Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 572/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. oraz A Spółki jawnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.14.2024.TK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz F. Spółka jawna (dalej jako: skarżące, Spółki) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda)

z 8 kwietnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.14.2024.TK, uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 8 października 2012 r. i umarzającą postępowanie w sprawie. W decyzji z 8 października 2012 r. organ I instancji orzekł o zmianie decyzji tego organu z 14 lutego 2011 r., dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 7-klatkowego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym oraz częścią usługową na I i II kondygnacji. W rozstrzygnięciu decyzji zmieniającej Prezydent udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową z garażem podziemnym, parkingiem terenowym i murem oporowym – I etap oraz – II etap, przy ul. M. w G., działki nr [...] i [...], obręb [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 2 lipca 2009 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: Prezydent) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 7-klatowego i 8-piętrowego, zlokalizowanego w G. przy ul. M., działki nr [...] i [...], obręb [...].

Prezydent - decyzją z 28 sierpnia 2009 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 7-klatowego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym oraz częścią usługową na I i II kondygnacji, ul. M., działki nr [...] i [...], obręb [...].

Następnie, wnioskiem z 17 grudnia 2010 r., inwestor wniósł o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z garażem podziemnym oraz usługami, przy ul. M. w G., działki nr [...] i [...], obręb [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent - decyzją z 14 lutego 2011 r., nr WUAiOZ-I-6740/3174-2/10/11/2-SJ/344692 uchylił decyzję własną z 28 sierpnia 2009 r. i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5 klatkowego z garażami podziemnymi oraz usługami, przy ul. M. w G., działki nr [...] i [...], obręb [...].

Z kolei wnioskiem z 8 sierpnia 2012 r. Spółka zwróciła się o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym oraz parkingiem i murem oporowym (etap I) oraz nadbudowę parkingu naziemnego (etap II), zlokalizowanych w G. przy ul. M., działki nr [...] i [...], obręb [...].

Decyzją z 8 października 2012 r., nr WUAiOZ-7740.1819-2/12.2-SJ/210628 Prezydent orzekł o zmianie ww. decyzji z 14 lutego 2011 r., wskazując, że dotyczyła ona pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 7-klatkowego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym oraz częścią usługową na I i II kondygnacji. W rozstrzygnięciu decyzji zmieniającej Prezydent udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową z garażem podziemnym, parkingiem terenowym i murem oporowym – I etap oraz – II etap, przy ul. M. w G., działki nr [...] i [...], obręb [...].

Odwołanie od tej decyzji wnieśli pismem z 9 listopada 2012 roku B. K. i G. H., a pismem z 13 listopada 2012 roku G. H.

Pismami z dnia 27 listopada 2012 r. odwołujący się wycofali swoje środki zaskarżenia.

Odwołania wraz z pismami odwołujących się z 27 listopada 2012 r. zostały odnalezione w aktach organu I instancji podczas ich przeglądania przez Wojewodę Pomorskiego w związku z inną sprawą i został im nadany bieg w dniu 24 stycznia 2024 roku.

Na skutek rozpoznania tych odwołań Wojewoda – zaskarżoną decyzją, uchylił decyzję organu I instancji z 8 października 2012 roku i umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że organ odwoławczy nie uwzględnia cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Taka sytuacja – naruszenie prawa – ma miejsce w niniejszej sprawie i uniemożliwia uwzględnienie cofnięcia odwołania.

W szczególności utrzymana w mocy zostałaby decyzja naruszająca § 19 i 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie" oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska nr LII/1771/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 23 października 2006 r. nr 107, poz. 2205) – w skrócie "plan miejscowy", z uwagi na usytuowanie miejsc postojowych (w tym miejsc dla samochodów, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne) w odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym mniejszej niż dopuszczalna ww. przepisami (zarówno na parkingu na dziedzińcu jak i na działce nr [...] - zgodnie z numeracją na dzień wydania kwestionowanej decyzji). Oba parkingi posiadają ponad 5, lecz mniej niż 60 stanowisk postojowych, w związku z czym odległość ta winna wynosić minimalnie 10 m. Natomiast w etapie II inwestycji parking na działce nr [...] składać się będzie łącznie z 116. miejsc postojowych, co powoduje konieczność oddalenia stanowisk o 20 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym.

Jak wyjaśnił organ, według projektanta: "dla zaprojektowanej ilości mieszkań (w liczbie 200) oraz powierzchni lokali usługowych (537,91 m2), zgodnie z planem miejscowym wymagane są 253 miejsca postojowe" (strona 37 opisu projektu zagospodarowania terenu) w tym 240 miejsc postojowych dla mieszkańców i 13 miejsc postojowych dla projektowanych usług (pkt. 1.7.4.1.7 projektu na stronie 38). O ile, zgodnie z zapisami planu, dla projektowanej liczby mieszkań rzeczywiście niezbędnym było zaplanowanie 240 miejsc postojowych, o tyle z projektu nie wynika dlaczego dla lokali usługowych koniecznym jest zapewnienie tylko 13 miejsc. Obowiązujący plan miejscowy przewidywał (w § 5 uchwały) różne wskaźniki miejsc postojowych w zależności od rodzaju funkcji usługowej. Jeżeli zaś - tak jak w projekcie - liczbę miejsc postojowych uzależnić od powierzchni projektowanych usług (537,91 m2) to wymóg ten spełniony zostałby wyłącznie dla kościołów i kaplic (min. 12 na 1000 m2 powierzchni użytkowej) oraz domów parafialnych i domów kultury (min. 8 na 1000 m2 powierzchni użytkowej). Dla pozostałych rodzajów usług plan przewiduje większe lub też zupełnie inne wskaźniki różniące się podstawą odniesienia (ilość miejsc przeliczana w zależności od ilości pokoi, łóżek, miejsc konsumpcyjnych, miejsc siedzących, pomieszczeń do nauczania, czy powierzchni sprzedaży itp.). W projekcie brakuje jednak stosownej informacji na ten temat. Organ podkreślił również, że dzielenie inwestycji na etapy, w szczególności pod kątem zapewnienia liczby miejsc postojowych, jest niedopuszczalne. Plan miejscowy określa minimalną liczbę miejsc postojowych, która winna zostać zapewniona wraz z budową budynku, nie zaś w kolejnych etapach.

