Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 474/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Michał Kowalski sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 418/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 grudnia 2018r., sygn. akt I SA/Ke 418/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz 1369 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. J. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej też: "SKO") z 14 września 2018r., nr SKO.IN-90/3302/136/2018 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach Nr SKO.IN-90/3302/136/2018 z 14 września 2018r. w części określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i przypadającej do zwrotu w kwocie 35.750,39 zł oraz umorzenie postępowania. Wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodności z prawem postępowania administracyjnego przez organ administracji, skutkującym wydaniem decyzji w Kielcach, Nr SKO.IN-90/3302/136/ 2018 z 14 września 2018r. oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła, iż organy administracji w postępowaniu naruszyły zasady określone w art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegające na braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP;

2. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie przepisów obowiązującego prawa rangi ustawowej, lecz na podstawie zastosowania swobodnej oceny sprawy i w zakresie swobodnego uznania organu administracji, gdy przepisy prawa nie uprawniają do takiego trybu orzekania, a tym samym wydanie wyroku bez podstawy prawnej;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonej decyzji;

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i wydanie wyroku bez podstawy prawnej określonej w przepisach prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez Sądy administracyjne;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia;

6. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania skargi w zakresie zarzutu zastosowania przez organ administracji w niniejszej sprawie nieobowiązujących w dacia zdarzenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 ustawy z 27 października 2017r. o finasowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.) w odniesieniu do dotacji wypłaconej i wykorzystanej w roku 2016, gdy nie obowiązywała ani ustawa z 27 października 2017r., ani w szczególności przepis art. 35 ust. 1 wprowadzający limity maksymalnego wynagrodzenia m.in. dyrektora przedszkola niepublicznego, oraz poprzez błędne uzasadnienie wyroku w tym zakresie, gdyż Sąd pominął zarówno treść zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania art. 35 ust. 1 u.f.z.o. jak i skargi dotyczącej tego faktu, oraz poprzez niezgodne z prawdą i treścią decyzji określenie w uzasadnieniu wyroku, iż organ jedynie pośrednio oparł się na przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 u.f.z.o., podczas gdy organ wyraźnie przyjął ten przepis jako podstawę prawną do obliczenia wysokości wynagrodzenia dyrektora, w tym nawet z uwzględnieniem średniego wynagrodzenia w roku 2016;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, w ten sposób, że Sąd nie wskazał podstawy prawnej do rozstrzygania przez organ administracji oraz do wydania wyroku przez Sąd administracyjny co do ograniczenia wysokości wynagrodzenia dyrektora przedszkola niepublicznego w roku 2016 poprzez dowolne ustalenie takiej wysokości, w dodatku w oparciu o przepis ustawy nieobowiązującej (a nawet jeszcze nieuchwalonej) w roku 2016, oraz zaakceptowanie pośrednio oparcia decyzji na przepisie art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy orzeczenia zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości, przez co Sąd nie wskazał żadnego przepisu jako materialnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, przez brak uwzględnienia w orzeczeniu treści art. 90 ust. 3d u.s.o. jako swoistej materialnoprawnej podstawy wynagrodzenia dyrektora będącego jednocześnie osobą prowadzącą przedszkole;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy co do zakresu zadań i obowiązków wykonywanych przez dyrektora przedszkola, gdy zakres tych zadań i obowiązków był bezpośrednio i szczegółowo wymieniony w art. 39 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty, obowiązującej na datę zdarzenia;

10. art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 i 107 § 3.k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

11. art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów k.p.a.;

12. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.;

13. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz art. 6, 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji i wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji bez podstawy prawnej oraz co do powołanie się na przepis art. 44 u.f.p. jako podstawy do zakwestionowania wysokości wynagrodzenia, co stanowiło naruszenie przez organy przepisów art. 6 kpa w zw. z art. 7 i 8.k.p.a. polegającym na braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP;

14. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów braku wskazania w decyzji organu obowiązujących przepisów prawa, na których została wydana decyzja o zwrocie części dotacji, oraz braku uzasadnienia prawnego decyzji, w konsekwencji zarzutu braku podstaw prawnych do jej wydania;

15. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego skutkującym dowolnym i bez podstawy prawnej ustaleniu kwoty wynagrodzenia jako uzasadnionego oraz dowolnej, bez podstawy prawnej ustaleniu kwoty wynagrodzenia jako wypłaconego w nadmiernej wysokości, czyli wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.;

Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, następujących przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy;

1.art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak zastosowania tego przepisu w zakresie umożliwiającym wykorzystanie dotacji oświatowych na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola, a w konsekwencji przyjęcie, iż wynagrodzenie organu przedszkola jakim jest dyrektor nie stanowi wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji w wysokości ustalonej przez organ prowadzący, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony bezpośrednio i wprost przez ten przepis, który nie ograniczał w roku 2016 wysokości wynagrodzenia ani nie wprowadzał żadnych mechanizmów ustalania tej wysokości;

2. art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten umożliwia organom administracji oraz Sądowi ustalanie wysokości i kwestionowanie wynagrodzenia dla osoby prowadzącej przedszkole, pełniącej funkcję dyrektora, podczas gdy ten przepis ani żaden inny obowiązujący w roku 2016 nie upoważniał i nie dawał organom administracji udzielającym dotacji żadnych uprawnień do kształtowania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola, gdyż aż do roku 2018 brak było jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do ustalania i kwestionowania wysokości takiego wynagrodzenia;

3. art. 90 ust. 3d w zw. z art. 39 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i sprzeczne z przepisami uznanie, że strona miała obowiązek ustalenia zakresu swoich obowiązków i czynności jako dyrektor przedszkola, podczas gdy taki zakres jest ustawowo ustalony w art. 39 u.s.o.;

4. art. 131 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż poprzez wypłatę wynagrodzenia dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi, podczas gdy przepis art. 90 ust. 3d wprost określa dopuszczalność wykorzystania dotacji na wynagrodzenie dyrektora przedszkola;

5. art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez . nieprawidłowe przyjęcie, iż przepis ten dotyczy także jednostek spoza sektora finansów publicznych oraz stanowi podstawę do analizy i kwestionowania wysokości wynagrodzenia wypłacanego na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o., a także może stanowić podstawę materialnoprawną do orzeczenia o zwrocie dotacji w zw. z art. 251 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U.2021.2095 ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w tej sprawie należy zauważyć, że problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020r.,sygn.akt I GSK 1660/18 - Wyrok NSA dostępny w internecie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy uzasadnienia wskazanego orzeczenia, gdyż są one trafne również w okolicznościach tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy objęte zarzutem naruszenie tego prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to obowiązek uzasadnienia przez skarżącą kasacyjnie, że następstwa podnoszonych w skardze kasacyjnej uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Nie można Sądowi i instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009r., I OSK487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017r., I GSK 1329/15). Za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z: 27 lipca 2012r., I FSK 1467/11, 13 maja 2013r., II FSK 358/12).

Nie doszło też do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tj. Dz.U.2022.2492, dalej: p.u.s.a.), i art. 3 § 1 p.p.s.a. (zawierające ogólne zasady kontroli administracji publicznej), art. 133 § 1 p.p.s.a. (stanowiącego o momencie wydania wyroku i podstawie wyrokowania) i art. 134 § 1 p.p.s.a. (wyznaczającego granice orzekania sądu). Przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawierają samodzielnej treści normatywnej. O ich naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje Sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie tym mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego uregulowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019r., I GSK 3208/18, wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Odnośnie naruszenia art. 134 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z jego treścią, rozstrzygając daną sprawę Sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Tak więc i ten zarzut nie znajduje podstaw.

Nie jest także właściwym uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej samo wskazanie, że doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym przypadku art. 7 i art. 77 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli), art. 75 § 1 k.p.a. (dowód w postępowaniu administracyjnym) czy art. 80 k.p.a. (swobodna ocena dowodów). Przepisy te mają zróżnicowaną treść normatywną, a zatem chcąc wykazać, że doszło do ich naruszenia, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez sąd pierwszej instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania. Niezasadnie też autor skargi kasacyjnej przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., które mogą być naruszone tylko wówczas, gdyby Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydał orzeczenie oddalające skargę, lub gdyby Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - uwzględnił ją. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, w której Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Paragraf 3 tego przepisu stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Paragraf 5 omawianego przepisu odsyła w przypadku postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, którego naruszenie (art. 233 § 1) również zarzucono. Jak wskazuje treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu można stawiać w kontekście naruszenia reguł postępowania dowodowego przeprowadzonego po dopuszczeniu dowodów przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie jest natomiast trafny w odniesieniu do gromadzenia i oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy a zaakceptowanej przez Sąd I instancji.

Przepisy art. 44 ust. 3 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zostały powołane zarówno wśród zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia prawa materialnego. Koncentrują się one jednak wokół jednego argumentu, mianowicie że brak jest podstaw prawnych do oceny zasadności i ustalania poziomu wynagrodzenia dyrektora prowadzącego niepubliczne przedszkole. W tym kontekście podnoszony jest też główny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

Zarzuty kasatora nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone na gruncie powyższych przepisów jest w pełni prawidłowe. Sąd ten poprawnie zaakceptował ustalenia organów, że określenie wartości dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, znajduje oparcie w przepisie art. 90 ust. 3d u.s.o. Stanowi on, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jeżeli zatem co do części dotacji ustalono, iż nie została przeznaczona na cel opisany w przepisie, to znaczy, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił, że część wynagrodzenia dyrektora przedszkola nie spełnia celów z art. 90 ust.3d u.s.o., dlatego zasadnym jest stwierdzenie, że sytuacja ta wpisuje się w przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Z tego powodu nie jest zasadny argument skargi kasacyjnej o konieczności uchylenia decyzji z tego powodu, że nie zostały spełnione przesłanki z niniejszego przepisu.

Odrębną grupą zarzutów skargi kasacyjnej są natomiast te, które w ogóle kwestionują możliwość kształtowania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola. Na pełną akceptację zasługują rozważania Sądu I instancji w tym zakresie, mianowicie, że dotacja udzielana jest na dofinansowanie bieżącej działalności statutowe jednostek i związany z tym konkretny cel realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Trafnie też Sąd powołał motywy nowelizacji art. 90 ust. 3d u.s.o., wskazujące, że wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy. Takiego udokumentowania skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w toku postępowania przed organami. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie Kolegium nie ustaliło wysokości wynagrodzenia skarżącej bezpośrednio w oparciu o nieobowiązujący w 2016r. przepis art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a tiret 3 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych. Zastrzeżenia natomiast budził sposób w jaki skarżąca ustalała wysokość wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola. Z wystawionych przez skarżącą dowodów KW wynikało, że jej wynagrodzenie kształtowało się w różnych wysokościach, a przy czym w toku postępowania skarżąca nie wyjaśniła z czego wynikają różnice w wysokości wypłat za poszczególne miesiące, które w odniesieniu do wypłaty za styczeń w wysokości 7.000 zł w pozostałych miesiącach są wyższe o kwoty od 500 zł do 9.007,11 zł, czyli nawet ponad 100 %. Ponadto kwota w odniesieniu do całkowitej wypłaconej dotacji za 2016r. stanowi 38,24 % całej kwoty dotacji. Strona zaś nie wykazała, że zakres faktycznie realizowanych obowiązków przez dyrektora przedszkola niepublicznego był większy niż w przypadku dyrektorów placówek publicznych. To czyni uzasadnionym wniosek o zaistniałej dowolności przy ustalaniu wypłaconego jej wynagrodzenia. Co więcej, przyjęcie stanowiska kasatora o braku ustawowych uprawnień do kształtowania wynagrodzenia dyrektora stanowiłoby pominięcie normy z art. 126 u.f.p. Stanowi on, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego brak jest podstaw do kwestionowania zastosowania w przedmiotowej sprawie zasad przewidzianych art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Treść tego przepisu również jest doniosła dla sprawy, ponieważ zawiera kryteria użyte przez organy do oceny spornej kwoty dotacji. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd I instancji nie zanegował wynagrodzenia dyrektora przedszkola jako realizującego cel zawarty w dotacjach oświatowych. Zakwestionował jedynie jego wysokość w warunkach, gdy skarżąca nie udokumentowała ani zakresu wykonywanych zadań ani nie wskazała wysokości miesięcznego wynagrodzenia z tego tytułu. Innymi słowy, nie uzasadniła adekwatności wydatkowych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych. Jest to natomiast obowiązek beneficjenta w świetle powołanych wyżej przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. czy art. 44 ust. 3 u.f.p. Przepisy te zostały powołane zarówno przez organ jak i Sąd I instancji, gdzie dokonano prawidłowej ich interpretacji. Niezrozumiałe są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 k.p.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewskazaniu przez Sąd i instancji podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jak i zaakceptowaniu decyzji organu również nie zawierającej tych podstaw.

W pełni poprawnie WSA zaakceptował także ustalenia organów, że wynagrodzenie skarżącej powinno odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli. Organy właściwie uznały, że płaca w tej wysokości jest uzasadniona faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju jak praca skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte kryterium jest w pełni obiektywne i racjonalne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.