Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 128/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy C. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z [...] 6 stycznia 2023 r. znak [...] Wojewoda P. – orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił decyzję Starosty B. z [...] października 2022 r. znak [...] wydaną we wznowionym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazał sprawę Staroście jako organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie C. pozwolenia na budowę terenu rekreacyjnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w C. Decyzja stała się ostateczna.

III. 1. Wnioskiem z 20 stycznia 2020 r. H.M. wystąpiła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną oraz wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [...] i z tego tytułu była stroną wcześniejszego postępowania o pozwolenie na budowę terenu rekreacyjnego, z którym jej działka bezpośrednio sąsiadowała. W postępowaniu tym doszło do wydania pozwolenia na budowę na działkę nr [...], jednak zostało ono uchylone przez Wojewodę P. z uwagi na pozbawienie jej działki dostępu do drogi publicznej. Gmina wycofała wniosek o pozwolenie na budowę. O ponownym wydaniu pozwolenia na budowę terenu rekreacyjnego wnioskodawczyni dowiedziała się [...] stycznia 2020 r. z lokalnej gazety. Gmina C. dokonała podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Podział nieruchomości inwestycyjnej miał na celu pozbawienie wnioskodawczyni przymiotu strony postępowania o pozwolenie na budowę terenu rekreacyjnego, bowiem w wyniku podziału jej działka przestała bezpośrednio sąsiadować z tym terenem.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Starosta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...] listopada 2019 r.

W trakcie wznowionego postępowania: Gmina C. przedstawiła stanowisko w piśmie z 2 marca 2020 r., do którego załączyła decyzję Burmistrza C. z [...] marca 2020 r. o podziale działki nr [...] na działki nr [...] (o pow. 0,0035 ha) oraz nr [...] (o pow. 0,8580 ha); uzyskano informację od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w B., zgodnie z którą Gmina C. 24 sierpnia 2020 r. zawiadomiła o zakończeniu budowy terenu rekreacyjnego na działce nr [...] w C. (załączono kopię zawiadomienia o zakończeniu budowy z 3 sierpnia 2020 r. i oświadczenie kierownika budowy z 24 sierpnia 2020 r. o wykonaniu inwestycji).

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.

2. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] listopada 2019 r. o pozwoleniu na budowę nie stwierdzając wystąpienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1ZP - tereny zieleni urządzonej. Od północy graniczy z terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolem KD-PJ - ciąg pieszo-jezdny, który stanowi dojazd do terenu 4MN,U - na którym znajduje się działka nr [...] należąca do H.M. Dostęp tej działki do drogi publicznej wynika więc z prawa miejscowego, natomiast inwestycja została w całości zaprojektowana na działce nr [...] i jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Starosty, obszar oddziaływania obiektu został określony prawidłowo i nie obejmuje on działki nr [...]. Nie istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji na zagospodarowanie terenu sąsiednich nieruchomości.

Decyzją z [...] października 2021 r. Wojewoda P. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.). Zakwestionował jako przedwczesne nieprzyznanie H.M. statusu strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z [...] listopada 2019 r. w sytuacji, gdy status ten w postępowaniu o takie pozwolenie mają nie tylko właściciele działek bezpośrednio graniczących z inwestycją, ale też osoby posiadające działki w strefie oddziaływania inwestycji. Zdaniem Wojewody, Starosta nie przeanalizował w jakiej odległości od działki inwestycyjnej znajduje się działka wnioskodawczyni oraz czy inwestycja ma wpływ na sposób zagospodarowania jej nieruchomości, w szczególności np. czy spełnione są podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ochrony przed hałasem. Podkreślił, że należy dokonać oceny, czy interes prawny wnioskodawczyni nie zostanie potencjalnie naruszony realizacją inwestycji (wskazał wyrok w sprawie II OSK 2063/15). Wywiódł, że nie stwierdzając wystąpienia podstawy wznowienia organ pierwszej instancji nie mógł przystąpić do oceny prawidłowości własnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

IV. 1. Ponownie prowadząc wznowione postępowanie Starosta w piśmie z 14 stycznia 2022 r. poinformował H.M., że sporna inwestycja, z uwagi na jej lokalizację względem granic działek sąsiednich oraz jej wielkość i charakter (teren rekreacyjny z m.in. placem zabaw, skate parkiem i siłownią), a także z uwagi na regulacje obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (lokalizacja drogi wewnętrznej łączącej działkę nr [...] z drogą publiczną) - może ewentualnie obejmować obszarem oddziaływania należącą do niej nieruchomość. W odrębnym piśmie z tej samej daty wezwał wnioskodawczynię do potwierdzenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego oraz przedstawienia w sposób opisowy i graficzny zamierzeń co do zagospodarowania działki nr [...].

