Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 270/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy adwokatowi A.K.-P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu skarżącemu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1250), po rozpatrzeniu wniosku Miasta i Gminy S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianą do realizacji w mieście S., obręb nr [...] dz. ewid. [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia oraz w bezpośrednim zasięgu jego oddziaływania nie są zlokalizowane dobra kultury poddane ochronie na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarów Natura 2000. Ponadto planowana inwestycja położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] – zachowanie różnorodności biologicznej siedlisk obrębu kompleksu leśnego S. oraz ochrona fragmentu Wysoczyzny [...] w tym obszarów źródliskowych rzeki meandrującej M., ochrona zbiorników wód powierzchniowych wraz z pasem roślinności okalającej, prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej (zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. z 2015r., poz. 2564).), jednak realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie spowoduje znaczących potencjalnych zagrożeń dla zachowania w/w obszaru chronionego.

Organ podniósł, że głównym celem planowanej inwestycji jest modernizacja drogi wraz z infrastrukturą techniczną. Dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność z końcem 2003r., w związku z powyższym, konieczne było określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja realizowana będzie w liniach rozgraniczających istniejących dróg, w terenie zurbanizowanym i rolniczym, ze względu na liniowych charakter inwestycji nie podlega ochronie gruntów rolnych i nie wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Ponadto obszar oddziaływania ogranicza się do działek o nr ewidencyjnych wyszczególnionych w zakresie opracowania. W ocenie organu pierwszej instancji, modernizacja drogi wraz z infrastrukturą techniczną nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego, lecz nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości na poziomie lokalnym (gminnym).

Decyzja została uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. (postanowienie z dnia [...].10.2016r. nr [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. zarzucając, że Burmistrz budowę rozpoczął wczesną wiosną, co jest odnotowane w spisanej z nim notatce z [...].05.2016r. Po konsultacji z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w imieniu swoim i brata wnioskodawca skierował pismo ([...].05.2016r.) do Burmistrza w sprawie podłączenia wody do ich wolnostojących działek. Podłączono wodę do wszystkich działek, a odwołującemu się nie, odpisując nieprawdę. Budowa zajmował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z powodu licznych niejasności. Z kolei Starosta L. nie odpowiedział na pismo w sprawie. Zdaniem odwołującego się z treści skarżonej decyzji wynika, że Burmistrz do dnia jej wydania budował bezprawnie. Odwołujący wniósł o ukaranie Burmistrza i zmuszenie go do podłączenia wody do jego nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz.23 ze zm.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w uzupełnieniu odwołania odwołujący się podniósł, że zaskarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być wydana przed początkiem budowy drogi, czyli przedmiotowej inwestycji. W ocenie odwołującego się budowa drogi odbywała się bez zezwolenia.

Rozpoznając sprawę Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji określił zaskarżoną decyzję jako decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowa ulicy K. wraz z infrastrukturą techniczną), nie przyporządkował jednak właściwie jej przedmiotu do właściwego celu publicznego wynikającego z obowiązującego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołany przez Burmistrza w treści uzasadnienia art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy natomiast modernizacji drogi z infrastrukturą techniczną, lecz budowy i utrzymania publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

SKO podniosło, że ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji powinien szczegółowo określić rodzaj inwestycji, i zakwalifikować ją do odpowiedniego celu publicznego, mając na uwadze cele publiczne wynikające z art. 6 u.g.n. oraz powołać właściwą podstawę prawną. Szczegółowe określenie rodzaju inwestycji konieczne jest także w celu oceny czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium wskazało także, postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być wszczęte z urzędu, jednak złożenie wniosku przez Burmistrza nie jest uchybieniem mającym wpływ na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, pod warunkiem jednak, że w aktach zawarte zostaną wszystkie informacje i dokumenty, jakie dla treści wniosku wynikają z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z., stwierdzając jednocześnie, że w aktach sprawy brak mapy z zaznaczonym obszarem na który inwestycja będzie oddziaływać a kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 z zaznaczoną linią rozgraniczenia terenu inwestycji (podpisana przez urbanistę i oznaczona jako załącznik do decyzji) została zamieszczona przy projekcie decyzji i obejmuje większy obszar niż określony we wniosku (działka o nr ewid. [...] obręb [...]), zaś mapa znajdująca się przy wniosku nie zawiera legendy i trudno określić, jaki obszar zaznaczono kolorem żółtym, - w ramach charakterystyki inwestycji, brak pełnego i jednoznacznego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko.

Kolegium wskazało, że po szczegółowym określeniu rodzaju inwestycji, rozważenia wymaga czy przedsięwzięcie to nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r. poz. 71).

SKO wyraziło ponadto wątpliwość, czy w związku z brakiem określenia i oceny obszaru oddziaływania oraz niespójnym określeniem terenu inwestycji, organ pierwszej instancji właściwie określił strony postępowania. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalić w sposób niebudzący wątpliwości strony postępowania i zapewnić im czynny udział w sprawie. Do akt sprawy Kolegium zaleciło dołączenie aktualnych dokumentów będących podstawą dokonanych przez organ ustaleń.

Organ odwoławczy stwierdził również, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono wystarczającej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wymagana analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy, obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu faktycznego terenu, a więc zagospodarowania i zabudowy, stanu infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu oraz stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa analiza nie została należycie przeprowadzona. Zaskarżona decyzja nie zawiera także informacji ustalonych w wyniku dokonanej analizy ani wniosków z niej wypływających. Brak również analizy w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie są granice terenu objętego inwestycją. Jak wskazało SKO, wniosek i sentencja decyzji wskazują, że inwestycja polegająca na budowie ulicy [...] wraz z infrastrukturą techniczną, przewidziana jest do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb nr [...], miasto S., która zgodnie z informacją o działce stanowi drogę. Załącznik nr 1 do decyzji określający linie rozgraniczenia terenu inwestycji obejmuje częściowo także inne działki np. [...] itd. Przy czym, w ocenie Kolegium, nie wszystkie numery działek zawartych w tym obszarze można odczytać na podstawie kopii mapy dołączonej do decyzji, przedłożonej wraz z aktami sprawy. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, treść decyzji i jej uzasadnienia wskazuje, że inwestycja będzie realizowana na terenie obejmującym szerszy zakres niż działka nr [...]. W związku z tym organ podkreślił, że treść wniosku i decyzji powinny być ze sobą spójne, a także treść decyzji powinna zawierać jednoznaczne informacje. Jak wynika z wniosku i decyzji zakres inwestycji obejmuje budowę zjazdów indywidualnych, dlatego też w ocenie Kolegium wniosek i decyzja powinny precyzować ilość tych zjazdów i działki, do których będą one prowadzone. Kwestia ta wymaga zdaniem SKO uzupełnienia i ujednolicenia treści decyzji i jej załącznika (treść decyzji powinna zawierać numery wszystkich działek, na których będzie realizowana inwestycja).

Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc sprawę o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, znaczącą rolę należy przypisać zasadzie uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). W tym kontekście organ ma obowiązek ocenić, czy proponowana przez inwestora lokalizacja inwestycji jest uzasadniona, usprawiedliwiona zamierzonym celem i racjonalna, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym (najmniej uciążliwym w realiach sprawy) stopniu. Trzeba zwrócić uwagę, że skutki decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są dalej idące niż decyzji o warunkach zabudowy. Organ powinien zatem rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał w zakresie określenia terenu inwestycji, że inwestycja realizowana będzie w liniach rozgraniczających istniejących dróg, w terenie zurbanizowanym i rolniczym, ze względu na liniowy charakter inwestycji nie podlega ochronie gruntów rolnych i nie wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W związku z powyższym organ pierwszej instancji winien sprecyzować i uzupełnić wniosek w zakresie planowanego zakresu inwestycji i określenia powierzchni terenu podlegającej przekształceniu ponownie przeanalizuje spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dokona ewentualnych uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy). Kolegium zaleciło Burmistrzowi przedstawienie wyników analizy i dokonanych uzgodnień w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ ustalając stan faktyczny sprawy powinien opisać stan istniejącej w terenie infrastruktury technicznej oraz na jakim etapie jest realizacja inwestycji. W przypadku natomiast, gdy w toku postępowania wpłynęły lub wpłyną uwagi i wnioski, akta sprawy i uzasadnienie decyzji powinny to odzwierciedlać.

W ocenie SKO, w związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Z. S. podniósł, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] jest decyzją bezprawną, z uwagi na brak pozwolenia na budowę, które winien wydać Starosta L. Ponownie podniósł, że zwrócił się do starosty lipnowskiego o wstrzymanie budowy i cofnięcie decyzji, lecz nie otrzymał odpowiedzi. Starosta powinien powiadomić Nadzór Budowlany, a on powinien wstrzymać budowę i ukarać Burmistrza Miasta i Gminy S. za nielegalna budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] kwietnia 2017r. organ poinformował, iż po ponownym rozpatrzeniu przez organ I instancji sprawy na skutek skarżonej decyzji z [...] stycznia 2017r. umorzone zostało przez Burmistrza Miasta i Gminy S. postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wobec cofnięcia wniosku inwestora. Decyzją z [...] kwietnia 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] lutego 2017r. ([...]) w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Wobec treści powyższego pisma, Sąd wezwał ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy pełnomocnika – radcę prawnego A. P., do zajęcia aktualnego stanowiska i wskazania naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego zaskarżoną decyzją kasacyjną (wezwanie z [...] czerwca 2017r.). Do rozprawy pełnomocnik nie odpowiedział na powyższe wezwanie, również reprezentujący skarżącego na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018r. profesjonalny pełnomocnik substytucyjny, nie wypowiedział się w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako całkowicie niezasadna podlegała oddaleniu.

Podkreślenia wymaga, iż sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności poddana została w niniejszej sprawie wyłącznie sprawa administracyjna rozstrzygnięta objętą skargą Z. S. ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2017r. Zaskarżoną decyzją organ administracji drugiej instancji, na skutek odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn.zm., dalej jako "k.p.a.") uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2016r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy [...] wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w mieście S. obręb [...] dz. nr ew.[...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślenia wymaga, że tego typu rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nazywane decyzją "kasacyjną", zostało przez ustawodawcę zastrzeżone, jako wyjątek od konieczności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez ten organ, zatem może być stosowane gdy organ II instancji stwierdzi tak istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, które uniemożliwi na tym etapie rozpoznanie sprawy co do istoty, bowiem konieczny do wyjaśnienie zakres sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ma to miejsce w sytuacji, gdy organ odwoławczy, nie może konwalidować stwierdzonych wad procesowych postępowania, w trybie przepisu art. 136 k.p.a., bowiem skutkowałoby to w istocie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, oraz na podstawie prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oceniło i stwierdziło, że zaistniały podstawy i przesłanki skutkujące uchyleniem zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, i przekazani mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd w całości podziela ocenę prawną i wskazania organu odwoławczego, uzasadnione w sposób szczegółowy i odpowiadające w pełni dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie analizy treści wniosku, pozostałego materiału dowodowego oraz przeprowadzonej analizy, a także ogólnikowej i wewnętrznie sprzecznej decyzji organu pierwszej instancji, nie budzi także wątpliwości Sądu, iż ta decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, zatem nie mogła pozostać w obrocie prawnym.

Zasadnie Kolegium wskazało na charakter i tryb wydawania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego określony przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."). W tym wymogi precyzyjnego określenia już we wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego, a w sytuacji gdy decyzja w istocie jest wydawana z urzędu (na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S.), jak w niniejszej sprawie z pewnością w tej decyzji – charakterystyki i cech konkretnej inwestycji, przyporządkowanie jej do celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym bardziej określenie dokładnie terenu planowanej inwestycji, oraz jej zakresu i ustalenia stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

Wskazać przy tym należy, że organ pierwszej instancji nawet w podstawie prawnej i dalszej treści decyzji dowolnie utożsamia, do czego nie ma podstaw prawnych – postępowanie i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Zarówno sam wniosek, jak i treść sporządzonej w sprawie analizy, oraz decyzji są w tym zakresie lakoniczne, ogólnikowe, i jak wynika chociażby z treści odwołania oraz skargi, nie wynika z nich w jakikolwiek sposób czego w istocie dotyczy objęta tą decyzją inwestycja celu publicznego, ani też to, że decyzja dotyczy już trwającej inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Nawet tytuł rozdziału 5 ustawy wskazuje, na zasadniczą istotę rozróżnienia pomiędzy lokalizacją inwestycji celu publicznego i ustaleniem warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn.zm).

Z kolei zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi są między innymi: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (...) 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

W treści decyzji organ pierwszej instancji w sposób nieokreślony wskazuje cel inwestycji jako modernizacje drogi wraz z infrastrukturą techniczna, nie precyzując na czym ta "modernizacja" ma polegać. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż pojęcia budowa, przebudowa, remont, w odniesieniu do realizacji robót budowlanych są ustawowo zdefiniowane, dlatego organ administracji publicznej powinien się nimi posługiwać, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze późn.zm.) a w odniesieniu do dróg publicznych przepisów ustawy z dnia o drogach publicznych

W rozumieniu przepisów prawa budowlanego droga wraz ze zjazdami jako obiekt budowlany jest obiektem liniowym (budowlą). Wodociąg, jak również kanalizacja kablowa należą do tej samej kategorii obiektów budowlanych, przy czym kable e niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 3 i 3a)

Nadto w art. 3 pkt 6-9 ustawy Prawo budowlane ustawodawca zdefiniował pojęcia "budowa" – jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; "roboty budowlane", "przebudowa", "remont" oraz "urządzenia budowlane". Oznacza to, iż zupełnie inny cel i charakter oraz zakres robót budowlanych, w szczególności dotyczących drogi (jako obiektu budowlanego) należy rozumieć jako budowę drogi - czyli dopiero wykonanie nieistniejącego obiektu budowlanego, przebudowę drogi, remont drogi. W odniesieniu do robót budowlanych pojęcie "modernizacja" nie jest zdefiniowane ustawowo, zatem może stanowić wyłącznie określenie pomocnicze

W myśl art. 50 ust. 1 i 2 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Przy tym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 2a).

Organem właściwym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2).

Szczegółowe wymagania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego reguluje przepis art. 52 u.p.z.p., i powinien on zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wniosek z [...] września 2016r. o ustalenie dla Miasta I Gminy S. lokalizacji inwestycji celu publicznego powyższych warunków nie spełnia. We wniosku nie oznaczono charakteru zamierzenia tj. czy ma to być nowa zabudowa, przebudowa, rozbudowa, czy zmiana sposobu użytkowania. W punkcie wskazującym różne przedmioty inwestycji nie oznaczono jako przedmiotu zamierzenia ani oznaczenie "drogi publiczne", ani "drogi wewnętrzne", a jedynie zaznaczono: "obiekty infrastruktury technicznej". Z kolei w rubryce nazwa i rodzaj inwestycji wpisano: "budowa ulicy [...] wraz z infrastrukturą techniczną w mieście S.". Nie określono adresu inwestycji lecz wskazano numer ewidencyjny wyłącznie działki nr [...] obręb [...], nie określono we wniosku inwestora, danych właściciela nieruchomości. W rubryce Charakterystyka przewidywanej zabudowy i zagospodarowani terenu wskazano: "szer. drogi – 5m, nawierzchnia z kostki brukowej o gr. 8 cm na podbudowie z kruszywa naturalnego, budowa zjazdów indywidualnych oraz kanalizacji deszczowej wraz z montażem studzienek kanalizacyjnych 10 szt.". Nie określono charakterystycznego parametru obiektu liniowego jakim jest jego długość. Zasadnie organ odwoławczy wskazał braki i niejednoznaczność tego wniosku, na którego podstawie nie można ustalić rzeczywistego charakteru i zakresu robót budowlanych oraz na czym inwestycja celu publicznego ma polegać. Również załącznik graficzny do wniosku jest wyłącznie na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której nie oznaczono terenu inwestycji, a większy teren jest oznaczony kolorem żółtym bez wyjaśnienia. Z kole na załącznikach do projektu decyzji oraz decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego okresowej ogólnie jako budowa ulicy [...] ( nie drogi) – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy zaznaczono jako teren inwestycji teren znacznie wykraczający poza teren działki nr [...], co stanowi ewidentną sprzeczność w treści decyzji.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami wskazanymi w ust. 4 art. 53 :

W art. 54 u.p.z.p. określono także obligatoryjne elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która winna określać:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56).

Tych warunków również organ pierwszej instancji nie spełnił, a zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający dla zinterpretowanie rzeczywistego charaktery zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczyć ma decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu sąd uznaje za zbędne powielanie szczegółowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która akceptuje i podziela.

W sentencji decyzji z [...] listopada 2016r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrz Miasta i Gminy S. określił przedmiot inwestycji jako budowę ulicy [...] wraz z infrastrukturą techniczną przewidziana do realizacji na dz. nr Ew. [...] obręb [...] w mieście S., nie określił jednak jaką infrastrukturę techniczną stanowiącą element tej drogi uwzględnia decyzja. Z tak określonym przedmiotem inwestycji nie koresponduje dalsza jej treść, oraz załączniki graficzne, w szczególności co do terenu inwestycji.

Wskazać w tym miejscu należy, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak zasadnie podnosi skarżący, co do zasady powinno nastąpić zdecydowanie przez rozpoczęciem realizacji inwestycji, bowiem z zgodnie z art. 55 u.p.z.p. to ta decyzja wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest jednak wykluczona i taka sytuacja, że w przypadku np. robót budowlanych prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów i udzielonego pozwolenia na budowę, na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, inwestor może ubiegać się o uzyskanie stosownej do okoliczności sprawy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sam tylko zarzut skarżącego i oczekiwanie nałożenia sankcji na Burmistrza Miasta i Gminy S., nie stanowi zatem o wadliwości decyzji organu odwoławczego, który wszakże w tej sprawie w sposób stanowczy wykazał wadliwość decyzji i postępowania organu pierwszej instancji, i uchylając decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z powyższych powodów sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odpowiada przepisom prawa, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., uwzględniając także uzasadniony interes skarżącego w tym postępowaniu administracyjnym.

Należy wskazać, iż skarżący, ani jego profesjonalny pełnomocnik nie wskazali żadnych konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone zaskarżoną decyzją, a treść skargi nie odnosi się do przedmiotu tej decyzji kasacyjnej.

Nadto jak już wskazano, w toku postępowania organ poinformował o dalszym biegu postępowania administracyjnego w tej sprawie, które na skutek wycofania wniosku inwestora zostało umorzone decyzją Burmistrza Miasta I Gminy S. z [...] lutego 2017r. ([...]). Od tej decyzji skarżący również się odwołał, a decyzją z [...] kwietnia 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało ją w mocy. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż prawomocnym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017r. (sygn. II SA/Bd 695/17) tutejszy Sąd odrzucił skargę Z. S. na wskazaną wyżej decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z [...] kwietnia 2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., przyznano wyznaczonemu radcy prawnemu wynagrodzenie w wysokości określonej zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług (Dz.U. poz. 1805). Sąd uwzględnił okoliczność, iż pomoc prawa w tej sprawie ograniczyła się do udziału substytuta w rozprawie, pełnomocnik nie przyczynił się w żaden sposób do wyjaśnienia okoliczności sprawy, mimo zobowiązania sądu do sprecyzowania zarzutów skargi i wskazania naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego.