Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 742/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Skargą z [...] grudnia 2020 r. S.S. (dalej: "skarżący") działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2020 r. poz. 713 – dalej: "u.s.g.") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...] września 2020 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu wsi [...]. Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] marca 2021 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] będącej jego własnością oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego wydana uchwała przez Radę Gminy [...] jest z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wpływa na prawo własności skarżącego, który nie może na swoich gruntach zrealizować obiektów, które chciał wybudować, a tym samym nie będzie miał możliwości rozwoju gospodarstwa rolnego oraz zamierzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, czyli prowadzenia biogazowni.

Skarżący wskazał również, że Rada Gminy w [...] przystąpiła do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 34 dni po złożeniu przez skarżącego wniosku o warunki zabudowy zagrodowej z 10 maja 2019 r. Zdaniem skarżącego fakt, że inicjatorem miejscowego planu zagospodarowania był Wójt Gminy [...] jest nieprzypadkowy, ponieważ inwestycja skarżącego mogłaby być niekorzystna dla samego wójta.

W opinii skarżącego, w żadnym z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sąsiednich gminach nie zawarto zakazu budowy biogazowni rolniczej.

Sposobem na niedopuszczenie przez gminę do realizacji projektu biogazowni rolniczej było przeprowadzenie podziału działki nr ewid. [...] na dwie działki [...] i [...], a jednocześnie pozostawienie działek nr ewid. [...] i [...] w zarządzie Gminy [...] jako drogi polnej nieutwardzonej o szerokości 3-4 m. Dlatego też w zarządzeniu nr [...] wójt gminy mógł stwierdzić, że droga wewnętrzna jest nieprzystosowana do ruchu pojazdów samochodowych i z tego względu działka nr ewid. [...] nie ma dostępu do drogi publicznej.

Skarżący kwestionował również postanowienia przedmiotowej uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania, gdyż uniemożliwiały one mu budowę budynku inwestorskiego przeznaczonego do hodowli drobiu (brojlerów).

2. Odpowiadając w dniu 12 kwietnia 2021 r. na ww. skargę Rada Gminy [...] podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem Rady Gminy [...] skarżący nie formułując konkretnych zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa, zarzuca jednak Radzie Gminy, że w procesie przygotowania przedmiotowej uchwały nie zostały wykorzystane wszystkie niezbędne etapy postępowania. Przede wszystkim, skarżący zarzuca organowi uchwałodawczemu bezpodstawne ograniczenie prawa własności poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji zaplanowanej przez skarżącego. W ocenie Rady Gminy [...], przedmiotowa skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i argumentów, wobec czego, powinna zostać oddalona w całości.

Rada Gminy [...] podkreśliła, że skarga sugeruje celowe działania organów gminy, mające prowadzić do uniemożliwienia skarżącemu realizacji zamierzonych przez niego inwestycji w postaci biogazowni oraz budynku inwentarskiego kurnika. Zarzut taki jest całkowicie nieprawdziwy. Zdaniem Rady Gminy błędne jest bowiem łącznie wskazanych zarzutów z faktem, że z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpił wójt gminy, ponieważ wójt jest inicjatorem blisko 100% uchwał podejmowanych przez Radę Gminy. Wynika to z jego zadań i kompetencji określonych przepisami prawa. Niezależnie jednak od inicjatywy uchwałodawczej, o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego, a później o samej uchwale w tej sprawie, decydowała większością głosów Rada Gminy [...], a nie wójt gminy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Gminy [...], przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza przepisów prawa. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności, nawet w części dotyczącej działki nr ewid. [...], będącej własnością skarżącego. Należy podkreślić, że prawo własności prywatnej jest najszerszym z praw rzeczowych, jednak i ono nie jest nieograniczone. Ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje w zakresie władztwa planistycznego i w tymże zakresie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w zakresie działalności właścicieli nieruchomości.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, chociaż, wedle oceny Rady Gminy, nie w zakresie jaki zarzuca to skarżący. Każdy plan miejscowy w jakimś stopniu ogranicza prawo własności, każdy bowiem plan określa przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania. Nie może to jednak skutkować automatycznie nieważnością regulacji planistycznych. Działka nr ewid. [...] będąca własnością skarżącego, w znaczącej mierze położona jest na terenach o przeznaczeniu rolnym lub rolno-hodowlanym i ogrodniczym. Są to tereny oznaczone symbolami R i RM. Przeznaczenie tych gruntów określone w planie oraz zasady ich zagospodarowania wymagającej jednak licznych uzgodnień i opinii, gdyż gmina [...], ze względu na istotne walory przyrodnicze (kompleksy leśne, jeziora, obszary chronionego krajobrazu, rezerwaty przyrody itp.), zaliczana jest do grupy gmin turystycznych. Z tego względu, tak istotnego znaczenie posiadają postanowienia uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Dlatego też w § 8 zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] przewidziano m.in.:

obowiązek ochrony walorów przyrodniczych ze względu na położenie terenu w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego i urządzeń infrastruktury technicznej,

zakaz lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu oraz innych instalacji mających na celu pozyskiwanie energii z odpadów,

zakaz lokalizacji przedsięwzięć z zakresu zbierania lub przetwarzania odpadów; składowisk odpadów oraz instalacji do przechowywania odpadów.

Powyższe ustalenia dotyczące ochrony środowiska musiały znaleźć się w treści uchwały, ponieważ teren przedmiotowego planu położony w obrębie geodezyjnym [...], w powierzchni ok. 147 ha, obejmuje tereny położone w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Z terenem tym, bezpośrednio od strony północno- wschodniej, sąsiadują lasy skupione w obrębie granic otuliny [...] Parku Krajobrazowego. W bliskiej odległości (ok. 0,35 km) przebiega granica obszaru Natura 2000 - tzw. [...]. Jednocześnie jest to granica rezerwatu przyrody "[...]". Ponadto, obszar położony jest w sąsiedztwie wyróżnionego w ramach sieci econet-pl obszaru węzłowego i korytarza ekologicznego o znaczeniu krajowym.

W ocenie Rady Gminy, przytoczone wyżej walory przyrodnicze i środowiskowe terenu, dla którego sporządzany był przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania, uzasadniają wprowadzenie ograniczeń dla lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu oraz innych instalacji mających na celu pozyskiwanie energii z odpadów. Przedsięwzięcia takie mogłyby negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze terenu [...].

Jednocześnie potrzeba precyzji w określeniu zakazów i ograniczeń sposobu zagospodarowania, zwłaszcza zakaz lokalizacji biogazowni wynika z dążenia do uniknięcia ryzyka zrealizowania przez skarżącego określonego zamierzenia inwestycyjnego w przypadku zbyt ogólnych postanowień uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu.

Rada Gminy podkreśliła, że gmina w ramach swojej samodzielności i samorządności, ma prawo określać kierunki swojego rozwoju i preferować ochronę środowiska oraz walory turystyczne ponad przemysł lub intensywne rolnictwo. Władztwo planistyczne gminy znalazło to odzwierciedlenie w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W sądownictwie administracyjnym wskazuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, ograniczenie takie musi być jednak uzasadnione i proporcjonalne z puntu widzenia ważenia interesu prywatnego i interesu publicznego. W tym kontekście należy podkreślić następujące okoliczności.

Po pierwsze, przyjęte rozwiązania są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które priorytet przyznają turystyce i ochronie środowiska. Skarżący nie odnosi się jednak do tego zagadnienia.

Po drugie, wprowadzone przez plan zagospodarowania ograniczenia zachowują zasadę proporcjonalności. Nie jest bowiem prawdą, że skarżący w ogóle nie może wykorzystać rolniczo swojej nieruchomości. Na przedmiotowej działce nr ewid. [...], przy uwzględnieniu treści zaskarżonego planu miejscowego, skarżący może wybudować silosy, suszarnię zbożową, magazyny na zboże, wiaty na maszyny rolnicze, wiaty na słomę, czy nawet budynki inwentarskie. Inwestycje takie są dopuszczalne dla terenu oznaczonego symbolem RM. Skala wymienionych obiektów jest wszakże ograniczona, jeśli porównamy je z deklarowanymi oczekiwaniami skarżącego. Skarżący może więc wykorzystywać rolniczo swoją nieruchomość, ale w sposób zrównoważony i z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska.

W opinii Rady Gminy znaczenia dla sprawy nie ma również, podnoszona przez skarżącego, kwestia rowu melioracyjnego znajdującego się w pobliżu jego nieruchomości i posiadania samoistnego tego rowu. Przedmiotowy rów mógłby faktycznie służyć skarżącemu jako droga dojazdowa do jego nieruchomości. Aktualizacja danych objętych ewidencją gruntów i budynków nie jest wszakże wyrazem złej woli wójta gminy względem skarżącego, a stanowi realizację obowiązku prawnego. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściciele i posiadacze samoistni nieruchomości mają obowiązek zgłaszania staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Jeżeli więc ujawniono, że stan prawny przedmiotowego rowu jest nieuregulowany i gmina nie jest jego samoistnym posiadaczem, kwestia musiała zostać zaktualizowana w ewidencji gruntów i budynków.

Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze fakt, że inwestycyjne deklaracje skarżącego dotyczą nieruchomości (działki nr ewid. [...]) pozbawionej legalnego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do działki skarżącego miałby być realizowany poprzez rów melioracyjny o nieuregulowanym stanie prawnym. Znacząco ogranicza to możliwość inwestycyjnego wykorzystania nieruchomości skarżącego, niezależnie od treści planu.

Działka skarżącego nie miała bowiem dostępu do drogi publicznej i formalnie nadal bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie ma. Skarżący właściwie nie kwestionuje wskazanego faktu, a jedynie, zupełnie bezpodstawnie, dopatruje się w tym fakcie celowego działania Gminy). Źródłem ograniczenia działań skarżącego nie jest tu więc zaskarżony plan miejscowy, a sytuacja faktyczna nieruchomości skarżącego.

Gmina pragnie także wskazać, że w procedurze uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania nie pominięto żadnego etapu określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cała procedura była transparentna i jawna, o czym zresztą najlepiej świadczy aktywny udział skarżącego w tej procedurze.

Reasumując, zdaniem Rady Gminy [...], treść zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...], nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a wszelkie ograniczenia z nią związane, pozostają w granicach dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy. Nieruchomość skarżącego jest nieruchomością rolną i po uchwaleniu przedmiotowego planu, taką nieruchomością pozostaje i tak też może być wykorzystywana, łącznie z zabudową towarzyszącą produkcji rolnej. Co za tym idzie, w ocenie Rady Gminy, przedmiotowa skarga winna zostać oddalona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena taka jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącym działki skarżącego. Skarga nie była zasadna.

4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta po [...] czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia nie stosuje się wymogu uprzedniego wezwania stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935).

Ponadto warunkiem koniecznym do wniesienia skargi jest wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała rady gminy narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie stwierdzono, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 832/20, LEX nr 3117279 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20, LEX nr 3110973; patrz także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/21, LEX nr 3187188).

Skarżący wykazał, że jest właścicielem działki nr ewid. [...] położonej na terenie objętym działaniem miejscowego planu zagospodarowania . Ustalenia planu kształtują treść prawa własności (art. 140 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), zatem to właściciel nieruchomości, zlokalizowanych na terenie objętym planem, ma co do zasady własny i bezpośredni interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ustaleń takiego planu w odniesieniu do tej nieruchomości. Z kolei naruszenia tego interesu prawnego skarżąca upatruje w ograniczeniu jej prawa własności poprzez zmianę dopuszczalnego profilu usług użytkowania terenu oznaczonego na planie symbolami R i RM, a w konsekwencji wyłączenie dopuszczalności prowadzenia na tym terenie planowanej działalności w zakresie hodowli drobiu (brojlerów) oraz działalności polegającej na wytwarzaniu biogazu. Zdaniem Sądu, takie ograniczenie możliwości zagospodarowania działek uzasadnia konstatację, że postanowienia mogą kreować i uzasadniać interes prawny skarżącego.

5. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, w szczególności w zakresie działania organu w ramach właściwie rozumianego władztwa planistycznego, a po drugie, przesłankę formalnoprawną w postaci zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Z przesłanki materialnoprawnej wynika, że rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1016/20, LEX nr 3195297). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, co mieści się w graniach pojęcia określanego mianem władztwa planistycznego. Jednakże art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie można stosować, jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z tego właśnie względu, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic tej ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej, a także zasadę proporcjonalności.

6. Konfrontując okoliczności rozpatrywanej sprawy ze wskazanymi zasadami i regułami rozstrzygania o nieważności uchwał w sprawie przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że analiza postępowania w przedmiocie uchwały nr [...] potwierdza opinii skarżącego i zarzutu nieprawidłowego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu proces uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania był zgodny z prawem.

W dniu 14 czerwca 2019 r. Rada Gminy [...] przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla wsi [...]. W związku z przyjętą uchwałą [...] października 2019 r. powołano Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną. Jednocześnie, w grudniu 2019 r. uzyskano również "Prognozę oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu wsi [...]", przygotowaną przez biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko (patrz punkt 9 uzasadnienia).

Projekt nowego planu zagospodarowania przestrzennego był wyłożony do publicznego wglądu od [...] maja 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. odbyła się także dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obwieszczenia o możliwości zapoznawania się z projektem planu oraz o terminie dyskusji publicznej zostały ogłoszone zgodnie z art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p.

Jedyna uwaga pod adresem treści planu została złożona przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2020 r. Wniósł on o wpisanie do nowego planu zagospodarowania budowy biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą i budową silosów, suszarni i magazynów na zboże, wiaty na maszyny rolnicze, a także budowy budynku inwentarskiego umożliwiającą hodowlę [...] brojlerów. Budynek inwentarski miałby powstać na działce nr ewid. [...].

Zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 2020 r. w sprawie rozpatrzenia uwagi wniesionej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania Wójt Gminy [...] wydał rozstrzygnięcie. Wójt stwierdził (w załączniku do zarządzenia), że ustalenia planu pozwalają na realizację silosów, suszarni zbożowej, magazynów na zboże, wiaty na maszyny rolnicze, wiaty na słomę oraz budynku inwentarskiego o maksymalnej wielkości odpowiadającej 40 DJP. Należało przez to rozumieć, że ustalenia projektu planu nie dopuszczają budowy innych przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w tym budynku inwentarskiego na [...] brojlerów, a także biogazowni rolniczej.

W uzasadnieniu ww. zarządzenia wskazano ponadto, że działka nr ewid. [...] ma utrudniony dostęp do drogi publicznej. Dojazd do niej odbywa się od drogi powiatowej (ul. [...] - [...]) poprzez drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...]. Jest to droga polna nieutwardzona, nieprzystosowana do ciągłego ruchu pojazdów samochodowych. Z tego względu w projekcie planu ustalono, że na obszarach o przeznaczeniu R i RM powinien obowiązywać zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej.

Wójt Gminy [...] podkreślił, że ustalenia planu są zgodne z przepisami prawa i wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, co oznacza, że projekt planu w przedłożonym kształcie jest przedmiotem kontroli (w procesie uzgadniania): Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Ponadto Wójt Gminy [...] wskazał, że w procedurze sporządzenia planu zostały uwzględnione wnioski właścicieli działek oraz instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planów miejscowych, na etapie przystąpienia do sporządzenia planu. W związku z czym dokonano przewidzianych prawem uzgodnień i opinii oraz wyłożono projekt planu do publicznego wglądu.