W piśmie z 10 lutego 2022 r. H.M. przedstawiła swoje stanowisko (k. 161-163 akt adm.).

W piśmie z 31 marca 2022 r. Gmina C. ustosunkowała się do stanowiska wnioskodawczyni (k. 172 akt adm.).

2. Decyzją z [...] października 2022 r. Starosta B., orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości własną decyzję z [...] listopada 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie C. pozwolenia na budowę obejmującą teren rekreacyjny na działce nr [...] przy ul. [...] w C. oraz ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę terenu rekreacyjnego na działce nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) przy ul. [...] w C.

Organ pierwszej instancji wskazał, że wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.). Nieruchomość H.M. położona jest w odległości około 1 m od nieruchomości inwestycyjnej, nadto wielkość i charakter inwestycji oraz lokalizacja względem działek sąsiednich powodują, że inwestycja może obejmować obszarem oddziaływania działkę nr [...]. Wnioskodawczyni w lipcu 2021 r. wystąpiła do Gminy C. o podział nieruchomości w celu zrealizowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Zdaniem Starosty, właściciele działek sąsiednich względem inwestycji powinni mieć możliwość wzięcia udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wątpliwości co do istnienia ich legitymacji prawnej należy rozstrzygać na korzyść, zwłaszcza że kategoria interesu prawnego zawiera również element potencjalności.

Starosta wskazał, że głównym przedmiotem sporu było to, czy inwestycja w postaci terenu rekreacyjnego pozbawia działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej. Organ wskazał, że nieruchomość inwestycyjna i działka nr [...] są objęte dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego regulującymi kwestię ciągów pieszo-jezdnych – uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz uchwałą zmieniającą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2018 r. Z części rysunkowej planu wynika, że nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1ZP, który przeznacza się na tereny zieleni urządzonej. Nieruchomość ta graniczy bezpośrednio z wydzielonym w planie ciągiem pieszo-jezdnym (symbol KD-PJ) stanowiącym dojazd do terenu oznaczonego symbolem 4MN,N, którego część stanowi działka nr [...]. Szerokość ciągu w liniach rozgraniczających zaprojektowano w planie jako 6 m, a odległość ciągu od zabudowy na działkach sąsiednich – 6 m od linii rozgraniczającej ciągu. W tych okolicznościach należy przyjąć, zdaniem Starosty, że już w dacie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę terenu rekreacyjnego (4 listopada 2019 r.) dostęp działki nr [...] do drogi publicznej był przewidziany i podlegał ochronie uregulowaniami aktów prawa miejscowego. Faktycznie jednak, jak wyjaśnił inwestor, działka nr [...] rzeczywistego dostępu do drogi publicznej nie ma i nigdy nie miała.

Z projektu budowlanego też wynika, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, że inwestycja została zaprojektowana na działce nr [...] (później podzielonej na działki nr [...] i [...]), natomiast działka nr [...] (druga z wydzielonych z pierwotnej działki nr [...]) nie została objęta projektem zagospodarowania terenu, czyli obszar przewidziany jako ciąg pieszo-jezdny nie znalazł się w zakresie opracowania. Żaden z elementów inwestycji (hydrant, parkingi) nie został umieszczony na projekcie zagospodarowania terenu i nie znalazł się w granicach działki nr [...]. Starosta wskazał, że działka nr [...] ma około 6 m szerokości, co jest zgodne z punktem 3.8 planu miejscowego i przewidziano na niej ciąg pieszo-jezdny niebędący drogą publiczną a wewnętrzną. Na wydzielonej z działki nr [...] działce nr [...] utwardzono wjazd na teren rekreacyjny i działkę nr [...], a na działce nr [...] wyznaczone są miejsca postojowe zgodnie z projektem budowlanym.

Zdaniem Starosty, zakres opracowania jest zgodny z prawem budowlanym i warunkami technicznymi, w szczególności skoro inwestycja nie obejmuje działki nr [...] przeznaczonej w planie pod ciąg pieszo-jezdny, to nie można przyjąć, że pozbawia nieruchomość wnioskodawczyni dostępu do drogi publicznej zagwarantowanego w planie miejscowym. Odrębnym i pozostającym poza zakresem postępowania zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia obecnego stanu faktycznego terenu przewidzianego w planie pod drogę wewnętrzną mającą zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej oraz spełnienie przez ten teren warunków technicznych. Organ pierwszej instancji zakwestionował twierdzenia strony, iż na skutek podziału działki nr [...] doszło faktycznie do etapowania inwestycji, o którym mowa w art. 33 ust. 1 P.b. Inwestycja obejmowała wyłącznie budowę terenu rekreacyjnego na działce nr [...] w C. i nie była częścią większego zamierzenia inwestycyjnego. Nie było zatem powodów żądać od inwestora określenia poszczególnych etapów inwestycji i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., dla całego zamierzenia budowalnego.

Z kolei analiza cech inwestycji, jej charakteru i sposobu użytkowania, pod kątem odziaływania na działkę H.M. w postaci hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego, jak również możliwość zalewania wodami opadowymi czy gruntowymi, w związku ze zmianą ukształtowania terenu, prowadzi do wniosku, że wszelkie normy w tym zakresie są zachowane. Głównym elementem mogącym mieć wpływ na działkę nr [...] są miejsca postojowe, przeznaczone dla użytkowników terenu rekreacyjnego, jednak miejsca te zaprojektowano od strony drogi publicznej i nie będą oddziaływać na działkę nr [...]. Starosta stwierdził, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, nie ogranicza planowanej zabudowy działki wnioskodawczyni, a przedsięwzięcie nie obejmuje terenu przewidzianego w planie miejscowym pod ciąg pieszo-jezdny. Zatem inwestycja nie pozbawia nieruchomości nr [...] dostępu do drogi publicznej.

V. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H.M. Zarzuciła naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 3 pkt 20 P.b., art. 33 ust. 1 P.b., art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., art. 7, 77 § 1, 80, 8 K.p.a. art. 7 Konstytucji, art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., naruszenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2018 r.; art. 6 w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona akcentowała pozbawienie jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej; zaprojektowanie inwestycji oddziałującej niekorzystnie na jej nieruchomość przez immisje świetlne, dźwiękowe oraz przez umiejscowienie poszczególnych elementów infrastruktury; faktyczne etapowanie inwestycji powstające w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zawężenie drogi dojazdowej do jej nieruchomości; spowodowanie, że droga do jej nieruchomości faktycznie ma szerokość około 4,5m i nigdy nie będzie zrealizowana, co generuje szkodę w jej majątku; wydanie pozwolenia na budowę z pominięciem uwarunkowań wynikających z prawa miejscowego (uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2018 r., tj. bez uwzględnienia faktycznego braku możliwości wykonania w przyszłości drogi dojazdowej do nieruchomości nr [...], zgodnie z planem miejscowym). Odwołująca wskazała, że nie sprawdzono twierdzeń inwestora, iż "drogi tam nigdy nie było i nie będzie", w sytuacji w której to odwołująca korzystała z tej drogi od roku 2002 i wielokrotnie z Gminą czyniła ustalenia dotyczącej tej drogi oraz która to droga znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego; niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2018 r., ponieważ inwestycja i zatwierdzony projekt dotyczą nieruchomości nr [...] oznaczonej w planie jako KD-PJ - ciąg pieszo-jezdny, a rzeczywiście został tam wykonany parking oraz zieleń urządzona; spowodowanie na skutek podziału działki nr [...], że wydzielono pas nieruchomości o szerokości 1 metra i długości 30 metrów, który nie ma żadnego przeznaczenia gospodarczego, a miał na celu wyłącznie wyłączenie jej z udziału w postępowaniu i pozbawienie przysługujących jej praw strony.

VI. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2023 r. Wojewoda P. uchylił w całości decyzję Starosty z [...] października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Decyzja została także wydana przedwcześnie oraz bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego, Starosta przyznał H.M. status strony postępowania, jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, dlaczego ustalił znajdowanie się działki wnioskodawczyni w obszarze oddziaływania inwestycji. Starosta wskazał, że biorąc pod uwagę lokalizację, wielkość i charakter inwestycji oraz regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obszar oddziaływania inwestycji może ewentualnie obejmować nieruchomość H.M. Tymczasem, w ocenie Wojewody, Starosta powinien – z uwagi na treść art. 28 ust. 2 P.b. – "ustalić obszar oddziaływania przedsięwzięcia i na jego podstawie ustalić strony postępowania administracyjnego", w tym jednoznacznie wskazać czy obszar oddziaływania inwestycji w postaci budowy terenu rekreacyjnego obejmuje działkę nr [...]. Działanie Starosty jest sprzeczne, bowiem z jednej strony wskazuje, że H.M. uznaje za stronę postępowania, a z drugiej – wzywa ją do wykazania naruszenia interesu prawnego. Przy czym kierując to wezwanie organ nie podał żadnej jego podstawy prawnej.

