykonaniu (R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 142, J. Służewski: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1974, s. 206, B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2006, s. 550). Pogląd o tym, że sytuację, w której obowiązek wykonywany w trybie egzekucji sądowej wynikający z decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych, uzasadniającą umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego ugruntowany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2008 r., III SA/Łd 34/08, LEX nr 486272, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., I SA/Ke 245/08, LEX nr 471274). Egzekucję administracyjną można prowadzić jedynie w stosunku do decyzji ostatecznej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Łd 818/07, LEX nr 510921).

Sąd stwierdził, że powyższy pogląd o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy oparty na decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym i nigdy nie podlegającej wykonaniu sformułowano ze świadomością istnienia poglądów przeciwnych, zgodnie z którymi przyjmuje się, że brak wskazania w tytule wykonawczym decyzji ostatecznej jako podstawy prawnej prowadzonej egzekucji administracyjnej, nie przesądza o niedopuszczalności egzekucji i zarazem o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą powyższego stanowiska jest stwierdzenie, że w przypadku, gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku, gdyż w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej – "w myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, ma znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego" (wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1419/10, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009, II OSK 1779/07). Prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym "stosownie do unormowania art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzenie postępowania może mieć miejsce ze względu na niedopuszczalność egzekucji, która może polegać na powołaniu w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej, która nie została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji" (wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1419/10).

Wyżej prezentowanego stanowiska, zdaniem Sądu, nie można zaakceptować, gdyż jest ono arbitralne w świetle argumentacji przytaczanej na jego poparcie.

Niewątpliwie w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji wykonaniu podlega obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. Jest to jednak równoznaczne z wykonalnością takiej właśnie decyzji. Twierdzenie, że wykonaniu nie podlega decyzja ostateczna, lecz obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej jest równoznaczne ze stwierdzeniem o możliwości wykonywania obowiązku z decyzji, która nie podlega wykonaniu. Tymczasem ustawodawca konsekwentnie łączy kwestię wykonalności obowiązku wynikającego z decyzji właśnie z wykonalnością decyzji, o czym świadczy chociażby treść art. 131, art. 135, art. 143, art. 152, art. 156 § 1 pkt 5, art. 159, art. 187 k.p.a. Nie można zatem zaakceptować metody posługiwania się swojego rodzaju "żonglerką pojęć", aby sanować ewidentne uchybienia w tytule wykonawczym, co jest w istocie równoznaczne z rozluźnianiem rygorów postępowania egzekucyjnego.

Nie znajduje również żadnego uzasadnienia pogląd o tym, że "decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją". Obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej jest bowiem obowiązkiem podlegającym wykonaniu, a obowiązek określony w decyzji nieostatecznej nie jest wykonalny. Obowiązki te nie są zatem takie same, nie są też wprowadzane do obrotu prawnego w tym samym momencie. Zasadnie zwraca się uwagę w doktrynie, że "termin powstania tytułu egzekucyjnego jest różny w zależności od rodzaju tytułu egzekucyjnego. W przypadku, gdy tytułem egzekucyjnym jest ostateczne orzeczenie organu administracji publicznej, data, gdy orzeczenie stanie się ostateczne jest datą powstania tytułu egzekucyjnego. W sprawach zaś, w których tytułem egzekucyjnym jest orzeczenie nieostateczne, datą powstania tytułu będzie dzień doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia. (...) Niewymagalny jest zatem obowiązek wynikający z decyzji nieostatecznej (chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności albo jest wykonalna z mocy prawa" (L. Klat-Wertelecka: Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3134, Wrocław 2009, s. 268-269). Utożsamianie obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z obowiązkiem wynikającym z decyzji nieostatecznej jest w istocie niedopuszczalnym utożsamianiem decyzji nieostatecznej z decyzją ostateczną.

