Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2533/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pky 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...], dalej "[...]", zwrócił się Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej: także "RDOŚ w [...]", o udostępnienie informacji:

1) w zakresie wynagrodzeń pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy, w poszczególnych wydziałach RDOŚ w [...], w tym wydziałach spraw terenowych według schematu:

Specjalista

Wydział Ocen Oddziaływania 3 000 - 3 300

Wydział Ochrony Przyrody 3 100 - 3 450

Wydział Spraw Terenowych WSTIl 3 050 - 3150

Starszy specjalista

Wydział Ocen Oddziaływania 3 200 - 3 500

Wydział Ochrony Przyrody 3 400 - 3 850

Wydział Spraw Terenowych WSTII 3 250 – 3 550.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. RDOŚ poinformował, że zakres wynagrodzeń zasadniczych brutto pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] na stanowiskach pracy, obejmujący wszystkie wydziały, w tym wydziały spraw terenowych przedstawia się następująco:

- sekretarka od 2 850,00 zł do 2 950,00 zł,

- starszy inspektor od 2 757,37 zł do 2 844,74 zł,

- specjalista od 2 763,47 zł do 3 653,46 zł,

- starszy specjalista od 3 068,26 zł do 3 698,17 zł,

- główny specjalista od 3 454,33 zł do 4 598,33 zł,

- naczelnik od 4 191,93 zł do 5 512,71 zł.

Na pozostałych zaś stanowiskach osoby otrzymują takie samo wynagrodzenie lub stanowisko jest obsadzone jednoosobowo, w związku z tym ujawnienie wynagrodzeń osób zatrudnionych na tych stanowiskach w praktyce oznaczałoby udostępnienie informacji o poszczególnych osobach.

Ponadto poinformował, że wynagrodzenie zasadnicze:

- Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wynosi 6 744,84 zł,

- Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wynosi 5 618,00

zł.

Równocześnie Dyrektor RDOŚ w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych o wynagrodzeniach pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] z podziałem na poszczególne stanowiska pracy w powiązaniu z poszczególnymi wydziałami, w tym wydziałami spraw terenowych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w strukturze organizacyjnej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] funkcjonują wydziały o różnych składach osobowych. Zgodnie z aktualnym stanem zatrudnienia w poszczególnych wydziałach, dane stanowisko może być obsadzone jednoosobowo lub przez dwie osoby. Ponadto w strukturze urzędu znajdują się pracownicy, których stanowisko jest obsadzone jednoosobowo.

Zwrócił uwagę, że dane, dotyczące usytuowania danego pracownika RDOŚ [...] w konkretnym wydziale urzędu, wraz z informacją o zajmowanym przez danego pracownika stanowisku służbowym, jest informacją ogólnodostępną w RDOŚ [...] oraz w poszczególnych siedzibach wydziałów spraw terenowych.

W związku z powyższym, przedstawienie wszystkich danych w sposób wskazany przez wnioskodawcę stworzyłoby ryzyko ujawnienia nadmiernej ilości danych, które mogłyby nabrać charakteru jednostkowych danych identyfikowalnych. Dane takie mogłyby zostać, bez konieczności wykorzystania środków wymagających nadmiernych kosztów, czasu lub działań, wykorzystane do bezpośredniej lub pośredniej identyfikacji konkretnych osób.

W ocenie RDOŚ w [...], udostępnienie informacji, dotyczącej zakresu wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy według schematu wskazanego we wniosku, umożliwiłoby identyfikację konkretnych osób pobierających dane wynagrodzenie, co doprowadziłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych - pracowników RDOŚ [...].

Z tego też względu, odmówił udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników RDOŚ w sposób wskazany we wniosku, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Generalny Ochrony Środowiska, dalej także "DGOŚ" i "organ odwoławczy", decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 393 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. i w zw. z 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z poźn. zm.), utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego, w okolicznościach sprawy istnieje poważne ryzyko ujawnienia tożsamości osób zatrudnionych na stanowiskach wskazanych we wniosku, ponieważ wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest członkini związku zawodowego, który (jak wynika z uzasadnienia odwołania) posiada Komisję Zakładową działającą przy RDOŚ. Komisja ta, co również wynika z treści odwołania,

dysponuje daleko idącymi informacjami na temat struktury zatrudnienia w RDOŚ. Wnioskodawca oraz członkowie związku są pracownikami RDOŚ. Nie można wobec tego wykluczyć, iż wnioskodawcy znana jest tożsamość osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w konkretnych wydziałach RDOŚ w [...], albo że tożsamość tę wnioskodawca jest w stanie ustalić.

W związku z powyższym w sprawie nie ma żadnej gwarancji anonimizacji przekazanych ewentualnie danych.

Z tego względu nawet udzielenie informacji o wynagrodzeniach w sposób pośredni, sugerowany w uzasadnieniu odwołania (str. 2), tzn. bez podawania imion i nazwisk pracowników nie pełniących funkcji publicznych, nie zmieniłoby istoty sprawy. Istnieje bowiem uzasadniona obawa, iż pomimo ich niepodania, mogą być one pozyskane przez wnioskodawcę z innych, dostępnych mu źródeł, co w konsekwencji doprowadzić by mogło do identyfikacji wynagrodzeń konkretnych osób, a tym samym do ujawnienia nadmiernej ilości danych. Co więcej, informacja ta może dotrzeć do bliżej nieokreślonego grona odbiorców, w tym m.in. do innych pracowników RDOŚ w [...], nie tylko członków związku zawodowego wnioskodawcy.

Okoliczność ta, w opinii organu odwoławczego, w tej konkretnej sprawie, przemawia przeciwko udostępnieniu żądanej informacji, którego celem nie jest zaspokajanie prostej ciekawości obywateli, ale zapewnienie kontroli społeczeństwa nad piastunami władzy.

Przy czym zaznaczył, że ryzyko "odszyfrowania" wynagrodzeń poszczególnych pracowników poprzez udzielenie ww. informacji istnieje nie tylko w przypadku wnioskodawcy jako takiego, ale także każdego podmiotu zwracającego się do organu z podobnym wnioskiem.

Organ w żadnym bowiem przypadku nie będzie w stanie w sposób kompletny i wyczerpujący ustalić, jak daleko idącymi danymi, umożliwiającymi personifikację udzielonych informacji, wnioskodawca dysponuje albo dysponować może. Ponadto, informacja po jej udzieleniu może dotrzeć do bliżej nieokreślonego grona odbiorców, w tym także do pracowników organu, a nawet do samego wnioskodawcy. Co więcej, dane dotyczące tożsamości osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach stanowią informację ogólnodostępną w RDOŚ w [...], co powoduje dodatkowe niebezpieczeństwo ujawnienia ich na zewnątrz. Jakkolwiek więc ryzyko identyfikacji wynagrodzeń konkretnych osób w przypadku wnioskodawcy jest wyjątkowo duże, istnieje ono w stosunku do każdego potencjalnego podmiotu żądającego udzielenia analogicznej informacji.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarówno w przypadku stanowisk obsadzonych jednoosobowo, jak i stanowisk obsadzonych przez 2 i więcej osób, oraz do pracowników, których stanowisko jest jednoosobowe, ryzyko ujawnienia tożsamości osób zatrudnionych jest tak samo duże - w związku z potencjalnymi źródłami informacji oraz uprawnieniami, jakimi dysponuje wnioskodawca.

Organ odwoławczy przyjął, iż osobami pełniącymi funkcje publiczne w RDOŚ w [...] są wyłącznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i jego Zastępca. Jedynie te dwa stanowiska związane są bowiem z pełnieniem funkcji w organach władzy publicznej - funkcji piastuna organu. Tylko ww. osoby wydają decyzje administracyjne i mają wyraźny, znaczny i decydujący – a nie jakikolwiek - wpływ na ich treść. Wyłącznie osoby zatrudnione na ww. stanowiskach wykonują powierzone im przez instytucje państwowe zadania oraz dysponują majątkiem państwowym. Obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu nie dotyczy zatem osób zatrudnionych na stanowiskach objętych wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. Z tego też względu odstąpiono od szczegółowej analizy zakresów obowiązków osób zatrudnionych na ww. stanowiskach.

Organ przyjął zatem, że skoro w sprawie nie zachodzi wyjątek wyłączający ograniczenie w udostępnianiu informacji publicznej, dotyczący konkretnych osób, informacja dotycząca ich wynagrodzeń nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności. Udzielenie informacji we wskazany we wniosku sposób mogłoby doprowadzić do ujawnienia indywidualnych zarobków konkretnych osób, które nie pełnią funkcji publicznych, tj. ani nie wydają decyzji administracyjnych, ani nie składają jawnych oświadczeń majątkowych, ani nie zostały zobowiązane do złożenia oświadczeń w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1282), które następnie zgodziły się upublicznić. Wobec powyższego takiej informacji udzielić nie można.

[...], pismem z dnia 1 grudnia 2020 r., skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw., z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych;

3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez błędne ustalenie kręgu osób, które pełnią funkcje publiczne w RDOŚ w [...].

[...], podniosła, że w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego pojawił się zarzut, jakoby związek zawodowy działający przy RDOŚ w [...] nie był stosownym gwarantem anonimizacji danych osobowych. Zarzut taki jest bezpodstawny i bezprawny. Zrzeszenia ludzi pracy, jakimi są związki zawodowe, stanowią gwarantowaną konstytucyjnie i ustawowo formę organizowania się w celu reprezentowania i obrony praw pracowniczych, interesów zawodowych i socjalnych. Działania informacyjno-konsultacyjne są zatem kluczowe dla efektywnego korzystania z prawa do zrzeszania się i pełnienia roli partnera społecznego, jaką uznał wobec związków zawodowych ustrojodawca w art. 20 Konstytucji RP. Zarzut ten jest tym bardziej niezasadny, jako że w przypadku, gdyby rzeczywiście doszło do sytuacji, której obawiają się organy (co nie jest intencją skarżącego) - uprawnione osoby dysponują drogą prawną w celu dochodzenia usunięcia skutków takiegoż naruszenia.

Strona skarżąca kwestionuje zakładane przez organ odwoławczy ryzyko "odszyfrowania" wynagrodzeń poszczególnych pracowników w przypadku udzielenia wnioskowanej informacji i uważa takie obostrzenie jest zbyt daleko idące.

Stwierdziła, że ochronę prywatności gwarantuje ograniczony dostęp do informacji w zakresie wynagrodzeń osób, które zajmują stanowiska jednoosobowe. Stosowanie więc dalej idących ograniczeń jest nadużyciem.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w odwołaniu podniesiono fakt, iż w kilku wydziałach na tym samym stanowisku pracuje po kilka osób. Jednak w zaskarżonej decyzji do tego faktu organ w zaskarżonej decyzji w żaden sposób się nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Generalny Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty, a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy RDOŚ w [...], jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zasadnie przyjął, co podtrzymał GDOŚ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r., że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych - pracowników RDOŚ w [...].

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, odmawiająca - na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji dotyczącej zakresu wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy według schematu wskazanego we wniosku - ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych - pracowników RDOŚ [...] - wydana została bez szczegółowej i dogłębnej analizy w powyższym zakresie.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera właściwie żadnych rozważań zindywidualizowanych, to jest takich, które dotyczą konkretnej, niepowtarzalnej sprawy. Wszystkie rozważania organu II instancji, zawarte w uzasadnieniu decyzji, dotyczą albo regulacji prawnych i sposobu ich rozumienia, w tym poglądów orzecznictwa, albo odnoszą się wprawdzie do postępowania i wcześniej wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale pozostają na poziomie hipotetycznych założeń i ogólników. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. W takiej sytuacji niemożliwe jest także odniesienie się przez Sąd do kwestii zasadności poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie sprawy, lecz kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a ta (w aspekcie tychże zarzutów) nie jest możliwa.

Pytany podmiot nie poczynił jakiekolwiek ustaleń faktycznych, dotyczących problematyki stanowisk pracy objętych wnioskiem. Decyzja w omawianej materii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec charakteru popełnionego naruszenia wskazać trzeba, że w myśl ogólnej zasady postępowania administracyjnego, ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić – w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący – tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

Według Sądu, organ nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wymienione wyżej przepisy.

Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30), wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie

w Konstytucji RP.

Tak więc ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że organ nie może ograniczyć się do ogólnikowego oświadczenia o istnieniu takiej ochrony. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny, tym bardziej, jeśli zważy się, że w judykaturze przyjmuje się, że przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11).

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, na gruncie u.d.i.p., nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19 k.k.). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2842/19, LEX nr 3042557).

Prawo do prywatności jest prawem podmiotowym danej jednostki. Prawem tym każdy może rozporządzać według własnego uznania. W efekcie prawo do prywatności osoby fizycznej może nie podlegać ochronie w zakresie, w jakim z prawa tego zrezygnowano. Zasada ta znalazła właśnie wyraz w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zdanie drugie in fine. W sytuacji zatem, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa do prywatności, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zostaje wyłączone. Z powyższego wynika, że przed rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby fizycznej organ powinien zwrócić się do tej osoby z pytaniem czy rezygnuje z przysługującego jej prawa. Powyższe wprost wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który w tym zakresie w swej treści jest jasny i jednoznaczny (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2477/18, LEX nr 3059064).

W rozpoznawanej sprawie adresat wniosku w motywach ograniczył się jedynie do wskazania, iż osoby objęte decyzją nie posiadają kompetencji decyzyjnych w związku z realizacją przez podmiot zadań publicznych. Biorąc pod uwagę wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzenie to, wobec braku uczynienia stosownych ustaleń faktycznych w tym względzie należy uznać za arbitralne.

Pracownikami RDOŚ w [...], pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, ale także inni pracownicy, którzy w ramach swoich obowiązków, wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Takimi osobami będą pracownicy merytoryczni, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i wydają decyzje administracyjne, nawet z upoważnienia Dyrektora RDOŚ w [...], a także ci, którzy chociaż nie wydają decyzji administracyjnych, jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takich sprawach, a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2842/19, LEX nr 3042557).

Skoro uzasadnienie skarżonej decyzji nie precyzuje tego, jakich stanowisk pracy dotyczy sporny wniosek ani tego, jaki jest zakres obowiązków przypisany do każdego ze stanowisk objętych skarżoną decyzją, Sąd nie ma żadnej możliwości oceny prawidłowości konkluzji, wyrażonej w skarżonym rozstrzygnięciu.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę fakt, że uzasadnienie decyzji nie spełnia nawet minimalnych wymagań, o jakich mowa w art. 107 k.p.a., bowiem nie zawiera ani istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, ani ich oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 kwietnia 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).