Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 302/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o. o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 205/23 w sprawie ze skargi H. Sp. z o. o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. Sp. z o. o. w Z. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 205/23 oddalił skargę H. Sp. z o. o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łodzi z [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

H. Sp. z o. o. w Z. (dalej: "skarżąca", "spółka") w dniu 31 maja 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w O. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. We wniosku ubiegano się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do wariantu 5.4 półnaturalne łąki wilgotne. Powierzchnia zadeklarowanych działek wynosiła 53,86 ha.

W dniu 27 lutego 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynęły pisma E. B. datowane na 20 grudnia 2017 r., w których wskazała ona na możliwość wystąpienia nieprawidłowości dotyczących przyznawanych płatności dla działek ewidencyjnych nr:

- [...], [...], [...]gmina B. S., powiat s., województwo zachodniopomorskie;

- [...], [...], [...], [...], [...] gmina M. K., powiat p., województwo wielkopolskie;

- [...] , [...] gmina R., [...], [...], [...], [...] gmina R. M., [...], [...], [...], [...], [...] gmina F., powiat k., województwo świętokrzyskie.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z 17 maja 2018 r. przyznał skarżącej płatność w łącznej wysokości 46.925,85 zł za realizację Wariantu 5.4 półnaturalne łąki wilgotne w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2017.

Organ I instancji zawiadomił Prokuraturę Krajową o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Z. B., będącego współwłaścicielem spółki. Następnie z urzędu wznowiono postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2017 zakończonego decyzją ostateczną z 17 maja 2018

Następnie organ I instancji decyzją z 6 maja 2021 r. uchylił decyzję z 17 maja 2018 r. oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z 29 lipca 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 884/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 6 maja 2021 r. i postanowienie organu I instancji nr 9005-2019-000588. Wyrok jest nieprawomocny. Strona wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Organ I instancji decyzją z 28 czerwca 2022 r., orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez spółkę płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego w łącznej wysokości 46.925,85 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przekazana na konto strony płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna stanowiła kwotę nienależną w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z 9 maja 2008 r o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR"), co musiało skutkować zobowiązaniem strony do jej zwrotu.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji organ II instancji decyzją z 31 stycznia 2023 r. nr 0099/2023 utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 884/21. Nieprawomocny wyrok, w tym również wyrok uwzględniający skargę do czasu uprawomocnienia się nie wywołuje skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności. Zaskarżony akt wiąże i czynność powinna być wykonywana. Obecnie sprawa dotycząca kampanii 2017 znajduje się w NSA i oczekuje na rozpoznanie (sygn. akt I GSK 1199/22). Skoro wyrok WSA jest nieprawomocny, to nie wywiera on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 29 lipca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 6 maja 2021 r.

Organ II instancji podniósł, że w sprawie zaistniał obowiązek zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za rok 2017 jako nienależnie pobranych. Na zmianę takiego stanowiska nie wpływa nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 884/21. Nawet w sytuacji braku skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 17 maja 2018 r. to płatność przyznana i wypłacona na ich mocy nadal ma charakter nienależny.

Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż 87 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 94,70 ha zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 w większości jest przedmiotem współposiadania Z. B. i E. B. i zostały wydzierżawione spółce H. Z. B., który wydzierżawia H. Sp. z o. o. grunty rolne, sam deklaruje się jako prowadzący działalność rolniczą i wnioskuje o przyznanie płatności. Łączna różnica pomiędzy potencjalną wysokością płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, na 2017 r., jaką otrzymałoby wszystkich osiem podmiotów, a wysokością płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w przypadku zadeklarowania wszystkich działek w jednym wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, wynosi 28 112,69 zł.

Organ II instancji podniósł, że stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do ustalenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowy w dążeniu do uzyskania korzyści. Istniała zatem, gdy chodzi stronę, przesłanka subiektywna - zamiar uzyskania korzyści w postaci płatności w wysokości wyższej niż przysługiwałaby gdyby o płatność ubiegał się wyłącznie właściciel gruntów. Spółka poprzez udziałowca oraz prezesa zarządu którym jest Z. B. wraz z jego pracownikami zatrudnionymi w firmie W. członkami rodziny oraz utworzonymi spółkami uczestniczyła w mechanizmie mającym na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana. Sztuczne przemieszczanie określonych działek pomiędzy wskazanymi podmiotami pozwalało na uzyskanie większych korzyści majątkowych. Stworzenie takiego sztucznego podziału przez podmioty wnioskujące o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do deklarowanych działek rolnych o obszarach kwalifikujących je płatności, umożliwiało obejście ograniczeń powierzchniowych. W świetle istniejących powiązań, gospodarstwa rolne wskazanych powyżej podmiotów, stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a ich odrębność ma jedynie charakter formalnoprawny. Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że angażowano wiele podmiotów w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każdy z tych podmiotów prowadziła niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same podmioty spółki również zmierzały w ocenie organu wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.

