Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1286/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 67 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 199,
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1426/19 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r. nr: ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 12 października 2018 r. nr ...; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1426/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r. nr: 837/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia S. sp. z o.o. w W. oraz zażalenia Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy ... m.st. Warszawy na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 12 października 2018 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. W. w W. do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - ... w Warszawie wniosku o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę S. sp. z o.o. na rozbiórkę ww. budynku – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego z dnia 12 października 2018 r.

Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy toczyło się postępowanie dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. W. w W. Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy poinformował organ powiatowy o wystąpieniu mocodawcy do Sądu Rejonowego dla Warszawy-... z wnioskiem o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę S. sp. z o.o. na rozbiórkę ww. budynku.

Postanowieniem z 12 października 2018 r. PINB dla m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-... w Warszawie wniosku o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę S. sp. z o.o. na rozbiórkę budynku przy ul. W. w W.

Zażalenia na ww. postanowienie w ustawowym terminie wnieśli: S. sp. z o.o. w Warszawie oraz Miasto Stołeczne Warszawa-Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy ... m.st. Warszawy.

Pismem z 26 lutego 2019 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy-Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy ... m. st. Warszawy poinformował Mazowieckiego WINB o wydaniu przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-... w Warszawie II Wydział Cywilny w dniu 7 stycznia 2019 r. postanowienia o oddaleniu wniosku Miasta Stołecznego Warszawy o zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w sprawie budynku mieszkalnego przy ul. W. w W. Następnie pismem z 14 marca 2019 r. organ drugiej instancji został poinformowany o tym, że Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło ww. postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-....

Mazowiecki WINB rozpatrując wniesione zażalenia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiot ww. postępowania toczącego się przed sądem powszechnym (cywilnym) stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku przy ul. W. w Warszawie, prowadzonej w trybie art. 67 Prawa budowlanego. Organ zauważył, że sprawa dotycząca rozbiórki ww. budynku była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W wyroku z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2582/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że udziałowiec mniejszościowy nie wyrażał zgody na rozbiórkę, co zostało wyeksponowane w protokole rozprawy z dnia 22 maja 2012 r. Jednakże w ocenie Sądu nie dokonano oceny tego oświadczenia – nie badano, czy było to oświadczenie realne, tj. czy i w jaki sposób ten współwłaściciel nieruchomości ma zamiar usunąć istniejący stan rzeczy. Poza tym, w przywołanym wyroku wskazano, że w sprawie nie były też poczynione ustalenia na okoliczność, czy większościowy udziałowiec nieruchomości występował o sądowe upoważnienie do rozbiórki obiektu. Ponadto w ww. wyroku wskazano, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga pełnej zgody współwłaścicieli nieruchomości na rozbiórkę obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki ingeruje bowiem w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Wobec powyższego, zdaniem Mazowieckiego WINB rozstrzygnięcie przez sąd cywilny kwestii wyrażenia zgody na rozbiórkę ww. budynku ma istotne znaczenie w sprawie i należało zawiesić do tego czasu prowadzone postępowanie administracyjne.

Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Miasto Stołeczne Warszawa - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy ... m. st. Warszawy ("skarżący"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tej normy w sytuacji, gdy rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-... w Warszawie wniosku o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę S. sp. z o.o. na rozbiórkę budynku przy ul. W. w W., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. W. w W.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB dla m.st. Warszawy nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zagadnienie będące przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy toczącej się przed PINB dla m.st. Warszawy, a dotyczącej stanu technicznego ww. budynku i ewentualnego orzeczenia przez organ o nakazie jego rozbiórki, jak przyjęły organy w niniejszej sprawie.

Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza z urzędu postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym zakresie należy podkreślić, że na "zagadnienie wstępne", o którym mowa w powyższym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że jak trafnie wskazuje skarżący, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie omawianego przepisu wówczas, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne – zakończenie postępowania. Chodzi tu zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, publ. CBOIS).

Przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a stwierdzonym zagadnieniem. O występowaniu takiego związku przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest zatem sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postepowanie właściwe.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jak przyjmuje się w doktrynie, kwestia spełnienia przesłanki określonej w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego ma ścisły związek z warunkami technicznymi, gdyż one przede wszystkim umożliwią dokonanie właściwej oceny i wyciągnięcie odpowiednich wniosków. W tym celu niezbędna jest ekspertyza osoby posiadającej konieczne kwalifikacje, ale nie tylko ona, istotne będzie też stanowisko osoby, do której ma być skierowana decyzja, to ona bowiem w znacznej mierze będzie mogła stwierdzić, czy jej sytuacja pozwala na podjęcie się czynności zmierzających do wykończenia obiektu, jego remontu lub odbudowy (zob. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, wyd. III, WKP 2018).

Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki powinno zostać poprzedzone postępowaniem, w którym ustalenia wymaga nie tylko stan techniczny obiektu budowlanego, lecz również to, czy właściciel danego obiektu ma zamiar podjąć działania zmierzające do rozpoczęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. W sytuacji bowiem, gdy właściciel uzna, że jest w stanie podjąć prace prowadzące do remontu, odbudowy bądź wykończenia obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki. W takim przypadku, jeżeli wykonanie robót okaże się możliwe z technicznego punktu widzenia, organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 Prawa budowlanego zobligowany będzie wydać decyzję na podstawie art. 66 tej ustawy, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich wykonania. Dopiero w przypadku niewywiązania się przez właściciela z nałożonych obowiązków możliwe będzie wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 (por. wyroki WSA w Warszawie: z 23.11.2004 r., IV SA 2055/03, LEX nr 728412; z 28.07.2005 r., VII SA/Wa 1621/04, LEX nr 842398, por. także wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak podkreślono w wyroku VII SA/Wa 2582/12, nakaz rozbiórki ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności, wobec czego wykładnia przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego musi uwzględniać okoliczność, że zwrot "nie nadaje się do remontu" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, ale również do braku zamiaru właściciela do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W tak ukształtowanym stanie prawnym, już wówczas Sąd zwrócił uwagę na brak porozumienia między współwłaścicielami budynku, tj. Miastem Stołecznym Warszawa a S. sp. z o.o., w kwestii rozbiórki obiektu przy ul. W. w W., co zachowuje swoją aktualność również na gruncie obecnie prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie współwłaścicielami budynku są S. sp. z o.o. (udział wynoszący 7,8%) oraz m.st. Warszawa (92,2%), przy czym ww. Spółka – w przeciwieństwie do skarżącego – nie wyraża zgody na rozbiórkę ww. obiektu. W tym stanie rzeczy, dopiero orzeczenie przez sąd powszechny na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego w przedmiocie zgody współwłaściciela na dokonanie powyższej czynności, umożliwiałoby wydanie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź (w razie odmowy uwzględnienia wniosku przez sąd cywilny) ewentualnego zastosowania w sprawie innych przepisów tej ustawy.

Sąd zauważył, że wbrew zarzutom skargi, nie sposób było przyjąć, ażeby w przywołanym wyżej wyroku z dnia 12 października 2013 r. Sąd uznał za wystarczające samo tylko ustalenie przez organy, czy większościowy udziałowiec nieruchomości przy ul. W. występował o sądowe upoważnienie do rozbiórki budynku. Bez wątpienia bowiem, Sąd uznając tę okoliczność za istotną w sprawie, wobec zaprezentowanego stanowiska co do znaczenia zgody współwłaściciela obiektu na jego rozbiórkę, dał wyraz temu, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest uzyskanie orzeczenia zastępczego sądu powszechnego w danej materii, nie zaś fakt samego zainicjowania takiego postępowania przez skarżącego.

Z przedstawionych względów, Sąd Wojewódzki podzielił zapatrywanie organów, że dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, orzeczenie sądu cywilnego w kwestii zgody współwłaścicieli wydane w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd dostrzegł przy tym, że zgodnie z art. 67 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu ust. 1 (o nakazie rozbiórki) nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Dopiero jednak z chwilą, gdy decyzja o wpisie budynku do rejestru zabytków stanie się ostateczna, traci rację bytu postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, albowiem w takiej sytuacji brak będzie podstaw do wydania przez organy nadzoru budowlanego orzeczenia o nakazie rozbiórki, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I.1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane), w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, orzeczenie sądu cywilnego w kwestii zgody współwłaścicieli wydane w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, ma charakter zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2020r., poz. 256, zwana daj: "k.p.a."), w sytuacji gdy nie wynika to z treści tego przepisu i taka wykładnia nie ma uzasadnienia, a co za tym idzie skarga powinna zostać uwzględniona a nie oddalona;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019r. poz. 2167 ze zm., zwanej dalej p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126a, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż pomimo swojej właściwości Sąd pierwszej instancji, błędnie oddalając skargę, nie rozpoznał ją z uwzględnieniem kryterium legalności i utrzymał w mocy Postanowienie, którym nieprawidłowo utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dla m.st. Warszawy z dnia 12 października 2018 r. nr ... (dalej: "postanowienie"), podczas gdy postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z art. 7, 77 § 1, z art. 80 k.p.a., z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.;

2) art. 141 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonym Wyroku, że dopiero orzeczenie wydane przez sąd powszechny na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego w przedmiocie zgody współwłaściciela na dokonanie na rozbiórkę obiektu przy ul. W. w W., umożliwiałaby wydanie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego bądź (w razie odmowy uwzględnienia wniosku przez sąd cywilny) ewentualnego zastosowania w sprawie innych przepisów tej ustawy, podczas gdy:

a) jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - ... w Warszawie postanowieniem z dnia z dnia 7 stycznia 2019 roku w sprawie sygn. akt. ..., art. 199 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania w sprawie, gdyż właściciele lokali znajdujących się w budynku przy ul. W. w W. nie mogą na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego ubiegać się w postępowaniu sądowym o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną, polegającej na wykonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. W. w W.,

b) przesłanki uzyskania zgody na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego są odmienne i niezależne od tych wynikających z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego,

c) uzyskanie zgody na podstawie tego przepisu nie ma znaczenia w sprawie, gdyż zgoda ta w celu jej realizacji wymaga uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, które w przypadku obiektu przy ul. W. w W., nie może zostać wydane wobec tego, że na przeszkodzie temu stoją postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. P. z ciągiem ulic R. część 1,

d) utrzymanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku uzyskania na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego w postępowaniu sądowym zgody na dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. W. w W., w kontekście oceny przedstawionej w postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - ... w Warszawie z dnia z dnia 7 stycznia 2019 roku w sprawie sygn. akt. ..., oznacza brak możliwości wykonania postanowienia, postanowienia i wyroku oraz wadliwe i bezpodstawne uniemożliwienie dokonania rozbiórki ww. budynku, którego stan techniczny to uzasadnia;

3) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że charakter zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego ma orzeczenie sądu cywilnego w kwestii zgody współwłaścicieli, wydane w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, podczas gdy taka zgoda nie może zostać udzielona oraz nie stanowi zagadnienia wstępnego;

4) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez:

a) wadliwe ustalenie w zaskarżonym wyroku, że: "Wbrew zarzutom skargi, nie sposób przyjąć, ażeby w powołanym wyroku z dnia 12 października 2013r, Sąd uznał za wystarczające samo tylko ustalenie przez organy, czy większościowy udziałowiec nieruchomości przy ul. W. występował o sądowe upoważnienie do rozbiórki budynku. Bez wątpienia bowiem Sąd uznając tą okoliczność za istotną w sprawie, wobec zaprezentowanego stanowiska co do znaczenia zgody współwłaścicieli obiektu na jego rozbiórkę, dał wyraz temu, że do rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest uzyskanie orzeczenia zastępczego sądu powszechnego w danej materii, nie zaś fakt zainicjowania takiego postępowania przez skarżącego", podczas gdy nie wynikało to z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013r. sygn. akt. VII SA/Wa 2582/12 (Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał, że wyrok wydany był w dniu 12 października 2013r.),

b) wadliwe pominięcie, że w dacie wydania postanowienia doszło do wydania przez Sąd Rejonowy dla Warszawy ... w Warszawie II Wydział Cywilny postanowienia z dnia 7 stycznia 2019r. w sprawie sygn. akt. ... i tym samym rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - ... w Warszawie, i oddalenia wniosku o wydanie orzeczenia zstępującego zgodę S. sp. z o.o. na rozbiórkę budynku przy ul. W. w W., co oznaczało, że postanowienie to naruszało przepisy prawa i było bezprzedmiotowe, gdyż wygasła przesłanka zawieszenia postępowania (zawieszenie miało mieć miejsce do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy dla Warszawy ... w Warszawie wniosku o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę S. sp. z o.o. na rozbiórkę budynku przy ul. W. w W.),

c) wadliwe przyjęcie, że: " (...) dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia, o którym owa w art. 67 ust. 1 Prawa budowanego, orzeczenie sądu cywilnego w kwestii zgody współwłaścicieli wydane w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a." , co pozostawało w oderwaniu od treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 12 października 2018 r. nr ..., utrzymanego w mocy postanowieniem, w którym postanowiono zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. W. w W., w inny sposób niż powyżej wskazany tj. do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy dla Warszawy ... w Warszawie wniosku o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę S. sp. z o.o. na rozbiórkę budynku przy ul. W. w W.,

d) wadliwe ustalenie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013r. sygn. akt. VII SA/Wa 2582/12 9, wydany był w dniu 12 października 2013r.;

5) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi wskutek wadliwego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że:

a) z uwagi na tożsamy przedmiot, w prowadzonym postępowaniu zachowuje swoją aktualność również wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2013r. (Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał datę tego wyroku) wydany w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 2582/12 oraz oceny prawne i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu, podczas gdy postępowanie w którym wydano ww. wyrok zostało umorzone, o czym mowa w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018r. wydanym w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 1754/18, w sprawie zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne i nie było podstaw do takiego przyjęcia,

b) nie sposób przyjąć, że w wyroku WSA Warszawie z dnia 12 października 2013r. (Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał datę tego wyroku) wydanego w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 2582/12, Sąd uznał za wystarczający samo ustalenie przez organy, czy większościowy udziałowiec nieruchomości przy ul. W. w W. występował o sądowe upoważnienie do rozbiórki budynku oraz, że Sąd uznając tą okoliczność za istotną w sprawie, wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest uzyskanie orzeczenia zastępczego sądu powszechnego w danej materii, nie zaś fakt zainicjowania takiego postępowania przez skarżącego, podczas gdy nie było podstaw do takiego rozumienia tego wyroku;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi wskutek tego, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając wyrokiem skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innych spraw, przyjął te oceny w prowadzonym postępowaniu do rozstrzygnięcia sprawy i wyszedł poza granice sprawy, przez przyjęcie, że:

a) z uwagi na tożsamy przedmiot, w prowadzonym postępowaniu zachowuje swoją aktualność również wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2013r. (Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał datę tego wyroku) wydany w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 2582/12, z powołaniem się na ceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu, podczas gdy taka gdy ocena Sądu pierwszej instancji dotyczyła innego postępowania, w którym wydano ww. wyrok i zostało ono prawomocnie umorzone, o czym mowa w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018r. wydanym w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 1754/18, a w sprawie zostało wszczęte nowe i odrębne postępowanie administracyjne od tego, w którym wydano postanowienie i wyrok i nie było podstaw do przyjęcia w tym postępowaniu takich ww. ocen,

b) nie sposób przyjąć, że w wyroku WSA Warszawie z dnia 12 października 2013r. (Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał datę tego wyroku) wydanego w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 2582/12, Sąd uznał za wystarczający samo ustalenie przez organy, czy większościowy udziałowiec nieruchomości przy ul. W. w W. występował o sądowe upoważnienie do rozbiórki budynku oraz, że Sąd uznając tą okoliczność za istotną w sprawie, wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest uzyskanie orzeczenia zastępczego sądu powszechnego w danej materii, nie zaś fakt zainicjowania takiego postępowania przez skarżącego, podczas gdy taka gdy ww. ocena Sądu pierwszej instancji dotyczyła innego postępowania, w którym wydano ww. wyrok i zostało ono prawomocnie umorzone, o czym mowa w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018r. wydanym w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 1754/18, a w sprawie zostało wszczęte nowe i odrębne postępowanie administracyjne od tego, w którym wydano postanowienie i wyrok i nie było podstaw do takiego przyjęcia w tym postępowaniu ww. ocen,

c) sąd powszechny ma obowiązek wydania orzeczenia zastępczego w kwestii zgody współwłaścicieli w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, podczas gdy taka ocena dotyczyła sprawy cywilnej prowadzonej przez sąd powszechny i ocena ta nie mieściła się w graniach sprawy w prowadzonym postępowaniu, w którym wydano Postanowienie i Wyrok, nie było to uzasadnione, i wykroczyło poza kompetencje i właściwość Sądu pierwszej instancji, wynikającą z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.,

d) może decydować o tym w jaki sposób sąd powszechny powinien stosować art. 199 Kodeksu cywilnego i wykładać go w sposób wiążący w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy taka ocena dotyczyła sprawy cywilnej prowadzonej przez sąd powszechny i ocena ta nie mieściła się w graniach sprawy w prowadzonym postępowaniu, w którym wydano Postanowienie i Wyrok, nie było to uzasadnione, i wykroczyło poza kompetencje i właściwość Sądu pierwszej instancji, wynikającą z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.;

7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne oddalenie Wyrokiem skargi, podczas gdy w świetle powyższych zarzutów, powinna ona zostać uwzględniona wskutek naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o jego zmianę przez uwzględnienie złożonej skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 18 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki wadliwie orzekł o oddaleniu skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 maja 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 października 2018 r. o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stanu technicznego budynku przy ulicy W. w W.

Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że przesłanką do zawieszenia postępowania było ustalenie, że Miasto Stołeczne Warszawa wystąpiło do Sądu Rejonowego dla Warszawy – ... w Warszawie z wnioskiem o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę S. Sp. z o.o. na rozbiórkę budynku przy ul. W. w W.

Organ wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia z 9 maja 2019 r. wskazał, że wszczęte postępowanie cywilne stanowi zagadnienie wstępne w sprawie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku w trybie art. 67 Prawa budowlanego, przy czym przytoczył argument z uzasadnienia wyroku z 16 maja 2013 r. VII SA/Wa 2582/12, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga pełnej zgody współwłaścicieli nieruchomości na rozbiórkę obiektu budowlanego.

Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżone postanowienia wskazał prawidłowo na przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak z poczynionych uwag ogólnych nie wyprowadził prawidłowych wniosków.

Mianowicie słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że według poglądu ukształtowanego w orzecznictwie organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 wówczas, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne – zakończenie postępowania. Chodzi więc o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Błędnie natomiast wywiódł Sąd Wojewódzki, że pomiędzy postępowaniem w przedmiocie stanu technicznego budynku a wspomniano sprawą cywilną zachodzi taki związek materialnoprawny, który wymagał zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie stanu technicznego budynku w kierunku zastosowania art. 66 Prawa budowlanego (nakaz usunięcia nieprawidłowości) bądź art. 67 Prawa budowlanego (nakaz rozbiórki).

Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w przypadku, gdy wykonanie robót budowlanych jest możliwe z technicznego punktu widzenia i właściciel wyraża zamiar podjęcia prac w zakresie remontu, odbudowy lub wykończenia budynku, to organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 Prawa budowlanego powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 tej ustawy, a dopiero w razie niewywiązania się przez właściciela z nałożonych obowiązków możliwe jest wydanie nakazu rozbiórki.

W niniejszej sprawie zagadnieniem problematycznym były różne stanowiska współwłaścicieli przedmiotowego budynku, gdyż Miasto Warszawa jako współwłaściciel większościowy (udział 92,2%) zabiegało o rozbiórkę budynku, natomiast Spółka S. (udział 7,8%) opowiadała się za remontem obiektu.

Niewątpliwie brak porozumienia współwłaścicieli co do potrzeby rozbiórki bądź remontu przedmiotowego budynku był istotnym elementem stanu faktycznego, który podlegał uwzględnieniu przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie stanu technicznego budynku. Jednak dla wydania decyzji na podstawie art. 66 lub art. 67 Prawa budowlanego decydujące znaczenie mają przesłanki wyrażone w tych przepisach, które powinny być samodzielnie oceniane przez organy nadzoru budowlanego.

Nieuprawniona jest zatem ocena Sądu Wojewódzkiego, że dopiero orzeczenie przez sąd powszechny na podstawie art. 199 k.c. w przedmiocie zgody współwłaściciela na dokonanie rozbiórki umożliwiałoby wydanie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź (w razie odmowy uwzględnienia wniosku przez sąd cywilny) ewentualnego zastosowania w sprawie innych przepisów tej ustawy.

Kwestia rozstrzygnięcia sporu cywilnego pomiędzy współwłaścicielami miałaby znaczenie w przypadku wystąpienia przez nich z wnioskami o pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego budynku bądź pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych.

Natomiast organ nadzoru budowlanego ma obowiązek w ramach swoich kompetencji rozstrzygnąć o nakazie usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego lub nakazie rozbiórki na podstawie art. 67 Prawa budowlanego, adekwatnie do okoliczności konkretnej sprawy. W szczególności trzeba zauważyć, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie uzależnia wydania nakazu rozbiórki od zgody wszystkich współwłaścicieli. Rzeczą organu jest więc ocena jakie znaczenie ma brak porozumienia współwłaścicieli budynku w kontekście okoliczności objętych hipotezą art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

Należy mieć na uwadze, że przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego mają na celu zapewnienie należytego stanu technicznego obiektów budowlanych, a zatem w razie wystąpienia np. nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, zwłaszcza mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia lub środowiska, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować środki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości bez względu na to, jakie stanowisko zajmują poszczególni współwłaściciele danego obiektu budowlanego. W przeciwnym razie spory cywilne współwłaścicieli hamowałyby działania organów nadzoru budowlanego, co byłoby sprzeczne z przepisami określającymi ich kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Prawa budowlanego).

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki błędnie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że orzeczenie sądu cywilnego w przedmiocie zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu – rozbiórka budynku (art. 199 k.c.) stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tym samym zasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące zasadniczo naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 199 k.c. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (punkty I.1, II 1, 2, 3, 4 i 7 podstaw kasacyjnych).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zaznaczyć należy, że częściowo trafnie zarzucono naruszenie art. 153 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z pozostałymi przepisami powołanymi w zarzutach z punktów II 5 i 6 podstawy kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki powołując się na ocenę wyrażoną w wyroku WSA z 16 maja 2013 r. (błędnie podano w uzasadnieniu wyroku datę 12 października 2013 r.) sygn. akt. VII SA/Wa 2582/12 w istocie nie uwzględnił tego, że dotyczy on postępowania zakończonego 11 października 2016 r., podczas gdy kontrolowane postanowienia wydane zostały w postępowaniu wszczętym zawiadomieniem z 20 lutego 2018 r., co zostało przesądzone wyrokiem WSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1754/18.

Z tych wszystkich względów uwzględnieniu podlegał wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych w sprawie postanowień, o czym orzeczono zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

15