Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 794/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,art. 141 par. 4, art. 119 pkt.3, art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 par. 1, art. 81, art. 84 par.1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3, art. 3 pkt 1 i 3. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 4 pkt. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 734/22 w sprawie ze skargi J. G. i W. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2022 r., nr 1182/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2022 r., sygn. VIII SA/Wa 734/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) przeprowadził czynności kontrolne m.in. na działce nr ewid. [...], obręb K., gm. J., w toku których stwierdzono, że na działce tej prowadzona jest produkcja szamb betonowych. Na części działki utwardzonej gruzem betonowym przykrytych plandekami stwierdzono [...] gotowych prefabrykatów betonowych "wierzchnie płyty szamb" o wymiarach ok. 2,5 x 3,5 m., odległości między nimi wynosiły ok. 1,20 m. Przy betonowym ogrodzeniu od strony zachodniej znajdowało się 16 pól betonowych o wymiarach ok. 2,5 x 2,7 m i odległość między nimi ok. 1 m, od ogrodzenia betonowego ok. 2 m. W kolejnych dwóch rzędach stwierdzono 18 pól betonowych o wymiarach ok. 3,60 x 2,5 m a odległości między nimi wynosiły ok. 1 m. Na dziesięciu polach ustawione były gotowe wyroby betonowe, pozostałe pola były natomiast puste. W kolejnych dwóch rzędach znajdowało się 16 pól betonowych, 6 z nich było pustych, na kolejnych ustawione były gotowe zbiorniki betonowe "szambo". Od strony wschodniej obok ogrodzenia betonowego znajdowało się 9 pól betonowych o wymiarach ok. 2,5 x 3,6 m., na których były gotowe prefabrykaty. Przy ogrodzeniu drewnianym stwierdzono 9 pól betonowych w odległości ok. 1,30 m - 0,70 m o wymiarach 2,60 x 2,20. Pola betonowe to betonowe płyty o grubości 8-10 cm, ułożone na gruncie rodzimym, nie związane trwale z gruntem. W toku kolejnych czynności kontrolnych, przeprowadzonych [...] marca 2022 r., ustalono, że na przedmiotowej działce "trwa produkcja żelbetowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Ustalono, że wzdłuż linii ogrodzenia przy drodze znajduje się ok. 16 pól betonowych ok. 2,50 x 2 m. Dokładne ustalenie ilości tych pól w dniu kontroli nie było możliwe, ponieważ na niektórych z nich znajdowały się płyty wierzchnie, niektóre z nich nakryte były arkuszami blach, a na części placu znajduje się rumosz betonu, plandeki itp. Wzdłuż - w zbliżeniu do zachodniej granicy działki - stwierdzono ok. 18 pól o wym. ok. 2,70 x 2,00. Na pozostałej części działki złożone były gotowe zbiorniki i płyty nakrywowe. Na terenie działki nie wzniesiono żadnych innych obiektów budowlanych.Na podstawie tych ustaleń, PINB postanowieniem z [...] maja 2022 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), dalej "p.bud.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie około [...] pól betonowych pod produkcję bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, usytuowanych na ww. nieruchomości, informując o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia - wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Po rozpatrzeniu zażalenia J. G. i W. G. (inwestorów) [...]WINB wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] lipca 2022 r., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że że pola betonowe (w ilości około [...] sztuk) zostały wybudowane bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej po 2007 r. Pola betonowe są wykorzystywane na cele działalności gospodarczej prowadzonej na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] przez P. s.c., która w zakresie swej działalności (według PKD) ma produkcję wyrobów budowlanych z betonu, produkcję pozostałych wyrobów z betonu, gipsu i cementu, sprzedaż hurtową niewyspecjalizowaną, pozostałą sprzedaż detaliczną prowadzoną poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. [...]WINB stwierdził, że przedmiotowe pola betonowe tworzą ciągi technologiczne, stanowiące całość techniczno - użytkową służącą pod produkcję zbiorników typu szambo, co wynika z protokołów kontroli załączonych do akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego tego typu inwestycja wypełnia definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud.. Zarówno na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, jak też regulacji obowiązujących w dacie rozpoczęcia robót, realizacja tego typu budowli nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 - 31 p.bud.), a samowolne wykonanie takich prac skutkuje wdrożeniem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie wobec tego wszczął procedurę legalizacyjną w w/w trybie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja budowlę wykorzystywaną na cele prowadzonej na nieruchomości o nr ewid. [...] w miejscowości K., działalności gospodarczej polegającej na produkcji zbiorników betonowych (szamb) i w związku z tym z oczywistych względów nie może być uznana, w ślad za argumentacją skarżących, za altanę działkową, przydomowy taras czy też utwardzenie terenu (w tym ostatnim przypadku poszczególne pola nie pełnią funkcji służebnej wobec innych obiektów usytuowanych na w/w nieruchomości, ale funkcję dominującą, samoistną - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 701/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i W. G. W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzona powierzchnia przedmiotowych pól, sposób ich wykonania z płyt betonowych prefabrykowanych oraz posadowienia na niektórych z nich w czasie prowadzonych czynności kontrolnych gotowych wyrobów betonowych w postaci zbiorników na nieczystości ciekłe typu "szambo", wskazują że były wykonywane roboty budowlane pod produkcję bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Z protokołów kontroli wynika jednoznacznie do jakich celów służą ujawnione przez organ "pola betonowe", jaką mają wysokość nad gruntem, czy są związane z gruntem, co pozwala ustalić niewątpliwie, że nie stanowią utwardzenia terenu w rodzaju przydomowego tarasu, czy wylewki pod altanę, co podnosi strona skarżąca. W ocenie Sądu prawidłowa jest przyjęta przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja utwardzenia powierzchni gruntu, jako budowy ciągu technologiczno-użytkowego służącego pod produkcję zbiorników typu "szambo". Samowolne wykonanie tego rodzaju robót budowlanych i wykonanie budowy pól betonowych pod produkcję bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe słusznie skutkowało przeprowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 p.bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, zgodnie z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. podjęły dostateczne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, dokonały swobodnej a nie dowolnej jego oceny w odniesieniu do ilości pól betonowych, stanowiska organu co do związku ww. pól betonowych ze znajdującym się na sąsiedniej działce domem mieszkalnym skarżących i wpływu przedmiotowych pól na dom mieszkalny, daty wykonania przedmiotowych pól na podstawie zdjęć lotniczych), umożliwiły skarżącym udział w czynnościach postępowania i odniesieniu się co do zebranego materiału dowodowego, co przeczy zarzutom naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a.

W skardze kasacyjnej J. G. i W. G. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. z p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. z uwagi na niedostrzeżenie naruszenia ww. przepisów przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy PINB uniemożliwił skarżącym wypowiedzenie się, co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz złożenie dalszych wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji, nie zawiadamiając ich o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uchylenie decyzji, a następnie prawidłowe zawiadomienie skarżących o prowadzonym postępowaniu umożliwiłoby im złożenie wniosków dowodowych dotyczących powołania biegłego z zakresu budownictwa, celem wykazania funkcji pól betonowych oraz ich wpływu na utwardzenie terenu oraz wpływu, jaki dla położonego w jednym obszarze funkcjonalnym domu mieszkalnego miały przedmiotowe płyty betonowe;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wadliwości postanowienia [...]WINB, polegającego na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności postępowania wyjaśniającego w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezebranie przez organy w sposób wyczerpujący całego materiału, a tym samym naruszeniu zasady prawdy materialnej oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej poprzez brak dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w szczególności:

– brak dokładnego ustalenia ilości pól betonowych;

– brak ustalenia, że na działce obok - należącej także do skarżących i tworzącej jeden obszar funkcjonalny - znajduje się dom mieszkalny;

– brak ustalenia wpływu, jaki dla wskazanego w pkt. b domu mieszkalnego miały pola betonowe;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wadliwości postanowienia [...]WINB, polegającego na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego : art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., ze względu na niedopuszczenie w toku postępowania dowodu z powołania biegłego, mimo że organ I instancji nie był w stanie określić ilości pól betonowych, a także funkcjonalności płyt; wbrew poglądowi organu odwoławczego (powielonemu przez Sąd pierwszej instancji) materiał dowodowy nie został zebrany w całości, zaś PINB nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie badania funkcjonalności konkretnych płyt betonowych;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi ze względu na niedostrzeżenie naruszenia ww. przepisów przez organ odwoławczy. Naruszenie polegało na niewskazaniu, które fakty organ II instancji uznał za udowodnione oraz na których oparł się przy wydawaniu postanowienia oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności wobec nieodniesienia się w postanowieniu do wszystkich zarzutów zażalenia, tj. zarzutów nr 2 tiret drugie, trzecie oraz czwarte, tj. braku uzasadnienia postanowienia w zakresie: okresu w którym miało dojść do rzekomego utwardzenia terenu, ilości pół betonowych oraz kwestii domu należącego do skarżących i wpływu pomiędzy domem oraz polami betonowymi;

e) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi:

– nr 5 (dot. naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 15 k.p.a., tj. wadliwego sporządzenia postanowienia przez organ II instancji); Sąd pierwszej instancji nie odnosi się do poszczególnych punktów tego zarzutu, zarzuty rozpoznaje blokowo przy użyciu ogólnych sformułowań;

– nr 3 (dot. naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., tj. zupełności zabranego materiału dowodowego); Sąd pierwszej instancji ogólnikowo i niejasno odnosi się do rzekomych ustaleń organów, podczas gdy PINB sam stwierdza, że nie mógł dokonać bliższych ustaleń co do liczby pól betonowych, co więcej, w treści postanowień brak jest ustaleń co do funkcjonalności pól betonowych czy też wpływu tych pól na dom skarżących;

f) art. 122 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, podczas gdy wątpliwy materiał dowodowy zebrany na etapie postępowania wyjaśniającego wymagał skonfrontowania stanowisk stron na rozprawie; skarżący złożyli wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

Ewentualnie, w przypadku uznania, że został zebrany cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wadliwości postanowienia [...]WINB, polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego i uznaniu, że pola betonowe stanowią ciąg technologiczno-użytkowy będący samodzielną budowlą, podczas gdy logika oraz doświadczenie życiowe nakazują przyjąć, że rozmieszczenie pól betonowych oraz powiązania z istniejącymi na nieruchomości zabudowaniami jest charakterystyczne dla funkcji służebnych, realizowanych poprzez utwardzenie terenu;

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 1, 3 i 6 p.bud. poprzez błędne zastosowanie - subsumcję polegającą na zakwalifikowaniu dokonanego przez skarżących utwardzenia powierzchni gruntu jako budowy ciągu technologiczno-użytkowego służącego pod produkcję zbiorników typu szambo, a co za tym idzie obiektu budowlanego i zakwalifikowanie prac jako wykonanie budowli w rozumieniu wskazanego przepisu, wymagającej uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką kwalifikację, gdyż posadowienie pól betonowych nie prowadzi do powstania samodzielnych budowli, a jedynie pełni rolę służebną w stosunku do określonego obiektu budowlanego;

b) art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud. poprzez błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że skarżący dokonali jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy ciągu technologiczno-użytkowego służącego pod produkcję zbiorników typu szambo, a zatem byli oni zwolnieni od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia robót budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Zrzekli się przprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Ze względu jednak na treść zawartych w tej skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, nakierowanych zasadniczo na wykazanie, że sporne pola betonowe stanowią utwardzenie terenu, a nie budowlę stanowiącą ciąg technologiczno-użytkowy pod produkcję zbiorników typu szambo, a więc ściśle związanych z zarzutami materialnoprawnymi, konieczne jest ich rozpoznanie łącznie z tymi ostatnimi, ponieważ zasadność zarzutów procesowych jest uzależniona od zasadności zarzutów materialnoprawnych.

Jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić na wstępie, że o naruszeniu normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybień uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd oddalił skargę. Należy wyjaśnić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 184 p.p.s.a. in fine, skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z 10 października 2021 r., sygn. III FSK 4552/21). Do powyższych uwag dodać można, że zagadnienia odnoszące się do prawidłowości merytorycznej zaskarżonego wyroku nie mogą być podnoszone z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 122 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest też naruszeniem art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (umożliwiającym rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie) skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy strona uważa, że sprawę należy rozpoznać na rozprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. przypadkach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., sygn. II OSK 387/21).

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja wykonanych pól betonowych (zwanych też "płytami betonowymi") rozmieszczonych na działce skarżących - w kontekście przepisów prawa budowlanego. Od tego zależy ustalenie czy i jakim rygorom prawnym sporna inwestycja podlega.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wykonane przez skarżących pola betonowe stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud.

Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Definicja powyższa ma charakter złożony, z jednej strony zawiera definicję negatywną, a z drugiej przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Zasadniczo więc każdy obiekt budowlany (tj. wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych – art. 3 pkt 1 p.bud.) niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury może być uznany za budowlę. Przy takim a nie innym sformułowaniu definicji budowli kwalifikacja danego obiektu budowlanego jako budowli wymaga uwzględnienia jego funkcji.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe płyty betonowe (o grubości ok.8-10cm.) nie są ani budynkiem, ani obiektem małej architektury. Sposób ich rozmieszczenia na nieruchomości, ilość, okoliczność, że w trakcie kontroli trwała tam produkcja zbiorników na nieczystości ciekłe (szamb), przy czym na niektórych płytach betonowych znajdowały się gotowe betonowe szamba, co wynika z protokołów z czynności kontrolnych z [...] sierpnia 2021r., [...] marca 2022r. i załączonej dokumentacji fotograficznej działki nr [...] ( podpisanych przez W. Gr. bez zastrzeżeń) świadczy o tym, że przedmiotowe płyty betonowe stanowią niezbędne elementy budowlane służące do produkcji zbiorników typu szambo. Związek między płytami betonowymi ułożonymi na gruncie skarżących i prowadzoną przez nich produkcją szamb betonowych jest wobec tego jasny. Płyty te stanowią całość techniczno-budowlaną wykorzystywaną na cele prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej polegającej na produkcji zbiorników betonowych – szamb, dlatego zakwalifikować je należy, jako budowlę w rozumieniu art.3 pkt 3 p.bud.

