Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1361/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA : Barbara Adamiak (spr.) Leszek Kiermaszek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. przedstawiciela ustawowego małoletnich: P. J., K. J. i W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 336/07 w sprawie ze skargi A. J. przedstawiciela ustawowego małoletnich: P. J., K. J. i W. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. J. z 7 września 2006 r., występującej jako przedstawiciel ustawowy córek P., K., O. i W. J., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu D. J.. Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Prezes ZUS zaznaczył, że z akt rentowych wynika, że zmarły ojciec dzieci - D. J. - na przestrzeni 37 lat życia udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący łącznie 5 lat i 14 dni. Wskazał również, że okres pracy zmarłego w gospodarstwie rolnym, za który opłacono przewidziane w odrębnych przepisach składki w wymiarze 3 lat, 2 miesięcy i 14 dni nie może być uwzględniony przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej, ponieważ zgodnie z art. 10 ustawy o emeryturach i rentach, okres ubezpieczenia społecznego rolników, za który opłacono składki uwzględnia się przy ustalaniu prawa do renty tylko wówczas, gdy okresy składkowe i nieskładkowe są krótsze od wymaganego w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tego okresu. Udokumentowany okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1989-1992 wykracza poza dziesięciolecie przypadające przed datą zgonu, tj. 22 marca 2005 r., wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia ww. okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Organ podkreślił, że w 10-leciu przed datą zgonu (22 marca 2005 r.), zamiast wymaganych przepisami ustawy o emeryturach i rentach 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, zmarły ojciec dzieci udokumentował tylko 2 lata i 9 dni tych okresów. Ostatnio udowodniony okres ubezpieczenia zmarłego ojca dzieci przypada na 17 października 2002 r. Ponadto w okresie 1992-94, 1997-2002 r. wystąpiły przerwy w ubezpieczeniu, w tym okresie nie został udowodniony żaden okres pracy, za który opłacono składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...], podtrzymując argumentację o podstawach odmowy przyznania świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 336/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. przedstawiciela ustawowego małoletnich P. J., K. J. i W. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 83 § 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Art. 83 stanowi regulację szczególną - pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać" je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym szczególna okoliczność, o której mowa w przepisie odnosi się do osoby zmarłej, a nie do osoby/osób, które o to świadczenie wnioskują, a więc nie do dzieci zmarłego, co w skardze błędnie podnosi skarżąca. Konieczne jest zatem wykazanie, że ojciec dzieci nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego z jakichś szczególnych powodów (pierwsza z wymienionych przesłanek). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia przyjęcia, że brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego jest wynikiem przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Zmarły w wieku 37 lat ojciec małoletnich P., O. K. i W. J. posiadał łącznie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat i 14 dni. W ostatnim dziesięcioleciu przed śmiercią podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia przez 2 lata i 9 dni. W chwili tragicznej śmierci od 2 lat, 5 miesięcy i 6 dni nie był ubezpieczony (od [...] października 2002 r. do [...] marca 2005 r.). Wcześniej w stażu ubezpieczeniowym zmarłego także występowały długotrwałe, nieuzasadnione przerwy (1 stycznia 1993 r. - 3 stycznia 1994 r., 1 marca 1997 r. - 1 października 2002 r.) i brak jest dowodów na to, że przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne były spowodowane przyczynami od niego niezależnymi. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Z akt sprawy nie wynika, aby przeszkodą w podejmowaniu pracy był stan zdrowia D. J.. Nie można też przyjąć jako przyczynę braku dłuższego stażu ubezpieczeniowego, wskazywanego przez skarżącą wysokiego bezrobocia w województwie kujawsko-pomorskim (Powiat Ś.), a to z tego względu, iż ojciec dzieci jednak podejmował zatrudnienie "na czarno" bez ubezpieczenia. Świadome zatrudnienie się bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek, nie może być uznane za okoliczność uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego.

Jest natomiast poza sporem, że dzieci skarżącej spełniają pozostałe dwa z powyższych warunków tzn. są pozostałymi po ubezpieczonym członkami rodziny i ze względu na wiek nie mogą podjąć pracy, ani działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz nie posiadają niezbędnych środków utrzymania. Jednakże brak spełnienia pierwszego z warunków, tj. wykazania szczególnych okoliczności - co wyjaśniono powyżej - uniemożliwia przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Sąd stwierdził, że organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sposób prawidłowy oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.