Trudno, zdaniem Sądu, wreszcie znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, zgodnie z którym o niedopuszczalności egzekucji można mówić "w sytuacji powołania w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej, która nie została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji". Nie jest dopuszczalne traktowanie jako podstawy prawnej egzekucji nieostatecznej decyzji administracyjnej, tj. aktu administracyjnego, który nie pozostaje w obrocie prawnym – a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku, gdy w sprawie wydana jest decyzja drugiej instancji rozstrzygająca sprawę merytorycznie.

W nawiązaniu do powyższych poglądów o tym, że brak wskazania w tytule wykonawczym decyzji ostatecznej jako podstawy prawnej prowadzonej egzekucji administracyjnej nie przesądza o niedopuszczalności egzekucji i zarazem o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego należy, w ocenie Sądu, dodatkowo zauważyć, że standardem prawa administracyjnego jest stanowisko, zgodnie z którym obowiązek podlegający wykonaniu powinien być określony w sposób jasny i nie budzący wątpliwości przy przyjęciu obiektywnych kryteriów oceny, a jakiekolwiek wątpliwości nie powinny uzasadniać domniemania "na rzecz" obowiązku i dopuszczalności egzekucji opartej na podstawach budzących wątpliwości - "niedopuszczalne jest domniemywanie obowiązków publicznoprawnych, które mogą być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09, LEX nr 531130). Ponadto, skoro organom reprezentującym wspólnotę publicznoprawną - zgodnie z zasadnymi i ugruntowanymi poglądami nauki prawa administracyjnego - nie da się przypisać praw i interesów właściwych jednostkom i wspólnotom publicznoprawnym, gdyż organy działają na podstawie i w ramach przyznanych im kompetencji, to w konsekwencji zbędne jest konstruowanie mechanizmów, które miałyby chronić jakieś prawa i interesy organów. Przyjmując oparte na aksjologii demokratycznego państwa prawnego założenie wykluczające domniemywanie obowiązków prawnych ciążących na obywatelach w ich relacjach ze wspólnotą publicznoprawną i reprezentującymi tę wspólnotę organami administracji publicznej należy stanąć na stanowisku o konieczności ścisłego i formalnego odczytywania regulacji prawnych stanowiących podstawę zarówno do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji, jak i do egzekwowania tych obowiązków. Określenie w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego wykonaniu powinno zatem wskazywać na konkretną normę prawną ustanowioną w odpowiednim trybie lub uznaną za obowiązującą przez organy państwa. Dotyczy to również normy indywidualnej będącej konkretyzacją ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Powoływanie się przez organ na normę prawną nie spełniającą takich kryteriów nie powinno wywoływać negatywnych skutków w sferze prawnej adresata działań administracji publicznej.

Obowiązki publicznoprawne jednostek wynikają bądź wprost z ustaw i są realizowane bezpośrednio na ich podstawie, bądź też są następstwem ustawowych nakazów nałożenia przez organ na obywateli obowiązków w określonych sytuacjach. W sytuacji, gdy obowiązek jest konkretyzowany w drodze aktu indywidualnego, przyjąć należy, że skonkretyzowany obowiązek spocznie na podmiocie stojącym na zewnątrz administracji dopiero po zakończeniu stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem administracji i adresatem jego działań – zgodnie z zasadami wynikającymi z norm obowiązującego prawa.

Drogą ukształtowania w drodze aktu administracyjnego relacji prawnych pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną reprezentowaną przez organ administracji publicznej, w tym również gdy chodzi o obowiązki adresatów działań administracji publicznej, jest jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Kodeks postępowania administracyjnego regulujący m.in. to postępowanie wprowadza szereg obowiązków organów administracji publicznej mających na celu zagwarantowanie prawidłowego zrealizowania przez te organy ich kompetencji. Generalnym ujęciem i usystematyzowaniem tych obowiązków jest katalog zasad ogólnych K.p.a., tj. norm prawnych skierowanych do organów administracji, gwarantujących adresatom działań organu prawidłowość postępowania prowadzącego do ukształtowania sytuacji prawnych indywidualnych podmiotów. Egzekwowaniu tych obowiązków służą prawa procesowe gwarantowane jednostkom w administracyjnym toku instancji, w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a także w ramach administracyjnych procedur kontrolnych i nadzorczych. Dopiero trwałe ukształtowanie sytuacji prawnej – zgodnie z zasadą legalności (art. 6 K.p.a.), dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) i trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) – pozwala na rozpoczęcie działań mających na celu wyegzekwowanie obowiązku charakteryzującego tę sytuację. Należy podkreślić, zdaniem Sądu, że dokonana przez organ administracji publicznej konkretyzacja generalnej i abstrakcyjnej normy prawnej modyfikuje kształtowaną do tej pory sytuację administracyjnoprawną i nadaje jej trwały charakter w zakresie, w jakim decyzje administracyjne korzystają z przymiotu trwałości. Zadaniem organu administracji jest przy tym wskazanie źródła tak ukształtowanej sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy obejmuje ona obowiązki adresata działań organu. Wskazanie, jako źródła obowiązku aktu administracyjnego, z którego ten obowiązek wynikać nie może ze względu na obowiązujące regulacje prawne, stanowi istotną wadę w działaniu organu.

Podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej stanowi tytuł wykonawczy (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z zasadnym stanowiskiem doktryny "prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego ma niezwykle istotne znaczenie, ponieważ nie ma możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wadliwego lub niezawierającego wszystkich wymaganych przez prawo elementów. Powyższa uwaga dotyczy wszelkiego rodzaju nieprawidłowości tytułu wykonawczego" (zob. A. Skoczylas: Podstawowe zagadnienia procedury egzekucyjnej, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas: System Prawa Administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 324). Stanowisko to koresponduje z wyżej przedstawionym postulatem ścisłego i formalnego odczytywania regulacji prawnych stanowiących podstawę zarówno do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji, jak i do egzekwowania tych obowiązków.

W zakresie oznaczenia w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę na treść art. 27 § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym tytuł wykonawczy zawiera "treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek". Niewypełnienie któregoś ze wskazanych wyżej wymogów jest równoznaczne z wadliwym określeniem w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji.

W kontekście uwag nad kwestią określenia obowiązku w tytule wykonawczym, zdaniem Sądu, należy podkreślić wymóg zawarcia w tym tytule stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny. Stwierdzenie to powinno z oczywistych względów odnosić się do decyzji administracyjnej, która jest wskazywana, jako norma indywidualna stanowiąca podstawę tego obowiązku. Podstawa prawna obowiązku nie jest tożsama z podstawą prawną prowadzenia egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej) i obejmuje zarówno wskazanie przepisów, na podstawie których decyzja została wydana, jak i oznaczenie samej decyzji, z której wynika obowiązek (zob.: R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 154). Powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej obowiązku decyzji nieostatecznej z jednoczesnym stwierdzeniem, że tak określony obowiązek jest wymagalny bez wskazania podstawy wykonalności z mocy samego prawa lub ze względu na rygor natychmiastowej wykonalności nadany tej decyzji powinno być traktowane jako taka wadliwość tytułu wykonawczego, która uniemożliwia prowadzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o ten tytuł. Innymi słowy, nie wskazanie w tytule wykonawczym rzeczywistego źródła obowiązku podlegającego wykonaniu jest równoznaczne z niedopełnieniem wymogu wskazania źródła prawnego obowiązku podlegającego egzekucji. Ustawowy wymóg wskazania w tytule wykonawczym, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny pozostaje w nierozerwalnym związku z faktem wykonalności decyzji, co (poza wyjątkami związanymi z natychmiastową wykonalnością decyzji) jest równoznaczne z jej ostatecznością lub prawomocnością (zob.: R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 155).

Konieczność jednoczesnego wskazania podstawy prawnej obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny wyklucza zatem w przypadku decyzji administracyjnych dopuszczalność wskazywania w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej także wtedy, gdy w sprawie wydana została decyzja drugiej instancji utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Najpóźniej z chwilą wydania w sprawie decyzji przez organ drugiej instancji obowiązek, który określała decyzja pierwszej instancji nie jest wymagalny, bo wymagalny jest obowiązek określony w decyzji organu drugiej instancji.