W żadnym wypadku nie można ich uznać, jak chce autor skargi kasacyjnej, za utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej (art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud.).

Przepisy p.bud. nie zawierają definicji legalnej "utwardzenia powierzchni gruntu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem tym rozumieć należy, co do zasady, wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych (np. poprzez ułożenie kostki brukowej, wylanie płyty betonowej) urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję, np. jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji.

Roboty budowlane wykonane w niniejszej sprawie nie odpowiadają opisanemu wyżej pojęciu utwardzenia powierzchni gruntu. Jak wynika z protokołów kontroli i dokumentacji fotograficznej płyty betonowe są ułożone na części działki, w rzędach, odległość pomiędzy poszczególnymi płytami wynosi ok. 1 m, wykorzystywane są do produkcji zbiorników typu szambo, o czym świadczą ustalenia kontroli. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób takie ułożenie płyt miałoby stanowić wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu, przy uwzględnieniu, że niewątpliwie w dacie kontroli płyty te były wykorzystywane do produkcji zbiorników typu szambo. Zwolnienie, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud. nie obejmuje robót budowlanych realizowanych w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a taki właśnie charakter należało przypisać wykonanym płytom betonowym, służącym wspomnianej produkcji. Nie może budzić wątpliwości, że właściwości przedmiotowych płyt zostały przyporządkowane ściśle celom związanym z tą produkcją (por. wyrok NSA z 22 września 2022 r., sygn. II OSK 2923/19).

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował kwalifikację przedmiotowych płyt betonowych jako budowli. W konsekwencji, skoro wykonywanie obiektu budowlanego (w tym przypadku budowli) stanowi budowę (art. 3 pkt 6 p.bud.), budowa to jedna z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7), a roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1), to w sytuacji braku takiego pozwolenia na budowę po stronie inwestorów, organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.bud.

Odnosząc się do zarzutu, że organ uniemożliwił złożenie inwestorom wniosku o powołanie biegłego celem wykazania funkcji pól betonowych, ich wpływu na utwardzenie terenu i dla położonego w jednym obszarze funkcjonalnym domu mieszkalnego wyjaśnić należy, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z [...] kwietnia 2022 r., w którym poinformowano strony, że przed wydaniem decyzji mogą wypowiedzieć się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszać żądania, wnioski i zastrzeżenia, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 w zw. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten ma charakter dyspozycyjny, tj. organ "może" zwrócić się do biegłego, ale nie "musi". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby powołania przez organy nadzoru budowlanego biegłego z zakresu budownictwa. Nie bardzo wiadomo, jakie to wiadomości specjalne, którymi nie dysponuje organ nadzoru budowlanego, byłyby niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Charakter, funkcja, rozmieszczenie płyt betonowych zostało jednoznacznie ustalone w toku czynności kontrolnych, co potwierdza dołączona do nich dokumentacja fotograficzna. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] jest ogrodzona, istotnie sąsiaduje z działką, na której posadowiony jest dom mieszkalny, ale w żadnym wypadku nie można się tu dopatrzeć związku funkcjonalnego między działką, na której odbywa się produkcja zbiorników typu szambo, a domem mieszkalnym na działce sąsiedniej.

Nie stanowił również naruszenia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia brak określenia dokładnej ilości pól betonowych. Przedmiotem postępowania jest bowiem całe przedsięwzięcie budowlane, tj. płyty betonowe tworzące ciąg techniczno-użytkowy służący produkcji zbiorników typu szambo, stanowiący jedną budowlę, nie zaś każda płyta z osobna. Z całą pewnością przedmiotem postanowienia są [...] płyty betonowe.

Chybiony jest również zarzut braku ustalenia daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Ze zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w 2007 r. działka nr ew. [...] była niezabudowana, natomiast już w 2011 r. znajdowały się na niej pola betonowe. Ustalenie, że do samowoli budowlanej doszło w okresie 2007-2011 jest wystarczające do zastosowania odpowiednich przepisów p.bud. W żadnym momencie w tym okresie, wykonanie tego typu budowli nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego nie są także zasadne zarzuty naruszenia art.7 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. i art.8 k.p.a., art.75 § 1 k.p.a., art.78 § 1k.p.a., art.11 k.p.a. w zw. z art.107§ 3 k.p.a., art.126 k.p.a. i art.15 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.