Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 306/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 357/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr RPSW.IZ.UMWSW.02.01.00-26-021/11-2020/04 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 8 100 ( osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I SA/Ke 357/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA w Kielcach) oddalił skargę C. sp. z o.o. w K. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr RPSW.IZ.UMWSW.02.01.00-26-021/11-2020/4, w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 622 543,94 zł, wraz z odsetkami.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to;

a. art. 207 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 207 ust. 9 pkt. 1 i art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019. 869 t.j. – dalej zwanej u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak utrzymania 1 etatu badawczego z 6, stanowiących wartości jednego tylko ze wskaźników rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, stanowi podstawę do uznania środków przyznanych w ramach dofinansowania za wydatkowane z naruszeniem procedur i tym samym podlegających zwrotowi, podczas gdy nie wystąpiła okoliczność w postaci wykorzystania środków przeznaczonych na realizację przedmiotowego programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a więc niezgodnie z "procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu", jak również w ramach przedmiotowego dofinansowania żadne środki nie były przyznane na utrzymanie etatów i na to wydatkowane;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak należytego wyjaśnienia rozstrzygnięcia, tj. wskazania, czym Sąd kierował się przy uznaniu za prawidłowe działanie organu w zakresie ustalenia wartości korekty finansowej za brak utrzymania 1 etatu badawczego z 6 na 622 543,94 zł, podczas gdy taki sposób wyliczenia kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi nie znajduje oparcia w żadnych przepisach lub postanowieniach umowy o dofinansowanie, a ponadto sposób dokonania takiego wyliczenia nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia jego weryfikację,

b. art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy o dofinansowanie i ustalenie, że brak utrzymania 1 etatu badawczego z 6 stanowi podstawę do wyliczenia kwoty dofinansowania podlegającego w związku z tym zwrotowi na 622 543,94 zł, podczas gdy żaden dokument nie uzasadnia takiego wyliczenia, a ponadto zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania nie pozwalają na uznanie sposobu wyliczenia tej kwoty przez organ za prawidłowe.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego, o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Oprócz tego wystąpiła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że środki wydatkowane w ramach przedmiotowego dofinansowania były przeznaczone na pokrycie kosztów budowy [...] Zaplecza [...] i jego wyposażenia, a następnie promocji. Skarżąca nie wskazywała jako kwalifikowalnych w ramach projektu kosztów wynagrodzeń i utrzymania etatów - te bowiem miały powstać dopiero na skutek poniesienia nakładów finansowych związanych ze stworzeniem Zaplecza (stąd ich określenie w ranach "wskaźników rezultatu". WSA w Kielcach, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zignorował również to, iż projekt przewidywał utworzenie określonej liczby etatów, a nie ich stałe utrzymywanie przez cały okres trwałości projektu w określonej konfiguracji.

Według skarżącej kasacyjnie, zastosowana przez organ metoda wyliczenia korekty nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, ale także nie odpowiada przedmiotowi projektu.

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna spółki została oparta na obu podstawach z art. 174 P.p.s.a., jako że jeden z jej zarzutów, oznaczony numerem 1a, dotyczy naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwe zastosowanie, pozostałe zaś dwa zarzuty regulacji prawa procesowego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jaki sformułowała skarżąca kasacyjnie, zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu (wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. II GSK 1504/22 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) .

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać nie tylko konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w tym wypadku nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy podnoszonym przez siebie naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2a stwierdzić należy, że nominalnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła w jego treści Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 2 P.p.s.a., dotyczącego zasad sporządzanie uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku oddalenia przez niego skargi, przy czym jej argumentacja - twierdzenia omawianego zarzutu - odnosiły się do prawidłowości sporządzonego uzasadnienia, a więc materii uregulowanej w art. 141 § 4 P.p.s.a. Tak więc przedmiotowy zarzut nie został prawidłowo skonstruowany, gdyż w jego treści zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy podstawą prawną zarzutu, a jego twierdzeniami, wskazującymi na konkretną postać podnoszonego w jego ramach naruszenia prawa. Prawidłowość sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach nie może być oceniana z punktu widzenia art. 141 § 2 P.p.s.a., który w ogóle nie odnosi się do tego rodzaju problematyki. Z tego więc względu omawiany zarzut uznać należało za nieskuteczny.

Na marginesie dodać jedynie należy, że poprzez ten zarzut, mając na uwadze jego twierdzenia, skarżąca kasacyjnie nie dąży do wykazania niespełnienia przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku jego prawem przewidzianych wymogów, ale podejmuje polemikę z merytorycznym stanowiskiem Sądu. Ocena tego zaś nie może odbywać się poprzez pryzmat regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Również nie sposób jest uznać zasadności zarzutu oznaczonego w petitum skargi kasacyjnej numerem 2b, albowiem w tym wypadku również uniemożliwia to sposób jego skonstruowania. W treści tego zarzutu, jako jego prawną podstawę skarżąca kasacyjnie wskazała art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. Pierwsza z tych przepisów traktuje o odpowiednim stosowaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, prowadzonym przez ten sąd, przepisów K.p.c., w tym między innymi art. 233 tej ustawy, dotyczącego zasady swobodnej oceny dowodów. Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie prowadził własnego - uzupełniającego postępowania dowodowego. W związku z tym nie mógł dopuścić się uchybienia wymienionym przez skarżącą kasacyjnie przepisom.

Jak wynika z twierdzeń tego zarzutu, intencją jego autora było wykazanie nie tylko tego, że WSA w Kielcach niewłaściwie ocenił przeprowadzone przez organ ustalenia, ale także że stanowisko organu, co do merytorycznych okoliczności sprawy, nie znajdowało oparcia w przepisach. Jednakże w zakresie kwestionowanej przez spółkę oceny przeprowadzonych przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego ustaleń faktycznych zauważyć należy, że niewskazanie w treści tego zarzutu właściwych przepisów K.p.a., dotyczących gromadzenia i oceny dowodów, które rzeczywiście znajdowały w sprawie zastosowanie, uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podnoszonych przez spółkę okoliczności. W tym względzie ponownie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami prawnymi skargi kasacyjnej, poza które nie może wykraczać.

Co zaś się tyczy merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia organu, do której to problematyki również odnosi się skarżąca kasacyjnie w ramach przedmiotowego zarzutu, to tych nie można oceniać poprzez pryzmat zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego. Taki zaś charakter ma zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 2b.

Jeżeli chodzi o jedyny materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony w niej numerem 1, to w tym wypadku również brak jest podstaw do uznania jego zasadności.

W tym względzie w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, warunkiem skuteczności zakwestionowania prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego jest uprzednie podważenie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego rodzaju sytuacją na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy jednak do czynienia, jako że wszystkie zmierzające do tego zarzuty naruszenia regulacji prawa formalnego okazały się niezasadne.

Niezależnie jednak od powyższego nie sposób pominąć również tego, że w ramach przedmiotowego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje podstawę na której organy między innymi oparły swoje rozstrzygnięcie, w przedmiocie ustalenia spółce kwot nienależnie pobranych płatności. Innymi słowy spółka jako naruszone przepisy wskazuje wyłącznie mające charakter ogólny i generalny charakter regulacje u.f.p., mające w tym wypadku niejako wynikowy charakter, zupełnie pomijając dokumenty konkursowe, które bezpośrednio stanowiłyby podstawę uznania konkretnych wydatków za wydatki kwalifikowane. W tej sytuacji nie sposób jest więc uznać zasadności jej twierdzeń, co do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 207 ust. 9 pkt 1, art. 60 pkt. 6 oraz art. 184 u.f.p.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a, w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego kwotę 8 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.