Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2037/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 324/22 w sprawie ze skargi małoletniego H.Ś. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego P.Ś. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu z dnia 1 lutego 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Skargą z 25 lutego 2022 r. P.Ś. jako przedstawiciel ustawowy małoletniego H.Ś. (skarżący), zaskarżył czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu w przedmiocie nałożenia na małoletniego kwarantanny.

Wskazał, że 1 lutego 2022 r. matka małoletniego, została telefonicznie poinformowana przez pracownika przedszkola o objęciu skarżącego kwarantanną i konieczności niezwłocznego odbioru dziecka z przedszkola. W tym samym dniu matka skarżącego została telefonicznie poinformowana przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Mielcu o nałożeniu na skarżącego kwarantanny od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 4 lutego 2022 r. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny.

II.

Wyrokiem z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 324/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz orzekł o kosztach postępowania.

WSA wskazał, że nie została w sprawie wydana decyzja o nałożeniu na skarżącego kwarantanny na okres od 1 lutego 2022 r. do 4 lutego 2022 r. Jednocześnie podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm. - dalej jako ustawa).

Art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a ustawy, dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Przywołany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji.

Dalej WSA powołał się na treść art. 34 ust. 2 ustawy oraz wyrok NSA z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21 podkreślając, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym wynika on z ustawy. Odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wskazano, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania.

Skoro w art. 33 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust. 1 ustawy, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Powołany przez PPIS § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy, które upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy).

Wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej. Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawy, instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz do judykatów Trybunału Konstytucyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając tym samym powołane wyżej przepisy ustawowe jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów WSA podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r.

Sposób nałożenia obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy, który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny, która z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy ma charakter deklaratoryjny, jednakże winna konkretyzować ten obowiązek w stosunku do adresata.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mielcu zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 5 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.), tj.;

▪ polegające na uznaniu, że dla objęcia kwarantanną konieczne jest wydanie przez organ decyzji administracyjnej, gdy tymczasem kwarantanna obowiązywała z mocy prawa, zaś przepis § 5 ust. 1 zd. 2 wyłączał obowiązek wydania decyzji stanowiąc, że: "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się";

▪ przez stwierdzenie, że organ miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, gdy tymczasem w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w § 5 Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązek wydania decyzji został wyłączony, a w miejsce wydawania decyzji ustanowił dla organu inspekcji sanitarnej obowiązek umieszczenia informacji o osobie objętej kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SAR.S-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 oraz prawo/ możliwość przekazania tej osobie informacji o objęciu kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

▪ przez stwierdzenie, że dla objęcia kwarantanna nie było wystarczające poinformowanie skarżącej przez organ o obowiązującej jej kwarantannie, gdy tymczasem skarżący otrzymał informację o obowiązującej go kwarantannie od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu;

▪ przez oparcie rozstrzygnięcia na orzecznictwie WSA w Rzeszowie w analogicznych wyrokach: z 18.05.2022 r. sygn. akt II SA/Rz 22/22, z 15.06.2022 sygn. akt II SA/ Rz 133/22, pomimo że stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie jest inny niż stan faktyczny przedstawiony w powołanych przez Sąd wyrokach oraz bez uwzględnienia faktu, że nie było wątpliwości, co do tego, że organ poinformował stronę o obowiązującej kwarantannie, a twierdzenia organu o objęciu kwarantanną i o poinformowaniu skarżącego przez organ inspekcji zostały poparte dowodami.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi małoletniego H.Ś.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiciel ustawowy małoletniego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

Analiza zarzutów sformułowanych w środku odwoławczym wskazuje, że istota sporu dotyczy oceny stanowiska WSA, który zanegował prawidłowość objęcia skarżącego przez PPIS obowiązkową kwarantanną z uwagi na kontakt z osobą zakażoną wirusem SARS-Cov-2. Sąd pierwszej instancji kwestionuje bowiem możliwość nałożenia owej kwarantanny w drodze czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych, w istocie koncentrujących się na zwalczaniu odrzucenia przez WSA § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Zarysowując tło zmian ustawowych związanych z reakcją państwa na pandemię COVID-19 należy ogólnie wskazać, że celem ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest potrzeba przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 oraz zapewnienie takich rozwiązań prawnych, które skutecznie i sprawnie pozwolą realizować zadania wynikające z ustawy oraz realnie zagwarantują szybką reakcję służb sanitarnych na pojawiające się zagrożenia.

Z porównania art. 33 ust. 1 ustawy (Państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1) oraz z art. 34 ust. 2 ustawy (Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności), wyprowadzić należy wniosek, że pierwszy ze wskazanych przepisów odnosi się do kwarantanny, wraz z nałożeniem której można rozstrzygnąć w kwestii obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy (jest to więc decyzja o charakterze konstytutywnym). Z kolei art. 34 ust. 2 ustawy nakłada wprost na pewne podmioty, w sytuacjach w nim wymienionych, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Jest on więc przepisem szczególnym względem normy ogólnej zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy, co nie oznacza, że nie wymaga się tu również wydania decyzji.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 33 ust. 1 ustawy, który w kwestii nakładania określonych nim obowiązków (nakazów i zakazów) na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikami chorobotwórczymi ustanawia decyzyjny tryb działania organów jako swoistą zasadę. Odstępstwo od obowiązku wydania decyzji administracyjnej ustanawia jedynie art. 35 ust. 1 ustawy, który pozwala lekarzowi przyjmującemu do szpitala, kierującemu do izolacji, kwarantanny lub zlecającemu izolację w warunkach domowych w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, gdy kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddać osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zlecić izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych.

W art. 34 ust. 2 ustawy uregulowano przypadki podlegania obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym, a nie medycznym rozumieniu tego pojęcia, jest zdrowa, jednakże była w niedalekiej przeszłości narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego. O ile ustawa definiuje kwarantannę w art. 2 pkt 12, to z kolei nie definiuje pojęcia osoby narażonej na chorobę zakaźną. Oznacza to, że osoba narażona na chorobę zakaźną musi być określana zgodnie z regułami języka potocznego. Inaczej rzecz się ma w przypadku osób pozostających w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, bo biologiczny czynnik chorobotwórczy jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 ustawy. Wskazanie tychże różnic w definiowaniu pojęć określających zakres podmiotowy art. 34 ust. 2 ustawy ma istotne znaczenie dla wykładni tego przepisu, a tym samym dla ustalenia granic postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego), tym bardziej, że wystąpienie chociażby jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, który wynika z ustawy. W celu nałożenia wspomnianego obowiązku najpierw należy jednak ustalić osoby, które spełniają warunki określone w art. 34 ust. 2 ustawy, co wymaga niewątpliwie formy decyzji administracyjnej, na co wskazuje m.in. zwrot "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej" (podobnie wyroki NSA z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21). Dopiero wydana w tym przedmiocie decyzja określa obowiązek kwarantanny w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności. Uznaniu organu pozostawiono przewiedziane art. 34 ust. 2 ustawy środki tj. kwarantannę bądź nadzór epidemiologiczny.

WSA trafnie zatem stwierdził, że w odniesieniu do nałożenia kwarantanny konieczne było skonkretyzowanie tego obowiązku względem skarżącego w formie decyzji administracyjnej.

Zasadne jest przy tym stwierdzenie, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku kwarantanny jest w rzeczy samej pewną formą pozbawienia jej wolności, a tym samym kontrola legalności zastosowania aktu administracyjnego pozbawiającego lub ograniczającego wolność musi uwzględniać zasady wynikające zarówno z Konstytucji RP, jak i z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (wraz z Protokołami Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm. - EKPCz).

Jakkolwiek, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, to równocześnie precyzuje, że obowiązek ten ma być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka też właśnie konstrukcja tego obowiązku nakazuje przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, wobec których aktualizują się warunki określone w dyspozycji normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa.

W kontekście już samej definicji kwarantanny nie budzi wątpliwości, że jej nałożenie stanowi ingerencję w podstawowe prawa i wolności obywatelskie, np. wolność poruszania się po terytorium Polski, gwarantowaną art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, która wszakże może podlegać ograniczeniom, ale określonym wyłącznie w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zakres innych ograniczeń związanych z nałożeniem kwarantanny (osoba poddawana kwarantannie objęta jest zakazem opuszczania miejsca kwarantanny, zakazem bezpośredniego kontaktowania się z osobami, które nie odbywają z nią wspólnie kwarantanny, podlega także nadzorowi w zakresie realizacji obowiązku przestrzegania kwarantanny), to nałożenie kwarantanny powinno być również rozpatrywane z perspektywy art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą, a w zdaniu drugim, że pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie, co oznacza, że materię ustawową stanowią zasady i tryb pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej. Dlatego też ustawodawca musi w ustawie uregulować wszystkie materialnoprawne oraz proceduralne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej, materia ta w ogóle bowiem nie stanowi materii możliwej do przekazania do uregulowania w formie rozporządzenia (por. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, WKP 2021, rozdz. III).

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Nie jest kwestionowane, że co do zasady wolność osobistą jednostki można ograniczyć lub nawet jej pozbawić, gdy jest to niezbędne w celu zwalczania epidemii (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21). Konstytucyjne warunki ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej są w tym zakresie tożsame z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz, z których wynika, że każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może więc być pozbawiony wolności, z wyjątkiem zgodnego z prawem pozbawienia wolności w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej.

Nałożenie zatem na stronę obowiązku kwarantanny w formie czynności materialno-technicznej, zamiast decyzji administracyjnej, skutkowało co najmniej formalnym naruszeniem art. 41 i art. 52 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II GSK 1146/22; wyrok SN z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 97/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, że § 5 ust. 1 rozporządzenia (W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.) nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem istotnie naruszał standardy konstytucyjne. W zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydawania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył zatem poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając jednocześnie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i samodzielnie, w akcie podustawowym, uregulował kwestię nakładania kwarantanny.

Sąd administracyjny, podlegając jedynie Konstytucji oraz ustawom (zob. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), zobowiązany były odmówić zastosowania ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia jako niezgodnego tak z samą ustawą o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również z Konstytucją RP.

Prawidłowe jest zatem stanowisko WSA, że sposób nałożenia na małoletniego skarżącego obowiązku kwarantanny z pominięciem wymogu wydania wobec niego decyzji administracyjnej, stanowił o naruszeniu art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy. Jakkolwiek decyzja wydawana w warunkach art. 34 ust. 2 ustawy ma charakter deklaratoryjny, to jednak nadal jest elementem prawnie wymaganym.

Odnośnie do kwestii prawidłowości delegacji ustawowej zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy i legalności rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na tej podstawie należy odwołać się do wielu orzeczeń NSA wydanych w tym zakresie.

Upoważnienie ustawowe udzielone Radzie Ministrów do wydania rozporządzenia określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b), przy czym przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji RP. Zawarte we wspomnianych rozporządzeniach (następujących po sobie i wielokrotnie zmienianych) regulacje ograniczeń praw i wolności obywatelskich NSA konsekwentnie uznawał za niezgodne przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz innymi przepisami gwarantującymi poszanowanie prawa i wolności człowieka i obywatela - por. art. 22 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wyraźnie podkreślano, że ograniczanie wolności i praw człowieka może następować tylko przy zachowaniu formy ustawowej (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 690/22, II GSK 413/22; 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 429/22, II GSK 851/22; II GSK 689/22; 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 672/22).

Na mocy art. 46a ustawy Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego (pkt 1) oraz rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b (pkt 2) - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rodzaj stosowanych rozwiązań oznacza zatem ograniczenia, nakazy, zakazy, określone w art. 46b ustawy o zapobieganiu. Tym samym delegacja, poza innymi mankamentami, nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia wyłączającego decyzyjny tryb załatwiania spraw o nałożeniu ograniczeń, nakazów, zakazów związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Nawet zaś gdyby to określała, to i tak byłaby niezgodna z art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zagadnień związanych z ograniczeniem praw człowieka i obywatela nie można przekazać do uregulowania w rozporządzeniu.

W świetle powyższego, § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. wydano z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 689/22; 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 843/22). Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP bowiem z jednej strony określa warunki, które winno spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy, a z drugiej - formułuje wymagania stawiane upoważnieniu ustawowemu. Konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest ograniczona następującymi podstawowymi warunkami: wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest opartego nie tylko na domniemaniu i wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i w celu wykonania ustawy; niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem tego aktu (por. wyrok TK z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt U 5/06, opubl. OTK-A z 2007 r. z 1, poz. 3). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika też jednoznacznie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji.

W związku z tym za zasadne należy uznać stanowisko WSA, który podlegając wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, odmówił zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por. wyrok NSA 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 843/22, II GSK 1162/22, II GSK 845/22; czy też opracowanie R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, L. Bosek, tamże, s. 316 i n.).

Uregulowanie w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia wyłączenia decyzyjnego trybu objęcia obowiązkową kwarantanną należało uznać za niezgodne z art. 92 Konstytucji RP z tego powodu, że w kwestii rozstrzygania o ograniczeniu praw i wolności rozporządzeniem ograniczano także uprawnienia procesowe jednostki objętej procedurą określoną w rozdziale 6 ustawy o zapobieganiu. Akceptacja stanowiska organu prowadziłaby bowiem do nieuprawnionego zwolnienia organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny oraz pozbawienia strony gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji w drodze odwołania.

W związku z powyższym sposób nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej naruszył art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy. Rozporządzenie nie mogło zmodyfikować obowiązku wynikającego z ustawy.

Tym samym za chybione z powyższych względów należało uznać zarzuty sprecyzowane w punkcie 1 skargi kasacyjnej (oba tirety). Pominąć należy wadliwość sformułowania tego naruszenia, tj. zarzuconą błędną wykładnię § 5 pomimo, że względem wykładni wynikającej z niego normy prawnej WSA nie sformułował jakichkolwiek zastrzeżeń, wskazując na naruszenie Konstytucji i ustawy poprzez ingerencję w decyzyjny trybu nakładania kwarantanny "z narażenia na zakażenie". Niemniej jednak, niezależnie od powyższego uchybienia istotne jest zwrócenie uwagi, że z powodów wyżej wskazanych wyłącznie zawarte w § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. jest niezgodne zarówno z upoważnieniem ustawowym jak i wynikającym z Konstytucji RP obowiązkiem regulowania ograniczeń praw i wolności obywatelskich w ustawie, a nie rozporządzeniu.

Niezasadne są także zrzuty procesowe, sprecyzowane w punkcie 2 skargi kasacyjnej (oba tirety).

Kwestia poinformowania telefonicznego poinformowania przedstawiciela ustawowego strony skarżącej pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. To, że PPIS dokonał stosownego zawiadomienia nie może zastępować decyzji administracyjnej wymaganej prawem.

Niezasadne jest także wskazywanie, że WSA oparł rozstrzygnięcie na orzecznictwie w analogicznych sprawach - wyroki z 18.05.2022 r. sygn. akt II SA/Rz 22/22 oraz z 15.06.2022 sygn. akt II SA/ Rz 133/22. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, stany faktyczne i prawne w obu powołanych przez WSA sprawach są zbliżone. Możliwe było zatem swoiste powołanie się na ukształtowaną linię orzeczniczą w sprawach tego rodzaju, którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Kwestia poinformowania o obowiązkowej kwarantannie jest indyferentna dla oceny podobieństwa spraw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną organu.