Ponadto, jak wskazał organ, w projekcie przewidziano realizację tzw. miejsc postojowych zastawnych (parking na działce nr [...]). Takie usytuowanie miejsc postojowych należy uznać za nieprawidłowe, bowiem ogranicza możliwość swobodnego wjazdu i postoju dwóch samochodów. Przy takim układzie nie ma dojazdu do obu miejsc, gdy będzie zajęte miejsce zewnętrzne. Tym samym takie miejsca postojowe są ściśle od siebie uzależnione. Zdaniem organu odwoławczego, miejsce zastawne nie spełnia ww. parametru, gdyż do bilansu miejsc parkingowych nie można wliczać miejsc, z których wjazd i wyjazd nie jest swobodny.

Organ zakwestionował też zaplanowanie 18. miejsc postojowych (wliczanych do bilansu miejsc dla projektowanej inwestycji) w hali garażowej innego budynku (M. [...]). Niezbędna liczba miejsc postojowych, określona wskaźnikami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winna zostać zapewniona na terenie inwestycji. Tymczasem, w projekcie - prócz lakonicznej informacji o liczbie miejsc w sąsiednim budynku (18 szt.) oraz potwierdzeniu zarządcy sąsiedniej nieruchomości, iż inwestor jest ich właścicielem (strona 33. projektu), nie przedstawiono żadnego rysunku z ich lokalizacją oraz wymiarami (co jest niezbędne do ich oceny zgodności z przepisami Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Ponadto odrębnej analizie podlegać powinno, czy miejsca te nie są wliczane do bilansu miejsc postojowych dla budynku, w którym się znajdują (M. [...]). Tym samym, w ocenie Wojewody, bilans miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji winien być pomniejszony również o miejsca znajdujące się poza terenem inwestycji.

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z kartą terenu M/U21, w zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że: "wysokość zabudowy - wysokość budynków w rozumieniu przepisów budowlanych - minimalna: nie ustala się, maksymalna: jak w punkcie 8" (ust. 7 pkt 5 karty terenu), natomiast: "rzędna kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów wynosi maksymalnie 120 m nad poziomem morza" (ust. 7 pkt 8 karty terenu). W opisie części architektonicznej podano, że wysokość budynku wynosi 26,01 m (punkt 1.4.7. na stronie 47 projektu), natomiast z rysunku projektu zagospodarowania wynika (rysunek nr ZZ1 na stronie 41 projektu), że poziom posadowienia parteru zaplanowano na wysokości 95,5 m n.p.m. Do wysokości zabudowy odniesiono się jeszcze w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, gdzie podano: "maksymalna wysokość zabudowy - zgodne z planem nie przekracza 120 m n.p.m." (pkt 1.7.4.1.6 na stronie 38 projektu). Dane te są jednak lakoniczne. W żadnej innej części zatwierdzanego projektu nie odniesiono się szczegółowo do spełnienia ww. wymogu planu miejscowego, w tym nie określono rzędnej kalenicy lub najwyższego punku na pokryciu dachu. Projekt nie zawiera też rysunków z rzutem dachu, przekrojami czy widokiem elewacji, na których podane zostałyby wszystkie charakterystyczne wymiary. Mając to na uwadze, należało dokonać pomiaru wysokości budynku w oparciu o podane w projekcie dane. Sumując zatem poziom posadowienia parteru (95,5 m n.p.m.) i wysokość budynku (26,01 m) całość daje wysokość 121,51 m n.p.m., co przekracza dopuszczalną wysokość podaną w planie o 1,51 m.

Kolejne naruszenie, zdaniem organu, dotyczyło spełnienia wymogu zapewnienia minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej: dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej - 70% (ust. 7 pkt 3 karty terenu). Zgodnie z danymi zawartymi w opisie projektu zagospodarowania terenu (pkt 1.7.4. na stronie 38. projektu) powierzchnia działek wynosi 5880 m2, a powierzchnia biologicznie czynna 4779,58 m2 (w etapie 1) - co daje 81,29 %, oraz 4645,58 m2 (po realizacji etapu II inwestycji) - co daje 79,01 %. W projekcie nie zawarto natomiast żadnego opisu ani nie przedstawiono dodatkowego rysunku, z którego wynikałoby, które tereny wliczane są do powierzchni biologicznie czynnych składających się na powyższe wartości. Organ stwierdził, że podane wartości powierzchni biologicznie czynnej powstają po odjęciu od podanej powierzchni działek (5880 m2) planowanej powierzchni zabudowy (wynoszącej 1486,9 m2) i powierzchni chodników i wjazdów do hal garażowych (wynoszących 505,66 m2) oraz dodaniu powierzchni opisanej jako powierzchnia "dachu zielonego" (892,14 m2) - liczonej jako 100 %. Jednakże rozwiązanie w formie "dachu zielonego" w żaden sposób nie zostało opisane ani przedstawione w częściach rysunkowych projektu. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie oznaczono powierzchni "dachu zielonego", a do projektu w ogóle nie załączono rysunku rzutu dachu, na którym winno zostać przedstawione to rozwiązanie. Samo określenie powierzchni jako "dach zielony" bez jego rzeczywistego zaprojektowania jest niewystarczające. Niezależnie od tego, zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Tym samym, nawet w przypadku zastosowania "dachu zielonego" (co nie zostało przedstawione w projekcie), jego powierzchnia winna być liczona jako 50 % powierzchni biologicznie czynnej i wynosić maksymalnie 446,07 m2. Powyższe wymaga jednak szczegółowego opisu i przedstawienia w projekcie.

Wśród innych naruszeń prawa Wojewoda dostrzegł nieprawidłowe usytuowanie miejsca do gromadzenia odpadów stałych. Zgodnie z § 23 ust. 4 rozporządzenia, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, nie powinna wynosić więcej niż 80 m od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Wymaganie to nie dotyczy budynków na terenach zamkniętych. Tymczasem, jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz rysunku rzutu parteru, odległość ta zostanie przekroczona, gdyż liczona po najkrótszej linii utwardzonymi dojściami od klatki A (najdalsze wejście do obsługiwanego budynku mieszkalnego) do miejsca gromadzenia odpadów wynosi ok. 85 - 86 m (pomiar dokonany przy pomocy skalówki), co narusza ww. przepis rozporządzenia.

