Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 676/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 3, art. 36 ust. 5,  art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 3, art. 36 ust. 5,  art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1473
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - t.j.
article: § 12 ust. 1 pkt 7, § 13 ust. 1 pkt 7 i § 17 ust. 1 pkt
journal: Dz.U. 2021 poz 81
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac  restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót  budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i  poszukiwań zabytków
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 139, art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 30/20 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 października 2019 r. znak DOZ-OAiK.660.789.2016.KS w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną K. A. oraz skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 30/20 na skutek skargi K. A. (dalej określanego jako skarżący), uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 października 2019 r., znak DOZ-OAiK.660.789.2016.KS w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Przemyślu decyzją z dnia 26 lutego 2015 r., znak UOZ-2.5144.25.2015, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2a, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa), udzielił Muzeum [...] w [...] pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy pięciu kamiennych nagrobkach (m.in. [...] z 1887 r. oraz rodziny [...].: [...], [...]., [...] z końca XIX wieku) przy cerkwi p.w. św. P. w R., zgodnie z przedłożonymi programami prac konserwatorskich, stanowiącymi integralną część pozwolenia. Jako planowany termin realizacji prac wskazano okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 15 listopada 2015 r., natomiast termin ważności pozwolenia określono na dzień 31 grudnia 2016 r.

Skarżący pismem z dnia 18 września 2015 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją, powołując się na przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.).

Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Przemyślu postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r. wznowił postępowanie, a decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r., w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2 i art. 93 ust. 1 ustawy:

1) uchylił decyzję dotychczasową z 26 lutego 2015 r. w części dotyczącej udzielenia Muzeum [...] w [...] pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy nagrobku rodziny [...] oraz przy nagrobku [...] posadowionych w zespole cerkiewnym p.w. Św. P. w R.;

2) odmówił Muzeum [...] w [...] pozwolenia na wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej przy obu wymienionych nagrobkach.

W ocenie organu niezależnie od faktu, że przedmiotowe nagrobki posadowione są w zespole cerkiewnym p.w. św. P. w R., prawo do grobu przysługuje wyłącznie spadkobiercom osób tam pochowanych. Tymczasem decyzja z 26 lutego 2015 r. w części dotyczącej pozwolenia na wykonanie prac konserwatorskich przy nagrobku rodziny [...] oraz przy nagrobku [...] została wydana bez zgody i wiedzy oraz udziału wszystkich stron postępowania.

W tej sytuacji organ konserwatorski za zasadne uznał uchylenie tej części decyzji dotychczasowej i zarazem odmówił Muzeum [...] w [...] udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie prac konserwatorskich w tym zakresie.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej nieuchylenia dotychczasowej decyzji i braku odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego także w części odnoszącej się do pozostałych trzech nagrobków. Zarzucił nadto nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Fundacji [...]. Fundacja poparła to odwołanie, natomiast Muzeum [...] w [...] nie wniosło odwołania.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 października 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Motywując rozstrzygnięcie stwierdził, że konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach wynika z decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu z dnia 14 czerwca 2010 r., wpisującej do rejestru zabytków część zespołu cerkwi greckokatolickiej p.w. św. P. wraz z otoczeniem obejmującym: dom diaka, ogrodzenie z dwiema bramami, cmentarz przycerkiewny, budynek "[...] " w R., gmina [...], powiat [...], w granicach: działek nr [...], [...], [...], [...], [...] z domem diaka, ogrodzeniem z dwoma bramami, nagrobkami na działce nr [...], działki nr [...] z budynkiem "[...]", część działki nr [...], zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 stanowiącymi integralną część decyzji.

W ocenie Ministra okoliczność, że w grobowcu rodziny [...] oraz w grobowcu [...] pochowani są wstępni skarżącego przesądza o tym, że z tytułu posiadanego prawa do grobu jest on stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji dotychczasowej oraz że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. W sprawie zaistniała zatem przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie podzielił jednak stwierdzenia organu pierwszej instancji, że wyłącznie osoby posiadające prawo do grobu na przedmiotowym cmentarzu są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach znajdujących się na cmentarzu przycerkiewnym.

Wskazał, że cmentarz ten, w świetle przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 887, ze zm.), należy uznać za obiekt nietypowy. Zgodnie z przepisami tej ustawy cmentarzami mogą zarządzać wyłącznie gminy lub związki wyznaniowe. Muzeum [...] w [...] jest właścicielem terenu cmentarza przycerkiewnego, tj. działki nr [...], na której znajdują się nagrobki rodziny [...] oraz [...]. Muzeum obciąża zatem obowiązek utrzymania cmentarza we właściwym, odpowiadającym jego wartości stanie, którego wartość, jak zauważył Minister, jest niezwykle wysoka. Przedmiotowy cmentarz położony jest bowiem na terenie zespołu cerkiewnego w R., uznanego za pomnik historii rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 listopada 2017 r. (Dz. U. poz. 2253). Ponadto znajduje się przy cerkwi św. P., wpisanej na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Jak wynika ponadto z decyzji o wpisie terenu cmentarza do rejestru zabytków, nagrobek rodziny [...], właścicieli [...], jest istotnym elementem tego cmentarza. Doszedł zatem do wniosku, że Muzeum [...], jako właściciel terenu cmentarza wpisanego do rejestru zabytków, jest uprawnione do składania wniosków o wydanie pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie prac konserwatorskich przy nagrobkach znajdujących się na tym cmentarzu, w tym nagrobków rodziny [...] oraz [...]. Stwierdził również, że wnioski takie mogą składać także osoby posiadające prawo do przedmiotowych grobów, a Muzeum będzie stroną w postępowaniach zainicjowanych wnioskami tych osób.

Minister uznał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wznowił na wniosek skarżącego postępowanie w odniesieniu do wszystkich nagrobków objętych pozwoleniem konserwatorskim. Postępowanie powinno być wznowione wyłącznie w części dotyczącej nagrobków rodziny [...] oraz [...]. Tylko bowiem w odniesieniu do tych obiektów skarżący podnosił posiadanie prawa do grobu. Konsekwencją nieprawidłowego wznowienia postępowania w odniesieniu do całości pozwolenia powinno być orzeczenie o jego umorzeniu w odniesieniu do pozostałych nagrobków, czego organ pierwszej instancji nie uczynił.

Jednocześnie Minister zauważył, że ostateczna decyzja z 26 lutego 2015 r., utraciła ważność z dniem 1 stycznia 2017 r. na skutek upływu terminu, zatem Muzeum nie może wykonywać uprawnień z niej wynikających. Bezprzedmiotowe jest więc dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego, tj. rozstrzyganie o istnieniu lub braku przesłanek wznowienia postępowania, ich wpływie na byt prawny decyzji, a w konsekwencji możliwości dalszego prowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich na jej podstawie. Uchylenie decyzji ostatecznej w postępowaniu po wznowieniu, inaczej niż w przypadku stwierdzenia nieważności, nie znosi tych skutków rozstrzygnięcia, które zaistniały do czasu jego skutecznego uchylenia. W związku z tym po uchyleniu zaskarżonej decyzji za konieczne uznał umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Wskazał w niej na błędne przyjęcie przez Ministra, że przysługuje mu status strony jedynie w postępowaniu dotyczącym nagrobków rodziny [...] i [...], z pominięciem okolicznych nagrobków oraz całego cmentarza. Ponadto wskazał, że decyzje wyrażające zgodę konserwatora zabytków wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy nie mogą zawierać terminu ich ważności. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części orzekającej o niezaskarżonej w odwołaniu części decyzji (o uchyleniu dotychczasowej decyzji i odmowie udzielenia Muzeum pozwolenia konserwatorskiego na prace przy dwóch nagrobkach) oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Organ, którego działanie zaskarżono, z dotychczasową argumentacją wnosił o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 2 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego w zakresie zasadności wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 26 lutego 2015 r. Za prawidłowe uznał ustalenia Ministra dotyczące prawa do grobu, podobnie jak ustalenia dotyczące prawa skarżącego do bycia stroną postępowania wyłącznie w sprawie dotyczącej nagrobków rodziny [...] i [...] i brak takowego interesu w stosunku do dalszych nagrobków na przedmiotowym cmentarzu.

Niemniej jednak nie zgodził się z umorzeniem postępowania z tego powodu, że decyzja z dnia 26 lutego 2015 r. utraciła ważność z dniem 1 stycznia 2017 r. na skutek upływu terminu i Muzeum nie może wykonywać uprawnień wynikających z tej decyzji. W ocenie Sądu w postępowaniu wznowieniowym umarza się postępowanie, gdy prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji dotychczasowej lub prawomocnie stwierdzono jej wygaśnięcie. Jak stwierdził Sąd, decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót konserwatorskich z dnia 26 lutego 2016 r. miała określony termin ważności (31 grudnia 2016 r.), jak wymagał tego § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987; dalej rozporządzenie z 2011 r.). Podkreślił, że brak terminu ważności stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Dodanie do decyzji postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnienia będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Zamieszczenie w decyzji elementu, jakim jest termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma na celu czasowe ograniczenie uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji dla jej adresata. W przeciwnym wypadku adresat decyzji mógłby wykonywać w każdym czasie i bez jakiejkolwiek kontroli ze strony powołanych do tego organów roboty budowlane w otoczeniu zabytku. W dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona posiada uprawnienie do złożenia wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Po dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona nie ma jedynie uprawnienia do złożenia skutecznego wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku.