Wojewoda zakwestionował ustalenie Starosty o położeniu całości nieruchomości inwestycyjnej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1ZP. Wskazał, że o ile działka nr [...] położona jest na tym obszarze, to działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KD-PJ, który przeznacza się na ciąg pieszo-jezdny. Skoro więc Starosta udzielił pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], to nieprawidłowo ustalił, że teren przeznaczony w planie pod ciąg pieszo-jezdny nie znalazł się w granicach opracowania. W ten sposób Starosta nieprawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości inwestycyjnych określonych w planie miejscowym. Dlatego winien raz jeszcze poddać analizie planowane przedsięwzięcie pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego oraz przeanalizować zasadność zarzutów H.M.

Zdaniem Wojewody, Starosta nie poddał analizie kwestii hałasu emitowanego z terenu rekreacyjnego. Inwestor chcąc uzyskać pozwolenie na budowę winien wykazać, że planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie normy prawne.

Wojewoda zalecił również włączenie do akt sprawy decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej powoływanej w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że wystąpienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) wyłącza konieczność merytorycznej oceny zarzutów odwołania. Starosta, w ponownie prowadzonym postępowaniu, winien wyeliminować naruszenie prawa związane z nieuznaniem H.M. za stronę postępowania i przeprowadzić postępowanie na nowo, z zapewnieniem stronom czynnego udziału. Należy też wyeliminować wady postępowania wcześniejszego oraz odnieść się do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Starosta B. obowiązany będzie również wziąć pod uwagę argumenty przedstawione w odwołaniu H.M. z 7 listopada 2022 r.

VII. Sprzeciw do sądu administracyjnego wniosła Gmina C.. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania i prawidłowym winno być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

2) art. 6, 7, 77 § 1 i 80 w związku z art. 107 K.p.a. przez dokonanie przez organ drugiej instancji błędnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że:

a) organ pierwszej instancji niewłaściwie zbadał status H.M., a w ponownie prowadzonym postępowaniu winien wyeliminować naruszenie prawa związane z nieuznaniem jej za stronę, w sytuacji gdy Starosta uznał ją za stronę, co determinowało rodzaj podjętego rozstrzygnięcia w trybie wznowieniowym;

b) organ pierwszej instancji nie poddał analizie kwestii hałasu emitowanego z terenu rekreacyjnego, podczas gdy organ rozpatrzył zarzut H.M. w tym zakresie, a obowiązujące przepisy prawa nie wymagają od inwestora przedłożenia wraz z projektem budowlanym modelowych obliczeń poziomu hałasu. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie ujawniły się kwestie wskazujące na ponadnormatywne emitowanie przez inwestycję hałasu - projektant zamierzenia takich nie stwierdził, zatem projektowane rozwiązania nie wymagały podejmowania jakichkolwiek dodatkowych działań (badań, opinii) ukierunkowanych na ochronę terenów sąsiednich przed hipotetycznym, ponadnormatywnym hałasem;

3) art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej i przerzucenie na organ pierwszej instancji obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w miejsce ewentualnego skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a., co spowoduje również naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.);

4) art. 136 w związku z art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. przez brak wyjaśnienia, dlaczego nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, szczególnie w sytuacji gdy zakres wskazanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zawartego w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia ponownego prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie.

Zdaniem wnoszącej sprzeciw Gminy, istniały podstawy do zastosowania art. 136 K.p.a., a nadto skoro decyzja Starosty została wydana w trybie wznowienia postępowania – to niezrozumiałe jest nakazanie wyeliminowania przez organ pierwszej instancji naruszenia prawa związanego z nieuznaniem H.M. za stronę, bowiem Starosta uznał ww. za stronę. Gmina podkreśliła, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają od inwestora przedłożenia wraz z projektem budowlanym modelowych obliczeń poziomu hałasu, a w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Interes osób trzecich nie może naruszać prawa inwestora. Zdaniem Gminy, Starosta odniósł się do zarzutu umiejscowienia hydrantu i parkingu, stwierdzając że nie są one zlokalizowane w ciągu pieszo-jezdnym. Ponadto teren wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego został wskazany precyzyjnie – teren inwestycji w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę obejmuje teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń urządzoną (1ZP) oraz ciąg pieszo-jezdny (KD-PJ). Zdaniem Gminy, dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia stanowiły wykładnię przepisów prawa a nie wskazują na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

VIII. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że Starosta nie dokonał weryfikacji planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz błędnie przyjął położenie całości inwestycji na obszarze oznaczonym symbolem 1ZP (tereny zieleni urządzonej). Nadto, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek zbadać immisje w takim zakresie, w jakim są ujęte w ramy prawne, a taka sytuacja dotyczy hałasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