A. J., działając w imieniu małoletnich dzieci P., K. i W. J., zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:

1) obrazie prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 118 ze zm.), polegającą na niewłaściwej wykładni powołanego przepisu i stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania zasadności przyznania rodzinie zmarłego D. J. renty rodzinnej w drodze wyjątku oraz przyjęcie przez Sąd, ze Prezes ZUS nie przekroczył granic swobody uznania administracyjnego;

2) obrazie prawa materialnego - art. 18 w związku z art. 71 Konstytucji RP, polegającej na nieuwzględnieniu przez Sąd przy ocenie sprawy, okoliczności szczególnie złej sytuacji życiowej i materialnej w jakiej znalazła się rodzina zmarłego D. J.;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oparcie orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym przy jego niewłaściwej analizie, gdyż całokształt okoliczności sprawy wskazuje na to, że zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje przyznanie świadczeń w przypadkach gdy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające taką decyzję. Jak wynika z uzasadnienia, Sąd ograniczył pojęcie szczególnych okoliczności do długości okresów pracy ubezpieczonego, dwukrotnie podkreślając, że zmarły D. J. przepracował tylko 5 lat i 14 dni. Tymczasem długość okresu zatrudnienia może być tylko jedną z przesłanek uznania, że zachodzą okoliczności szczególne. Zdaniem strony skarżącej fakt, że w dziesięcioleciu przed śmiercią D. J. ma udokumentowane 2 lata i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych, wskazuje odmiennie niż interpretuje to Sąd, na jego dążenie do uzyskania pracy i pozostawania w zatrudnieniu. Wziąć trzeba również pod uwagę miejsce zamieszkania zmarłego i oczywiste trudności w znalezieniu pracy w miejscowościach takich jak Z.. Inaczej ocena sprawy wyglądałaby np. na terenie Warszawy. Stąd też zdaniem strony skarżącej w sprawie zachodzą okoliczności szczególne uzasadniające przyznanie renty.

Prawo do renty rodzinnej jest prawem pochodnym od uprawnień osoby ubezpieczonej w tym przypadku zmarłego ojca P., K. i W. J., jednakże oceniając czy miały miejsce szczególne okoliczności do przyznania świadczenia nie można pominąć treści art. 18 i art. 71 Konstytucji RP, gdyż stwarzają one prawo podmiotowe do opieki państwa nad rodziną wielodzietną. Swoboda uznania administracyjnego, jaką daje podejmującemu decyzję o przyznaniu świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wskazuje na konieczność uwzględnienia wszelkich okoliczności sprawy, zwłaszcza że obowiązek taki wynika z art. 18 i art. 71 Konstytucji. Tego nie uczynił Sąd Administracyjny interpretując art. 83 ust. 1 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako przepis niezależny od całego systemu prawa opartego i wywodzącego się z Konstytucji RP.

Wywodziła, że Sąd uznał, że sprawa jest wyjaśniona, tymczasem z zebranego materiału dowodowego nie wynika, z jakich przyczyn D. J. pozostawał bez pracy.

Wywodziła też co do naruszenia art. 7 k.p.a., który ustanawia zasadę uwzględnienia słusznego interesu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.).

W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie przyjął, że materiał dowodowy nie uzasadnia przyjęcia, że brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego jest wynikiem przyczyn zasługujących na potraktowanie jako szczególne. Sąd dokonał w pełni prawidłowej oceny stażu ubezpieczeniowego, a nie jest zasadne, że znaczenie w tym zakresie miały okoliczności bezrobocia. W polskim systemie prawnym obowiązywała ustawa z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), a następnie ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), które wprowadzały zaliczenie okresu pobierania zasiłku do nabycia lub zachowania uprawnień pracowniczych oraz okresów składkowych w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest zatem usprawiedliwione i zasadne zarzucenie naruszenia art. 113 § 1 i art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy i skorzystania ze środków prawnych ochrony przed bezrobociem w czasie poprzedzającym zgon D. J., trafnie ocenił Sąd jako niespełnienie pierwszej przesłanki ustanowionej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 18 w związku z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W polskim systemie prawnym przewidzianych jest szereg świadczeń dla ochrony dzieci i rodziny, takich jak świadczenie z ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i z przewidzianych świadczeń osoby, które nie spełniają przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mogą korzystać.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut art. 7 w związku z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed sądem jest uregulowane przepisami powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem w tym postępowaniu Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niestosując nie mógł tych przepisów naruszyć.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.