Spółka poprzez prezesa zarządu była powiązana z D. M. - pracownik w firmie W. w Z., A. M. - pracownik w firmie W. w Z., K. P. - pracownik w firmie W. w Z., P. L. - pracownik w firmie W. w Z., Z. B. — posiadającym 50 udziałów i będącym prezesem zarządu w H. Sp. z o.o. oraz posiadającym do dnia 12 stycznia 2017 r. 100 udziałów i będącym prezesem zarządu w W. Sp. z o.o., A. B. - siostrą Z. B., posiadającą 1365 udziałów i będącą członkiem zarządu w W. Sp. z o.o., D. Z. - pracownik H. Sp. z o.o. oraz W. Sp. z o.o. - w której udziały posiadał Z. B. oraz A. B., (podmiot ten nie składał wniosku o przyznanie pomocy na rok 2016). Właścicielem gruntów rolnych, które zostały podzielone są Z. B. i E. B. (P.), co jest zgodne z treścią protokołów zeznań. Grunty te zostały wydzierżawione przez Z. B. osobom pozostającym z nim w zależności służbowej lub rodzinnej. Zeznający w charakterze świadka Z. B. oddał w dzierżawę grunty rolne, natomiast pracownicy W. Sp. z o.o. możliwość dzierżawy tych gruntów i korzyści finansowe z tego płynące traktowali jako dodatkową premię za sumienną pracę. Poza H. Sp. z o.o. oraz Z. B. żadna z osób, tj. P. L. i D. Z., A. M. nie posiadali parku maszynowego niezbędnego do wykonywania zabiegów agrotechnicznych na swoich działkach rolnych w związku z czym, zawierano umowy o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami. Poza spółką powierzchnia wydzierżawiana i zgłaszana do płatności przez pozostałe podmioty nigdy nie przekracza 50 ha, co pozwala na zmaksymalizowanie otrzymanych płatności.

Organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie wykazano, iż podział gruntów pomiędzy ubiegające się o płatności podmioty był w jakikolwiek sposób uzasadniony. Działania poszczególnych beneficjentów w aspekcie dzielenia areałów i ich powiązania zawodowe i rodzinne wskazują na celowość obejścia przepisów prawa, z ukierunkowaniem na optymalizację uzyskanej pomocy co do wartości kwot. W sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w zakresie płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Pomiędzy spółką Z. B., D. M., A. M., K. P., P. L., D. Z. oraz A. B. istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala stwierdzić, że ich utworzenie i podzielenie pomiędzy nich posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności. Właściciel nieruchomości rolnej Z. B. zawarł m.in. ze stroną konsensualną umowę dzierżawy. W rzeczywistości nie doszło jednak do przeniesienia posiadania gruntów rolnych a gospodarstwo w dalszym ciągu było prowadzone przez właściciela gruntów będącego udziałowcem i prezesem zarządu spółki.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję WSA w Łodzi wskazał, że istniała w obrocie prawnym decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 6 maja 2021 r. w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji z 17 maja 2018 r. o przyznaniu stronie skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 r. i o odmowie przyznania tej płatności. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Wprawdzie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 884/21 WSA w Łodzi uchylił decyzję nr 335/2021 lecz wyrok ten nie jest prawomocny. W sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzje o odmowie przyznania spółce płatności za 2017 r., to istniała podstawa do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego za 2017 r. Decyzja organu I instancji z 28 czerwca 2022 r. była zatem konsekwencją ostatecznej decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne za 2017 r. oraz o odmowie przyznania tej płatności. Nawet jednak, gdyby została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja organu uchylająca decyzję o przyznaniu spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2017 r. i odmawiająca przyznania tej płatności (tzn. decyzja z 6 maja 2021 r.), to i tak organy administracji miałyby podstawy do wydania decyzji w sprawie.

Sąd I instancji podkreślił, że Z. B. poprzez wydzierżawienie gruntów będących jego własnością różnym podmiotom, podczas gdy podmioty te nie prowadziły na nich samodzielnej działalności rolniczej, stworzył mechanizm mający na celu obejście prawa i uzyskanie wyższych płatności. Spółka była jednym z elementów tego mechanizmu. Z. B. wraz z byłą żoną E. B. (obecnie P.) w 2017 r. był właścicielem ponad 400 hektarów użytków rolnych położonych na terenie różnych województw. Grunty te zostały sztucznie podzielone i zgłoszone do płatności obszarowych przez różne podmioty powiązana ze sobą rodzinnie, organizacyjnie i zawodowo, a mianowicie przez spółkę, D. M., A. M., K. P., P. L., D. Z. i A. B. Celem tego podziału było uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w postaci zawyżonych płatności.

WSA w Łodzi podkreślił, że podstawę ustaleń faktycznych organów stanowiły nie tylko zeznania K. P. i E. P., ale również zeznania Z. B. (z 18 listopada 2020 r., z 11 grudnia 2019r., z 6 maja 2020 r.), D. M. (z 11 września 2019 r.), A. M. (z 24 czerwca 2019 r.), P. L. (11 września 2019 r.), D. Z. (z 25 czerwca 2019 r.) i A. B. (z 6 września 2019 r.). Organ obszernie przytoczył zeznania wskazanych osób. W przesłuchaniu E. P. 10 lipca 2019 r. uczestniczył Z. B., M. M., reprezentująca spółkę W., A. P., reprezentujący skarżącą. Skarżąca skorzystała z możliwości zadawania pytań temu świadkowi. Nie zgłosiła zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia tego dowodu. Złożone przez K. P. 4 lipca 2019 r. zeznania korespondują z zeznaniami innych świadków (A. M., D. M., P. L. i D. Z.), będących pracownikami skarżącej oraz spółki W., w których Z. B. posiada udziały i jest prezesem zarządu. Nie jest sporne, że w 2017 r. do płatności została zgłoszona przez A. M., D. M. i K. P. ta sama działka (nr [...]), która została podzielona pomiędzy te osoby, z tym samym rodzajem uprawy (gryką). Świadkowie D. M., A. M., K. P., P. L., D. Z. i A. B. nie posiadali parku maszynowego do wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Działki, na które zgłoszono wnioski o dopłaty znajdowały się znacznej odległości od miejsc zamieszkania (400 km – D. M., A. M., K. P., 380 km P. L., 90 km D. Z.). W przypadku gruntów położonych na terenie gminy B. S. prace polowe wykonywane były przez A. K. i S. K., których wskazał Z. B. Osoby te nie prowadziły indywidualnej działalności rolniczej. Były jedynie formalnymi posiadaczami gruntów zgłoszonych do płatności, na których działalność rolniczą faktycznie prowadził Z. B.

Zdaniem Sądu działki zgłoszone do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w 2017 r. zostały oddane w dzierżawę spółce przy czym była to ustna umowa dzierżawy (pisemnej umowy dzierżawy nie przedstawiono). O tym, że wydzierżawienie tych gruntów było kreowaniem sztucznych warunków świadczy fakt, że Z. B. po wydzierżawieniu działek nadal decydował o wszystkich istotnych elementach produkcji rolnej na zgłoszonych gruntach. Działki zgłoszone do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 r. (nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]) były własnością Z. i E. B. zaś z relacji Z. B. złożonych w dniu 18 listopada 2020 r. wynika, że wszelkie decyzje dotyczące zasiewów i zabiegów agrotechnicznych podejmował zarząd spółki w porozumieniu ze wspólnikami. W 2017 r. zarząd był jednoosobowy i był w nim prezes Z. B. zaś wspólników było dwóch (tzn. Z. B. i jego była żona E. B.). Oznacza to, że Z. B. jako prezes zarządu spółki po oddaniu spółce działek w dzierżawę nadal decydował o charakterze produkcji rolnej na działkach będących jego własnością (E. B. zeznała, że nie wiedziała o zawieranych umowach dzierżawy ani nie miała dostępu do dokumentacji spółki). W sytuacji zatem gdy Z. B. po oddaniu spółce działek rolnych w dzierżawę nadal decydował o produkcji rolnej na tych gruntach to oznacza, że wydzierżawienie tych działek stronie skarżącej było kreowaniem sztucznych warunków dla uzyskania jak największej płatności. Sąd I instancji podał w wątpliwość, czy w ogóle doszło do skutecznego zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy właścicielami działek (Z. B. i E. B.) a dzierżawcą (spółką H.). W przypadku wydzierżawiającego konieczne były oświadczenia Z. B. oraz jego byłej żony E. B., która zeznała, że nic nie wiedziała o zawieranych umowach dzierżawy, co prowadzi do wniosku, iż takiej umowy nie zawierała ze spółką H.

Zdaniem Sądu w sprawie spełnione zostały przesłanki obiektywne i subiektywne dla uznania, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności obszarowych.

W ocenie WSA w przypadku nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego za 2017 r. naruszenie prawa nastąpiło w dniu 31 maja 2017 r. tj. w dniu złożenia wniosków z nieprawidłową deklaracją zaś szkoda rozumiana jako nieuprawniona wypłata płatności miała miejsce w dniu 30 maja 2018 r. (data wypłaty płatności przyznanych decyzją z 17 maja 2018 r.). Ponieważ początek biegu terminu przedawnienia wyznacza zdarzenie, które miało miejsce jako ostatnie - czyli 30 maja 2018 r., to czteroletni termin przedawnienia roszczeń o zwrot płatności za 2017 r. upływa w dniu 30 maja 2022 r. W sprawie nastąpiła jednak przerwa biegu terminu przedawnienia. W myśl art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 takie przerwanie jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Aktami przerywającymi bieg terminu przedawnienia była decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia 6 maja 2021 r. o uchyleniu decyzji z 17 maja 2018 r. i odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2017 r. (doręczona spółce w dniu 11 maja 2021 r.) oraz utrzymująca je w mocy decyzja Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 29 lipca 2021 r. numer 335/2021 (doręczona w dniu 4 sierpnia 2021 r.).

H. Sp. z o. o. w Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, dalej: Rozporządzenie nr 2988/95) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą przekazania środków finansowych, a nie zaś w chwili zaistnienia nieprawidłowości - w tym przypadku, złożenia wniosku;

b) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia przerywa decyzja wydana w przedmiocie wznowienia postępowania o przyznaniu płatności, w sytuacji, gdy podstawy do przerwania biegu terminu przedawnienia stanowi ostateczna decyzja o zwrocie należności.

2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi nr 0099/2023 w sytuacji, w której już organ I instancji wszczął postępowanie po ustawowym terminie przedawnienia, a zatem z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co winno prowadzić do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa PROW) dokonując nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wywodząc z tego materiału wniosek, że H. Sp. z o.o. nie była posiadaczem działek ujętych we wnioskach o wypłatę dofinansowania za rok 2017 oraz zaniechując podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wydając decyzję opierając się jedynie na zeznaniach złożonych przez innych dzierżawców, odnosząc wskazany stan faktyczny analogicznie do sytuacji H. Sp. z o.o., w sytuacji, w której zarówno organ I jak i II instancji, nie dążyły w żaden do wyjaśnienia okoliczności wydzierżawienia przez skarżącą wskazanych nieruchomości, bezpodstawnie przyjmując, iż wskazane nieruchomości nadal pozostawały w posiadaniu Z. B.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o PROW określając, iż to na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, jednocześnie uniemożliwiając stronie wykazania mających dla sprawy okoliczności poprzez oddalenie złożonych w toku postępowania wniosków dowodowych,

d) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 83 § 2 i § 3 k.p.a. zaniechując pouczenia świadków P. L., K. P., D. Z., A. B., D. M., A. M. oraz Z. B. o prawie do odmowy składania zeznań i odpowiedzi na pytania, a następnie opierając ustalenia na zeznaniach tych osób złożonych w innej sprawie, w sytuacji, gdy świadkowie byli jednocześnie podejrzanymi w postępowaniu karnym, mogliby odmówić odpowiedzi na pytania w niniejszej sprawie;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania przepisy art. 82 k.p.a. przyznając walor wiarygodności zeznaniom K. P. złożonymi w Prokuraturze Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim, w sytuacji, w której w toku postępowania karnego, K. P. odwołał wszelkie złożone przez siebie zeznania, jednocześnie wskazując, iż w czasie ich składania w 2019 roku pozostawał w fazie maniakalnej choroby psychicznej wyłączającym świadomość, będąc jednocześnie pod silnym wpływem E. P., a co za tym idzie pozostaje on osobą niezdolną do postrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń; które to uchybienia wskazane w pkt 2 b) c) d) e) doprowadziły do naruszenia:

f) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie 1306/2013) - polegające na stwierdzeniu, iż warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, a więc w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, jak również, iż w niniejszej sprawie wystąpiły elementy subiektywny i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, a w szczególności Skarżąca nie miała woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanej; nadto poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla stworzenia sztucznych warunków przez Skarżącą w myśl tego przepisu wystarczy wydzierżawienie osobom trzecim nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności Prezesa Zarządu Skarżącej, działającej jako osoba fizyczna;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 19 października 2023 r., III SA/Łd 205/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 31 maja 2017 r. H. Sp. z o.o. w Z. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 do działek o powierzchni 53,86 ha. Decyzją z 17 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 na rok 2017 w łącznej wysokości 46.925,85 złotych. Postanowieniem z 14 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego w ARiMR O. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017 zakończone decyzją ostateczną. Decyzją z 6 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. uchylił dotychczasową decyzję z 17 maja 2018 r. i odmówił przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013 na rok 2017. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z 29 lipca 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r., III SA/Łd 884/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję z 29 lipca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 6 maja 2021 r. i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Zawiadomieniem z 12 kwietnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) przyznanych spółce na podstawie decyzji z 17 maja 2018 r., a następnie decyzją z 28 czerwca 2022 r. ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) w łącznej wysokości 46.925,85 złotych. Decyzją z 31 stycznia 2023 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał to rozstrzygnięci w mocy wskazując, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji wymiarowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych (...). Według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnośnie przedawnienia, należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18 (LEX nr 2700671): "Odnosząc się z kolei do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie tylko i wyłącznie do płatności wypłaconych beneficjentowi w terminie do końca 2009 r. Natomiast dla środków zrealizowanych w kolejnych latach, z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie - zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1120/2009, jak i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 65/2011 - zastosowanie mają regulacje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, które jednakże nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie. W przepisie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, wskazano m.in., iż w przypadku programów wieloletnich - a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007- 2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2020 r., I GSK 596/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przedstawił następujące stanowisko dotyczące przedawnienia: "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia oraz podziela zaprezentowaną argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r,, I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać należy doręczenie Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z dnia (...). Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych."

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego (...) lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

W tej sprawie ustalono, że rolnik nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Według § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (...) zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Natomiast, według § 3 pkt 3) rozporządzenia, podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, są inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zgodnie z art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005: Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 87 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 94,70 ha zadeklarowanych przez spółkę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 w większości jest przedmiotem współposiadania Z. B. i E. B. i zostały wydzierżawione spółce H., Z. B., który wydzierżawia spółce H. grunty rolne sam deklaruje się jako prowadzący działalność rolniczą i wnioskuje o przyznanie płatności. Łączna różnica pomiędzy potencjalną wysokością płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 r., jaką otrzymałoby wszystkich osiem podmiotów, a wysokością płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w przypadku zadeklarowania wszystkich działek w jednym wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 wynosi 28. 112,69 złotych. Doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat 8 gospodarstw o mniejszej powierzchni, zamiast jednego gospodarstwa o powierzchni około 400 ha.

Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisy kpa oraz przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z obowiązującym od 29 marca 2022 r. art. 10a ust.1, ust. 1a, ust. 1b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W postępowaniach (...) organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podobna regulacja zawarta jest w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy. Należy podkreślić, że przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator pięciokrotnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami, które w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania: art. 105 § 1 kpa; art. 7 kpa; art. 77 kpa; art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; art. 83 § 2 i 3 kpa,; art. 82 kpa.

Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Według art. 76 § 1 i 2 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. W ustawie Kodeks postępowania administracyjnego nie ma takiej regulacji, jak w ustawie Ordynacja podatkowa: Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być (...) oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Materiałami zgromadzonymi w toku wskazanych postępowań są zeznania świadków utrwalone w formie protokołów. Są to dokumenty urzędowe korzystające z dwóch domniemań – prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nich zawartych (wiarygodności). Protokół przesłuchania świadka w postępowaniu karnym posiada walor prawdziwości, kiedy został sporządzony przez uprawnionego funkcjonariusza zgodnie z przepisami procedury karnej oraz walor wiarygodności, co do prawdziwości zapisów umieszczonych w protokole. Czym innym natomiast jest ocena wiarygodności zeznań świadka, dokonywana przez właściwy organ administracji publicznej w ramach swobodnej oceny dowodów.

Należy wskazać, że w sprawie, w której wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., III SA/Łd 816/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. z 2 lipca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 27 kwietnia 2021 r., a także postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 14 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji 10 lipca 2019 r. przesłuchał świadka E. B., 18 listopada 2020 r. przesłuchał w charakterze strony Z. B. Następnie, postanowieniem z 30 listopada 2020 r. do akt sprawy dołączono protokoły przesłuchania sześciu świadków. Postanowieniem z 27 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji dołączył do akt protokoły przesłuchania Z. B. i K. P. Protokoły przesłuchania wskazanych osób mogły być dowodami w rozpoznawanej sprawie, podobnie jak i protokoły przesłuchań uzyskane z Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim.

Jeśli chodzi o ostatni, podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia Artykułu 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa: Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten zawiera klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Artykuł 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 jest przepisem unijnego prawa materialnego nakazującym Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył przepisów postępowania akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Skoro płatność finansowa wypłacona ze środków unijnych została pobrana nienależnie w wyniku naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego (sztuczne warunki), to zaistniała przesłanka z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – środki publiczne podlegają zwrotowi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 2 pkt 5 i z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.