Za najistotniejsze naruszenie organ odwoławczy uznał jednak rozpoczęcie i zakończenie realizacji spornej inwestycji. Jak zauważono, decyzja z 8 października 2012 r., ze względu na złożenie od niej odwołań, nie była ostateczna. Inwestor zatem nie mógł wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 4a Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., w dniu wydawania decyzji z 8 października 2012 r. (art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020 r., poz. 471), nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Natomiast, jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku nr PINB-7114/87/13/17/WW-07 z dnia 14 kwietnia 2017 r., roboty budowlane objęte badaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 8 października 2012 r. zostały nie tylko rozpoczęte, ale też i zakończone. Decyzją nr PINB-7114/87/2013/WW-02 z 25 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową, garażem podziemnym i parkingiem naziemnym przed budynkiem, zlokalizowanego przy ul. M. [...] w G., pod warunkiem, że pozostała część inwestycji, tj. mur oporowy oraz parking naziemny wraz z jego nadbudową zostanie zrealizowana w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Przy czym decyzją z dnia 14 kwietnia 2017 r. organ nadzoru budowlanego odstąpił od wykonania ustanowionego warunku. Powyższe potwierdza, że prace wykonane zostały w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jak podkreślił Wojewoda, wobec rozpoczęcia, a nawet zakończenia robót budowlanych przed zakończeniem postępowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, Organ był zobligowany do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Spółki zarzuciły organowi naruszenie:

art. 137 k.p.a. w związku z art. 59 i 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz art. 16 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ nie mógł uwzględnić cofnięcia odwołań, gdyż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta naruszającej prawo, pomimo tego, że inwestor dysponuje niewzruszalnymi decyzjami PINB potwierdzającymi zgodność z prawem wybudowanej inwestycji i w związku z tym nie jest możliwe podważanie jej legalności;

art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego a w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestycja została rozpoczęta i zakończona w warunkach samowoli budowlanej w oparciu o nieostateczną decyzję Prezydenta, pomimo tego, że rozpoczęcie budowy inwestycji nastąpiło wcześniej, w oparciu o inną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę a legalność zrealizowanej inwestycji potwierdzają ostateczne i niewzruszalne decyzje PINB; art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., tj. zasady praworządności i zaufania do władzy publicznej.

W związku z tymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz umorzenie postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu podniesiono, że roboty budowlane rozpoczęły się w dniu 9 lutego 2011 r. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Gdańska nr WUAiOZ-I-7353/1710/09/2-SJ z dnia 28 sierpnia 2009 r., która udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 7-klatkowego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym oraz częścią usługową, co potwierdza zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych z 2 lutego 2011 r., wobec którego PINB nie zgłosił sprzeciwu oraz wpisy w tomie I dziennika budowy. Jak zauważyła strona, ww. pozwolenie na budowę zostało uchylone decyzją Prezydenta z 14 lutego 2011 r., która jednocześnie udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z garażami podziemnymi oraz usługami. Dopiero następnie, 8 października 2012 r., Prezydent wydał tzw. pozwolenie zamienne na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową z garażem podziemnym, parkingiem terenowym i murem oporowym - I etap oraz nadbudową parkingu naziemnego - II etap; w komparycji decyzji Prezydent błędnie wskazał, że zmienia decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 7-klatkowego, choć zmianie podlegała decyzja dotycząca już budynku 5-klatkowego a pozwolenie zamienne (akceptowana nim zmiana projektu) zasadniczo dotyczyło nie budynku, ale parkingu terenowego, muru oporowego oraz nadbudowy parkingu naziemnego - błąd ten nie został dostrzeżony w decyzji Wojewody. Ta ostatnia decyzja stanowiła podstawę prowadzonych prac dopiero od tomu IV dziennika budowy, wydanego 4 maja 2012 r., w którym pierwszy wpis jest z 26 kwietnia 2012 r. Nie jest więc tak, jak twierdzi organ, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w warunkach samowoli budowlanej. Prowadzone one były najpierw na podstawie decyzji z 2009 r., następnie decyzji z 2011 r. a w końcu - już po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołań, terminu przekazania odwołań do organu odwoławczego i terminu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. - na podstawie decyzji z 2012 r., co do której inwestor miał uzasadnione podstawy zakładać, że stała się ostateczna.

Ponadto, inwestor w dniu 25 lutego 2013 r. uzyskał decyzję PINB o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową, garażem podziemnym i parkingiem naziemnym przed budynkiem. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 kwietnia 2013 r., lecz miała charakter warunkowy - pod warunkiem, że pozostała do realizacji (niewielka) część inwestycji, obejmująca budowę muru oporowego oraz parkingu naziemnego wraz z jego nadbudową, zostanie zrealizowana w późniejszym terminie, kilka razy przedłużanym. Wreszcie, decyzją z 14 kwietnia 2017 r. PINB zrezygnował z ww. warunku wskazując, że inwestor decyzją z 1 lipca 2014 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie parkingu terenowego i muru oporowego - I etap. Do realizacji pozostał więc tylko II etap - nadbudowa parkingu podziemnego, z którego ostatecznie zrezygnowano. Było to związane z zapewnieniem przez inwestora spełnienia normatywu parkingowego poprzez budowę i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie parkingu na innej nieruchomości, działce nr [...] obręb [...] w G. przy ul. M., co również wynika z uzasadnienia decyzji PINB z 14 kwietnia 2017 r.

