Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1121/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 61 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1 - 4,  par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminioak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skarg [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] oraz A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącej [...] Spółka Jawna kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek nr [...] i [...], ark. 10, obr. [...], położonych przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 156,0 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x 52,0 m), zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku, gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Zdaniem organu I instancji zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji.

Dalej wskazano, że z terenu analizowanego można wyraźnie wyodrębnić obszar urbanistyczny stanowiący pewną całość. Jest to zabudowa usługowa oraz mieszkalna wielorodzinna przy ul. [...], [...] i [...]. W dalszym sąsiedztwie, po przeciwnej stronie ul. [...], znajduje się [...]. Planowana inwestycja kontynuuje więc funkcję mieszkalną wielorodzinną, występującą w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki.

Przechodząc do wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wskazał, że obowiązująca linia zabudowy została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 R.w.n.z. jako kontynuacja linii zabudowy w obszarze analizowanym, wyznaczonej przez istniejący budynek przy ul. [...].

Następnie wskazano, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 30,7% i zawiera się w granicach od minimum 6,5% (zabudowa przy ul. [...], dz. [...]) do maksymalnie 56,9% (zabudowa przy ul. [...]). Wnioskowana inwestycja ma posiadać zabudowę o wielkości około 25,0% powierzchni terenu objętego wnioskiem, co jest wartością kontynuującą średni procent zabudowy w obszarze analizowanym.

Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 45,1 m, co z tolerancją do 20,0% daje zakres od 36,1 m do 54,1 m i zawiera się w granicach od 10,0 m do 106,0 m. Szerokość elewacji frontowej planowanego budynku od strony obowiązującej linii zabudowy ma natomiast wynosić około 17,0 m. Jednakże, szerokości elewacji w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane, a zgodnie z § 6 pkt 2 R.w.n.z., szerokość elewacji frontowej można ustalić inaczej niż w nawiązaniu do średniej, jeżeli wynika to z analizy. Zaproponowana szerokość elewacji dla wnioskowanego budynku wpisuje się w szerokości elewacji z obszaru analizowanego, wobec czego kontynuuje średnią szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego.

Dalej wyjaśniono, że w obszarze analizowanym zabudowa usługowa posiada wysokości do 8 kondygnacji nadziemnych (do około 30,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu), natomiast zabudowa mieszkalna wielorodzinna do 9 kondygnacji nadziemnych (do około 29,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu). Wnioskodawca planuje budowę budynku o wysokości 10 kondygnacji nadziemnych (do 31,2 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu), co wpisuje się w wysokość zabudowy istniejącej. Planowana inwestycja kontynuuje więc wysokości budynków z obszaru analizowanego.

Planowany budynek ma posiadać dach płaski, a w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu, występują budynki z dachami płaskimi. Wobec tego planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego.

W zakresie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - na zasadach określonych przez Zarząd Dróg Miejskich, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 10 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnił, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału i zgłoszenia żądań.

Z kolei w odwołaniu z dnia [...] r. [...] sp. jawna z siedzibą w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na fakt, że jest ona niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Powyższe żądanie uzasadniono okolicznością, iż w punkcie IV pkt 1 tiret trzeci sentencji decyzji organ I instancji wskazał, iż obsługa komunikacyjna inwestycji wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi wewnętrznej. Ze wskazanego zapisu wynika więc, że takiego uzgodnienia na razie nie ma, a co za tym idzie, planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Ponadto w chwili obecnej nie ma fizycznej możliwości obsługi nowej inwestycji przez istniejącą sieć uzbrojenia terenu. Natomiast trwała niewykonalność decyzji jest spowodowana zapisem w punkcie IV pkt 1 tiret piąty sentencji decyzji, albowiem nie wiadomo kto ma być administratorem dróg. Zdanie urywa się w połowie, a decyzja aby być czytelna musi zawierać jasne i klarowne postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne, w wyniku którego zgromadził materiał dowodowy pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. W przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, zawierająca aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego.

Dalej Kolegium oceniło, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w sposób prawidłowy. Dla potrzeb wyznaczenia obszaru analizowanego przyjął bowiem trzykrotną szerokość frontu działki. Ze sporządzonej analizy wynika natomiast, że planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego kontynuuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną z obszaru analizowanego, a także wszystkie wskaźniki zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie przekracza średnich wartości parametrów i nie było potrzeby zastosowania odstępstw od wartości podstawowych parametrów. Planowana inwestycja wypełnia zatem w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz pozostałe wymagania określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Oznacza to, że brak było możliwości wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] sp. jawna Kolegium wyjaśniło, że nie wszczęło postępowania administracyjnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem prowadziło w tej sprawie postępowanie odwoławcze z odwołania innej strony postępowania i zarzuty odwołującego co do dostępu inwestycji do drogi wewnętrznej mogły być rozpatrzone na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego zwykłego, bez potrzeby wdrażania nadzwyczajnego środka zaskarżenia wobec decyzji nieostatecznej.

Po wtóre, przy ustalaniu warunków zabudowy istotne jest, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. W tej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, iż planowana inwestycja taki dostęp posiada, bowiem położona jest przy ulicy [...]. Organ stwierdził ponadto, że z ulicy [...] wjazd na nieruchomość objętą wnioskiem odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną.

Za nietrafiony uznano również argument dotyczący ewentualnego braku możliwości obsługi nowej inwestycji przez istniejącą sieć uzbrojenia (konieczność rozbudowy wodociągu), albowiem w aktach sprawy znajdują się umowy zawarte pomiędzy [...], a inwestorem na wykonanie sieci wodociągowej, a także podłączenie inwestycji do już istniejącej sieci odprowadzającej wody deszczowe.

Co zaś się tyczy zarzutu A. S. o braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy stwierdzono, iż to na odwołującym ciąży obowiązek wskazania adresu, na jaki powinna być kierowana do niego korespondencja. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w piśmie przewodnim z dnia [...] r., że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora przesłał listem poleconym na adres A. S. widniejący w ewidencji gruntów, tj. ul. [...] w P.. Jak wynika z akt sprawy, list wrócił do organu pierwszej instancji z adnotacją, iż pomimo dwukrotnego awizo, adresat nie podjął przesyłki. Organ pierwszej instancji odszukał zatem w swoich archiwach dokumenty dotyczące A. S. i na ich podstawie ustalił inny adres, tj. ul. [...] w P.. Dalsza korespondencja była więc kierowana pod ten adres, i choć odwołujący nie odbierał jej osobiście, to pełnomocnik odwołującego potwierdził fakt zapoznania się z treścią decyzji organu I instancji w złożonym odwołaniu.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. j. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto wskazała, że część tekstowa analizy urbanistycznej, inaczej niż sentencja decyzji, wskazuje, iż obsługa komunikacyjna ma odbywać się tylko i wyłącznie przez drogę publiczną, a nie również przez drogę wewnętrzną.

Również A. S. w skardze z dnia [...] r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 48/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), połączył sprawę ze skargi A. S. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi [...] sp. jawna i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Po 1121/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...], ark. 10, obr. [...], położonych przy ul. [...] w P..

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").

Dalej wyjaśnienia wymaga, że w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletna analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały wskazanym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie doszło do naruszenia § 6 ust. 1 R.w.n.z. Stosownie do wskazanego przepisu, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Skoro więc z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 45,1 m (co z określoną w przepisie tolerancją daje zakres od 36,1 m do 54,1 m), a szerokość elewacji frontowej planowanego budynku ma wynosić 17 m, wadliwie wskazano, że "planowana inwestycja kontynuuje średnią szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego." Organ I instancji popadł przy tym w sprzeczność nie tylko ze względu na różnicę pomiędzy szerokością elewacji planowanego budynku, a ustaloną średnią szerokością elewacji frontowej z obszaru analizowanego, ale również poprzez fakt podjęcia w zdaniu poprzedzającym próby uzasadnienia zastosowania odstępstwa z § 6 ust. 2 R.w.n.z. Tymczasem szerokość elewacji frontowej planowanego budynku może być wyznaczona albo na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1), albo na zasadzie odstępstwa od średniej, i to tylko pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznej (§ 6 ust. 2). Przesłanka "wynikania" z analizy szerokości odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 806/16 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 889/17).

Powyższe rozważania należy odnieść również do wyznaczonego przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Skoro bowiem średni wskaźnik intensywności zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 30,7 %, a teren planowanej inwestycji ma być zabudowany w około 25 %, wadliwa jest konstatacja organu, iż jest to wartość "kontynuująca średni procent zabudowy w obszarze analizowanym." Organ I instancji nie wskazał również, aby zdecydował się na odstępstwo z § 5 ust. 2 R.w.n.z.