W ocenie Sądu, należy w konsekwencji stwierdzić, że wskazanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej jako źródła obowiązku nie może być traktowane jako uchybienie formalne nie mające wpływu na dopuszczalność egzekucji. Powołanie takiej decyzji jest równoznaczne ze stwierdzeniem w tytule wykonawczym o prowadzeniu na podstawie tego tytułu egzekucji obowiązku nie znajdującego podstawy prawnej. Nie mogą mieć przy tym znaczenia przyczyny wskazania decyzji nieostatecznej, jako podstawy prawnej obowiązku. Niedbałość w sporządzaniu tytułu wykonawczego nie może być okolicznością nie mającą żadnego znaczenia dla dopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Traktowanie tej niedbałości, jako uchybienia nieistotnego przeczy istocie i charakterowi publicznych praw podmiotowych wspólnoty, jako kategorii pochodnych wobec praw i obowiązków jednostek, których reguły realizacji nie mogą być rozluźniane bez konkretnej i wyraźnej podstawy prawnej wynikającej z norm o randze ustawowej. Jeszcze większym zagrożeniem dla porządku prawnego i realizacji wartości demokratycznego państwa prawnego jest w istocie negowanie podstawowych zasad prawa administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i trwałości decyzji ostatecznych dla usprawiedliwienia niefachowości podmiotów sporządzających tytuły wykonawcze.

Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy – mimo że argumenty wskazywane w skardze – nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to postępowanie to podlegało umorzeniu z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne, przy czym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego może być również wydane z urzędu (art. 59 § 4 cyt. ustawy)

Organy obydwu instancji niedostrzegając niedopuszczalności egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z nieostatecznej decyzji i kontynuując postępowanie egzekucyjne, naruszyły zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego nakazujące im czuwanie nad dopuszczalnością egzekucji w toku całego postępowania egzekucyjnego (art. 29 § 1 cyt. ustawy), a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść wydanych postanowień obydwu instancji. Z tych powodów zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie obydwu postanowień jest konieczne dla podjęcia prawidłowego - odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, tj. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego w dniu [...] października 2011 r., nr [...] na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] i wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...].

Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, który wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy i faktu pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne byłoby przyjęcie przez organy poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia - poza przypadkiem wskazanym w art. 61 (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 804/06, LEX nr 289091).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 133, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym przyjęciu, że w sytuacji wskazania w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej obowiązku, decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci niedopuszczalności egzekucji administracyjnej,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 133, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w sytuacji wskazania w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej obowiązku, decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci niedopuszczalności egzekucji administracyjnej,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 133, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wyrażony w art. 29 § 1 tej ustawy obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 10 i art. 122 § 3 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 133, poz. 1270 ze zm.) poprzez wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice sprawy i badanie w ramach wniesionej skargi okoliczności stanowiących podstawę zarzutu, to jest okoliczności wymienionej w art. 33 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jaką jest niespełnianie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R.wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w całości podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Za niezasadny uznać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej prowadzenia egzekucji decyzji organu I instancji, z której wynika egzekwowany obowiązek zamiast decyzji organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji stanowi naruszenie art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.).

Z ww. przepisu wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem Sądu I instancji, organ egzekucyjny powinien był stwierdzić niedopuszczalność prowadzenia egzekucji, gdyż w tytule wykonawczym, jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku wskazano decyzję administracyjną, która nie była ostateczna. Zdaniem Sądu w tytule wykonawczym powinna być wskazana, jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku, decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.

