Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 136/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.  5-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 2015 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] (obecnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej jako Inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych na terenie obejmującym działki nr 175, 141, 142, 143 w [...].

Decyzją nr [...] (nr sprawy [...]) z dnia 06 października 2015 r. Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (3 budynki mieszkalne wielorodzinne) z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr 175, 141, 142 i 143 [...].

Jako rodzaj inwestycji organ I instancji wskazał budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (3 budynki wielorodzinne) z garażami podziemnymi, lokalizacja oznaczona jako A, B, C. Linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym) obowiązująca: 8,0 m od granicy terenu od strony ul. [...] i 5,0 m od strony ul. P.; dopuszczono wysunięcie przed obowiązującą linię zabudowy na maksymalnie 1,5m wykuszy, okapów, balkonów i daszków nad wejściami i zaznaczono, że pozostałe odległości powinny być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wskazano na maksymalnie 32,5% wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, dla całej zabudowy kubaturowej łącznie. Szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 58,0 m od strony ul. [...] i maksymalnie 16,0 m od strony ul. P. dla budynku oznaczonego jako A, maksymalnie 55,0 m od strony ul. P. i maksymalnie 16,0 m od strony ul. C. R. i działki nr 174 dla każdego z budynków oznaczonych jako B i C, z uwzględnieniem przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ I instancji zastrzegł przy tym, że na obowiązującej linii zabudowy winno znajdować się minimum 60,0 % szerokości elewacji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku oznaczonego jako A: do 3 kondygnacji nadziemnych od strony ul. C. R., do wysokości maksymalnie 10,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, dla budynków oznaczonych jako B i C: do 5 kondygnacji nadziemnych, do wysokości maksymalnie 17,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, lecz nie wyżej niż budynek pięciokondygnacyjny usytuowany od strony płd. granicy działki, przy czym od strony projektowanej zabudowy o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych należy dokonać wycofania o 1 kondygnację nadziemną części budynków - do wysokości maksymalnie 4 kondygnacji nadziemnych - do maksymalnie 14,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu, przy głębokości wycofania - minimum 12,0 m. Organ I instancji zezwolił na możliwość realizacji garaży podziemnych. Dachy płaskie. Należy zapewnić miejsca parkingowe na terenie wnioskowanych działek, w ilości minimum 1,5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny, dopuszczono lokalizację na terenie objętym wnioskiem dodatkowej podziemnej hali garażowej.

Organ I instancji wskazał, że zespoły parkingów podziemnych i nadziemnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie mogą przekroczyć powierzchni 0,5 ha. Obsługa komunikacyjna działek na których planowana jest inwestycja winna odbywać się dwoma nowoprojektowanymi zjazdami, po jednym z obu dróg publicznych, z równoczesną likwidacją istniejącego zjazdu, zgodnie z opinią wydaną przez zarządcę dróg. Bezpośredni dojazd do projektowanych budynków, w tym do hal garażowych musi odbywać się z układu dróg wewnętrznych, projektowanych na terenie inwestycji.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wnioskodawca korygował koncepcję zagospodarowania terenu. Wnioskowane działki są usytuowane na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy u.p.z.p.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt. 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 186,0 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x 62,0 m). Organ I instancji ocenił, że zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość.

Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną wielorodzinną, występującą w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych działek. Obowiązująca linia zabudowy została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy w obszarze analizowanym. Projektowana inwestycja wpisuje się w linię zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] w obszarze analizowanym, od strony ul. [...] około 5,0 m - wpisuje się w linię zabudowy w obszarze analizowanym. Nadto ocenił, że planowana inwestycja nawiązuje do linii zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 5 pkt. 1 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 33,6 % i zawiera się w granicach od minimum 2,9 % do maksimum 74,8 %. Wskaźnik wielkości zabudowy jest różnicowany przede wszystkim ze względu na zróżnicowanie powierzchni działek i rodzaj zabudowy. Średni wskaźnik intensywności zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wynosi 28,4 % i zawiera się w granicach od minimum 21,6 % do maksymalnie 35,3 %. Wnioskowana inwestycja ma posiadać zabudowę (cała zabudowa kubaturowa łącznie) o wielkości około 32,1% powierzchni terenu objętego wnioskiem, co nawiązuje do średniego procentu zabudowy w obszarze analizowanym, i nawiązuje do maksymalnego procentu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 6 pkt. 1 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20,0 %. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 15,6 m (co z tolerancją do 20,0 % daje zakres od 12,5 m do 18,7 m) i zawiera się w granicach od minimum 4,0 m do maksimum 136,0 m. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wynosi 82,1 m (co z tolerancją do 20,0 % daje zakres od 65,7 m do 98,5 m) i zawiera się w granicach od minimum 38,0 m do maksimum 136,0 m. Zgodnie z § 6 pkt 2 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy w inny sposób niż w nawiązaniu do średniej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Projektowana zabudowa ma posiadać szerokość elewacji zlokalizowanej równolegle do ul. [...] około 58,0 m na obowiązującej linii zabudowy, co nawiązuje do szerokości elewacji zrealizowanej zabudowy szeregowej przy ul. [...] 33-35b, natomiast elewacja od strony ul. [...] ma posiadać około 55,0 m szerokości, co nawiązuje do szerokości elewacji zabudowy szeregowej zlokalizowanej przy ul. [...] 2-2c.

