Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2477/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. G. i P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. G. i P. G. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. i P. G. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Ostatnio wymienioną decyzją organ, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku skarżących, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego betonowego ogrodzenia frontowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]wzdłuż działki nr [...]od strony ul. [...] w [...], gm. [...].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r., podtrzymując w całości ocenę i argumentację w niej zawartą.

I tak, w uzasadnieniu tego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w pierwszej kolejności, że instytucja stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym środkiem wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Z uwagi na fakt, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych - wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana po zaistnieniu enumeratywnie - czyli ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Podał też, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się czy sporna decyzja była dotknięta jedną w wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w chwili jej wydawania. Uregulowania zawarte w art. 156 k.p.a. obligują organ administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny, tzn. ogranicza się do sprawdzenia, czy rozstrzygnięcie, będące przedmiotem postępowania nieważnościowego jest obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

Następnie, organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu weryfikacji pod kątem obarczenia wadą nieważności podlegała decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. Przywołał przy tym treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zauważając, że pozwolenia na budową nie wymaga budowa ogrodzeń, natomiast zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wskazał, że z protokołu oględzin z dnia 13 września 2012 r. wynika, że przedmiotowe w sprawie betonowe ogrodzenie zostało wybudowane wzdłuż drogi gminnej (pomiędzy działkami nr [...]), na zlecenie J. i P. G. w kwietniu 2009 roku, bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia. Akta sprawy wskazują, że usytuowanie spornego ogrodzenia narusza linię regulującą o ok. 1 m oraz przekracza dopuszczalną linię zabudowy. Z wypisu oraz wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], Dz. Urz. [...]z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], poz. [...]) wynika, że dla działki oznaczonej nr ewid. [...]ustalono podstawowe przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkalną jednorodzinną (oznaczoną symbolem MN3), natomiast dla działki oznaczonej nr ewid. [...]ustalono przeznaczenie na teren komunikacyjny - ulica [...] - szerokości w liniach rozgraniczających 10 m (oznaczoną symbolem 13KD). Jednocześnie dla terenów mieszkalnych, o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powyższy plan stanowi, iż "wyklucza się ogrodzenia z elementów betonowych w części frontowej działki oraz od strony dróg publicznych". W związku z powyższym organ wskazał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwalą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...].

Następnie, organ podał, iż organ powiatowy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., wydał w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. PINB dla Powiatu [...]w [...] nie mógł zastosować procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b ust. 2, ponieważ wybudowane ogrodzenie jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012r., nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego betonowego ogrodzenia.

Wskazując na powyższe organ uznał w konsekwencji, że w niniejszym postępowaniu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który to powołali się wnioskodawcy, a zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podał też, że badana decyzja organu wojewódzkiego została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Stąd też decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2014 r. jest zgodna z prawem, wobec czego koniecznym jest utrzymanie jej w mocy.

W skardze do Sądu na to orzeczenie, skarżący - J. i P. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Decyzjom tym zarzucili naruszenie:

-art. 2 Konstytucji RP w związku z art 156 § 1 pkt 2 oraz art 6, art. 107 § 5 k.p.a. poprzez brak oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. pod kątem stwierdzenia jej nieważności, co stanowi próbę pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadami nieważności;

-art 156 § 1 k.p.a. w związku z art 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie ponownego rozpatrzenia merytorycznego istoty sprawy, w postępowaniu nadzwyczajnym, zamiast oceny decyzji organów obu instancji - PINB wraz z decyzją WINB;

-art 7 Konstytucji RP w zw. z art 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w roku 2005 – w dacie uchwalania planu miejscowego gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., działka o numerze ewid. [...]istniała, co więcej stanowiła drogę w liniach rozgraniczających 10,0 m - tj. ulicę [...];

-art 159 § 1 k.p.a. w zw. z art 19 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku skarżących z dnia 14 kwietnia 2014 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]w [...] nakazującej rozbiórkę ogrodzenia skarżących, przy jednoczesnym uznaniu się organu za niewłaściwy do jego rozstrzygania, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia działań przez organ powiatowy w celu wykonania decyzji nieprawomocnej, w trybie egzekucji w postępowaniu administracyjnym;

-art 65 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku skarżących z dnia 21 lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...][...] w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]bez rozpoznania;

