Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 311/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie sędzia NSA Halina Kremis sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2014r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody D. z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr [...] Burmistrz S. działając na wniosek R.Z., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w wyniku którego powstały m.in. działki o numerach: [...][...][...][...], AM-1, obręb [...], o łącznej powierzchni 0,2597 ha.

Pismem z 18 grudnia 2012 r., R.Z., powołując się na przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", wystąpiła do Starosty Powiatu W. o przyznanie odszkodowania za wymienione wyżej działki. Strona wskazał, że pomimo próby polubownego załatwienia sprawy, nie doszły do porozumienia z Gminą S.

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne celem ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości gruntowej. W toku tak zainicjowanego postępowania organ pozyskał wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...], według stanu na 13 kwietnia 2011 r., aktualny wypis i kopię mapy ewidencyjnej dla wydzielonych działek, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień 13 kwietnia 2011 r. oraz odpisy zupełne ksiąg wieczystych nr [...] - księga nieruchomości, z której wydzielono działki i nr [...] - w której ujawniono prawo własności nowopowstałych działek. Następnie postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r., celem ustalenia wartości działek gruntu powołano biegłego rzeczoznawcę – Z. M. Operat został złożony przez biegłego do akt sprawy w dniu 18 marca 2013 r. o czym zawiadomiono strony, pouczając jednocześnie o możliwości zapoznania się z jego treścią, sporządzania notatek i odpisów, zgłaszania uwag i zastrzeżeń, a także przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu podważenia kwestionowanego operatu szacunkowego lub złożenia kontroperatu. W dniu 15 marca 2013 r., w siedzibie organu stawił się upoważniony przez organ pracownik Urzędu Miasta w S., który zapoznał się z aktami sprawy. Organ wydał wówczas kopię operatu szacunkowego.

Po zapoznaniu się z otrzymanym operatem - w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013r. Burmistrz oświadczył, że na cenę transakcyjną jednej z nieruchomości przyjętych do porównań miały wpływ ustalenia z byłymi właścicielami dotyczące zaległych zobowiązań wobec Gminy S., wobec czego nie powinna taka nieruchomość być brana pod uwagę w procesie wyceny. Ustosunkowując się do tego stanowiska biegły, w piśmie z dnia 20 maja 2013 r., wyjaśnił powołując się na treść aktu notarialnego Rep. A nr [...], że sposób zapłaty nie miał wpływu na wynegocjowaną wcześniej cenę transakcji, a cena jednostkowa sprzedaży tej nieruchomości nie odbiega rażąco od cen nieruchomości przyjętych do analizy. W dniu 6 czerwca 2013 r. odbyła się w Starostwie Powiatowym we W. rozprawa administracyjna z udziałem biegłego. W jej trakcie wnioskodawczyni oświadczyła, że nie wnosi uwag do postępowania i akceptuje wartość nieruchomości oszacowaną przez biegłego. Natomiast pełnomocnicy Gminy S. oświadczyli, że stanowisko gminy zostanie przedstawione w terminie 7 dni od dnia rozprawy. Wobec braku stanowiska stron w wyznaczonym terminie organ pismem z dnia 17 lipca 2013r. wezwał strony o zajęcie stanowiska, a następnie pismem z dnia 29 lipca 2013 r. zawiadomił o zebraniu całości materiału dowodowego, z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. R.Z. oświadczyła, że nie wnosi uwag i zastrzeżeń do postępowania.

W tak kształtującym się stawnie sprawy decyzją z 19 sierpnia 2013 r., nr [...] Starosta Powiatu W. ustalił odszkodowanie w wysokości 124.100 zł za wydzielone pod drogi publiczne działki nr [...], [...], [...], [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz S. Odwołujący zakwestionował prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podniósł, że przyjęte w operacie do porównań nieruchomości podobne są to działki o małych powierzchniach, przeznaczone pod poszerzenie istniejących uzbrojonych w sieci oraz utwardzonych dróg publicznych, aktualnie i faktycznie użytkowanych już jako drogi publiczne. Wyceniana nieruchomość składa się natomiast z dwóch działek o numerach [...] i [...] stanowiących nieutwardzone drogi gruntowe, w obrębie których obecnie przebiegają sieci uzbrojenia terenu, a także działek nr [...] i [...] będących łącznikami pieszo - jezdnymi, nieutwardzonych i nieposiadających sieci uzbrojenia terenu. Zdaniem odwołującej się strony, wartość 1 m² oszacowanych działek (47,78 zł) została zawyżona, ponieważ "sytuacja na rynku nieruchomości podlega ciągłym spadkom, a propozycje Gminy co do odszkodowań za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne mieszczą się w granicach 30 - 40 zł za 1 m².

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu odwoławczym, po uzupełnieniu materiałów dowodowych o wydruki z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina Ś. K. oraz wydruki z elektronicznych ksiąg wieczystych nr [...], nr [...], Wojewoda D. decyzją z 11 marca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W obszernym uzasadnieniu przedstawił regulację prawną poświęconą ustaleniu odszkodowania za działki gruntu powstałe i przejęte w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem działki gruntu wydzielone z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejętą w ten sposób działkę, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III u.g.n. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Tym samym odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). Przy czym jeżeli na przejętej nieruchomości ustanowione są inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 128 ust. 2 u.g.n.).

Powołując się na powyższą regulację Wojewoda wskazał, że dokonując oceny, czy stronie przysługuje odszkodowanie, musiał ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami definicji legalnej pojęcia "droga publiczna". W takim przypadku za właściwe w sprawie uznano odwołanie się do regulacji znajdującej się w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r" poz. 260 ze zm.), dalej "u.d.p.". Zgodnie z zawartą w art. 1 u.d.p. definicją normatywną przez drogę publiczną traktuje się drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Powołując się na utrwalone w judykaturze stanowisko dotyczące pojęcia drogi publicznej na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. organ odwoławczy zauważył, że nie należy tego pojęcia sprowadzać do gramatycznego odzwierciedlenia przepisów ustawy o drogach publicznych, które zaliczenie danej drogi do kategorii publicznych dróg gminnych uzależniają od spełnienia dwóch warunków: materialnego - to znaczy, że są to drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych oraz formalnego - uchwały rady gminy podjętej po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, Warszawa 2011; wyroki WSA: w Krakowie z dnia 21 września 2010 r., sygn. II SA/Kr 799/10, w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. II SA/Gd 413/08, w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 781/08). Według organu odwoławczego w świetle komentowanego przepisu kategoryzacja dróg jest związana z ustaleniem w planie miejscowym funkcji dla danej drogi, co należy uczynić z uwzględnieniem oczywiście tych przepisów, które przesądzają o kwalifikacji danej drogi - jako publicznej (art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p). O wydzieleniu działek pod drogi publiczne nie przesądza natomiast fakt, czy dany teren został uchwałą rady gminy zaliczony do kategorii dróg publicznych.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.p. drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stąd funkcjonalność danej drogi powinna być dodatkowo opisana w powiązaniu z klasyfikacją techniczno-użytkową dróg publicznych, określoną w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, dalej: "r.MTiGM"). W powołanym akcie normodawca określił, że drogą w rozumieniu rozporządzenia jest droga publiczna (§ 3 pkt 1). Przez linie rozgraniczające drogę rozumie się natomiast granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 pkt 3). Stosownie do § 4 ust. 1 w związku z § 3 pkt 3 r.MTiGM, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg publicznych oznaczone stosownym symbolem: autostrady (A), ekspresowe (S), główne ruchu przyspieszonego (GP), główne (G), zbiorcze (Z), lokalne (L), dojazdowe (D). Przy czym drogi gminne powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: L, D i wyjątkowo klasy Z (§ 4 ust. 2). Szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych (§ 6). Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli zamieszczonej w § 7 ust. 1 r.MTiGM. W przypadku ulicy klasy D (droga dojazdowa) o przekroju jednojezdniowym szerokość w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10 m. Natomiast dla ulicy klasy L (droga lokalna) o przekroju jednojezdniowym szerokość w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m. W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 (§ 7 ust. 2 zd. 1). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 349/09; z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1485/06, z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 34/12, wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r., sygn. II SA/Po 893/09; z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Po 81/11; w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. I SA/Wa 1834/07), organ II instancji wyjaśnił, że dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). W wyroku tym Trybunał uznał, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie administracyjna kwalifikacja. W ocenie Trybunału, dochodzi do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek w przypadku, gdy podział prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, albowiem - jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał - może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Zdaniem Trybunału odmowa wypłaty odszkodowania za działki przeznaczone w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono, narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji.

Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje w pierwszej kolejności na podstawie analizy treści decyzji podziałowych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2012 r., sygn. II SA/Po 660/12). W tym zakresie zauważył, że zawarte w decyzji podziałowej dyspozycje dotyczące przejścia prawa własności nie mają rozstrzygającego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. W tym znaczeniu decyzja podziałowa nie stanowi wprost o przejściu własność nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną i skutki prawnorzeczowe nie są przedmiotem jej rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Poznaniu, a także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. II SA/Wr 707/09). Niemniej jednak organ odwoławczy zauważył, że w piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że w decyzji o zatwierdzeniu podziału powinny się znaleźć informacje określające działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie ze wskazaniem, z jakiego dokumentu planistycznego wynika takie przeznaczenie wydzielonej działki gruntu. Podaje się również, że właściwy organ zobowiązany jest zawrzeć w decyzji informację o skutkach prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz wskazać podmiot publicznoprawny, który jest beneficjentem tych skutków prawnych (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, Warszawa 2011, s. 627, 642).

W świetle przedstawionego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że decyzją podziałową z dnia 13 kwietnia 2011 r. Burmistrz S. na wniosek właścicielki nieruchomości, wydzielił działki nr [...] i [...], jako przeznaczone pod teren ciągów pieszo - jezdnych o charakterze publicznym, działkę nr [...], przeznaczoną pod drogę gminną oraz działkę nr [...], przeznaczoną pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej. W decyzji podano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa działki o numerach [...], [...], [...], [...] przejdą z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym w trybie rokowań i negocjacji. W ocenie organu takie sformułowanie wskazuje, że zamiarem organu zatwierdzającego podział było wydzielenie działek pod ciągi komunikacyjne o charakterze publicznym i przejęcie nieruchomości. Dla oceny intencji organu zatwierdzającego podział nie jest także bez znaczenia powołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. Ponadto w decyzji tej stwierdzono, że projekt podziału stanowiący jej podstawę jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ś. K. nr [...] z dnia 8 lipca 2004 r. Zatem oceny skutku prawnego w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] należy dokonywać w oparciu o ten plan. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził na podstawie załączonego do akt sprawy wypisu z m.p.z.p., że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 021 KD - tereny drogi publicznej klasy dojazdowej, dla której ustalono szerokość w liniach rozgraniczających nie mniej niż 10 m oraz w części jak na rysunku planu nr 1 - 20 m. Działka nr [...] położona była natomiast w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 04 KL- tereny drogi publicznej klasy lokalnej, o szerokości w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu nr 1, nie mniej niż 12 m. W ocenie organ odwoławczego - wobec treści m.p.z.p., nie budzi wątpliwości charakter dróg 021 KD oraz 04KL, pod które przeznaczono działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Wola zakwalifikowania tych terenów komunikacyjnych do kategorii dróg publicznych została wyraźnie ujawniona w definicji opisowej części planu. Nadto, z punktu widzenia przedstawionych ustaleń planu w zakresie parametrów technicznych (szerokość w liniach rozgraniczających drogi), drogi te spełniają uregulowane w § 7 ust. 1 r.MTiGM warunki techniczne dla drogi gminnej. Wydzielone jako publiczny ciąg pieszo - jezdny działki nr [...] i nr [...] w dniu dokonania podziału położone były na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem KP /tereny ciągów pieszo - jezdnych i dróg wewnętrznych/, który zgodnie z definicją zawartą w części opisowej planu "przeznacza się pod ciągi pieszo-rowerowe lub drogi wewnętrzne. Teren należy kształtować w formie utwardzonych jezdni i chodników lub pasów pieszo jezdnych". Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że przepisy planu - w odróżnieniu od zapisów zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji podziałowej - nie precyzują, czy ciągi, o których mowa, będą miały publiczny charakter. W ustaleniach szczegółowych tekstu planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem KP nie określono również parametrów ulic (szerokości w liniach rozgraniczających). Z rysunku planu wynika, że szerokość linii rozgraniczających drogę KP na wysokości działki nr [...] i nr [...] jest mniejsza niż wynika to z § 7 ust. 1 r.MTiGM i wynosi 5 m. Akta sprawy zawierają także wyrys z mapy ewidencji gruntów i budynków, na którym szerokość ww. działek także wynosi 5 m. W przekonaniu organu II instancji odstąpienie od określonych w § 7 r.MTiGM, minimalnych parametrów dróg i ulic, nie wyklucza możliwości nadania danej drodze statusu drogi publicznej. W tym zakresie organ zauważył, że § 7 ust. 2 tego aktu, dopuszcza przyjęcie - w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem - mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga jednak przeprowadzenia analizy, obejmującej elementy, o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 1 -6 r.MTiGM. Dalej organ odwoławczy odwołał się do wskazówek zawartych w powołanym wcześniej wyroku ETPC, w którym istotne znaczenie dla oceny statusu prawnego nieruchomości przypisuje się nie administracyjnej kwalifikacji, ale funkcjonalność drogi w znaczeniu materialnym oraz powszechność dostępu. Warunkiem wyrażonym przez ustawodawcę, aby uznać określoną drogę za należącą do danej kategorii, jest funkcja jaką ona pełni w układzie komunikacyjnym. Przepisy r.MTiGM drogi jako aktu wykonawczego do Prawa budowlanego (§ 2 r.MTiGM), w procesie wykładni mpzp mogą być wykorzystywane pomocniczo, nie mogą jednak przesądzać o charakterze planowanej drogi. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepisy rozporządzenia nie wymieniają ciągów pieszo - jezdnych, bądź rowerowych, jako odrębnej klasy dróg publicznych. Okoliczność, że ciągi pieszo-jezdne bądź rowerowe nie stanowią odrębnej klasy dróg publicznych, nie wyłącza ich jednak z kategorii dróg publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z art. 4 pkt 6 u.d.p. wynika, że drogą dla rowerów jest droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów jednośladowych, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi. Dalej, zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (bez zawężenia do określonego rodzaju pojazdów, przykładowo - pojazdów samochodowych, jak ma to miejsce w definicji drogi ekspresowej lub autostrady), natomiast stosownie do art. 4 pkt 6 chodnikiem jest część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), drogę w rozumieniu tej ustawy stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem dla pojazdów szynowych, znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Wreszcie, pojazdem w rozumieniu powołanej ustawy jest środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane, a w tym - rower (art. 2 pkt 31, w związku z pkt 47). W konkluzji organ II instancji uznał, że również ciąg pieszo - rowerowy, nieprzeznaczony do ruchu pojazdów samochodowych, może stanowić drogę publiczną w rozumieniu przepisów u.d.p.