Uzasadniając wyznaczony parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada wysokości do 2 kondygnacji nadziemnych - od około 7,5 m do 9,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, zabudowa usługowa jest w większości przypadków jednokondygnacyjna lub dwukondygnacyjna, natomiast zabudowa mieszkalna posiada wysokość od 5 kondygnacji nadziemnych - do około 15,0 m - 17,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, do 13 kondygnacji nadziemnych - około 40,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Wnioskodawca wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych o wysokości od 3 do 5 kondygnacji nadziemnych, od około 10,0 m do około 17,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Organ I instancji ocenił, że zabudowa o wnioskowanej wysokości wpisuje się w wysokości bezpośredniego sąsiedztwa działek objętych wnioskiem - zabudowa o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych od strony ul. [...] nawiązuje do wysokości zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej przy tejże ulicy, natomiast segmenty o wysokości do maksymalnie 5 kondygnacji nadziemnych nawiązują do wysokości zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na Osiedlu.

Odnosząc się do geometrii dachu organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu, występują budynki mieszkalne wielorodzinne z dachami płaskimi, zatem planowana inwestycja będzie kontynuowała geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego.

Organ I instancji ocenił, że projektowana zabudowa w pasie wzdłuż ul. [...] wpisuje się gabarytami w istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinną, natomiast zabudowa projektowana na dz. nr 175 nawiązuje do zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na Osiedlu. Teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. Teren nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. wydanie żądanej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 tej ustawy i w sprawie powyższy warunek został spełniony.

W odwołaniu od opisanej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej jako Spółdzielnia, Odwołująca się, Skarżąca) wniosła o (1.) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i "wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego", (2.) ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Spółdzielnia zarzuciła, że decyzja rażąco narusza interes stron, będących właścicielami działek sąsiednich. Planowany zjazd na działki objęte wnioskiem będzie znajdował się w bliskim sąsiedztwie bloków nr 3 i 4 na Osiedlu. Spowoduje to zwiększenie hałasu, co rażąco naruszy interesy mieszkańców tych budynków. Wskaźnik 1,5 miejsca postojowego na jedno mieszkanie jest zbyt niski. Spowoduje, że samochody będą parkowały na parkingach osiedlowych, na których występuje duży deficyt miejsc parkingowych. Planowany zespół budynków będzie obszarem zamkniętym, co sprawi, że samochody gości oraz mieszkańców planowanych budynków będą parkowały na Osiedlu. Spółdzielnia oceniła, że wskaźnik miejsc postojowych powinien być wyznaczony na poziomie 2,0, a decyzja powinna określać maksymalną ilość miejsc postojowych dla parkingu naziemnego. Nadto w decyzji powinien znaleźć się zapis, że wszelkie prace związane z przebudową wjazdów i dróg powinny być zakończone przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W decyzji ustalającej warunki zabudowy zbyt ogólnikowo potraktowano sąsiedztwo bloku nr 4. Określono tylko wysokość projektowanych budynków, natomiast brakuje odniesień do odległości pomiędzy nimi, a blokiem nr 4. Zbyt bliskie odległości pomiędzy budynkami będą skutkowały zacienieniem mieszkań zarówno w budynku istniejącym, jak i w planowanym. Spółdzielnia oceniła, że planowana inwestycja nie uwzględnia dotychczasowej zabudowy; planowana budowa powinna nawiązywać do zabudowy jednorodzinnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO zastrzegło, że w odwołaniu został sformułowany, jako pierwszy, niezrozumiały wniosek o uchylenie decyzji i wydanie jej zgodnie z wnioskiem skarżącego.

