Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1324/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [..] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1543/16 w sprawie ze skargi [..] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [.]. z dnia [..] października 2016 r. znak: [..] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1543/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [..] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..]października 2016 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z [..] sierpnia 2016 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez inwestora: [..] sp. z o.o. w W. zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalacja urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej [..] sp. z o. o. o oznaczeniu KRA0057_B na budynku zlokalizowanym na działce nr [..] obręb [..] jednostka ewidencyjna[..] przy ul. B.w K.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaś w uzasadnieniu decyzji, że obszar pola elektromagnetycznego o określonej gęstości obejmuje obszar 115, 8 m tj. działki sąsiednie co do których inwestor nie ma prawa dysponowania na cele budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania [..] Sp. z o.o. od tej decyzji, Wojewoda [..] decyzją [..] października 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej (tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, o nałożeniu obowiązku pozwolenia na budowę zgłaszanych robót oraz w części wniesionego sprzeciwu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgłoszenie z 31 maja 2016 r. inwestor złożył na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa stacja bazowa zlokalizowana jest na kamienicy ujętej w gminnej ewidencji zabytków oraz położonej na obszarze układu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [..], a zarazem na obszarze miasta uznanym za pomnik historii na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 8 września 1994 r. Do zgłoszenia dołączone zostało pismo Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta K. z 4 maja 2016 r. - uzgodnienie zawierające informację, iż w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami inwestycja nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w formie decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy podzielił zasadność rozstrzygnięcia, stwierdzając jednakże, iż organ I instancji błędnie zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż przedmiotowe zgłoszenie objęte jest obowiązkiem zgłoszenia i nie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza materiału dowodowego pozwala również na stwierdzenie, iż przedmiotowe zgłoszenie nie zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Nie jest więc wymagane pozwolenie na budowę, ze względu na wymieniony przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast, jak słusznie wykazał organ pierwszej instancji, zgłoszenie to dotyczy robót budowlanych, których realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Antena planowana jest na budynku 4-kondygnacyjnym, a obok w jej oddziaływaniu znajduje się budynek o 5 kondygnacjach. Wobec tego organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję sprzeciw z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, ze względu na ww. przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Na przedmiotowym obszarze nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zostały więc określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla tego obszaru, zarówno dla działki objętej zgłoszeniem jak i dla nieruchomości sąsiednich względem tej działki. Jakkolwiek z materiału dowodowego wynika, że w miejscach dostępnych dla ludzi nie będzie ponadnormatywnego oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, to nie znaczy że nie może wystąpić wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Realizacja planowanej inwestycji wymaga więc uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Mimo błędnej podstawy, słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że zgłaszana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie co może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenów sąsiednich i stwierdził, iż w przypadku, gdy obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki, co do których inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skutkuje to włączeniem jako strony postępowania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości objętych oddziaływaniem inwestycji, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie z udziałem tych stron może być przeprowadzone jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy zgłoszenie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też koniecznym jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w przypadku przedmiotowej inwestycji zawsze konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji wynika z faktu, że organ II instancji bezpodstawnie uznał, że przedmiotowa inwestycja może być realizowana w oparciu o zgłoszenie.