Dokonując oceny stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po pierwsze wskazać należy, że wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku stanowi naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. podstawę prawną obowiązku. Z kolei z art. 33 § 1 pkt 10 ww. ustawy wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 tej ustawy. Skoro wymóg wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, to obowiązek wskazania ostatecznej decyzji administracyjnej, z której ten obowiązek wynika, to wskazanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, decyzji nieostatecznej jest naruszeniem wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naruszenie tego wymogu może być podstawą wniesienia zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 tej ustawy. Organ egzekucyjny w wyniku rozpoznania zarzutu wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Na postanowienie organu odwoławczego (34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Naruszenie wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego może więc być brane pod uwagę przez sąd administracyjny przy ocenie prawidłowości postanowienia rozstrzygającego o zasadności zarzutu, a nie przy ocenie prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Po drugie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wskazanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku decyzji organu I instancji zamiast utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji jest naruszeniem prawa, które mogło mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tytule wykonawczym, jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku powinny być wskazane obydwie decyzje, to jest decyzja organu odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. W decyzji organu I instancji jest bowiem określony obowiązek podlegający wykonaniu. Wskazanie w tytule wykonawczym tylko decyzji organu I instancji nie zmienia jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie obiektywnie istnieje utrzymująca ją mocy decyzja organu odwoławczego.

Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10, że w przypadku gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. W myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego ma pełne zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wskazanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej egzekucji obowiązku decyzji organu I instancji, a nie utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego narusza publiczne prawa podmiotowe oraz neguje podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Jak to zostało już wcześniej wskazane decyzja ostateczna, która jest źródłem egzekwowanego obowiązku obiektywnie istnieje. Wskazanie w tytule wykonawczym decyzji organu I instancji nie oznacza więc, że egzekwowany jest obowiązek nieistniejący lub obowiązek, którego egzekucja jest czasowo niedopuszczalna. Wskazanie w tytule wykonawczym decyzji organu I instancji nie powoduje też zniekształcenia treści tego obowiązku. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji uchybienie organu egzekucyjnego miało więc charakter formalny i podlegało ocenie pod kątem wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było to uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Podzielić należy też wyrażony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10 pogląd, że powołanie w tytule wykonawczym, jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, nie oznacza, że prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Twierdzenie Sądu I instancji, że w obrocie prawnym istnieje tylko decyzja organu odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadne. W obrocie prawnym funkcjonują zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego wówczas, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyli decyzję organu odwoławczego i w jej miejsce orzeknie, co do istoty sprawy. Z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że organ odwoławczy wydaje decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że organ odwoławczy nie eliminuje tej decyzji z obrotu prawnego. Ustawodawca uznał więc, że do wydania przez organ odwoławczy nowego merytorycznego rozstrzygnięcia, odmiennego od tego, które zawarte jest w decyzji organu I instancji, konieczne jest wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego przez jej uchylenie. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby organ odwoławczy uznając decyzję organu I instancji za prawidłową eliminował ją z obrotu prawnego i w jej miejsce wydawał własną decyzję o identycznej treści, to mógłby wprost wskazać w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., że organ odwoławczy ma wydać tego rodzaju rozstrzygnięcie.

Z zasady, że sprawa administracyjna podlega jest dwukrotnie merytorycznie rozpatrywana i rozstrzygana, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wynika, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oznacza, że decyzja organu I instancji jest eliminowana z obrotu prawnego.

Merytoryczne badanie sprawy przez organ odwoławczy może być konieczne zarówno do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, to jest pozostawienia jej w obrocie prawnym jak i do jej uchylenia i wydania innego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie powoduje, że organ odwoławczy wydaje nową decyzję, która rozstrzyga sprawę identycznie jak w decyzji organu I instancji. Przyjęcie takiej koncepcji oznaczałoby bowiem, że dla ustalenia treści uprawnienia lub obowiązku należałoby sięgać do decyzji organu I instancji, która już nie istnieje. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ogranicza się bowiem do "utrzymania w mocy decyzji organu I instancji" zaś treść uprawnienia lub obowiązku określona jest w decyzji organu I instancji.

Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez Sąd I instancji uchybienie nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odniesie się do zarzutów skargi dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.