Dalej wskazać należy, że odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w analizie urbanistycznej znalazł się jedynie zapis, że w obszarze analizowanym zabudowa ma wysokość "do 8 kondygnacji nadziemnych dla zabudowy usługowej" i "do 9 kondygnacji nadziemnych dla zabudowy wielorodzinnej." W tabelarycznym zestawieniu wyników analizy z kolei zupełnie pominięto ten parametr (t. I, k. 91 akt adm. organu I instancji), wobec czego w istocie nie wiadomo, jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach sąsiednich z terenem planowanej inwestycji. Określenie wysokości zabudowy usługowej "do około 30 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu" oraz wysokości zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej "do około 29 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu" pojawia się dopiero w samych wynikach analizy. Ostatecznie w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy określono, że planowany budynek może mieć wysokość maksymalnie do 9 kondygnacji naziemnych – do maksymalnie 28,5 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu, przy czym dopuszczono również realizację dziesiątej kondygnacji nadziemnej – do maksymalnie 31,5 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu, którą należy wycofać od lica budynku o minimum 1,5 m. W uzasadnieniu dla takiego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że "wnioskodawca wnosi o budowę budynku o wysokości 10 kondygnacji nadziemnych – do 31,2 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu, co wpisuje się w wysokości zabudowy istniejącej. Planowana inwestycja kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego."

Tymczasem stosownie do § 7 ust. 1 R.w.n.z., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4).

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, jako wyjątek od zasady, o ile wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 R.w.n.z. ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Oznacza bliskie sąsiedztwo terenu, na którym planowana jest inwestycja.

Ponadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma być wyznaczona jednoznacznie w sposób mierzalny w metrach, co wynika ze zwrotu prawodawcy: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się"; "wysokość mierzy się"; "za wysokość przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym".

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ I instancji nie wyjaśnił prawidłowo tak w analizie urbanistycznej, jak i następnie w uzasadnieniu swojej decyzji motywów rozstrzygnięcia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej przede wszystkim nie wynika wysokość poszczególnych budynków i to ani w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, ani na całym obszarze analizowanym. W istocie nie sposób więc zweryfikować, czy organ ustalił omawiany parametr jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1), jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3), czy też jako odstępstwo wynikające z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4). W żadnym jednak przypadku nie sposób uznać, że planowana inwestycja "kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego", skoro dopuszczono zabudowę do 31,5 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu, a najwyższa wspomniana przez organ zabudowa to zabudowa usługowa do około 30,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu.

Co zaś się tyczy wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy wyjaśnić należy, że stosownie do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wytyczył obowiązującą linię zabudowy w odległości 6,5 m od północnej granicy działki nr [...], przy czym dopuścił możliwość wycofania części budynku na poziomie kondygnacji parteru. Ponadto w decyzji wyznaczono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy: pierwszą w odległości 17,0 m od południowej granicy terenu objętego wnioskiem oraz drugą, w odległości 10,0 m od zachodniej granicy terenu objętego wnioskiem (t. II, k. 174 i 182 akt adm. organu I instancji). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że obowiązującą linię zabudowy ustalił zgodnie z § 4 ust. 1 R.w.n.z. jako kontynuację linii zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem organu planowana inwestycja wpisuje się w linię zabudowy wyznaczoną przez istniejący budynek przy ul. [...] (t. II, k. 179 akt adm. organu I instancji).

W kontekście powyższego wskazać należy, że obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona w sposób wadliwy. Z części graficznej wyników analizy urbanistycznej nie wynika bowiem, że wyznaczona obowiązująca linia zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich stosownie do § 4 ust. 1 R.w.n.z. Z części graficznej analizy urbanistycznej wyraźnie bowiem wynika, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Co do zasady więc wówczas obowiązująca linia nowej zabudowy winna zostać ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3), lub ewentualnie organ mógłby zastosować odstępstwo, o ile wynikałoby to ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił nawet dlaczego ustala obowiązującą linię zabudowy akurat w odległości 6,5 m od północnej granicy działki nr [...]. Jest to przy tym rozwiązanie na tyle niezrozumiałe, że w ten sposób wyznaczona linia zabudowy – wbrew twierdzeniu organu – nie jest zrównana ani z zabudową na działce [...] (zabudowa przy ul. [...]), ani nawet z zabudową na działce [...], czy też na działce [...] (t. II, k. 173 akt adm. organu I instancji).

