Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1489/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189 w zw. z art. 58  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 13/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie [...] z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 824 (osiemset dwadzieścia cztery) PLN uiszczoną tytułem wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Gl 13/22 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną: uchylił pkt I zaskarżonej decyzji i zasądził od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę 4.424 tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2022.176 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", oraz art. 104 k.p.a.:

1. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 27.474 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w Gminie R., obrębie R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...]i nr [...]o łącznej powierzchni 0,0902 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...]z dnia [...] marca 2017 r., [...]o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. ,,Wykonanie łącznika ulic R. wraz z oświetleniem'' w R. oraz postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2017 r. prostującego ww. decyzję;

2. ustalił odszkodowanie na rzecz P.S.A. z siedzibą w B. w wysokości 38.560 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej niezabudowanej, wskazanej w rozstrzygnięciu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono m.in., że organ ustalił jako stronę niniejszego postępowania Wojewodę Ś., reprezentującego Skarb Państwa. Zakres reprezentacji Skarbu Państwa ma charakter wyłącznie procesowy. Wojewoda, jako przedstawiciel Skarbu Państwa posiada zatem wyłącznie prawo do zastępowania Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu jako jego procesowy reprezentant. Z kolei zrzeczenie się odszkodowania przez Prezydenta Miasta R. nie ma charakteru procesowego, a charakter materialnoprawny. Prezydent Miasta uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wojewoda Ś., działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając naruszenie m.in. art. 12 ust. 7 specustawy drogowej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na złożeniu przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania oraz art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie ustalił należnego Skarbowi Państwa odszkodowania oraz umorzył postępowanie.

Wojewoda Ś. jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...].:

l. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R.z dnia [...] lutego 2021 r., w części dotyczącej pkt. 1 oraz orzekł w tym zakresie o ustaleniu odszkodowanie w wysokości 27.474 zł na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb R. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]o łącznej powierzchni 0,0902 ha oraz zobowiązał do wypłaty tegoż odszkodowania Prezydenta Miasta R.;

II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania uznając, iż odpowiadał cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. Jednocześnie organ l instancji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, przyjmując oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożone przez Prezydenta Miasta R., działającego w imieniu Skarbu Państwa. Organ odwoławczy wskazał, iż podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym jest Wojewoda Ś. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. nie miał umocowania do złożenia oświadczenia w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, nie posiadając legitymacji do złożenia ważnego oświadczenia w tym przedmiocie.

Prezydent Miasta R. reprezentujący Gminę R. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody Ś. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jego uchylenie.

Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenia jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach wskazanego na wstępie wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. wskazał, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Ś. wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do wniosku o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W tym zakresie stwierdził, iż zgodnie z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a tejże ustawy. Przepis art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wskazuje zatem, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei art. 11a ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. wskazuje natomiast, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przyjęte w ustawie rozwiązanie jest niezręczne, skoro tenże wojewoda jest również właściwy do rozpoznania środka odwoławczego, co można wywieść z art. 11g ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Wprawdzie art. 11g ust. 1 pkt 1 tejże ustawy odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. Specustawa drogowa w zakresie właściwości organu odwoławczego stanowi bowiem lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w tym zakresie i tak należy traktować ten przepis również w zakresie właściwości organu odwoławczego w sprawach odszkodowawczych. Sąd I instancji wskazał następnie, iż już uprzednio w podobnych przypadkach dopuszczał legitymację procesową gminy w zaskarżeniu rozstrzygnięcia wojewody i rozpoznawał sprawy merytorycznie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny nie uznawał legitymacji gminy w złożeniu środka odwoławczego do sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2021 r., I OSK 1642/21; postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., I OSK 1698/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej, powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (vide: uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji gmina może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, celem ochrony swoich interesów.

