Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 584/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 3, art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia WSA (del.) Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 813/21 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 maja 2021 r., KR.RUO.4701.11.2021.BP-MK w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy K. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 813/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 272 ust. 19 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 K.p.a. określił Miastu i Gminie K. za okres II kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 4 917,00 zł za odprowadzanie wód opadowych do M. w km 2+636 z odcinka drogi powiatowej nr [...] na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2011 r., znak: [...].

Od tej decyzji Burmistrz Gminy K. wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a., poprzez skierowanie w/w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Z. do nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, a mianowicie do "Miasta i Gminy K.", gdy tymczasem jedyną istniejącą stroną postępowania mogła być Gmina K..

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina K.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest fakt nałożenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość. Według Sądu I instancji, w skardze zaznaczono, że strona skarżąca kwestionuje, co do zasady i co do wysokości obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie z usługi wodnej związanej z odprowadzaniem wód opadowych.

Do ustalenia wysokości opłaty słusznie więc przyjęto średnią dobową ilość wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty O. z dnia [...] maja 2015 r. i pomnożoną przez ilość dni przypadających w danym kwartale.

W skardze kasacyjnej Gmina K., reprezentowana przez r.pr. E.F., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a., przez skierowanie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie z [...] maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2021 r. wraz z postanowieniem z [...] lutego 2021 r. do nieistniejącego podmiotu, nie będącego stroną, a mianowicie do "Miasta i Gminy K.". Powyższe skutkować winno było zatem stwierdzeniem nieważności zaskarżonych ww. decyzji oraz postanowienia. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną od momentu wydania decyzji. Jednocześnie wadliwość ta nie stanowi "oczywistej omyłki", albowiem skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego jest wadą istotną, nie podlegającą konwalidacji, nie będącą oczywistą omyłką. Tymczasem. Sąd a meritii w ogóle nie odnosi się w swoich rozważaniach do powyższego zarzutu skarżącej, w tym nie bacząc na fakt, iż decyzje obarczoną wadą istotną nie nadają się w ogóle wykonania, a sama istotna wadliwość powstała z momentem wydania decyzji (jej doręczenia);

2) naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 300 Prawa wodnego przez: niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ograniczenia się do ustaleń dokonanych przez organ I i II instancji, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawego, bez analizy okoliczności wynikających z jego treści. Tym samym Sąd wadliwe uznaje, że Gmina K. jako właścicielka kanału M. zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne pomimo zasady wynikającej z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak również pomija obowiązek interpretacji i zastosowania przepisów Prawa wodnego jak przepisów podatkowych tj. na korzyść strony skarżącej. WSA w Krakowie zbagatelizował fakt, że skarżąca, będąc właścicielem urządzenia wodnego, utrzymuje go i ponosi wszelkie koszty związane z wprowadzeniem wód opadowych do urządzenia wodnego, a nadto koszty utrzymania i zagospodarowania tegoż kanału. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż odpowiednie separatory zainstalowane na koszt skarżącej uniemożliwiają zanieczyszczenie wody, w związku z powyższym skarżąca nie ma statusu "zanieczyszczającego". Tymczasem, interpretacja stanu faktycznego i ocena dowodów dokonana przez Sąd I instancji, sprowadza się do uznania (co pozostaje niedopuszczalne), iż skarżąca zostaje podwójnie obciążana kosztami, po pierwsze kosztami związanymi z wprowadzeniem wód opadowych do urządzenia wodnego, po wtóre kosztami utrzymania i zagospodarowania urządzenia wodnego, które to stanowi w tym wypadku jej własność;

3) naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 1, art. 552 ust. 2a pkt 1 i 2 Prawa wodnego przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie przez przyjęcie, że Gmina K. jako podmiot obowiązany konsekwentnie unikała i ignorowała kolejne wezwania organów tak I jak i II instancji w przedmiocie złożenia oświadczenia co do ilości odprowadzanych wód, jak również stwierdzenie, że Gmina pouczona o możliwości złożenia reklamacji w przypadku niezgadzania się z wysokością opłaty zmiennej nie skorzystała z tego uprawnienia, czy też stwierdzenie przez WSA, że Gmina "uchylała się" od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód

- nie bacząc na fakt, że po pierwsze skarżąca kwestionowała opłatę przede wszystkim co do zasady, w związku z powyższym tryb reklamacji dotyczący tylko możliwości zakwestionowania wysokości opłaty został całkowicie wyłączony; po drugie stronie nie można - wbrew twierdzeniom WSA- zarzucać bierności w zakresie ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód, zważywszy na fakt, że strona zawiadomiona o fakcie, iż pracownicy organu przeprowadzą kontrolę (pismo z 29.07.2020 r., 17.10.2018 r. - akta sprawy), oczekiwała na przeprowadzenie przez organ czynności kontrolnych w zakresie rzeczywistej ilości odprowadzanych wód, tym bardziej iż nie wyrażała zgody na dokonanie powyższego w siedzibie organu albowiem ustalenie rzeczywistej ilości odprowadzanych wód nie jest możliwe "korespondencyjnie", czy "zza biurka". Skoro skarżąca została zawiadomiona o planowanej kontroli na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 1 Prawa wodnego wyłączona została procedura polegająca na składaniu oświadczeń na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60AVE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., ze zm., dalej: dyrektywa 2000/60/WE) w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie, która to dyrektywa w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład rożnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skarżąca zaznaczyła, że ponosi koszty w postaci utrzymania i zagospodarowania urządzenia wodnego kanału M., stanowiącego własność Gminy K., co winno przekładać się automatycznie na koszt usług wodnych (np. kompensować je), zaś sam organ nie ponosi żadnych "kosztów" w związku z wprowadzaniem wód opadowych do kanału, stąd też nie powstał i nie istnieje obowiązek ich zwrotu. Zdaniem skarżącej, organ nie świadczy usługi wodnej. Tymczasem WSA w Krakowie stwierdza, że "żaden z powołanych wyżej przepisów ani żaden inny przepis nie wiąże kwestii opłat z własnością wód, czy też oceną, jaki podmiot faktycznie ponosi koszty utrzymania urządzeń "Zbyt daleko posunięta jest wykładnia art. 9 ust 3 zmierzająca przyznania opłatom za usługi cechy ekwiwalentności. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 162/21 (wyrok został zaskarżony przez stronę-przypis własny). Skarżąca nie zgadza się z wykładnią WSA w Krakowie, wskazując że sama możliwość obciążenia opłatami ma być skorelowana z zasadą zwrotów kosztów usług wodnych. Skoro organ nie ponosi tych kosztów, nie może żądać opłaty;

2) przepisów art. 9 ust. 3, art. 11, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1, art. 300 ustawy Prawo wodne przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie K. opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, że odprowadzanie wód opadowych do M. - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy K. - stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej, gdy tymczasem Gmina K. nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty za usługi wodne;

3) art. 270 ust. 3 w zw. z art. 270 ust. 11, 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie ma do czynienia z odprowadzaniem wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, z tytułu którego ponosi się opłatę wyłącznie w formie opłaty stałej;

4) art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 1, 552 ust. 2a Prawa wodnego, przez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji kiedy stronie kwestionującej naliczenie opłaty co do zasady (w dalszej kolejności co do wysokości) nie przysługiwała reklamacja w trybie art. 273 ust. 1 Prawa wodnego, jak również strona nie była zobligowana do składania oświadczeń w przedmiocie rzeczywistej ilości odprowadzanych wód skoro została zawiadomiona o wybranym przez organ trybie kontroli na podstawie art. 552 ust. 2a.

W związku z powyższymi zarzutami - stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. - wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go i zaskarżonych decyzji organów I i II instancji w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania; 3) zasądzenie na rzecz Strony skarżącej Kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Krakowie w ogóle nie odnosi się do zarzutu skarżącej, że zaskarżone akty prawne są nieważne, co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia ich nieważności wobec wydania ich z rażącym naruszeniem prawa; względnie skierowania do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a w istocie do strony nieistniejącej, tj. "Miasto i Gmina K.". Skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego czyni zaskarżone akty nieważnymi. Tym samym decyzje były nieważne już w momencie ich wydania (doręczenia), zaś wada ta uniemożliwia ich konwalidację. Nieważność aktu prawnego ma bowiem moc wsteczną od momentu jego wydania. Powyższe oznaczenie w ocenie Skarżącej nie stanowi omyłki pisarskiej i sam fakt sprostowania z powołaniem się (wadliwie) na "oczywistą omyłkę pisarską" nie ma znaczenia w świetle faktu, iż akt ten był nieważny od momentu jego wydania (doręczenia). Strona skarżąca ponosi dwukrotnie bowiem ponosi koszty utrzymania wód tj. jest zobowiązana do pokrywania kosztów utrzymania M., jak i wedle stanowiska WSA w Krakowie - pozostaje również zobowiązana do ponoszenia opłaty za usługi wodne

