Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 302/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi A. F. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia własności nieruchomości oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F. i M. C., reprezentowanych przez radcę prawnego E. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r. nr [...].

Decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 3 stycznia 2019 r. A. F. i M. C., reprezentowani przez radcę prawnego E. S., wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu pozbawienia własności nieruchomości stanowiących część majątku ziemskiego W., gmina B., będącego uprzednio własnością T. P., obejmującego łącznie 30 ha gruntów ornych i 1,7 ha łąk.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Starosta [...], w trybie art. 66 § 3 k.p.a., dokonał zwrotu wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] marca 2019 r. uchyliło powyższe postanowienie.

Decyzją z [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn.zm. – w skrócie "u.g.n."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – w skrócie "k.p.a."), odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji wskazał, iż odszkodowanie za nieruchomość przejętą, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie. Dekret, na podstawie którego nastąpiło przejęcie nieruchomości, nie przewidywał z tego tytułu jakiejkolwiek rekompensaty. Nie został on wyeliminowany z obrotu prawnego i wciąż jest aktem obowiązującym. Brak jest zatem podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania na podstawie innego aktu prawnego. Podkreślone ponadto zostało, iż art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ustanawiają ogólnej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej za różnego typu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Warunkiem wydania decyzji odszkodowawczej, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 jest obowiązywanie przepisu, który przewidywałby ustalenie odszkodowania.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego E. S. wnieśli o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. W ich przekonaniu art. 128 ust. 1 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być stosowane bezpośrednio. Ich zdaniem organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych pomimo tego, że skarżący wskazywali w swoim wniosku, iż konieczne dla procedowania kwestii odszkodowania jest pierwotne ustalenie wszelkich nieruchomości wchodzących w skład spornych 30 ha gruntów ornych i 1,7 ha łąk, które nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 czerwca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odszkodowanie należne jest nie tylko w sytuacjach całkowitego pozbawienia własności, ale również na wypadek, gdy nie można korzystać z własności w sposób odpowiadający temu prawu (ograniczenie korzystania z nieruchomości), co potwierdza orzecznictwo oraz poglądy z doktryny. Wnioskodawcy są zaś "kompletnie ograniczeni w możliwości wykonywania prawa własności". Powołano się również na uzasadnienie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), w którym wskazano, iż będzie możliwe ustalenie odszkodowania, gdy wywłaszczenie już nastąpiło.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulację art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a następnie wyjaśnił, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie może on stanowić samoistnej podstawy prawnej do przyznania odszkodowania. Z jego treści wynika bowiem, że pozbawienie prawa do nieruchomości to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Drugą stanowi wymóg, aby istniał obowiązujący przepis prawa, który przewidywałby ustalenie odszkodowania w określonej sytuacji. Rację mają wnioskodawcy, iż ustawodawca wprowadzając w 2004 r. ww. przepis zobowiązał się do uregulowania spraw, w których pozbawienie prawa do nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastrzegł jednakże, iż będzie to miało miejsce wyłącznie wówczas, gdy obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jak wskazał w dalszej części rozważań organ odwoławczy wnioskodawcy domagają się odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą część majątku ziemskiego W., gmina B., będącego uprzednio własnością T. P., obejmującego łącznie 30 ha gruntów ornych i 1,7 ha łąk. Z załączonych do akt sprawy organu I instancji postanowień spadkowych wynika, iż wnioskodawcy - A. F. i i M. C. - są spadkobiercami T. P. (postanowienia Sądu Rejonowego w S. z: [...] r. sygn. [...],[...]r. sygn. akt [...] i [...] r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego w W. z [...]r. sygn. akt [...]).

Prawo własności do wspomnianego wyżej terenu zostało odebrane byłemu właścicielowi na podstawie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn.zm. – dalej w skrócie "dekret PKWN"). Akt ten nadal obowiązuje, a w jego treści brak przepisu ustalającego prawo do uzyskania odszkodowania za nieruchomości, których prawo własności zostało odebrane na jego podstawie. Nie została zatem spełniona druga ze wskazanych wcześniej przesłanek, umożliwiająca ustalenie odszkodowania za przedmiotowy teren. Oprócz pozbawienia prawa do nieruchomości, co niewątpliwie miało miejsce w stosunku do spornego terenu, koniecznym jest istnienie przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania za odebrane w drodze dekretu PKWN z 1944 r. prawo własności. Bez tego przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1242/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter przepisu kompetencyjnego. Przepis ten należy do grupy przepisów kompetencyjnych, które stosuje się wespół z innymi przepisami, głównie przepisami prawa materialnego. Oznacza to, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może nigdy stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Dekret z 1944 r. nie zawiera w obowiązującym zakresie regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z jej art. 128 ust. 1, który zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa, polegającego na wywłaszczeniu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania. W myśl definicji zawartej w art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w trybie dekretu z 1944 r. Słusznie zatem Starosta [...] uznał, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Nie istnieje w obowiązujących przepisach regulacja, przewidująca ustalenie odszkodowanie za pozbawienia prawa własności do nieruchomości, dokonane na podstawie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle powyższych ustaleń, podniesione w odwołaniu zarzuty uznać należało za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi A. F. i M. C. reprezentowani przez radcę prawnego E. S., wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

I. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a naruszenie następujących norm prawa materialnego:

1. art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, gdyż nie wskazuje on, iż musi dojść do wywłaszczenia na podstawie decyzji ażeby nastąpiła wypłata odszkodowania z tego tytułu, co uwzględniwszy ponadto fakt, że sama definicja wywłaszczenia z art. 112 ust. 2 u.g.n. winna być stosowana do stanów zastanych po wejściu w życie tej normy, a nie do stanu opisanego w niniejszej sprawie, do którego jednakże zgodnie z przyjętymi przez organ za prawidłowe tezami orzecznictwa stosuje się art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. powoduje nieprawidłową wykładnię normy art. 128 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, iż zawężanie zakresu definicyjnego pojęcia wywłaszczenia do sytuacji wydania decyzji administracyjnej jest pozbawione podstaw i bezprawnie wyklucza z możności dochodzenia odszkodowania podmioty, które zostały pozbawione własności, lub których własność została ograniczona ex lege, która to wykładnia rodziłaby skutki pod postacią umożliwienia ustawodawcy każdorazowego pozbawiania własności nieograniczonej liczby podmiotów w drodze ustawy, bądź innych aktów prawnych bez konieczności wypłaty należnego odszkodowania, tym samym wprost naruszając przepisy Konstytucji RP, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie,

2. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przez brzmienie art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej winien być stosowany bezpośrednio, a które to normy zostały w sposób błędny zupełnie pominięte przez organ,

II. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a naruszenie następujących norm prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak było przesłanek do wydania orzeczenia utrzymującego decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, w szczególności ze względu na niezbadanie przez organ I instancji przedmiotu sprawy i nieprawidłowe wyłożenie norm prawa,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, w którym nie odniesiono się do wszystkich kwestii poruszanych przez skarżącego w złożonym odwołaniu, a w szczególności poprzez kompletne pominięcie kwestii konieczności ustalenia przez Starostę [...] całości majątku (nieruchomości), których spadkodawca moich mocodawców został pozbawiony bez ustalenia odszkodowania, co mogłoby być dokonane poprzez przeprowadzenie stosownych czynności dowodowych, w tym przez wystąpienie w trybie art. 7b k.p.a. do Wojewody [...] o przesłanie całości akt sprawy o sygnaturze [...] i włączenie ich do materiału dowodowego, a także poprzez podjęcie innych czynności, które mogłyby być uznane za wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a co w konsekwencji spowodowało, że organ I instancji bezpodstawnie oszacował wartość li tylko części gruntów z wskazywanych przez niego w komparycji decyzji 30 ha gruntów ornych i 1,7 ha łąk, a organ II instancji kompletnie tę kwestię pominął, pomimo bezpośredniego wskazywania na ten błąd przez skarżących w złożonym odwołaniu,

3. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez przyjęcie braku istnienia podstawy prawnej dla ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy normy te zostały wskazane, a organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się chociażby do kwestii bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP,

4. art. 15 k.p.a. poprzez brak respektowania zasady dwuinstancyjności nakazującej organowi drugiej instancji merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, a trudno uznać, że chociażby ze względu na brak odniesienia się do całokształtu argumentacji skarżących, do takiego rozstrzygnięcia doszło.

Zdaniem autora skargi w rozpatrywanej sprawie powstała sytuacja, w której państwo, które w oparciu o dekret PKWN zadziałało opresyjnie w stosunku do spadkodawców moich mandantów, aktualnie nie chce zadośćuczynić swojemu wadliwemu działaniu poprzez wyrównanie szkód, które wskutek tego działania powstały. Organ administracji nadto nawet nie jest w stanie dokonać dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co powoduje przerzucanie obowiązków w tym zakresie na samego poszkodowanego. Zasadniczo jedynym argumentem organu jest to, że nie istnieją przepisy, które przewidują zapłatę odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie dekretu PKWN. Należy jednak sięgnąć do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492): gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Podkreślił nadto, że podstawy do ustalenia odszkodowania nie mogą stanowić przepisy Konstytucji RP. Co prawda stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak nie sposób przyjąć, że na organach administracji spoczywa obowiązek zastosowania wprost art. 21 Konstytucji RP i wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ stwierdził, że skarżący nie są pozbawieni przewidzianej w tych regulacjach ochrony prawa własności, bowiem przysługuje im droga sądowa dochodzenia swoich roszczeń przed sądem cywilnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Brak jest tym samym podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekiwali tego skarżący.

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy - jak twierdzą skarżący - przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. mogą stanowić podstawę prawną do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, czy też – jak twierdzą organy obu instancji – brak jest podstaw do przyznania skarżącym odszkodowania za przejętą we wskazanym trybie nieruchomość, na podstawie wskazanych norm prawnych.

Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać przede wszystkim trzeba, że w sprawie niespornym jest, iż pierwotny właściciel majątku ziemskiego W., gmina B. obejmującego łącznie 30ha gruntów ornych i 1,7ha łąk - T. P., którego następcami prawnymi w drodze spadkobrania są obecnie skarżący, został pozbawiony prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym: stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zgodnie ze zdaniem trzecim art. 2 ust. 1 dekretu PKWN wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarb u Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (opubl. ONSAiWSA 2011/2/23, Lex nr 672624) dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej był aktem "jednorazowym", gdyż jego zastosowanie wyczerpało się na rewizji stosunków własnościowych zastanych w momencie jego wydania (wejścia w życie). Dekret ten zaś nie znajdował zastosowania do sytuacji formujących się w okresie późniejszym, a więc już po jego wejściu w życie. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wspomniany dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie został nigdy derogowany przez prawodawcę, nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego.

Przechodząc zatem do oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa przysługuje odszkodowanie za pozbawienie, na podstawie postanowień dekretu PKWN, prawa własności nieruchomości należy zwrócić uwagę na regulacje obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., na podstawie którego skarżący domagają się wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności do nieruchomości.

Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi mianowicie, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Z powyższego unormowania wynika, że warunkiem wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu jest po pierwsze – pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania i po drugie – przepisy obowiązującego prawa muszą przewidywać prawną możliwość ustalenia odszkodowania. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że co do zasady art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia prawa do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 czerwca 2017 r. I OSK 2192/15 - Lex nr 2364756, 26 lutego 2020 r. I OSK 3938/18 - Lex nr 2851200, 11 stycznia 2017 r. I OSK 341/15 - 2602189, 11 lipca 2017 r. I OSK 2857/15 - Lex nr 2359772, 2 sierpnia 2016 r. I OSK 2635/14 – Lex nr 2118752). Trzeba mieć jednak na względzie, że nie jest to jedyny warunek, który musi zostać spełniony do wydania decyzji o odszkodowaniu. Musi bowiem istnieć normatywna podstawa do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie warunku z punktu pierwszego, a mianowicie pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Jak była o tym mowa na wstępie rozważań obowiązujący w dalszym ciągu dekret PKWN expressis verbis wyklucza prawną możliwość przyznania wynagrodzenia za przejęcie nieruchomości ziemskiej. Bezspornym jest natomiast, że nie został spełniony drugi warunek, jako że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują prawnej możliwości ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności do nieruchomości w trybie dekretu PKWN. Warunkiem sine qua non zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest istnienie w obowiązującym stanie prawnym podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Warunek ten, jak trafnie oceniły organy orzekające w sprawie, nie został spełniony.

Podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania nie mogą również stanowić pozostałe unormowania ustawy o gospodarce nieruchomości, w tym przede wszystkim jej art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 112 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei, według art. 112 ust. 2 u.g.n wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przywołanych unormowań ugruntował się pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela, iż przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu, a zgodnie z definicję legalną wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Tymczasem prawo własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu i to przejście prawa własności nie było uzależnione od jakichkolwiek aktów stosowania prawa. Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana, wbrew stanowisku skarżących, za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Skoro więc przepis art. 128 ust. 1 wyraża ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem, rozumianego zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n., jako odjęcia prawa na podstawie decyzji, a w przypadku dekretu PKWN pozbawienie prawa następowało z mocy samego prawa, to tym samym do tego rodzaju pozbawienia własności nie ma zastosowania art. 128 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie jest możliwym wydanie w takiej sytuacji decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ten ostatni przepis, o czym była już wyżej mowa, uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. A zatem, w przypadku pozbawienia własności w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego.