Jak wskazały Spółki, oznacza to, że już od 2013 r. inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zasadniczej części Inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową, garażem podziemnym i parkingiem naziemnym przed budynkiem. W późniejszym terminie, w 2014 r. zrealizowany został parking terenowy i mur oporowy (I etap), na co inwestor również uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Niezrealizowany pozostał jedynie II etap - nadbudowa parkingu naziemnego, który zdezaktualizował się ze względu na zapewnienie przez inwestora parkingu na innej nieruchomości, działce nr [...]. Jak stwierdzono, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego potwierdza zgodność z prawem wybudowanego obiektu i nie jest możliwe podważenie legalności takiego obiektu. Nie można zatem mówić w niniejszej sprawie o realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 59h Prawa budowlanego nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Wszystkie decyzje PINB w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwestycji są więc nie tylko ostateczne ale również niewzruszalne w trybie nadzwyczajnym.

Niezależnie od powyższego, nawet w przypadku, gdyby w sprawie nie zostało wydane ostateczne pozwolenie na użytkowanie inwestycji, to z uwagi na szczególny stan faktyczny w sprawie, w której doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, polegającego na przekazaniu odwołań złożonych od decyzji Prezydenta po upływie ponad 11 lat od dnia otrzymania przez ten organ odwołań, organ rozstrzygający sprawę powinien przyjąć fikcję tak, jakby otrzymał odwołanie i rozstrzygał sprawę w terminach wynikających z k.p.a. Tego wymagają zasady praworządności i zaufania do władzy publicznej. Inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. W dacie, kiedy odwołania powinny były zostać przekazane przez organ I instancji do organu odwoławczego i Wojewoda powinien wydać decyzję, nie można było mówić o realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej i organ powinien uwzględnić cofnięcie odwołań.

Skarżące Spółki nie zgodziły się też z twierdzeniami Wojewody, że projekt budowlany nie spełnia wymogów prawa, a stanowisko strony dotyczące poszczególnych zarzutów zostało przedstawione w załączniku do skargi, stanowiącym jej integralną część.

W wyjaśnieniach tych wskazano, że miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zaprojektowano w odległościach nie mniejszych niż 5 m od okien budynku mieszkalnego. Dla zgrupowań do 4 miejsc postojowych zachowano odległość od okien nie mniejszą niż 7 m. Wyjątek stanowi sytuacja, gdzie skrajnym miejscem postojowym zgrupowania 4-ech miejsc (od strony budynku) jest miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej. W tym przypadku to miejsce znajduje się w odległości nie mniejszej niż 5m, jak opisano na wstępie. Parkingi zaprojektowane na działce dzielono na zgrupowania do 4 miejsc w sytuacji zbliżenia na odległości nie mniejsze niż 4 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub 3 m od granicy działki. Dla zgrupowań miejsc o ilości od 5 do 60 zachowano minimalną odległość 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i 6 m od granicy działki. Literalnie spełnione zostały zapisy § 19 i § 20 rozporządzenia. Zasada podziału parkingu na zgrupowania miejsc zastosowana w projekcie była zgodna ze sposobem rozumienia i interpretacji przepisów przez Wydział Urbanistyki i Architektury UM w Gdańsku, czego dowodzi wydanie przez ww. organ decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie miejsc postojowych dla lokali usługowych Spółka wyjaśniła, że projekt budowlany nie określa jednoznacznie funkcji lokali użytkowych, która będzie zależała od ich przyszłych właścicieli. Dla potrzeb określenia wskaźników miejsc postojowych przyjęto domyślnie funkcje, które w opinii projektanta będą najbardziej korzystne i wskazane dla mieszkańców projektowanego obiektu, a są to np. obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2 - min. 25 miejsc na 1000m2 powierzchni sprzedażowej, przedszkola, świetlice – min. 3 na 1 oddział, siłownie i inne małe obiekty sportu i rekreacji - min. 10 na 1000 m2 powierzchni użytkowej. W projekcie zastosowano zasadę proporcjonalnego obliczenia zapotrzebowania na miejsca postojowe w zależności od powierzchni użytkowej lokali oraz założono zapotrzebowanie jak dla lokali handlowych. Ilość wymaganych miejsc obliczono następująco: 537,91 m2/1000 m2 * 25 miejsc postojowych = 13,45mp, co zaokrąglono do 13. Zaokrąglenie jest zasadne szczególnie biorąc po uwagę zakładaną możliwość lokalizacji usług o mniejszym zapotrzebowaniu na miejsca postojowe niż lokale handlowe, np. przedszkola.

W zachodniej części działki nr [...] w etapie 2-gim inwestycji zaprojektowano realizację zewnętrznego garażu podziemnego, na którym umiejscowiono naziemny parking. W garażu podziemnym zaprojektowano 58 miejsc postojowych, w parkingu naziemnym również 58.

Natomiast wjazd do garażu podziemnego jest oddalony od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o 29 m, co spełnia zapisy § 19 ust. 1 rozporządzenia. Odległości parkingu naziemnego zlokalizowanego na garażu podziemnym określono zatem niezależnie wg zasady opisanej uprzednio. Niezasadnym jest zatem sumowanie liczby miejsc postojowych w garażu podziemnym i parkingu naziemnym (116 miejsc przywołane w treści decyzji).

Spółki podkreśliły, że zapewnienie wymaganej liczby miejsc postojowych jest możliwe po realizacji wszystkich etapów inwestycji objętych projektem i jest niezbędne dla uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sam podział inwestycji na etapy w projekcie budowlanym nie jest sprzeczny z prawem, projektant nie odnosi się do kwestii terminów realizacji i postępowania związanego z dopuszczeniem budynku do użytkowania.

Wyjaśniono też, że projektując tzw. miejsca zastawne uwzględniono fakt uzależnienia od siebie ww. miejsc postojowych, dlatego zaprojektowano ich ograniczoną ilość (21 szt.) Zgodnie ze współczynnikami określającymi zapotrzebowanie na miejsca postojowe dla mieszkań w budownictwie wielorodzinnym zawartymi w planie miejscowym, na każde mieszkanie przypada 1,2 miejsca postojowego. Oznacza to zatem, że właściciele 20% mieszkań będą posiadać 2 miejsca postojowe. W inwestycji zaprojektowano 200 mieszkań, co oznacza, że 40 miejsc (20%) są to "drugie" miejsca postojowe. Założono zatem sprzedaż miejsc "zastawnych" parami, jednemu właścicielowi. W ten sposób rozwiązuje się problem uzależnienia dojazdu do obu miejsc. Jak zauważono, na dzień sporządzenia projektu: "... w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc postojowych zastawnych...", a przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 października 2015r. (sygn. akt II SA/GD 342/15) zapadł 3 lata po sporządzeniu projektu i uzyskaniu decyzji pozwolenia na budowę.

Odnośnie zapewnienia miejsc postojowych na innej działce Spółki wskazały, że w projekcie przyjęto, że użyte w planie miejscowym określenie "na terenie" dotyczy terenu objętego kartą terenu MPZP, a działka budynku M. [...] leży na terenie ww. karty.

W kwestii wysokości zaprojektowanego budynku zwrócono uwagę, że w opisie architektonicznym w pkt 1.4.7 na stronie 47. projektu podano wysokość budynku (26,01m) ustaloną zgodnie z definicją określoną w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Ustalono ją w odniesieniu do poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku. Definicja wysokości z rozporządzenia nie jest jednoznaczna z definicją wysokości budynków zawartą w karcie terenu planu miejscowego, zatem dodawanie ww. wysokości budynku do rzędnej parteru jest błędne. Właściwym jest odniesienie jej do rzędnej terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (rzędna projektowana -1,52 m w stosunku do rzędnej parteru 95,5 m n.p.m.), co oznacza, że rzędna najwyższego punktu na pokryciu kubatury wynosi 119,99 m n.p.m., co jest zgodne z zapisami planu.

Spółki wyjaśniły też, że w zakresie rysunków rzutu dachu i przekroi z określeniem konstrukcji i warstw dachu zielonego projekt stanowiący załącznik do decyzji pozwolenia na budowę z 8 października 2012 r. nie wprowadzał żadnych zmian, stąd rysunki rzutu dachu i przekroje nie są w nim zamieszczone. Zgodnie z treścią przywołanej decyzji z 8 października 2012r.: "(...) zmieniam decyzję Prezydenta Miasta Gdańska nr WUAiOZ-l-6740/3174-2/10/ll/2-SJ/344692 z dnia 14 lutego 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego (...) w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji". Niewłaściwym było omyłkowe zaliczenie w projekcie 100% powierzchni "dachu zielonego" do powierzchni biologicznie czynnej. Uwzględnienie w tym bilansie 50% (zgodnie z zapisami rozporządzenia) oznacza, że projekt spełnia wymogi określone w planie miejscowym. Pomniejszając wartość 4645,58 m2 powierzchni biologicznie czynnej podaną w pkt 1.7.4.7.4 opisu do projektu zagospodarowania terenu o 50% powierzchni "dachu zielonego" - 446,07 m2 otrzymujemy 4199,51 m2, co stanowi 71,42% powierzchni działki. Oznacza to spełnienie wymogów planu.

Wreszcie skarżące stwierdziły, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie określa metody pomiaru odległości od miejsca gromadzenia odpadów stałych, a pomiar w linii prostej wykazuje odległość poniżej 45 m. Wskazana w treści pisma zasada: "po najkrótszej linii utwardzonymi dojściami do klatki A" wykazuje co prawda nieznaczne przekroczenie wartości określonej w przepisach rozporządzenia (80 m), jednak taka zasada określania odległości nie wynika z treści rozporządzenia. Decyzja pozwolenia na budowę z 8 października 2012 r. wraz z projektem stanowiącym jej integralną część dotyczy zmian istotnych w zagospodarowaniu terenu oraz zmiany projektu garażu zewnętrznego w zachodniej części działki nr [...]. W świetle definicji zawartej w Prawie budowlanym, w zakresie budynku projekt nie wprowadza zmian o charakterze zmian istotnych w stosunku do dokumentacji stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę z 14 lutego 2011 r., która jest prawomocna i nie jest przedmiotem sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podano, że równolegle jest prowadzone postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody nr WI-1.7840.2.20.2023.TK z 22 kwietnia 2024 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WUAiOZ-I-6740/3174-2/10/11/2-SJ/344692 z 14 lutego 2011 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WUAiOZ-I-7353/1710/09/2-SJ z 28 sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 7-klatkowego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym oraz częścią usługową na I i II kondygnacji, zlokalizowanego w G. przy ul. M. - działki nr [...], [...] obręb [...] w zakresie objętym projektem zamiennym oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z garażami podziemnymi oraz usługami w G. przy ul. M., działki nr [...], [...], obręb [...], wydanej na rzecz inwestora – C. Sp. z o.o.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że główną przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie było prowadzenie i zakończenie prac budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (zatwierdzeniu projektu zamiennego) z 8 października 2012 r. Nie ma przy tym znaczenia, że wcześniej rozpoczęte prace wykonywane były na podstawie decyzji z 28 sierpnia 2009 r., następnie prowadzone na podstawie decyzji z 14 lutego 2011 r. (pierwszy projekt zamienny), a dopiero później w oparciu o decyzję z 8 października 2012 r. (drugi projekt zamienny).

Nie jest również zgodne z prawdą stanowisko skarżących, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego potwierdza zgodność wybudowanego obiektu z obowiązującymi przepisami, bowiem ocenie organu nadzoru budowlanego podlega tylko zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oceniana jest natomiast w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast decyzje organów nadzoru budowlanego (w tym decyzje o pozwoleniu na użytkowanie) w żadnym wypadku nie podlegają ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Niezasadne byłoby też, jak chcą tego skarżące, przyjmowanie fikcji tak, jakby organ otrzymał odwołanie i rozstrzygał sprawę w terminach wynikających z k.p.a., bowiem skoro wniesione zostały odwołania, a następnie z niewiadomych przyczyn nie zostały one przekazane organowi odwoławczemu, oznacza to, że decyzja wydana w I instancji nie podlega wykonaniu do czasu rozpatrzenia wniesionego od niej odwołania. Nie ma przy tym znaczenia, że wniesione odwołania zostały w późniejszym terminie wycofane, gdyż zgodnie z art. 137 k.p.a. organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wniesione odwołania oraz pisma informujące o ich wycofaniu nie zostały natomiast przekazane organowi odwoławczemu w terminie określonym w art. 133 k.p.a., lecz dopiero po ponad 11 latach, co dopiero umożliwiło ich rozpoznanie.

Odnośnie wyjaśnień Spółki w zakresie naruszeń prawa przez projekt budowlany Wojewoda stwierdził, że "sposób rozumienia i interpretacji przepisów przez Wydział Urbanistyki i Architektury UM w Gdańsku", nie jest wiążący dla organu odwoławczego, ani też nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Wojewody, sztuczne rozdzielenie miejsc postojowych na wielostanowiskowym parkingu (ponad 5, lecz mniej niż 60 stanowisk postojowych - § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z jego brzmieniem na dzień wydania kwestionowanej decyzji) niewielkimi pasami zieleni stanowi próbę obejścia prawa, w celu umożliwienia lokalizowania miejsc postojowych w zbliżeniu do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W odniesieniu natomiast do zachowania wymaganej liczby miejsc postojowych dla lokali usługowych, odnotowania wymaga, że skoro projekt nie określał funkcji lokali użytkowych, niemożliwym jest dokładne obliczenie zapotrzebowania na miejsca postojowe zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Niezrozumiałym jest natomiast przyjęcie w skardze "zasady proporcjonalnego obliczenia zapotrzebowania na miejsca postojowe w zależności od powierzchni użytkowej lokali" i przyjęcie wskaźnika jak dla jednego rodzaju usług. Plan miejscowy nie dopuszczał bowiem takiego rozwiązania, przewidując różne wskaźniki dla różnego rodzaju usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżące Spółki zakwestionowały decyzję Wojewody Pomorskiego z 8 kwietnia 2024 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdańska

z 8 października 2012 r. o pozwoleniu zamiennym na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową z garażem podziemnym, parkingiem terenowym i murem oporowym – I etap oraz – II etap, przy ul. M. w G., działki nr [...] i [...], obręb [...], i umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia dla ww. inwestycji.

Organ odwoławczy uznał, że zatwierdzony przez Prezydenta projekt budowlany narusza przepisy prawa, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) - dalej jako "rozporządzenie", oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu inwestycji.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że prowadzono roboty budowlane dotyczące tej inwestycji i ją zakończono, mimo że ww. pozwolenie na budowę nie było ostateczne, zaś obowiązujące w okresie realizacji robót przepisy nie zezwalały na wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która jest realizowana lub została już ukończona. W takim wypadku przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i jako takie musi zostać umorzone. Zdaniem Sądu, ocena Wojewody dotycząca konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności jednak należy odnieść się do kluczowego problemu, jaki zaistniał na tle niniejszej sprawy w świetle treści art. 137 k.p.a., a mianowicie - czy organ odwoławczy był uprawniony do rozpoznania złożonych odwołań, mimo ich cofnięcia. Należy bowiem zauważyć, że odwołania, które zainicjowały kontrolowane postępowanie odwoławcze, zostały cofnięte pismami z 27 listopada 2012 r. Od momentu ich wniesienia (9 listopada 2012 r. i 13 listopada 2012 r.), organ I instancji nie podjął żadnych działań procesowych, w szczególności nie przekazał ich organowi odwoławczemu, ani nie zawiadomił pozostałych stron o wniesieniu odwołań. Odwołania zostały przekazane Wojewodzie wraz z aktami sprawy w dniu 19 stycznia 2024 r., a jak wynika z pisma Wojewody z 24 stycznia 2024 r., odwołania te zostały odnalezione w aktach Prezydenta dotyczących decyzji z 8 października 2012 r., które przekazano Wojewodzie w związku z prowadzoną sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Z powyższego wynika, że ani odwołania, ani ich cofnięcie, nie zostały rozpoznane przez 12 lat i gdyby nie prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Prezydenta z 8 października 2012 r., mogłyby nadal zalegać w aktach organu I instancji, bez podjęcia wobec nich stosownych procesowych działań. Taką sytuację należy uznać za naganną w świetle konieczności działania organów na podstawie przepisów prawa (przepisy k.p.a. regulujące kwestie obowiązków organu I instancji po wniesieniu odwołań oraz ich cofnięciu) i za podważającą zaufanie obywateli do organów państwa. Spowodowała ona bowiem, że inwestor, który nie miał wiedzy o złożonych odwołaniach, realizował inwestycję, działając w zaufaniu do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i stabilności tej decyzji. Wprawdzie również inwestor, dbając należycie o swoje interesy, przed przystąpieniem do realizacji dalszego etapu budowy, opartego na ww. decyzji Prezydenta, mógł upewnić się, czy decyzja z 8 października 2012 r. jest ostateczna i może stanowić podstawę rozpoczęcia robót, niemniej jednak należy podkreślić wagę naruszeń organu, które nie pozostały bez wpływu na działania inwestora.

Niemniej jednak rozważając, czy Wojewoda miał prawo procedować w sprawie cofniętych odwołań i w ramach procedury z art. 137 k.p.a. merytorycznie kontrolować decyzję Prezydenta, Sąd uznał, że organ odwoławczy postąpił w tej sprawie prawidłowo.

Z powołanego przepisu art. 137 k.p.a. wynika, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W orzecznictwie zaś wskazuje się, że cofnięcie odwołania jest równoznaczne z żądaniem umorzenia postępowania odwoławczego. Złożenie środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu I instancji jest prawem strony postępowania i to ona decyduje, czy ze środka tego chce skorzystać. Cofnięcie zatem już złożonego przez nią środka jest także jej uprawnieniem, jednak podlega ono ocenie przez organ odwoławczy, o czym przesądza art. 137 k.p.a. Z mocy tego przepisu tylko ten organ ma prawo dokonania oceny prawidłowości cofnięcia środka zaskarżenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia środka odwoławczego lub w związku z nim kończy postępowanie w sprawie. Powoduje to ostateczne załatwienie sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1692/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, z treści ww. przepisu wynika, że interes społeczny nie jest jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. Organ odwoławczy nie uwzględni odwołania zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji narusza prawo, jak również w sytuacji gdy narusza interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę kwantyfikatora "lub" oznacza, że dla odmowy cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek z tego przepisu - naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 446/18, dostępny jw.).

Zatem niezależnie od tego, że odwołania od decyzji Prezydenta z 8 października 2012 r. zostały cofnięte, organ odwoławczy miał obowiązek rozważyć, czy cofnięcie odwołania spowodowałoby pozostawienie w mocy decyzji naruszającej prawo lub decyzji naruszającej interes społeczny. To uprawnienie organu odwoławczego istnieje od momentu przekazania mu pisma cofającego odwołanie, niezależnie od tego, w jakim terminie zostanie mu ono przesłane. Należy bowiem zauważyć, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a. (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 16 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Gd 58/04; z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 107/16, dostępne w CBOSA) i fakt, że odwołanie to zostało przekazane z uchybieniem wskazanego w tym przepisie terminu (7 dni), nie powoduje, że organ odwoławczy traci uprawnienia orzecznicze. One jedynie ulegają odroczeniu w czasie, do momentu, aż odwołanie zostanie mu przekazane. Podobnie należy rozumieć kwestię cofnięcia odwołania - tak długo, jak nie zostanie ono przekazane organowi odwoławczemu, może on rozpoznać merytorycznie odwołanie, zaś po przekazaniu mu cofnięcia odwołania jest zobowiązany rozważyć przesłanki z art. 137 k.p.a.

Przy czym, zdaniem Sądu, okoliczności te (a więc naruszenie przez decyzję przepisów prawa oraz naruszenia interesu społecznego) winny być oceniane aktualnie, w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wynika bowiem obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi, co w tej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342503). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo uwzględnił zmianę stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu decyzji organu I instancji, a która polegała na zrealizowaniu inwestycji objętej wnioskiem inwestora.

Reasumując, niezależnie od tego, że odwołania wraz z aktami, w tym pisma cofające odwołania, zostały przekazane Wojewodzie 12 lat po ich złożeniu, organ ten nadal posiadał uprawnienie do uwzględnienia bądź nieuwzględnienia cofnięcia odwołania z uwagi na przesłanki z art. 137 k.p.a.

W rozważanym wypadku Wojewoda uznał zaś, że cofnięcie odwołań spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, która narusza prawo, bowiem zatwierdziła ona projekt budowlany dotyczący robót budowlanych już zrealizowanych (na datę orzekania przez organ II instancji), a ponadto przewidujący rozwiązania sprzeczne z prawem miejscowym i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem Sądu ocena ta jest zasadna.

Przede wszystkim nie sposób zgodzić się z inwestorem, że przyjęta w projekcie zasada podziału parkingu na zgrupowania miejsc postojowych oddzielonych wąskimi pasami zieleni oznacza, że projekt jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", w zakresie odległości miejsc postojowych od okien, uzależnionych od ilości miejsc postojowych. Dokonany przez inwestora sztuczny podział parkingu ma bowiem na celu niedopuszczalne obejście przepisów § 19 i 20 rozporządzenia, z uwagi na usytuowanie miejsc postojowych (w tym miejsc dla samochodów, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne) w odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym mniejszej niż dopuszczalna ww. przepisami (zarówno na parkingu na dziedzińcu, jak i na działce nr [...] - zgodnie z numeracją na dzień wydania kwestionowanej decyzji). Oba parkingi posiadają ponad 5, lecz mniej niż 60 stanowisk postojowych, w związku z czym odległość ta winna wynosić minimalnie 10 m. Natomiast w etapie II inwestycji parking na działce nr [...] składać się będzie łącznie z 116. miejsc postojowych, co powoduje konieczność oddalenia stanowisk o 20 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Tymczasem przewidziane w projekcie odległości są mniejsze.

Zdaniem Sądu, za prawidłowością przyjętych przez projektanta rozwiązań nie może przemawiać uzyskane pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury UM w Gdańsku, gdyż podmiot ten nie jest uprawniony do wydawania wiążących interpretacji prawa – tak miejscowego, jak i rozporządzenia.

Inwestor – zgodnie z projektem zamiennym z sierpnia 2012 r. – zaprojektował 253 miejsca postojowe, tworząc w ramach miejsc postojowych tzw. miejsca zastawne, wliczane do ilości miejsc postojowych przewidzianych planem miejscowym. Zdaniem Sądu ta praktyka jest błędna. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 342/15, że przewidziany planem wymóg dotyczy ilości miejsc postojowych a nie ilości pojazdów. Stąd też, mimo że istotnie w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc postojowych rodzinnych - podwójnych, czyli miejsc na dwa pojazdy, to jednak w planie chodzi tylko o liczbę miejsc postojowych, których wielkość jest prawnie obojętna. Podwójne miejsce postojowe nie oznacza natomiast tego samego co dwa miejsca postojowe. To zaś powoduje, że nie może być uznane za miarodajne wyliczenie dotyczące ilości pojazdów a jedynie liczba niezależnych odrębnych miejsc postojowych. Nie ma przy tym znaczenia, iż ww. wyrok zapadł 3 lata po sporządzeniu projektu zamiennego dla spornej inwestycji i uzyskaniu pozwolenia na budowę, albowiem pogląd ten dotyczy rozwiązań obowiązujących w dacie sporządzenia tego projektu i nadal jest prezentowany w aktualnym orzecznictwie (wyrok z 11 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 722/21). Z tego względu nie sposób było zaakceptować rozwiązania polegającego na zaprojektowaniu 21 miejsc zastawnych na parkingu na działce nr [...], a zakwestionowanie tych miejsc ma wpływ na spełnienie przez inwestycję wymogu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla inwestycji.