-art 61 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w sprawie wyłącznie w stosunku do decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], jak i uznaniu istnienia wniosku skarżących o wszczęcie postępowania (w tym zakresie) w sytuacji, gdy organ nie legitymuje się takim wnioskiem skarżących, bowiem w chwili przekazania przez [...] WINB pisma procesowego z dnia [...] lutego 2014 r. wraz z wydaną w tym samym dniu decyzją, utrzymującą w mocy decyzję PINB, skarżący nie posiadali wiedzy o jej istnieniu, jak i wniosku przekazującym decyzję WINB wraz z pismem procesowym z dnia [...] lutego 2014 r.; o zaistniałej sytuacji informację jak i decyzję otrzymali w dniu [...] marca 2014 r.;

-art 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust 1 pkt 3 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do konkluzji istnienia obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia skarżących, kiedy to okoliczności jego posadowienia wyraźnie wskazują na brak istnienia takiego obowiązku;

-art 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez w szczególności brak dokonania oceny pełnego materiału dowodowego jak i uznanie, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2014 r. wydana jest w wyniku rozparzenia odwołania skarżących z dnia 14 stycznia 2013 r, przy pominięciu przez organ wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2013 roku, jak i pierwotnie wydanej decyzji [...] WINB, uchylającej decyzję PINB do ponownego rozpatrzenia.

Nadto skarżący zarzucili w sprawie wszczęcie postępowania bez posiadania przez organ pełnych akt zarówno I, jak i II instancji organów nadzoru budowlanego w [...].

W uzasadnieniu skargi tak postawione zarzuty, zostały przez skarżących rozwinięte. Skarżący wskazali m. in. na to, że organ orzekając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzygał w sprawie w istocie merytorycznie, w kontekście prawidłowości zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zamiast przeprowadzić weryfikację decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący podali też, że wielokrotnie w toku postępowania zwykłego podnosili, iż w sprawie doszło do nieprawidłowości w zakresie oceny dowodów zgromadzonych i naruszenia w tej sytuacji zasad postępowania administracyjnego. Wskazali, że zgodnie z orzecznictwem pogwałcenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego także może mieć charakter rażącego naruszenia prawa. Podnieśli w tym kontekście, iż zupełnie pominięto w sprawie, że działka o nr ewid. [...] w 2005 r., kiedy to uchwalono plan miejscowy, nie istniała. Wskazali też, że działka ta, sprzedana gm. [...] w 2009 r. nie stanowiła wówczas części drogi. Drogą gminną mogła się stać dopiero z chwilą nabycia własności przez ww. Gminę, co nastąpiło na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2009 r. Rep. Nr [...]. Skarżący podnieśli w efekcie, że ogrodzenie, które wykonali nie było usytuowane od strony drogi; bezpośrednio od strony drogi znajdowało się w tym czasie zupełnie inne ogrodzenie. Te, wykonane w 2009 r., stanowiło ogrodzenie wewnętrzne ich nieruchomości. Nie można określić go również jako ogrodzenia frontowego, albowiem front działki znajduje się z innej strony, od ul. [...]. Wyjaśnili przy tym, że ich działka jest tzw. nieruchomością "rogową".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

O oddalenie skargi wniósł również, w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2015 r., uczestnik postępowania – gm. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Argumenty w niej podniesione wskazują bowiem -w ocenie Sądu- na to, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy nie zostały poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i są z tego powodu co najmniej przedwczesne, a to w kontekście odmowy zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Ostatnio wymienioną decyzją organ wojewódzki, orzekając ponownie w sprawie (a to na skutek wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 792/13, prawomocnie uchylającego decyzję kasatoryjną tego organu), utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją PINB dla Powiatu [...]w [...], na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., nakazał J. i P. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego betonowego ogrodzenia frontowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]wzdłuż działki nr [...]od strony ul. [...] w [...], gm. [...].

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Nie oznacza to jednak, że nie ma obowiązku poczynić żadnych ustaleń w sprawie. Organ ten ma obowiązek (wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a.) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy czym w takim tylko zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ustalenia, czy weryfikowany akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w ww. art. 156 § 1. Nie powtarza przy tym merytorycznej oceny sprawy, charakterystycznej dla postępowania zwykłego, a koncentruje się wyłącznie na zagadnieniach ściśle prawnych. W tym celu obowiązany jest poczynić bezsporne ustalenia stanu faktycznego z daty wydania weryfikowanej decyzji (na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie jej wydania) oraz stanu prawnego wówczas obowiązującego.

Główny Inspektor orzekając we wskazanym trybie nadzwyczajnym i weryfikując ww. decyzję organu wojewódzkiego wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie ustrzegł się błędów. Uznał, że badana decyzja organu wojewódzkiego utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r., nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny organ skoncentrował się jednak na wybiórczo potraktowanych dowodach. W konsekwencji nie zweryfikował ustaleń organów poczynionych w postępowaniu zwykłym, które to jak przyjęto dawały podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

I tak, organ nadzorczy przyjął, iż sprawa dotyczyła ogrodzenia betonowego, zrealizowanego w warunkach samowoli, bo bez wymaganego zgłoszenia. Podał, że ogrodzenie to wykonano pomiędzy działkami o nr ewid. [...], tj. wzdłuż drogi gminnej, i od frontu działki. Biorąc zaś pod uwagę, że plan miejscowy uchwalony w 2005 r., nie dopuszcza na tym terenie ogrodzeń z płyt betonowych od strony drogi i od frontu uznał, że nie była możliwa jego legalizacja, a orzeczony nakaz rozbiórki jest zgodny z prawem. Stwierdzając powyższe organ nadzorczy powołał się na protokół z czynności kontrolnych z dnia 13 września 2012 r., nie wziął jednak pod uwagę pozostałego materiału dowodowego.

Wynika zaś z niego, iż do wyodrębnienia ww. działek doszło na skutek podziału, który miał miejsce w 2006 r. (v. decyzja z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...]). Działka o nr [...]w planie miejscowym z dnia [...] czerwca 2005 r. została przeznaczona pod tereny komunikacji, tj. na poszerzenie ul. [...] (v. wypis i wyrys z planu z dnia [...] kwietnia 2013 r., k. 174-175 akt adm.). Sporne ogrodzenie zostało wykonane, jak przyznali skarżący, w kwietniu 2009 r. W tym czasie, działka nr [...]nadal stanowiła ich własność, została nabyta przez gm. [...]na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2009 r. (pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 18 października 2013 r.). Wskazać też należy, biorąc pod uwagę szkic stanowiący załącznik do protokołu oględzin z dnia 13 września 2012 r., iż działka nr [...]znajduje się bezpośrednio od drogi, tj. przylega do ul. [...], natomiast działka [...]położona jest za nią (od strony tej drogi). Natomiast ogrodzenie wykonano pomiędzy tymi działkami (a dokładnie, jak przyjęto w postępowaniu zwykłym – na działce nr [...], przy czym od strony działki nr [...]).

Biorąc pod uwagę powyższe, należało w sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy stwierdzenie organu wojewódzkiego co do wykonania ogrodzenia od strony drogi, jest prawidłowe. Organ nadzorczy winien wziąć przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga (jedynie) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Należało wobec tego rozważyć, czy działka nr [...]mogła być potraktowana jako jedno z tych ww. miejsc, bo tylko wówczas uzasadnione byłoby stwierdzenie, że ogrodzenie wykonano samowolnie, bo bez wymaganego zgłoszenia (a dodać trzeba, iż wysokość ogrodzenia nie była w sprawie kwestionowana). Niewątpliwie, wobec okoliczności sprawy, należało więc zbadać, czy słusznie przyjęto, że ogrodzenie wykonano od strony drogi (co więcej – z przekroczeniem linii regulacyjnej drogi gminnej – ul. [...]), a wobec tego, czy zasadnie przyjęto, że ww. działka o nr ewid. [...]w dacie realizacji ogrodzenia (tj. w kwietniu 2009 r.), stanowiła działkę drogową, a dokładnie – część ul. [...]. Wskazać przy tym trzeba, iż pojęcie "droga" użyte w ww. przepisie oznacza drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), a stosownie do art. 2a tej ustawy, drogą publiczną jest ta, która położona jest na gruncie publicznym, drogi publiczne stanowią bowiem odpowiednio własność publiczną lub samorządową.

Oceny w tym kontekście w sprawie nie poczyniono, przyjmując za właściwe ustalenia organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym. Nie wyjaśniono w efekcie, czy prawidłowo przyjęto w sprawie, iż na wykonanie spornego ogrodzenia było konieczne dokonanie zgłoszenia w sytuacji, gdy obie ww. działki wyodrębnione z działki nr [...] stanowiły w dacie realizacji tej inwestycji własność prywatną, a dokładnie skarżących. Ocena sprawy w tym kontekście miała zaś znaczenie dla prawidłowości zastosowania trybu z art. 49b Prawa budowlanego.

Podobnie, w ocenie Sądu, należało rozważyć ocenę organów w postępowaniu zwykłym dokonaną w kontekście zapisów planu miejscowego z 2005 r. Z planu tego -dla działki o nr ewid. [...]objętej obszarem planu o symbolu MN3 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej)- wynika, iż wykluczona jest możliwość wykonania ogrodzenia z elementów betonowych w części frontowej oraz od strony dróg publicznych. W tym kontekście w postępowaniu zwykłym przyjęto, że ogrodzenie wykonano w części frontowej działki. Bezspornie jednak jest to działka narożna, a dostęp do niej (tj. wjazd na nieruchomość) znajduje się nie od strony ul[...], a od strony ul. [...]. W tej sytuacji także tym zagadnieniem winien był zająć się organ nadzorczy, zanim wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pamiętając o tym, że nawet przy założeniu braku obowiązku zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia, ogrodzenie to musiało być wykonane zgodnie z prawem, w tym prawem miejscowym, a kompetencje organu nadzoru budowlanego obejmują także i takie przypadki (związane z przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa budowlanego), uprawniając wówczas organ do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Zatem, dopiero rozważenie powyższych okoliczności w kontekście dowodów pozostających w aktach postępowania zwykłego pozwoliłoby na ocenę, czy zasadnie zastosowano w I instancji art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i wydano na jego podstawie orzeczenie nakazujące rozbiórkę. Powyższe należało rozważyć w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Przy czym, dostrzec trzeba, iż nie każde naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11, Lex nr 1123108 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 185/12, Lex nr 1166112).

W tej sprawie, w ocenie Sądu, w sposób przedwczesny przyjęto, iż badana decyzja nie jest objęta ww. wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zabrakło rozważań odpowiednich dla postępowania nadzorczego, w to miejsce – przywołano w istocie jedynie przebieg postępowania i ustalenia poczynione przez organ II instancji w postępowaniu zwykłym. W efekcie, w sposób bardzo uproszczony (ze wskazaniem na wybiórczo potraktowane zapisy protokołu oględzin) dokonano analizy sprawy w kontekście zastosowanego w postępowaniu zwykłym przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn, tj. z uwagi na brak właściwego postępowania w kontekście wskazanej przesłanki, Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem przepisów procesowych.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż wskazując na uchybienia organu, nie przesądza wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Nie wykluczone, że prawidłowa analiza doprowadzi organ do stwierdzenia, że wprawdzie w sprawie wystąpiły naruszenia, ale nie oczywiste, czy też – nie o charakterze bezspornym. Niemniej, sprawa wymaga właściwego przeanalizowania z uwzględnieniem w nim stanowiska skarżących, którzy konsekwentnie kwestionowali poczynione ustalenia faktyczne, podnosząc, iż nie dopuścili się samowoli, albowiem wykonali ogrodzenie wewnętrzne, tj. w całości na swoich działkach, nadto - nie od strony frontu nieruchomości, a wobec tego nie w sposób sprzeczny z planem. Z tych też przyczyn Sąd uznał rozpoznawaną skargę za zasadną.

W kontekście zarzutów w niej zawartych Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż choć wniosek skarżących z dnia 21 lutego 2014 r., który zainicjował to postępowanie odnosił się do decyzji organu powiatowego z dnia [...]grudnia 2012 r. (bo wówczas jeszcze decyzja II instancji w postępowaniu zwykłym nie zapadła), to jednak załatwiając ten wniosek należało wziąć pod uwagę wydanie decyzji ostatecznej w sprawie (co nastąpiło w dniu [...] lutego 2014 r.). W przypadku bowiem gdy postępowanie administracyjne zostanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (w wyniku rozpatrzenia odwołania), to orzeczenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć tylko decyzji organu I instancji, musi obejmować również decyzję organu odwoławczego. W tym też zakresie Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w działaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Reasumując, Sąd uznał, iż w sprawie zabrakło pełnej oceny i uwzględnienia wszystkich okoliczności wynikających z akt postępowania zwykłego, a mogących mieć znaczenie w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponownie orzekając, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.