Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2481/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 114/22 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2021 r., nr SKO Gd/4841/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 114/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę B. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z 9 grudnia 2021 r., nr SKO Gd/4841/21. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Pszczółki (dalej: "Wójt") z 6 sierpnia 2021 r., nr RIG.6721.1.2021.AR, którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w R. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. S., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

1) na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 217, art. 218 i 219 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, postąpił słusznie odmawiając skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia, a tym samym wadliwie ustalił przedmiot postępowania, które to postępowanie dotyczyć powinno wyłącznie zbadania zgodności zamierzonego (zadeklarowanego przez skarżącego) sposobu korzystania z obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie badania przez organy administracji publicznej obu instancji oraz WSA w Gdańsku aktualnie prowadzonej przez skarżącego działalności w innym miejscu (innej miejscowości, pod innym adresem), jak i przeszłej działalności skarżącego oraz potencjalnej działalności innej niż zamierzona (zadeklarowana we wniosku przez skarżącego);

2) na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie poddanie w ramach sądowej kontroli skarżonego postanowienia wnikliwej analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności zamierzonej i zadeklarowanej we wniosku działalności i jej zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie aktualnie prowadzonej przez skarżącego działalności, a także wzięcie pod uwagę błędnych ustaleń organów administracyjnych w zakresie znaczącego oddziaływania zamierzonej przez skarżącego działalności na środowisko, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i tym samym oddalenie skargi i to w sytuacji, gdy poprzedzające wyrok orzeczenia zawierały nieprawidłowe rozstrzygnięcia,

3) na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, że zamierzona, tj. opisana we wniosku działalność skarżącego, jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto ma negatywny wpływ na środowisko, podczas gdy nie potwierdza tego żaden protokół z dokonanej kontroli oraz:

a) wniosek skarżącego oraz przesłana przez niego szczegółowa specyfikacja zamierzonej działalności - z pominięciem, że zamierzona działalność, której dotyczył wniosek skarżącego, nie była działalnością produkcyjną ujawnioną we wpisie skarżącego w CEIDG;

b) wypis skarżącego w CEIDG - z pominięciem, że prowadzona przez skarżącego działalność produkcyjna prowadzona jest pod innym adresem w innej miejscowości;

c) pisma: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 grudnia 2020 r., Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 grudnia 2020 r., protokół kontroli Powiatowej Stacji Sanitarno-epidemiologicznej z 10 grudnia 2020 r. - z pominięciem, że zgodnie z ww. dokumentami ww. podmioty nie dostrzegały uciążliwości działalności prowadzonej przez skarżącego;

4) na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że zamierzona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jest działalnością produkcyjną, podczas gdy opisywany przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia zamierzony sposób użytkowania obiektu jest działalnością usługową, tj. działalnością zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania; lub uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie organu do wydania stosownego zaświadczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów postępowania przed WSA w Gdańsku.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 217, art. 218 i 219 k.p.a. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowi nowy typ zaświadczenia, którego przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11, CBOSA). Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W ramach procedury wydawania tego zaświadczenia organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu (por. np. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 32/22, CBOSA). Dokonując wspominanej wyżej analizy i oceny organ zobowiązany jest stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadę prawdy materialnej oraz zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.). W ramach stosowania tych zasad ogólnych organ winien dążyć do ustalenia rzeczywistego zamiaru wnioskodawcy co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dla poczynienia takich ustaleń istotne znaczenie ma również dotychczasowe zachowanie podmiotu wnioskującego o wydanie zaświadczenia. Należy podkreślić, że instytucja zaświadczenia, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, nie może być w szczególności wykorzystywana do obejścia prawa. Z taką sytuacją, niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), możemy mieć do czynienia m. in. wówczas, gdy dany wnioskodawca usiłuje uzyskać zaświadczenie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego obejmujące literalnie inną działalność, niż ta, którą dotychczas prowadził niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, ale w realiach danej sprawy zostało wykazane, że rzeczywistym zamiarem wnioskodawcy jest kontynuowanie tej bezprawnej działalności pod "pozorem" działalności zgodnej z postanowieniami danego planu miejscowego. Konieczność poczynienia przez organ wnikliwych ustaleń w tej kwestii wynika również z potrzeby ochrony interesów osób trzecich, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy mogą być narażeni na negatywne konsekwencje określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po pierwsze, w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, w tym w postaci dokumentów urzędowych (protokołów kontroli) oraz zdjęć. Po drugie, ocena tego materiału dowodowego dokonana przez organy oraz zaakceptowana przez WSA w Gdańsku, nie narusza zasad swobodnej oceny dowodów. Dla skutecznego podważenia oceny dowodów, przeprowadzonej przez organ administracji publicznej, a zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające przedstawienie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną własnej wersji takiej oceny. W skardze kasacyjnej należy wówczas wykazać, że granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a., zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału w sposób oczywisty są sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego rozumowania (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2335/21 oraz wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2523/22 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, w skardze kasacyjnej takiego wywodu, wykazującego oczywistą sprzeczność przeprowadzonej oceny dowodów z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie przeprowadzono. Co więcej, zgromadzone w sprawie liczne dokumenty oraz zdjęcia nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że na działce skarżącego prowadzona była produkcja (zob. np. gotowe skorupy kapsuł przygotowane do transportu, liczne beczki po chemikaliach, w tym z żywicą poliestrową, różnego rodzaju maszyny i urządzenia). W tym kontekście trzeba zauważyć, że według pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 grudnia 2020 r., skarżący swoją dotychczasową działalność, o charakterze niewątpliwie produkcyjnym, kwalifikował również jako: "naprawa i modernizacja elementów urządzeń sportowych", czyli zbieżną z tą wskazaną we wniosku o wydanie zaświadczenia (zob. też oświadczenie skarżącego zawarte w protokole kontroli z 22 listopada 2020 r., k. 25 akt sądowych). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zwrócono również uwagę, że na produkcyjny, a nie usługowy charakter działalności wskazuje planowane zamontowanie zespołu filtrów cząstek stałych i filtrów chemicznych. Zresztą o kwalifikacji planowanej działalności jako produkcyjnej świadczy również informacja zawarta w załączniku do pisma skarżącego z 15 lutego 2021 r., gdzie jest mowa o "dorobieniu", czyli wyprodukowaniu określonych elementów, a także "wykonaniu", czyli również wyprodukowaniu "prototypów". Cechy produkcji mogą zawierać również czynności, takie jak montaż oraz modernizacja urządzeń, które to czynności też zostały wskazane przez wnioskodawcę. W aspekcie tych dokumentów, w tym oświadczeń skarżącego co do w istocie produkcyjnej, a nie usługowej, działalności planowanej w hali o powierzchni 300 m², trzeba przywołać, istotną z punktu widzenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadę prawa venire contra factum proprium nemini licet – nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami. W świetle całokształtu obszernej dokumentacji zebranej przez organ w niniejszej sprawie nie mogą oczywiście podważać, zależne tylko od skarżącego, dane co do miejsca prowadzenia działalności produkcyjnej zawarte w CEIDG.

3.7. W świetle poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej, zgodnie z którymi działalność objęta wnioskiem ma w istocie charakter produkcyjny, za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z postanowieniami uchwały nr XXXI/284/09 Rady Gminy Pszczółki z dnia 12 listopada 2009 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu geodezyjnego R., gmina Pszczółki (dalej: "Plan Miejscowy"). W świetle tego Planu Miejscowego, działka nr [...] przeznaczona jest bowiem pod funkcję 3.MN,U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (§ 5 ust. 3 pkt 2). Na tym terenie wykluczona jest zatem jakakolwiek działalność produkcyjna, nawet jeżeli towarzyszy działalności usługowej. Uzupełniająco trzeba zauważyć, że w przywołanym załączniku do pisma z 15 lutego 2021 r. wskazano dodatkowo na świadczenie usług magazynowych. Tymczasem, Plan Miejscowy dla składów i magazynów przewiduje inne tereny, tj. tereny o symbolu "U,P - Tereny zabudowy usługowej, rzemiosła, składów i magazynów" (§ 5 ust. 3 pkt 5). Końcowo tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że nie każda działalność usługowa będzie zgodna z funkcją terenu 3.MN,U. Niezależnie bowiem od wyłączenia możliwości lokalizacji obiektów budowlanych związanych z działalnością gospodarczą mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów dotyczących sporządzenia ocen oddziaływania na środowisko (§ 5 ust. 3 pkt 2 lit.c tiret trzecie Planu Miejscowego), na terenie 3.MN,U wykluczyć należy również możliwość prowadzenia innych usług, które ze względu na swoją istotną uciążliwość dla okolicznych mieszkańców, nie dadzą się pogodzić z wiodącą, pierwszoplanową, funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Równocześnie należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy zasadniczą i wystarczającą podstawą odmowy wydania żądanego zaświadczenia było ustalenie, że wniosek skarżącego dotyczył w rzeczywistości działalności produkcyjnej, a nie usługowej. Tym samym przywołane w skardze kasacyjnej stanowiska Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogły mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zwrócić należy zresztą uwagę na to, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 12 listopada 2020 r. (a nie z 28 grudnia 2020 r., jak twierdzi się w skardze kasacyjnej). Ponadto, w aktach tych brak jest jakiegokolwiek pisma Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym protokołu kontroli z 10 grudnia 2020 r. Końcowo trzeba podkreślić, że sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, to organ uprawniony do wydania tego zaświadczenie rozstrzyga samodzielnie o zgodności określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym. Obowiązujące przepisy nie przewidują w tym przypadku współdziałania tego organu z innymi podmiotami w trybie art. 106 k.p.a., czy to w formie obowiązku uzyskania opinii lub obowiązku uzyskania uzgodnienia.

3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.