Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 240/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 7 listopada 2017 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 8 września 2017 r. do Starosty wpłynął wniosek Inwestora- S. J. w sprawie wydania pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działce nr [..], obręb B.

W trakcie wszczętego postępowania, postanowieniem z dnia 29 września

2017 r., Starosta zobowiązał Inwestora do uzupełnienia braków w dokumentacji wskazując m.in. na niezgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami obowiązującego na wnioskowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[..]", zatwierdzonego uchwałą nr XXIV/199/97 Rady Miejskiej, z dnia 23 kwietnia 1997 r., w zakresie rodzaju zabudowy (pkt. 5 ppkt 1 postanowienia). W ocenie Starosty, na działce objętej wnioskiem zgodnie z zapisami planu miejscowego można wznieść jeden budynek główny i jeden budynek towarzyszący. Ponadto na rysunku planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem TMN6 wskazano linię zabudowy ściśle określoną, która jednocześnie wyznacza obszar określony jako "zespół zabudowy o jednolitym charakterze domami jednorodzinnymi wolnostojącymi", a zaprojektowana inwestycja nie spełnia takiego kryterium.

Po przeanalizowaniu uzupełnionego i poprawionego projektu Organ I instancji stwierdził, że nie uzupełniono pkt. 5 ppkt 1 postanowienia w zakresie zgodności rodzaju zabudowy zaprojektowanej inwestycji (4 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej) z zapisami planu miejscowego.

Decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. Starosta odmówił zatwierdzenia wniosku i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Organ podkreślił, że w jego ocenie wnioskowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym.

W wyniku rozpoznania odwołania Strony Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie Organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z2017 poz. 1332 ze zm.), organ administracji architektoniczno-budowlanej w trakcie postępowania powinien przesądzić o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także o kompletności projektu budowlanego. Projekt budowlany musi być zgodny z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 1997 r. nr XXIV/199/97 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[..]".

Z analizy akt sprawy wynika jednak, że zaprojektowana inwestycja dotyczy budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej,

wg projektu indywidualnego, na działce nr [..] w B. Teren, na którym przewidziano powyższą inwestycję, oznaczono w planie miejscowym symbolem TMN6, przeznaczony dla budownictwa mieszkaniowego. Budynki zaprojektowano jako parterowe z poddaszem użytkowym oraz kondygnacją podziemną. W każdym

z budynków przewidziano jedną kondygnację pełną. Z zapisów planu wynika, że na wnioskowanym terenie dopuszcza się 1 kondygnację pełną budynku głównego.

Na terenie działki planuje się wykonać nawierzchnie utwardzone z elementów drobnowymiarowych infiltrujących wody opadowe do gruntu, służące do komunikacji pieszej i kołowej. Pozostałą część terenu planuje się przeznaczyć pod tereny zielone

- zgodnie z zapisami planu współczynnik minimalnej powierzchni terenów zielonych 50%. Parkowanie samochodów w granicach działki, zgodnie z planem, po dwa miejsca postojowe na jeden dom mieszkalny - łącznie 8 miejsc postojowych, w tym 1 miejsce dla osób niepełnosprawnych. Powierzchnia zabudowy będzie wynosiła 322,46 m2.

Organ ustalił, że na terenie objętym planem współczynnik dopuszczalnej intensywności zabudowy określono na poziomie 20%. W planie miejscowym brak jest definicji intensywności zabudowy. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 r. poz. 1073), powoływanej dalej jako u.p.z.p. wynika, że intensywność zabudowy określa wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków (liczonej w zewnętrznym obrysie stopów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Przez termin kondygnacja, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422), należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacja lub kotłownia.

Organ ustalił, że powierzchnia całkowita piwnicy zaprojektowanego budynku będzie wynosiła 310,63 m2; powierzchnia całkowita parteru tego budynku będzie wynosiła 322,46 m2; powierzchnia całkowita piętra będzie wynosiła 312,83 m2; powierzchnia całkowita poddasza będzie wynosiła 150,68 m2. Suma powierzchni wszystkich kondygnacji projektowanego budynku (powierzchnia całkowita) wynosi 1096,6 m2. Powierzchnia działki wynosi 1614 m2.

Zatem intensywność zabudowy (powierzchnia całkowita budynku

w odniesieniu do powierzchni działki) wynosi 68%, gdzie w planie współczynnik ten określono na poziomie 20%. Organ wskazał, że niezgodność w zakresie współczynnika intensywności zabudowy zaprojektowanej inwestycji a współczynnika określonego w planie powoduje, że inwestycja taka nie może uzyskać akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ wskazał, że powierzchnia zabudowy (wynosząca w niniejszej sprawie 322,46 m2) nie może być utożsamiana z intensywnością zabudowy (wynoszącą 1096,6 m2). Realizacja zaplanowanej inwestycji o takich parametrach byłaby niezgodna z przepisami prawa, a doprowadzenie inwestycji do zgodności z zapisami planu byłoby niemożliwe, gdyż wymusiłoby na inwestorze realizację inwestycji o zupełnie innych parametrach, niezgodnej z jego zamierzeniem.

Organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione argumenty wywiedzione w uzasadnieniu decyzji Organu pierwszej instancji odnoszące się do naruszeń planu miejscowego. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zgodnie z § 18 ust. 1 planu miejscowego dla terenów wymienionych w § 17 planu, tj. terenów przeznaczonych dla budownictwa mieszkaniowego, wyznaczono na rysunku planu zespoły zabudowy o jednolitym charakterze, dla których określono warunki zabudowy

i zagospodarowania. Na rysunku planu zawarto w legendzie oznaczenia poszczególnych symboli, gdzie jednakowym oznaczeniem określono linię zabudowy ściśle określoną oraz "zespół zabudowy o jednolitym charakterze domami jednorodzinnymi wolnostojącymi". Starosta słusznie zauważył, że dla terenu TMN6 nie sporządzono uszczegółowionego załącznika graficznego, o którym mowa w § 18 ust. 3 planu, odnoszącego się do podziału terenów mieszkalno-usługowych na działki budowlane oraz obowiązujące typy zabudowy (wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa)

- zgodnie z załącznikami graficznymi od nr 2 do nr 16. Dlatego też nieuprawnionym było odniesienie uregulowań poczynionych na uszczegółowionych załącznikach sporządzonych dla terenów TMN2 i TMN3 do terenu TMN6, dla którego takiego załącznika nie sporządzono. W sytuacji braku dodatkowych regulacji dla danej jednostki planu nieuprawnionym jest stosowanie tych uregulowań z innych jednostek planu.

Organ nie zgodził się również z argumentacją dotyczącą dopuszczalnej ilości budynków na terenie oznaczonym symbolem TMN6. Z zapisu § 19 ust. 1 wynika,

że rysunek planu ustala dla terenów budownictwa mieszkaniowego obligatoryjne linie zabudowy i nieprzekraczalne linie zabudowy budynkiem głównym i budynkiem towarzyszącym. Interpretując powyższy zapis planu Starosta wywnioskował, że plan dopuszcza jeden budynek główny i jeden budynek towarzyszący co wynika z użycia przez uchwałodawcę liczby pojedynczej. Starosta porównał powyższy zapis planu

do § 16 ust. 1 planu, odnoszącego się do zabudowy usługowo-mieszkalnej, gdzie uregulowano, że rysunek planu ustala dla terenów budownictwa usługowego obligatoryjne linie zabudowy i nieprzekraczalne linie zabudowy budynkami głównymi

i budynkami towarzyszącymi (użycie liczby mnogiej). Starosta nie wziął pod uwagę,

że zapis § 19 ust. 1 planu odnosi się również do budynków jednorodzinnych

w zabudowie szeregowej, których realizację plan dopuszcza. Ponadto w planie brak jest regulacji odnoszącej się do konieczności realizacji jednego budynku na jednej działce, co jednoznacznie określałoby ilość budynków możliwą do realizacji.

Pomimo tych uchybień, Organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie współczynnika intensywności zabudowy.

W skardze na przedmiotową decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, S. J. zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowania

i przyjęcie, że do uchwały Rady Miejskiej nr XXIV/199/97 z dnia

23 kwietnia 1997 r. przepis ten należy stosować, a tym samym do oceny intensywności zabudowy stosować należy zawartą w tym przepisie definicję,

w sytuacji gdy plan miejscowy uchwalany był pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że sporny projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie przeznaczonym pod inwestycję;

3. Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie Skarżącemu prawa zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, mimo zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym między innymi dla tej nieruchomości;

II. naruszenie prawa procesowego, tj. przepisów:

1. art. 6 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." przez rozstrzygnięcie istoty sprawy w oparciu o błędnie ustaloną definicję wskaźnika intensywności zabudowy nie znajdującą oparcia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w całym postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do ustaleń Organu

II instancji przed wydaniem decyzji;

3. art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego

i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

Uzasadniając zarzuty Skarżący wskazał, że istota problemu

w niemniejszej sprawie sprowadza się do ustalania jaka jest definicja intensywności zabudowy, a dokładniej, jak definiować to pojęcie na potrzeby tej sprawy. Przyjęta przez Organ II instancji definicja przytoczona została z obowiązującej obecnie ustawy

o planowaniu przestrzennym, która została przyjęta 27 marca 2003 r. Przepis,

w przytoczonym przez Organ II instancji brzmieniu, obowiązuje z kolei od 21 października 2010 r. Przy czym w dacie przyjęcia przez Radę Miejską uchwały nr XXIV/199/97 obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującej wówczas ustawie nie funkcjonowała definicja pojęcia "intensywność zabudowy". W związku z tym, bezrefleksyjne przyjmowanie wprost definicji z ustawy z 2003 r. do interpretacji zapisów uchwały, która wydana była w 1997 r., w oparciu o ustawę z 1994 r., jest błędem.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.,

w pierwotnym brzmieniu wskazywała, że w planie miejscowym należy obowiązkowo określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym między innymi wskaźniki intensywności zabudowy. Powyższy zapis nawiązywał do artykułu 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

z tą różnicą, że wówczas wskazano jedynie możliwość ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy. Od dnia 21 października 2010 r. art. 15 ust. 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zapis (ust. 6), który obliguje do określenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy i wskazuje ten wskaźnika jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Do tego czasu, przy braku ustawowej definicji,

rady gminy najczęściej pojęcie "intensywności zabudowy" definiowały w treści uchwały. W B.sytuacja taka miała miejsce między innymi w uchwale z 28 sierpnia 2002 r. (nr XLVI/319/202) oraz w uchwale z 9 października 2002 r. (nr XLVIII/330/2002).

W pierwszej z nich przeczytać możemy, że przez "intensywność zabudowy" należy rozumieć stosunek powierzchni zabudowy wszystkich budynków na działce

do powierzchni działki budowlanej (§1 ust. 5 lit. g). W drugiej zaś pojęcie to zostało zdefiniowane jako miarę uzasadnionej zabudowy terenu mierzoną % udziałem sumy powierzchni zabudowanej wszystkich budynków składających się na zabudowę danego terenu w całkowitej powierzchni terenu (§ 5 ust. 2 pkt 4). Oznacza to, że w czasie gdy podejmowana była uchwała wprowadzająca plan miejscowy dla nieruchomości,

na której planowana jest inwestycja, funkcjonowały bardzo różne definicje pojęcia "intensywność zabudowy". Najczęściej jednak określenie intensywności zabudowy łączone było z "powierzchnią zabudowy". W owym czasie zestawiano powierzchnię zabudowy z powierzchnia nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja i w ten sposób określano intensywność zabudowy.

Oznacza to, że w dacie podejmowania uchwały Rady Miejskiej nr XXIV/199/97 intensywność zabudowy należało rozumieć jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Intensywność zabudowy dla planowanej przez Skarżącego inwestycji, liczona w ten sposób wynosić będzie ok 19%, a tym samym zgodna jest z wartością przyjętą w planie miejscowym.

Skarżący dodał, że obecnie intensywność zabudowy podaje się najczęściej nie procentowo lecz w ułamku i wartości te oscylują w granicach 0,5-1,5 (a nawet więcej). Intensywność zabudowy oznaczona na poziomie 20% rozumiana zgodnie z obecnie funkcjonującą definicją, byłaby niezwykle niska i de facto uniemożliwiałaby przeprowadzenie jakiejkolwiek inwestycji. W realiach przedmiotowej sprawy (działki

na obszarze objętym planem mają średnio ok 800-900 m2), gdyby przyjąć wykładnię Organu II instancji, to projektowany budynek musiałby bądź być niepodpiwniczony

i składać się z jednej niewielkiej kondygnacji, bądź być jednokondygnacyjny, podpiwniczony z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy około 55 m2

(3 kondygnacje x 55 m2). Rzeczywistość jest sprzeczna z tymi ustaleniami. Rzeczony obszar jest bowiem częściowo zabudowany i budynki tam umiejscowione

są zdecydowanie większe. Gdyby stosować przyjęte przez organ II instancji założenia do wszystkich nieruchomości objętych tym planem to okazałoby się, że niemal cała zabudowa w tej okolicy jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, co oznacza, że pozwolenia na budowę w oparciu, o które inwestycje te zostały zrealizowane obarczone są istotną wadą prawną.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego Skarżący wskazał,

że Organ II instancji oparł swoją decyzję na kwestiach, które nie były przedmiotem badania. Skarżący nie miął możliwości wypowiedzenia się co do tych okoliczności

i co do koncepcji jaką opracował Organ i na jakiej oparł się orzekając. Postępując w ten sposób, Organ II instancji naruszyły, zdaniem Skarżącego, art. 9 k.p.a. Strona nie została ponadto pouczona o przysługującym Jej uprawnieniu zapoznania się z aktami

i złożenia końcowego oświadczenia (art. 10 § 1 k.p.a.). Działanie Organu naruszyło też zasadę prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie.

Jak wynika z cytowanego unormowania, przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w całym postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do ustaleń Organu II instancji przed wydaniem decyzji oraz art. art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarzut ten jest związany z faktem, że Organ II instancji nie poinformował Skarżącego o rozważaniu spełnienia przez projekt budowlany zawartego w planie wskaźnika intensywności zabudowy.

Z unormowania art. 138 k.p.a. wynika, że organ II instancji nie jest organem kasacyjnym, którego kompetencje nie ograniczają się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz jest on organem po raz drugi rozpatrującym sprawę administracyjną. Niewątpliwie Organ II instancji, jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, ma możliwość dokonania w sprawie nowych ustaleń i nowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Organ miał w niniejszej sprawie obowiązek jej załatwienia z uwzględnieniem całokształtu istotnych okoliczności sprawy i zobligowany był, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do rozważenia zgodności planowanej inwestycji z wszystkimi wymogami planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie wskazać należy, że organ nie wydał decyzji na niekorzyść wnoszącego odwołanie, sytuacja prawna Skarżącego nie uległa bowiem zmianie w stosunku do decyzji Organu I instancji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Z okoliczności sprawy wynika, że podnoszone w skardze zaniechanie przez Organ powiadomienia Skarżącego o zakresie badania sprawy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ocena w tym zakresie dotyczy bowiem wykładni planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa.

Sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty rozstrzygnięcia istoty sprawy w oparciu o błędnie ustaloną definicję wskaźnika intensywności zabudowy, nie znajdującą oparcia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni zawartego w postanowieniach uchwały planistycznej pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy.

U.p.z.p. w art. 15 ust. 2 pkt 6 stanowi, że przez intensywność zabudowy należy rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Pojęcie intensywności zabudowy nie było w poprzednio obowiązującej ustawie zdefiniowane. Także organ planistyczny w podjętej uchwale nie wprowadził definicji legalnej tego pojęcia.

Skarżący zasadnie argumentuje, że pojęcie to zostało zdefiniowane w obowiązującej obecnie u.p.z.p., która nie powinna być stosowana do planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed jej wejściem w życie.

Niemniej jednak także pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy odróżnić należało pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy. Pojęcia te stanowią dwa odrębne parametry zabudowy, odpowiadające pojęciom powierzchni zabudowy jako powierzchni liczonej po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku oraz powierzchni całkowitej zabudowy jako sumie powierzchni kondygnacji obiektu.

Wskazywane rozróżnienie obu pojęć wynika z norm dotyczących określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie, zawartych w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 – Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Norma ta zawiera zarówno definicję powierzchni zabudowy jako wyznaczonej przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jak i powierzchni całkowitej – która stanowi powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku. Z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Zatem pojęciu "powierzchnia całkowita zabudowy" należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15; z dnia 24 listopada 2016 r.: sygn. akt II OSK 933/15, sygn. akt II OSK 1293/15, sygn. akt II OSK 1062/15, sygn. akt II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13 oraz z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07).

Zarzuty Skarżącego, że Organ niezasadnie przyjął do ustalenia intensywności zabudowy powierzchnię wszystkich kondygnacji, zamiast powierzchni zabudowy, przez co naruszył prawa Skarżącego w stosunku do praw pozostałych inwestorów na terenie objętym planem, nie jest uzasadniony.

Przy analizie pojęcia intensywności zabudowy należy uwzględnić przepisy regulujące w tym okresie kwestie kondygnacji budynku. Wskazać należy, że z postanowień planu wynika, iż w przypadku działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe znajdującej się w obszarze oznaczonym TMN6 budynek główny może mieć jedną kondygnację.

Obowiązujące w dacie uchwalania planu rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 nr 10 poz. 46 ze zm.) stanowiło, że przez liczbę kondygnacji rozumieć należy liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych (§ 3 pkt 14), a piwnic oraz poddaszy, nie zawierających pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących ewakuacji (§ 6).

Intensywność zabudowy jest zatem związana z ilością kondygnacji budynku, aczkolwiek, do wskaźnika tego nie powinna być do wliczona powierzchnia piwnic, co nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na znaczny stopień przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy.

Podkreślić należy, że z rysunku projektu budowlanego wynika, iż nie odpowiada on ilości tak rozumianych kondygnacji, zawiera bowiem dwie kondygnacje naziemne przeznaczone na pobyt ludzi. Projekt złożony przez Skarżącego, mimo wezwań organu do jego poprawienia w zakresie liczby kondygnacji, nie spełniał wymogów planu w także w tym zakresie.

Wskazać także należy, że w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu przepisów regulującego pojęcie kondygnacji rozporządzenia z 1994 r., obowiązującego w dacie podjęcia uchwały planistycznej, przy dopuszczeniu w planie jednej kondygnacji naziemnej, określenie wskaźnika intensywności zabudowy było w istocie tożsame z powierzchnią zabudowy – jednej, dopuszczalnej planem, kondygnacji naziemnej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.