Sąd I instancji wskazał, że wniesienie sprzeciwu i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, może dotyczyć tylko takich budów lub robót budowlanych, które są objęte obowiązkiem zgłoszenia z mocy prawa, co wynika z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 tej ustawy. Nie można nałożyć takiego obowiązku, jeżeli z mocy prawa budowa lub wykonanie określonych robót budowlanych wymagają pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor miał zamiar realizować określone roboty budowlane na podstawie dokonanego zgłoszenia, a wymagały one pozwolenia na budowę, to organ powinien wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika ze zgłoszenia i dołączonej dokumentacji projektowej (w szczególności dokumentu zgłoszenia k. 28 i kwalifikacji przedsięwzięcia k. 45-46 akt administracyjnych organu I instancji), zgłoszenie dotyczy budowy na dachu istniejącego budynku nowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w miejsce obecnie istniejącej, która ma być rozebrana. W skład projektowanej stacji bazowej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych na poddaszu budynku oraz 8 anten sektorowych i 3 anten radioliniowych, umieszczonych na konstrukcji wsporczej na dachu tego samego budynku. Tak opisanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jak chce strona skarżąca jako "instalacji urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej", lecz jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Dlatego w ocenie Sądu I instancji, tak określonego przedsięwzięcia nie można uznać za podlegającego obowiązkowi zgłoszenia w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 cyt. ustawy. WSA w Krakowie podzielił poglądy wyrażone w szczególności w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1999/14, w którego uzasadnieniu, wskazane zostały wyczerpująco i na wielu płaszczyznach wraz z odwołaniem się do innych wyroków NSA poglądy, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do niniejszej sprawy, w powołaniu się na poglądy wyrażone w uzasadnieniu w/w wyroku, Sąd wskazał, że do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej samej ustawy. Choć pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7) to ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane.

Planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja nie może być jednak uznana za urządzenie zainstalowane na dachu budynku. Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji.

Przedmiotowa stacja bazowa nie jest bowiem elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Ponadto przedmiotowa stacja bazowa, jako całość techniczno-użytkowa, nie jest instalowana na budynku, ponieważ jej część konieczna do działania urządzenia jako całości - urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych - umieszczone mają być w budynku, a nie na nim.

Dlatego też jej realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skoro na budowę sieci telekomunikacyjnej inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, to na rozbudowę takiej sieci, która polega właśnie na budowaniu stacji bazowych i dzięki temu poszerzaniu obszaru działalności takiej sieci - budowa kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi rozbudowę tej sieci i jako taka również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Nowelizacja przepisów Prawa budowlanego przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez zmianę przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15, który od 17 lipca 2010 r. po dokonanej zmianie brzmi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń, jakie można zainstalować na budynku bez pozwolenia na budowę. Nie został natomiast zmieniony zakres pojęcia "urządzenia". Budowa stacji bazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bądź bezpośrednio w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane, bądź też pośrednio poprzez konieczność zastosowania art. 30 ust. 6 tej samej ustawy i wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [..] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, jako jednej z podstaw prawnych uchylenia decyzji Wojewody [.]., a także brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego Sąd I instancji nie uchylił decyzji Wojewody [..] w części tj. w części powołanej podstawy prawnej (tj. art, 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego) a także, dlaczego do "budowy stacji bazowej telefonii komórkowej" nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze i związany z tym przepisem art 30 ust 1 pkt 3 lit b tej ustawy, w tym, dlaczego zakres robót, których dotyczy sprawa nie mieści się w zakresie zwrotu normatywnego "instalacja urządzeń", jak ten zwrot winien być zdaniem sądu I instancji rozumiany, dlaczego zakres robót, o którym mowa poniżej stanowi "rozbudowę sieci" i czy to wyklucza możliwość żeby stanowił instalację urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawy budowlane oraz poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu skargi w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej, podczas gdy uchylenie decyzji może dotyczyć jedynie jej rozstrzygnięcia, a także nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy poprzez błędne określenie przedmiotu zgłoszenia;

2. art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez przeczenie na niekorzyść skarżącej, a zwłaszcza przedstawienie oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania nakazujących wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych przez [..] Sp. z o. o. robót budowlanych;

3. art 153 P.p.s.a, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu orzeczenia oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania nakazujących wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych przez [..] Sp. z o.o. robót budowlanych w sytuacji, gdy ich realizacja wymaga jedynie zgłoszenia na podstawie art, 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane;

4. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez Sąd I instancji, że na tej podstawie materialnoprawnej organy winny wnieść sprzeciwu do zgłoszonych przez spółkę robót budowlanych z uwagi na fakt, iż jej inwestycja stanowi "rozbudowę sieci", która nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz nie stanowi urządzenia budowlanego, o którym mowa w treści art 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane;

5. art 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu nie jest objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanym w tym przepisie.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścili do udziału w postępowaniu [..] Stowarzyszenie [..]

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, zaś Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [..]" wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest – podzielany także przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie – utrwalony pogląd, iż do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej samej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/11; z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1480/12; z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13; z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 790/13, z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1148/15, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 613/17, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 527/17, z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1389/16 – publikowane w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl. oraz orzeczenia na jakie powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia).

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, natomiast zgodne z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 cyt. ustawy budowa (...) i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Jakkolwiek pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7), to ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 cyt. ustawy). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane.

Zgłoszona przez [..] Sp. z o.o. stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być jednak uznana za urządzenie zainstalowane na budynku. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzenie budowlane to urządzenie łącznie posiadające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może bowiem funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Co za tym idzie przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem.

Stanowi ona natomiast całkowicie odrębny od budynku obiekt budowlany składający się z urządzeń sterujących, antenowych konstrukcji wsporczych i samych anten. Tworzy więc w stosunku do budynku, na którym jest posadowiona samodzielną i odrębną całość techniczno-użytkową. Całość ta składa się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Oznacza to, że realizacja stacji bazowej na dachu budynku zdecydowanie wykracza poza pojęcie instalacji o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane i co za tym idzie wraz odpowiednim okablowaniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 tej samej ustawy.

To samo dotyczyć będzie robot budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem [.]. Sp. z o.o., albowiem roboty te - jak wynika ze zgłoszenia (k. 28 akt organu I instancji) obejmować miały deinstalację 6 istniejących anten sektorowych i 2 anten radioliniowych, modyfikację mocowania antenowej konstrukcji wsporczej, zmianę konstrukcji wsporczej poprzez modernizowanie wsporników W1 i W2 i montaż na tych zmodernizowanych wspornikach 6 nowych anten sektorowych i 3 anten radioliniowych (jednej nowej i dwóch istniejących) oraz montaż urządzeń sterujących i 11 urządzeń RRU. Zgłoszone roboty budowlane stanowić zatem miały przebudowę obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, na którego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę i wobec braku odpowiednich regulacji wyłączających tego rodzaju inwestycję (wykraczającą poza prostą instalację anten na istniejącej konstrukcji wsporczej i zakładającą modyfikację tej konstrukcji chociażby w zakresie jej związania z dachem budynku i miejsc montowania anten), spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę - również wymagały uzyskania takiego pozwolenia na podstawie art. 28 ust. ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć bowiem należy, iż w obowiązującym Prawie budowlanym zasadą jest, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego wynika, iż wszelkie wyjątki od tej zasady nie mogą być wykładane rozszerzająco.

Powyższe oznacza, iż nietrafne są zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczone w skardze numerami 4 i 5, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej opisania przez Sąd I instancji zakresu objętych przedmiotowym zgłoszeniem robót, w tym ilości nowoinstalowanych anten odpowiada prawu.

Co za tym idzie za nietrafny uznać również należy zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3. Został on wprawdzie sformułowany jako zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 153 P.p.s.a., to jednak naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie dopatrywał się w przedstawieniu w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z prawidłowo przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego, co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku.

Nie okazał się także trafny oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1 zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Takowa sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek, którymi Sąd ten kierował się uchylając zaskarżoną decyzję.

W szczególności nie można przypisać WSA w Krakowie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a, jako jednej z podstaw prawnych uchylenia decyzji Wojewody [..]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, aczkolwiek nie jest to wyrażone wprost, iż naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji dopatruje się w orzeczeniu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas, gdy w ocenie Sądu winien wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jest to tym bardziej wyraźnie widoczne, że właśnie naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie [..] sp. z o.o. zarzuciła w skierowanej do WSA w Krakowie skardze. Zauważyć nadto trzeba, iż brak wskazania jakie przepisy procedury administracyjnej Sąd I instancji uznał za naruszone, względnie wadliwe wskazanie przez ten Sąd, że tego rodzaju bliżej nieokreślone naruszenie zaistniało nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, którego zasadniczym motywem było stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu przez Wojewodę [..], że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia obszernie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie do budowy stacji telefonii komórkowej, której postępowanie dotyczyło nie mógł zostać zastosowany art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane i związany z tym przepisem art. 30 ust 1 pkt 3 lit b tej samej ustawy, co uzasadniałoby realizację tej inwestycji w oparciu jedynie o zgłoszenie, lecz muszą być stosowane regulacje dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektu. Okoliczność, iż uzasadnienie przyjętego przez Sąd I instancji poglądu prawnego nie jest dla strony skarżącej kasacyjnie przekonujące nie oznacza, iż Sąd ten dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy z wywodów zawartych w uzasadnieniu wynika, dlaczego przepis prawa materialnego winien być wykładany w określony sposób, co skutkuje brakiem możliwości jego zastosowania w danym stanie faktycznym.

Inaczej rzecz ujmując okoliczność, że skarżący nie zgadza się z wykładnią prawa materialnego dokonaną przez sąd nie świadczy o wadliwości samego uzasadnienia. Zwłaszcza gdy tak wykładni, jak i zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego skutecznie nie podważył.

W realiach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostawało wreszcie, iż Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej, podczas gdy uchylenie decyzji może dotyczyć jedynie jej rozstrzygnięcia, albowiem zawarty w art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się szczegółowo do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego uznał on za konieczne wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 409/17, dostępny jak wyżej). Skoro zaś Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, to nie musiał odnosić się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły sposobu formalnego skonstruowania decyzji Wojewody.

Niezrozumiałe jest wreszcie zarzucenie Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd ten nie uchylił decyzji Wojewody [..] w części, tj. w części powołanej podstawy prawnej (tj. art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), skoro z treści uzasadnienia Sądu jednoznacznie wynika, że naruszenie prawa jakiego dopuścił się Wojewoda nie polegało tylko na wskazaniu niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale także na dokonaniu w uzasadnieniu decyzji wadliwej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, skutkującej ich niewłaściwym zastosowaniem.

Oczywiście bezzasadne okazały się także zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stanu sprawy poprzez błędne określenie przedmiotu zgłoszenia, tym bardziej, iż nie zostały w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób doprecyzowane i uzasadnione.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącej, a zwłaszcza przedstawienie oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania nakazujących wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych przez [.] sp. z o. o. robót budowlanych zauważyć należy, iż również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis ustanawia zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego.

Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które - jak w niniejszej sprawie - zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius.

Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności.

Żadna w wskazanych wyżej sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie. [..] Sp. z o.o. zaskarżyła bowiem decyzję Wojewody [..] w całości, zarzuciła między innymi naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, a więc tego przepisu, którego naruszenie – aczkolwiek w inny sposób niż wskazywała strona – stwierdził Sąd I instancji, zaś oceny prawne sformułowane przez ten Sąd nie determinują wydania aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącej w tym konkretnym postępowaniu względem sytuacji, która wynikała z zaskarżonej decyzji. Zarówno z zaskarżonej decyzji Wojewody [..], jak i z ocen prawnych i wskazań Sądu I instancji wynikało bowiem, iż inwestycja planowana przez skarżącą Spółkę nie może być legalnie zrealizowana w oparciu o zgłoszenie i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, inne są tylko podstawy prawne i przesłanki takiego ukształtowania sytuacji materialnoprawnej strony skarżącej kasacyjnie.

Znamiennym jest, iż także sam autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym miałoby jakoby polegać pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej w tej konkretnej sprawie, ograniczając się jedynie do użycia ogólnikowego stwierdzenia, że sytuacja ta w istocie się pogorszyła.

Oczywiście niezasadne jest także zarzucenie Sądowi I instancji jako naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. takiego sformułowania zaleceń dla organu, które wykluczyły możliwość realizacji inwestycji [..] Spółki z o.o. w trybie zgłoszeniowym. Wykluczenie takiej możliwości nie wynika bowiem z określonego sposobu sformułowania wskazań Sądu, lecz stanowi proste następstwo dokonanej przez WSA w Krakowie, jak wskazano już powyżej trafnej, wykładni przepisów prawa budowlanego i zastosowania tak odkodowanych norm w stosunku do inwestycji skarżącej kasacyjnie Spółki.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.