Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1077/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 72
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 9 pkt 5 lit. a
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] – [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie rozbudowy wału przeciwpowodziowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję w części V w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Województwa [...] – [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012r. na podstawie art. 4 ust. 1, art. 9 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963) zwanej dalej szczególną ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...], ul. [...], [...] z dnia 16.07.2012 r. wydał pozwolenie na realizację inwestycji pn. "Rozbudowa wału przeciwpowodziowego rzeki [...] od km 464,3 do km 466,6" w ramach zamierzenia budowlanego pn. " [...] – [...] - odbudowa i modernizacja wałów rz. [...] w km 464,3 + 466,6" z zachowaniem wymienionych w decyzji ustaleń dot:

1. określenia lini rozgraniczających

2. warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków,

obronności państwa,

4. ochrony interesów osób trzecich

5. zatwierdzenia podziału nieruchomości

6. oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które

stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego

7. terminu wydania nieruchomości

8. zatwierdzenia projektu budowlanego

9. szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót

budowlanych

10. czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych

11. terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do

dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych

12. szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie

13. oznaczenia nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji,

niezbędnych do jej funkcjonowania, według katastru nieruchomości, które nie

stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego i wobec których nie

ogranicza się sposobu korzystania użytkowania obiektu

Wojewoda [...] nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od od pkt. 6 decyzji Wojewody złożył J. M., Dyrektor [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], pełnomocnik Województwa [...]. Zdaniem strony odwołującej się zapis w pkt 6 decyzji powinien określać działki, które stają się własnością Skarbu Państwa a nie jednostki samorządu terytorialnego.

Strona wskazała, ze wały przeciwpowodziowe są urządzeniami wodnymi, budowlami hydrotechnicznymi przeciwpowodziowymi, które służą, ze względu na szczególną funkcję, jaką pełnią, użyteczności publicznej. Ich wykonywanie oraz utrzymywanie jest zadaniem zarówno Skarbu Państwa, jak również jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 88k pkt 1 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005r.Nr239, poz. 2019 ze zm.) ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli przeciwpowodziowych. Natomiast, w myśl art. 75 Prawa wodnego programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2 Prawa wodnego, urządzeń melioracji wodnych podstawowych, którymi są wały przeciwpowodziowe o ile służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych 18 podstawowych należy do Marszałka Województwa, który wykonuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego należy uznać, iż w celu zapewnienia spójności i jednolitości w ramach gospodarowania wałami przeciwpowodziowymi oraz ich utrzymywania zasadnym jest, aby nieruchomości (grunty), na których te wały się znajdują lub powstaną były własnością Skarbu Państwa. Wskazała przy tym, iż urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa. W związku z tym, w celu uniknięcia władania gruntami, na których się znajdują wały przeciwpowodziowe przez inne podmioty koniecznym jest, aby grunty, na których znajdują się wały przeciwpowodziowe, należały do Skarbu Państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w pozycjach od I do IV uchylił poszczególne punkty decyzji Wojewody i nadał im nowe brzmienie.

Uchylił w pkt. 1 zapis dot. ochrony środowiska i nadał mu nowe rozszerzone brzmienie. Uchylił pkt. 7 decyzji dot. terminu wydania nieruchomości i pkt 15 dot. rygoru natychmiastowej wykonalności i nadał im nową treść, uchylił pkt 12 decyzji dot. nadzoru na budowie i nadał im nową treść, uchylił pkt 13 decyzji dot. oznaczenia nieruchomości które nie stają się wlasnością jednostki samorządu terytorialnego i nadał im nową treść, następnie zmienił również pouczenie organu I instancji znajdujące się na stronie 7 i 8 decyzji.

Na końcu sentencji decyzji organ odwoławczy stwierdził w poz. V swojej decyzji, że w pozostałym zakresie decyzję utrzymuje w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji,

Analizując wniosek inwestora z dnia 16 lipca 2012 r. o wydanie przedmiotowej decyzji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że wniosek ten jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wskazane w przepisach ustawy.

Analizując zaskarżoną decyzję organu I instancji od kątem spełnienia warunków ustawowych organ odwoławczy uznał za konieczne dokonanie zmian w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Województwa [...], Minister zauważył, iż zgodnie z art. 9 pkt 5 lit a szczególnej ustawy, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 19 ust 4 szczególnej ustawy, nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna.

W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwestia dotycząca wskazania w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, który podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa albo odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego) stanie się właścicielem nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji jest zdeterminowana poprzez to, jaki podmiot reprezentuje inwestor. Innymi słowy, kwestia tego, czy nieruchomości objęte inwestycją przeciwpowodziową mają stać się własnością Skarbu Państwa czy też odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego uzależniona jest od tego, czy z wnioskiem o wydanie takiej decyzji występuje podmiot reprezentujący interesy Skarbu Państwa czy też odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art. 2 pkt 2 szczególnej ustawy, zawiera enumeratywne wyliczenie podmiotów, którym prawodawca przyznał status inwestora inwestycji realizowanych na podstawie szczególnych uregulowań określonych w ustawie.

Inwestorem przedsięwzięć w zakresie budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy mogą być zatem: regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gmina lub partner prywatny w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym, realizujący inwestycję.

Minister wskazał, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), przez województwo lub samorząd województwa należy rozumieć regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.

"Uznanie samorządu wojewódzkiego za element struktury zdecentralizowanej oznacza, iż jednostka tego samorządu - województwo - została wydzielona z całości administracji państwowej. Wydzielenie to dokonuje się poprzez uznanie odrębności prawnej interesu regionalnego, a co za tym idzie - przyznanie swobody realizacji i ochrony tego interesu. Oczywiście proces ten odbywa się na podstawie konkretnej normy prawnej i właśnie owa norma stanowi granicę samodzielności działania jednostki samorządowej. Samodzielność ta zatem nie jest bezwzględna, bezwzględna jest jedynie w ramach prawa i do granic tym prawem określonych (art. 2 u.s.w.; por. też art. 163 Konstytucji RP)" (Bogdan Dolnicki, Komentarz do art. 1 ustawy o samorządzie województwa).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dysponuje mieniem wojewódzkim oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu.

Samodzielność województwa jako jednostki samorządu terytorialnego oznacza zatem,zdaniem Ministra, że jest ono (województwo), w granicach prawa i w celu realizacji zadań publicznych o charakterze regionalnym (wojewódzkim) uprawnione do podejmowania i wykonywania wszelkich czynności (rozstrzygnięć) mieszczących się w zakresie jego działania, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, z wyłączeniem innych podmiotów, w szczególności organów państwowych (Joanna Jagoda, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie województwa).

Mając na uwadze powyższe Minister przyjął, że jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest województwo, to nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt. 5 lit. a ustawy stają się z mocy prawa własnością tejże jednostki samorządu terytorialnego, tj. województwa.

Niezależnie od powyższych rozważań, Minister podkreślił, iż przyjęcie innego, niż opisany powyżej, sposobu interpretacji przepisów ustawy w tym zakresie, zgodnego z poglądem skarżącego decyzję organu I instancji Województwa [...], prowadziłoby do sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji wywoływałaby skutki nie do pogodzenia z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym.

Przyjęcie bowiem poglądu, iż województwo, jako inwestor przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych, może wnosić we wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie o stwierdzenie przez organ I instancji nabycia z mocy prawa nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy, na rzecz Skarbu Państwa, prowadzić musiałoby do zaakceptowania jako prawnie dopuszczalnej sytuacji, w której regionalny zarząd gospodarki wodnej lub urząd morski jako inwestorzy przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych mogliby wnosić we wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie o stwierdzenie przez organ I instancji nabycia z mocy prawa nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy, na rzecz województwa, powiatu lub gminy.

Taki pogląd jest jednak nie do zaakceptowania, zdaniem Ministra, m.in. z powodu samodzielności przyznanej jednostkom samorządu terytorialnego, na gruncie Konstytucji RP oraz ustaw szczególnych, o czym była już mowa powyżej w odniesieniu do samodzielności województwa.

Za przedstawionym powyżej stanowiskiem w zakresie podmiotów uprawnionych do nabywania z mocy prawa, na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy,zdaniem Ministra, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, przemawia również brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy i zaproponowany w tym przepisie mechanizm związany z ustalaniem wysokości odszkodowania za nieruchomości, o których mowa wart. 9 pkt 5 lit.a ustawy. Dotychczasowemu właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu przysługuje bowiem odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy inwestorem a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do takiej nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Przyjęcie stanowiska skarżącego Województwa [...], iż dopuszczalne jest wskazanie Skarbu Państwa jako podmiotu, który staje się z mocy prawa właścicielem nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, której inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego, w przedmiotowym przypadku województwo, powodowałoby, zdaniem Ministra, odebranie praw temu pierwszemu tj. Skarbowi Państwa w zakresie uzgadniania wysokości odszkodowania. Skarb Państwa nie miałby wpływu na możliwość ustalenia wysokości takiego odszkodowania, bowiem to inwestor jest uprawniony, zgodnie z ww. przepisem, do negocjowania wysokości odszkodowania. Skarb Państwa byłby jedynie podmiotem zobowiązanym do wypłaty takiego odszkodowania, którego wysokość miałaby być ustalana bez jego wiedzy i zgody. Przedstawiony mechanizm działałby również w odwrotną stronę tj. jednostka samorządu terytorialnego, zobowiązana do wypłaty odszkodowania, pozbawiona byłaby możliwości uzgadniania wysokości tego odszkodowania w sytuacji, gdy inwestorem byłby regionalny zarząd gospodarki wodnej lub urząd morski.

Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie inwestorem wnioskującym, na podstawie art. 4 ust. 1 szczególnej ustawy o wydanie przez wojewodę decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest Województwo [...], reprezentowane przez Pana J. M., Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], działającego na podstawie uchwały Zarządu Województwa[...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań oznacza to, iż Wojewoda [...] prawidłowo orzekł w pkt 6 swojej decyzji, iż nieruchomości objęte inwestycją o których mowa w art. 9 pkt 5 lit a szczególnej ustawy, staną się z mocy prawa własnością Województwa [...].

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, iż zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne wały przeciwpowodziowe, jako urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, co następuje.

Pismem z dnia 16 lipca 2012 r., Województwo [...] wystąpiło do wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych w oparciu o przepisy ustawy, która jest aktem prawa o szczególnym charakterze, mającym za zadanie uprościć i przyspieszyć procedury związane z przygotowaniem do realizacji inwestycji w zakresie budowliprzeciwpowodziowych. Specyfika uregulowań zawartych w tym akcie prawnym wyraża się m.in. w tym, iż stanowią one wyjątek w stosunku do uregulowań zawartych w innych aktach prawnych, w tym m.in. w ustawie Prawo wodne. W przypadku kolizji pomiędzy przepisami szczególnymi, a przepisami o charakterze ogólnym prymat mają zaś, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali, przepisy szczególne.

Skoro zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy przez budowlę przeciwpowodziową rozumie się m.in. wały przeciwpowodziowe, a inwestorem wnioskującym o wydanie decyzji opozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest województwo to, w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy, przeznaczone pod inwestycję mogą stać się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna, własnością tylko i wyłącznie województwa.

Co się zaś tyczy twierdzeń skarżącego dotyczących tego, iż w pierwotnym wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji z dnia [...] lutego r. inwestor wskazywał na Skarb Państwa jako podmiot, który miał stać się właścicielem nieruchomości przejmowanych pod ww. inwestycję, stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja została wydana na podstawie wniosku inwestora złożonego w dniu lipca 2012 r. i to ten wniosek podlegał kontroli zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, jak i w niniejszym postępowaniu odwoławczym.

Minister podkreślił iż województwo, jako inwestor przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych, na gruncie ustawy nie mogło skutecznie wnosić o stwierdzenie nabycia nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 1 lit a ustawy, na rzecz Skarbu Państwa.

Odnosząc się natomiast do zawartego w piśmie inwestora z dnia 8 marca 2013 r., stwierdzenia, iż zadanie [...] – [...] jest realizowane w 100% ze środków budżetu państwa tj. z funduszu [...] i Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska, stwierdził , iż powyższa okoliczność nie może mieć wpływu na ocenę zapisów ustawy w zakresie ustalenia podmiotów, które na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy nabywają z mocy prawa własność nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy. Okoliczność ta powinna być natomiast wzięta pod uwagę przez podmiot, który chciał realizować inwestycję w zakresie Zadania [...] – [...] na etapie wyboru trybu postępowania, tj. przepisów prawa, w oparciu, o które zamierzał uzyskać wszystkie niezbędne do realizacji tego zadania decyzje, zgody i pozwolenia.

W skardze Województwo [...] – [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], wnosząc o uchylenie ww. decyzji w części tj. w zakresie pkt V utrzymującego w mocy w pozostałym zakresie tj. w pkt 6 decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji pn.: Rozbudowa wału przeciwpowodziowego rzeki [...] od km 464,3 do km 466,6 w ramach zamierzenia budowlanego pn. "[...] – [...] - odbudowa i modernizacja wałów rz. [...] w km 464,3 - 466,6", zaskarżonej decyzji zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) Art. 9 pkt 5a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963), poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nieruchomości lub ich części będące częścią inwestycji pn. "[...] – [...] - odbudowa i modernizacja wałów rz. [...] w km 464,3 - 466,6", niezbędnych do jej realizacji stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego tj. Województwa [...],

b) Art. 19. ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963) poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nieruchomości lub ich części będące częścią inwestycji pn. "[...] - [...] - odbudowa i modernizacja wałów rz. [...] w km 464,3 - 466,6", niezbędnych do jej realizacji stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego tj. Województwa [...], z dniem w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna,

c) Art. 72 ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, gdyż pierwszeństwo mają przepisy Ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...], reprezentowanego przez T. K., pełnomocnika J. M., Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.), wydał w dniu [...] października 2012 r., decyzję Nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa wału przeciwpowodziowego rzeki [...] od km 464,3 do km 466,6" w ramach zamierzenia budowlanego pn. " [...] - [...] - odbudowa i modernizacja wałów rz. [...] w km 464,3 - 466,6". W pkt 6 powyższej decyzji organ wskazał nieruchomości, które mają stać się własnością Województwa [...].

Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji Wojewody [...] zakwestionował pkt 6 decyzji podnosząc, iż przejęte nieruchomości powinny stać się własnością Skarbu Państwa i podtrzymał tę tezę w skardze skierowanej do Sądu.

Skarżący zaznaczył, iż w myśl art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2010r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), zwanej dalej “Prawo wodne", programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2 Prawa wodnego, urządzeń melioracji wodnych podstawowych, którymi są wały przeciwpowodziowe o ile służą celom o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawo wodne oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa, który wykonuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji rządowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Województwa [...], Minister wskazał, że w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, o tym który podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa albo odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego) stanie się właścicielem przesądza podmiotowość inwestora. Innymi słowy, kwestia tego, czy nieruchomości objęte inwestycją przeciwpowodziową mają stać się własnością Skarbu Państwa czy też odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego uzależniona jest od tego, czy z wnioskiem o wydanie takiej decyzji występuje podmiot reprezentujący interesy Skarbu Państwa czy też odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Minister uzasadnił swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji dokonując interpretacji przepisów prawa dot. realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Z takim stanowiskiem trudno się zgodzić, biorąc pod uwagę inne, poza przepisami szczególnej ustawy, przepisy prawa, a przede wszystkim przepisy Prawa wodnego.

Zgodnie z art.2 pkt 2 szczególnej ustawy przez inwestora rozumie się regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gminę lub partnera prywatnego w rozumieniu ustawy dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675), realizujących inwestycję. Ten przepis wprost wskazuje na województwo jako podmiot który może być inwestorem, podobnie jak powiat czy gmina.

W Art. 9 szczególna ustawa określa wymagania co do treści decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji wskazując jedynie (pkt.5 lit. a) nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego,

W ust. 4 art. 19 wskazuje się, że "Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna."

Warto w tym miejscu przytoczyć też art. 20 który stanowi, że "Z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego oraz art. 23 ust. 1 - "Inwestor może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, nieruchomości, poza obszarem inwestycji, w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w obszarze inwestycji lub wydzielania tych nieruchomości w postępowaniu scaleniowo-wymiennym."

Rozpatrując zatem zagadnienie sporne w niniejszej sprawie tj. czyją własnością czy Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy w przypadku gdy inwestorem wnioskującym jest którykolwiek z podmiotów wskazanych w art. 2 w sprawie w której na wydawana jest przez Wojewodę decyzja na podstawie art. 4 ust.1 ustawy, zauważyć należy, że przepisy ustawy wskazują jedynie, że nieruchomości lub ich części które są niezbędne do realizacji inwestycji stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego a przepis art. 19 ust. 4 ustawy wskazuje jedynie kiedy to nastąpi.

Powstaje pytanie czy każda decyzja z tak określoną własnością będzie poprawna oraz czy, biorąc powyższe pod uwagę treść art. 6 ust. 1 szczególnej ustawy, wnioskodawca może określić we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych czyją własnością powinny stać się nieruchomości niezbędne do realizacji inwestycji.

Ponieważ kwestia ta w istocie budzi problemy interpretacyjne, co widać na przykładzie niniejszej sprawy należy sięgnąć do ustaleń ustawowych zarówno ustawy z z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jak i ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., jak również wcześniejszych przepisów prawa umożliwiających przejęcie pod inwestycje przecipowodziowe niezbędne nieruchomości.

Głównym celem ustawodawcy wprowadzającej w roku 2010 nową szczególną ustawę dot. budowli przecipowodziowych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwolą na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych bowiem ówczesny stan urządzeń przeciwpowodziowych oraz związanej z nimi infrastruktury nie pozwalał na minimalizowanie skutków powodzi.

Podstawową przeszkodą dla osiągnięcia zadowalających efektów w tym względzie był długi cykl przygotowania inwestycji, wynikający z konieczności pozyskiwania wielu decyzji i opinii, a przede wszystkim z konieczności pozyskiwania gruntów, co przekładało się na nieracjonalne, często wieloletnie, wydłużenie okresu ich realizacji.

Nowa ustawa miała służyć efektywnej realizacji zadań w zakresie realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przy wykorzystaniu uzyskanych na ten cel środków finansowych z UE i organizacji międzynarodowych a dotychczasowe przepisy przewidywały etapowy proces lokalizacji i nabywania nieruchomości na cele realizacji urządzeń wodnych służących ochronie przeciwpowodziowej. Pierwszym etapem było wydanie przez właściwy organ (art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Kolejnym był proces negocjacji z właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, które zostały objęte decyzją o lokalizacji inwestycji, zmierzający do wykupu za ich zgodą objętych inwestycją gruntów. W sytuacji, gdyby negocjacje nie przyniosły rezultatu, ustawa przewidywała wywłaszczenie tych nieruchomości w trybie administracyjnym. Następnie uzyskane musiały być decyzje o pozwoleniu na budowę. Nowa regulacja połączyła wskazane etapy i objęła proces lokalizacji, wywłaszczenia oraz zatwierdzenia projektu budowlanego jedną decyzją. zintegrowana decyzja dotycząca całej inwestycji przeciwpowodziowej otrzymać ma nazwę decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji.

Doświadczenia ostatnich i poprzednich powodzi dowodzą, iż konieczne i celowe było umożliwienie realizacji w trybie nadzwyczajnym inwestycji priorytetowych dla zabezpieczenia kraju i obywateli przed skutkami powodzi poprzez ustawowe ograniczenie ale zgodne z Konstytucją RP korzystania przez obywateli z konstytucyjnych praw i wolności.

Zauważyć jednak należy, że uchwalona ustawa o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie zawiera i nie reguluje w sposób szczegółowy procesu inwestycyjnego związanego z realizacją budowli przeciwpowodziowych. Nie reguluje również w ten sposób sprawy nabywania gruntów pod wały przeciwpowodziowe.

Inwestorem inwestycji celu publicznego w rozumieniu szczególnej ustawy jest regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gminę lub partnera prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675), realizujących inwestycję – art. 2 ustawy. Ustawa nie rozgranicza jednak sytuacji w których nabywany jest grunt na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Nie wiąże go z również podmiotem wnioskującym.

Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca chciał różnicować stan własności nieruchomości przeznaczonych pod budowle przeciwpowodziowe to uczyniłby to podobnie jak w spec ustawie drogowej precyzując jakie to nieruchomości stają się własnością Skarbu Państwa a jakie odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Skoro tego nie uczynił to oznacza, że chciał pozostawić tę kwestię w stanie prawnym nie zmienionym czyli zachować dotychczasowy stan rzeczy.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca słusznie podniosła , że kwestia bycia inwestorem i przejęcia prawa własności wywłaszczonych nieruchomości nie zostały przez ustawodawcę powiązane, w ocenie skarżącego te dwie kwestie są od siebie niezależne. Gdyby wola ustawodawcy była odmienna, brzmienie omawianego przepisu wykluczało by możliwość przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, jeżeli inwestorem była by jednostka samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym, Sąd szukał odpowiedzi na tę wątpliwość w treści innych ustawa związanych z budowlami przeciwpowodziowymi, a w szczególności w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne.

Przedmiotem inwestycji objętej zaskarżoną decyzją była odbudowa i modernizacja wałów rzeki [...] w km 464,3 - 466,6. czyli budowli które zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne: Urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt. Skoro ten przepis jest nadal wiążący, a specustawa nie wprowadziła wyjątków od tej reguły to uznać, iż występując o pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych Marszałek Województwa nie reprezentował interesów Samorządu Województwa [...], lecz interesy Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu administracji rządowej.

W tej sytuacji, należy odmówić racji zasadności stanowisku organu drugiej instancji, albowiem przyjęte rozwiązanie jest nieracjonalne i powodowałoby dezorganizację w systemie utrzymania wałów przeciwpowodziowych, pomijając już kwestię, iż doszłoby do naruszenia zasady wyrażonej w art. 72 ust. 1 ustawy prawo wodne. Warto zwrócić tutaj uwagę na podstawowe założenie wykładni prawa jakim jest racjonalność prawodawcy. Wynika ono z charakteru prawa jako regulatora stosunków społecznych, który powinien być mądrością w znaczeniu praktycznym. Odpowiada ono potrzebom demokratycznego państwa prawnego, w którym prawo powinno i ma szansę zbliżać się do tego ideału. Z reguły racjonalnego prawodawcy wynika: skoro prawodawca iest racjonalny, to i jego dzieło w postaci aktu normatywnego jest racjonalne, należy wiec je tak tłumaczyć, aby nie stało się nieracjonalne. Co więcej, powinno być ono racjonalne w maksymalnym stopniu i to według aktualnego stanu wiedzy, istniejących uwarunkowań i potrzeb społecznych. W myśl koncepcji racjonalnego prawodawcy to prawodawca racjonalny jest twórcą norm odtwarzanych przez interpretatora z tekstu prawnego.

Biorąc więc pod uwagę powyższe rozważania, zdaniem Sądu, organ błędnie odczytał treść wykładni przepisu art. 9 pkt 5 lit a szczególnej ustawy. Błąd organu polegał na założeniu ,że skoro inwestorem jest strona skarżąca reprezentująca Województwo [...] to przejęcie nieruchomości następuje na rzecz tego Województwa jako jednostki samorządu terytorialnego wskazanego obok Skarbu Państwa w omawianej ustawie.

Zatem, zdaniem Sądu, organ II instancji naruszył wskazane przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację w sposób wpływający na wynik sprawy i nie przeprowadził postępowania administracyjnego w części dotyczącej ustaleń co zakresu obowiązywania przepisów innych ustaw a w tym w szczególności Prawa wodnego w zakresie inwestycji objętych właściwością szczególnej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania

sądu.

Z tych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) orzekł jak w wyroku.