Mając na uwadze powyższe stanął na stanowisku, że nie można uznać, że po wyekspirowaniu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wygasa samo pozwolenie, a tym samym należy umorzyć postępowanie wznowieniowe. Zalecił zatem, aby Minister ponownie rozpoznając sprawę, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., oprócz słusznego uchylenia decyzji z dnia 22 czerwca 2016 r., orzekł co do istoty sprawy i wydał jedno z rozstrzygnięć zawartych w art. 151 K.p.a., odpowiednio je uzasadniając.

Od wyroku z dnia 2 września 2020 r. skargi kasacyjne wnieśli skarżący i organ administracji.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w związku z art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 28 października 2019 r. w całości, podczas gdy w zakresie, w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona przez skarżącego w odwołaniu, tj. w pkt 1 w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stała się ostateczna, wobec czego nie mogła zostać następnie uchylona w wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 28 października 2019 r. w części, w jakiej uchyla ona decyzję organu pierwszej instancji w zakresie niezaskarżonym w odwołaniu (tj. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu pierwszej instancji w odniesieniu do grobowca rodziny [...], a także [...] i umorzono postępowanie), podczas gdy w zakresie, w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona przez skarżącego w odwołaniu, tj. w pkt 1 w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stała się ostateczna, wobec czego Sąd powinien orzec o nieważności decyzji z dnia 28 października 2019 r. w tym zakresie;

3) art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 28 października 2019 r. w całości, podczas gdy w zakresie, w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona przez skarżącego w odwołaniu, tj. w pkt 1 w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stała się ostateczna, wobec czego Sąd orzekł na niekorzyść skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 października 2019 r. we wskazanym powyżej zakresie;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wbrew treści powołanego przepisu, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zasadniczego zarzutu skarżącego, tj. częściowej nieważności decyzji z dnia 28 października 2019 r. (tj. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu pierwszej instancji w odniesieniu do grobowca rodziny [...], a także [...] i umorzono postępowanie);

Ponadto, pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1) art. 36 ust. 5 ustawy, art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm., dalej zwanej K.c.), art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1-4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt lit. f ustawy oraz art. 30 i art. 47 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w przypadku zabytku będącego grobowcem, w stosunku do którego wykonywane jest prawo do grobu, właściciel nieruchomości, na której znajduje się grobowiec, posiada tytuł prawny do prowadzenia prac konserwacyjnych przy tym zabytku, podczas gdy - w przypadku zabytku będącego grobowcem - wyłącznie uprawnieni do prowadzenia prac konserwacyjnych, a zarazem złożenia wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego są osoby, którym przysługuje prawo do grobu;

6) art. 28 K.p.a. w związku z art. 23 K.c., art. 6 ust. 1 pkt lit. f ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu i uczestnikom przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, a także uznanie, że skarżący i uczestnicy nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim uchyla on zaskarżoną decyzję z dnia 28 października 2019 r. w części, w jakiej uchylała ona decyzję organu pierwszej instancji w części niezaskarżonej w odwołaniu, tj. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu pierwszej instancji w odniesieniu do grobowca rodziny [...], a także grobowca [...] i umorzono postępowanie. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął racje mające przemawiać za jej zasadnością. Wyjaśnił również, że skarżący nie polemizuje z zasadnością uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nagrobków innych niż jego rodziny. Pozostaje to bowiem w zgodzie z wnioskiem sformułowanym w skardze do sądu. Kwestionuje jednak motywy leżące u podstaw wydania wyroku w tym zakresie. Skoro zaś obowiązujące przepisy uniemożliwiają zaskarżenie samego uzasadnienia wyroku, zaskarża wyrok w całości, w tym w części zawierającej żądane przez niego rozstrzygnięcie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżącego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ale z przyczyn wskazanych w jego skardze kasacyjnej, a wobec wyjaśnienia istoty sprawy - o rozpoznanie wniesionej przez skarżącego skargi i jej oddalenie, a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 P.p.s.a. - o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, w skardze kasacyjnej zaskarżył cały wyrok z dnia 2 września 2020 r. Została ona oparta o obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę działania organu przez sąd polegającą na przyjęciu, że organ wadliwie zastosował ww. przepisy uznając, że sprawa stała się bezprzedmiotowa wskutek upływu terminu wskazanego w weryfikowanym w postępowaniu wznowieniowym pozwoleniu z dnia 26 lutego 2015 r., kiedy to wbrew ocenie Sądu, zastosowanie tych przepisów w sprawie było prawidłowe, a wadliwa ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji z dnia 28 października 2019 r.;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę działania organu polegającą na tym, że sąd uznał, że organ wadliwie zastosował art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. jako podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie, tj. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, kiedy to w ocenie organu prawidłowo zastosował ten przepis, ponieważ ustalił, że rozstrzyganie sprawy wskutek wygaśnięcia terminu ważności pozwolenia z 2015 r. jest bezprzedmiotowe, więc zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego, a wadliwa ocena działania Ministra doprowadziła do niesłusznego uchylenia decyzji z dnia 28 października 2019 r.;

3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 138 i art. 151 § 1 pkt 1 i 2, art. 151 § 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę działania organów administracji polegającą na przyjęciu, że organ drugiej instancji mógł zastosować uprawnienia wynikające z art. 138 K.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji organu, od którego odwołanie rozpatrywał, natomiast w odniesieniu do kontrolowanej decyzji ostatecznej z dnia 26 lutego 2015 r. obowiązany był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o możliwości zagwarantowane przez art. 151 K.p.a., kiedy to w ocenie organu taka wykładnia jest nieprawidłowa, ponieważ doprowadziłaby do ingerowanie w treść decyzji, która już nie istnieje, a wobec tego takie działanie organu byłoby bezprzedmiotowe. Błędna ocena działania organu dokonana przez Sąd, doprowadziła do nieprawidłowego uchylenia decyzji z dnia 28 października 2019 r.;

4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że w postępowaniu wznowieniowym organy mogą umorzyć postępowanie jedynie wtedy, gdy prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji dotychczasowej lub prawomocnie stwierdzono jej wygaśnięcie, kiedy to w ocenie organu prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że zastosowanie takiego rozstrzygnięcia było również konieczne w niniejszej sprawie, tj. w przypadku upływu ważności terminu na jakie wydano pozwolenie konserwatorskie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, o którym mowa w § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

W drugiej grupie zarzutów pełnomocnik podniósł natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 ustawy i § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez wadliwą wykładnię ww. norm przez Sąd polegającą na uznaniu, że weryfikowane w trybie nadzwyczajnym pozwolenie z dnia 26 lutego 2015 r. nie utraciło ważności z dniem 1 stycznia 2017 r. na skutek upływu terminu, kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna stanowić, że na skutek upływu terminu decyzja straciła ważność, ponieważ Muzeum (adresat pozwolenia z 26 lutego 2015 r.) nie może już wykonywać uprawnień wynikających z tej decyzji, wskutek upływu terminu jej ważności.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym przypadku wniósł o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi. Pełnomocnik skarżącego, mając na uwadze wniosek organu, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie z użyciem urządzeń technicznych umożliwiających jej przeprowadzenie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a w razie braku takiej możliwości - o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymał wszystkie zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, z tym że skarga kasacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, natomiast niektóre zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego, skierowane do części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należało uznać za zasadne, jednakże nie w stopniu skutkującym uwzględnienie tej skargi. Każda ze skarg kasacyjnych odnosi się do kilku aspektów sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty Ministra w ramach obu podstaw kasacyjnych zasadniczo zmierzają do zwalczenia poglądu tego Sądu w odniesieniu do zagadnienia związanego z terminem ważności pozwolenia konserwatorskiego, w tym na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, oba te przepisy objęte zostały podstawami kasacyjnymi. Zdaniem pełnomocnika Ministra pozwolenie konserwatorskie winno wskazywać termin jego ważności, a upływ terminu oznacza "nie tylko brak możliwości wykonywania uprawnień z niego wynikających, ale także jego eliminację z obrotu prawnego". Odnosząc się do skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że żaden przepis ustawy nie zawiera regulacji określającej wprost, że pozwolenie konserwatorskie winno zawierać wskazanie terminu ważności tego pozwolenia. Konieczność wskazania takiego terminu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w pozwoleniu na prowadzenie takich prac lub robót, jako jednego z elementów decyzji, przewidziano odpowiednio w § 14 ust. 1 pkt 6, § 15 ust. 1 pkt 7 oraz w powołanym przez Sąd § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2011 r. Rozporządzenie to (obowiązujące w dacie wydania decyzji dotychczasowej), wydane z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy, utraciło moc z dniem 23 sierpnia 2018 r., tj. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81; dalej rozporządzenie z 2018 r.). To z kolei rozporządzenie obowiązywało już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a w odniesieniu do terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego zawiera identyczną regulację prawną (§ 12 ust. 1 pkt 7, § 13 ust. 1 pkt 7 i § 17 ust. 1 pkt 5). Zgodnie zaś z międzyczasowym przepisem § 24 rozporządzenia z 2018 r. do postępowań w sprawie wydania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a ustawy, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie stosuje się jego przepisy.

Nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra, że w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 ustawy nie mieści się umocowanie ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego do określenia, w drodze w rozporządzenia, że decyzja w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, zawiera również termin jej ważności. Pogląd o braku umocowania i wydania rozporządzenia z przekroczeniem zakresu delegacji podzielają także W. Górski i R. Suwaj w glosie do nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 894/21, OwSS 1/23, s. 108 i n. Według art. 37 ust.1 ustawy właściwy minister umocowany został do określenia - oprócz trybu wydania pozwoleń, danych, informacji i dokumentów, jakie winien zawierać wniosek oraz danych i informacji, które zawierają pozwolenia - także warunków, które mogą zostać w nich umieszczone. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 3 ustawy pozwolenia konserwatorskie, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Zdaniem NSA w składzie orzekającym z treści tego przepisu można wyprowadzić normę prawną pozwalającą uznać, że termin ważności pozwolenia konserwatorskiego jest właśnie jednym z jego koniecznych warunków. Chodzi wszak o pozwolenie na prowadzenie prac lub robót m.in. przy zabytku wpisanym do rejestru lub wykonywanie robót w otoczeniu zabytku. Na etapie wydawania pozwolenia konserwatorskiego właściwy konserwator zabytków dysponuje dokumentacją pozwalająca nie tylko ustalić lokalizację zabytku lub jego otoczenie, ale przede wszystkim dokumentacją odnoszącą się do stanu technicznego obiektu lub terenu oraz zakresu niezbędnych działań konserwatorskich i restauratorskich. Wzgląd na ochronę zabytku wpisanego do rejestru lub otoczenia zabytku wymaga, aby specjalistyczny organ konserwatorski najpierw ocenił zakres niezbędnych działań mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji, wyeksponowania wartości zabytku, a następnie określił termin, w którym prace konserwatorskie i restauracyjne winny zostać zrealizowane. Jak trafnie zauważył NSA wyroku z 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2855/17, LEX nr 2737078, zamieszczenie w decyzji terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego ma na celu czasowe ograniczenie uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji dla jej adresata (wnioskodawcy). W przeciwnym wypadku mógłby on wykonywać w każdym czasie i bez jakiejkolwiek kontroli ze strony powołanego do tego organu prace lub roboty przy zabytku wpisanym do rejestru lub w otoczeniu zabytku. Pozwolenie konserwatorskie nie zastępuje pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 ustawy). Określony w pozwoleniu konserwatorskim termin ważności oznacza więc nieprzekraczalną datę, do której wnioskodawca powinien wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej ze stosownym wnioskiem lub zgłoszeniem. Nie sposób przyjąć, by w sytuacji, gdy prace lub roboty objęte są także reglamentacją organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenie nie zakreślało terminu, w którym wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia lub dokonania zgłoszenia do tego organu.

Z tych powodów nie można zaakceptować poglądu, że brak jest podstawy prawnej do określenia w pozwoleniu konserwatorskim terminu ważności pozwolenia. Jednakże pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną Ministra akceptując co do zasady to stanowisko całkowicie błędnie wyprowadza z niego wniosek, że upływ określonego w decyzji "terminu ważności pozwolenia" oznacza utratę ważności całego pozwolenia konserwatorskiego, a zatem że przestaje obowiązywać, nie istnieje w obrocie prawnym i stąd nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Tak jednoznaczny wniosek jest nie do obrony. W sposób przekonywujący wykazał Sąd pierwszej instancji, że określony w pozwoleniu konserwatorskim termin jego ważności oznacza jedynie, że wnioskodawca jest uprawniony w tym czasie do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia w przypadkach określonych w przepisach prawa budowlanego, zaś po upływie tego terminu traci to uprawnienie.

Przyjęcie poglądu wnoszącego skargę kasacyjną Ministra mogłoby nawet prowadzić do niedopuszczalnej konkluzji, że po upływie terminu określonego w pozwoleniu konserwatorskim inwestor dysponując ważnym pozwoleniem na budowę lub po skutecznym zgłoszeniu robót traci uprawnienie do prowadzenia dalszych prac lub robót. O ile inwestor wystąpił w tym czasie ze stosownym wnioskiem jest uprawniony do ich kontynuowania (zob. wyroki WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 9/19, LEX nr 2737074 i NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 326/19, LEX nr 3503293). Realizacja prac lub robót po terminie określonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być bowiem utożsamiane z prowadzeniem prac lub robót bez pozwolenia konserwatorskiego. Ponadto brak jest przepisu zarówno w ustawie, jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), który łączyłby upływ wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim terminu z utratą mocy obowiązującej pozwolenia na budowę lub realizacji robót na podstawie zgłoszenia.

Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że nie znajdują usprawiedliwienia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne odniesione do art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy i § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2011 r.

Bezzasadne są zarzuty procesowe podważające zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji legalności kasacyjnej decyzji Ministra z dnia 28 października 2019 r., co stanowiło już prostą konsekwencją wadliwego uznania przez ten organ, że postępowanie po wznowieniu, z uwagi na upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego (do 31 grudnia 2016 r.), stało się bezprzedmiotowe. Jak rozważono, upływ tego terminu nie oznacza, że pozwolenie konserwatorskie przestaje obowiązywać i traci ważność w tym znaczeniu, że nie wywołuje skutków prawnych. Trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że po pierwsze organ odwoławczy rozpoznając sprawę w wyniku wznowienia postępowania nie mógł podjąć decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej wznowione postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z tego powodu, że postępowanie to z przyczyny wskazywanej przez ten organ stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i po drugie rzeczą organu, wykorzystując także procesowy katalog decyzji z art. 138 K.p.a., było podjąć rozstrzygnięcie mające swe oparcie w art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (do tego zagadnienia wypadnie jeszcze powrócić w związku ze skargą kasacyjną skarżącego), a upływ terminu wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim nie stał temu na przeszkodzie.

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną Ministra zarzuca jeszcze Sądowi orzekającemu, że ten bezpodstawnie przyjął, iż umorzenie postępowania po jego wznowieniu może nastąpić "gdy prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji dotychczasowej lub prawomocnie stwierdzono jej wygaśnięcie". Sąd pogląd ten wypowiedział w trakcie prowadzenia wywodu na temat braku podstaw do umorzenia wznowionego postępowania z przyczyny wskazanej przez organ odwoławczy i w żadnej mierze nie wpływa na ocenę podstaw kasacyjnych. Oczywiście są jeszcze inne przyczyny uzasadniające umorzenie wznowionego postępowania, przykładowo można wskazać cofnięcie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów realizowanych w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Zasadnie zwraca uwagę pełnomocnik skarżącego, że na podstawie decyzji z 26 lutego 2015 r. udzielono Muzeum [...] w [...] pozwolenia na wykonanie prac konserwatorskich przy pięciu kamiennych nagrobkach znajdujących się na terenie cmentarza przycerkiewnego przy Cerkwii św. P. (nagrobku [...], nagrobku Rodziny [...], płyty nagrobnej [...], kamiennego krzyża nagrobnego przy ścianie cerkwi i kamiennego nagrobka z krzyża na poziomej płycie również przy tej cerkwi), zgodnie z przedłożonymi przez wnioskujące Muzeum programami prac konserwacyjnych. W następstwie zaś wniosku skarżącego organ wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a po przeprowadzeniu postępowania co do tej przyczyny i rozstrzygnięcia istoty sprawy uchylił dotychczasową decyzję w części dotyczącej udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie prac konserwatorskich przy nagrobku [...] i nagrobku Rodziny [...] i odmówił Muzeum pozwolenia na wykonanie prac konserwatorskich przy tych dwóch nagrobkach.

Trafnie więc wskazuje pełnomocnik skarżącego, że skoro wznowiono postępowanie zakończone wydaniem decyzji dotychczasowej w odniesieniu do całości pozwolenia konserwatorskiego, a decyzją po wznowieniu postępowania uchylono jedynie decyzję w części odmawiając udzielenia pozwolenia na prace konserwatorskie przy dwóch wymienionych nagrobkach, wobec niewniesienia odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu (w tym skarżącego i Muzeum) od tej części rozstrzygnięcia, stało się ono ostateczne. Odwołanie skarżącego dotyczyło tylko tej części decyzji organu pierwszej instancji, w której organ ten nie orzekł w pozostałym zakresie (w odniesieniu do pozostałych trzech nagrobków), wynika to z żądania i argumentacji przedstawionej w odwołaniu, pomijając jej zasadność. Skoro zaś organ odwoławczy w swej decyzji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu wznowionego postępowania w całości oznacza to, że reformatoryjne rozstrzygnięcie objęło także niezaskarżoną cześć decyzji, czego nie uwzględnił w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie zaś niezaskarżona w odwołaniu część decyzji była dla skarżącego korzystna, wszak - zdaniem skarżącego - tylko jego rodzinie przysługuje prawo do grobu (dwóch wymienionych nagrobków), zatem z wyłączeniem innych osób, w tym Muzeum jako właściciela nieruchomości, na której znajduje się cmentarz przycerkiewny, do tego zagadnienia wypadnie jeszcze powrócić.

Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeśli zaskarżona decyzja (część decyzji) rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Chodzi więc o kwalifikowaną postać naruszenia prawa lub interesu społecznego. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej istotnej kwestii procesowej, nie przedstawił stanowiska, czy zachodzą powody do zastosowania tego przepisu, pozostawiając na uboczu zakres zaskarżenia i koncentrując uwagę na zagadnieniu, skądinąd słusznie, czy z uwagi na upływ terminu wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim zachodziły podstawy do umorzenia wznowionego postępowania. W tym stanie rzeczy usprawiedliwione okazały się zarzuty pełnomocnika skarżącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. i art. 139 K.p.a. (powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) z tym zastrzeżeniem, że odnoszące się do niezaskarżonej odwołaniem części decyzji.

Nie do odparcia jest także postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w omówionej materii, tym bardziej, że kwestia ta sygnalizowana była w skardze i znalazła odzwierciedlenie w żądaniu skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Nie można jedynie zgodzić się ze skarżącym, że zachodziły podstawy do orzeczenia przez sąd w tej części o nieważności decyzji. Należy mieć na uwadze, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska, jakie racje spowodowały, że uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji także w części niezaskarżonej odwołaniem i w tym zakresie umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, przede wszystkim czy jest to okoliczność uzasadniająca złamanie zasady przewidzianej w art. 139 K.p.a. Ta przyczyna winna była spowodować uchylenie przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej decyzji w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia niezaskarżonego odwołaniem.

Podstawa kasacyjna naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest usprawiedliwiona wówczas, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny także w tej części podjął kasacyjne orzeczenie, zatem wskazane uchybienia przepisom postępowania nie wywarły wpływu na finalny wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do uzasadnienia zaskarżonego wyroku odniosły więc skutek w trakcie kontroli instancyjnej, aczkolwiek nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej części ma moc wiążącą. Nie można jednak uznać, by z tego powodu zasadne było upatrywanie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji również art. 134 § 2 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Nie znajdują usprawiedliwienia dalsze zarzuty pełnomocnika skarżącego, realizowane już w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego, które zmierzają do wykazania, że właściciel nieruchomości, na której znajduje się nagrobek objęty ochroną konserwatorską, w stosunku do którego wykonywane jest prawo do grobu, nie jest legitymowany do ubiegania się o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich przy zabytku, a podmiotem wyłącznie uprawnionym jest osoba posiadająca prawo do grobu.

W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że według art. 36 ust. 5 ustawy pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Treść tego przepisu przesądza więc, kto jest uprawniony do złożenia wniosku i uzyskania pozwolenia na prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową stanowią zabytek (art. 3 pkt 1 ustawy).

Niewątpliwie podmiot dysponujący tytułem rzeczowym do nieruchomości stanowiącej zabytek posiada tytuł prawny do korzystania z zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, uprawniający do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. Obowiązkiem tego podmiotu jest bowiem dbanie o zachowanie zabytku we właściwym stanie eksponującym wartości artystyczne i estetyczne zabytku oraz podejmowanie działań mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku. Zakres tego obowiązku określa m. in. wpis do rejestru zabytków. W przypadku, gdy na terenie nieruchomości stanowiącej cmentarz (art. 6 ust 1 pkt 1 li. f ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) znajduje się grób wpisany do rejestru zabytków (grób ziemny, murowany, katakumba, nagrobek, płyta nagrobna itp.) z ustalonym prawem do grobu na rzecz określonej osoby, nie pozbawia to właściciela nieruchomości uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego także w odniesieniu do tego grobu. W rozpoznawanej sprawie wszystkie nagrobki znajdują się na cmentarzu przycerkiewnym. Decyzją organu ochrony zabytków wpisano do rejestru zabytków część zespołu cerkwi greckokatolickiej p.w. św. P. wraz z otoczeniem obejmującym m. in. cmentarz przycerkiewny. Co więcej, rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 listopada 2017 r. (Dz. U. poz. 2253) uznano za pomnik historii "R. - zespół cerkiewny" obejmujący historycznie ukształtowaną przestrzeń zespołu cerkiewnego z cerkwią pod wezwaniem św. P., dzwonnicą, cmentarzem przycerkiewnym, murem z dwiema bramami, kostnicą (tzw. domem diaka) oraz dwoma pobliskimi cmentarzami parafialnymi ("małym" i "dużym") i pokrywa się z obszarem działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz częścią działki nr [...], od wschodu ograniczoną linią prostą łączącą północno-wschodnią granicę działki nr [...] z północną granicą działki nr [...]. Muzeum [...] jest zaś właścicielem działki nr [...], obejmującej teren cmentarza przycerkiewnego. Podlega on zatem w całości ścisłej ochronie konserwatorskiej, a wobec tego że nie jest zarządzany ani przez gminę, ani przez związek wyznaniowy Muzeum ma prawny obowiązek prowadzenia, za zgodą organu konserwatorskiego, prac konserwatorskich i restauracyjnych w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku, w tym nagrobków.

Prawo do grobu nie obejmuje prawa do części nieruchomości, na której znajduje się grób. Wykonywanie władztwa nad grobem przez osoby legitymujące się prawem do grobu nie pozbawia więc właściciela nieruchomości będącej zabytkiem uprawnień związanych z prawidłowym zarządem nieruchomością, w tym podejmowania działań związanych z ochroną zabytku. Oczywiście w takiej sytuacji osoba dysponująca prawem do grobu winna uczestniczyć w postępowaniu przed organem konserwatorskim na prawach strony, wynik tego postępowania dotyka wszak jej interesu prawnego. Prawo do grobu nie obejmuje tylko pochowania zwłok ludzkich najbliższej rodziny w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, postawienia nagrobka, opieki nad grobem, sprawowania kultu, ale także dbania o właściwy stan techniczny tego nagrobka, w tym pod względem estetycznym. W ramach realizacji przysługujących takiej osobie uprawnień ma ona prawo wypowiedzieć się co do projektowanych prac restauratorskich, konserwatorskich, ewentualnie także robót budowlanych przy zabytku.

Osoba dysponująca prawem do grobu będącym zabytkiem posiada również, w zakresie uprawnień wynikających z tego prawa, tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że jest to uprawnienie wyłącznie przysługujące takiej osobie. Nie uzasadnia tego ani powołany art. 36 ust. 3 ustawy, ani żaden inny jej przepis. Także przywoływane przez pełnomocnika skarżącego przepisy Konstytucji RP (art. 30 - zakaz naruszania godności ludzkiej, art. 47 - ochrona prywatności) nie stwarza podstaw do pozbawienia podmiotów posiadających tytuł rzeczowy do nieruchomości, wpisanej do rejestru zabytków, na której znajduje się nagrobek, korzystania z uprawnienia do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, w tym również uznające, że jeśli osoba mająca prawo do grobu wystąpi z takim wnioskiem, wówczas osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna mająca tytuł rzeczowy do nieruchomości jest stroną postępowania przed organem konserwatorskim.

Pełnomocnik skarżącego w prowadzonej argumentacji wywodzi, że on i uczestnicy posiadają również interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do żądania wznowienia postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu przed organem konserwatorskim w odniesieniu do pozwolenia dotyczącego pozostałych trzech nagrobków (kamiennego nagrobku z krzyża na płycie, kamiennego krzyża nagrobnego i płyty nagrobnej [...]). Jak już zauważono organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 15 listopada 2015 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o udzieleniu Muzeum [...] pozwolenia na wykonanie prac konserwacyjnych przy wszystkich pięciu nagrobkach, a zatem także tych trzech, co do których skarżący nie twierdzi, by on lub któryś z uczestników postępowania posiadał prawo do grobu. Tym niemniej w świetle treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu zgodzić się należy ze stanowiskiem o braku takiego interesu prawnego po ich stronie. Odmienny pogląd skarżącego nie znajduje oparcia w przywołanych w podstawach kasacyjnych art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (mowa w nim jedynie, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące cmentarzami) i art. 23 K.c. (przepis ten przewiduje ochronę prawną dóbr w nim wymienionych). Zresztą stanowisko skarżącego jest niekonsekwentne, z jednej strony utrzymuje, że przysługuje mu wyłączny tytuł prawny do korzystania z zabytku w postaci dwóch nagrobków ([...] i rodziny [...]), z drugiej zaś twierdzi, że przysługuje mu prawo do uczestnictwa w postępowaniu dotyczących trzech pozostałych nagrobków na cmentarzu przycerkiewnym. Interesu prawnego nie uzasadnia bliżej niesprecyzowane przypuszczenie o możliwości istnienia pod trzema nagrobkami katakumb, jak w przypadku nagrobka Rodziny [...], i ich ewentualnym połączeniu z dwoma pozostałymi nagrobkami.

W kontekście uwag skarżącego co do udziału Fundacji [...] w postępowaniu przed organem konserwatorskim Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w dotychczasowym postępowaniu nie został załatwiony w procesowej formie wniosek tej fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wniosek ten winien zostać rozpoznany. W obecnym stanie sprawy przedwczesne są więc rozważania, czy fundacja spełnia kodeksowe kryteria umożliwiające dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, w całym postępowaniu, a więc także w odniesieniu do trzech nagrobków, wobec których skarżący nie posiada prawa do grobu.

Z tych wszystkich powodów należało dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, dlatego obie skargi kasacyjne podlegają oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Jednocześnie, mając na uwadze wynik sprawy, zachodziły podstawy do uznania, że zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a., co uzasadnia odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.