Następnie wskazać należy, że pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. obejmuje zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". Nie oznacza to jednak, że w każdej sprawie powinno mieć miejsce wyznaczanie każdej z tych linii. To, czy w konkretnej sprawie wyznaczeniu będzie podlegała nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać powinno z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Każdorazowo jednak organ winien wyjaśnić dlaczego zdecydował się na wyznaczenie obowiązującej, tudzież nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd nie wyklucza sytuacji, w których konieczne stanie się wytyczenie zarówno obowiązującej linii zabudowy, jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednakże powód ich wytyczenia powinien jasno wynikać z analizy urbanistycznej oraz treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił dlaczego koniecznym okazało się wyznaczenie – oprócz obowiązującej linii zabudowy – dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy, ani tym bardziej dlaczego zostały one wytyczone w odległościach 17 m i 10 m od południowej i zachodniej granicy nieruchomości.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, do doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w pkt III ppkt 1 decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. wskazał, że "przedmiotowa inwestycja jest jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", zaś w treści decyzji zabrakło jakichkolwiek rozważań na ten temat. Tymczasem uznając, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko organ winien domagać się od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem na mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (wówczas gdy jest ona wymagana) następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ wydał postanowienie z dnia [...] r., nr [...] o sprostowaniu omyłki w decyzji z dnia [...] r., nr [...], poprzez zastąpienie zwrotu "przedmiotowa inwestycja jest jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko" zwrotem "przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko", to wskazać należy, że opisane postanowienie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1119/18, który uprawomocnił się w dniu 28 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd wyjaśnił, że organ I instancji dokonując omawianego sprostowania naruszył art. 113 § 1 K.p.a., albowiem sposób sprostowania omyłki nie ma cechy oczywistości. Zdaniem Sądu dokonane sprostowanie w realiach rozpoznawanej sprawy doprowadziło do zasadniczej zmiany rozstrzygnięcia, co należało uznać za niedopuszczalne. Na mocy art. 153 P.p.s.a., ocena prawna dokonana przez Sąd w tej sprawie wiąże zarówno organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji raz jeszcze winien więc rozważyć, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez [...] sp. jawną z siedzibą w [...] wskazać należy, że organy administracji zasadnie uznały, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, albowiem na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako dostęp prawny. Z przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wprost wynika przy tym, że pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośrednio dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że na rzecz każdoczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...] ustanowiono na działkach o nr [...] i [...] służebność drogi koniecznej (tom I, k. 42 i 46 akt adm. organu I instancji), co gwarantuje dostęp do ul. [...] (droga publiczna).

Dalej wyjaśnić należy, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymanym w mocy przez postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 113 § 1 i 3 K.p.a., sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] r., nr [...], w ten sposób, że w wierszu 18 na stronie 3 decyzji słowa "w pasach dróg administrowanych przez" zastąpił słowami "w pasach dróg administrowanych przez [...]" (pkt 1). Z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1120/18 oddalił skargę [...] sp. jawnej z siedzibą w [...] na wskazane postanowienie Kolegium, uznać należało, że decyzja organu I instancji nie zawiera niejasności we wskazanym zakresie.

Za niezasadny należało uznać także zarzut braku możliwości obsługi nowej inwestycji przez sieć uzbrojenia terenu – w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci gazowej (t. I, k. 32 akt adm. organu I instancji), zapewnienie dostaw energii elektrycznej (t. I, k. 34 akt adm. organu I instancji) oraz dokumenty świadczące o możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej (t. I, k. 35, k. 119 – 124, k. 147 – 155 i k. 160 akt adm. organu I instancji).

Co zaś się tyczy podniesionego przez A. S. zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a. wyjaśnić należy, że w istocie organ I instancji początkowo kierował przeznaczoną dla skarżącego korespondencję na adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków, tj. ul. [...] w P. i wszystkie przesyłki zaadresowane w ten sposób zostały zwrócone do nadawcy. Tym niemniej z akt sprawy wynika, że przesyłki zawierające zawiadomienie z dnia [...] r. o wpływie wniosku o zawieszenie postępowania (t. I, k. 111 akt adm. organu I instancji), postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania z dnia [...] r. (t. I, k. 130 akt adm. organu I instancji), zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań z dnia [...] r. (t. I, k. 138 akt adm. organu I instancji) oraz decyzję organu I instancji zostały nadane do skarżącego i doręczone pod adresem ul. [...] w P., choć nazwisko odbierającego jest nieczytelne (t. I, k. 117, k. 134 i k. 142 oraz t. II, k. 188 akt adm. organu I instancji). Jednakże domniemywać należy, że korespondencja ostatecznie trafiła do skarżącego, który w terminie złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Również z treści złożonej do Sądu skargi wynika, że A. S. mieszka pod adresem ul. [...] w P. (k. 4 akt sąd. o sygn. II SA/Po 48/19).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 - § 7 ust. 1 R.w.n.z. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

O kosztach postępowania, na które składają się kwoty po [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty po [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwoty po [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, łącznie w wysokości [...] zł na rzecz każdego ze skarżących, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).