Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 91/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 79 i 63
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. W., R. W., J. K., J. L., K. L., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 listopada 2022 r. znak: SKO.OŚ/4170/325/2022 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. W. i R. W. solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, na rzecz J. L. i K. L. solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. odrzuca skargę J. K.; IV. odrzuca skargę A. S. i zarządza na jej rzecz zwrot wpisu w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. W., R. W., J. K., J. L., K. L. i A. S. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 listopada 2022 r. znak SKO.OŚ/4170/325/2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zabierzów z 16 sierpnia 2022 r. znak OŚ/6220.21.2022.JK, którą określono warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia pn. "Budowa obiektów inżynieryjnych wraz z likwidacją przejazdów kolejowo-drogowych w poziomie szyn na odcinku J. S. – K. na linii kolejowej nr [...] [...]" dla budowy układów drogowych wraz z nowymi wiaduktami drogowymi w km 34,797; 43,152; 48,890; 53,042 oraz budowy nowych przejść podziemnych pod torami w km 50,918; 61,838 linii kolejowej nr [...] D. G. – Z. – K. G. – zamówienie częściowe nr [...] Wiadukt drogowy - km 53,042 linii kolejowej nr [...] N. w Gminie Z..

W stanie faktycznym sprawy z wnioskiem z 29 kwietnia 2022 r. o wydanie decyzji dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia wystąpiła P. S.A. W toku postępowania organ I instancji pozyskał opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. W ramach przedsięwzięcia zaplanowano usunięcie drzew i krzewów, rozbiórkę istniejących budynków, wykonanie rowów odwadniających wraz z układem odwodnienia i przepustami, przebudowę i zabezpieczenie urządzeń obcych, budowę wiaduktu drogowego nad linią kolejową wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz dróg dojazdowych do obiektu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowę i przebudowę zjazdów i dojazdów, rozbiórkę nawierzchni przejazdu kolejowo-drogowego, budowę placów do zawracania po obydwu stronach torów w miejscu rozbieranego przejazdu.

Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. organ I instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki korzystania ze środowiska w fazie jego realizacji i eksploatacji. Organ podkreślił, że załączona do wniosku karta informacyjna przedsięwzięcia zawierała wszystkie dane określone w art. 62a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.; dalej: ustawa). Organ wskazał, że przedsięwzięcie kwalifikuje się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane oraz dla których sporządzenie raportu jest fakultatywne. W związku z wyłączeniem dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowania wydawanej dla drogi publicznej organ odstąpił od badania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PGWWP wyraził opinię, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przy uwzględnieniu w decyzji warunków, które organ I instancji wskazał w orzeczeniu. PPIS w opinii stwierdził, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. RDOŚ wyraził opinię, że brak jest potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał konieczność określenia w decyzji warunków, które organ wskazał w orzeczeniu. W związku z powyższym orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednocześnie określając istotne warunki korzystania ze środowiska wynikające z opinii organów. Organ zaznaczył, że w toku postępowania nie wpłynęły żadne uwagi stron.

Na podstawie obliczeń propagacji hałasu w środowisku organ stwierdził, że eksploatacji przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Ruch samochodów ciężarowych na etapie realizacji będzie powodował drgania podłoża, ale ustąpią one z zakończeniem inwestycji. W buforze 25 m od drogi kołowej znajdują się cztery budynki, jednak przez prognozowane natężenie ruchu nie przewiduje się znaczącego oddziaływania wibracyjnego na budynki i ludzi. Organ stwierdził, że ze względu na skalę przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na cele ochrony T. Parku Krajobrazowego. Teren przedsięwzięcia jest zlokalizowany poza granicami i poza bezpośrednim sąsiedztwem obszarów Natura 2000 i poza wyznaczonymi korytarzami ekologicznymi. W buforze do 200 m od przedsięwzięcia znajdują się 4 pomniki przyrody, jednak są one poza zakresem przedsięwzięcia. Wycinkę drzew i krzewów należy prowadzić poza okresem lęgowym ptaków i przy kontroli w zakresie występowania chronionych gatunków. Istotnym warunkiem jest przeprowadzenie nasadzeń w ilości 100% drzew przeznaczonych do wycinki. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie stwierdzono stanowisk gatunków objętych ochroną i gatunków zagrożonych. W związku ze stwierdzeniem ropuchy szarej Bufo bufo w parku przydworskim teren budowy należy wygrodzić od strony parku ogrodzeniem herpetologicznym, a inwestor powinien wystąpić do RDOŚ o wydanie zezwolenia na przeniesienie gatunku chronionego i zniszczenie jego siedliska. Prace należy prowadzić pod nadzorem przyrodniczym. Na prowadzenie prac budowlanych przy lub na terenie zabytkowego parku dworskiego należy uzyskać zgodę Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ skonstatował, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na faktycznie niewielki stopień oddziaływania na komponenty środowiska.

We wniesionym odwołaniu skarżący wyrazili sprzeciw wobec realizacji przedsięwzięcia i przedstawili argumentację, którą później powielili w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por. niżej).

Decyzją z 15 listopada 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji i wskazało, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie jest obligatoryjne. Zdaniem Kolegium ocena oddziaływania inwestycji przeprowadzona została wszechstronnie i wyczerpująco. Dokonano obiektywnej oceny, przede wszystkim uciążliwości inwestycji poprzez ustalenie danych związanych z gospodarką odpadami, emisją hałasu, zanieczyszczeń itp. Jeżeli oddziaływanie zamierzonej inwestycji nie przekracza wyznaczonych przepisami standardów, a takie wnioski wynikają z ustalonego stanu faktycznego, brak podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że zawiadomieniem z 1 czerwca 2022 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z całością materiałów i złożenia uwag. Trzy osoby zapoznawały się z aktami sprawy. Do organu nie wpłynęły żadne zastrzeżenia. Przy rozstrzyganiu wzięto pod uwagę stosowne przepisy prawa i ocenie podlegała inwestycja tylko w zakresie wiążącym organ w niniejszym postępowaniu. Organ dodał, że realizacja inwestycji gwarantuje wysokiej jakości infrastrukturę techniczną, która podniesie standard życia okolicznych mieszkańców, podróżnych oraz bezpieczeństwo w komunikacji kolejowej i drogowej.

W skardze skarżący podnieśli, że Kolegium wydało decyzję pośpiesznie, a postępowanie przeprowadzono bez należytej staranności, zignorowano postawione w odwołaniu zarzuty. Skarżący podkreślili, że w dniu 13 września 2022 r. zebranie wiejskie podjęło uchwalę, w której wyraziło stanowczy sprzeciw co do realizacji planowanego układu drogowego z wiaduktem drogowym w proponowanej lokalizacji. Dodali, że uchwała kolejnego zebrania wiejskiego, które odbyło się 13 listopada 2022 r., została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Według skarżących konsultacje społeczne przed wydaniem decyzji nie zostały przeprowadzone na odpowiednio wczesnym etapie, na którym wszystkie rozwiązania są możliwe. Podczas spotkania konsultacyjnego, a w zasadzie informacyjnego, 14 czerwca 2022 r. z mieszkańcami, inwestor miał okazję dowiedzieć się jakie uwarunkowania, potrzeby, trudności, jak również istniejące powiązania komunikacyjne, społeczne i gospodarcze ma cała miejscowość, czyli w jaki sposób funkcjonuje. Te informacje powinny zostać pozyskane w trakcie spotkania konsultacyjnego z mieszkańcami, na etapie kiedy inwestor analizował różne koncepcje lokalizacji rozwiązań bezkolizyjnego przekroczenia linii kolejowej, tj. dwa lata wcześniej.

Proponowane przez inwestora rozwiązanie nie uwzględnia potrzeb ruchu pieszego, osób poruszających się komunikacją zbiorową i prowadzi do wykluczenia komunikacyjnego dla całej miejscowości. Dojście z centrum miejscowości do przystanku MPK, BUS na drodze krajowej DK[...] wydłuży się o ok. 1,2 km, co łącznie daje odległości ponad 2 km. Jest to szczególnie uciążliwe dla uczniów codziennie dojeżdżających do szkół, osób starszych i pozostałych osób korzystających z komunikacji zbiorowej. Inne możliwości korzystania z komunikacji zbiorowej to przystanek MPK w m. B. oddalony od centrum miejscowości o ok. 2 km oraz przystanek PKP w m. R. znajdujący się w odległości ok. 2,2 km. Istniejąca komunikacja BUS w miejscowości to zaledwie kilka kursów w ciągu dnia, co jest niewystarczające do zapewnienia obsługi komunikacyjnej mieszkańców. Zamknięcie istniejącego przejazdu kolejowego wraz z przejściem i niezaprojektowanie w tym miejscu przejścia podziemnego lub nadziemnego, podzieli miejscowość, utrudni poruszanie się pieszych pomiędzy częściami miejscowości po obydwu stronach torów, wydłuży znacząco dojście do DK[...], a także w przyszłości skomplikuje możliwość lokalizacji przystanków kolejowych przy linii kolejowej. Wybudowanie wiaduktu drogowego w ocenie skarżących doprowadzi do powstania w tym miejscu "dzikiego" przejścia przez tory. Dojazd i wyjazd samochodów ciężarowych, w tym pojazdów zaopatrujących typu "TIR" do istniejącego zakładu produkcyjnego przy ul. [...], w którym pracuje ponad 150 osób, zostanie uniemożliwiony. Wjeżdżając takim samochodem na ul. [...] od strony ul. [...], na którą samochody ciężarowe dojadą z drogi powiatowej nr [...] lub z projektowanego wiaduktu z obwodnicy Z. , nie ma możliwości wyjazdu, ponieważ brak jest i nie przewiduje się budowy zatoki do zawracania dla samochodów ciężarowych, natomiast wyjazd poprzez cofanie się ul. [...] pod stromą górę oraz ostry zakręt jest niemożliwy. Ponadto lokalizacja planowanego przedsięwzięcia na terenie T. Parku Krajobrazowego oraz jego otuliny doprowadzi do zeszpecenia tego krajobrazu. Zaplanowanie dojazdu do wiaduktu drogowego poprzez ul. [...] spowoduje konieczność wycinku dużej ilości dorosłych drzew, starodrzewów, a nasadzenie obejmować będzie wyłącznie młode sadzonki i to zapewne w zupełnie innych miejscach. Nawierzchnia wiaduktu na wysokości okien w budynkach mieszkalnych przyczyni się do pogorszenia klimatu akustycznego w sąsiadujących z nim budynkach mieszkalnych, a także zwiększenia zasięgu rozprzestrzeniania się hałasu na znacznym obszarze. Koncentracja czterech zakrętów o kącie zbliżonym do 90 stopni na niewielkiej odległości doprowadza do zmniejszenia płynności poruszania się pojazdów, a w konsekwencji tworzenia się zatorów na drodze, wydłużenia na ekspozycję szkodliwych oddziaływań, tj. hałas, emisja spalin i drgań. Kierujący pojazdami jadącymi w kierunku K. przekraczający wiadukt zmuszeni będą do cofnięcia się w kierunku [...], a następnie do włączenia się do obwodnicy Z. i zawrócenia w kierunku K. . Przebudowa skrzyżowania spowoduje zbliżenie się dróg publicznych do istniejącego budynku OSP, czego następstwem będą utrudnienia w funkcjonowaniu straży pożarnej, w tym manewrowaniu ciężkim wozem bojowym będącym na stanie tej jednostki. Szerokość planowanej jezdni na drogach dojazdowych klasy L ok. 5,5m + poszerzenia będzie niewystarczająca dla kursowania autobusu, ponieważ sam pojazd ma szerokość 2,75 m stąd szerokość jezdni powinna mieć min 6 m plus pobocza niebędące chodnikami, tak by autobus mógł się minąć z drugim tak dużym pojazdem jadącym w przeciwnym kierunku. Dodatkowe wody opadowe z planowanego układu komunikacyjnego przy istniejącym wysokim stanie wód gruntowych, przyczynią się do bardzo dużego wzrostu ilości ukierunkowanych wód opadowych, dla których istniejąca infrastruktura kanalizacyjna w postaci starych rowów melioracyjnych jest niewystarczająca. Według skarżących spowoduje to przy każdym opadzie deszczu powstanie licznych rozlewisk na gruntach sąsiadujących z rowem melioracyjnym. Zdaniem skarżących w przedstawionym rozpoznaniu przyrodniczym nie odnotowano występowania chronionych gatunków ptaków, tj. dzięcioł zielony, który występuje w drzewostanie znajdującym się w rejonie. Ponadto przedmiotowy obszar stanowią łąki, których charakter jest podmokły, a ten sprzyja roślinności porastającej takie tereny, np. krwiściąg lekarski, którego stanowiska znajdują się w miejscu planowanego wiaduktu drogowego. Krwiściąg jest rośliną żywicielską chronionego gatunku motyla – modraszka. Co więcej, brak jest oświetlenia na planowanym wiadukcie drogowym, a zostały zaplanowane przejście dla pieszych i ścieżka pieszo-rowerowa. Końcowo skarżący wyłożyli, że likwidowane są obiekty sportowe, a w zamian nie są budowane żadne inne.