Strona skarżącą kwestionuje co do zasady i co do wysokości obowiązek ponoszenia opłaty za korzystanie z usługi wodnej związanej z odprowadzaniem wód opadowych M. na terenie gminy K., a więc na odcinku od śluzy rozdzielczej [...] do miejsca połączenia z potokiem B. o długości ok. 5 km, jest bowiem własnością Gminy K. Oznacza to, że kanał ten nie stanowi mienia Skarbu Państwa powierzonego w utrzymanie Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wodom Polskim na mocy obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 r. Gmina K. nie kwestionuje faktu, że wody w kanale M. stanowią w myśl przepisów Prawa wodnego śródlądowe wody płynące. WSA w Krakowie nie odniósł się do faktu, a jest to okoliczność bezsporna, iż to Gmina K. wykonuje obowiązki utrzymania wód, które w istocie powinny spoczywać na właścicielu wody w myśl art. 226 i 227 ustawy Prawo wodne. To bowiem Gmina K., a nie PGW Wody Polskie realizuje roboty utrzymaniowe począwszy od bieżącego utrzymania związanego z wykaszaniem roślin z brzegów i dna, usuwaniem drzew i krzewów utrudniających przepływ wody w korycie, usuwaniem namułów i zatorów utrudniających swobodny przepływ wód, zabudowę wyrw w dnie i brzegach, po remonty i wykonywanie ubezpieczeń w obrębie koryta kanału oraz przebudowę urządzeń towarzyszących. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy fakt, iż Organ w przedmiotowym przypadku nie świadczy usługi wodnej i co za tym idzie nie ponosi kosztów usług wodnych, przeciwnie to skarżąca ponosi wszelkie koszty utrzymania wód M. oraz koszty działań inwestycyjnych w gospodarce wodnej na M., zatem nie może być mowy o żadnym "zwrocie" w postaci opłaty stałej na rzecz organu. W okolicznościach sprawy nie dochodzi też do świadczenia usług przez organ, zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że należy się opłata za usługi wodne.

Według skarżącej kasacyjnie, system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Skoro skarżąca sama pokrywa koszty utrzymania urządzenia wodnego do którego wprowadzane są wody opadowe, pomimo, że to organ jako właściciel wody obowiązany jest do utrzymania urządzenia wodnego; nie może być mowy o obowiązku zwrotu tych kosztów równoznacznym z ponoszeniem opłaty za usługi wodne, tym bardziej iż nie ma mowy o jakiejkolwiek "usłudze".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, reprezentowany przez r.pr. D.G., wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, podniesione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano art. 174 p.p.s.a. Nie można przy tym pomijać i tego, że skarga kasacyjna odnosi się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i tym samym powinna zawierać zarzuty wobec tego wyroku, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 16.03.2023 r., III FSK 3629/21, LEX nr 3522818). Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinno być jednoznacznie sprecyzowane. Skarga kasacyjna w tym zakresie nie została prawidłowo sformułowana.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy stwierdzić, że powinny być ocenione łącznie.

Nie jest zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, że WSA w Krakowie w ogóle nie odniósł się do zarzutu skarżącej, że zaskarżone akty prawne są nieważne, co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia ich nieważności wobec wydania ich z rażącym naruszeniem prawa; względnie skierowania do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a w istocie do strony nieistniejącej, tj. "Miasto i Gmina K.". Strona skarżąca podnosi bowiem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy stroną może być jedynie istniejąca jednostka samorządu terytorialnego tj. Gmina K., reprezentowana przez jej właściwy organ wykonawczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie nie doszło w szczególności do zarzucanego w skardze naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. przez skierowanie przez organ pierwszej instancji decyzji do nieistniejącego podmiotu określonego, jako "Miasto i Gmina K." zamiast "Gmina K.". Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju omyłka nie stanowi podstawy ani do stwierdzenia nieważności decyzji, ani nawet do jej uchylenia. Nie budzi przecież wątpliwości, że stroną w sprawie i zarazem adresatem decyzji jest Gmina K., która uczestniczyła w postępowaniu i w istocie nie kwestionowała swojej legitymacji. Błędne dodanie słowa "Miasto" do adresata decyzji pierwszej instancji powinno być traktowane wyłącznie w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Oceniając wadliwość decyzji polegającą na niewłaściwym oznaczeniu strony w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w art. 113 § 1 oraz w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku - z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, OSP z 1991 r. Nr 3, poz. 66), zob. wyrok NSA z 25.01.2011 r., II GSK 107/10, LEX nr 952781).

Według NSA "Użycie w decyzji niepełnej nazwy strony nie oznacza skierowania tej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. przykładowo wyroki NSA z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 892/11 i z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3730/19)". (zob. wyrok NSA z 29.03.2022 r., II GSK 1704/18, LEX nr 3337402). W niniejszej sprawie decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, mającego interes prawny w sprawie, a niedokładne oznaczenie strony miało charakter wadliwości nieistotnej.

Wyrok Sądu l instancji jest prawidłowy, a zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że w przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny ustali na podstawie akt administracyjnych, że postępowanie prowadzone było wobec strony, a jedynie doszło do oczywiście wadliwego określenia jej w decyzji administracyjnej, stanowi to oczywistą omyłkę.

Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby (podmiotu), która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 15.11.2022 r., III OSK 6117/21, LEX nr 3439208).

Przedmiotowe uchybienie dotyczące nazwy adresata nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji jest Gmina K. Zarzut ten został ponadto częściowo błędnie sformułowany, ponieważ skarżąca kasacyjnie powołała się alternatywnie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi przesłankę nieważności decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co w tej sprawie nie miało oczywiście miejsca. Niedopuszczalne jest sformowanie zarzutu przez wskazanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis jej autor miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji musi być zatem w skardze kasacyjnej szczegółowo określony, gdyż w przeciwnym razie ocena jego zasadności nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest fakt nałożenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia: art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowanie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Zarzut niedostatecznego rozważenia zarzutów skargi nie może być podnoszony poprzez powołanie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2541/17, LEX nr 2724722). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3649/18, LEX nr 2656502).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c, p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący. Skarga kasacyjna nie zawiera zasługującego na uwzględnienie uzasadnienia w powyższym zakresie. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 "lub" k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 146 § 1 i 2 określa formy wyroku uwzględniającego skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 146.).

Odnosząc się do wywodów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że żaden z powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji ani też żaden inny przepis nie wiąże kwestii opłat z kwestią własności wód, czy też z oceną, jaki podmiot ponosi faktyczne koszty utrzymania urządzeń wodnych.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest również wysokość opłaty zmiennej, będącej pochodną rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych. Zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej: p.w.), wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, z przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wynika wprost, że opłata zmienna dotyczy również granic administracyjnych miast. Co więcej opłata jest należna nie zależnie od tego czy mamy do czynienia z powierzchnią utwardzoną czy powierzchnią innego rodzaju. Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się zarówno zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne opłatę stałą, a na podstawie art. 272 ust. 5 tejże ustawy opłatę zmienną. Zatem w przypadku miast ustawodawca przewidział zarówno opłatę stałą jak i zmienną.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że Gmina K. została też pouczona, że jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty zmiennej może złożyć reklamację w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne). Pomimo pouczenia skarżąca reklamacji takiej nie złożyła. Podobnie mając możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała. W takiej zatem sytuacji powoływanie się przez skarżącą na nieprawidłowe ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest nieskuteczne. W danym stanie faktycznym, w sytuacji braku złożenia przez podmiot co do ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych i roztopowych według wzoru wskazanego w art. 552 ust. 2b pkt 1 p.w., organ był zobowiązany na mocy art. 552 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego do zastosowania wskazanych w tym przepisie środków dowodowych pozwalających ustalić wysokość opłaty za usługi wodne. Słusznie zatem organ oparł się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty O. z dnia [...] stycznia 2012 r. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w.

Skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie zarzuca, że poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym i w konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 300 p.w. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienie wskazać należy, że p prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały prawidłowo wyjaśnione.

Przypomnieć należy, że Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że analiza akt sprawy, a w szczególności uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są wystarczające, co samego rozstrzygnięcia nie czyniło przedwczesnym.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnikliwej i prawidłowej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w tej sprawie przez orzekające organy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały błędnie sformułowane. Wyjaśnić należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Ich prawidłowe sformułowanie ma decydujące znaczenie dla zakreślenia zakresu kontroli instancyjnej, dokonywanej przez NSA.

Zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a., obraza przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji może mieć miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżąca kasacyjnie, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa lub ich błędna wykładnia. Tymczasem w sprawie zarzuty skarżącej kasacyjnie Gminy K. sprawdzają się w istocie do polemiki z wyznaczonym przez Sąd I instancji stanem faktycznym w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych. Postawienie zarzutu błędnej wykładni jest uzasadnione wówczas, gdy: a) sąd dokonywał w zaskarżonym orzeczeniu interpretacji konkretnego przepisu prawa; b) wynik tej wykładni nie odzwierciedla "rzeczywistego", "właściwego" znaczenia danego przepisu (normy) z uwagi na błędy popełnione w procesie poszukiwania znaczenia danego przepisu. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała, na czym polegał błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu interpretacji przepisu wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Postać naruszenia prawa rozumiana jako niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza sytuację, gdy wadliwie przyjęto, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, jaka ma mieć zastosowanie w sprawie przy uwzględnieniu treści i znaczenia tej normy przyjętej przez Sąd I instancji. Naruszenie prawa w tej formie może również nastąpić przez nieprawidłowe wyprowadzenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie wyjaśniła, z jakich powodów uznaje stany hipotetyczny i rzeczywisty za różniące się.

W obu tych przypadkach autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, jak w jej ocenie powinny być rozumiane stosowane przepisy prawa materialnego, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wykładnia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z zasadami "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci". Zasady te na gruncie niniejszej sprawy oznaczają, że jeżeli Gmina K. jako użytkownik wód powoduje w procesie ich użytkowania i korzystania negatywne skutki dla środowiska, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe w postaci opłaty za odprowadzanie wód. Zasady te dotyczą również obciążenia kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika wód, których działania mogą powodować negatywne skutki dla środowiska. Zasada sprawiedliwości, na która powołuje się strona skarżąca kasacyjnie nie może wyłączyć w okolicznościach tej sprawy stosowania zasad: "użytkownik płaci" i "zanieczyszczający płaci". Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z podstawowych zasad prawnych ochrony środowiska. W prawie unijnym została ona wprost wyrażona m. in. w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana - Dz.U. UE C nr 326 z 26,10.2012 r., s. 1; dalej: TFUE). W prawie polskim zasada ta została uregulowana przede wszystkim w art. 7 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). Zasada ta jest także podstawą odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska uregulowanej w art. 86 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału, utrwalony jest pogląd wskazujący, że skoro art. 191 ust. 2 TFUE, który odwołuje się do zasady "zanieczyszczający płaci", dotyczy działań Unii, to jednostki nie mogą powoływać się na ten przepis jako taki w celu wyłączenia zastosowania uregulowań krajowych w sferze objętej polityką w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego, jeżeli zastosowania nie mają żadne regulacje unijne przyjęte na podstawie art. 192 TFUE, odnoszące się konkretnie do rozpatrywanej sytuacji (zob. wyrok TSUE z 4.03.2015 r., [...], C-534/13, pkt 40 oraz wyrok TSUE z 7.11.2019 r., [...], C-80/18, pkt 27-30). Zasada ta występuje w dwóch ujęciach. W ujęciu szerszym sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy też nie. Znacznie częściej stosowane jest w praktyce ujęcie węższe, które przewiduje, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie tylko pewnego zakresu norm (standardów).

W ramowej dyrektywie wodnej uregulowano zasady dotyczące ochrony wszystkich rodzajów wód w UE i zapobiegania dalszemu pogarszaniu się ich jakości oraz wyznaczono cele dotyczące wód powierzchniowych i podziemnych. W art. 9 ramowej dyrektywy wodnej nałożono na państwa członkowskie wymóg uwzględniania zasady "zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, zgodnie z zasadą «zanieczyszczający płaci». Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia, aby wkład wnoszony przez sektory przemysłu, rolnictwa i gospodarstw domowych na rzecz zwrotu kosztów za usługi wodne był odpowiedni w stosunku do zużycia wody w tych sektorach. Tworząc prawo dotyczące opłat za wodę, państwa członkowskie mogą uwzględniać społeczne, ekologiczne i ekonomiczne skutki zwrotu kosztów. W związku z tym mają swobodę określenia płatników oraz decydowania o stawkach i usługach objętych opłatą. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska zobowiązane są co do zasady podmioty korzystające ze środowiska. Stosowanie opłat na gruncie przepisów p.w. wywodzi się z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych. Należy odróżniać koszty prywatne działalności przedsiębiorstw od kosztów społecznych. Koszty indywidualne (uwzględniane w indywidualnym rachunku korzystających ze środowiska oraz użytkowników zasobów środowiska) nie są tożsame z rzeczywistymi, pełnymi kosztami działalności, do których trzeba włączyć wszystkie szkodliwe następstwa i uszczerbki ponoszone przez osoby trzecie i społeczeństwo w rezultacie korzystania z wód i użytkowania wód. Obowiązek ponoszenia opłat dotyczy również korzystania z zasobów środowiska dla celów innych niż gospodarcze, np. zaspokajanie potrzeb socjalno-bytowych mieszkańców danego terenu. W takich przypadkach elementy środowiska (wody) nie mogą być traktowano jako tzw. dobra wolne, co do których prawo korzystania przysługuje każdemu bez ograniczeń i wobec powyższego nie trzeba ich uwzględniać w rachunku ekonomicznym podejmowanej działalności (zob. m.in. J. Małecki, Prawnofinansowe instrumenty ochrony i kształtowania środowiska, Poznań 1982). Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, aby wkład wnoszony przez sektory przemysłu, rolnictwa i gospodarstw domowych na rzecz zwrotu kosztów za usługi wodne był odpowiedni w stosunku do zużycia wody w tych sektorach. Tworząc prawo dotyczące opłat za wodę, państwa członkowskie mogą uwzględniać społeczne, ekologiczne i ekonomiczne skutki zwrotu kosztów. W związku z tym mają swobodę określenia płatników oraz decydowania o stawkach i usługach objętych opłatą. Państwa członkowskie powinny poczynić dalsze postępy w uwzględnianiu kosztów ekologicznych i materiałowych przy ustalaniu cen wody. Osiągnięto wprawdzie postępy w usuwaniu konkretnych substancji zanieczyszczających, jednak w przypadku wielu przedsiębiorstw odprowadzane przez nie opłaty za wodę nie pokrywają wszystkich kosztów spowodowanych przez zanieczyszczenia, jakie są przez nie uwalniane do wody (zob. COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT FITNESS CHECK of the Water Framework Directive, Groundwater Directive, Environmental Quality Standards Directive and Floods Directive Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the Community action in the field of water policy Directive 2006/118/EC of the European Parliament and of the Council on the protection of groundwater against pollution and deterioration Directive 2008/105/EC of the European Parliament and of the Council on environmental quality standards in the field of water policy, amending and subsequently repealing Council Directives 82/176/EEC, 83/513/EEC, 84/156/EEC, 84/491/EEC, 86/280/EEC and amending Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council Directive 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks [SEC(2019) 438 final – (SWD(2019) 440 final).

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie Prawa wodnego, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dale: RDW, Ramowa Dyrektywa Wodna). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana ([...], C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci" (zob. wyrok NSA z 15.11.2022 r., III OSK 6117/21, LEX nr 3439208).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli legalności sprawowanej przez Sąd I instancji stanowił art. 272 ust. 5 p.w. Ustawa Prawo wodne wprowadziła między innymi regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych oraz prawidłowe zarządzanie nimi wymaga odpowiednich instrumentów prawnych, w które zostały wyposażone przez ustawodawcę organy administracji publicznej właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi został określony w art. 11 p.w. Obejmuje między innymi opłaty za usługi wodne oraz inne należności. Uzupełnieniem tego katalogu jest art. 267 Prawa wodnego ustanawiający katalog instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, wśród których wymienione zostały opłaty za usługi wodne. Treść art. 267 p.w. w powiązaniu z art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że wejście w życie oraz obowiązywanie przepisów Prawa wodnego ma służyć wdrożeniu w pełni zasady "użytkownik płaci", a więc pozyskaniu środków finansowych od podmiotów korzystających z wód. Przepis art. 9 ust. 3 Prawa wodnego stanowi bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Pojęcia kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 16 pkt 24 i 25 Prawa wodnego. Wprowadzone przez ustawodawcę regulacje Prawa wodnego miały z kolei na celu implementację przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327, s. 1 – dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). W świetle tej dyrektywy polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, żeby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zgodnie z art. 5 tej Dyrektywy oraz jej załącznikiem II i III, kraje członkowskie zobowiązane są do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się między innymi analiza ekonomiczna. Ponadto zgodnie z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w Prawie wodnym wprowadzić opłatę dwojakiego rodzaju: opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie Prawa wodnego, a jej wysokość jest co do zasady powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Opłata ta co do zasady stanowi iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilość pobranych wód, ilość odprowadzonych wód). Nałożenie przez ustawodawcę na Wody Polskie obowiązku wyposażenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego, stanowi kolejną okoliczność przemawiającą za przyjęciem stanowiska, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta ma być związana z rzeczywistą ilością wód odprowadzanych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się zarówno opłatę stałą (art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego), jak i opłatę zmienną (art. 272 ust. 5 Prawa wodnego)" (zob. wyrok NSA z 4.04.2023 r., III OSK 2505/21, LEX nr 3516600).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.