Wątpliwości może też budzić kwestia zachowania odległości miejsca do gromadzenia odpadów stałych od klatki A. Odległość ta, w linii prostej, wynosi 45 m, zaś po najkrótszej linii utwardzonymi dojściami – ponad 80 m (zarówno wg twierdzeń inwestora, jak i wyliczeń organu). Zgodnie zaś z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, dojście od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego lub użyteczności publicznej do miejsca do gromadzenia odpadów stałych wynosi nie więcej niż 80 m. Wymaganie to nie dotyczy budynków na terenach zamkniętych. Przepis ten więc, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, reguluje sposób obliczania odległości miejsca do gromadzenia odpadów stałych od najdalszego wejścia obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i jest to "dojście", zaś dojścia należy rozumieć jako utwardzone szlaki poruszania się mieszkańców budynków realizowane w formie chodników i przejść, nie zaś linie proste od wejścia budynku do miejsca gromadzenia odpadów. W takim zaś wypadku zaprojektowane miejsce do gromadzenia odpadów stałych, w odniesieniu do klatki A, nie spełnia wymogów rozporządzenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że tak sporządzony projekt budowlany, nie mógł podlegać zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś decyzja udzielająca pozwolenia na budowę objętą wadliwym projektem budowlanym, narusza prawo. Ziściła się zatem jedna z przesłanek wskazanych w art. 137 k.p.a., co było wystarczające do nieuwzględnienia cofnięcia odwołania.

Co do zasady, w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że względy wskazane w art. 137 k.p.a. uniemożliwiają uwzględnienie cofnięcia odwołania, organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie, tj. kontroluje decyzję organu I instancji i wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa zasadnym było uchylenie decyzji Prezydenta z 8 października 2012 r. Jednocześnie jednak Wojewoda stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej (o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), a zasadne było umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

W sprawie było bowiem bezsporne, że inwestor w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 8 października 2012 r. prowadził od 26 kwietnia 2012 r. objęte nią roboty budowlane, które zakończone zostały w 2013 roku (vide str. 4. skargi).

Z powyższego wynika, że inwestor w 2012 roku przystąpił do prac budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie miała przymiotu ostateczności z uwagi na wniesione od niej odwołania. Ówcześnie zaś przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) dalej "Prawo budowlane" stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wynikało, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Aktualnie przepis art. 28 Prawa budowlanego nie przewiduje wprost, że do rozpoczęcia robót budowlanych konieczne jest posiadanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu, jednakże w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że sens tej regulacji nadal jest taki, że to decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do zgodnych z prawem robót budowlanych. Dokonując zmiany treści art. 28 Prawa budowlanego poprzez wyeliminowanie słowa "ostatecznej" ustawodawca nie zmierzał do przyznania inwestorem prawa do rozpoczęcia robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1325/19, dostępny w CBOSA).

Ponadto reguła, że podstawą działań inwestycyjnych może być tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, choć nie wynika jednoznacznie z aktualnej treści ww. przepisu, to daje się wywieść z zasad ogólnych dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych, a mianowicie z przepisu art. 130 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania (niezależnie od tego, czy strony decyzji mają świadomość wniesienia odwołania przez inną stronę) wstrzymuje wykonanie decyzji. W związku z tym inwestor, nie chcąc się narazić na zarzut prowadzenia robót z naruszeniem

art. 28 Prawa budowlanego (tak w stanie prawnym obowiązującym w dniu 8 października 2012 r., jak i obecnie), powinien wstrzymać się z rozpoczęciem robót do momentu, aż decyzja o pozwoleniu nie będzie ostateczna.

W rozważanym zaś wypadku inwestor nie powstrzymał się od działań budowlanych, a niewątpliwie decyzja z 8 października 2012 r. nie miała waloru ostateczności w momencie podejmowania przez niego robót budowlanych nią przewidzianych.

Przy tym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby powyższe naruszenie sanowało wydane przez PINB pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-klatkowego z częścią usługową, garażem podziemnym i parkingiem naziemnym, czyli inwestycji, jaka została zatwierdzona decyzją Prezydenta z 8 października 2012 r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie potwierdza bowiem zgodności obiektu z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ przed jej wydaniem organ bada jedynie zgodność wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sytuacji zatem, gdy projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami prawa, a inwestycja została zrealizowana i posiada pozwolenie na użytkowanie, otwarta pozostaje kwestia doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem, lecz nie jest to rozstrzygane na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie.

Skoro więc w niniejszej sprawie inwestor, co nie jest kwestionowane, już zrealizował inwestycję, a roboty budowlane objęte pozwoleniem zamiennym

z 8 października 2012 roku zostały rozpoczęte i zakończone w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu, to rozpoznając odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jako że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji już zrealizowanej. Należy przy tym podkreślić, mając na uwadze, że decyzja Prezydenta z 8 października 2012 r. dotyczyła zmiany pozwolenia na budowę, że w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32 - 35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Wydanie decyzji "zmieniającej", na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, podlega zatem tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 -35 Prawa budowlanego). Z tych względów - w przypadku postępowania na podstawie art. 36a ww. ustawy, zastosowanie ma również art. 32 ust. 4a cyt. ustawy, według którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a więc w przypadku podjęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania stosowanego ostatecznego pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych (zob. wyrok NSA 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2499/18, dostępny w CBOSA).

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

W szczególności organ ten nie naruszył art. 137 k.p.a. poprzez dokonanie kontroli decyzji I instancji w kontekście naruszenia prawa lub naruszenia interesu społecznego w przypadku cofnięcia odwołania. Niezależnie od faktu rażącego naruszenia przez organ I instancji swoich obowiązków związanych z przekazaniem Wojewodzie odwołań oraz pism cofających te odwołania, mimo upływu 12 lat, Wojewoda nadal posiadał uprawnienie do rozważania, czy nie istnieją przeszkody do uwzględnienia cofnięcia odwołania. Odnosząc się przy tym do zarzutu skarżących, że organ odwoławczy nie wydał postanowienia o nieuwzględnieniu cofnięcia odwołań należy wyjaśnić, że przepisy k.p.a. nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia – w sytuacji uznania, że cofnięcie odwołania nie jest możliwe, organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie i wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., co też w niniejszej sprawie uczynił. Zasadnie też Wojewoda uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę zgodnie z tym projektem, naruszała przepisy prawa – powszechnie obowiązującego i miejscowego, co obligowało go to uchylenia ww. pozwolenia. Ze względu zaś na treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia, konieczne było umorzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji już zrealizowanej w oparciu o nieostateczne pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu działania Wojewody nie naruszały art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie doszło do naruszenia art. 137 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a motywy tego stanowiska wynikają z powyższych merytorycznych rozważań Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę - jako niezasadną - oddalił.