Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1401/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3 pkt. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. - S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2007r. sygn. akt II SA/Lu 271/07 w sprawie skargi B. K.- S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 2721/07 oddalił skargę B. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta L., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. 2005, Nr 267, poz. 2259) oraz art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.), odmówił B. K.-S. przyznania pomocy na zakup żywności z uwagi na przekroczenie przez nią obowiązującego kryterium dochodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] powyższe rozstrzygniecie utrzymało w mocy, stwierdzając że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jej syn przebywa bowiem w R., gdzie studiuje. Wynika to między innymi z wywiadu środowiskowego, a także dołączonego do akt sprawy oświadczenia syna wnioskodawczyni M. S. z dnia 1 października 2006 r. oraz wyjaśnień strony dotyczących "dowolnego alimentowania" przez nią syna. Kolegium podkreśliło również, że B. K.-S. od dnia 9 grudnia 2006 r. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, dlatego też, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jej dochód został wyliczony na podstawie dochodu z miesiąca złożenia wniosku, tj. z grudnia 2006 r. Dochód ten wynosi [...] zł, a składnikami jego są dwukrotnie wypłacone w grudniu 2006 r. należności z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie [...] zł oraz zadeklarowany dochód z pracy dorywczej w wysokości [...] zł. Oznacza to, że dochód wnioskodawczyni jest wyższy od kwoty 715,50 zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, ustalonego w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wymieniona kwota stanowi 150% kwoty 477,00 zł czyli kryterium z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało ponadto, że świadczenie przez stronę "dobrowolnych alimentów" nie wchodzi w zakres art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym od przychodu odlicza się kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Takie "dobrowolne alimenty" należy uznać za darowiznę. Jest to bowiem niewątpliwie spełnienie obowiązku alimentacyjnego wobec syna, jednakże nie są to alimenty (te wynikają z orzeczenia sądowego lub z ugody sądowej, czy umowy).

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. B. K.-S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Domagając się uchylenia tej decyzji, skarżąca zarzuciła, iż organ pierwszej instancji w listopadzie 2006 r. powiększył dochody jej syna M. S. o 800 zł, nie pomniejszając w tym samym czasie dochodów jej ojca J. K.. Nie zostały również pomniejszone dochody samej skarżącej z grudnia 2006 r., mimo iż w aktach sprawy znajduje się jej oświadczenie, z którego wynika, że tytułem dobrowolnych alimentów przekazała synowi 800 zł w listopadzie 2006 r. oraz 400 zł w grudniu 2006 r. B. K.-S. podkreśliła również, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nie uznawał pojęcia "dobrowolne alimenty", a także nie potrafił zakwalifikować jej sytuacji rodzinnej jako wspólnego czy oddzielnego gospodarstwa domowego. Natomiast organ drugiej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominął dołączone do akt sprawy pisma skarżącej z dnia 5 lutego 2007 r. oraz z dnia 12 lutego 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie stwierdził, że pomoc na zakup żywności przyznawana jest na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w dożywianiu", który stanowi, iż pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).

Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,00 zł. Zatem kryterium dochodowe warunkujące uzyskanie pomocy na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynosi 150 kwoty 477,00 zł, to jest 715 zł.

W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie w toku postępowania prawidłowo ustaliły, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś w grudniu 2006 r., tj. w miesiącu, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku celowego, uzyskała dochód w kwocie [...] zł, na który składały się dwa zasiłki dla bezrobotnych w łącznej wysokości [...] zł oraz dochód z pracy dorywczej w wysokości [...] zł. Tym samym skarżąca przekroczyła wskazane powyżej kryterium dochodowe wynoszące 715,50 zł.

Ponadto trafnie do ustalenia wysokości dochodu przyjęto dochód z miesiąca grudnia 2006 r., a nie - jak tego domagała się skarżąca - z listopada 2006 r. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy wyraźnie bowiem wskazuje, iż w przypadku utraty dochodu, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca, w którym wniosek został złożony. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca utraciła dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w dniu 9 grudnia 2006 r., zatem organ pierwszej instancji zobligowany był do wyliczenia wysokości dochodu wnioskodawczyni z miesiąca, w którym złożono wniosek, tj. z grudnia 2006 r. Ponadto nawet, gdyby organ przyjął dochód osiągnięty w listopadzie 2006 r., to i tak dochód skarżącej przekroczyłby próg dochodowy uprawniający do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej.

Sąd nie podzielił również stanowiska strony, iż jej dochód winien być pomniejszony o kwotę dobrowolnych alimentów świadczonych na rzecz syna na podstawie umowy alimentacyjnej. Otrzymywane w ten sposób kwoty pieniężne zalicza się do dochodu osób je otrzymujących i nie odlicza się od dochodu osób płacących. Alimenty są zobowiązaniem uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.- dalej k.r.o) i ich odliczanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej może nastąpić jedynie, gdy strona jest zobowiązana do ich świadczenia, czy to na mocy wyroku, czy też na podstawie zawartej ugody sądową lub umowy .

Wyrażenie "dobrowolne alimenty" użyte w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, w pewnym stopniu może wprowadzać w błąd, jednak w ocenie Sądu oznacza ono umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny, a zatem taką umowę, która będzie korzystała z ochrony prawnej w celu jej wykonania. Inna interpretacja mogłaby doprowadzić do bezpodstawnego odliczania od dochodu rodziców nakładów poczynionych przez nich na rzecz ich dzieci. Sąd zauważył przy tym, iż władza rodzicielska ze swej istoty łączy się z obowiązkiem ponoszenia nakładów pieniężnych na wychowanie dziecka, do czego z całą pewnością należy zaliczyć także koszty kształcenia. Wobec powyższego nie ma znaczenia dla sprawy i nie może odnieść zamierzonego przez B. K.-S. skutku zawarta w dniu 21 listopada 2006 r. pomiędzy skarżącą a jej synem "umowa o dobrowolne alimenty". Gdyby taka umowa została uwzględniona przez organ, prowadziłoby to do obejścia prawa i korzystania ze środków, które nie przysługują stronie skarżącej.

Nie jest również trafny zarzut skarżącej, iż Kolegium nie ustosunkowało się do jej pism z dnia 5 lutego i 12 lutego 2007 r. Do podniesionych w tych pismach argumentów dotyczących sposobu ustalenia dochodu skarżącej, organ odwoławczy odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast dokumentacja złożona przez skarżąca wraz z tymi pismami, w postaci kopii pism kierowanych przez nią do organu pierwszej instancji oraz decyzji wydawanych przez ten organ nie mogła być uwzględniona, gdyż dotyczyła innych spraw nierozpoznawanych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

W tej sytuacji, Sąd uznając, iż organy nie naruszyły prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawa P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K.-S., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości, domagała się uchylenia tego orzeczenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Zarzuciła naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną interpretację i uznanie, że kwota alimentów ustalona umową cywilnoprawną z dnia 21 listopada 2006 r., niepotwierdzona przed właściwym sądem rodzinnym nie podlega odliczeniu od dochodu osiągniętego przez skarżącą, co miało bezpośredni wpływ na wysokość dochodu, od której przysługuje prawo do zasiłku na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przedstawiona w wyroku interpretacja pojęcia "dobrowolne alimenty" jest błędna. Prowadziłaby ona do tego, iż osoby uprawnione do alimentacji nie mogłyby w oparciu o wyrażoną w art. 2531 k.c zasadę swobody zawierania umów dobrowolnie zawierać ze zobowiązanymi umów o alimentację, co naruszałoby zasady współżycia społecznego.

Wywód zawarty w wyroku pozwala wysnuć wniosek, iż dla umowy alimentacyjnej została zastrzeżona forma szczególna dokonania czynności prawnej pod rygorem nieważności dla celów ustawy o pomocy społecznej i niezachowanie tej formy powoduje nieważność czynności prawnej. Zgodnie z art. 73 kodeksu cywilnego, w przypadku gdy dla czynności prawnej zastrzeżona jest inna forma szczególna (według WSA w Lublinie forma wyroku) ugody sądowej, to jej niezachowanie skutkuje zastosowaniem sankcji nieważności, jednakże przy zastrzeżeniu, iż ustawa zastrzega tę szczególną formę dla danej czynności. Tymczasem w k.r.o. oraz ustawie o pomocy społecznej brak jest wyraźnego zastrzeżenia dla umowy alimentacyjnej szczególnej formy umowy, zawartej przed właściwym sądem rodzinnym.

Ponadto zdaniem kasatora w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest dogłębnej analizy, dlaczego świadczenia stwierdzone umową cywilnoprawną o dobrowolne alimenty z dnia 21 listopada 2006 r. nie podlegają odliczeniu w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz kodeksu cywilnego.

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem Sadu I instancji, iż przekazywane przez skarżącą świadczenia na rzecz syna nie mają charakteru świadczeń alimentacyjnych, bowiem są one przeznaczane na naukę i pomoc w utrzymaniu.

WSA w Lublinie dokonał też błędnej interpretacji art. 135 k.r.o, stwierdzając, iż od obowiązku alimentacyjnego należy wyraźnie odróżnić obowiązek utrzymania dziecka. Powyższe twierdzenie - zdaniem strony skarżącej -zostało oparte na treści przepisów dotyczących władzy rodzicielskiej. Jednakże zgodnie z art. 92 k.r.o. władza rodzicielska jest ograniczona momentem uzyskania przez dziecko pełnoletności. W momencie uzyskania przez uprawnionego pełnoletności obowiązki rodziców, wypływające z władzy rodziców w tym obowiązek dbania o fizyczny i duchowy rozwój dziecka oraz przygotowania go należycie do pracy odpowiednio do jego uzdolnień, przekształca się w obowiązek alimentacyjny. Tym sposobem w zakresie obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu art. 135 k.r.o. mieści się również obowiązek łożenia przez rodziców na naukę i wydatki związane z utrzymaniem alimentowanego.

W niniejszej sprawie skarżąca przy rozpatrywaniu jej wniosku o przyznanie pomocy, uznawana była przez organy administracji jako osoba samotnie gospodarująca w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy. Prowadzi to do wniosku, iż w przypadku zaistnienia przesłanek do alimentacji, obowiązek ten może być realizowany na każdy cel i w każdej formie prawnej np. umowy cywilnoprawnej.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność podniesionego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pozwala na pomniejszenie dochodów osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej przez odliczenie kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie alimenty mogą być odliczone od dochodu dla celów określenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej pod warunkiem, że obowiązek świadczenia alimentacyjnego został ustalony wyrokiem, ugodą sądową lub umową. Nie można natomiast pomniejszyć dochodu o świadczenie określone "umową o dobrowolne alimenty", zawartą pomiędzy skarżącą, a jej synem. W ocenie Sądu pierwszej instancji "umowa o dobrowolne alimenty" oznacza jedynie umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny. Uwzględnienie natomiast umowy zawartej przez B. K.-S. prowadziłoby do obejścia prawa i bezpodstawnego odliczania nakładów poczynionych na dziecko, a w konsekwencji do korzystania ze świadczeń nieprzysługujących skarżącej.

Prezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy odnosi się do "alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Nie uzależnia zatem pomniejszenia dochodu od sposobu, w jaki ustalony jest obowiązek alimentacyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 1195/07 wydanym w podobnej sprawie stwierdził, że wypełnienie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i następstwa dochodzenia ich przed sądem. Uprawniony i zobowiązany do alimentacji mogą w szczególności ustalić rodzaj i zakres świadczenia w umowie zawartej na zasadach ogólnych, w ugodzie zawartej przed mediatorem w toku posiedzenia pojednawczego (art. 184 k.p.c.), wreszcie w trybie procesowym przed sądem. Art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej również nie określa (nawet dla celów dowodowych), w jakiej formie mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu. W tej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przez umowę o alimenty należy rozumieć umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny, należy uznać za błędne. Jest oczywistym, że w sytuacji kiedy strona powołuje się na umowę zawartą na zasadach ogólnych o alimenty, zarówno organy administracyjne jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd, muszą rozważyć, czy umowa ta mimo swej nazwy dotyczy świadczeń alimentacyjnych, czy też odzwierciedla inne świadczenia. Nie można jednak stronie stawić warunków nieprzewidzianych przepisami prawa.

Powyższe stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę.

Dodatkowo podkreślenia wymaga to, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciążający rodziców, wynika z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W myśl art. 133 § 1 k.r.o i op. rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. Zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1 k.r.o.).

Zasadnie skarga kasacyjna podnosi, iż w odniesieniu do dziecka pełnoletniego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów art. 135 k.r.o.i op. oznaczać będzie nie tylko obowiązek utrzymania, lecz także łożenia na naukę dziecka.

Z uwagi na osiągnięcie przez syna skarżącej pełnoletniości, a co za tym idzie pełnej zdolności do czynności prawnej oraz brak ograniczeń ustawowych co do formy ustalania alimentów, zawarcie umowy o świadczenia alimentacyjne może być prawnie skuteczne także na gruncie ustawy o pomocy społecznej.

Błędne rozumienie alimentów przez Sąd pierwszej instancji wymaga ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a także być może jego uzupełnienia. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji nieprawidłowego rozumienia alimentów spowodowało, że Sąd nie ocenił prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok do ponownego rozpoznania, co jednakże nie przesądza wyniku ponownego rozpoznania, gdyż uzależniony on będzie od ustaleń Sądu dotyczących legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem wykładni dokonanej w przedmiotowym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a.

W odniesieniu do wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, właściwym w tej kwestii jest Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający na podstawie przepisów art. 258-261 ustawy P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Sądowi pierwszej instancji stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.