Skarżący skonstatowali, że postulują budowę przejazdu podziemnego pod linią kolejową nr [...] w ciągu drogi gminnej nr [...] K, tj. ulic J. K. /S. z uwzględnieniem ruchu kołowego oraz pieszego, a także rozwiązanie problemu skrzyżowania z ul. [...] przez korektę przebiegu ulic w rejonie proponowanego tunelu, zgodnie z dołączoną koncepcją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że z przedstawionym postulatem wariantu tunelowego Kolegium nie może polemizować, gdyż wykracza to poza zakres jego kompetencji.

Wezwana o uiszczenie wpisu od skargi J. K. nie uzupełniła braku fiskalnego. Przedmiotowe wezwanie doręczono 14 lutego 2023 r. (k. 40 akt sądowych) z pouczeniem, że nieuiszczenie wpisu w terminie 7 dni od doręczenia wezwania będzie skutkowało odrzuceniem skargi. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Z kolei A. S. nie uzupełniła braków formalnych skargi w postaci podpisu pod skargą i odpisem skargi. Wezwanie w tym zakresie zostało doręczone 14 marca 2023 r. (k. 61 akt sądowych) z pouczeniem, że nieuzupełnienie braków formalnych w terminie 7 dni od doręczenia wezwania będzie skutkowało odrzuceniem skargi. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga została odrzucona w stosunku do A. S. i J. K. z powodu nieuzupełnienia na wezwanie Sądu wskazanych wyżej braków formalnych.

Co się tyczy skargi pozostałych skarżących, trzeba zauważyć, że zawierała ona zarzut naruszenia Konwencji z Aarhus, oraz szczegółowe zarzuty, które można określić mianem faktycznych, czy hipotetycznych, odnoszących się do projektowanej inwestycji, a nie prawnych. Ponadto zaznaczenia wymaga, że skarga była dokładnym powtórzeniem odwołania.

W ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów Konwencji z Aarhus, w zestawieniu z naruszeniem przepisów procesowych przez organ odwoławczy.

Zanim Sąd przejdzie do skonkretyzowania tej tezy, należy nakreślić rolę wspomnianej Konwencji. Z pomocą przychodzi tutaj wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2022 r. II SAB/Lu 81/22, publ. CBOSA, który szczegółowo charakteryzował omawiany akt prawny i jego relację do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U.2022.1029 t.j. dalej "u.o.i.ś.").

Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że przepisy u.i.o.ś. w aktualnym brzmieniu są wynikiem ratyfikowania przez Polskę za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie z 21 czerwca 2001 r. - Konwencji z Aarhus (Dz. U. Nr 89, poz. 970). Konwencję tę podpisała także i zatwierdziła Unia Europejska (Decyzją Rady 2005/370/WE z 17 lutego 1998 r., Dz.Urz.UE.L 124, s.1) w związku z czym Konwencja stała się integralną częścią unijnego porządku prawnego, a jej postanowienia - zgodnie z art. 216 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - wiążą państwa członkowskie. W konsekwencji w ramach unijnego porządku prawnego Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie pytań prejudycjalnych i do dokonywania wykładni Konwencji (tzw. wyroki wykładnicze). Wyroki takie mogą stanowić podstawę do odmowy zastosowania przez sądy polskie przepisu prawa polskiego jako niezgodnego z prawem unijnym (w zakresie, w jakim prawo to zostało wyłożone w wyrok przez TSUE - zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 3140/21). Przepisy u.i.o.ś. są wynikiem implementacji Konwencji z Aarhus, co oznacza, że jej przepisy należy wykładać w duchu założeń Konwencji.

Nie można też pominąć, że skutkiem zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską Konwencji w Aarhus jest także Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE. L.2012. 26.1, zastępująca Dyrektywę Rady z 27 czerwca 1985 r. w sprawie w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz. Urz.UE.L.1985.175.40 oraz trzy jej zmiany z 1997 r., 2003 r. i 2009 r.- Załącznik V, Część A). Postanowienia tych Dyrektyw były sukcesywnie transponowane do u.i.o.ś.

Celem Konwencji w Aarhus jest zapewnienie "odpowiedniej ochrony środowiska" - została ona uznana za "niezbędną dla ludzkiej pomyślności i korzystania z podstawowych praw człowieka, włączając w to prawo do życia jako takiego". "Każda osoba ma więc prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności; ma jednocześnie obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń".

Gwarancją dochodzenia tego prawa i spełnienia powyższego obowiązku jest - w świetle preambuły Konwencji - zapewnienie "obywatelom dostępu do informacji", "uprawnienia do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji" i "dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska". Przepis w art. 3 ust. 9 Konwencji stanowi, że w ramach odpowiednich postanowień Konwencji społeczeństwu przysługuje dostęp do informacji (art. 4-5), udział w podejmowaniu decyzji (art. 6-8) i dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 9) Są to tzw. trzy filary, a więc trzy grupy uprawnień, które mają zapewniać realizację celu Konwencji. "Pierwszy z nich dotyczy więc powszechnego dostępu do informacji o środowisku, drugi zapewnia udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych rzutujących na środowisko, trzeci jest "gwarancją nad gwarancjami" i zabezpiecza powyższe, ale zarazem ustanawia kolejne prerogatywy społeczeństwa lub jego kwalifikowanych członków w zakresie ochrony środowiska". (zob. Przybojewska Ilona, Trzeci filar konwencji z Aarhus oraz rola Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus, Opublikowano: EPS 2020/10/22-29, sip.lex).

Konwencja zakłada, że zdrowie, pomyślność i dobro obecnego i przyszłych pokoleń zależy od właściwych postaw społeczeństwa wobec stanu środowiska. Postawy te wymagają "wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska" i udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, który "poprawi jakość i wykonanie decyzji". Konwencja wymaga więc wzmocnienia partycypacji społeczeństwa w kształtowaniu środowiska.

Zasady udostępniania informacji o środowisku zostały sformułowane w art. 4-5 Konwencji - podstawową formą jest udostępnianie informacji na wniosek i zgodnie z tym wnioskiem (ust. 1), "tak szybko, jak tylko to możliwe" (ust. 2), zaś odmowa może nastąpić wyłącznie z powodów wskazanych w ust. 3 i 4, przy czym "powody umożliwiające odmowę będę interpretowane w sposób zawężający" (art. 4 ust. 4). Informacje o środowisku powinny być też udostępniane przez władze publiczne niezależnie od wniosku, w publicznie dostępnych wykazach, rejestrach czy zbiorach danych, prowadzonych w formie elektronicznej, udostępnianych bez opłat - art. 5 Konwencji.

Z kolei udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, co jest istotą rozpatrywanej skargi - w świetle postanowień Konwencji - obejmuje udział w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnego przedsięwzięcia (art. 6), w odniesieniu do planów, programów i wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska (art. 7), a także w przygotowywaniu przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych (art. 8). Art. 6 ust. 4 stanowi, że każda ze Stron umożliwi udział społeczeństwa na tyle wcześnie, że wszystkie warianty będą jeszcze możliwe, a udział społeczeństwa może być skuteczny.

Zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska (Działy III -V) uwzględniają postanowienia Konwencji z Aarhus. Przepisy tych działów nakładają zatem na organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa (postępowania ocenowe), obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwu odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Do takich postępowań należy m.in. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowej) (art. 71-87 u.i.o.ś.). Udział społeczeństwa polega na składaniu uwag i wniosków, do których organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu decyzji, na zapoznaniu się z niezbędną dokumentacją sprawy wyłożoną do wglądu oraz na uczestniczeniu w rozprawie administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, jeśli taka ma być przeprowadzona (art. 29, art. 33, art. 37).

Jednakże zaznaczenia wymaga, że szeroki zakres udziału społeczeństwa został przewidziany tylko w tych postępowaniach, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 59 u.i.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1)planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2)planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Jeśli zatem jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to zgodnie z art. 63 ust. 1 obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając kryteria wskazane dalej w przepisie. Jeśli zatem stwierdzi brak takiego obowiązku ( po uzyskaniu wymaganych opinii organów współdziałających), ocena nie zostanie przeprowadzona. W takim wypadku przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania nie zapewnia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z przepisami u.i.o.ś. (art.79 ust. 1 u.i.o.ś.). Pisze o tym Krzysztof Gruszecki w Komentarzu do tego przepisu (publ. Lex/el.) następująco: "Jak już stwierdzono w komentarzu do art. 30 ustawy, społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniu w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne taką możliwość mu przyznają. Kierując się tą dyrektywą, ustawodawca w art. 79 ust. 1 ustawy przewidział, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach dotyczących określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Rozwiązanie to ma swoje racjonalne uzasadnienie – skoro bowiem zagrożenia ze strony konkretnego przedsięwzięcie dadzą się ocenić bez konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to znaczy, że udział czynnika społecznego nie jest konieczny. Natomiast jeżeli na wstępnym etapie (oczywiście w stosunku do tych przedsięwzięć, dla których jest to możliwe) nie da się przewidzieć skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wówczas udział społeczeństwa jest uzasadniony". Takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. III OSK 1366/21, LEX nr 3438931: "Ustawa środowiskowa gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie). Podmioty biorące udział w tego rodzaju postępowaniu nie muszą się legitymować interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym. Natomiast udział ten jest gwarantowany wyłącznie w postępowaniach, w których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".

W kontrolowanej sprawie, jak to już powiedziano, stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zdaniem Sądu, jest to stanowisko prawidłowe. Natomiast pociągnęło to za sobą brak udziału społeczeństwa na zasadach określonych w ustawie środowiskowej, jak również brak wariantowania przedsięwzięcia ( karta przedsięwzięcia nie wymaga obowiązkowo sporządzania wariantów alternatywnych – art. 62a ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.). Strony zostały wytypowane i zawiadomione pod kątem ich interesu prawnego, a ich stanowisko mogło być brane pod uwagę, co bardzo istotne, tylko w ramach przeprowadzonego postępowania. Jednak zdaniem Sądu, także i w tego rodzaju niejako ograniczonym postępowaniu administracyjnym ( w relacji do tego, gdzie przeprowadza się ocenę) Konwencja z Aarhus ma zastosowanie. Przejawia się to w tym, że wnioski i zapytania stron winny być przez organy szczególnie i wnikliwie rozpatrywane, nawet w aspekcie, który nie dotyczy wprost ocenianego (jedynego) wariantu przedsięwzięcia. Jeśli bowiem organy uznają, że nie będą przeprowadzać oceny oddziaływania na środowisko ( co zawsze jest w pewnej mierze także oceną), a tym samym badać sprawy w jej najszerszym aspekcie co do oddziaływania na środowisko i z ograniczeniem czynnika społecznego, to powinny dołożyć wszelkich starań, aby wątpliwości stron biorących udział w postępowaniu, na ile to oczywiście możliwe, znalazły wyjaśnienie.

W sprawie niniejszej na poziomie organu I instancji strony nie były aktywne (poza przeglądaniem akt), zatem ewentualne zarzuty w tym zakresie nie są kierowane pod adresem organu I instancji. Inna sytuacji zaistniała na skutek złożenia odwołania. W odwołaniu bowiem strony skarżące podniosły szereg pytań i wątpliwości co do zamierzonej inwestycji (powtórzonych w skardze). Nie wdając się w szczegóły, stwierdzić trzeba, że niektóre z nich miały charakter spekulatywny, niektóre – dotyczyły materii w inny sposób wskazanej w decyzji organu I instancji, jeszcze inne dotyczyły generalnych wątpliwości związanych z inwestycją, na które zasadniczo mógł odpowiedzieć tylko inwestor, aby organ następnie mógł wyrobić sobie zdanie. Organ odwoławczy nie wezwał jednak inwestora o ustosunkowanie się do złożonych zarzutów i wydał decyzję, w uzasadnieniu której nie odniósł się w ogóle do treści złożonego odwołania. Uzasadnienie organu II instancji pozostaje niejako obok odwołania, prezentuje treść z nim nie związaną. Taki modus operandi organu II instancji budzić musi stanowczy sprzeciw, zwłaszcza jeśli chodzi o wcześniejsze uwagi związane z Konwencją z Aarhus i ograniczonym udziale czynnika społecznego w niniejszej sprawie. Jednak nie tylko, albowiem jest zasadą postępowania administracyjnego regulowanego w k.p.a., że organ II instancji rozpoznaje sprawę po raz drugi merytorycznie, oraz że powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto, jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r. III SA/Po 1207/16, LEX nr 2295870 oraz z dnia 17 marca 2021 r. I SA/Po 758/20, LEX nr 3164046 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r. I SA/Wa 431/09 LEX nr 561638 oraz z dnia 18 stycznia 2018 r. VIII SA/Wa 547/17 LEX nr 2434727 , wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 października 2020 r. I SA/Ke 234/20, LEX nr 3063720, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r. II SA/Gl 1419/21 LEX nr 3354214 oraz z dnia 8 listopada 2016 r. IV SA/Gl 293/16, LEX nr 2159436 , wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2019 r. II SA/Op 207/19, LEX nr 2724725, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. II SA/Kr 812/15, LEX nr 1939332, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. II SA/Łd 280/17, LEX nr 2353883. Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r. II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884). Nadto, co najistotniejsze, brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2015 r. II SA/Łd 827/15). WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II SA/Rz 1464/16, LEX nr 2277065 wskazał w tym zakresie: "(...) Bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Część zarzutów z całą pewnością jest prawnie doniosła, jakkolwiek wszystkie wymagają ustosunkowania się doń, w pierwszym rzędzie inwestora. Zaniechanie tego obowiązku przez organ odwoławczy, zwłaszcza wobec obowiązywania Konwencji, ocenić trzeba jako uchybienie przepisom procesowym w stopniu istotnym, co musi powodować uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy doprowadzi do uzyskania stanowiska inwestora w kwestii złożonych zarzutów, a następnie sam je oceni w świetle uzyskanych wyjaśnień.

Niezależnie od powyższych uwag należy końcowo wskazać skarżącym, że po rozpatrzeniu zarzutów organ, jeśli dojdzie do wniosku, że są one bezzasadne, nie będzie przy rozstrzygnięciu zważał na protesty skarżących. W wyroku z 25 marca 2015 r. (sygn. II OSK 2031/13, CBOSA), NSA wprost stwierdził, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach, natomiast sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może decydować o odmowie wydania takiej decyzji". Podobny pogląd wyrażony został m.in. w wyrokach: WSA w Kielcach z 28 maja 2015 r. (II SA/Ke 23/15, CBOSA), WSA w Warszawie z 19 grudnia 2013 r. (IV SA/Wa 1092/13), czy WSA w Łodzi z 18 stycznia 2012 r. (II SA/Łd 886/12). Pogląd ten tut. Sąd podziela w całej rozciągłości, podobnie jak stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z 20 grudnia 2013 r. (II OSK 1620/12, CBOSA), że celem postępowania, w którym wydaje się decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji, a nie jej zablokowanie. Jakkolwiek protesty społeczne (niezależnie od ich skali) kierowane przeciwko inwestycji, należy zatem dogłębnie ocenić, aby poznać ich powód, to jednak samo ich wystąpienie nie powoduje wniosku, że bez społecznej akceptacji przedsięwzięcia organ decyzji wydać nie może.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.