W tym stanie rzeczy zgodzić się trzeba z organami orzekającymi obu instancji, że odszkodowanie za nieruchomości przejęte na podstawie art. 2 lit. e dekretu PKWN nie może zostać ustalone, na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, powołanego we wniosku skarżących, gdyż obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie. Takim przepisem nie jest również art. 128 ust. 1 u.g.n. ani też żaden przepis dekretu PKWN. Fakt, że dekret PKWN pozostaje w systemie prawnym, gdyż nie został nigdy derogowany, oznacza że nadal pozostają w mocy jego skutki oraz jego regulacja pozbawiająca właścicieli przejętych majątków odszkodowania. Regulacja ta nie pozwala na przyznanie odszkodowania za przejęte na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskie. A zatem, w tej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 128 ust. 1 i art. 112 ust. 2 u.g.n.

Wbrew stanowisku skarżących, podstawy do ustalenia odszkodowania przez organy orzekające w sprawie, nie mogą stanowić również stosowane bezpośrednio przepisy art. 21 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasadniczo powtórzeniem konstytucyjnej zasady legalizmu jest art. 6 k.p.a., w rozumieniu którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odzwierciedleniem zasady legalizmu są przepisy ustawy, w tym wypadku przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy dekretu PKWN, które dotychczas nie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny ze sprzeczne z ustawą zasadniczą. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 (opubl. OTK 2001/7/216, Dz.U.2001/129/1447, Lex nr 49537) podjęty na tle art. 216 u.g.n. wymieniającego enumeratywnie akty prawne prawodawcy powojennego odejmujące prawo własności, co do których przewidział w ww. przepisie potrzebę stosowania zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji ich zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca w art. 216 u.g.n. nie wymienił jednak dekretu PKWN. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zwrócił uwagę, że funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należy postrzegać przede wszystkim w wymiarze makrospołecznym, bo stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego m.in. na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić politykom i historykom, a zwłaszcza - na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16 kwietnia 1996 r. (jw., s. 127) - "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał Konstytucyjny ogranicza się tylko do stwierdzenia, że ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze.

Według Sądu brak inicjatywy ze strony ustawodawcy w zakresie uregulowania zarówno kwestii własnościowych jak i odszkodowawczych zaistniałych po wejściu w życie dekretu, pomimo zmian ustroju społeczno-gospodarczego, które miały miejsce po roku 1989 uzasadnia stwierdzenie, że intencją władzy ustawodawczej jest podtrzymanie zaistniałych po reformie rolnej skutków prawnych. Zatem, skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu PKWN, takiej podstawy ze względu na charakter dekretu nie mogą stanowić również przepisy Konstytucji RP. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w zaistniałej sytuacji Sąd stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji RP wkroczyłby w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy. Tymczasem rolą sądów administracyjnych nie jest tworzenie prawa lecz jego stosowanie i ocena zastosowania przez organy administracji publicznej.

W sprawie niniejszej zasadnym jest również postawienie pytania, czy majątek ziemski poprzedników prawnych skarżących przeszedł na własność Skarbu Państwa ex lego na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ani obszar użytków rolnych, mniej niż 50 h, ani powierzchnia całkowita owego gospodarstwa – majątku ziemskiego, mniejsza niż 100 h nie kwalifikowała go do przejecie na podstawie przywołanych przepisów. Skoro na podstawie dekretu nie wydawało się decyzji a normy obszarowe nie były spełnione to prawo własności nie przeszło. Tak więc jest tom kolejny powód do uznania braku podstaw do przyznania odszkodowania, niezależnie od przywołanego wyżej.

Jednocześnie stwierdzić trzeba, że w kontrolowanej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżących - nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czemu dały wyraz w motywach wydanych rozstrzygnięć.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., albowiem Wojewoda [...] nie stwierdziwszy naruszeń prawa materialnego i procesowego przy wydaniu decyzji pierwszej instancji, prawidłowo orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Natomiast sam fakt, że decyzja nie odpowiada oczekiwaniom skarżących nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując, skoro więc wydane w sprawie decyzje odpowiadają przepisom obowiązującego prawa, Sąd zobligowany był oddalić skargę.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc