Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 601/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. odmawiające wszczęcia na wniosek S. J. (dalej: Skarżący) postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości O. gm. J..

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący w piśmie z [...].01.2019 r. wystąpił do PINB w R. o przeprowadzenie kontroli na działce [...] w O., podnosząc, że nieposiadający pozwolenia na budowę właściciel działki rozpoczął utwardzanie terenu i budowę drogi dojazdowej, co podlega pod samowolę budowlaną. Pismem z [...].01.2019 r. PINB zwrócił się do Skarżącego o wskazanie i udokumentowanie swego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał, że swój interes wywodzi z wyroków sądów zapadłych w innych sprawach. Postanowieniem Nr [...] z [...].02.2019 r. PINB w R. odmówił wszczęcia postępowania, a MWINB postanowieniem Nr [...] z [...].03.2019 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 25.07.2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 352/19 WSA w Warszawie uchylił w/w postanowienia wskazując w uzasadnieniu, że organy orzekły o odmowie wszczęcia postępowania odnośnie działki nr [...], natomiast nie odniosły się do zarzutów dotyczących działki nr [...] o której mowa w piśmie Skarżącego z [...].01.2019 r. Sąd wskazał też, że należy ustalić czy nieruchomość Skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego.

PINB postanowieniem Nr [...] z [...].03.2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] w miejscowości O. gm. J.. MWINB postanowieniem nr [...] z [...].05.2020 r. uchylił w/w postanowienie o orzekł o odmowie wszczęcia na wniosek S. J. postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości O. gm. J.. WSA w Warszawie wyrokiem z 24.09.2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 441/20 uchylił zaskarżone postanowienie podnosząc, że MWINB wydał postanowienie niedopuszczalne w ramach czynności jurysdykcyjnych prowadzonych na skutek zażalenia, bowiem rozpoznał sprawę w sposób merytoryczny, orzekając co do istoty sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę MWINB wydał [...].03.2021r. postanowienie Nr [...], którym uchylił postanowienie PINB w R. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W/w postanowieniem Nr [...] z [...].04.2021r. PINB odmówił wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych zrealizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości O. gm. J.. PINB w R. na podstawie danych zgromadzonych w serwisie internetowym GEOPORTAL 2 prowadzonym przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w R., ustalił następujące odległości (patrząc w kierunku południowo – wschodnim) od skrajnego naroża (granicy) działki Nr ew. [...] w O. [...] należącej do A. i S. J., które wynoszą:

- ok. [...] m do skrajnego naroża działki Nr ew. [...] (dawny Nr ew. [...]) należącej do firmy [...] Sp. z o.o., nieruchomość ta jest niezabudowana, znajduje się tam fragment "zasieku" do gromadzenia surowca budowlanego, który odległy jest o ok. 172 m od granicy z działką Skarżącego (nieruchomość ta oddzielona jest od Nr [...], drogą gminną). Ten fragment zasieku jest najbliższym elementem "węzła betoniarskiego" (zlokalizowanego w większości na działce Nr ew. [...]) dawny Nr ew. [...] na który PINB w R. wydał w 2012 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał, że inwestycję tą zrealizowano na podstawie decyzji Starosty, a wśród stron postępowania do wydanego pozwolenia na budowę, nie figuruje Skarżący;

- ok. [...] m do węzła betoniarskiego (określanego też jako "mobilny"), zlokalizowanego na działce Nr ew. [...] należącej do firmy [...] Sp. z o.o., (nieruchomość oddzielona jest od działki nr [...], drogą gminną);

- ok. [...] m od budynku biurowo - handlowego, zlokalizowanego na działce Nr ew. [...]należącej do firmy [...] Sp. z o.o. (nieruchomość ta oddzielona jest od działki nr [...], drogą gminną);

- ok. [...] m do rejonu placu /utwardzonego/ składowo - manewrowo - postojowo - parkingowego, zlokalizowanego na działce Nr ew. [...] i działkach Nr ew. [...] i [...], należących do firmy [...] Sp. z o.o. (nieruchomość ta oddzielona jest od działki Nr [...], drogą gminną);

- ok. [...] m do najbliższego naroża hali do produkcji elementów betonowych oraz dwóch silosów na cement po 80 ton każdy, zlokalizowanej na działkach Nr ew. [...] i [...], należących do firmy [...] Sp. z o.o. (nieruchomość ta oddzielona jest od działki Nr [...], drogą gminną). PINB ustalił, że Starosta R. na wykonanie ww. hali wydał w 2014 r. decyzję, a wśród stron postępowania do wydanego pozwolenia na budowę, Skarżący nie figuruje;

- ok. [...] m od najbliższego naroża "obiektu" placu utwardzonego wraz z ekranami dźwiękoszczelnymi częściowo zadaszonego, zlokalizowanego na działce Nr ew. [...] należących do firmy [...] Sp. z o.o. (nieruchomość ta oddzielona jest od działki nr [...], drogą gminną).

Nadto organ ustalił, że na terenie nieruchomości firmy [...] Sp. z o.o. w O. Nr [...], nie stwierdzono istnienia inwestycji takiej jak "węzeł betoniarski wraz z linią produkcyjną w technologii WETKAST o wydajności poniżej 15 t na dobę", budynek portierni i obsługi wagi samochodowej został rozebrany i nie istnieje, waga samochodowa tensometryczna została rozebrana i nie istnieje. PINB ustalił też, w oparciu o dane z serwisu GEOPORTAL 2, że odległość pomiędzy najbliższymi punktami granicznymi działki Skarżącego (punkt nr [...]) a punktem nr [...] (naroże działki nr ew. [...] należącej do Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP) wynosi ok. [...] m.

Organ wskazał, że w sytuacji gdy granica działki Skarżącego znajduje się w odległościach od około [...] m do około [...] m, od obiektów opisanych w niniejszym postanowieniu nie posiada on interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania. Organ wskazał też, że w myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższy interes musi opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, który zakłada nabycie przez dany podmiot wskazanych obowiązków łub uprawnień. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj sytuację w której dana osoba, jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.

W zażaleniu Skarżący podniósł, że nawet potencjalna możliwość szkodliwego oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku nieruchomości sąsiednich (położonych w bezpośrednim lub pośrednim sąsiedztwie) należy odwołać się do kryterium oddziaływania zrealizowanego przedsięwzięcia na otoczenie poprzez ustalenie, jak zrealizowana inwestycja oddziałuje na te nieruchomości, co powinno to być przedmiotem szczegółowych ustaleń, czego w rozpoznawanym przypadku zabrakło, chociaż konsekwencją wybudowania betoniarni jest zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca określony, ujemny wpływ na korzystanie z sąsiednich (okolicznych) nieruchomości poprzez wzmożenie niedozwolonych immisji. Skarżący wskazał, że zakład betoniarni usytuowany jest w środku wsi. Podniósł, że z art. 140 Kodeksu cywilnego wynika zakaz bezpośrednich ingerencji w wykonywanie prawa własności przez właściciela określanych jako tzw. immisje bezpośrednie, a właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z w/w przepisu i winien uczestniczyć, jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na danej nieruchomości (sposób korzystania z niej lub jej zagospodarowania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela. Wskazał, że immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Jeżeli dana nieruchomość objęta będzie immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję, będzie to prowadziło do wniosku, że jej właściciel ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Utrzymując w mocy w/w postanowienie M. WINB uznał, że odpowiada ono przepisom prawa. Wskazał, że skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa, z którego to przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Wskazał, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, iż podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Wskazał, że zgodnie z linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji. Podniósł, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym

obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Stwierdził, że Skarżący nie przytoczył żadnych przepisów, których naruszenie skutkowałoby uznaniem go za stronę w sprawie niniejszej. Zdaniem organu wojewódzkiego podnoszone przez Skarżącego okoliczności (emisja hałasu, spalin, wibracje, drgania) dotyczy kwestionowania charakteru prowadzonej działalności gospodarczej na danym terenie i wskazują na istnienie interesu faktycznego. Uciążliwości związane z budowa takie jak hałas, emisja zanieczyszczeń do powietrza, powstawanie odpadów są typowe prawie dla każdej inwestycji i społecznie dopuszczalne, jeśli nie przekroczą zwykłej miary. Jeśli miara ta zostanie wyraźnie przekroczona może być podstawa ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, bądź podstawa prowadzenia odrębnych postepowań administracyjnych przez organy ochrony środowiska. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę każdego odpowiednio legitymowanego podmiotu, którego nieruchomość znajdowała by się w obszarze wszelkiego rodzaju immisji związanej z użytkowaniem danej inwestycji, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 28 prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. Organ wskazał, że z informacji dostępnych na stronie google.pl/maps wynika, że na terenie miejscowości O. znajdują się również takie zakłady jak: Tartak O., [...] Producent Szamb Betonowych i Ocynkowania Ogniowa. Zakłady [...] nie są więc jedynym większym zakładem pracy. W ocenie organu II instancji powoływanie się przez Skarżącego na " wzmożony ruch samochodów w najbliższym otoczeniu inwestycji wywołujący hałas i nadmierną emisję spalin, odgłosy pracujących urządzeń, zapylenie, zadymienie" nie stanowią o jego interesie prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie Skarżący podtrzymał stanowisko z zażalenia. Wskazał, że rozstrzygnięcie jest stronnicze i niesprawiedliwe. Podniósł, że systematycznie wskazywał przepisy prawa, których naruszenie skutkować winno uznaniem go za stronę postępowania. Wskazywał też na stanowisko WSA w wyroku w sprawie VIII SA/Wa 352/19 w którym Sąd stwierdził, że gdyby nawet nieruchomość Skarżącego nie sąsiadowała bezpośrednio z betoniarnią, to z okoliczności tej nie wypływa jeszcze uprawniony wniosek o braku przymiotu strony w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności wykonanych na terenie zakładu robot budowlanych zwłaszcza, iż są one związane z prowadzeniem określonej działalności gospodarczej, generującej uciążliwości w sposobie korzystania z sąsiednich nieruchomości. Podniósł, że pył, kurz i inne zanieczyszczenia powietrza z betoniarni powstające w wyniku jej niezgodnej z przepisami działalności docierają do posesji, Skarżącego osiadają na dachu, ogrodzeniu, oknach, zieleni powodują alergie mieszkańców oraz zabrudzenia. Uciążliwy hałas w godzinach nocnych, w niedzielę, święta generowany z nielegalnie postawionych obiektów nie daje spokoju mieszkańcom całej miejscowości, w tym Skarżącemu. Podniósł, że w O. dominuje zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, zaś skala i oddziaływanie betoniarni zakłóca prawidłowe funkcjonowanie terenów sąsiednich, negatywnie wpływa na samopoczucie mieszkańców, stwarza uciążliwości ponad przeciętną miarę przyjętą dla tego terenu. Wskazał, że MWINB podaje, że jest dwa silosy, podczas gdy jest ich sześć, nie ma też ekranów dźwiękoszczelnych na terenie betoniarni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, jak i postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego były zgodne z prawem i Sąd nie znalazł podstaw dla ich uchylenia. Przeciwnie, Sąd ma obowiązek przyznać, że zarzuty oraz argumenty sformułowane przez Skarżącego opierają się na w większości nietrafnym rozumieniu kluczowych instytucji prawnych, w tym pojęcia interesu prawnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sądu należy wskazać i wyjaśnić kluczowe pojęcia i konstrukcje prawne, które zostały wykorzystane w postanowieniach organów administracji właściwych w sprawie. Najwięcej wątpliwości i nieporozumień może budzić kategoria interesu prawnego. Jest ona użyta w art. 28 k.p.a., choć oczywiście nie jest tam szczegółowo określona. Nie odwołuje się natomiast do niej bezpośrednio art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, choć w gruncie rzeczy rozwiązanie przyjęte w ustawie Prawo budowlane ma podobny charakter lecz różny zakres.

Sens kategorii "interes prawny" jest wyjaśniany przez doktrynę prawa administracyjnego, a przede wszystkim przez bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Na podstawie takich źródeł stwierdza się, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związek ten polega na tym, że akt stosowania określonej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 2.06.1998 r., IV SA 2164/97). Oznacza to, że o interesie prawnym można mówić nie wtedy, gdy określona osoba chciałaby, aby stan rzeczy, czyli sytuacja faktyczna przez nią postrzegana była inna niż jest lub może być ze względu na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, ale dopiero wtedy, gdy osoba taka może wykazać, że jakieś jej uprawnienie wywodzone bezpośrednio z przepisów prawa materialnego (a nie tylko prawa procesowego) nie może być realizowane ze względu na postępowanie prowadzone przez organ administracji lub rozstrzygnięcie (decyzję, postanowienie itp.) kończące takie postępowanie. Interes prawny nie przysługuje zatem osobie, która nie chce pod oknami swojego domu widzieć bazy transportowej, ruchliwej drogi publicznej lub parkingu pełnego samochodów. Interes prawny występuje natomiast, gdy dana osoba, tj. na przykład właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca określonej nieruchomości, nie może realizować własnych niekwestionowanych uprawnień właściciela w granicach swojej nieruchomości z tego właśnie względu, że organ administracji wydał określony akt lub prowadzi postępowanie, które takim aktem (np. udzieleniem pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego) może się zakończyć.

Ponadto, jak stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z 23.03.1999 r., I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Krakowie z 15.12.1998 r., II SA 1355/98). Oznacza to zatem, że interes prawny nie może wynikać z niesprecyzowanego poczucia, że rozwiązanie prawne, np. inwestycja budowlana, jest dla mnie niesatysfakcjonujące lub niepożądane. Powołując się na interes prawny trzeba wskazać nie tylko na konkretny przepis prawa materialnego, ale również na konkretne okoliczności faktyczne niemożności realizowania obowiązku prawnego lub szeroko rozumianego uprawnienia (upoważnienia, wolności prawnie chronionej itp.).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5.12.2007 r., VII SA/Wa 1550/07).

Należy też pamiętać, że ogólną kategorią interesu prawnego posługuje się art. 28 k.p.a., ale w niektórych dziedzinach prawa można spotkać rozwiązania szczególne, tj. wyjątkowe, specyficzne dla określonej dziedziny życia społecznego. I tak, w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 pr. bud., który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Analogicznie należy rozumieć pojęcie strony w przedmiotowej sprawie dotyczącej zgodności z prawem posadowionych obiektów budowlanych. Jednocześnie, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jak wskazano wyżej, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie. Ilustrując powyższą charakterystykę interesu prawnego konkretnym przykładem możemy stwierdzić, że sam fakt pyłu, kurzu, hałasu dochodzący z pobliskiej, niekoniecznie sąsiedniej nieruchomości, nie zapewnia jeszcze interesu prawnego dopóki strona narażona na taki dyskomfort nie będzie w stanie wykazać, że w przepisach sanitarnych lub w przepisach o ochronie środowiska naturalnego zawarta jest regulacja, która w sposób precyzyjny wyznacza poziom stężenia lub koncentracji bądź też rodzaje substancji lotnych, czy hałasu których obecność lub przekroczenie nie są dopuszczalne.

Wskazany art. 28 ust. 2 pr. bud. nie stanowi prostego uzupełnienia kryteriów interesu prawnego przyjętych na podstawie art. 28 k.p.a., ale powinien być traktowany jako ustanawiający wyjątek od ogólnej zasady ustanowionej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeśli zatem określona osoba zarzuca, że jej sąsiad, bezpośredni lub pośredni, narusza przepisy prawa budowlanego poprzez realizację obiektu wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przewidzianego w art. 30 pr. bud., to w takim przypadku interes prawny osoby podejmującej interwencję w organach administracji architektoniczno-budowlanej lub organach nadzoru budowlanego musi wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr. bud., a nie ogólniejszym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 2 pr. bud., został wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), w celu ograniczenia katalogu stron mogących uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych z zakresu prawa budowlanego. Wynika to już z samego uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie: "... zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r, s. 325 i n.).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie wniosku Skarżącego o stwierdzenie legalności obiektów położonych na terenie przedsiębiorstwa znajdującego się w niedalekiej odległości od nieruchomości Strony, prawidłowo stwierdziły, że Skarżącemu interes prawny nie przysługuje. Możliwość uznania art. 140 lub 144 k.c. za przepis prawa materialnego uzasadniający interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga powiązania tych przepisów z konkretnym przepisem o charakterze administracyjnoprawnym. Tylko wówczas można bowiem wykazać interes prawny w postępowaniu administracyjnym, uzasadniający przyznanie przymiotu strony (i ochrony) w takim postępowaniu. W innym zaś wypadku, jak już była o tym mowa, własność lub posiadanie korzystają z ochrony przewidzianej w innej gałęzi prawa – prawie cywilnym. Wykazywany zaś interes w postaci naruszenia przepisu prawa cywilnego poprzez immisje pośrednie, bez odniesienia do normy administracyjnoprawnej, pozostanie w tym postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym.

Odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest też równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, CBOSA). Należy więc uznać, że prawne możliwości zagospodarowania działki Skarżącego, tzn. możliwości korzystania z działki w zwykłym zakresie przysługującym każdemu właścicielowi, nie zostały pomniejszone, ani utracone przez Skarżącego. Takich uprawnień Skarżącego – odnoszących się do konkretnych przepisów i obiektywnych okoliczności faktycznych – nie wskazał również Skarżący.

Na brak interesu prawnego Skarżącego nie ma wpływu również fakt, że przedmiotowe obiekty budowlane zlokalizowane są na działkach nieprzylegających bezpośrednio do granicy działki Skarżącego. W przypadku ustalenia interesu prawnego na podstawie art. 28 ust. 2 pr. bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr. bud. kontroluje się w pierwszej kolejności skutki planowanych lub realizowanych inwestycji dla nieruchomości osoby Skarżącej lub odwołującej się. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie legalności danej inwestycji nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru wykonanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę te kryteria zostały przyjęte przez organu nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.