SKO oceniło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., a nadto planowana inwestycja spełnia wszystkie pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, co oznacza, że organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Określone w decyzji organu pierwszej instancji warunki dla planowanej inwestycji mogą ulec zmianie np. zmniejszeniu. SKO podkreśliło ocenę, że organ I instancji zachował się zgodnie z przepisami prawa procesowego. Spółdzielnia nie wskazała jaki jej interes prawny zostałby ewentualnie naruszony przez realizację planowanej inwestycji, w obszarze zabudowanym w taki sam sposób. Zarzuty dotyczące zbyt małych odległości pomiędzy budynkami, co może doprowadzić do zacienienia sąsiednich nieruchomości, zbyt małej ilości miejsc parkingowych wniesione zostały przez Spółdzielnię przedwcześnie. Odległości pomiędzy budynkami, kwestie ewentualnego zacieniania nieruchomości sąsiednich, czy też odpowiednia ilość miejsc parkingowych ustalane są na etapie późniejszym - wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazane zagadnienia należą do materii regulowanej przez przepisy techniczno-budowlane, które na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania. Spółdzielnia, o ile będzie posiadała status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, będzie mogła skutecznie zarzuty te podnosić przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowalnej. Zarzuty dotyczące ewentualnego zwiększenia się hałasu po zrealizowaniu inwestycji, czy też ewentualnego zajmowania miejsc parkingowych należących do Spółdzielni przez przyszłych lokatorów, należą do kategorii zarzutów przyszłych i niepewnych, nie są oparte na jakimkolwiek materiale dowodowym. SKO podkreśliło, że zamieszkiwanie w aglomeracji miejskiej wiąże się z pewnymi uciążliwościami, w tym hałasem ulicy i brakiem miejsc do parkowania. O ile Spółdzielnia chce zapewnić swoim mieszkańcom dostęp do miejsc parkingowych, których jest właścicielem musi podjąć czynności ku temu zmierzające, w tym m.in. postawić odpowiednie znaki zakazu, czy też bariery uniemożliwiające wjazd osobom nieuprawnionym, po uzgodnieniu z właściwymi organami, czy też zarządcą dróg.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zarzuciła:

1. ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem przepisów Rozporządzenia, w szczególności przepisu § 6 ust. 1,

2. ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i ochrony ładu przestrzennego oraz w sposób rażąco naruszający interes właścicieli działek sąsiednich.

Spółdzielnia wskazała na wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), zgodnie z którym przepisy Rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Oceniła, że określenie parametrów nowej zabudowy powinno przybrać postać wskazania wielkości granicznych, których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Wydaje się zatem niewłaściwe i niezgodne z przepisami określenie parametrów nowej zabudowy jedynie za pomocą podania wskaźnika maksymalnego albo minimalnego, a także odwołanie się do pojęć niejasnych i niekonkretnych.

Z treści decyzji organu I instancji wynika, że określenie parametrów nowej zabudowy zostało wskazane jedynie poprzez określenie ich górnych granic. Niewątpliwie zatem parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób niejednoznaczny, nieprecyzyjny, pozostawiający inwestorowi duży zakres elastyczności. Może on bowiem na podstawie wydanej decyzji stworzyć przedsięwzięcie o parametrach niezwykle różnych, choć mieszczących się w zakreślonych warunkach. Zdaniem Spółdzielni zakreślenie parametrów nowej zabudowy w sposób tak nieostry i niejednoznaczny, umożliwia dowolną interpretację. Nadto Spółdzielnia podkreśliła, że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określać odniesienia do odległości między budynkami sąsiednimi, w szczególności pomiędzy planowaną inwestycją a blokiem osiedlowym nr 4. Budynek, który powstanie zbyt blisko sąsiednich zabudowań będzie dla nich stanowić większe utrudnienie. Decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób tego nie reguluje, pozostawiać inwestorowi zupełną dowolność w tym zakresie. Nadto podkreśliła, że planowana zabudowa powinna bezpośrednio nawiązywać do zabudowy przy obu ulicach. Inwestycja tychże wymagań nie spełnia. Obecnie bowiem minimalne odległości między budynkami na analizowanym terenie wynoszą 22 m, natomiast planowana inwestycja będzie oddalona od bloku nr 4 ok. 16 m. Jest to rażąca dysproporcja, która skutkować będzie naruszaniem istniejącego ładu przestrzennego. Przy ul. [...] znajdują się w przeważającej mierze domy jednorodzinne. Zdaniem Spółdzielni budowa na tym terenie pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Organy obu instancji słusznie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Na wskazanym tle normatywnym i w oparciu o niewadliwe, w ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że dla działek objętych wnioskiem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (zespołu budynków). Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast sposób określenia wymagań (parametrów) w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy – tych, przy wyznaczeniu których niezasadnie wskazano jedynie wielkość maksymalną, bez jednoczesnego zakreślenia wielkości minimalnej, mimo że za określeniem takiego przedziału wartości przemawia wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego. Są to: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lut attyki. W tym zakresie zarzuty skargi są słuszne.

