Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1542/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 138  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 3  pkt 1a, art. 12  ust. 2  pkt 1  i art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: Par. 3 - 7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 lipca 2024 r. nr NS.906.31.2024 w przedmiocie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. znak; NS. 906.31.2024, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 416) po rozpatrzeniu zażalenia K. G. (dalej; skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie Nr 9/2024, z dnia 23 maja 2024 r., znak: NNZ.90830.2.300.2024.1, w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego w budynku mieszkalno-usługowym, położonym na działce nr [...], obręb [...] w T., przy ul. T., z przeznaczeniem na usługi gastronomii - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta Tarnowa wystąpił do PPIS w Tarnowie o uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego w budynku mieszkalno-usługowym, położonym na działce nr [...], obręb [...] w T., przy ul. [...], z przeznaczeniem na usługi gastronomii, którego inwestorem jest skarżąca. W związku z pismem PPIS w Tarnowie z dnia 30 kwietnia 2024 r. dotyczącym uzupełnienia dokumentacji w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku w strefie sanitarnej 50 m od istniejącego czynnego cmentarza, wniosek został uzupełniony w dniu 16 maja 2024 r.

PPIS w Tarnowie, postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. rozstrzygnął o negatywnym uzgodnieniu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego w budynku mieszkalno-usługowym, położonym na działce nr [...], obręb [...] w T., przy ul. [...], z przeznaczeniem na usługi gastronomii - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji (działka nr [...], obręb [...] w T., przy ul. [...]) znajduje się w całości w strefie sanitarnej 50 m od istniejącego czynnego cmentarza, a budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest bezpośrednio, przy ul. [...], w odległości ok. 16 m od cmentarza. Planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, o której mowa wyżej (z przeznaczeniem na usługi gastronomii), jest niezgodna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315), który stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Ponadto PPIS w Tarnowie stwierdził, że literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odległość ta musi być zachowana zarówno w razie lokalizowania nowego cmentarza w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej czy też istniejących zakładów żywienia zbiorowego, jak i w razie sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej czy też nowych np. zakładów żywienia zbiorowego w otoczeniu istniejącego cmentarza. Bez znaczenia jest bowiem, czy odległość ta mierzona jest od cmentarza czy od zabudowy. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia też cel tej regulacji jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzi. Na poparcie swojego stanowiska, PPIS w Tarnowie powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 853/20.

W zażaleniu wniesionym na ww. postanowienie, skarżąca wskazała, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie stoją na przeszkodzie zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego, w budynku mieszkalno-usługowym, położonym na działce nr [...], obręb [...] w T., przy ul. [...] oraz wniosła o zmianę postanowienia i uzgodnienie pozytywne, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Skarżąca stwierdziła, że wydane postanowienie nie jest zgodne z jej wolą i jest niezasadne. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, albowiem przepis ten dotyczy lokowania cmentarza w stosunku do istniejących zabudowań, a nie sytuacji odwrotnej, czego dowodzi treść § 5 czy § 6 ww. rozporządzenia, a tj. kolejno: "Grunt cmentarza powinien (...)", "Miejsce na cmentarz powinno być (...). Ponadto skarżąca stwierdziła, że nie jest prawdziwe twierdzenie, że "przepis § 7 powołanego rozporządzenia, stwierdza jedynie, że istniejące już budynki, (...)" albowiem treść wskazanej jednostki redakcyjnej ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej traktuje jedynie o: "cmentarzach już istniejących", a nie: "istniejących już budynkach" - rozporządzenie nie ma takiej treści, na jaką powołuje się organ wydający postanowienie. Ponadto przy ulicy [...] w T., w niewiele większej odległości od cmentarza, aniżeli przedmiotowa inwestycja, funkcjonuje lokal gastronomiczny – [...] "T.". Budynek, co do którego złożono wniosek, powstał w 2008 r. i wówczas wydano decyzję administracyjną, zezwalającą na jego budowę w celach mieszkalno-usługowych, pomimo jego bliskiej odległości od cmentarza z uwzględnieniem (także wówczas obowiązującego) rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315).

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione i opisanym na wstępie postanowieniem orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach organ zwrócił uwagę, że działka, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego w budynku mieszkalno-usługowym, z przeznaczeniem na usługi gastronomii) położona jest w całości w strefie 0-50 m "ochrony sanitarnej" cmentarza. Obecnie istniejący budynek objęty inwestycją posiada funkcję mieszkalną i usługową. Budynek zlokalizowany jest bezpośrednio przy ul. [...], w odległości ok. 16,0 m od cmentarza i podłączony jest do sieci wodociągowej. Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Na mocy więc § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, a także innych obiektów, w których m.in. produkuje się artykuły żywnościowe, prowadzi zakład żywienia zbiorowego, przechowuje artykuły spożywcze lub świadczy usługi gastronomiczne nie może być mniejsza niż 50 metrów (pas ochrony sanitarnej). Oznacza to tyle, że w pasie ochrony sanitarnej czynnego cmentarza niedopuszczalna jest realizacja zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych.

Przy interpretacji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego w pobliżu cmentarzy. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, zaś odległość zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności od cmentarza istotna już nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo niezależnie od tego, czy odległość między zakładem produkującym artykuły żywności, zakładem żywienia zbiorowego bądź zakładem przechowujących artykuły żywności, a cmentarzem liczona jest od cmentarza do ww. zakładów, czy też od ww. zakładów do cmentarza.

Z kolei według § 7 powołanego wyżej rozporządzenia, przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Przepis stanowi więc, że jeżeli w czasie wejścia w życie rozporządzenia istniał cmentarz, w odległości mniejszej niż wskazane w tym rozporządzeniu, to mógł on nadal funkcjonować jeśli inspektor sanitarny się temu nie sprzeciwił. Z przepisu wywieść należy również, że także istniejące zakłady produkujące artykuły żywności, zakłady żywienia zbiorowego bądź zakłady przechowujące artykuły żywności usytuowane od takiego cmentarza, w odległości mniejszej od wskazanych w rozporządzeniu, mogły nadal funkcjonować. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z planowaną zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego w budynku mieszkalno-usługowym, z przeznaczeniem na usługi gastronomii, a więc z nowym lokalem przeznaczonym na usługi gastronomii.

W ocenie MPWIS w sprawie nie zachodzą szczególne względy uzasadniające odstąpienie od literalnego brzmienia powołanego przepisu oraz żeby wobec skarżącej została naruszona zasada równości. Na rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie mają wpływu fakty, na które powołuje się skarżąca (tj. przypadki "istnienia budynków gastronomicznych w znacznie mniejszej odległości niż wskazana w rozporządzeniu 50 m, dla których PPIS wydał pozytywną opinię). W analizowanym przypadku, mamy do czynienia z lokalem o funkcji gastronomicznej, nie można jednak stwierdzić, aby istniała utrwalona praktyka wyrażania przez organy inspekcji sanitarnej pozytywnych opinii co do lokalizacji obiektów gastronomicznych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarzy. Wobec powyższego podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż na omawianym terenie (w strefie sanitarnej cmentarza 0-50 m) znajdują się inne obiekty budowlane o podobnej funkcji, niespełniające wymogów zawartych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej - nie może mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym odpowiednie na cmentarze (dalej: Rozporządzenie), które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zakres zastosowania tego przepisu odnosi się nie tylko do ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy, w sytuacji gdy literalna wykładnia tego przepisu nie uzasadnia takiego wniosku;

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu istniejącego skutkuje powstaniem nowego lokalu, w sytuacji gdy treść przedmiotowego przepisu nie pozwala na taki wniosek, a zatem niezasadnym jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nowo powstałym lokalem;

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 7 Rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie skutkiem czego organ błędnie przyjął, iż Rozporządzenie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy skoro organ uznał, że § 3 ust. 1 Rozporządzenie znajduje zastosowanie przez analogię również do umiejscowienia zabudowy względem cmentarza, to również przez analogię, skoro w sprawie mamy do czynienia z lokalem już istniejącym - winien odstąpić od stosowania Rozporządzenia w niniejszej sprawie.

naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w zw. z art. 32 Konstytucji, a w szczególności zasady słusznego interesu obywatela, zasady in dubio pro libertate, zasady równego traktowania i proporcjonalności, a także zasady pewności prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania:

nierówne potraktowanie skarżącej w postępowaniu administracyjnym, skutkujące negatywnym uzgodnieniem pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego w budynku mieszkalno-usługowym położonym na działce nr [...] obręb [...] w T. przy ul. [...] z przeznaczeniem na usługi gastronomii, z uwagi na sąsiedztwo istniejącego cmentarza, w sytuacji gdy po pierwsze [...] "T." przy ul. [...] w T., a zatem zlokalizowany również w sąsiedztwie przedmiotowego cmentarza, już w 2006 r. uzyskał pozytywną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, umożliwiającą prowadzenie działalności gastronomicznej, a po drugie istnieje ustalona praktyka zezwalająca na zakładanie punktów gastronomicznych w sąsiedztwie cmentarzy;

doprowadzenie do utraty zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez zarówno odmienne podejście do wykładni § 3 ust. 1 Rozporządzenia w odniesieniu do różnych podmiotów, jak i zmianę podejścia w stosunku do budynku samej skarżącej, skoro budynek, co do którego złożono wniosek o zmianę sposobu użytkowania powstał w 2008 r. (tj. gdy istniał już cmentarz, jak również obowiązywało przedmiotowe Rozporządzenie) na mocy decyzji Urzędu Miasta Tarnowa nr 253/2008 (Znak: WUB.A.7353/B/I-59/08) zezwalającej na jego budowę w celach mieszkalno- usługowych, a zatem przyjmując prezentowaną przez organ w toku postępowania administracyjnego wykładnię w przedmiocie interpretacji Rozporządzenia - decyzja zezwalająca nie powinna być w ogóle wydana;

nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej § 3 ust. 1 Rozporządzenia, w sytuacji gdy skarżąca w zażaleniu z dnia 4 czerwca 2024 r. przedstawiła obszerne orzecznictwo i argumentację stojące w opozycji tak do wykładni stosownej przez organ, jak i przytaczanych przez organ orzeczeń.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Dodatkowo skarżąca wniosła o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie do wydania w określonym przez Sąd terminie - postanowienia w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmian sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji partery handlowo - usługowego w budynku mieszkalno- usługowym położonym na działce nr [...] obręb [...] w T. przy ul [...] z przeznaczeniem na usługi gastronomi oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Urzędu Miasta Tamowa nr 253/2008 z dnia 3 czerwca 2008 r. (Znak: WUB.A.7353/B/I-59/08) oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora

Sanitarnego w Tarnowie nr: 461.2012 z dnia 24 października 2012r. (znak: NHZ.422.500.2012.15).

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 lipca 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie z dnia 23 maja 2024 r. w przedmiocie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń kondygnacji parteru handlowo-usługowego w budynku mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem na usługi gastronomiczne - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 576, dalej: ustawa o cmentarzach), oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony, zawiadamia się w drodze udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, z wyłączeniem inwestycji lokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej decyzją, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób, o którym mowa w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei ust. 4 powołanego przepisu stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się m.in. po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych;

Dalej art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z powołanego przepisu jasno wynika, że niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Po 430/22, w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r., sygn. II SA/Gd 151/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd podziela zaś stanowisko orzekających w sprawie organów, że planowana przez skarżącą inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Dalej ust. 3 powołanego przepisu przewiduje delegacje ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać:

szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych;

odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody;

wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Na podstawie zaś z § 3 ust. 1 wydanego rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W niniejszej sprawie budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest 16 metrów od cmentarza i przyłączony jest do sieci wodociągowej. Zlokalizowanie zatem inwestycji w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza nie jest w ogóle możliwe w świetle powołanego przepisu.

Istotne jest przy tym, że powołany wyżej przepis rozporządzenia nie ma wyłącznie zastosowania do nowo tworzonych cmentarzy i ma zastosowanie także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1827/19, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11, opubl. w CBOSA). Zakres regulacji § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12, opubl. w CBOSA). Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej, mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inwestycja m.in. o charakterze gastronomicznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1827/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r., sygn. II SA/Gd 151/22, opubl. w CBOSA).

Nie budzi również wątpliwości, że powyższy przepis rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, ma również zastosowanie w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu istniejącego. Trudno byłoby bowiem zaakceptować sytuację, w której organ nakazałby rozbiórkę wszystkich zabudowań istniejących w pasie ochronnym cmentarza. Stąd należy tolerować zastany stan faktyczny. Nie ulega jednak wątpliwości, że w sytuacji zamiaru zmiany owego stanu faktycznego, a więc zmiany sposobu użytkowania lokalu na świadczący usługi gastronomiczne, należy stosować przepisy mające na celu ochronę przed zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi. Dodatkowo wskazać należy, że inny jest zakres istniejącego zagrożenia w sytuacji, gdy parter budynku wykorzystywany jest jedynie w celach handlowo-usługowych, a inny, gdyż wykorzystywany jest w celach gastronomicznych. Wobec powyższego nie można również w niniejszej sytuacji zastosować § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Trafnie też podkreśla się w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 853/20, opubl. w CBOSA), że celem generalnego określenia minimalnej odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych jest właśnie określenie obszaru, w którym zagrożenie zasadniczo występuje. Dzięki istnieniu w systemie prawnym regulacji § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ inspekcji sanitarnej jest zwolniony od każdorazowego badania, czy w danej sprawie wpływ lokalizacji cmentarza na nieruchomość mieszkalną, a także na życie i zdrowie ludzi, będzie na tyle duży, żeby odmówić zgody na lokalizację nieruchomości lub cmentarza. Jednocześnie obszar ten jest na tyle mały, że nie można racjonalnie wskazywać na ogólną dysfunkcjonalność odnośnej normy i interpretować ją w sposób nakazujący każdorazowe zindywidualizowane badanie, czy zachowanie tej minimalnej odległości jest konieczne dla ochrony życia i zdrowia ludzi. Dlatego też organ nie ma obowiązku przeprowadzania szczegółowego postępowania dowodowego, aby wykazać stopień rzeczywistego wpływu sąsiedztwa inwestycji i cmentarza na możliwość korzystania z niej. Pomiędzy koniecznością ochrony życia i zdrowia oraz sprawowania nadzoru sanitarnego, a ustanowioną w rozporządzeniu minimalną odległością cmentarza od terenu mieszkalnego, nie zachodzi sprzeczność, lecz zbieżność celów. Dlatego - wbrew kierunkowi argumentacji, w którym podąża skarżąca - nie można zaistniałej sytuacji postrzegać przez pryzmat konfliktu wartości, co mogłoby potencjalnie uzasadniać odstąpienie od literalnego rozumienia analizowanego przepisu.

Nie można także twierdzić, żeby wobec skarżącej została naruszona zasada równości. Przejawem ochrony tej zasady w postępowaniu administracyjnym jest art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie można jednak stwierdzić, aby istniała utrwalona praktyka wyrażania przez organy inspekcji sanitarnej pozytywnych opinii co do lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarzy. Oczywiście, w skali kraju mogą znaleźć się przypadki, gdy organy administracji publicznej - na zasadzie dopuszczalnego wyjątku od reguły z § 3 ust. 1 rozporządzenia lub z naruszeniem powołanego przepisu - wydały pozytywne uzgodnienia dla lokalizacji inwestycji w takich miejscach, a w konsekwencji doszło do wybudowania budynków w obszarze pasa izolacyjnego. Sam jednak fakt wydania odmiennego rozstrzygnięcia nawet w porównywalnych warunkach, nie prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie zasady równości, każdy przypadek wydania decyzji korzystnej dla wnioskodawcy - nawet z naruszeniem prawa - mógłby być podstawą dla wydawania innych, niezgodnych z prawem decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 853/20, opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd w całości podziela zaprezentowany pogląd.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Zaskarżona decyzja jest więc całkowicie zgodna z prawem.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

-----------------------

Sygn. akt III SA/Kr 1542/24

2

Sygn. akt Ili SA/Kr 1542/24

1