Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2130/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R.B. kwotę 450 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej "k.p.a."), art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit c, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej "p.r.d."), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. - zwanej dalej "u.d.p."), § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 305), po rozpatrzeniu odwołania R. B. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu miały miejsce następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] grudnia 2016 r. na ul. [...] w [...] (droga wojewódzka nr [...] o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z trzyosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował S. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem sypkim w postaci kruszywa na trasie [...] w imieniu i na rzecz R. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B." w [...].

W związku ze stwierdzonym przewozem ładunku i uzasadnionym podejrzeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów kontrolowanego zespołu pojazdów, dokonano jego ważenia na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi, położonym w [...] na ulicy [...]. Do ważenia użyto wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach fabrycznych 857057 i 857027.

Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i protokołem z przesłuchania kierowcy jako świadka.. Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd poruszając się po ulicy [...] w [...], po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton, przekroczył dopuszczalny nacisk na potrójnej osi nienapędowej oraz dopuszczalną masę całkowitą. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów pojazdów. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk na podwójnej osi napędowej 28,9 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 4, t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 20,41%),

- pomierzona rzeczywista masa całkowita pojazdu 45,1 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,1 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 12,75%)

Przewożonym ładunkiem było kruszywo, zakwalifikowane jako ładunek sypki. Kierowca nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli drogowej naruszeniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.

Skarżący przy piśmie z dnia 26 stycznia 2017 r. przesłał kopię zezwolenia kat. V na przejazd pojazdu nienormatywnego w okresie 8 czerwiec 2015 r. – 8 czerwiec 2017 r., wnosząc jednocześnie o przesłanie świadectw legalizacji wag, którymi przeprowadzono ważenie pojazd oraz protokołu pomiaru pochyłości terenu miejsca ważenia. Przedmiotowe dokument przesłano skarżącemu w dniu 21 lutego 2017 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Organ wskazał na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej zespołu pojazdów na drodze 8 tonowej o wartość 4,90 tony (przekroczono dopuszczalną wartość o 20,41%) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o wartość 45,10 tony (przekroczono dopuszczalną wartość o 12,75%). W związku z powyższym, kontrolowany pojazd jest pojazdem nienormatywnym mieszczącym się w wymaganiach w zakresie dopuszczalnych parametrów wymiarowo - wagowych i dróg publicznych, przewidzianych dla zezwolenia kategorii VII.

Skarżący odwołał się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący wskazał, że wagi użyte do kontroli służą jedynie do pomiaru nacisków kół i osi, natomiast nie służą one do pomiarów masy całkowitej pojazdów. Ponadto zdaniem skarżącego nie ma podstawy prawnej w postaci rozporządzenia, jak należy przeprowadzać kontrolę w zakresie ważenia pojazdów. Skarżący powołał się na raport Najwyższej Izby Kontroli oraz pisma Głównego Urzędu Miar skierowane do Najwyższej Izby Kontroli. Skarżący wskazał także, iż polski ustawodawca nie przewidział procedury ważenia pojazdów wagami nieautomatycznymi do pomiarów statycznych. Zdaniem skarżącego do naruszenia nie doszło, skoro wagi użyte podczas kontroli nie służą do wyznaczania dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Należy uznać, iż pojazd był normatywny w tym zakresie, a ponieważ przewożony był ładunek sypki, który przesunął się podczas transportu, to nie skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Skarżący stwierdził również, iż w celu wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości uzyskał zezwolenie kategorii V. Ponadto skarżący wskazuje, iż z protokołu kontroli wynika, że kierowca mając świadomość nienormatywności pojazdu nie poinformował go o tym, co spowodowało, że nie mógł on odpowiednio zareagować na zdarzenie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem. W jego ocenie zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w tej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Organ wskazał, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20. nie może przekraczać w przypadku zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy - 40 ton.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 lit b) ww. rozporządzenia dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowym większej niż 1,30 m i nie większej niż 1,40 m (1,30 < d < 1,40) - 24 tony.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk potrójnej osi nienapędowej naczepy ciężarowej -- 28,9 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 4,9 t (ok. 20,41% dopuszczalnej wartości),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego - 45,1 t - przekroczenie dmc o 5,1 t (12,75% dopuszczalnej wartości),

- podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Zdaniem organu w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu:

a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,

b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ podniósł, że w punkcie 2.4 instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wyraźnie wskazano, że wagi te mogą być eksploatowane w konfiguracji samych tylko dwóch wag jednej pary przy pomiarach obciążenia osi. Przy tego rodzaju pomiarze, w żadnym razie nie zamieszczono ograniczenia co do liczby osi, które mogą być poddane takiemu ważeniu. Przewidziano natomiast również możliwość użytkowania wag w grupach od 4 do 6 - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych, podczas jednej procedury pomiaru wagi. Równocześnie producent zalecił jednoczesny pomiar dla wszystkich kół w zamocowanej części pojazdu przy zastosowaniu odpowiedniej liczby połączonych wag, aby zapobiec powstawaniu błędów w pomiarach spowodowanych tarciem spoczynkowym. Dopuścił jednak możliwość jednoczesnego zważenia kół mostów wieloosiowych, pod warunkiem zrównoważenia różnic wysokości przy pomocy płyt pomocniczych, przy czym wskazał nawet, że z wykorzystania podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzania pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. Z takich też miejsc do ważenia pojazdów korzystają zaś inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż stanowisko do ważenia pojazdów zostało zmierzone przez uprawnionego geodetę, a wagi posiadają aktualne świadectwa legalizacji ponownych.

Ponadto odnosząc się do zarzutu strony, iż brak jest podstawy prawnej określającej procedurę ważenia za pomocą użytych w trakcie kontroli wag statycznych, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola przestrzegania nacisków osi i DMC pojazdów jest ustawowym obowiązkiem Inspekcji. Wynika to wprost z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym a także z art. 129 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 129a p.r.d., gdzie wskazano, że inspektor ma prawo kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego. Uprawnienie do nakładania kar pieniężnych w przypadku stwierdzenia naruszeń tych norm, wynika z art. 56 ustawy o transporcie drogowym i cytowanego wyżej art. 140aa ust 2 pr.d. Działając zatem na mocy ustawy, organ kontrolny w celu skontrolowania masy i nacisków osi pojazdu ma użyć przyrządów pomiarowych. Przyrządy te muszą spełniać wymagania określone przepisami o miarach. Materia ta uregulowana jest w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1069) a kontrolę ważenia pojazdów należy przeprowadzić w miejscu do tej czynności zatwierdzonej przez właściwy organ.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, podlegają prawnej kontroli metrologicznej. Prawo do kontroli parametrów pojazdu i do nakładania kar za przekroczenie dopuszczalnych norm w tym zakresie wynika bezpośrednio z ustaw, zaś przyrządy pomiarowe zostały zalegalizowane stosownie do obowiązujących przepisów.

Organ podkreślił, że czynności pomiarowe wykonywane podczas kontroli drogowej nie mają charakteru czynności administracyjnych określonych w ustawie o transporcie drogowym i aktach wykonawczych. Ważenie pojazdów jest tylko czynnością techniczną zmierzającą do uzyskania pomiaru, który ma wykazać, czy dany pojazd spełnia określone normy, czy też nie. Trudno przeto oczekiwać od ustawodawcy, by w drodze uregulowań prawnych określał np. w jaki sposób pojazd ma najechać na wagę, czy za pomocą jakich hamulców kierowca ma zatrzymać pojazd. Temu służą odpowiednie instrukcje obsługi użytkowanych urządzeń.

Zdaniem organu odwoławczego sposób przeprowadzenia ważenia za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych jest niezwykle prosty, stąd i pouczenie kierowcy w trakcie kontroli ogranicza się do kilku wskazówek. W kilku słowach cały proces można opisać w sposób następujący:

- umieszczenie 2-ch wag we wnękach,

- podłączenie do komputera,

- najazd poszczególnymi osiami pojazdu na wagi,

- odczyt wskazań wag - widocznych zarówno na wyświetlaczach wagach oraz na ekranie komputera.

Ponadto organ wskazał, że uzupełniono materiał dowodowy o sprawozdanie z pracy pt. Sprawdzanie błędów pomiaru nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdu samochodowego metodą ważenia "oś po osi" przy użyciu pary wag statycznych z dnia 17.11.2015 r. oraz o pismo Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 1 czerwca 2016 r. nr BMP.070.4.2016.JS.2n/k21220, dotyczące wyznaczania masy całkowitej pojazdu za pomocą przenośnych wag nieautomatycznych, poprzez sumowanie nacisków poszczególnych osi. Z ww. sprawozdania z pracy wynika, że praktycznie we wszystkich przeprowadzonych eksperymentach polegających na wyznaczeniu wartości nacisku statycznego osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdów referencyjnych metodą sumowania wyników ważenia poszczególnych osi na wagach SAW, w porównaniu do wyników uzyskanych na wagach referencyjnych, stwierdzono wystąpienie ujemnych wartości błędu pomiaru obu wielkości. Oznacza to, że w tych przypadkach nie ma niebezpieczeństwa uznania pojazdu obciążonego normatywnie za przeciążony, a stosowana korekcja (2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) dodatkowo (choć niepotrzebnie) zwiększa margines bezpieczeństwa.

Natomiast zdaniem organu z pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 1 czerwca 2016 r. nr BMP.070.4.2016.JS.2n/k21220, wynika, że ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach nie nakazuje stosowania określonych przyrządów pomiarowych do wykonywania zadań pomiarowych w dziedzinach określonych w art. 8 ust. 1 ustawy. Prawo o miarach stanowi jedynie, że jeżeli zadania te wykonywane są przy użyciu jednego z przyrządów pomiarowych, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2014 r. poz. 1066), to przyrząd ten podlega prawnej kontroli metrologicznej i w konsekwencji przyrząd taki może być użytkowany wyłącznie wtedy, gdy posiada dowód prawnej kontroli metrologicznej. Rozwiązanie przyjęte w ustawie pozwala na wykonywanie zadań pomiarowych w dziedzinach określonych w art. 8 ust. 1 ustawy, z zastosowaniem przyrządów pomiarowych innych niż te, które są określone w ww. rozporządzeniu w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej. Powyższe względy przemawiają za tym, że nie można zakazać stosowania wag nieautomatycznych, wyznaczających obciążenia koła lub osi pojazdu, przy wyznaczaniu masy całkowitej pojazdu. Waga nieautomatyczna określająca masę ciała poprzez wykorzystanie działania na to ciało siły grawitacji, może być stosowana do wyznaczania obciążenia koła lub osi pojazdu (tzw. waga nieautomatyczna "pod koła"). W tym zakresie prawidłowość działania wagi jest sprawdzana w sposób przewidziany prawem, waga podlega prawnej kontroli metrologicznej. Z metrologicznego punktu widzenia, wyznaczanie obciążenia koła lub osi pojazdu może stanowić podstawę do wyznaczania masy pojazdu. Przepisy o prawnej kontroli metrologicznej nie regulują sytuacji wyznaczania masy całkowitej pojazdu, przy użyciu wagi nieautomatycznej do wyznaczania obciążenia koła lub osi pojazdu. Zgodnie z prawem dopuszczalne jest jednakże wyznaczanie masy całkowitej pojazdu, przy użyciu wagi nieautomatycznej do wyznaczania obciążenia koła lub osi pojazdu, która w tym zakresie podlega prawnej kontroli metrologicznej. Główny Urząd Miar w przywołanym piśmie z dnia 1 czerwca 2016 r. wskazuje, że w praktyce wyznaczanie masy całkowitej pojazdu z wykorzystaniem tzw. wag nieautomatycznych "pod koła", można przeprowadzić za pomocą zestawu wag podkładanych jednocześnie pod wszystkie koła lub za pomocą zestawu dwóch wag pod koła, na które najeżdża się kolejnymi osiami pojazdu (tzw. pomiar sekwencyjny). Zdaniem organu, zgodnie z aktualnym stanowiskiem Prezesa Głównego Urzędu Miar, w świetle ustawy Prawo o miarach należy uznać, że dopuszczalne jest wyznaczenie masy pojazdów przy zastosowaniu wag nieautomatycznych, w tym wag przenośnych wyznaczających obciążenia koła lub osi pojazdu.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że cała procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, była dokonana przez kompetentne organy, a jej wyniki są w pełni wiarygodne.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. W jego ocenie strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Organ podkreślił, że kontrolowany kierowca w odpowiedzi na pytanie: "Czy w pojeździe, którym wykonuje przejazd zainstalowane są sprawne urządzenia wskazujące nacisk na drogę", wyjaśnił "Mam wyświetlacz na ciągnik oraz zegary na naczepie. Na naczepie pokazywało ok. 3-4 za dużo." Kierowca zeznał także, iż miał świadomość nienormatywności kontrolowanego pojazdu członowego. Kierowca nie poinformował o ww. naruszeniu właściciela firmy na rzecz którego wykonywał przewóz drogowy. Zdaniem organu pracownik wykonuje pracę na rzecz swojego pracodawcy, więc to pracodawca jest odpowiedzialny za dobór pracowników i obciążony ewentualnymi skutkami niewłaściwego ich doboru. Tym samym to przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ewentualne błędy swojego pracownika - kierowcy.

Skarżący zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji postawił zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 68, 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy. Podczas kontroli użyto wag SAW 10C/II, urządzenie te przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi. Ponadto wagami tymi nie można sumować poszczególnych osi, a mimo to sumowano wyniki poszczególnych osi. Kontrole ważeń pojazdów są wykonywane bez wydania odpowiedniego rozporządzenia, które regulowałoby sposób kontroli,

- naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych,

- naruszenia art. 140aa. ust. 4 p.r.d, ponieważ jako przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie rzekomego naruszenia, jak również posiadał zezwolenie kategorii V podnoszące do 60 ton masę całkowitą pojazdu.

Skarżący powtórzył dotychczasową argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo podniósł, że przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego pismo z prowadzonych eksperymentów wagowych nie może być dokumentem, które daje możliwość sankcjonowania wyników ważenia. Pismo to jest sprzeczne z uzyskanym świadectwem homologacji oraz instrukcją obsługi wag SAW 10C/II, zatem nie może być traktowane jako dokument, skoro przedstawione dokumenty przez producenta dla otrzymania świadectwa homologacji oraz instrukcji obsługi wag SAW 10C/II nie określają w sposób jednoznaczny możliwości użycia tych wag. Zatem uzyskane świadectwo homologacji oraz instrukcja wag SAW 10C/II zostało wydane na podstawie innych dokumentów. Zdaniem skarżącego producent wagi powinien wystąpić o wydanie nowego świadectwa homologacji oraz wydanie nowej instrukcji obsługi wag skoro nastąpiła zmiana działania urządzenia.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 - dalej jako: p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają bowiem przepis art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowi art. 140aa ust. 1 p.r.d., z którego treści wynika, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 pkt. 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d., nakłada się na:

1) podmiot wykonujący przejazd;

2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (art. 140aa ust. 3 p.r.d.).

Przywołane wyżej regulacje prawne przewidują zatem odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, bez wymaganego prawem zezwolenia. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie dwóch zasadniczych przesłanek: 1) podmiot musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności; 2) musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot, o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny).

Tak więc zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu, gdyż te nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt. 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 p.r.d.).

W świetle wyżej wskazanej definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt. 35a p.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zauważyć zatem należy, że przepisy, które znajdą w tym przypadku zastosowanie, jako określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) jest bowiem taka sytuacja, w której podmiot administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – co słusznie podnosi skarżący w skardze.

Tak wiec przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Zatem chcąc stwierdzić, czy w danej sprawie nacisk osi jest większy od dopuszczalnego, a zatem czy mamy do czynienia w tym zakresie z pojazdem nienormatywnym, którym wykonywanie przejazdu po drodze publicznej bez stosownego zezwolenia jest sankcjonowane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d., konieczne staje się sięgnięcie do regulacji ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z ust.1 tego artykułu po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu. Z kolei, zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu, Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt. 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802), w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

Analiza przywołanych powyżej przepisów o drogach publicznych prowadzi zatem do wniosku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi". Jednocześnie, o czym była już mowa powyżej, z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one również zastosowanie.

Konsekwentnie należy zatem uznać, podzielając pogląd wyrażony w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2670/15 czy też z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3492/15, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej (w niniejszej sprawie potrójnej) osi nienanapędowej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.

Wskazać przy tym wypada, że, zdaniem niniejszego składu orzekającego, dla wyznaczenia wskazanych wyżej wartości nie jest prawnie dopuszczalne sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., jak czyni to organ administracji na gruncie kontrolowanej sprawy. Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie mogą być uznane za przepisy o drogach publicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. O tym więc, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rzeczonego rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.). Warto przy tym zauważyć, że odmiennie kwestia ta przedstawiała się w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 października 2012 r., w którym istota odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym była uregulowana w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wówczas przepisy tej ustawy regulowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych (zob. lp. 6-8 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych w ówczesnym brzmieniu).

Niewątpliwie istniejący obecnie stan prawny, w którym obowiązujące regulacje nie przewidują możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem po drodze publicznej w zakresie nacisków m. in. potrójnej osi napędowej tego pojazdu na drogę, stanowi przeoczenie ustawodawcy, do którego doszło przy nowelizacji z dnia 19 października 2012 r. Ustawodawca nie dostrzegł bowiem, przenosząc definicję pojazdu nienormatywnego do ustawy Prawo o ruchu drogowym, że zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych doprowadziła do tego, iż przepisy te nie odnoszą się już m. in. do nacisków np. wielokrotnych osi napędowych czy nienapędowych. Za powyższe przeoczenie ustawodawcy nie mogą być jednak obciążane podmioty administrowane, poprzez rozszerzenie obecnie przewidzianego zakresu ich odpowiedzialności administracyjnej.

Na gruncie kontrolowanej sprawy organ administracji nie dostrzegł powyższych kwestii – mimo że strona skarżąca podczas postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazywała, iż nie zgadza się z ustaleniami kontroli oraz wysokością nałożonej kary - i działając z naruszeniem art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. nałożył na skarżącego karę pieniężną w zakresie nacisku potrójnej osi nienapędowej, za przekroczenie nie przewidzianych dla dróg publicznych wartości tych nacisków.

Przechodząc z kolei do stwierdzonego przez organ naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej, Sąd zauważa, że w tym zakresie art. 2 pkt 35a p.r.d. odnosi się do przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zatem na gruncie tej ustawy należy poszukiwać regulacji wyznaczających dopuszczalną masę całkowitą pojazdu lub zestawu pojazdów. W tym zakresie, prawidłowo zatem organ wskazuje na regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., które zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d., co nie zmienia faktu, iż organ dopuścił się naruszenia art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. Słusznie bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości, upoważnia uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ustawodawca przekłada bowiem na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 237/13-zachowujący swą aktualność nadal mimo zmiany stanu prawnego, CBOSA).

Na gruncie niniejszej sprawy, jak wskazano powyżej, kontroli został poddany zespół pojazdów z podwójną osią napędową, pojedynczą osią nienapędową i potrójną osią nienapędową. Pomiaru dokonano za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych - SAW 10 C/II. W ocenie Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę uznania, że wnoszący skargę dopuścił się przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 10,85 tony. Ustalenia te poczyniono bowiem na podstawie zsumowania pomiarów nacisku na poszczególne osie pojazdu, dokonanych za pomocą dwóch wag służących do pomiarów statycznych.

Zgodnie z pkt 2.5 (rubryka pierwsza) znajdującej się w katach administracyjnych sprawy Instrukcji Obsługi wag typu SAW serii II, a więc i wag użytych do kontroli (SAW 10 C/II) o klasie dokładności III, jedną parą wag można pomierzyć następujące typy pojazdów: ciężarówkę lub ciągnik o dwóch osiach, przyczepę lub naczepę o dwóch osiach – z użyciem dwóch płyt równoważących wysokość – oraz ciężarówkę lub ciągnik o trzech osiach i przyczepę lub naczepę o trzech osiach – z użyciem czterech płyt równoważących wysokość. Zgodnie z warunkami lokalizacji wag (pkt 5.1 Atestu do wag SAW serii II) mogą być one używane we wnękach, gdzie jest skutecznie odprowadzana woda i wówczas Atest nie przewiduje płyt wyrównawczych.

Jak wynika jednak z rubryki czwartej pkt 2.5 Instrukcji Obsługi przedmiotowych wag, dla dokonania pomiaru ciężarówki z czterema osiami, należy użyć czterech par tych wag, a tymczasem przedmiotową kontrolę pojazdu sześcioosiowego wykonano dwoma wagami.

W oparciu o analizę treści instrukcji obsługi uznać należy, że instrukcja obsługi wag nie określa, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag dopuszczalne jest ważenie pojazdów o liczbie osi większej niż trzy osie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1342/14), że brak jest podstaw do interpretowania zapisu instrukcji obsługi wag SAW 10C/OO w ten sposób, że treść pkt 2.4 instrukcji wskazując w sposób wyczerpujący dopuszczalne konfiguracje , w których są używane w/w wagi, poprzez sformułowanie "..przy pomiarach obciążenia osi", nie określając ilości osi, zezwala na zastosowanie tych wag w konfiguracji dwóch wag do pomiaru nacisku osi wielokrotnych. Treść zapisu punktu 2.4 instrukcji obsługi winna być poddana analizie z pozostałą treścią tegoż punktu oraz z treścią punktu 2.5 instrukcji obsługi. Zauważyć bowiem należy, że konfiguracje, o których mowa w przywołanym wyżej punkcie 2.4 instrukcji obsługi odnoszą się do "jednego koła", przy pomiarach obciążenia osi, pomiarów obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi i w każdym z tych przypadków wskazują na konkretną określoną konfigurację wag

Wskazać ponadto trzeba, że w kwestii dokonywania ważenia pojazdów wieloosiowych o liczbie osi większej niż trzy jedną parą wag SAW 10 C o dokładności pomiaru I-III wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 438/16 czy też z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1315/13, w których uznał za nieprawidłowy sposób dokonywania ww. pomiarów z wykorzystaniem jednej pary wag tego typu.

Kwestia ustalenia w niniejszej sprawie ewentualnego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ma podstawowe znaczenie w świetle brzemienia art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Przepis ten stanowi bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli "rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna". W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że podczas spornego przejazdu przewożony był materiał sypki, konkretnie kruszywo, a zatem z punktu widzenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia ustalenie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej przesądza o możliwości nałożenia kary. Jak wynika z powyższych okoliczności, brak jest podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka sine qua non nałożenia kary administracyjnej.

Jak wynika z powyższego w toku postępowania organy dopuściły się naruszenia art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie, ze względu na fakt, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia skarżącego, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej osi, jak też brak jest podstaw do przyjęcia za prawidłowy uzyskany wynik ważenia pojazdu wieloosiowego o liczbie osi większej niż trzy jedną parą wag SAW 10 C/II, to należało stwierdzić w konsekwencji brak podstaw do kontunuowania postępowania administracyjnego.

W myśl art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Mając na względzie powyższe, Sąd w punkcie II sentencji wyroku umorzył postępowanie administracyjne.

W punkcie III sentencji wyroku, orzeczono o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.