Sąd I instancji wskazał, iż z taką argumentacją nie zgadza się w występującym w badanej sprawie układzie procesowym. Zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami, to starosta jest organem właściwym do rozstrzygania w kwestii ww. odszkodowań. Starosta nie jest organem gminnym, tylko powiatowym. Nie zmienia tego faktu sytuacja, że miastom są przyznane w niektórych przypadkach prawa powiatu, jak w badanej sprawie. Wynika to z treści art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2022.528 ze zm.), dalej jako "u.s.p.". W świetle tego ostatniego przepisu funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta; 2) prezydent miasta. Przepis art. 92 ust. 2 u.s.p. wskazuje, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Jednocześnie, w świetle art. 4 ust. 6 u.s.p. zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. W ocenie Sądu I instancji nie można pomijać, że Prezydent Miasta R. działał w sprawie nie jako organ gminny, ale jako organ powiatowy, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Wykonywanie przez prezydenta miasta na prawach powiatu funkcji starosty nie jest tym samym, co wykonywanie przez niego funkcji organu wykonawczego gminy. Są to inne kompetencje. Mimo to, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Nie powiat jednak złożył w opisywanej sytuacji środek odwoławczy do sądu administracyjnego, ale gmina przez organ wykonawczy, która posiada osobowość prawną, a jej mienie podlega ochronie konstytucyjnej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Sąd I instancji wskazał dalej, iż dotychczasowa linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego również była odmienna, przywołując postanowienie z dnia 24 czerwca 2010 r., I OSK 466/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dodatkowo Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawa do sądu (vide: wyrok TK z dnia 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007/9/108), wskazując na pozbawienie Gminy Miasta R. prawa do złożenia środka zaskarżenia do sądu administracyjnego w sytuacji gdy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w sposób pozytywny, w porównaniu z treścią art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, według którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Oba przepisy stanowią dopełnienie i wynika z nich m.in. to, że prawo "każdego" do sądu oznacza, że "nikomu" nie można zamykać drogi sądowej w dochodzeniu naruszonych wolności lub praw. Przysługuje ono także podmiotom występującym w obrocie prawnym innym niż osoby fizyczne. Gmina jest osobą prawną, jej majątek podlega ochronie konstytucyjnej, zatem dla realizacji jej prawa do sądu nie ma znaczenia, że wykorzystywane jest mienie publiczne. Jeżeli bowiem ustawodawca przyznaje określonym jednostkom własne uprawnienia, umocowując je do działania w obrocie prawnym, to – co do zasady – stają się one beneficjentami prawa do sądu z wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Sąd I instancji wskazał na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2005 r., P 11/04 (OTK-A 2005/3/32), w którym stwierdzono: "Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje, że konstytucyjne prawo do sądu, konstruowane na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, może też służyć ochronie osób prawnych, nawet prawa publicznego, ale tylko w takim zakresie, w jakim korzystają one z praw lub wolności przysługujących jednostkom. Przykładowo, gmina występująca w roli właściciela nieruchomości, w razie zamknięcia jej drogi sądowej, na pewno mogłaby powołać się na art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji i domagać się ochrony na ich podstawie." Sąd wskazał, iż badana sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a zatem chodzi w niej o ochronę majątku gminnego. W interesie Gminy Miasta R. jest, by nie wypłacać odszkodowania i zachować środki na inne inwestycje, a w interesie Skarbu Państwa było i jest, aby za odjętą własność takie odszkodowanie otrzymać. Widoczny jest tu zatem konflikt dwóch interesów publicznych, który wymaga rozstrzygnięcia w drodze sporu przed sądem administracyjnym.

Uznając zatem dopuszczalność wniesionej przez Gminę R. skargi, wbrew żądaniu odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wskazał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. W tym zakresie wskazano, iż przepis art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy jedynie uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Żaden przepis w tym zakresie nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego lecz stanowi oświadczenie woli podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Jego skuteczność nie podlega zatem badaniu w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji także sądowoadministracyjnym. Oświadczenie takie może być złożone niezależnie od jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, które może wtedy nawet się nie toczyć (art. 12 ust. 8 specustawy drogowej). Sąd wskazał także, że art. 11b u.g.n. dodany został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1561), zmieniającej u.g.n. z dniem 9 września 2021 r., a więc po złożeniu ww. oświadczenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2021 r. o zrzeczeniu się odszkodowania. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że uchybienie ww. przepisom oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt. I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Ś., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu I instancji, nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i przyjęciu, iż Gmina R. mogła wnieść skargę w sprawie, w której jej organ wydał decyzję administracyjną;

2) art. 58 § l pkt 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odrzucenia skargi w sprawie, w której były podstawy do przyjęcia oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie Gminy R.;

3) art. 269 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do legitymacji skargowej powiatu zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.p.;

4) art. 151 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody Ś. mimo wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony (w przypadku uznania, że brak legitymacji do wniesienia skargi skutkuje jej oddaleniem), a nadto pomimo prawidłowych ustaleń organu odwoławczego w przedmiocie braku skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n.;

5) art. 12 ust. 8 w związku z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej oraz z art. 23 ust. 1e u.g.n. przez uznanie za prawidłową decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wydanej w oparciu o oświadczenie w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania, w sytuacji gdy Prezydent Miasta R. nie miał umocowania do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, tj. w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, a tym samym oświadczenie to nie mogło odnieść skutku.

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23 ust. 1e u.g.n. w związku z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej polegającą na uznaniu, że reprezentacja Skarbu Państwa przez wojewodę, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, nie dotyczy przypadku złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że to prezydent miasta na prawach powiatu, a nie wojewoda, działający jako reprezentant Skarbu Państwa, uprawniony jest w ww. okolicznościach do złożenia oświadczenia w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie, w razie uznania że skarga nie podlega odrzuceniu, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie art. 185 p.p.s.a. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawione zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 p.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r., II GSK 310/08; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż kwestia dopuszczalności skargi stała się także podstawą zarzutów kasacyjnych, odniesienie się do niej wypełnia dwa z ww. źródeł badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym.

Ocenę skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym jest także inny podmiot, któremu ustawa przyznała prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Odnosząc się do kwestii legitymacji skargowej należy zauważyć, iż problem prawny zarysowany treścią zarzutów kasacyjnych nie jest nowy i był już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Odwołując się do nich należy pokreślić, iż w toku badanego postępowania aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego pogląd ten uznać należy za ugruntowany (vide: postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49; uchwała SN z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSN 1985/7/86). Nie uległ on zmianie po samorządowej reformie ustrojowej państwa. Podkreślano wówczas, że organ samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (vide: postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl.), ale także wówczas, gdy jej organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994/6/34; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33). Stanowisko to było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 617/11; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK ZU 2009/9/139), oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M.Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3/35; W.Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10/516; G.Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). Jednostka samorządu terytorialnego nie jest także legitymowana do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17), a nadto taka jednostka, której organowi powierzono kompetencje władcze do orzekania w określonej sprawie, nie ma możliwości dochodzenia interesu prawnego nie tylko w trybie postępowania administracyjnego ale także sądowoadministracyjnego (vide: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).

Powyższe pozwala uznać, iż w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma bowiem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie jest ona również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., OSK 801/14, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., I OSK 1563/21; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r., I OSK 1700/21; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., I OSK 1451/20; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2021 r., II OSK 3381/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto zaprezentowano je na gruncie okoliczności spraw bliźniaczo podobnych do aktualnie rozstrzyganej (vide postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2021 r., I OSK 1642/21; postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., I OSK 1698/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro Prezydent Miasta R. jako organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 specustawy drogowej, rozstrzygnął sprawę odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę Miasta R. prawa własności nieruchomości w związku z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność, iż Wojewoda Ś.jako organ odwoławczy, ww. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. częściowo rozstrzygnął reformatoryjnie sprawę, uchylając decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2021 r. i zobowiązując Prezydenta Miasta R. do wypłaty na rzecz Skarbu Państwa ustalonego w toku postępowania odszkodowania, nie prowadzi do wniosku, iż jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje ww. organ I instancji staje się podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji Wojewody Ś. do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że osobowość prawna, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP stanowi podstawowy element przesądzający o podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, ponoszenia odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego jest taką samą osobą prawną, jak wszystkie osoby prawne podlegające regulacjom prawa cywilnego. Jej samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Nie ulega także wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to jednak wyłącznie jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, służące zapewnieniu realnej możliwości ich wykonywania. Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto jednostki samorządu terytorialnego wykonują powierzone im zadania publiczne przede wszystkim poprzez swoje organy, będące jednocześnie organami administracji publicznej powołanymi do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności (vide: J.Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 213; postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 70/05, OTK ZU 2007/6A/60, s. 871). Wykonując zadania w zakresie rozstrzygania spraw administracyjnych organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym (zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów odnoszących się do legitymacji procesowej do wniesienia skargi (art. 28 k.p.a. w związku z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a.), zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw byłaby władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną stron postępowania, a więc podmiotów od niej niezależnych, a następnie pozostawałaby uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pominięcie znaczenia kompetencji organu owej jednostki samorządu terytorialnego, a także samego faktu wydania przez ów organ decyzji w tej sprawie, oznaczałoby, iż jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje znacząco szerszy zakres ochrony prawnej niż podmiotom, których interesom mają służyć. Pozostawałaby to nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, stosownie do art. 2 Konstytucji RP (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe nie oznacza, iż jednostki samorządu terytorialnego pozbawione są w powyższych sytuacjach ochrony prawnej. Utrwalony jest bowiem pogląd prawny, iż jednostki samorządu terytorialnego mają uprawnienie do inicjowania działań przez prokuratora, będącego organem ochrony praworządności.

Trafnie zatem w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. wskutek przyznania Gminie Miasta R. legitymacji skargowej oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wskutek nieodrzucenia skargi wniesionej przez ów podmiot.

Wypada także dostrzec, iż sytuacja, w której prezydent miasta na prawach powiatu wykonując zadania starosty i wydając w ramach przyznanych ustawą kompetencji decyzję ustalającą odszkodowanie za grunt przejęty decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej, powoduje wyłączenie możliwość reprezentowania przez ten organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej samej sprawie, zarówno jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu), jak i Skarbu Państwa (vide: postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym wobec miasta na prawach powiatu aktualna pozostaje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 wskazująca, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wszak miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu, w której funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 i 2 u.s.p.). Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i konkretnych. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana określonego stanowiska w trybie przewidzianym w art. 269 ust. 1 – 3 p.p.s.a., dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide: A.Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] J.Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd prawny o przysługiwaniu w badanej sprawie legitymacji procesowej Gminie Miasta R., miastu na prawach powiatu, pozostając w sprzeczności z ww. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, narusza także art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie podzielając stanowiska zajętego w ww. uchwale zaniechał przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadny zatem okazał się także zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Niedopuszczalność skargi inicjującej kontrolowane postępowanie sądowe oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do tego aby przedmiotem oceny uczynić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do konkretnych okoliczności sprawy, w szczególności reprezentacji Skarbu Państwa i skuteczności oświadczenia Prezydenta Miasta R. o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania należnego Skarbowi Państwa.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.