Sąd podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 498/15 (CBOSA), że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Jak wykazał Sąd w przywołanym orzeczeniu, część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 06 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA w Poznaniu, o przydatności kompromisowego stanowiska co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Nadmiernie rygorystyczny jest bowiem pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i §7 ust. 1–3 Rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy.

Podzielając co do zasady stanowisko z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA), Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do parametrów ustalonych w decyzji Prezydenta Miasta, należy stwierdzić, że nieprawidłowy jest sposób określenia w tej decyzji parametrów: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jedynie poprzez wskazanie górnej ich granicy, co de facto oznacza zezwolenie na zabudowanie od 0 do 32,5 % powierzchni terenu objętego wnioskiem dla całej zabudowy kubaturowej i wybudowanie budynku oznaczonego jako A o szerokości elewacji frontowej od 0 do 58 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 0 do 10 m. Podobnie ma się rzecz w odniesieniu do budynków oznaczonych jako B i C. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby przykładowo zaakceptować projekt budowlany przewidujący wybudowanie wszystkich trzech budynków, jako jednokondygnacyjnych, bądź projekt budowlany przewidujący zabudowę jedynie 2 % powierzchni terenu, co (abstrahując od możliwości opracowania takiego projektu) stałoby w rażącej sprzeczności z wynikami analizy). Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i o znacznie od nich odbiegających, co niewątpliwe może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA). Ponadto jest ono nie do pogodzenia z wynikami przeprowadzonej w tej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, z której wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wieżowce.

Sąd zaznacza, że opisane uchybienie uniemożliwia merytoryczną ocenę parametrów: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przywołanych ma bowiem jednoznacznie określonego parametru. Co do przyjętej w decyzji obowiązującej linii zabudowy oraz geometrii dachu Sąd stwierdza, że organ I instancji należycie wykazał przyjęte rozwiązania. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Obowiązująca linia zabudowy dla planowanej zabudowy stanowić ma kontynuację linii zabudowy w obszarze analizowanym. Organ postąpił prawidłowo, wyznaczając linię zabudowy od strony obu dróg publicznych (do kwestii odległości pomiędzy planowaną inwestycją a blokiem osiedlowym nr 4 Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia). Zgodnie natomiast z § 8 Rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skoro w obszarze analizowanym występują różne rodzaje dachów, to organ I instancji postąpił prawidłowo, koncentrując się na geometrii dachów zabudowy wielorodzinnej, i w konsekwencji ustalając dla planowanej inwestycji dachy płaskie, skoro takie właśnie dachy mają istniejące budynki wielorodzinne.

Z przepisów § 7 Rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy obszaru analizowanego.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie ustalił wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, poprzestając na opisaniu wysokości zabudowy w całym obszarze analizowanym, tak dla zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej jak i usługowej. W analizie został podana wysokość zabudowy jednorodzinnej w metrach i ilości kondygnacji, zaś wysokość zabudowy usługowej i wielorodzinnej tylko w ilości kondygnacji (k. 28) i to bez sprecyzowania jaka jest wysokość górnej krawędzi zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem w wynikach analizy (k. 55-56) została wskazana wysokość zabudowy wielorodzinnej także w metrach. Sąd zaznacza, że nie wiadomo skąd organ I instancji na etapie sporządzania wyników analizy pozyskał dodatkowe dane liczbowe. Przede wszystkim jednak Sąd stwierdza, że nie została wykonana dyspozycja z § 7 Rozporządzenia, bowiem nie zostało wprost wskazane jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich względem działek objętych wnioskiem. Co prawda z analizy wynika, że działki objęte wnioskiem graniczą z jednej strony z pięciokondygnacyjnym blokiem zaś z pozostałych stron z zabudową jednorodzinną zlokalizowaną przy obu drogach publicznych, to jednak rolą organu administracji jest jednoznacznie opisanie wysokości zabudowy na dokładnie wskazanych działkach sąsiednich lub wykazanie, że z analizy wynika wyznaczenie innej wysokości niż na działkach sąsiednich (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1026/09). Nadto obowiązkiem organu jest wykazanie, skąd posiada dane liczbowe na które się powołuje. Nie może być bowiem tak, że wyniki analizy zawierają więcej danych niż sama analiza.

Niezależnie od opisanych uchybień, które w ocenie Sądu w stopniu istotnym naruszają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5, 6 i 7 Rozporządzenia, decyzja Prezydenta Miasta obarczona jest kolejną wadą, która także nie została wyeliminowana przez organ wyższego stopnia. Otóż organ I instancji przyznał status strony właścicielom działek objętych wnioskiem, działek mających wspólną granicę z działkami objętymi wnioskiem oraz działki mającej wspólny narożnik z działką objętą wnioskiem. Spośród działek graniczących z działkami objętymi wnioskiem nie został udokumentowany stan prawny działki nr 140 tzn. organ nie odniósł się do tej okoliczności w aktach sprawy. Mając na względzie, że w dacie wszczęcia postępowania działki objęte wnioskiem jak i część działek graniczących z działkami objętymi wnioskiem, stanowiły własność jednej osoby prawnej ([...] S.A.) Sąd stwierdza, że na tym etapie postępowania opisane uchybienie mieścić się będzie w przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i przedwczesna byłaby ocena, że jest to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skoro nie można wykluczyć sytuacji, że właścicielem działki nr 140 jest podmiot mający już status strony. Ta okoliczność jednak z akt sprawy nie wynika. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem podjęcie niezbędnych działań (i ich udokumentowanie w aktach sprawy), które zapobiegną sytuacji, w której strona bez własnej winy mogłaby być pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie dostrzegając wszystkich tych uchybień, jakimi, w ocenie Sądu, dotknięta jest decyzja organu I instancji i w rezultacie orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o jej utrzymaniu w mocy, w istocie błędy te powieliło. Z tych względów należało uwzględnić skargę i uchylić obie wydane w tej sprawie decyzje.

Przystępując do oceny pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreśla, że bezzasadny jest zarzut braku określenia w decyzji odległości między planowaną inwestycją a blokiem nr 4, a przez to pozostawienie Inwestorowi "zupełnej dowolności" w tym zakresie. Sąd stwierdza, że organ I instancji nie miał podstawy prawnej do określenia minimalnej odległości pomiędzy budynkiem Spółdzielni a budynkami planowanymi przez Inwestora. Zarazem Sąd stwierdza, że Inwestor, w razie uzyskania ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i sporządzania projektu budowlanego, nie będzie dysponował "zupełną dowolnością" w określaniu odległości między budynkami, bowiem będzie ograniczony przepisami techniczno-budowlanymi, przykładowo dotyczącymi zagwarantowania nasłonecznienia dla poszczególnych lokali. Zachowanie przepisów techniczno-budowlanych podlegać będzie kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej, na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Podobnie, jako bezzasadny, Sąd ocenia również zarzut, że planowana zabudowa powinna bezpośrednio nawiązywać do zabudowy jednorodzinnej, znajdującej się przy ul. [...] i [...]. Działki objęte wnioskiem graniczą zarówno z zabudową jednorodzinną jak i z działką zabudowaną blokiem pięciokondygnacyjnym. Co więcej, chociaż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, jednak po drugie stronie ulicy osiedlowej, względem działek objętych wnioskiem, znajdują się wieżowce. Brak zatem podstaw do ograniczenia zabudowy działek objętych wnioskiem tylko do zabudowy jednorodzinnej. Odrębna kwestią są natomiast poszczególne parametry planowanej zabudowy, zarówno minimalne jak i maksymalne.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne.