Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 574/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 2 , par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 57/12 w sprawie ze skargi M. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 57/12 oddalił skargę M. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku, Nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] (działka Nr [...] oraz fragment działki drogowej Nr [...], obręb [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K. i S. K., współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie odwołujących się, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest niezgodny z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy zamiast obowiązujących linii zabudowy jest niezgodne z regulacją § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji było prowadzone w sposób sprzeczny z art. 6, 7, 8, 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie odniósł się do zarzutów odwołujących się przedstawianych na wcześniejszym etapie postępowania dotyczących ignorowania istnienia zabudowy parterowej na działce odwołujących się, przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy. Strona w uzasadnieniu odwołania przedstawiła zarzuty skierowane przeciwko przeprowadzonej analizie urbanistycznej (wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz uznaniowego doboru analizowanych działek, określenia wysokości budynku oraz obowiązującej linii zabudowy), jak i planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu organ orzekający, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, sporządzonej w odpowiedniej skali), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, i w ocenie organu drugiej instancji, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w odpowiedniej skali, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno – architektoniczną. Obszar wyznaczono w minimalnych granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. [...], z której przewidziany jest główny wjazd na działkę (115 m). Z części opisowej analizy wynika, że inwestycja projektowana jest do realizacji w obrębie osiedla z lat 60-70 ubiegłego wieku o zabudowie charakteryzującej się znaczną kubaturą – obiekty wysokie (XI-XII kondygnacyjne) o szerokich elewacjach frontowych. W ramach tego osiedla występują także tereny o swobodnej zabudowie wielorodzinnej V kondygnacyjnej uzupełnionej II kondygnacyjną zabudową usługową. Na osiedlu występuje także stara zabudowa mieszkalna, obecnie ulegająca degradacji i systematycznie wymieniana na nowe obiekty wielorodzinne powstające na bazie istniejącego podziału terenu.

Jak wskazał organ, z analizy urbanistycznej wynika, że zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Przeprowadzona analiza stanowiła także podstawę do określenia zasad zabudowy. W zapisie decyzji pt. "Warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" sprecyzowano funkcję planowanych obiektów i pozostałe ich cechy, tj. nieprzekraczalną linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym), wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej (12 m), geometrię dachu (układ głównych połaci dwu – lub wielopłaszczyznowy, spadki z przedziału 2°-35°, wysokość kalenicy – 17 m, kierunek kalenicy równoległy do ulicy [...]) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (V kondygnacji nadziemnych, do 15 m wysokości gzymsu lub attyki; w przypadku zastosowania dachu spadzistego V kondygnacja powinna zawierać się w poddaszu użytkowym). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, opisane elementy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone prawidłowo w oparciu o ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego i zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia.

W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji wskazał, że przyjęcie do analizy zabudowy istniejącej na działkach: nr [...] wraz z działką nr [...], nr [...] wraz z działką nr [...] oraz nr [...] wraz z działką nr [...] wynika z faktu, że zabudowa istniejąca na tych terenach stanowi podstawę tkanki miejskiej charakterystycznej dla osiedla. W ocenie SKO, przyjęcie do analizy wymienionych nieruchomości, których tylko fragmenty zlokalizowane są w granicach obszaru analizowanego, nie narusza § 3 rozporządzenia. Po pierwsze (za wyjątkiem działki nr [...] z działką nr [...]) w granicach obszaru analizowanego znalazły się obiekty (lub przynajmniej ich część), zlokalizowane na działkach, których przyjęcie do analizy było konieczne. Po wtóre w istocie, to nie ta zabudowa przesądziła o dopuszczalności realizacji inwestycji o wysokości V kondygnacji. Z mapy z obszarem analizowanym, jak też z analizy opisowej wynika jednoznacznie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Oznacza to, że podstawą do ustalenia wysokości planowanego obiektu była wysokość zabudowy dominującej w obszarze analizowanym - tj. V kondygnacji. Wobec ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym, nie budzi wątpliwości organu, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występują obiekty o wysokości IV, V i VI kondygnacji. W tym stanie rzeczy, nawet bez uwzględnienia faktu występowania na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...] zabudowy wysokiej, należy uznać za dopuszczalną zabudowę wielorodzinnym budynkiem o wysokości V kondygnacji. Obiekty o tej wysokości występują w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji i to właśnie one stanowiły podstawę do określenia zarówno ilości kondygnacji planowanego budynku, jak również wysokości jego głównej kalenicy (17 m). W tym miejscu organ wskazał, że określenie innej wysokości planowanego budynku niż wynikająca z przedłużenia wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia. Zastosowanie odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia zostało poprzedzone specjalistyczną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Poprawność analizy urbanistycznej wynika także z faktu, iż uwzględnia ona całość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bez względu na jej funkcję, co w ocenie SKO jest działaniem prawidłowym, ponieważ oddaje pełen i rzeczywisty obraz stanu zagospodarowania terenu znajdującego się wokół działki objętej planami inwestycyjnymi.

Wszystkie te obiekty, jak wskazał organ odwoławczy, stanowiły podstawę do obliczania parametrów nowej zabudowy, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy. Jak wynika z treści analizy, dla analizowanego obszaru rzeczony wskaźnik zawiera się w przedziale 0,12 – 0,58, co na podstawie dokonanych wyliczeń pozwala stwierdzić, że średni wskaźnik odpowiada wielkości 0,32. Dla planowanej zabudowy w decyzji pierwszej instancji przyjęto wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,46. Podstawę do jego określenia stanowiła zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], tj. na działkach zabudowanych obiektami wielorodzinnymi występującymi w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wskaźnik w wysokości 0,46 nie stanowi maksymalnej wielkość tego parametru występującej w obszarze analizowanym, zaś określenie go w wysokości wyższej niż średnia występująca w obszarze analizowanym, było dopuszczalne na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W tym miejscu organ wyjaśnił, że dla terenów nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne kształtowanie normatywów zabudowy według abstrakcyjnych założeń. Muszą być one wyłącznie następstwem matematycznego obliczenia na podstawie parametrów zastanych w danym terenie lub wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi. W niniejszej sprawie zagospodarowanie terenów w bezpośrednim sąsiedztwie działki charakteryzuje się dużą różnorodnością zabudowy (w zakresie jej gabarytów i wskaźnika powierzchni zabudowy). Obok nieruchomości o małej intensywności zabudowy, jak chociażby działka odwołujących się, występują obiekty wielokondygnacyjne o znacznym wskaźniku powierzchni zabudowy. Działka objęta planami inwestycyjnymi zlokalizowana jest na skrzyżowaniu dwóch ulic: [...] i [...]. W związku z tym, wymagania ładu przestrzennego w tym przypadku, należy odnosić zarówno do zabudowy sąsiadującej z tą działką od strony każdej z tych ulic.

W decyzji organ pierwszej instancji określił nieprzekraczalną linię zabudowy. Od strony ul. [...] wyznaczono ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia. Załącznik graficzny do decyzji określa także linię zabudowy od strony ul. [...], z której przewidziano obsługę komunikacyjną inwestycji. Ulica [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.), w związku z tym w tej sprawie nie było wymagane uzgodnienie z zarządcą tej drogi, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji uzyskał jednakże w kwestii dotyczącej obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia pozytywne stanowisko podmiotu, we władaniu którego pozostaje ta ulica. Jak wskazał organ, prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Linia zabudowy nie jest jedyną linią wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji.

W ocenie Kolegium, nie może też budzić zastrzeżeń określona w decyzji szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Średnią szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji występujących w obszarze analizowanym z uwzględnieniem tolerancji dopuszczonej przepisem rozporządzenia. Szerokość tę określono na 32 m, przy średniej w obszarze analizowanym 39,1 m. Szerokość elewacji wzdłuż ul. [...] została określona z zachowaniem odległości od granic działki przewidzianej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego uniemożliwienia odwołującym się zbadania poprawności sporządzonej w sprawie analizy na skutek odmowy wykonania kserokopii analizy urbanistycznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji, w ocenie SKO, prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, w tym również, działając na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umożliwił odwołującym się zapoznanie się z aktami sprawy. Odwołujący się przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie skorzystali z tego uprawnienia. Dopiero w dniu 15 września 2011 roku odwołujący się zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, którego częścią była również analiza urbanistyczno – architektoniczna. Na tej podstawie organ uznał, że nie można w tej sprawie mówić o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa.

W skardze do sądu administracyjnego M. K. i S. K. wnosząc o uchylenie decyzji organu drugiej, jak i pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazali na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Zdaniem autorów skargi w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia prawidłowego wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej budynku na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym, prawidłowego określenia wysokości oraz szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr ewid. [...]. Organ zaniechał doręczenia skarżącym decyzji organu pierwszej instancji wraz z wszystkimi załącznikami, czym naruszył zapisy art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Również przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia został naruszony, gdyż organ dokonał analizy zabudowy wychodząc poza obszar analizowany. Wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, w ocenie skarżących narusza art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż realizacja inwestycji prowadzić będzie do zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia prawa oraz stosunków miejscowych, poprzez pozbawienie mieszkańców tych nieruchomości odpowiedniego nasłonecznienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 115 m. Zdaniem Sądu, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oraz zabudowy o funkcji usługowej. Sąd wskazał, inwestor na terenie swojej działki planuje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy.

Sąd nie podzielił zarzutu zaprezentowanego w skardze, iż organ opracowując analizę funkcji i zagospodarowania terenu wyszedł, wbrew obowiązującym przepisom, poza obszar analizowany. Sąd wskazał, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalny rozmiar obszaru analizowanego przyjętego na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, co oznacza, że organ nie może przyjąć dla potrzeb analizy obszaru mniejszego. Bezspornie, obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Sąd zwrócił uwagę na zapis zawarty w analizie urbanistycznej opracowanej przez organ pierwszej instancji na potrzeby niniejszego postępowania, gdzie organ wprost wyjaśnił, że obszar o promieniu (w rozmiarze minimalnym) obejmuje małe fragmenty działek, często o znacznych powierzchniach, których zabudowa wielorodzinna określa charakter osiedla, w którym planowana jest inwestycja. Okoliczność ta przesądziła o włączeniu całej powierzchni tych działek do analizy urbanistycznej wraz z terenami stanowiącymi ich integralną część. Powołane uzasadnienie, w ocenie Sądu, jest prawidłowe i zasługuje na aprobatę. Nawet gdyby obszar analizowany był wyznaczony w rozmiarze minimalnym, to i tak występowałaby w nim zabudowa pozwalająca na wydanie inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. I tak, organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Rzeczoną linię zabudowy organ określił jako kontynuację linii wyznaczonych przez zabudowę na działkach sąsiednich.

W dalszej kolejności, organ stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony wskaźnik w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ korzystając z zacytowanej regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia określił ten parametr zabudowy w sposób odmienny niż wielkość średnia dla obszaru analizowanego. Tym niemniej, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnymi warunkami. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W stanie faktycznym sprawy wskaźnik powyższy został określony na 32 m i 12 m, a z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej do 175 m, średnio 39,1 m. W tej sytuacji określenie szerokości elewacji frontowej na 32 m, czy 12 m nie narusza zacytowanego przepisu § 6 rozporządzenia. W tym miejscu Sąd wskazał, iż frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W stanie faktycznym sprawy, wjazd na działkę odbywał się będzie z ulicy [...], zatem wystarczającym było określenie w decyzji omawianego parametru planowanej zabudowy tylko od strony tej ulicy. Naruszenia w tym zakresie Sąd jednak nie zakwalifikował jako mającego wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem w żaden sposób nie narusza ono praw skarżących będących właścicielami sąsiedniej nieruchomości, a nie inwestorem. Uchybienie to poprzez ograniczenie prawa zabudowy może naruszać jedynie prawa inwestora, który jednak nie podnosi tej kwestii. Niemniej jednak, inwestor przystępując do kolejnego etapu inwestycyjnego, czyli występując do organu administracji architektoniczno – budowlanej z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobligowany będzie złożyć projekt budowlany uwzględniający m. in. zapisy odnoszące się do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które mogą kształtować planowaną zabudowę w sposób bardziej rygorystyczny niż kontestowana w niniejszym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie V kondygnacji nadziemnych, czyli ok. 15 m. Tymczasem w analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki od I do XII kondygnacyjnych, średnio IV kondygnacyjne. W obszarze analizowanym stwierdzono jako dominującą zabudowę na poziomie V kondygnacji, co przesądziło o takim określeniu omawianego parametru planowanej zabudowy. W tej sytuacji również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie można poczynić organowi żadnego zarzutu. Co więcej, w decyzji znalazł się zapis, z którego wynika, że w przypadku zastosowania dachu o znacznym spadku połaci dachowych, najwyższa kondygnacja powinna zawierać się w poddaszu użytkowym. Niewątpliwie zapis ten ma na celu ochronę właścicieli sąsiednich terenów.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ wskazał, iż nachylenie połaci dachowych projektowanej zabudowy powinno występować w przedziale między 2, a 35 stopni. Organ ten nadto zawarł zapis dotyczący układu połaci dachowych wskazując, że układ głównych połaci może być dwu – lub wielopłaszczyznowy. Kierunek kalenicy do wysokości 17 m, równoległy do ulicy [...]. Zdaniem Sądu, powołane zapisy decyzji o warunkach zabudowy, w świetle powołanego przepisu § 8 rozporządzenia, nie budzą zastrzeżeń.

Nawiązując do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p, Sąd wyjaśnił, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności Sąd wskazał, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu wymagania formalne, określone w powołanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie i jako takie mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

W treści skargi strona podniosła także zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się takowego naruszenia, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W szczególności, skarżąca w toku postępowania przez organem pierwszej instancji była poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach w określonym terminie, na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z tego prawa. Strona kwestionowała treść decyzji pierwszej instancji w drodze odwołania. Owszem, strona nie została powiadomiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w trybie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym niemniej, uwzględniając fakt, iż organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, gdyż orzekając w sprawie oparł się na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji, Sąd uznał, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie może przemawiać za wyeliminowaniem kontestowanej decyzji z obrotu prawnego.

Strona w treści swojej argumentacji powołała się także na uchybienie wymogom określonym w § 9 rozporządzenia, gdyż decyzja pierwszej instancji doręczona jej była niekompletna, brakowało załączników. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, także stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie lektura akt pierwszej instancji wskazuje, że istotnie strona nie otrzymała wszystkich załączników do decyzji. Tym niemniej, także w odniesieniu do tego naruszenia Sąd uznał, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z tymi dokumentami, co potwierdza treść notatki pracownika organu, a załączonej do akt administracyjnych pierwszej instancji. Strona występowała o wydanie kserokopii z akt administracyjnych na wcześniejszym etapie postępowania zakończonego wydaniem przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym. Część tych dokumentów mimo późniejszego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego zachowała aktualność, gdyż obrazuje stan faktyczny na okolicznych działkach, który nie ulegał zmianie (np. zdjęcie obrazujące zabudowę).

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i S. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. oraz w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa procesowego w postaci wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i procesowych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury polegające na niedoręczeniu stronie postępowania, wraz z decyzją, wszystkich załączników graficznych, które stanowią jej integralną część - pomimo że prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego je - Prezydenta Miasta Ł.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa procesowego w postaci wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi I i II instancji, poprzez brak możliwości zapoznania się z załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy, a także wydanie decyzji dotyczącej okoliczności uznanych za udowodnione, mimo iż strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i całości zebranego materiału dowodowego - pomimo że prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego je - Prezydenta Miasta Ł.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie zasady równości wobec prawa w związku z naruszeniami organu I i II instancji wskazanymi w punkcie I.1, poprzez niedoręczenie całości decyzji stronom postępowania;

2. naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne jego zastosowanie polegające na nieuchyleniu przez WSA w Łodzi zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO i poprzedzającej je decyzji Prezydenta Miasta Ł., pomimo braku ustalenia w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i ustalenie w to miejsce "wysokości budynku", a także na ustaleniu tej ostatniej jako wysokości "do 15 m wysokości gzymsu lub attyki";

3. naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne jego zastosowanie polegające nieuchyleniu przez WSA w Łodzi zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO i poprzedzającej je decyzji Prezydenta Miasta Ł., pomimo nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy granic obszaru analizowanego;

4. naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne jego zastosowanie polegające na nieuchyleniu przez WSA w Łodzi zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO i poprzedzającej je decyzji Prezydenta Miasta Ł., pomimo nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy;

5. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne jego zastosowanie polegające na nieuchyleniu przez WSA w Łodzi zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO i poprzedzającej je decyzji Prezydenta Miasta Ł., pomimo nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki;

6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie polegające nieuchyleniu przez WSA w Łodzi zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO i poprzedzającej je decyzji Prezydenta Miasta Ł. pomimo wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej wskazanej w uzasadnieniu decyzji - podczas gdy prawidłowo zastosowany przepis ten winien był stać się podstawą uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych w całości.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa procesowego w postaci wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie rozważenia całego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji błędnego przyjęcia przez organ I i II instancji za udowodnioną okoliczność, że w analizowanym obszarze występuje charakter (funkcja) zabudowy śródmiejskiej - pomimo że prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego je - Prezydenta Miasta Ł.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Pierwsze trzy zarzuty dotyczą naruszenia prawa polegającego na niedoręczeniu skarżącym załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że stronom powinna być doręczana decyzja wraz z załącznikami. W rozpoznawanej sprawie nie był kwestionowany fakt, że doszło do omawianego uchybienia. Oceny wymagało zaś, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazuje się jaki istotny wpływ niniejsze uchybienie wywarło na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Z oczywistych kwestii przedstawionych w argumentacji skargi kasacyjnej nie wynika, aby w rzeczywistości zaistniałe uchybienie procesowe wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy. Przede wszystkim trzeba wskazać, że skarżący w toku postępowania administracyjnego rzeczowo kwestionowali decyzję organu pierwszej instancji. Zatem brak doręczenia skarżącym załączników do decyzji nie miał istotnego wpływu na możliwość prezentowania stanowiska w sprawie.

Należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji co do braku wpływu na wynik sprawy uchybienia przez SKO art. 10 § 1 k.p.a. Trafnie bowiem WSA uznał, że skoro organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego i orzekał w oparciu o materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji to brak zawiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższych uchybień procesowych nie można postrzegać jako naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Unormowana tym przepisem zasada równości wobec prawa nie została naruszona. O naruszeniu niniejszej zasady można byłoby mówić, gdyby zaistniałe uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd pierwszej instancji tej okoliczności nie wziąłby pod uwagę. Dlatego nie każde uchybienie przepisom postępowania przez organ administracji publicznej należy postrzegać jako naruszające zasadę równości wobec prawa i tym samym skutkujące obrazą art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. oraz z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz istniejących cech urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W tym kontekście należy stosować § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ust. 2 § 3 unormowano, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, minimalne granice odległości granic obszaru analizowanego. Oznacza to, że granice te nie mogą zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co z kolei nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej. Uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego w określonych granicach musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, włączając do niego nieruchomości, na których zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna. Z faktu, że na danym terenie występuje różnorodność zabudowy nie można wyprowadzać wniosku, tak jak czynią to skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż z uwagi na tą różnorodność należy ograniczyć obszar objęty analizą. Zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa jest uwzględnienie różnorodności zabudowy znajdującej się na określonym terenie. Zasada ta nie dopuszcza natomiast ograniczania analizy wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Organy wyznaczyły granice obszaru analizowanego obejmując nimi obszar tworzący urbanistyczną całość. Wobec tego trafnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa.

W nawiązaniu do powyższych rozważań należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy w toku postępowania nie dokonywały ustaleń, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa śródmiejska. Niniejszy zarzut w żaden sposób nie nawiązuje do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, który jest przedmiotem badania przez NSA. W związku z tym rozważania skargi kasacyjnej na temat charakteru zabudowy, czy jest ona śródmiejska, czy też nie, pozostają bez wpływu na ocenę zasadności dokonanej analizy urbanistycznej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia. W decyzji o warunkach zabudowy została wyznaczona linia zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania użytego przez organy obu instancji sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy", w sytuacji gdy omawiany przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem "obowiązująca linia zabudowy". Przede wszystkim należy mieć na względzie, że § 4 rozporządzenia normuje sposób ustalania linii zabudowy. Terminem "obowiązująca linia zabudowy" nie posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p., gdzie stanowi się o "linii zabudowy". Zatem ustalana jest tylko jedna linia zabudowy. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki i jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz w dalszej kolejności w celu zapewnienia walorów ładu przestrzennego. Zatem linie zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana. Użycie w rozpoznawanej sprawie przez organy określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie stanowi naruszenia prawa, które skutkowałoby wyznaczeniem nieprawidłowej linii zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że na terenie nią objętym znajduje się zabudowa wielorodzinna, co uzasadnia przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy większego od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Użycie w decyzji organu pierwszej instancji skrótu "max." oznaczającego maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie czyni w rozpoznawanej sprawie decyzji niejednoznaczną.

Również nie można podzielić stanowiska skarżących, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ustala w sposób czytelny wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wysokość ta została określona na 15 m, niezależnie od tego, że organ posłużył się także określeniem ilości kondygnacji. Z tą wysokością koresponduje wysokość głównej kalenicy ustalona na 17 m. Z tych względów brak było podstaw pozwalających uznać za zasadny za zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Z analizy urbanistycznej wynika, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica [...]. Faktu tego nie kwestionują również skarżący. Natomiast wskazanie przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, że drogą publiczną, do której badany teren ma dostęp jest ulica [...] nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skoro teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej to tego faktu nie zmienia błąd co do nazwy ulicy w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.