Wójt wskazał także, że nie było konieczności przeprowadzenia dodatkowego monitoringu skutków realizacji postanowień dokumentu, zwłaszcza, że analizy realizacji ustaleń planu i zmian w zagospodarowaniu terenu dokonuje wójt gminy w celu oceny aktualności planu.

7. Dopiero w przedstawionych wyżej okolicznościach Rada Gminy [...] w dniu [...] września 2020 r. uchwałą nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu wsi [...]. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust.1 p.z.p.

W treści uchwały stwierdzono (§ 1), że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan zagospodarowania") nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Plan zagospodarowania obejmuje obszar o łącznej powierzchni około [...] ha.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy najistotniejszymi postanowieniami planu zagospodarowania są zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Przyjęto mianowicie:

a) obowiązek ochrony walorów przyrodniczych ze względu na położenie terenu w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (§ 8 pkt 1);

b) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 8 pkt 5);

c) zakaz lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu oraz instalacji mających na celu pozyskiwanie energii z odpadów (§ 8 pkt 7), a także

d) dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem RM (od 1 RM do 19 RM) - zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej (§ 14 pkt 2 ppkt 9).

Ocena zgodności zaskarżonej uchwały nr [...] z prawem rozumianym szeroko, jak wskazano w punkcie 5 powyżej, wymaga uwzględnienia kilku poniższych okoliczności.

8. Można podkreślić, że jeszcze przed wpłynięciem skargi do Sądu, zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] była oceniana przez Wojewodę [...]. W dniu [...] października 2021 r. po otrzymaniu zawiadomienia skarżącego, Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu wsi [...]. Następnie, w dniu [...] października 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej ustaleń § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zakresie sformułowania "(...) od 13 m (...)".

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wojewódzki przypomniał, że stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagą powyższe oraz mając na uwadze dyspozycję art. 20 ust. 2 u.p.z.p. kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Organ nadzoru zobowiązany jest natomiast do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

Jak wynika z ustaleń § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a przedmiotowej uchwały nr [...] w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji ustala się: 1) KDZ (od 1KDZ do 3KDZ) - tereny komunikacji kołowej, drogi powiatowe, ulice zbiorcze: a) szerokość w liniach rozgraniczających od 13 m do 20 m, zgodnie z ustaleniami na rysunku planu. Tymczasem, na rysunku planu zagospodarowania na terenach oznaczonych symbolami KDZ szerokość drogi w liniach rozgraniczających wynosi: (1) 1KDZ – od 3 m do 20 m; (2) 2KDZ – 20 m; (3) 3KDZ – 20 m.

Wojewoda [...] wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy postanowieniami części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wskazany przepis stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Organ nadzoru wyjaśnił przy tym, że jednoznaczne ustalenie parametrów dróg stanowi obligatoryjne ustalenie planu miejscowego, w związku z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe organ nadzoru wskazuje, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność wyeliminowania części ustaleń uchwały z obrotu prawnego.

Istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy przy tym kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji wszystkich przytoczonych w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów. Organ nadzoru wskazuje przy tym, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia.

Ustalenia przyjęte w postępowaniu nadzorczym nie przesądzają jednak o stanowisku Sądu w sprawie sformułowanych przez skarżącego zarzutów wobec zaskarżonej uchwały. Inny jest bowiem szczegółowy przedmiot skargi złożonej do Sądu, a poza tym rozstrzygnięcie nadzorcze może być skarżony do sądu administracyjnego w odrębnym postepowaniu.

9. Wracając do zarzutów skarżącego Sąd rozpatrujący sprawę stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Wskazane wcześniej postanowienia § 8 pkt 5-7 planu zagospodarowania odnoszące się do zakazu lokalizacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz ograniczenia lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także zakazu lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu znajdują swoje uzasadnienie w potrzebach ochrony walorów przyrodniczych wskazanego terenu. Obszar objęty planem zagospodarowania znajduje się bowiem w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz Otuliny [...] Parku Krajobrazowego. W procesie przygotowywania planu zagospodarowania, we wrześniu 2019 r. wójt gminy podkreślał, że obecnie na przedmiotowym terenie nie występują przekroczenia standardów jakości środowiska. Stan taki wymaga utrzymania w szczególności przez zachowanie na obszarze objętym planem zabudowy rolniczej i mieszkaniowej oraz usługowej i niezabudowanych terenów rolnych i leśnych.

Dodatkowo, projekt planu zagospodarowania był przedmiotem opinii dwóch kluczowych organów administracji, a mianowicie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS").

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z [...] maja 2020 r. stwierdził, że co do zasady ustalenia projektu planu są zgodne z przepisami obowiązującymi na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ przypomniał też, że w bliskiej odległości od terenu objętego planem przebieg granica obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [tj. Unii Europejskiej] w sieci [...] Uroczyska [...]. Jednocześnie jest to granica rezerwatu przyrody "[...]".

Do ww. pisma RDOŚ dołączona została również wspomniana powyżej prognoza oddziaływania na środowisko przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu wsi [...]. W prognozie podkreślono, że w projekcie planu zagospodarowania uwzględniono wytyczne Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]. W szczególności przewidziano takie działania, jak: ograniczenie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz zapewnienie ochrony różnorodności biologicznej, terenów zieleni i krajobrazu poprzez odpowiednie postanowienia planu. Szczególnie istotne jest również to, że w projekcie planu przyjęto zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego oraz dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jedynie zgodnie z przepisami odrębnymi. W omawianej prognozie oddziaływania na środowisko wskazano również inne, niewymienione wcześniej formy ochrony przyrody, w tym rezerwaty przyrody, parki chronionego krajobrazu i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w opinii z [...] marca 2020 r. pozytywnie zaopiniował projekt przedmiotowego planu zagospodarowania nie znajdując przeciwwskazań sanitarnych dla jego uchwalenia. Niemal równocześnie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w opinii z [...] marca 2020 r. zaopiniował negatywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wojewódzki wskazał, że zbyt szeroko został zaprojektowany § 8 pkt 6 projektu uchwały dopuszczający realizację na terenie P przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zwłaszcza skutkować uciążliwościami dla sąsiedniej zabudowy zagrodowej. Jest to szczególnie istotne, gdyż mamy do czynienia z zabudową chronioną. Podkreślono, że oprócz położenia terenu objętego planem w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu otuliny [...] Parku Krajobrazowego znaczenie ma sąsiedztwo sieci [...], tj. obszaru węzłowego i korytarza ekologicznego o znaczeniu krajowym. Z tego względu kryteria środowiskowe powinny być uwzględnione w projekcie planu.

Należy przy tym dodać, że uwagi [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zostały uwzględnione w ostatecznej wersji projektu planu zagospodarowania.

Na uwagę zasługują przy tym dwie okoliczności. Po pierwsze, zaskarżona nie odnosi się bezpośrednio do planowanej przez skarżącego budowy budynku inwentarskiego umożliwiającą hodowlę [...] brojlerów. W zaskarżonej uchwale przewiduje się wszak zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz (dla terenów oznaczonych symbolem RM) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym drugim przypadku dopuszcza się przedsięwzięcia jedynie dla terenu zabudowy P (§ 8 pkt 5 i 6 oraz § 14 pkt 2 ppkt 9 zaskarżonej uchwały). Należy przy tym pamiętać, że hodowla drobiu jest uznawana za przykład wymienionych przedsięwzięć, w zależności od wielkości hodowli zawsze lub potencjalnie oddziaływujących na środowisko. Przesądzają o tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839, dalej: "rozporządzenie środowiskowe"), wyznaczając odpowiednie parametry ilościowe.

Uchronienie się zatem przed niepożądanym oddziaływaniem planowanej przez skarżącego w zakresie hodowli drobiu będzie możliwe dzięki wprowadzeniu w zaskarżonej uchwale wskazanych zakazów odnoszących się do typów przedsięwzięć gospodarczych. Co więcej, ograniczenie działalności groźnej dla środowiska do terenu oznaczonego symbolem P wymagał od władz gminy [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który po pierwszym sprawdzeniu projektu planu odmówił uzgodnienia i wydał zgodę na treść planu po dokonaniu przez wójta gminy odpowiednich zmian zaostrzających rygory środowiskowe. Inaczej mówiąc, lokalizacja przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko została dopuszczona przez plan pod dwoma warunkami: (1) ograniczenia do inwestycji infrastrukturalnych, a więc faktycznie niezbędnych dla mieszkańców gminy [...] i dla całego regionu (np. drogi ponadlokalne) oraz (2) zlokalizowania takich przedsięwzięć w "strefie przemysłowej", czyli na terenie oznaczonym w planie symbolem P. Zamiary inwestycyjne skarżącego w zakresie hodowli drobiu (brojlerów) nie spełniają wskazanych warunków: nie mają charakteru przedsięwzięć infrastrukturalnych, ani nie są zlokalizowane na terenie P.

Po drugie, okolicznością istotną dla oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] jest dopuszczalność budowy przez skarżącego instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego. Instalacja taka nie jest uznawana przez przepisy szczególne za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Przeciwnie, przepisy rozporządzenia środowiskowego wykluczają biogazownie spod kontroli organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska. Za przedsięwzięcia podlegające szczególnej kontroli uznawane są instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia), a także instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej (§ 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia). W obu jednak przypadkach dodaje się wprost że kwalifikacja przedsięwzięć nie obejmuje instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).

Zakaz lokalizowania na działce nr ewid. [...] biogazowni rolniczej nie wynika więc z ogólnych przepisów prawa o ochronie środowiska w połączeniu z postanowieniami zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...]. Zakaz taki wynika tylko z wprowadzenia do treści uchwały § 8 pkt 7 wskazującego na niedopuszczalność lokalizacji instalacji do wytwarzania biogazu oraz innych instalacji mających na celu pozyskiwanie energii z odpadów. Pośrednie znaczenie może mieć też § 8 pkt 8 uchwały, który zabrania lokalizacji przedsięwzięć z zakresu zbierania i przetwarzania odpadów, składowisk odpadów oraz instalacji do przetwarzania odpadów.

Analiza treści zaskarżonej uchwały, jej uzasadnienia oraz innych dokumentów powstałych w procesie przygotowania uchwały wskazuje, że uzasadnienie zakazu budowy biogazowni odwołuje się do innych przesłanek.

1) Biogazownia rolnicza nie stanowi przedsięwzięcia znacząco oddziaływującego znacząco na środowisko w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia środowiskowego co nie oznacza, że nie ma żadnego oddziaływania. W szczególności można mówić o tzw. oddziaływaniu odorowym (zapachowym), które nie jest szczegółowo uregulowane prawnie, ale w konkretnych przypadkach może być dokuczliwe dla mieszkańców okolicznych nieruchomości.

2) Zamiar skarżącego nie został dostatecznie ściśle skonkretyzowany, w związku z czym przewidywanie wielkości przedsięwzięcia skarżącego i skutków oddziaływania planowanej instalacji było w trakcie przygotowywania zaskarżonej uchwały niemożliwe. Stanowisko Rady Gminy [...], która chciała uniknąć nieprzewidywalnej instalacji można uznać za racjonalne.

3) Z drugiej strony za racjonalne i uzasadnione należy uznać zamiar lokalnego organu prawodawczego, aby zachować wiejski charakter terenu objętego planem, uczynić go atrakcyjnym turystycznie, a także zapewnić wysokie standardy ochrony środowiska na terenie położonym między kilkoma różnymi obszarami chronionymi ze względu na walory środowiskowe. Wartość tych obszarów ochrony środowiska lub ochrony krajobrazu jest z pewnością ponadprzeciętna, a zatem odpowiednie ograniczenia aktywności inwestycyjnej mieszkańców gminy należy uznać za racjonalne, proporcjonalne i w pełni uzasadnione.

4) W szczególności, na akceptację zasługuje zasada, aby niezbędne przedsięwzięcia gospodarcze, zwłaszcza produkcyjne, skoncentrować w stosunkowo wąskiej strefie oznaczonej na planie symbolem P. Nie da się ich uniknąć, zwłaszcza w zakresie infrastruktury, ale dobrym rozwiązaniem planistycznym jest skoncentrowanie ich w określonym miejscu i niedopuszczenie do rozproszenia na całym obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, że należąca do skarżącego działka nr ewid. [...] znajduje się na [...] skraju obszaru objętego planem. Dopuszczenie lokalizacji biogazowni planowanej przez skarżącego oznaczałaby rozciągnięcie "strefy przemysłowej" na co najmniej połowę obszaru objętego planem. Niweczyłoby to zamiar Rady Gminy, aby uczynić z terenu wsi [...] obszar o wysokich wartościach ekologicznych i jednocześnie walorach turystycznych.

5) Nie bez znaczenia jest również położenie działki skarżącego względem sieci dróg publicznych przebiegających przez obszar objęty przedmiotowym planem zagospodarowania. Drogi te są nieuniknione, choć ewidentnie są postrzegane przez Radę Gminy, a także organy uzgadniające i autorów powołanej "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu wsi [...]", za stanowiące zagrożenie dla środowiska naturalnego. Nieruchomość skarżącego i planowana inwestycja w gazownię stanowiłaby dodatkowy punkt sieci dróg publicznych o zwiększonym obciążeniu. Dlatego też Rada Gminy odrzuciła zamiar inwestowania w drogę, obecnie nieutwardzoną (polną), prowadzącą obecnie (wzdłuż rowu) do działki skarżącego, co stanowiłoby następstwo powstania instalacji zamierzonej przez skarżącego. Rada Gminy odrzuciła także możliwość uzupełnienia sieci dróg na terenie planu o nowy istotny element.

6) W przestawionym stanie rzeczy należało wziąć pod uwagę, że podstawą oceny przedmiotowej uchwały powinny być nie tylko literalnie interpretowane i stosowane przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem szersze standardy. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 41/19 wskazał, że ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 723/19 stwierdził, że gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

10. W opinii Sądu powyższe okoliczności oraz przesłanki ukształtowania przestrzeni objętej planem sprawiają, że nie można uznać zaskarżonej uchwały za wadliwą w takim stopniu, który wymagałby stwierdzenia nieważności. Sąd uznał, że przyjmują uchwałę nr [...] Rada Gminy [...] nie przekroczyła granic racjonalnego i uzasadnionego władztwa planistycznym. Ograniczenia wprowadzone przez przedmiotowy plan zagospodarowania są proporcjonalne, to znaczy nie tylko oparte na ustawowych przesłankach, ale również odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia generalnych celów przyjętych dla terenów gminy, a także (jak pokazuje "Prognoza środowiskowa") dla Województwa [...]. Nie została zatem naruszona zasada przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można przy tym twierdzić, że stan prawny przyjęty w zaskarżonej uchwale nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie prawnym, co zgodnie z art. 2 Konstytucji RP wymagałoby stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. Nie ma wreszcie podstaw, aby stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezwiązany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami, nie dopatrzył się też innych rodzajów naruszenia prawa, powodujących nieważność zaskarżonej w części uchwały Rady.

W powyższej sytuacji, Sąd uznał skargę z nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.