Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: "Prezesem PGW") z dnia [...] grudnia 2020 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem złożonym w dniu [...] lutego 2020 r. Spółka z o. o. "[...]" z siedzibą w L. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: "Dyrektorem Regionalnym") o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej i zatwierdzenie nowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy L. na okres trzech lat.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. o numerze [...], Dyrektor Regionalny – działając na podstawie art. 24j ust. 1, art. 24c ust. 1, art. 27c ust. 1 i art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; zwanej dalej: "u.z.z.w.") – (1) odmówił skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego z dnia [...] maja 2018 r.; oraz (2) odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy L. na okres trzech lat, przedłożonej wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że tryb skrócenia czasu obowiązywania taryfy jest trybem wyjątkowym, a co za tym idzie, nie każda zmiana warunków ekonomicznych będzie uzasadniała jego zastosowanie. Wyjaśnił następnie, że w zakresie skrócenia obowiązywania dotychczasowej i wprowadzenia nowej taryfy Spółka powołała się na następujące okoliczności: (1) wzrost i zmianę naliczania czynszu umownego w części odpowiadającej czynszowi dzierżawnemu, (2) opłatę za umieszczenie urządzeń infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej w pasie drogowym; (3) opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej; (4) wzrost kosztów opłaty za usługi wodne (związany z uregulowaniem spraw związanych z odprowadzaniem ścieków przez przelewy burzowe na kanalizacji ogólnospławnej); (5) zmianę jednostkowych stawek za oczyszczanie ścieków przez odbiorców ścieków; (6) wzrost wynagrodzeń; (7) wzrost energii elektrycznej; (8) wzrost kosztów materiałów; (9) dodatkowe wydatki na remonty i naprawy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Zdaniem organu, o ile za uzasadnione koszty uznać można koszty oczyszczania ścieków, wynagrodzeń czy materiałów i wydatków na remonty i naprawy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o tyle nie sposób uznać za uzasadnione pozostałych przywołanych okoliczności, które miałyby wykazać zasadność zaproponowanych cen za świadczone usługi we wnioskowanej wysokości

Organ wskazał nadto, że ocenił również projekt nowej taryfy wraz z uzasadnieniem pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz przeanalizował zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez Spółkę swej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zweryfikował: sprawozdania finansowe za ostatnie trzy lata obrotowe, zakres świadczonych usług, tabele zawierające porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy, ustalenie poziomu niezbędnych przychodów Spółki, alokację niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf, współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf, kalkulację cen i stawek opłat za świadczone usługi oraz analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód.

W ocenie Dyrektora Regionalnego, Spółka nie przedłożyła wystarczających dokumentów i wyjaśnień, które uzasadniałyby zmianę warunków ekonomicznych mających wpływ na podwyższenie cen i stawek opłat. Proponowany wzrost nie znajduje uzasadnienia w złożonych dokumentach. Ponadto planowane ceny i stawki opłat kalkulowane są według uznania Spółki, przy czym każde wyjaśnienie zawiera różne ceny za 1 m3 wody lub ścieków. W ciągu całego postępowania Spółka przedstawił 2 różne sposoby kształtowania się cen za 1 m3 wody, 3 różne ceny za 1 m3 wody oraz 2 różne ceny za 1 m3 ścieków. Ponadto istotnym czynnikiem uniemożliwiającym podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem Spółki było nieprzedstawienie w sposób prawidłowy i wyczerpujący opisu aktualnie stosowanej alokacji koszów na wyodrębnione grupy odbiorców usług wraz z zasadnością ich ponoszenia oraz wyjaśnieniem zastosowanych współczynników. Organ zauważył, że Spółka wyjaśniła wprawdzie, że koszty w tabeli D alokowane są zgodnie z współczynnikiem wskazanym w tabeli E, który – w przypadku wody – został bardziej uszczegółowiony, jednakże nie odniosła się precyzyjnie do takiego uszczegółowienia. Ponadto, opisując zastosowaną alokację kosztów i zasadność ich ponoszenia, nie odniesiono się do faktu zmiany ceny za m3 wody w grupie 7 (zmiana nastąpiła pomiędzy wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. a odpowiedzią z dnia [...] kwietnia 2020 r.) oraz poprawności jej wyliczenia. Następnie Dyrektor Regionalny zaznaczył, że Spółka nie przedstawiła precyzyjnego opisu taryfowych grup odbiorców usług, bowiem odwołała się wyłącznie do kwestii wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług z uwzględnieniem opłaty abonamentowej, nie odnosząc się jednak, np. do sposobu przyporządkowywania odbiorców w grupach 1-4 do danego okresu rozliczeniowego. Organ wskazał nadto na brak uzasadnienia kosztów składających się na stawkę opłaty abonamentowej, które winny zostać precyzyjnie opisane oraz podparte szczegółową kalkulacją i dokumentami finansowymi, tymczasem Spółka jako wyjaśnienia załączyła dokumenty finansowe (wydruki z kont) oraz lakoniczne opisy bez podparcia ich stosowną kalkulacją wskazującą zasadność ustalonych kosztów w odniesieniu do każdej grupy taryfowej. Dyrektor Regionalny nie uwzględnił również stanowiska Spółki w zakresie ujęcia w projektowanej taryfie kosztów odprowadzania ścieków przelewami burzowymi do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w wysokości 500% opłaty zmiennej. Końcowo zauważył, że uwzględnienie w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat kosztów, wynikających z czynszu umownego powinno być dokonywane stopniowo i należałoby niniejsze koszty rozłożyć w czasie.

Podsumowując Dyrektor Regionalny wskazał, że taryfa została opracowana przez Spółkę z naruszeniem przepisów prawa, co uniemożliwia jej zatwierdzenie, zaś brak dostatecznego uzasadnienia zmiany warunków ekonomicznych nie pozwala na przyjęcie, że okoliczności zaprezentowane we wniosku stanowiły o zaistnieniu uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 24j u.z.z.w.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezes PGW – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, jednakże swoje uzasadnienie opiera na innych przesłankach. Zdaniem Prezesa PGW, procedowanie wniosku składanego w trybie przewidzianym w art. 24j ust. 1 u.z.z.w. winno mieć charakter etapowy. W pierwszym etapie należy zbadać, czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo we wniosku stanowią przypadek uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy, zaś pozytywna ocena tych okoliczności stanowi warunek niezbędny i konieczny do oceny, analizy i weryfikacji nowego wniosku taryfowego, tj. podjęcia czynności, o których mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., bowiem bez tej pozytywnej oceny wstępnej nowy wniosek taryfowy nie może zostać zatwierdzony, bez względu na to, czy wynik jego oceny i analizy będzie pozytywny czy negatywny.

Prezes PGW uznał następnie, że w sprawie nie ziścił się warunek skrócenia dotychczasowej taryfy. Wskazał, że Spółka powołała się we wniosku zarówno na przesłanki, które można uznać za mieszczące się w użytym przez ustawodawcę w art. 24j u.z.z.w. określeniu "zmiany warunków ekonomicznych prowadzenia działalności gospodarczej", jak również na przesłanki, które z pewnością takimi cechami się nie charakteryzują. Jego zdaniem, organ oceniający zasadność wniosku o skrócenie okresu obowiązywania taryfy zobowiązany jest do potraktowania przedłożonego uzasadnienia w sposób całościowy ("pakietowy") i decyzję pozytywną wydać może jedynie w sytuacji, gdy wszystkie wskazane przez wnioskodawcę zmiany uzna za zasadne i mieszczące się w przesłankach przewidzianych w art. 24j u.z.z.w.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 24b ust. 4-6 u.z.z.w. Skoro bowiem efektem ewentualnej pozytywnej oceny okoliczności uzasadniających skrócenie okresu obowiązywania taryfy ma być zatwierdzenie taryfy nowej, organ prowadzący postępowanie musi dysponować pełnym kompletnym wnioskiem o zatwierdzenie taryfy nowej, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie przepisu art. 24j u.z.z.w. Natomiast wniosek złożony przez Spółkę obarczony był brakami formalnymi, tj. nie zawierał wszystkich wymaganych elementów, wobec czego organ regulacyjny zasadnie żądał jego uzupełnienia odwołując się do art. 63 § 2 k.p.a. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24b ust. 4-6 u.z.z.w. poprzez nałożenie w decyzji obowiązku przedłożenia dokumentów, których sporządzenie nie jest wymagane przepisami oraz które nie są elementem projektu taryfy lub uzasadnienia. Nałożenie na stronę jakiegokolwiek obowiązku, w tym obowiązku przedłożenia dodatkowych dokumentów, w sposób wiążący możliwe jest tylko poprzez jednoznaczne wskazanie tego w sentencji decyzji, co w przypadku decyzji będącej przedmiotem odwołania niewątpliwie nie miało miejsca. Natomiast za zasadny organ uznał zarzut naruszenia § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472) poprzez przyjęcie, że podwyżka czynszu dzierżawnego powinna być dokonywana stopniowo. Zdaniem Prezesa PGW, analiza tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że obowiązek stopniowego i rozłożonego w czasie uwzględnienia w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, do których koszty czynszu dzierżawnego niewątpliwie nie należą. Przy czym organ zauważył, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na podjęte (w obu instancjach) rozstrzygnięcie, wobec nieuznania zasadności innych przesłanek do wygaszenia obowiązującej taryfy.

Konkludując organ odwoławczy uznał, że skoro procedowanie wniosku ma charakter etapowy, to dopiero po zbadaniu i pozytywnej ocenie okoliczności uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy przedstawionych we wniosku, organ powinien przystąpić do oceny, analizy i weryfikacji nowego wniosku taryfowego. Z tego względu negatywna ocena nowego wniosku taryfowego podjęta przez organ I instancji nie miała istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Końcowo Prezes PGW odniósł się do zarzutu przekroczenia ustawowego terminu 45 dni na wydanie decyzji wskazując, że od dnia 14 marca 2020 r. został ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, zaś w dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 1842, ze zm.; zwanej dalej: "ustawą COVID-19")), która wstrzymała bieg terminów administracyjnych. Nadto wskazał, że organ I instancji podejmował czynności w ramach postępowania (wzywając stronę do uzupełnienia braków formalnych oraz wyjaśnień), natomiast Spółka, będąc niezadowolona z tempa procedowania wniosku, mogła skorzystać z prawa do wniesienia ponaglenia, czego jednak nie uczyniła.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa PGW z dnia [...] grudnia 2020 r. Spółka wniosła o jej uchylenie w całości, jak również uchylenie decyzji I instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 24j ust. 1 u.z.z.w. poprzez brak skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, pomimo stwierdzenia przez organ drugiej instancji przesłanek uzasadniających skrócenie tego okresu;

2) art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24j ust. 1 u.z.z.w. poprzez brak nałożenia na Spółkę obowiązku w zakresie przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wraz ze wskazaniem elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawienia oraz brak wyznaczenia w tym celu stosownego terminu;

3) art. 27c ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania, jak również zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia spraw;

4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 24j ust. 1 u.z.z.w. poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego przyznanie sobie przez organy pierwszej oraz drugiej instancji uprawnienia do warunkowania wydania decyzji zgodnej z żądaniem Skarżącej od przedstawienia danych oraz dokumentów w formie "precyzyjnej", nie wskazując przy tym co należy rozumieć pod pojęciem "precyzyjne";

5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania taryf w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszając zasadę proporcjonalności, w szczególności poprzez piętrzenie przed Skarżącą obowiązków w zakresie dostarczania dokumentacji oraz modyfikacji wniosku taryfowego zgodnie z oczekiwaniem organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, pomimo braku podstaw do takiego działania (nadmierna biurokracja);

6) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, tzn. przejawiający się brakiem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i uzasadnienia oraz utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej takiego działania;

7) art. 24j ust. 1 w zw. z art. 24c ust. 1 i 2 u.z.z.w. w zw. z art. 12 § 1 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej w wyniku prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, tj. z przekroczenia terminu 45 dniowego na rozpatrzenie wniosku o skrócenie czasu obowiązywania taryf i niedostatecznie wnikliwy, przy użyciu środków nieadekwatnych dla ustalenia zasadności wniosku Skarżącej;

8) art. 15 k.p.a. poprzez sprowadzenie postępowania dwuinstancyjnego do zatwierdzenia wyników postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji;

9) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia prawnego w sposób nieprawidłowy, jako że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji tylko pozornie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, który również nie przedstawił uzasadnienia prawnego swojej decyzji.

Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Skarżąca w toku postępowania udowodniła, że doszło do zmiany ekonomicznych warunków świadczenia przez nią usług, co zresztą potwierdził organ drugiej instancji w uzasadnieniu. Pomimo tego Prezes PGW uznał, że wniosek o skrócenie czasu obowiązywania taryf nie zasługuje na uwzględnienie, o czym przesądziły względy poza merytoryczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił w przy tym, że wyraźnie zaznaczył w decyzji, że skoro nie wszystkie okoliczności podniesione przez Skarżącą uzasadniały skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, to brak było podstaw do dokonywania oceny w przedmiocie zatwierdzenia projektu nowej taryfy przedłożonej we wniosku Skarżącej.

Pismem procesowym z dnia 16 kwietnia 2021 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty i argumenty zaprezentowane w skardze oraz ustosunkowała się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ II instancji dopuścił się nieprawidłowej wykładni art. 24j ust. 1 u.z.z.w, w następstwie czego dokonał niepełnej oceny decyzji I instancji, a przez to naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 24j ust. 1 u.z.z.w., w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Językowa wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że podstawą uwzględniania wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy jest "uzasadniony przypadek", za który ustawodawca uznaje w szczególności udokumentowane zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. Poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności" ustawodawca po pierwsze nie wprowadza zamkniętego katalogu "uzasadnionych przypadków" dających prawo do wystąpienia z wnioskiem o skrócenie, a po drugie i najważniejsze dla sprawy, nie ustanawia przesłanek enumeratywnych (obligatoryjnych), których łączne (kumulatywne) spełnienie daje organowi możliwość uwzględnienia wniosku. To zaś prowadzi do przyjęcia, że wystarczy, by spośród wskazanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne we wniosku powodów, choć jeden został zakwalifikowany jako "uzasadniony przypadek" w rozumieniu omawianego przepisu.

Z tego względu Sąd nie podzielił stanowiska organu, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy było łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich okoliczności podniesionych przez nią we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. Nie trzeba chyba przekonywać, że gdyby przyjąć błędną wykładnię organu, to Spółka mogłaby się ograniczyć do wskazania wyłącznie jednego z powodów, który w ocenie organu realizował warunek wystąpienia z wnioskiem o skrócenie, tak by nie narażać się na brak łącznego (kumulatywnego) spełnienia innych, ewentualnie wycofać się z tych, które organ zdyskwalifikował. Niemniej jednak zdaniem Sądu nie było takiej konieczności, bowiem jeśli prawo nie wprowadza obowiązku wypełnienia określonych warunków enumeratywnie, to powszechnie przyjmuje się, że spełnienie już tylko jednej z fakultatywnych przesłanek pozytywnych jest wystarczające.

Skoro zatem, jak to słusznie podnosi Skarżąca, zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy uznały, że część okoliczności podniesionych przez Spółkę niewątpliwie wypełniały definicję "zmiany warunków ekonomicznych", to przyjąć należało, że w sprawie zaistniał uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 24j ust. 1 u.z.z.w., co obligowało organy do rozpatrzenia wniosku na podstawie przepisów art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 u.z.z.w., znajdujących odpowiednie zastosowanie do wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy.

Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do przyjęcia, że skoro wniosek Skarżącej nie spełnił przesłanki "uzasadnionego przypadku", a tym samym niepomyślnie przeszedł pierwszy "etap" postępowania unormowanego w art. 24j ust. 1 u.z.z.w., to zbędne stało się dokonywanie ponownej, merytorycznej oceny wniosku w pozostałym zakresie. Na przyjęcie przez organ takiej tezy wprost wskazuje stwierdzenie zawarte na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym: "negatywna ocena nowego wniosku taryfowego podjęta przez organ I instancji [...] nie miała istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia". Tezę tę Prezes PGW niewątpliwie potwierdził również w odpowiedzi na skargę stwierdzając na stronie 11, że "wyraźnie zaznaczył przy tym w decyzji, że skoro nie wszystkie okoliczności podniesione przez Skarżącą uzasadniały skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, brak było podstaw do dokonywania oceny w przedmiocie zatwierdzenia projektu nowej taryfy przedłożonej we wniosku Skarżącej". W każdym zaś razie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego w omawianym zakresie, co pozwala na przyjęcie, że organ II instancji nie dokonał ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Takie rozstrzygniecie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, jak również konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która – co do istoty sprawy – uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP – jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 244/13, LEX nr 1305548; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436; orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując Sąd stwierdził, że Prezes PGW dopuścił się wadliwej wykładni przepisu art. 24j ust. 1 u.z.z.w. w odniesieniu do przesłanek skrócenia obowiązywania dotychczasowej taryfy, co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia naczelnej zasadzie wynikającej z art. 15 k.p.a. Działając jako organ odwoławczy w istocie ograniczył się on bowiem do zaaprobowania oceny dokonanej przez Dyrektora Regionalnego w zakresie braku ziszczenia wszystkich przesłanek do skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, a następnie – uznając, że negatywna ocena w ramach pierwszego z "etapów" postępowania stanowi przeszkodę do przeprowadzenia oceny nowej taryfy – nie rozpatrzył merytorycznie sprawy na gruncie regulacji odnoszących się do zatwierdzenia nowej taryfy.

Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 24j ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 15 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a co Prezes PGW będzie aktualnie obowiązany dokonać z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, jak również podniesionych dotychczas przez Skarżącą zarzutów wobec decyzji I instancji.

W tym stanie rzeczy, odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi staje się przedwczesne. Należy bowiem mieć na uwadze, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w ramach administracyjnego toku postępowania i nie może zastępować organu w realizacji jego obowiązków. Z tej przyczyny dokonywanie kontroli sądowoadministracyjnej sprawy bez jej dwukrotnego rozpatrzenia przez organy jest niemożliwe.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zwarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, w związku z Zarządzeniem nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2