Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1519/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31, art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tolkmicko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 18/15 w sprawie ze skargi Gminy Tolkmicko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Tolkmicko na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 18/15 oddalił skargę Rady Miejskiej w Tolkmicku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I. instancji wskazał, że Rada Miejska w Tolkmicku podjęła w dniu 30 września 2014 r. uchwałę nr LII/422/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Brzezina.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku - map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Podał, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych do uchwały: nr 1 oraz nr 2, na mapach odpowiednio w skali 1:5000 oraz 1:1000 dla fragmentu obszaru obejmującego planem teren oznaczony w planie jako R.RM.09. Stwierdził, iż w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych, tj. lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego. Tym samym przedmiotową uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzony bowiem zakaz lokalizacji zabudowy w § 1 ust. 2 uchwały oraz wyliczenie terenów, na których obowiązuje zakaz zabudowy w § 8 pkt 1 uchwały, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust, 1 pkt 1 uchwały. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, iż możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w uchwale, wynika również z uzasadnienia do tej uchwały. Wskazał, że wprawdzie u.p.z.p. nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia zabudowy nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy w świetle ustawy Prawo budowlane. Wprowadzony zakaz zabudowy, w świetle art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie jest zupełny, dotyczy bowiem tylko budynków, co powoduje, iż Rada Miejska w Tolkmicku, uchwalając przedmiotowy załącznik do uchwały, sporządzony w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w u.p.z.p., naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych, podnosząc, iż sporządzenie planu miejscowego w innej skali stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł ponadto, iż w § 6 pkt 2 uchwały w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono, że w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi, a szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednakże kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych została uregulowana w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Po przytoczeniu treści art. 31 ust. 1a pkt 2 oraz ust. 2 tej ustawy podał, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Z powyższego wynika, że kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu - ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Tym samym Rada, wprowadzając kwestionowany przepis, określiła materię już uregulowaną w art. 31 ustawy o ochronie zabytków w miejscowym planie w sposób odmienny, co stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Podniósł także, że w § 11 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, postanowiła, iż na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez scedowanie na inne podmioty występujące w procesie legislacyjnym określenia lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 9 lit, a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Uchwalony plan nie określa rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów, ich lokalizacji czy też kierunkowego przebiegu (układu). Treść kwestionowanego przepisu wprowadza zatem możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Dopuszczenie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, np. budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, do których należą, m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, w skrajnych wypadkach może doprowadzić do zmiany w planie miejscowym. Wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem rada nie może scedować tych uprawnień na inny podmiot, co czyni w kwestionowanym przepisie. Organ nadzoru wskazał również, iż postanowienia § 8 pkt 6 zd. 2, § 11 pkt 1 oraz § 8 pkt 4 uchwały, wprowadzające możliwość dowolnego lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowli i wydzielania ich geodezyjnie, czyli wprowadzenia terenu o innym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania na całym terenie objętym planem naruszają przede wszystkim art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skoro uchwała przewiduje wystąpienie na obszarze planu terenów infrastruktury technicznej (nie tylko sieci), to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy polega na niewskazaniu tych terenów w planie w sposób jednoznaczny. Zaznaczył przy tym, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny infrastruktury technicznej wskazane zostały jako oddzielna kategoria terenów, dla których określono odrębne oznaczenia graficzne i literowe. Możliwość zlokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz wydzielenia ich geodezyjnie na całym terenie objętym planem, w tym na gruntach rolnych i leśnych może spowodować naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. W granicach uchwalonego planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne. Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że nie występowano o zgodę, o której mowa w powołanym art. 7 ust. 2 pkt 1, czy pkt 2 lub 5 ustawy. Wskazał również, iż z treści § 13 uchwalonego planu wynika, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia terenu i wykorzystania terenu. Jednakże stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których określa się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, a brak ustalenia stawki procentowej stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. W niektórych przypadkach orzecznictwo sądów administracyjnych przewiduje możliwość nieustalenia stawki procentowej takiej opłaty, jednak warunkiem jest możliwość bezspornego ustalenia, iż w stosunku do nieruchomości objętych planem, dla których nie ustalono stawki procentowej dla tej opłaty lub ustalono stawkę 0% nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Dla wykazania sytuacji uzasadniającej tego rodzaju ustalenia planu niezbędne jest jednak przeprowadzenie szczegółowej analizy nieruchomości, które uchwalony plan obejmuje i jednoczesne odzwierciedlenie wyników dokonanej analizy w materiale - dokumentacji planistycznej. W przedstawionej wraz z kwestionowaną uchwałą dokumentacji planistycznej brak jest szczegółowej analizy w tym zakresie, a w zapisach zawartych w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu", odnoszących się do opłaty planistycznej wskazano jedynie, iż na terenie, dla którego sporządzony jest plan miejscowy ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie ustaleń jedynie tego rodzaju oraz brak szczegółowej analizy powoduje, iż nie można przyjąć, że uchwalenie planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętych uchwalonym planem. W świetle powyższego, nieustalenie stawek procentowych w uchwalonym planie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Tolkmicko, reprezentowana przez Burmistrza – A. L., żądając stwierdzenia, iż zakwestionowana uchwała nie narusza prawa, W uzasadnieniu podniosła, że granice terenu objętego planem miejscowym nie obejmują terenu z zabudową wsi Brzezina wraz z najbliższym ich sąsiedztwem, terenów rozprószonych siedlisk zabudowy zagrodowej oraz kompleksów leśnych, a przez teren objęty planem w części północnej przepływa rzeka Narusa. Zaznaczyła przy tym, iż obszar położony w granicach objętych opracowaniem planu miejscowego stanowią przede wszystkim tereny użytkowane rolniczo. Natomiast definiując pojęcie "zabudowa" Rada Miejska w Tolkmicku oparła się zarówno na potocznej wykładni jego znaczenia, jak i na analizie kontekstów w jakich pojęcie "zabudowa" i "budynek" występują w obowiązujących normach i przepisach. Podkreśliła, że plan wprowadza zakaz zabudowy na terenach, gdzie nie ma żadnej zabudowy, określając jednocześnie, że zabudowa jest to ogół budynków na działce. Ponadto w ocenie Rady ustalenia w planie miejscowym dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Brzezina, zawarte w § 6 pkt 3 uchwały, dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie są sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie nakładają na inwestora ograniczeń i obowiązków o zakresie większym niż obowiązki i ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kwestionowane zapisy planu miejscowego są wskazaniem konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do konkretnego zabytku archeologicznego, co uzyskało uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem Rady powtórzenie regulacji ustawowych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto podniosła, że w planie miejscowym dopuszcza się jedynie takie obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, które spełniają wszystkie ustalenia, m.in. dotyczące określonego przeznaczenia terenu. Wbrew sugestiom organu nadzoru w obszarze planu nie mogą więc powstać wszystkie obiekty infrastruktury technicznej tj. np. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, gdyż wymienione budowle nie mogą być lokalizowane na gruntach rolnych bądź leśnych, a ich realizacja wymagałaby zmiany przeznaczenia terenu. W odniesieniu do terenów objętych planem realizacja tych obiektów powodowałaby konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne lub nieleśne, a to musiałoby zostać ustalone zapisami planu po ewentualnym uzyskaniu stosownych zgód na przeznaczenie gruntów na cele nierolne bądź nieleśne zgodnie z odrębną procedurą. Nie ma zatem możliwości naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma możliwości lokalizowania zagospodarowania, zgodnie z ustaleniami planu, które prowadziłoby do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Podkreśliła również, że w planie miejscowym nie wprowadza się żadnych terenów budowlanych. Zatem na obszarze objętym planem miejscowym nie wystąpi sytuacja wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym, nie ma zastosowania ustalenie wysokości stawki procentowej. W opinii Rady przedstawiona wraz z przedmiotową uchwałą oraz dokumentacją prac planistycznych "Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu" stanowi wystarczające uzasadnienie dla przyjętych w planie w § 13 rozwiązań dotyczących wysokości stawki procentowej. Odnosząc się do naruszenia przepisów odrębnych w związku z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy dotyczącego ustaleń planu zauważyła, że są one wynikiem przeprowadzonych uzgodnień i opinii, zaś powtórzenie regulacji ustawowych jest co prawda zbędne, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko - Mazurski, reprezentowany przez radcę prawną W. R., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił powyższą skargę Rady Miejskiej w Tolkmicku.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżone przez Gminę Tolkmicko rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2014 r., zostało wydane zgodnie z prawem. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oceniono, że stwierdzenie nieważności ww. uchwały było konieczne z uwagi na naruszenie przez Radę Miejską zasad sporządzania planu miejscowego. Stanowisko organu nadzorczego należy uznać za prawidłowe.

Podał, iż z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, iż sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W niniejszej sprawie rada gminy uchwaliła plan miejscowy, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych do uchwały na mapach odpowiednio w skali 1:5000 (załącznik nr 1) oraz 1:1000 (załącznik nr 2), przy czym sporządzenie części planu na mapie w skali 1:5000 uzasadniono faktem wprowadzenia na terenie, którego dotyczy ten załącznik, zakazu zabudowy. Wskazano przy tym na zapis § 8 pkt 1 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym na terenach oznaczonych jako R.R.01, R.R.02, R.R.03, R.R.04, R.R.05, R.R.07, R.R.08, ZL i WS obowiązuje zakaz zabudowy, zaś jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce. Jednocześnie w myśl § 8 pkt 4 tejże uchwały dopuszczono na całym terenie lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury - w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których ustalono określone gabaryty oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. Zdaniem Sądu I. instancji w świetle ww. zapisów uchwały należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że wprowadzony przez Radę Miejską zakaz zabudowy nie jest zakazem zupełnym, a tylko taki uprawniałby do sporządzenia planu z wykorzystaniem map w skali 1:5000. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Dlatego też uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji zabudowy i zawężania tego pojęcia jedynie do "ogółu budynków na działce". Wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do definiowania pojęcia zabudowy. W związku z tym, interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicją budowy. Skoro w planie miejscowym dopuszczono lokalizację budowli i obiektów małej architektury wskazanych w ustawie Prawo budowlane, to nie można podzielić stanowiska gminy, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. Dodatkowo wskazał, że w samej treści uchwały istnieją rozbieżności co do rozumienia pojęcia zabudowy. W § 8 pkt 1 przedmiotowej uchwały wprowadzono wprawdzie zapis o zakazie zabudowy, ale już w pkt 4 tego paragrafu określono nieprzekraczalne linie zabudowy oraz gabaryty obiektów. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko Wojewody, że naruszono zasady sporządzania planu, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru odnośnie naruszenia przez Radę Miejską także innych zasad sporządzania planu miejscowego wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podał, że w § 6 pkt 2 uchwały Rada Miejska ustaliła w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, że w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi; szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Podał, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446). W ocenie Sądu porównując treść § 6 pkt 2 uchwały i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdzić należy, że w § 6 pkt 2 uchwały Rada Miejska uregulowała zagadnienie będące przedmiotem regulacji w ww. art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. Zwrócił uwagę, że § 6 pkt 2 uchwały stanowi w istocie streszczenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc jego modyfikację, co może skutkować niewłaściwą interpretacją przepisu ustawy. Wprowadzanie modyfikacji regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, należy zaś uznać za bezwzględnie niedopuszczalne z punktu widzenia techniki prawodawczej. Zauważył przy tym, że Rada Miejska dokonała błędnej wykładni art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle tego przepisu w miejscowym planie można objąć ochroną konserwatorską wyszczególnione w planie nieruchomości gruntowe lub budynkowe, które nie korzystają z tej ochrony z innego tytułu, np. wpisu do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która ma przecież moc powszechnie obowiązującą. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Sąd I. instancji stwierdził, że organ nadzoru słusznie uznał, że zapisy planu dotyczące dopuszczalności lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem miejscowym (§11 ust. 1 pkt 1 uchwały) wykraczają poza przyznaną Radzie Miejskiej kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust, 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Po przytoczeniu treści § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wskazał, że wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada Miejska nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury. Zapisy te powodują zatem, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił także zarzut Wojewody, że dopuszczenie na całym terenie objętym planem lokalizacji budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego, a także możliwość dowolnego lokalizowania budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust, 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.), wymagającego – w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. Skoro bowiem na terenie objętym planem są użytki rolne klasy III oraz grunty leśne, to przy braku jednoznacznego określenia lokalizacji budowli i obiektów małej architektury może dojść do ich umiejscowienia na takich terenach.

Za zasadne uznał także stanowisko organu nadzoru co do nieuprawnionego odstąpienia od ustalenia stawek procentowych, co wynika z treści § 13 uchwały, w którym zawarto zapis, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. Podał, że prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Do takich przypadków należy zaliczyć sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem. Natomiast w przypadku - tak jak zapisano to w zaskarżonej uchwale - braku zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu musi istnieć pewność, że faktycznie uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym należy mieć na względzie zarówno faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i ten określony w poprzednim planie miejscowym, o ile taki obowiązywał. Ponadto nawet dopuszczenie możliwości lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Przy czym brak ustalenia stawek procentowych dotyczy całego terenu objętego planem, w tym terenu określonego jako R.RM.09, dla którego dopuszczono zabudowę zagrodową. W związku z tym zapis wskazujący na brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, bez wskazania zresztą, czy chodzi o faktyczny sposób zagospodarowania, czy też o poprzednio obowiązujący plan, nie rozwiewa - zdaniem Sądu - wątpliwości co do prawidłowości przyjętego założenia, że uchwalenie przedmiotowego planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętej planem, a w związku z tym zapis ten także narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru, że istniała podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a zatem łącznie z załącznikiem nr 2, gdyż jego pozostawienie w obrocie prawnym, w sytuacji gdy stwierdzeniu nieważności podlegają zapisy ogólne planu, nie byłoby możliwe.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy w Tolkmicku, reprezentowana przez radcę prawnego T. J., zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 16 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I. Instancji błędnie przyjął, iż Gmina uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła art. 28 u.p.z.p. z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego mapa została sporządzona w skali 1:5000 uzasadniając to wprowadzeniem zakazu zabudowy,

2. naruszenie art. 31 w związku z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że plan nie może określać zakresu ochrony zabytków,

3. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określone stawki procentowe nie są zgodne z wymaganiami ustawy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktów planistycznych wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. prowadzący do niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż przyjęcie dla uchwalenia planu mapy sporządzonej w skali 1:5000 było uzasadnione wprowadzeniem zakazu zabudowy. Nie zgadza się przy tym z zaprezentowanym przez Sąd I instancji sposobem odkodowania użytego w powołanym przepisie sformułowania: "zakaz zabudowy" wywodząc, że zakaz ten odnosi się do budynków, a nie wszystkich rodzajów obiektów budowlanych.

Przystępując do rozważań nad tak postawionym zagadnieniem należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy Prawo budowlane tworzą prawne podstawy procesu inwestycyjnego. Nie sposób zatem interpretować przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oderwaniu od norm zawartych w ustawie Prawo budowlane. Wprowadzony w art. 16 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. wyjątek dopuszcza stosowanie zwiększonej skali mapy (1:5000) w przypadku, gdy plan sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia grunty pod zalesienie lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W doktrynie wskazuje się, iż nie byłoby wskazane sporządzenie planu w tak dużej skali dla obszarów, na których plan wprowadza zakaz nowej zabudowy, ale obszary te są już zabudowane i na podstawie zmian sposobu zagospodarowania terenów wydawane będą decyzje o pozwoleniu na budowę (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. Z.Niewiadomskiego, Wyd.C.H. Beck, 2011, s. 171). Większa skala planu będzie więc możliwa do zastosowania dla terenów, co do których plan nie przewiduje wydawania pozwoleń na budowę. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie wykluczyć nie sposób. Na objętym regulacją planistyczną obszarze występuje różnorodna zabudowa, dla której ustalono odpowiednie parametry i funkcje, a zatem zarówno przy wznoszeniu nowych budynków, jak i przy wykonywaniu niektórych robót budowlanych w budynkach istniejących, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane, koniecznym będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wprowadzony więc zakaz zabudowy jedynie na części terenu objętego planem nie może usprawiedliwić zastosowanej w niniejszej sprawie dla projektu planu mapy w skali 1:5000. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc następnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej powyższy zarzut wiąże z pominięciem przez Sąd okoliczności, iż wprowadzony w strefie ochrony archeologiczno-konserwatorskiej nakaz znajduje swoje uzasadnienie w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważyć zatem należy, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowią jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), przy czym wymogiem ustawowym jest określenie w planie miejscowym zasad ochrony zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przez co należy rozumieć obowiązek wskazania obiektów i terenów chronionych planem, a także przedstawienie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Formułując owe ograniczenia, czy wymogi rada musi przestrzegać norm hierarchicznie wyższych, mając w szczególności na uwadze, iż kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami architektoniczno-budowlanymi i nadzorem budowlanym w procesie budowlanym zostały już unormowane w ustawie o ochronie zabytków i ustawie Prawo budowlane. Powyższe prowadzi do przyjęcia, iż normodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania zakresu działania organów konserwatorskich. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Wobec powyższego nie sposób podzielić poglądu Gminy T., iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przechodząc do materii, do jakiej odnosi się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zauważyć należy, że stawki opłaty planistycznej nie zawsze i nie wobec każdego obszaru powinny być ustalane, niekiedy bowiem przeciwko ich ustalaniu przemawiają określone okoliczności, które wyłączają samą możliwość ich pobierania. Za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 i z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1506/12, powtórzyć należy, że odstąpienie od ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy jest pewne, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego nie spowoduje skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającego pobranie renty planistycznej. Może to mieć miejsce także w sytuacji, gdy plan nie zmienia przeznaczenia gruntów. Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwości objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposobu dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków. Należy jednak mieć na względzie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w sytuacji odstąpienia od ustalenia stawki procentowej powinno to znaleźć swoje uzasadnienie w materiałach planistycznych. W okolicznościach niniejszej sprawy objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym plan miejscowy nie określa stawek opłaty planistycznej dla terenów objętych planem (§ 13 uchwały), a odstąpienie od określenia tych stawek nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą na etapie procedury planistycznej, prowadząc do naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych. W tej sytuacji nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 ww. ustawy.