Ponadto Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z § 10 r.MTiGM droga powinna mieć w szczególności jezdnię, jeśli jest przeznaczona do ruchu pojazdów oraz chodnik, jeśli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Stosownie natomiast do § 43 ust 2 zd. 2 r.MTiGM, ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Jest to zatem przepis dopuszczający budowę tzw. pieszo-jezdni, choć przepisy r.MTiGM nie posługują się takim określeniem. Pojęciem tym posługuje się natomiast przepis § 14 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), dopuszczając zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. W takiej sytuacji przyjęto w sprawie za właściwe stanowisko, że formę ciągu pieszo-jezdnego może przybrać szlak komunikacyjny zapewniający dostęp nieruchomości do drogi publicznej nie będący drogą publiczną oraz drogi publiczne zaliczone do kategorii dróg gminnych o klasach L i D w strefie zamieszkania.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest wykluczone realizowanie ciągów pieszo - jezdnych, w tym pieszo - rowerowych jako inwestycji celu publicznego (zob. WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 671/10). Oceniając, czy ciąg komunikacyjny KP, pod który wydzielono działki nr [...] i [...], ma publiczny charakter organ odwoławczy uznał za konieczne wzięcie pod uwagę tego, czy teren ten wraz z siecią dróg publicznych, z którymi jest połączony (tereny oznaczone symbolem 022KD, 021 KD oraz 04KL) zapewnia obsługę komunikacyjną jednostek o dekretacji planistycznej 52MNU, 53MNU, 54MNU, 56MNU, 61MNU, 60MNU. W takiej sytuacji organ II instancji przyjął, że teren ten przewidziano jako ciąg komunikacyjny dla kilkunastu odrębnych nieruchomości, który uzupełnia otaczającą go sieć dróg ogólnodostępnych służących miejscowym potrzebom. Jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych ma służyć nie tylko właścicielom przyległych działek, ale i ogółowi użytkowników. Stosownie do art. 7 ust. 1 u.d.p., drogę umiejscowioną w układzie dróg gminnych, mającą znaczenie lokalne, należy uznać za drogę kategorii gminnej. Istotne znaczenie przy kwalifikacji ciągu pieszo - jezdnego jako publicznego, ma również okoliczność, że wola odróżnienia ciągów pieszo - jezdnych oraz dróg wewnętrznych została w przepisach planu wyraźnie wyrażona (normodawca nie utożsamił w przepisach planu tych dwóch pojęć).

Według Wojewody, twierdzenie o przejściu własności wskazanych działek na rzecz Gminy S. wykluczałoby dokonanie podziału nieruchomości pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (zob. art. 99 u.g.n.). Powołana decyzja Burmistrza nie realizuje takich wymogów. W dacie orzekania o podziale nie było bowiem wątpliwości, że drogi, pod które wydzielono działki gruntu będące przedmiotem postępowania, organ traktuje jako drogi publiczne. Informacje o publicznym charakterze dróg, pod które zostały wydzielone, zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Burmistrz w treści decyzji poinformował o skutkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Twierdzenie, że przedmiotowe działki traktowane były jako drogi publiczne i w takim celu zostały wydzielone na mocy decyzji podziałowych uzasadnia także okoliczność, że zostały one odłączone z dotychczas prowadzonej księgi wieczystej i przyłączone przez Gminę S. do ksiąg wieczystych z wpisem wymienionej Gminy jako właściciela, a także, że w toku postępowania Gmina nie kwestionowała skutku przejścia z mocy prawa na jej rzecz ich własności. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że wszystkie przedmiotowe działki gruntu przeszły z mocy prawa na własność Gminy S..

Przedstawiając stanowisko dotyczące kwestii wymogu przeprowadzenia bezskutecznych uzgodnień, organ odwoławczy wyjaśnił, że o negatywnym ich wyniku można mówić wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań. W rozpatrywanym przypadku R.Z. kilkakrotnie zwracała się do Burmistrza S. o wypłatę odszkodowania za wydzielone pod drogi działki (pismo z dnia 12 maja 2011 r., z dnia 2 lutego 2012 r., z dnia 28 marca 2012 r., z dnia 9 maja 2012 r.). W odpowiedzi, w piśmie z dnia 12 października 2012 r. Burmistrz zaproponował za przejęte działki gruntu odszkodowanie w wysokości 90 895 zł, przyjmując cenę 35 zł za 1 m². Pismem z dnia 21 listopada 2012 r. Gmina S. podtrzymała propozycje co do kwoty odszkodowania, która jednakże nie została zaakceptowana przez byłą właścicielkę nieruchomości. Wobec powyższego pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. wystąpiła o "skierowanie przedmiotowej sprawy do Starosty Powiatu Wrocławskiego w celu wykonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, a po jej wykonaniu wydania przez starostę stosownej decyzji dot. wysokości odszkodowania". W tych okolicznościach za trafnie uznał Wojewoda stanowisko organu I instancji, że pomimo podejmowanych prób negocjacji, zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia", uprawniający Starostę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, które dotyczą sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, organ II instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewoda po dokonaniu oceny opinii biegłego przez pryzmat zachowania wymogów formalnych, jak i materialnych, uznał analogicznie jak organ I instancji, że przedłożona wycena - pomijając niewielki błąd rachunkowy jest zupełna, logiczna i wiarygodna w związku z czym należy uznać ją za dowód potwierdzający wartość rynkową nieruchomości. Wskazał, że do określenia wartości rynkowej spornej działki biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z kolei poprzez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "r.RM"). Szczegółowo sposób wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne uregulowano natomiast w § 36 r.RM, który w ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. określa się, przyjmując stan nieruchomości odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. (tj. w pierwszej kolejności zgodnie z mpzp) bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei w § 36 ust. 4 r.RM wprowadzono regułę, zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). W przekonaniu organu odwoławczego rzeczoznawca stosownie do brzmienia powołanej regulacji, ustalił stan nieruchomości na dzień wydania przez Burmistrza S. decyzji podziałowej, tj. 13 kwietnia 2011 r. Nie wzbudziło zastrzeżeń organu także aktualność transakcji stanowiących podstawę wyceny. Ramy czasowe monitorowania rynku zakreślono bowiem na okres od maja 2011 r. do dnia wyceny, tj. 11 marca 2013 r. (str. 14), co odpowiada pkt 3.3., wchodzącej w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Noty Interpretacyjnej Nr 1 - Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości, dalej "NI" stanowiącego iż do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Dalej zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). W świetle powołanych przepisów organ II instancji przyjął, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dla potrzeb wyceny biegły objął analizą "lokalny rynek nieruchomości gruntowych stanowiących przedmiot prawa własności z przeznaczeniem w planach pod budowę lub poszerzenie dróg publicznych", a więc obiektów, które analogicznie jak przedmiot opinii charakteryzują się przeznaczeniem "drogowym", co świadczy o zachowaniu pomiędzy nimi wymaganego przez przepisy prawa kryterium podobieństwa pod względem przeznaczenia. Nie zostały również uwzględnione sugestie odwołującej się strony w kwestii niezachowania podobieństwa nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań "aktualnie i faktycznie użytkowanych już jako drogi publiczne". Przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości biegły wykorzystał bowiem ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży "nieruchomości gruntowych" przeznaczonych w planie pod budowę lub poszerzenie dróg publicznych, które nie mogły uwzględniać ewentualnych nakładów poniesionych po dniu zawarcia transakcji ustalających ww. ceny w celu urządzenia na tych nieruchomościach drogi. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, aktualny stan tego typu działek gruntu - który może być odmienny od stanu istniejącego w dacie zawarcia transakcji - pozostaje bez znaczenia. Ponadto dodał, że brak w tym zakresie różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań, potwierdza ustalenie rzeczoznawcy określające - w sposób wyczerpujący - cechy różniące nieruchomości (str. 14-15 operatu), do których nie zaliczono stanu zagospodarowania. Obszar rynku lokalnego zdefiniowano z kolei jako teren powiatu wrocławskiego. Mając na względzie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym "rynek lokalny" rozciąga się na teren gminy i powiatu, Wojewoda przyjął, że granice przestrzenne obszaru badania zostały określone prawidłowo, powołując się w tym zakresie na wyroki: NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08, WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 626/09.

W dalszej części rozważań organ wskazał, że biegły - na przeprowadzonego badania rynku, wyodrębnił 8 reprezentatywnych transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne gminne (tabela nr 1), spośród których 4 miały za przedmiot grunty położone w gminie K., [...] w gminie S., [...] w gminie D. Wybór tego rodzaju obiektów spoza obszaru gminy S., nie wzbudził zastrzeżeń organu, ponieważ w tym zakresie rzeczoznawca nie wykroczył poza granice rynku lokalnego, a istniejące co do położenia różnice zostały następnie skorygowane przez przyjęcie atrybutów lokalizacja oraz usytuowanie względem głównych miast. Ostatecznie biegły przyjął do wyceny nieruchomości działki przeznaczone pod kategorie dróg gminnych. W świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz art. 134 ust. 2 u.g.n. organ przyjął, że nie wydaje się być cechą najistotniejszą przeznaczenie nieruchomości pod drogę o określonej kategorii przy doborze nieruchomości podobnych. Niemniej w wyniku analizy transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, biegły uznał, że "o cenie transakcji drogi gminnej klasy dojazdowej decydują inne czynniki niż przy drogach regionalnych i krajowych" oraz "że klasa techniczna drogi nie wpływa na wartość gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne" (str. 15). W konsekwencji, ograniczenie selekcji materiału porównawczego do transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne kategorii gminnej należało uznać za uzasadnione. Według Wojewody, zgromadzona liczba transakcji nieruchomościami podobnymi była wystarczająca do oszacowania wartości rynkowej wycenianej nieruchomości metodą, której prawodawca przyznał pierwszeństwo (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine r.RM), jak i przeprowadzenia procedury szacowania w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (por. § 56 ust. 1 pkt 7 r.RM oraz ppkt 4.2.1 NI). Ograniczenie zakresu przedmiotowego rynku nie wiązało się także z koniecznością rozszerzenia obszaru analizy rynku poza rynek lokalny. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował 3 transakcje, co odpowiada ppkt 4.2.6 NI.

Wojewoda nie podzielił również zarzutów Gminy, które zmierzały do zakwestionowania wykorzystania w procesie szacowania ceny uzyskanej na podstawie umowy sprzedaży z dnia 12 czerwca 2012 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego repertorium A numer [...], której przedmiotem była przyjęta do bezpośrednich porównań nieruchomość położona w G., oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] (zob. pismo z dnia 25 kwietnia 2013 r., k. 61). W ocenie Wojewody fakt, że przyjęta do porównania transakcja uwzględniała rozliczenie ustalonej na rzecz dwóch spośród czterech współwłaścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej sam w sobie nie stanowi okoliczności uzasadniającej jej odrzucenie, niemniej niewątpliwie nasuwał potrzebę wyjaśnienia zasadności przyjęcia do porównania transakcji, której zarzut dotyczy pod kątem możliwego niespełnienia kryteriów określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz będącego rozwinięciem tej regulacji § 5 ust. 1 r.RM. Stosownie do pierwszej z powołanych regulacji, wartość rynkowa nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy założeniu, że strony transakcji są niezależne, nie działają w sytuacji przymusowej i mają stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął niezbędny czas do wyeksponowania nieruchomości na rynku. Zgodnie z § 5 ust. 1 r.RM, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji - za które w szczególności uważa się sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy - powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, a także ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu, jeżeli odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne (ust. 2). Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje transakcji nie stanowią katalogu zamkniętego. Możliwość rozliczenia opłaty adiacenckiej, a także wynikających z jej tytułu zaległości poprzez przeniesienie na rzecz gminy praw do działki gruntu wydzielonej w ramach podziału nieruchomości przewiduje art. 98a ust. 4 u.g.n. W celu rozliczenia omawianej opłaty, w zawieranej umowie wskazano różnice w wartości nabywanej przez gminę działki i wysokości opłaty adiacenckiej, które pokrywane są w formie dopłat. Wojewoda przypomniał, że przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży, a więc takie które nie uwzględniają podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych. Dalej zwrócił uwagę, że w swoich wyjaśnieniach z dnia 20 maja 2013 r. biegły należycie ocenił możliwość wykorzystania w procesie szacowania zakwestionowanej przez Gminę ceny, wskazując, że w § 4 wskazanego wyżej aktu notarialnego (kserokopia w aktach sprawy) strony oświadczają, że cena sprzedaży przedmiotu umowy ustalona na podstawie negocjacji między stronami wynosi 6.000,00 zł. Ustalony sposób zapłaty nie miał - zdaniem biegłego - wpływu na wynegocjowaną cenę transakcji i nie skutkował ustaleniem ceny jednostkowej sprzedaży w/w nieruchomości porównawczej na poziomie rażąco odbiegającym od cen transakcyjnych przedstawionych w tabeli nr 1 zawartych w przedziale 34,00 zł/m² - 85 zł/m². Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy, wskazując, że podstawą wyceny była "pełna" cena ustalona w umowie sprzedaży, nie zaś cena pomniejszona o kwotę potrącanej należności. W tych okolicznościach sprawy brak podstaw do stwierdzenia, iż operat szacunkowy narusza § 5 ust. 1 r.RM oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. Przedmiotem wyceny była nieruchomość składająca się z działek o łącznej powierzchni 0,2597 ha. Analizą rynku biegły objął natomiast grunty o znacznej rozpiętości powierzchniowej, co nie przesądzało jednak o braku zachowania kryteriów podobieństwa pomiędzy nimi a przedmiotem wyceny. Wojewoda podkreślił, że pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej wyjaśnia art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wskazywany przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. stanowi o cechach wpływających na wartość nieruchomości, które jednak w okolicznościach konkretnej sprawy mogą być różne. Zauważył, że zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym (wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2468/11). W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r" sygn. II SA/Po 929/13). W ocenie Wojewody w operacie rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył na stronie 14 i 15, że cechami różnicującymi nieruchomości przeznaczone pod drogi są lokalizacja, dojazd, otoczenie, usytuowanie względem głównych miast. Z analizy rynku lokalnego i danych z rynku regionalnego wynika, że powierzchnia nie determinuje uzyskiwanej ceny transakcyjnej. Wyjaśniono także, że wszystkie działki w zakresie cechy "dostęp do sieci uzbrojenia", rozumianej jako możliwość skorzystania z mediów takich jak prąd, woda, "posiadają taki sam stan cechy określony jako częściowy i oznaczający że media znajdują się w drogach dojazdowych lub w sąsiedztwie" (str. 15). Brak korekty cen w tym zakresie był zatem uzasadniony.

Wojewoda uznał za czytelne i logiczne uzasadnienie przez rzeczoznawcę pominięcia w wycenie korekty cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu, wskazując na "stabilizację cenową" ("trend zerowy") cen gruntów przeznaczonych pod drogi. Wskazał przy tym, że powodem zakwestionowania dokonanych w tym zakresie ustaleń biegłego nie może być tylko i wyłącznie subiektywny, nie poparty żadnymi merytorycznymi argumentami, pogląd strony odwołującej się, że "sytuacja na rynku nieruchomości podlega ciągłym spadkom". Podniesione przez Burmistrza S. argumenty sprowadzają się do polemiki z biegłym na poziomie wiedzy specjalistycznej i polegają na przedstawieniu odmiennych poglądów odnośnie tendencji na rynku nieruchomości, które nie znajdują stanowczego oparcia w przepisach dotyczących wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z istoty pełnionej funkcji rzeczoznawcy majątkowi prowadzą stałą analizę rynku, która w zakresie wiedzy specjalistycznej pozwala określić trendy na rynku nieruchomości. Nie mieści się natomiast w kompetencji organu administracyjnego narzucanie rzeczoznawcy w tym zakresie konkretnych rozwiązań merytorycznych. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do zakwestionowania ustaleń biegłego. Biegły podał charakterystykę wycenianej nieruchomości oraz dokonał opisu nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, co pozwala pozytywnie zweryfikować podobieństwo do nieruchomości poddawanej wycenie. Rzeczoznawca dokonał również procentowej oceny wpływu cech rynkowych na wartość nieruchomości (str. 16) i ustalił zakres kwotowy (tabela 2 "Zestawienie cech rynkowych i ich wag"). W dalszej kolejności rzeczoznawca przyjął dla ustalonych cech rynkowych odpowiednią skalę ocen i zgodnie z przyjętą metodologią stworzył pary porównawcze, w których cechy wycenianej nieruchomości porównywał kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości. Następnie wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisywania im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą, a dobranymi do porównań (tabela 3 "Określenie wartości rynkowej działek numer [...], [...], [...], [...], str. 20). W efekcie przeprowadzenia niezbędnych obliczeń matematycznych rzeczoznawca ustalił wartość 1 m² wycenianej działki na poziomie 47,91 zł. Wysokość ta mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych nieruchomości podobnych ustalonym w dokonanej analizie rynku. Mnożąc cenę jednostkową przez powierzchnię szacowanej nieruchomości, tj. 2597 m² uzyskano wynik 124 134, 81 zł, który zaokrąglono do 124 100 zł. Do takiego zabiegu uprawnia rzeczoznawcę § 56 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. W wywodach na str. 21 wskazano, że określona wartość nieruchomości nie uwzględnia kosztów, podatków i opłat poniesionych w związku z przeniesieniem prawa własności nieruchomości - jest to więc wartość netto.

W dalszej części wywodów organ zauważył, że operat, stosownie do brzmienia § 57 ust. 1 r.RM, został opatrzony podpisem rzeczoznawcy majątkowego, odciskiem jego pieczęci oraz datą. Opinia zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny /ppkt 1.1 i 1.2/, cel wyceny /pkt 2/, podstawy formalne i materialnoprawne /ppkt 3.1 i 3.2/, źródła danych merytorycznych /ppkt 3.3/, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego /pkt 4/, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego zarówno przed podziałem jak i po podziale /ppkt 5.1/, lokalizacji /ppkt 5.2/, stanu zagospodarowania nieruchomości i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną /ppkt 5.3/, przeznaczenie nieruchomości /pkt 6/), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy poprawek oraz wartość przedmiotu wyceny). Opinia zawiera informacje, o których mowa w § 55 ust. 1 rozporządzenia, a także elementy wymienione w § 56 powołanego aktu normatywnego.

Wojewoda wskazał również, że w toku czynności weryfikacyjnych sprawdził poprawność obliczeń matematycznych przeprowadzonych przez biegłego, w następstwie których ustalił nieprawidłowe zaokrąglenie wartości poprawki kwotowej dla cechy "dojazd", przyjmując 6,38 zamiast 6,37. W następstwie uwzględnienia prawidłowo obliczonej poprawki kwotowej, wartość jednostkowa wycenianej nieruchomości "wj", jako średnia arytmetyczna z cen transakcyjnych skorygowanych, powinna wynosić 47,92 zł/m², nie zaś - jak obliczył biegły - 47,91 zł/m . Kolejny błąd został przez rzeczoznawcę popełniony przy obliczaniu iloczynu wartości rynkowej 1 m2, tj. przyjętej przez niego kwoty 47,91 zł oraz powierzchni nieruchomości, czyli 2 597 m². Przeprowadzenie takiego działania daje bowiem wynik wynoszący 124 422,27 zł, a nie - jak podał autor operatu - 124 134,81 zł. Ostatecznie zaś, skorygowanie obu opisanych błędów, powinno dać wynik końcowy stanowiący - przed zaokrągleniem - kwotę 124 448,24. Według Wojewody, opisane błędy rachunkowe nie pozbawiają jednak analizowanej opinii wartości dowodowej dla sprawy i nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Natomiast ewentualnej konwalidacji wskazanych uchybień w toku postępowania odwoławczego, celem wydania decyzji merytorycznej opartej na prawidłowo obliczonej wartości końcowej - po uprzednim sprostowaniu błędów rachunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego - stała na przeszkodzie wyrażona w art. 139 k.p.a. zasada zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Konwalidacja taka musiałaby bowiem prowadzić do zwiększenia odszkodowania - do wypłaty którego obowiązana jest strona odwołująca się - z kwoty 124 100 zł do kwoty 124 400 zł (po zaokrągleniu). Wojewoda nie mógł zarazem stwierdzić, aby zaskarżona decyzja z racji ustalenia odszkodowania w wysokości 124 100 zł zamiast 124 400 zł naruszała prawo lub interes społeczny w kwalifikowany - rażący - sposób, wyłączający działanie zakazu reformationis in peius.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy, mimo opisanych uchybień - posiada moc dowodową, a zatem jest on dokumentem mogącym stanowić podstawę do ustalenia należnego odszkodowania z tytułu przejścia ex lege na rzecz Gminy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Opinia ta jest bowiem - w pozostałym zakresie - kompletna i spójna, co umożliwia odtworzenie procesu wyceny nieruchomości oraz toku rozumowania rzeczoznawcy. W ocenie organu II instancji wiarygodności operatu nie podważa powołana w odwołaniu okoliczność, że "obecne propozycje Gminy przy negocjacjach odszkodowań za przejęte działki gruntu pod drogi gminne w tym rejonie Gminy S. to kwota rzędu 30-40 zł/m²". Cytowany uprzednio art. 153 u.g.n. przewiduje bowiem, że stosując podejście porównawcze rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę jedynie nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Także zgodnie z treścią pkt 3.7 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny - Noty Interpretacyjnej Nr 1, do wyceny przyjmuje się informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów zawartych w formie aktu notarialnego. Jeżeli więc dana nieruchomość została przejęta przez Gminę z mocy prawa, to nie była ona przedmiotem obrotu rynkowego, co skutkuje także brakiem ceny transakcyjnej dla takiej nieruchomości oraz brakiem aktu notarialnego. W konsekwencji negocjowane przez Gminę oferty cen jednostkowych za tak przejęte nieruchomości nie mogą służyć jako źródło informacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki.

Zastrzeżeń Wojewody nie wzbudził również sposób przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego. Organ I instancji - stosownie do obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - skompletował konieczny do wydania odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia administracyjnego, pozyskując m.in. odpisy zupełne ksiąg wieczystych, wypis i wyrys z m.p.z.p., wypis i wyrys z ewidencji gruntów, korespondencję potwierdzającą przebieg negocjacji. Załączony w toku postępowania odwoławczego wydruk rysunku planu miejscowego, zawierający legendę objaśniającą użyte w nim oznaczenia i symbole umożliwił zweryfikowanie danych objętych wyrysem z planu. W dniu 6 czerwca 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, czyniąc tym samym zadość art. 118 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. W toku postępowania strony były należycie informowane o podejmowanych przez organ czynnościach, uprawnieniach - w tym o możliwości podważenia sporządzonego operatu szacunkowego (zob. pismo z dnia 18 marca 2013 r.) oraz - co najistotniejsze - o skompletowaniu całości materiału dowodowego i możliwości zajęcia "ostatecznego" stanowiska w sprawie (zob. pismo z dnia 29 lipca 2013 r.).

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze reprezentujący Gminę pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie wyceny nieruchomości gruntowych - działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], położonych w G. i przejętych przez Gminę z przeznaczeniem pod drogę gminną oraz ciągi pieszo-jezdne został sporządzony w sposób pozwalający prawidłowo ustalić wartość wymienionych wyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji uznały, że dokonana przez rzeczoznawcę wycena nieruchomości jest prawidłowa, ponieważ operat w sposób logiczny i czytelny został uzasadniony i mimo uchybień posiada moc dowodową. Jednocześnie organ I instancji ograniczył się jedynie do oceny operatu pod względem formalnym, natomiast organ II instancji zakwestionował prawo strony - Gminy do oceny operatu szacunkowego, twierdząc w uzasadnieniu decyzji nietrafnie, że Gmina polemizuje w sposób niedopuszczalny z ustaleniami rzeczoznawcy na poziomie wiedzy specjalistycznej, a tym samym dopuszcza się narzucania rzeczoznawcy konkretnych rozwiązań merytorycznych. Autor skargi podkreślił, że ograniczenie się organów rozstrzygających sprawę z zakresu dokonanej wyceny nieruchomość i przez rzeczoznawców jedynie do badania wartości dowodowej sporządzonego operatu pod względem formalnym jest naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ w takiej sytuacji organ wbrew obowiązkowi nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, o czym traktuje art. 77 § 1 k.p.a. Na potwierdzenie powołanej argumentacji autor skargi odwołał się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 97/10. Podnosząc zatem, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji rozstrzygając sprawę w sposób uproszczony dokonali oceny zgromadzonego materiału dowodowego (mimo obszernego uzasadnienia obu decyzji), pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że jest to wada uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż nie odpowiada wymogom określonym przez art. 70 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi za chybiony uznany został zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż organy orzekające w sprawie należycie zebrały i oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś kwestionowany przez Gminę operat szacunkowy został wnikliwie oceniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, organ II instancji dokonał oceny operatu nie tylko pod względem określonych przepisami wymogów formalnych dotyczących treści i formy operatu, tj. czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, a także czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści (zob. § 55 ust. 1, § 56, § 57 ust. 1 r.RM). Kontroli organu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podlegało również weryfikacja operatu pod kątem zgodności z zasadami wyceny przewidzianymi w przepisach u.g.n. oraz w przepisach wykonawczych, o jakich mowa w art. 159 u.g.n., dotyczących wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a w szczególności zgodności z § 36 r.RM. Dokonując takiej oceny, organ II instancji zwrócił uwagę, czy biegły zastosował procedurę szacowania stosowaną w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w szczególności czy w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W treści decyzji Wojewoda przedstawił także rezultaty zweryfikowania, przeprowadzonych w ramach wyceny, wyliczeń matematycznych, a także ocenił, czy dostrzeżone w tym zakresie błędy miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W końcu wyjaśniono, że kontroli podlegała prawidłowość - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego przez rzeczoznawcę, które doprowadziło do przyjęcia takich, a nie innych rozwiązań w zakresie wiadomości specjalnych biegłego (wiedzy pozaprawnej - nieuregulowanej przepisami u.g.n. ani w przepisach rozporządzenia). Dotyczyło to kwestii związanych z dokonaną na potrzeby wyceny analizą rynku nieruchomości, tj.: obszarem i charakterystyką badanego rynku; przyjętymi na potrzeby analizy rynku kryteriami podobieństwa nieruchomość: poszukiwanych do wycenianej; wyodrębnieniem cech rynkowych (atrybutów) wpływających na wartość nieruchomość wycenianej oraz przyjęciem dla nich miarodajnych wag (stopni nasilenia/ocen); ustaleniem dynamiki zmian cen transakcyjnych w czasie; przyporządkowaniem wag (stopni nasilenia/ocen) do poszczególnych cech rynkowych (atrybutów), dla każdej z ww. nieruchomości, adekwatnie do ich opisu.

Według Wojewody nie mieściło się natomiast w kompetencji organu administracyjnego narzucanie rzeczoznawcy konkretnych rozwiązań merytorycznych. Do organu administracyjnego należy ocena, czy i jak biegły uzasadnił przyjęte w tym zakresie rozwiązania. Natomiast w sytuacji, gdy - pomimo wyjaśnienia przez biegłego wspomnianych kwestii - nadal stawiane są w tym zakresie zarzuty, podważenie konstatacji operatu może być dokonane w drodze przeprowadzenia kontrdowodu (operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych).

Powracając do zarzutów odwołania, za polemikę z ustaleniami biegłego Wojewoda uznał twierdzenia strony dotyczące występujących na rynku nieruchomości tendencji ("sytuacja na rynku nieruchomości podlega ciągłym spadkom"). W uzasadnieniu Wojewoda wyraził pogląd, zgodnie z którym z istoty pełnionej funkcji rzeczoznawcy majątkowi prowadzą stałą analizę rynku, która w zakresie wiedzy specjalistycznej pozwala określić trendy na rynku nieruchomości. Kwestia zmian cen ze względu na upływ czasu została wyjaśniona przez biegłego w treści operatu i wyjaśnienia te zostały uznane przez organ odwoławczy za wystarczające. Organ administracji publicznej, w ramach kompetencji wynikających z art. 80 k.p.a., nie był natomiast uprawniony do oceny celowości dokonania aktualizacji cen ze względu na upływ czasu, prawidłowości dokonanych w tym zakresie ustaleń biegłego i polemizujących z nimi twierdzeń strony, albowiem ani w przepisach u.g.n., ani w przepisach rozporządzenia nie zamieszczono w tym zakresie żadnych, mogących stanowić wzorzec zachowania biegłego, wytycznych. Trafność dokonanych w tym zakresie ustaleń mogła być oceniona przez porównanie w tym zakresie opinii biegłego z prywatną kontrwyceną bądź przez skonfrontowanie ustaleń biegłego z oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Na etapie postępowania administracyjnego Gmina nie przedłożyła jednak przeciwdowodu, na podstawie którego można by przyznać rację Gminie w tym zakresie, mimo pouczenia o tym uprawnieniu (zob. pismo z dnia 18 marca 2013 r.). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, samo twierdzenie strony skarżącej, że w jej ocenie wykonane szacunki są w opisanym przedmiocie wadliwe, automatycznie nie pociągało za sobą potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego np. poprzez sporządzenie na koszt publiczny dodatkowych ekspertyz (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1865/11). Według autora odpowiedzi na skargę, istotnego znaczenia dla oceny tego zagadnienia nie mogły mieć wskazane w odwołaniu informacje dotyczące ofert cenowych oferowanych przez Gminę za przejęte pod drogi publiczne działki gruntu. Propozycje te - w żaden sposób nieudokumentowane, nie mogły stanowić podstawy obliczenia wartości odszkodowania, ponieważ nie są cenami transakcyjnymi. W konsekwencji za nieuprawniony uznany został zarzut, że organ II instancji zakwestionował prawo Gminy do oceny operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W kontrolowanej sprawie skarżąca Gmina S. domagała się uchylenia decyzji orzekającej o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogę gminną oraz ciągi pieszo-jezdne. Stanowiąca oś zarzutów skargi argumentacja opierała się na zakwestionowaniu przyjętych przez orzekające w sprawie organy ustaleń dotyczących przydatności operatu szacunkowego w ustaleniu wyceny nieruchomości gruntowych. Kwestionując wartość dowodową operatu Gmina zarzuciła orzekającym organom pozbawienie jej prawa co dokonania oceny operatu szacunkowego. W tym zakresie podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 u.g.n.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową wydzielonych pod drogę gminną oraz ciągi pieszo-jezdne nieruchomości - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działek gruntu pod drogę publiczną.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na skutek zatwierdzenia na wniosek R.Z., projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] powstały m.in. działki o numerach: [...], [...], [...], [...], AM-1, obręb [...], o łącznej powierzchni 0,2597 ha. – przeznaczone pod drogę gminną oraz ciągi pieszo-jezdne. Zauważyć w tym miejscu należy, że żadna ze stron postępowania nie kwestionuje, że okolicznościach niniejszej sprawy, doszło do przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy, prawa własności niniejszych działek. Kwestie tę wnikliwej ocenie poddał organ II instancji a przedstawione rozważania nie budzą większych zastrzeżeń.

Wobec braku uzgodnienia pomiędzy R. Z. a właściwym organem, tj. Burmistrzem S. – należne z tego tytułu odszkodowanie ustalone zostało w decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 19 sierpnia 2013 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewoda D. zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia 11 marca 2014 r., nr [...].

W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz. jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (§ 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (§ 2).

Zatem ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jego opinia jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. podlegającą ocenie najpierw organu, następnie Sądu rozstrzygającego sprawę.

Zgodnie z art. 156 u.g.n., opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Z kolei rolą Sądu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa.

Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej: r.RM.

W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu w dniu 11 marca 2012r. przez rzeczoznawcę Zygmunt M. W celu określenia wartości nieruchomości gruntowych przejętych przez Gminę biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Dalej przyjdzie jeszcze zauważyć, że odjęcie własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić, zgodnie z art. 98 ust. 3 ww. ustawy, jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc za nie rekompensatę.

W świetle art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 r.RM, dokonując wyceny nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje przy tym, iż pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak wyjaśnia się w doktrynie w pojęciu stanu nieruchomości mieszczą się więc trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny na nieruchomości, stan prawny nieruchomości oraz stan faktyczny otoczenia.

Niewątpliwie również obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Stan ten nie mógł więc obejmować sytuacji faktycznej powstałej już po podziale, a więc nie mógł uwzględniać faktu podziału nieruchomości, do czego biegły w niniejszej sprawie prawidłowo się zastosował.

W świetle natomiast zarzutów skargi przyjdzie zauważyć, że przepisy u.g.n. stanowią, iż przy ustaleniu wartości nieruchomości organy nie mają swobody ale zobowiązane są dokonać tego na podstawie wartości określonej w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samy operat szacunkowy jest zasadniczym dowodem w sprawie ustalenie odszkodowania za utratę własności nieruchomości mającym wpływ na treść decyzji.

Sąd podziela przeważające w orzecznictwie stanowisko, że operat szacunkowy stanowi dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, co do tego, że dana nieruchomość posiada określoną w nim wartość i podlega - jak każdy dowód w sprawie - ocenie organu. Pomimo, że sporządzenie operatu wymaga wiedzy specjalistycznej, rzeczoznawca nie ma jednak swobody w zakresie szacowania nieruchomości lecz związany jest zasadami szacowania określonymi w ustawie i rozporządzeniu. Ocena organu powinna zatem dotyczyć przede wszystkim kwestii formalnej poprawności operatu ale również jego zgodności z prawem.

Biegły dokonując wyceny nieruchomości zobligowany jest działać zgodnie ze wskazanymi normami, posługując się wiadomościami specjalnymi. Tymi samymi normami związany jest również organ. Istotne zatem jest aby wycena odpowiadała przede wszystkim wymogom prawnym a nadto była zrozumiała, logiczna i ewentualnie zawierała lub była uzupełniona o wyjaśnienia co do wątpliwości zgłaszanych przez organ i strony (por. NSA wyrok z dnia 12 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1654/12). Nie ulega wątpliwości, że stanowisko zajęte przez rzeczoznawcę musi być przekonująco uzasadnione. Ocena operatu dokonywana przez organ obejmuje zatem na pewno zastosowane podejście, metody oraz techniki ustalenia wartości nieruchomości. Jak stwierdził NSA fakt, że wybór ich należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać dowolnie - także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić wybór (wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 309/11). Niejednokrotnie bowiem to norma prawna narzuca podejście i metodę szacowania. W powołanym w tym miejscu wyroku stwierdzając, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym NSA wskazał również, że organ rozpoznający sprawę, ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności z przepisami a nadto czy jest zupełny, logiczny, wolny od błędów rachunkowych. W przypadku wątpliwości lub niejasności, winien żądać uzupełnienie wyceny a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.

Z drugiej strony należy mieć jednak na uwadze, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1087/09 wskazał też, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. Organ rozstrzygający nie ma kompetencji do samodzielnego dokonywania wyceny nieruchomości, albowiem jest to czynność zastrzeżona ustawową dla rzeczoznawcy majątkowego i wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada. Jednakże organ nie może ograniczyć się jedynie do kontroli poprawności operatu tylko pod względem formalnym i abstrahować od istotnych uchybień merytorycznych. Również w wyroku tut. Sądu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 97/10 - przywołanym w skardze Sąd, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.12.2007 r. (niepubl., sygn. akt I SA/Wa 1484/07) stwierdził, że "organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 KPA dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia".

Taka ocena operatu szacunkowego miała w przedmiotowej sprawie miejsce, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik Gminy stawiając zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. względem decyzji Wojewody nie wyjaśnił precyzyjnie w jakim zakresie organ ten nie dokonał w powyższym rozumieniu oceny operatu szacunkowego. Stwierdził jedynie, że "organ II instancji zakwestionował prawo Gminy do oceny operatu szacunkowego, twierdząc w uzasadnieniu, że Gmina polemizuje w sposób niedopuszczalny z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego na poziomie wiedzy specjalistycznej a tym samym dopuszcza się narzucania rzeczoznawcy konkretnych rozwiązań merytorycznych". Powyższy zarzut wiąże się z fragmentem decyzji w którym Wojewoda stwierdził, że "rzeczoznawca w sposób czytelny i logiczny uzasadnił pominięcie w wycenie korekty cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu wskazując na "stabilizację cenową" - trend zerowy gruntów przeznaczonych pod drogi. Gmina w odwołaniu wskazywała natomiast, że "sytuacja na rynku nieruchomości podlega ciągłym spadkom, akty notarialne dotyczące kupna /sprzedaży działek pod drogi gminne są zawierane niezwykle rzadko i najczęściej w sytuacjach spornych, co powoduje przekłamanie faktycznego obrazu tego rynku". Dalej dodano, że "obecnie propozycje Gminy przy negocjacjach odszkodowań za działki gruntu przejęte pod drogi gminne w rejonie Gminy S. to kwota rzędu 30-40 zł/m². Cena 1 m² za działki będące przedmiotem postępowania w wysokości 47,78 m² jest według opinii gminy zawyżona".

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Wojewoda stwierdził, że powodem zakwestionowania ustalenia biegłego co do zerowego trendu czasowego nie można być tylko subiektywny, nie poparty żadnymi argumentami merytorycznymi, pogląd strony, że sytuacja na rynku nieruchomości podlega ciągłym spadkom. Z tego względu organ uznał, że "podniesione argumenty Burmistrza (niepoparte merytorycznymi okolicznościami), sprowadzają się jedynie do polemiki z biegłym na poziomie specjalistycznym i polegają na przedstawieniu odmiennych poglądów odnośnie tendencji na rynku nieruchomości". Organ zauważył, że poglądy te nie znajdują oparcia w przepisach dotyczących wyceny. Z istoty pełnionej funkcji rzeczoznawcy majątkowi prowadzą stałą analizę rynku, która w zakresie wiedzy specjalistycznej pozwala określić trendy na rynku nieruchomości. Nie jest rolą organu narzucanie biegłemu w tym zakresie konkretnych ocen.

Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Niewątpliwie analizowanie rynku nieruchomości i kształtujących się na nim trendów mieści się w zakresie specjalistycznej wiedzy biegłego. Tym samym organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie są zobligowane do samodzielnego ustalenia tej okoliczności, lecz opierają się w tym względzie na wiedzy specjalistycznej zawartej w operacie szacunkowym. Jeżeli - jak w niniejszej sprawie biegły przekonująco uzasadni przyjęte stanowisko - to organy nie mają w tym zakresie podstaw do kwestionowania stanowiska biegłego i dokonywania oceny celowości aktualizacji cen ze względu na upływ czasu. Taka sytuacja mogłaby wystąpić, gdyby strona odwołująca się, przedstawiając w tym zakresie odmienny pogląd, poparła go argumentami merytorycznymi np. przedstawiając dane dotyczące transakcji potwierdzających spadek cen. Jednak w przypadku braku jakiegokolwiek uzasadnienia stawianego zarzutu ze strony odwołującej się - odnoszącego się przecież do fachowej opinii - trafnie Wojewoda uznał, ze jest to polemika z biegłym. W tej sytuacji trafność przyjętego w operacie szacunkowym stanowiska powinna być oceniona poprzez przedłożenie kontroperatu lub przez organizację zawodową. Chcąc przyjąć założenie, że dana nieruchomość o przeznaczeniu drogowym nie może być uznana za nieruchomość podobną ze względu na różnicę w wielkości w stosunku do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca winien wykazać, iż w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ich wielkość ma wpływ na wartość rynkową.

Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, że w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, zawartej w operacie szacunkowym z 11 marca 2013 r. prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wbrew również twierdzeniom autora skargi nie doszło w sprawie do zakwestionowania prawa Gminy do oceny operatu szacunkowego. Po pierwsze dlatego, że organ II instancji – w wyniku wniesionego przez stronę odwołania, dokonał takiej ponownej oceny. Wyniki tej oceny nie tylko zawarł w obszernym uzasadnieniu ale także dokonał weryfikacji operatu pod kątem zgodności z zasadami wyceny przewidzianymi w przepisach prawa, czemu dał wyraz w rozbudowanej argumentacji decyzji. W szczególności przedstawione w niej zostały poszczególne kroki postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. Organ odwoławczy zweryfikował także przeprowadzone przez rzeczoznawcę wyliczenia, a także ocenił czy stwierdzone błędy miały wpływ na wynik samego rozstrzygnięcia. W końcu, weryfikacji podlegały także kwestie związane ze specjalistyczną wiedzą biegłego, które odnosiły się między innymi do spornego w sprawie zagadnienia dotyczącego dynamiki zmian cen transakcyjnych. W tym zakresie przyjęte przez rzeczoznawcę ustalenia ocenione zostały przez organ II instancji zgodnie z regułami wynikającymi z wyartykułowanej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Rozumowanie w tym zakresie oparte zostało na wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i były zgodne z prawidłami logiki i doświadczenia życiowego. Po drugie, nie można nie zauważyć, że podnosząc w skardze zarzut dokonania uproszczonej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym zakresie błędnie powołując się na art. 70 k.p.a.), sama strona pozbawiła się możliwości dokonania w oczekiwanym przez siebie kierunku weryfikacji operatu szacunkowego, nie przedstawiając na poparcie podnoszonych przez siebie zarzutów jakichkolwiek materiałów źródłowych, chociażby na potwierdzenie cen jakie Gmina osiąga za przejmowane nieruchomości. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w toku postępowania podejmowane są nie tylko z urzędu ale także na wniosek stron. W interesie strony zatem leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności należyte udokumentowanie przedstawianych twierdzeń.

Tym samym, przyjęte odszkodowanie spełnia wymogi przepisów u.g.n. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a organy nie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.