IX. Sprzeciw podlega oddaleniu, bowiem przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie został naruszony w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dodać należy, że zakres okoliczności istotnych w sprawie i podlegających wyjaśnieniu wyznaczają przepisy prawa materialnego. Prawidłowość postawienia zarzutu niewyjaśnienia tych okoliczności, sformułowanego w decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Nieco bardziej rozbudowana sytuacja występuje, gdy decyzja kasacyjna została wydana w postępowaniu wznowionym, a z takim mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wówczas w pierwszej kolejności organ ustala wystąpienie (zaistnienie) podanej we wniosku o wznowienie podstawy wznowienia (gdy wznowienie, jak w rozpatrywanym przypadku, nastąpiło na wniosek), a następnie po pozytywnym przesądzeniu tej okoliczności – dokonuje rozpatrzenia sprawy co do istoty. Zgodnie bowiem z art. 148 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji wznowił - na wniosek H.M. złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty B. z [...] listopada 2019 r. o udzieleniu Gminie C. pozwolenia na budowę terenu rekreacyjnego na działce nr [...]. Zgodnie z ww. przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Tak wskazana podstawa wznowienia powoduje, że we wznowionym postępowaniu organ ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca wznowienia powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną (czy ma interes prawny w tym postępowaniu), a jeśli tak i prawa do bycia stroną został pozbawiony – organ powinien ponownie rozpoznać sprawę z udziałem pominiętej strony. Zdaniem sądu, w przypadku decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. we wznowionym postępowaniu, z uwagi na specyfikę tego postępowania (dwuetapowego, jak wyżej wyjaśniono), "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" może dotyczyć zarówno okoliczności istotnych dla ustalenia podstawy wznowienia, jak i okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy, po przesądzeniu że podstawa wznowienia wystąpiła.

Z uwagi na to, że decyzją ostateczną w sprawie niniejszej (co do której toczy się wznowione postępowanie) jest decyzja o pozwoleniu na budowę, interes prawny wnioskodawczyni wznowienia należało ustalić w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b., w brzmieniu Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. z uwagi na datę wszczęcia postępowania wznowionego – art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471 ze zm.). Pozytywne przesądzenie kwestii interesu prawnego zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania "co do istoty sprawy", tzn. do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pozwolenie na budowę mogło zostać udzielone, a więc do przeanalizowania przesłanek z art. 35 P.b. W zależności od wyniku tej oceny, organ powinien wydać jedno z rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 151 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania wznowionego (określonego w art. 149 § 2) wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1); w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2); w sprawach, o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (§ 3).

X. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z powyższego wynika, że kluczowym dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest zagadnienie "obszaru oddziaływania obiektu" w wyżej wskazanym rozumieniu. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia. Interesy uzasadnione to bowiem interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Inaczej rzecz ujmując, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie jedynie faktycznie) chronionym interesem. Przy tym, jak wskazano w sprawie II OSK 2063/15, "kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych" (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie wskazał Wojewoda w sprawie niniejszej, że z decyzji Starosty wydanej we wznowionym postępowaniu właściwie nie wynika z jakiego powodu uznano H.M. za stronę postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę z [...] listopada 2019 r. Decyzja ta jest wewnętrznie sprzeczna w tym zakresie. Starosta bowiem wskazał, że "sporna inwestycja, z uwagi na jej lokalizację względem działek sąsiednich oraz wielkość i charakter planowanej inwestycji (teren rekreacyjny z m.in. placem zabaw, skate parkiem i siłownią), a także regulacje zawarte w obowiązującym na terenie inwestycji planie zagospodarowania przestrzennego (lokalizacja drogi wewnętrznej łączącej działkę nr ewid. [...] z drogą publiczną), może ewentualnie obejmować obszarem oddziaływania nieruchomość Pani H.M. sąsiadującą z terenem inwestycji, co w konsekwencji oznacza, że Pani H.M. powinna być uznana za stronę zaskarżonego postępowania" – co wskazuje na przyjęcie interesu wnioskodawczyni jako wyłącznie potencjalnego, bez wskazania z powodu jakich przepisów i w jaki sposób to oddziaływanie może następować. Dalej z kolei Starosta wskazał, że plan miejscowy gwarantuje wnioskodawczyni dostęp do drogi publicznej przez ciąg pieszo-jezdny o szerokości 6 m przewidziany na działce nr [...] i oznaczony symbolem KD-PJ (wyrysowany w planie miejscowym), a także że wszelkie normy w zakresie elementów oddziałujących na działki sąsiednie zostaną zachowane (s. 13 decyzji Starosty) - co z kolei, zdaniem sądu, wskazywałoby, że w ocenie Starosty brak jest jakiegokolwiek zagrożenia dla uzasadnionych interesów wnioskodawczyni, w tym z uwagi na prawne zapewnienie ciągiem pieszo-jezdnym dostępu do drogi publicznej oraz z uwagi na inne oddziaływania (np. miejsca postojowe zaprojektowano od strony drogi publicznej, wody opadowe będą odprowadzane wyłącznie na działkę inwestycyjną, nie wskazano norm hałasowych mających być przekroczonymi). Z kolei na stronie 10 swojej decyzji Starosta wywodzi, że "z wyjaśnień Gminy C. będącej zarządcą dróg i jednocześnie właścicielem terenu przewidzianego w p.z.p. jako dojazd do terenu 4 MN, U wynika, że rzeczywistego dostępu do drogi publicznej działka Wnioskującej nie ma i nigdy nie miała". Jednocześnie Starosta konsekwentnie wskazuje, że teren inwestycji obejmuje wyłącznie obszar oznaczony w planie symbolem 1ZP (zieleń urządzona) i nie obejmuje terenu przeznaczonego w planie pod ciąg pieszo-jezdny (KD-PJ), zatem nie narusza terenu KD-PJ, przez który plan miejscowy gwarantuje H.M. dostęp do drogi publicznej.

Z uwagi na powyższe wypowiedzi Starosty powstaje pytanie: czy zdaniem tego organu inwestycja oddziałuje czy nie oddziałuje na działkę wnioskodawczyni nr [...], w szczególności w aspekcie dostępu do drogi publicznej oraz czy sytuacja w zakresie tego dostępu uległa zmianie na skutek zrealizowania inwestycji w postaci terenu rekreacyjnego w kształcie zaprojektowanym. Starosta nie udziela jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Tymczasem w odwołaniu wnioskodawczyni wskazała, że "Strona korzystała z drogi od roku 2002 i wielokrotnie z Gminą czyniła ustalenia dotyczące tej drogi oraz która to droga znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego", "faktycznie korzystała z tej drogi od ponad 20 lat, na swój koszt utwardzała drogę, konsultowała się w sprawie umiejscowienia bramy wjazdowej, składała podania dot. wykonania nawierzchni". Przy czym ww. odwołanie (pismo z 7 listopada 2022 r.) nie było pierwszym pismem w sprawie, w którym wnioskodawczyni domagała się wszechstronnej oceny jej interesu prawnego w kontekście powyższych okoliczności. Wcześniej na faktyczne korzystanie z drogi wyrysowanej w planie miejscowym jako ciąg pieszo-jezdny wskazywała w piśmie z 10 lutego 2022 r. stanowiącym wypełnienie wezwania skierowanego do niej przez Starostę 14 stycznia 2022 r., ale też w odwołaniu od pierwszej decyzji Starosty wydanej we wznowionym postępowaniu. Wskazywała też, że na skutek wykonania ciągu pieszo-jezdnego doszło do zwężenia dojazdu do jej nieruchomości do szerokości 3,5 m, podczas gdy plan miejscowy gwarantuje jej szerokość ciągu pieszo-jezdnego 6 m (np. k. 163 verte).

Zdaniem też sądu, Starosta pozostawił poza zakresem swoich rozważań i ocen szereg okoliczności faktycznych mogących mieć istotne znaczenie w sprawie, a dotyczących właśnie interesu prawnego wnioskodawczyni, które zostały wskazane w odwołaniu. Pełnomocnik wnioskodawczyni wskazywał m.in., że nie zbadano immisji (w postaci hałasu, odziaływań świetlnych z uwagi na oświetlenie terenu rekreacyjnego). Zostało to zignorowane przez organ pierwszej instancji. Nie jest to tymczasem zagadnienie niemające wpływu na wynik sprawy oraz irrelewantne dla interesu prawnego wnioskodawczyni (a nie wyłącznie interesu faktycznego). Zauważyć bowiem należy, że akurat nasadzenia mające chronić m.in. przed hałasem, przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu wzdłuż granicy terenu inwestycyjnego z ciągiem pieszo-jezdnym, zostały wprowadzone przez projektanta właśnie z uwagi na prawdopodobieństwo immisji. Na k. 34 projektu budowlanego w części 6.2.2. "Pas zieleni wzdłuż ciągu pieszego (dojście do działki nr [...])" wskazano w sposób następujący: "W celu ograniczenia możliwego wpływu hałasu na bezpośrednio sąsiadujące domy prywatne projektuje się nasadzenia w postaci szpaleru roślin zimozielonych wzdłuż projektowanego ciągu pieszego prowadzącego do działki nr [...]". Powstaje w związku z tym pytanie, dlaczego Starosta zupełnie pominął ten aspekt w przypadku działki wnioskodawczyni, której granica znajduje się w odległości około 1 m od granic terenu inwestycyjnego. Tymczasem odległości ww. domów prywatnych od granic terenu inwestycyjnego są zdecydowanie większe, skoro sam ciąg pieszo – jezdny ma mieć szerokość 6 m (vide projekt zagospodarowania terenu – rysunek A01). Reasumując tę część rozważań stwierdzić więc trzeba, że trafnie Wojewoda na s. 7 swojej decyzji sformułował wytyczne: "Starosta B. winien jeszcze raz rozpatrzeć materiał dowodowy, ustalić stan faktyczny sprawy i jednoznacznie wskazać czy obszar oddziaływania inwestycji – budowy terenu rekreacyjnego – obejmuje działkę nr ewid. [...]".

Powyższej konkluzji o konieczności wnikliwego i przede wszystkim jednoznacznego wypowiedzenia się przez Starostę o posiadaniu przez wnioskodawczynię interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę terenu rekreacyjnego nie podważa – co akcentuje się w sprzeciwie – okoliczność przyznania H.M. statusu strony postępowania. Problem bowiem polega na tym, że ogólne, tak jak to uczynił Starosta, a zarazem wyprowadzone z wewnętrznie sprzecznej argumentacji, przyznanie istnienia tego interesu niepoparte szczegółowymi rozważaniami odnoszącymi się do konkretnych przepisów prawa i sytuacji faktycznej, a przede wszystkim bez wskazania na czym ten interes prawny polega - oddziałało też na to, w jaki sposób Starosta ocenił ostatecznie projekt budowlany. Zdaniem sądu, bez wnikliwego zbadania interesu prawnego wnioskodawczyni nie jest w sprawie możliwe rzetelne zbadanie projektu budowlanego, bowiem kwestia interesu prawnego związanego przede wszystkim z dostępem do drogi publicznej (ale też z ograniczeniem immisji) waży na tym w jakim kształcie może (bądź nie może) być ten projekt zatwierdzony we wznowionym postępowaniu. Kluczowe jest przede wszystkim ustalenie, jak ten dostęp był zagwarantowany przed zrealizowaniem terenu rekreacyjnego (skoro wnioskodawczyni twierdzi, że korzystała z drogi od 2002 r. i ją utwardzała przy wiedzy Gminy C.) oraz – skoro jak twierdzi inwestor dostępu nigdy nie było i nie będzie – w jaki sposób doszło do podziału działki wnioskodawczyni na działki, które powinny mieć przecież dostęp do drogi publicznej (decyzji podziałowych nie załączono do akt sprawy). Gdyby się jednoznacznie okazało, że nieruchomość wnioskodawczyni posiadała – przed zrealizowaniem terenu rekreacyjnego – dostęp do drogi publicznej, a po jej zrealizowaniu dostępu tego została pozbawiona – organ musiałby rozważyć czy przesądza to wyłącznie o istnieniu jej interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy też ma wpływ na dopuszczalność zatwierdzenia projektu budowlanego. W tym zatem w tej sprawie wyraża się konieczność uwzględnienia zasady poszanowania "uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej", że przez ogólne i w istocie wewnętrznie sprzeczne przesądzenie posiadania przez wnioskodawczynię interesu prawnego – pominięto zupełnie w czym ten interes się wyraża. Udzielenie zaś odpowiedzi na to pytanie może mieć znaczenie nie tylko dla potwierdzenia istnienia interesu prawnego (potwierdzenia wystąpienia podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale też dla sposobu rozpoznania, we wznowionym postępowaniu, wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, bez wszechstronnego zbadania na czym w sprawie niniejszej polega interes prawny wnioskodawczyni (sąd tego nie przesądza, jak również nie uczynił tego Wojewoda w zaskarżonej decyzji kasacyjnej) nie było możliwe przystąpienie przez Starostę do kolejnego etapu wznowionego postępowania czyli zbadania czy spełnione zostały warunki do wydania pozwolenia na budowę. Zaledwie wskazanie, że H.M. interes prawny posiada (oparte na wewnętrznie sprzecznych twierdzeniach, zgodnie z którymi dostęp do drogi publicznej jej nieruchomość ma zapewniony, choć faktycznie nigdy on nie istniał i istnieć nie będzie, przy kwestionowaniu tego ustalenia przez wnioskodawczynię wskazującą, że inwestycja ją tego dostępu pozbawiła bądź pozbawi definitywnie w przyszłości) - pozostawia poza zakresem rozważań dopuszczalność zatwierdzenia projektu budowlanego w przedstawionym przez inwestora kształcie w zakresie odnoszącym się do wpływu inwestycji na zagwarantowanie sąsiedniej działce nr [...] dostępu do drogi publicznej. Niewątpliwie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, zatem wskazanie jej jako podlegającej wyjaśnieniu w pierwszej instancji nie narusza prawa, co czyni wydaną decyzję kasacyjną prawidłową. Przyznać należy w pewnym zakresie rację pełnomocnikowi wnoszącej sprzeciw Gminy, że "stwierdzone przez organ II instancji uchybienie sprowadza się do oceny prawnej statusu Strony, a nie do samego rozstrzygnięcia o przyznaniu statusu Strony, skoro pani H.M. została za stronę postępowania uznana". Problem jednak w tym, że bez konkretnego wskazania z czego konkretnie ten status strony wynika i czy na skutek zaprojektowania terenu rekreacyjnego nie doszło do nadmiernej, nieuprawnionej ingerencji w prawa wnioskodawczyni, nie jest możliwa odpowiedź na pytanie czy projekt budowlany w ogóle mógł być zatwierdzony, a jeśli tak to czy na pewno w kształcie przedstawionym przez inwestora, czy też powinien być zmodyfikowany w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu (ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, ochrony przed immisjami, które już w samym projekcie budowlanym zostały zidentyfikowane jak chociażby hałas). Nie sposób też przyjąć, że niezbędne ustalenia wyżej wskazane to zaledwie "wykładnia przepisów prawa" jak twierdzi się w sprzeciwie. Ustalenie na czym polega interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest "wykładnią prawa" ale zbadaniem okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

XI. Trafnie również zarzucił Wojewoda organowi pierwszej instancji "błędne odczytanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" i nieprawidłowe wskazanie, że "zakres inwestycji nie znajduje się na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem KD-PJ przeznaczonym pod ciąg pieszo-jezdny, stanowiącym m.in. dojazd do nieruchomości Wnioskodawczyni" (s. 9 zaskarżonej decyzji). Zestawienie projektu zagospodarowania terenu (rysunek A01 w projekcie budowlanym, na którym widoczna jest numeracja działek) z rysunkiem do uchwały z 2018 r. w sprawie zmiany planu miejscowego (k. 14 akt adm. pierwszej instancji) wskazuje, że teren inwestycji obejmuje również fragment ciągu pieszo-jezdnego stanowiący wydzieloną decyzją z 2 marca 2020 r. (k. 31 akt adm. pierwszej instancji) działkę nr [...] o powierzchni 35 m2. Na zdjęciach załączonych do odwołania (pismo z 7 listopada 2022 r., np. k. 207 akt adm. pierwszej instancji) wyraźnie widać – wbrew twierdzeniom inwestora czyli Gminy C., powtórzonych na s. 10 decyzji Starosty – że hydrant umiejscowiony jest niedaleko krawężników ograniczających wjazd wykonany na działce nr [...], ale poza terenem utwardzonym na tej działce, w sąsiedztwie przenośnej toalety oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu symbolem krzyżyka w kwadratowej ramce (legenda) – i wyrysowanej na projekcie w granicach działki nr [...]. Z wysokim prawdopodobieństwem prawdziwie więc twierdzi Wojewoda, iż inwestycję w części zaprojektowano na obszarze o symbolu KD-PJ, z tym że hydrant poza jej terenem, możliwe że na działce nr [...] (ponownie: porównanie zdjęć załączonych do odwołania oraz projektu zagospodarowania terenu). To wymaga wyjaśnienia, a brak jest wnikliwego rozważenia tych okoliczności przez Starostę. Nie wiadomo więc, czy pewnych elementów infrastruktury inwestycji nie zaprojektowano (dopuszczono) na terenie KD-PJ w sposób ingerujący w interes prawny wnioskodawczyni, pozbawiający jej działkę dostępu do drogi publicznej. Czyni to wydaną w pierwszej instancji decyzję przedwczesną, opartą na niedostatecznie wnikliwej ocenie stanu faktycznego i prawnego, a przez to wadliwą w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dowiedziono w pierwszej instancji, zdaniem sądu, że doszło do poszanowania uzasadnionego interesu wnioskodawczyni, w tym w szczególności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej w sposób mogący skutkować wydaniem w postępowaniu wznowionym identycznej decyzji jak ostateczna z listopada 2019 r. Istniały więc podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia Starosty na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co czyni zaskarżoną decyzję nienaruszającą prawa. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że decyzja organu pierwszej instancji – mimo jej obszerności (16 stron) – w sposób niewystarczający odnosi się do kluczowych zagadnień w sprawie, co jest skutkiem niedostatecznego do wydania rozstrzygnięcia wyjaśnienia istoty sprawy. Decyzja ta jest w znacznej mierze sprawozdawcza a nie ocenna, nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wymaganych przez art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie okoliczności wyżej wskazanych. Na marginesie też wskazać należy, że nie sięgnięto do akt poprzedniego postępowania o pozwolenie na budowę, co może okazać się pomocne dla wyjaśnienia okoliczności kluczowych w sprawie.

XII. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) sprzeciw oddalono.