Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2763/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C.-Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 444/16 w sprawie ze skargi K. C.-Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych P. z siedzibą w J. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. C.-Ć. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 444/16, oddalający skargę K. C. – Ć. (skarżącej) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (organu zażaleniowego) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia prawne i faktyczne:

Kierownik Zarządu Dróg Powiatowych P. (organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, "negatywnie zaopiniował" projekt decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem i poddaszem mieszkalnym na części działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. K., w sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] S.-P. (dz. nr ew. [...]). Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 35 ust. 4 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że 12 czerwca 2014 r. Wójt Gminy K. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji inwestycji w miejscowości S., której przedmiotem jest legalizacja budowy budynku gospodarczego z garażem, położonego przy drodze powiatowej dz. nr [...]. W celu uzgodnienia lokalizacji przedmiotowego budynku zwrócono się do organu I instancji, jako administratora ww. drogi. Organ I instancji wskazał, że budynek, o którym mowa wyżej, przedstawiony na projekcie zagospodarowania działki nr [...] w S., jest już wybudowany i zlokalizowany przy drodze powiatowej nr [...] (S.-P.) niezgodnie z u.d.p. Organ podał również, że lokalizacja obiektu, którego budowę strona zamierza zalegalizować, jest niezgodna z art. 43 ust. 1 u.d.p. Potwierdzają to przeprowadzone przez organ oględziny, jak też i wydana wcześniej decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części oraz utrzymująca tę decyzję – decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 43 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach powiatowych w terenie zabudowanym powinny być sytuowane w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w sprawie tej odległość północnej ściany budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 3,5 m, a okapu 2,70 m.

Organ I instancji podał również, że brał pod uwagę zapis pkt 2 tegoż przepisu o możliwości odstępstwa od tej zasady i wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na mniejszą odległość usytuowania obiektu niż 8 m, jednakże uznał, iż ten przepis należy odnieść do przypadków sytuowania nowych obiektów i powinno to mieć charakter wyjątkowy. Zdaniem organu, takiego charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku nie spełnia legalizacja wybudowanego niezgodnie z prawem budynku. Nadto organ I instancji zaznaczył, że zastosowanie art. 43 ust. 2 u.d.p. powinno mieć charakter wyjątkowy (ustawa posługuje się wręcz pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku). Charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku nie spełnia przesłanka dotycząca legalizacji niezgodnie z prawem wybudowanego obiektu. Byłoby wręcz niezgodne z zasadą praworządności, aby skutki bezprawnych działań były jedyną podstawą do uzasadnienia zastosowania wyłomu w obowiązujących zasadach prawnych. W omawianym przypadku lokalizacja budynku na przedmiotowym odcinku drogi w tak małej odległości od krawędzi jezdni, u podnóża skarpy, przy ostrym łuku poziomym i dużym spadku podłużnym jezdni na łuku, stwarza zagrożenie, zwłaszcza w niesprzyjających warunkach pogodowych. Na poparcie swoich tez organ I instancji przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Organ I instancji podkreślił też, że jedyną zasadą, jaką powinien się kierować przy wykonywaniu swoich zadań, jest zasada bezpieczeństwa drogowego.

Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie zażalenie, w którym podniosła, że w 1997 roku wraz z mężem nabyła działkę nr [...], zabudowaną dwoma budynkami - mieszkalnym i gospodarczym, które następnie zostały odremontowane. Następnie dokonali oni samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego obiektu. Skarżąca wskazała, że budynek ten jest zlokalizowany w zabudowie zagrodowej, gdzie większość budynków nie spełnia wymogu z u.d.p. Zaznaczyła też, że w latach 1997 - 2015 nie było w tym miejscu żadnej kolizji drogowej, a ruch kołowy nie nasilił się też znacząco ze względu na wyludnianie się wsi, przy czym ww. droga nie jest też główną drogą łączącą wsie S. i P. - tylko jej bocznym odgałęzieniem. Skarżąca podniosła, że ze względu na ukształtowanie terenu przejazd autobusami i samochodami ciężarowymi przedmiotową drogą jest niemożliwy. W okolicy mieszka 13 osób (3 gospodarstwa), nie ma też możliwości rozbudowy wsi w tym kierunku. Skarżąca podała również, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, posiada ekspertyzę i wszystkie wymagane przepisami zgody do wydania warunków zabudowy. Ponadto skarżąca podniosła, że dba o bezpieczeństwo na tym odcinku drogi przez regularne koszenie poboczy i odśnieżanie. Wskazała też, że na tym odcinku drogi obowiązuje ograniczenie prędkości do 30 km/h.

Organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wskazał, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień takich dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., tj. w drodze postanowienia, na które zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia. Zawarta w nim negatywna opinia została dokonana z punktu widzenia przepisów u.d.p. - zgodnie z trybem obowiązującym, a wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. W ocenie organu zażaleniowego opiniujący organ brał też pod uwagę art. 43 ust. 2 u.d.p., w myśl którego zarządca drogi może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w mniejszej niż 8 m odległości od krawędzi jezdni - z uwzględnieniem art. 38 zezwalającym pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych nie powodujących zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym. Niemniej jednak organ ten uznał, że w sprawie tej legalizacja wybudowanego niezgodnie z prawem budynku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. W jego ocenie byłoby wręcz niezgodne z zasadą praworządności, aby skutki bezprawnych działań były jedyną podstawą do zastosowania wyłomu w obowiązujących zasadach. Organ I instancji słusznie - zdaniem organu zażaleniowego - zauważył, że jedyną zasadą, jaką powinien się kierować przy wykonywaniu swoich zadań, jest zasada bezpieczeństwa drogowego. Kierując się tą zasadą słusznie uznał, że lokalizacja przedmiotowego budynku w tak małej odległości od krawędzi jezdni, u podnóża skarpy, przy ostrym łuku poziomym i dużym spadku podłużnym jezdni na łuku, stwarza zagrożenie zwłaszcza w niesprzyjających warunkach pogodowych.

Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając obrazę przepisu prawa materialnego, a to § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na jego niezastosowaniu w sytuacji, w której usytuowanie zabudowań na działkach sąsiednich wyznaczało linię zabudowy, którą należało przedłużyć - co doprowadziłoby do uznania, że usytuowanie budynku skarżącej mieści się w nowej linii zabudowy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i sprzeczne z treścią zaświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w P. z dnia 18 marca 2009 r. ustalenie, że lokalizacja budynku na dz. [...] w S. w tak małej odległości od krawędzi jezdni stwarza zagrożenie, pomimo że organ nie przedłożył żadnej opinii, czy ekspertyzy, mającej świadczyć o wystąpieniu stanu zagrożenia w ruchu drogowym, a z ww. zaświadczenia wynika, że przedmiotowy budynek nie stanowi zagrożenia dla ruchu na drodze. Nadto od czasu wybudowania drogi, nie zdarzyła się na tym odcinku drogi żadna kolizja drogowa, a droga w istocie użytkowana jest tylko przez mieszkańców, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 2 u.d.p. z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności pominięcie szeregu okoliczności, takich jak wydane zaświadczenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w P. z dnia 18 marca 2009 r., a także zaniechanie czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wydanie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż to wynika z przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca załączyła do skargi m.in. kopię zaświadczenia Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych w P. z 30 kwietnia 2010 r., potwierdzającego, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 3,2 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...], S. – P. (droga klasy L) i nie stanowi zagrożenia dla ruchu na drodze. Skarżąca wskazała także, że w aktach administracyjnych zalega pismo Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych w P. z 27 maja 2014 r., skierowane do skarżącej, w którym wyraża on zgodę na pozostawienie istniejącego budynku zlokalizowanego w S. na działce nr [...], z zastrzeżeniem, że zarządca drogi nie będzie ponosił odpowiedzialności za szkody powstałe na budynku związane z użytkowaniem drogi powiatowej bez względu na ruch pojazdów, jaki będzie się odbywał na drodze.

Organ zażaleniowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 444/16, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, iż droga nr [...] S.-P. (dz. nr ew. [...]) ma od 2004 r. charakter drogi powiatowej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Bezspornym jest również, że odległość północnej ściany budynku skarżącej od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 3,5 m, a okapu 2,70 m, co potwierdzają również przeprowadzone w obecności skarżącej oględziny. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca nabyła w 1997 r. działkę nr [...], na której istniał m.in. budynek gospodarczy w niewielkiej odległości od drogi. Skarżąca z mężem dokonali jego remontu oraz samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego obiektu w latach 2002 - 2004 r. Z akt wynika również, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki są skierowane do J. Ć., lecz dotyczą działki i budynku będących przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z przytoczonymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej, zaś po myśli art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił również, że przepisy u.p.z.p. nie wskazują wprost, jakie przesłanki powinny być brane pod uwagę przez organ dokonujący wymienionych w art. 53 u.p.z.p. uzgodnień. Zasadne jest uznanie, iż właściwy organ powinien przede wszystkim uwzględniać ogólne zasady u.p.z.p., co też częściowo uczynił w niniejszej sprawie organ I instancji. Sąd I instancji wskazał, że przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na części działki nr [...] położonej w miejscowości S. gm. K. w sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] S.-P. (dz. nr ew. [...]), była kwestia niezachowania wymaganej prawem odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi ww. drogi, która jest położona w terenie zabudowy i która po przebudowie w 2004 r. uzyskała parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze powiatowej. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. odnosi się co do zasady do nowej zabudowy. Określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym, a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu. Odstępstwo przewidziane w art. 43 ust. 2 u.d.p. jest warunkowe, bowiem muszą zostać spełnione określone ustawowo przesłanki, a mianowicie odstępstwo to może wystąpić wyłącznie w odniesieniu do odległości od drogi ogólnodostępnej krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej, za zgodą zarządcy drogi. Odstępstwo to może zostać wydane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielania zgody na zmniejszenie odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym, a nie związanym. Oznacza to, iż organ administracji odmawiając zgody na odstępstwo od przepisu określającego odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej winien należycie uzasadnić ocenę, iż w konkretnej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd administracyjny kontrolując tego typu rozstrzygnięcie nie posiada kompetencji do nakazania organowi administracji, by udzielił stronie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż to wynika z obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że organy nie mogły naruszyć § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie czym innym jest bowiem badanie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, zgodnie z którymi usytuowanie zabudowań na działkach sąsiednich wyznacza linię zabudowy, a inną, odrębną kwestią jest spełnienie wymogów odległości od drogi narzuconych art. 43 u.d.p. Zatem uznanie, że usytuowanie budynku skarżącej mieści się w nowej linii zabudowy, nie ma i nie może mieć bezpośredniego wpływu na ocenę zachowania odległości statuowanych w ww. przepisie art. 43 u.d.p. W związku z powyższym również usytuowanie względem drogi budynków na działkach sąsiednich nie mogło mieć bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć.

Sąd I instancji uznał, że rację ma organ stwierdzając, że niezgodne z zasadą praworządności byłoby, aby skutki bezprawnych działań były jedyną podstawą do zastosowania wyłomu w obowiązujących zasadach. Jednakże Sąd podkreślił, że nie jest prawidłowe twierdzenie, iż fakt samowoli budowlanej w każdym przypadku uzasadnia odmowę zastosowania odstępstwa ze względu na brak wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Wbrew stwierdzeniu organów nie jest bowiem tak, że jedyną zasadą, jaką powinien kierować się organ opiniujący przy wykonywaniu swoich zadań jest zasada bezpieczeństwa drogowego. Zasada bezpieczeństwa drogowego niewątpliwie jest zasadą podstawową dla zarządcy drogi, jednak w postępowaniu uzgodnieniowym, organ powinien stosować wszystkie ogólne zasady postępowania administracyjnego, a także art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. Sąd I instancji uznał jednak, że w niniejszej sprawie organ opiniujący trafnie stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego budynku w tak małej odległości od krawędzi jezdni, u podnóża skarpy, przy ostrym łuku poziomym i dużym spadku podłużnym jezdni na łuku, stwarza zagrożenie, zwłaszcza w niesprzyjających warunkach pogodowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, która zaskarżyła go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 43 u.d.p. i art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. sprowadzającą się do uznania, że "całkowicie czym innym jest bowiem badanie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, zgodnie z którymi usytuowanie zabudowań na działkach sąsiednich wyznacza linię zabudowy, a inną odrębną kwestią jest spełnienie wymogów odległości od drogi narzuconych art. 43 u.d.p." - podczas gdy prawidłowa interpretacja w/w przepisów powinna sprowadzać się do uznania, iż usytuowanie zabudowań wyznaczających linię zabudowy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowi lex specialis w stosunku do uregulowania określającego odległość usytuowania obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie wadliwie poczynionych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, wskazujących na brak istnienia w chwili budowy drogi powiatowej budynku na działce skarżącej, podczas gdy z mapy z 1998 r. wynika, że na dz. nr [...] w S. w miejscu obecnie usytuowanego budynku, znajdował się budynek, który został nadbudowany i rozbudowany, a nie zbudowany na nowo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że budynek usytuowano po wbudowaniu drogi, a nie na odwrót, i doprowadziło do oddalenia skargi;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie wadliwie poczynionych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, prowadzących do błędnych wniosków, iż: "lokalizacja przedmiotowego budynku w tak malej odległości od krawędzi jezdni, u podnóża skarpy, przy ostrym luku poziomym i dużym spadku podłużnym jezdni na łuku stwarza zagrożenie, zwłaszcza w niesprzyjających warunkach pogodowych" podczas gdy z zaświadczenia Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych w P. z dnia 20 kwietnia 2010 r., oraz pisma z dnia 27 maja 2014 r. (których wiarygodność nie została zakwestionowana) wynika, że budynek ten jednak nie stwarza zagrożenia w ruchu na drodze, jednocześnie skarżąca dba o bezpieczeństwo na tym odcinku drogi przez regularne koszenie poboczy i odśnieżanie, a na odcinku drogi obowiązuje ograniczenie prędkości do 30 km/h, przy czym droga ta w rzeczywistości obsługuje 3 gospodarstwa (w okolicy mieszka 13 osób), a z uwagi na ukształtowanie terenu nie odbywa się tą drogą ruch samochodów ciężarowych i autobusów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi zamiast do jej uwzględnienia;

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na niezbadaniu legalności zapadłego postanowienia w ramach uznania administracyjnego, pomimo dostrzeżenia lakonicznego odniesienia się przez organy do kwestii występowania zagrożenia na drodze w związku z usytuowaniem budynku skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnego uznania o zgodności z prawem zapadłych w sprawie postanowień.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, co uzasadnia rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony, albo że nie został on skutecznie podważony za pomocą podniesionych zarzutów kasacyjnych, można przejść do oceny zarzutów materialnych, w granicach których kontrolowany jest dokonany przez sąd pierwszej instancji proces wykładni i zastosowania prawa materialnego.

Weryfikacja powyższych zarzutów doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że są one usprawiedliwione w zakresie, w jakim kwestionują prawidłowość oceny legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy współdziałające. Uzasadnia to ocenę, że twierdzenia kasacyjne o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 80 § 1 k.p.a. przez wadliwą kontrolę prawidłowości proceduralnej postanowień organów współdziałających oraz ich nieuchylenie nie są pozbawione podstaw.

Niedostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 7 i art. 80 § 1 k.p.a. dotyczą z jednej strony ustaleń faktycznych, z drugiej zaś oceny materiału procesowego zgromadzonego w aktach sprawy. Powyższe naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na treść postanowienia wydanego w trybie współdziałania. Należy przy tym zastrzec – wbrew niektórym fragmentom rozważań kontrolowanych organów i Sądu pierwszej instancji – że przedmiotem orzekania w trybie współdziałania była kwestia uzgodnienia przez właściwego zarządcę drogi projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a nie kwestia zaopiniowania powyższego projektu. Ma to oczywiście istotne znaczenie dla procesu i rezultatu orzekania współdziałającego, gdyż postanowienia w przedmiocie uzgodnienia mają charakter stanowczy i formalnie wiążący dla organu orzekającego w sprawie, natomiast postanowienia opiniujące ze swej istoty są aktami niestanowczymi i niewiążącymi, stanowiąc jedynie element materiału dowodowego w sprawie.

Po pierwsze, jeżeli chodzi o braki w zakresie stanu faktycznego sprawy w postępowaniu w trybie współdziałania, należy przyznać rację stronie skarżącej kasacyjnie, że dla prawidłowej oceny prawnej w świetle art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. wniosku organu o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do zrealizowanej już inwestycji znajdującej się na obszarze przyległym do pasa drogowego istotne znaczenie mają ustalenia faktyczne dotyczące okresu, kolejności oraz warunków powstania zarówno obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku, jak i drogi publicznej, przy której obiekt ten jest usytuowany. Pozytywne albo negatywne uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego od wielu lat budynku gospodarczo-mieszkalnego znajdującego się przy krawędzi jezdni publicznej drogi powiatowej w odległości mniejszej niż minimalna odległość, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., nie może bowiem abstrahować od precyzyjnych i szczegółowych ustaleń w zakresie wskazanych wyżej okoliczności. Na uwadze trzeba mieć, że przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. reguluje jedynie wymogi odległościowe w zakresie sytuowania obiektu budowlanego przy już istniejącej drodze publicznej, natomiast nie dotyczy on sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2149/17, LEX nr 2412681). W tym ostatnim wypadku zastosowanie znajdują odpowiednie rozwiązania normatywne dotyczące projektowania, budowy oraz przebudowy dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych (zob. § 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Ponadto istotne jest wynikające z art. 38 ust. 1 u.d.p. zastrzeżenie, że istniejące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (1 października 1985 r.) w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, natomiast przebudowa lub remont tego rodzaju obiektów budowlanych lub urządzeń wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego (art. 38 ust. 2 u.d.p.).

W związku z powyższym organy współdziałające powinny były szczegółowo i precyzyjnie ustalić moment powstania zarówno spornego budynku, jak i sąsiadującej z nim drogi publicznej. Postanowienie właściwego zarządcy drogi w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego nie może bowiem pomijać okoliczności związanych z kolejnością i warunkami powstania budynku usytuowanego przy drodze oraz samej drogi publicznej. Kontrolowane organy nie dokonały jednak w tym zakresie koniecznych i szczegółowych ustaleń. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika jedynie, że nabyta przez męża skarżącej w 1997 r. nieruchomość obejmująca działkę nr [...] była już zabudowana spornym budynkiem, natomiast sama droga istniała co najmniej w 1998 r., jednak nie jest wiadome, jaki był jej status. Z ustaleń organów wynika natomiast, że w latach 2002-2004 skarżąca wraz z małżonkiem dokonali nadbudowy i przebudowy istniejącego obiektu, nie zmieniając odległości budynku od krawędzi drogi. Z kolei sporna droga nr [...] (dz. nr [...]) uzyskała status drogi publicznej powiatowej dopiero w 2004 r. Oznacza to, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić, czy droga publiczna powstała przed, czy też po wybudowaniu spornego budynku na działce nr [...]. Nie jest również pewne, czy sporny budynek oraz droga powstały przed dniem 1 października 1985 r., czy też po tym dniu, co jest oczywiście istotną okolicznością w świetle możliwości zastosowania art. 38 u.d.p. przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie nieodzowne jest m.in. sięgnięcie do akt postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej zakończonej decyzjami organów nadzoru budowlanego z dnia 15 lipca 2004 r. oraz z dnia 3 września 2004 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego budynku. Jeżeli zostanie natomiast w sposób pewny ustalone, że gospodarczo-mieszkalny budynek został wybudowany po dniu 30 września 1985 r. oraz wcześniej niż droga publiczna, to okoliczność ta musi zostać uwzględniona w procesie uzgadniania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przede wszystkim w kontekście możliwości zastosowania art. 43 ust. 2 u.d.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że minimalne normy odległościowe, o których mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., nie mają charakteru bezwzględnego i w szczególnie uzasadnionych przypadkach jest dopuszczalne wprowadzenie odpowiednich odstępstw. Uznaniowa kompetencja zarządcy drogi w zakresie wyrażenia zgody na powyższe odstępstwo nie może nie uwzględnić okoliczności związanych ze wzajemną relacją czasową procesów powstania obiektu budowlanego (nawet będącego samowolą budowlaną) sąsiadującego z drogą publiczną oraz samej drogi publicznej oraz uwarunkowań podmiotowych tych procesów. Jeśli bowiem – jak w przedmiotowej sprawie – sprawcą samowoli budowlanej w zakresie budowy spornego budynku był zbywca działki nr [...], a jego nabywcą był mąż skarżącej (1997 r.), która jest kolejnym nabywcą tego budynku (2014 r.), to w tym zakresie można stwierdzić, że sytuacja prawna skarżącej jako kolejnego następcy prawnego wykazuje zróżnicowanie względem sytuacji sprawcy samowoli budowlanej w zakresie budowy budynku. Również usytuowanie drogi publicznej względem istniejących już budynków w odległościach mniejszych niż minimalne normy odległościowe określone w art. 43 ust. 1 u.d.p. musi zostać poddane odpowiedniej ocenie, szczególnie w kontekście przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. § 5 i n. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), w tym wyznaczonych w tych przepisach minimalnych norm szerokości drogi w liniach rozgraniczających. Powyższa ocena nie może prowadzić do wniosku, że wyznaczenie linii rozgraniczających drogi publicznej w takiej odległości, iż minimalne normy odległościowe wynikające z art. 43 ust. 1 u.d.p. względem istniejących już obiektów budowlanych nie są zachowane, nie narusza zaufania jednostki do państwa i prawa przez uniemożliwienie jej przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej, której nie jest sprawcą.

Odrębną kwestią niepodlegającą jednak ocenie w niniejszym postępowaniu kasacyjnym jest zagadnienie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej poza wszczętym i będącym w toku postępowaniem legalizacyjnym. Możliwości takiej nie można wykluczyć, szczególnie w przedmiotowej sprawie, w której stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia 3 września 2004 r. nakazująca poprzednikowi prawnemu skarżącej rozbiórkę spornego budynku gospodarczo-mieszkalnego stała się przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie jej uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzje odmawiające uchylenia powyższej decyzji ostatecznej zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 133/16), od którego została wywiedziona skarga kasacyjna.

Po drugie, należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że organy orzekające w trybie współdziałania z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego oraz niepełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie koniecznym do podjęcia prawidłowego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób pełny, przekonujący i weryfikowalny, z czego wynika diametralna zmiana stanowiska zarządcy powiatowej drogi publicznej w sprawie oceny stopnia zagrożenia dla ruchu drogowego usytuowania spornego budynku względem drogi oraz wyrażenia zgody na pozostawienie tego budynku w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. W zaświadczeniu z dnia 30 kwietnia 2010 r. Kierownik Zarządu Dróg Powiatowych P. z siedzibą w J. oświadczył, że znajdujący się w odległości 3,2 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej budynek na działce nr [...] nie stanowi zagrożenia dla ruchu na drodze, jednak Zarząd Dróg "nie bierze odpowiedzialności za stan techniczny budynku w przypadku ujemnego wpływu ruchu pojazdów" na ten stan. Z kolei w piśmie z dnia 27 maja 2014 r. ten sam Kierownik Zarządu Dróg Powiatowych na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. wyraził zgodę na pozostawienie spornego budynku przy drodze powiatowej nr [...]. Nie wskazując i nie wyjaśniając w sposób przekonujący i szczegółowy podstaw do zmiany stanowiska w zakresie uzgodnienia projektowanego ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego już budynku oraz nie uwzględniając w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia wskazanych wyżej dokumentów, organy współdziałające naruszyły art. 7 i art. 80 k.p.a., które znajdują zastosowanie także w toku procedury współdziałania.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostałe zarzuty kasacyjne podlegają oddaleniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej skonstruował zarzut, który nie jest adekwatnym wzorcem kontroli kasacyjnej w świetle wskazanej formy, treści oraz uzasadnienia naruszenia prawa. Nie może bowiem odnieść zamierzonego skutku podważanie prawidłowości sądowej oceny legalności realizacji przez organy kompetencji uznaniowej za pośrednictwem zarzutu naruszenia zakresu przedmiotowego oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższa wadliwość konstrukcyjna zarzutu nie pozwala na jego merytoryczną ocenę, co uzasadnia jego oddalenie a limine.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 43 u.d.p. i art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest uzasadniony. Niewątpliwie błędne jest stanowisko skargi kasacyjnej, że "usytuowanie zabudowań wyznaczających linię zabudowy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi lex specialis w stosunku do uregulowania określającego odległość usytuowania obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni". Stosowanie przepisów planistycznych dotyczących zasad sytuowania nowych obiektów budowlanych względem istniejącej zewnętrznej krawędzi jezdni nie może naruszać przepisów wyznaczających normy odległościowe tych obiektów względem dróg publicznych. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ustalenie warunków zabudowy dla już istniejącego budynku, który powstał w okresie wcześniejszym niż droga publiczna, w której sąsiedztwie aktualnie on się znajduje. Problem ten – na gruncie przedmiotowej sprawy – został powyżej poddany ocenie.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do podważenia mocy obowiązującej postanowień kontrolowanych organów współdziałających, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok (punkt 1) oraz postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji (punkt 2). Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań i są wiążące dla ponownie orzekających organów i sądów (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zasądzając od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.