Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 215/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1; art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2; art. 33 ust. 1)
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4, § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia A. Z., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia 5 stycznia 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 października 2022 r. skierowanym do Wójta Gminy A. A. Z. (dalej też jako skarżąca) wniosła o rozgraniczenie jej nieruchomości położonych w obrębie O., gm. A., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] (będącymi w posiadaniu samoistnym Gminy A. i stanowiącymi drogi dojazdowe do gospodarstw i pól) oraz działką nr [...] (własność M. H. i J. H.) i jej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] (własność A. R. i A. R.), nr [...], nr [...] (własność G. S.) oraz działką nr [...] (własność P. R.).

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Burmistrza [...] (dalej Burmistrz, organ I instancji) do załatwienia przedmiotowej sprawy rozgraniczeniowej.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Burmistrz [...] zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Jak ustalił organ I instancji działki o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...] są w samoistnym posiadaniu Gminy A. i przed Starostą K. toczy się postępowanie o uznanie powyższych działek za mienie gromadzkie. Wyjaśnił, że po uzyskaniu ostatecznej decyzji Gmina A. wystąpi do Wojewody L. o ich komunalizację. W tych okolicznościach postępowanie administracyjne nie może być prowadzone do czasu ustalenia własności nieruchomości. W ocenie organu I instancji zaszła podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej k.p.a.

W zażaleniu na przedmiotowe postanowienie skarżąca podniosła przede wszystkim, że organ "nie może zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy badanej w postępowaniu nadzorczym". W ocenie skarżącej organ powinien kierować się tym, czy w świetle posiadanych materiałów i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, organ odwoławczy), po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie uwzględniło zrzutów zażalenia.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym (dotyczącym ustalenia przebiegu granic m.in. działek nr [...] - działki drogowe), występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu jego rozstrzygnięcia.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzi stan prawny działek nr [...] (decyzją Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2022 r. znak [...] działka nr [...] uznana została za mienie gromadzkie), który musi zostać ustalony. Stan prawny tych nieruchomości nie został uregulowany, zatem wymaga ustalenia czyją własność stanowią te nieruchomości (zgodnie z rejestrem gruntów, działki te są we władaniu Gminy A.). Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 1) postępowanie rozgraniczeniowe wymaga udziału właścicieli nieruchomości jako stron w sporze dotyczącym przebiegu granic. Tym samym ustalenie - komu przysługuje prawo własności nieruchomości objętych rozgraniczeniem, a więc ustalenie kręgu stron postępowania - jest konieczne do jego prowadzenia i załatwienia sprawy w przedmiocie ich rozgraniczenia. Z uwagi więc na nieuregulowany stan prawny tych nieruchomości, jak też zainicjowane postępowanie w sprawie uznania ich za mienie gromadzkie, zasadnym i koniecznym było zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego do czasu wydania stosownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez Starostę K..

Na postanowienie Kolegium skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem.

W skardze podkreśliła, że zgodnie z księgą wieczystą, nabyte przez nią grunty mają powierzchnię 1,53 ha, a aktualnie w jej dyspozycji jest 1,37 ha. Uzasadniała, że działki (drogi) o nr [...] są drogami wewnętrznymi o nieuregulowanym stanie prawnym i prowadzą do nielicznych gospodarstw i pól do nich przyległych. Co do przedmiotowych nieruchomości brak jest dokumentów, które potwierdzałyby własność Gminy A..

W ocenie skarżącej, te działki pochodzą z jej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że aktualnie w sądzie powszechnym odnośnie do działek nr [...] toczy się postępowanie o naruszenie posiadania i przywrócenie stanu poprzedniego, dlatego też wszystkie postępowania administracyjne dotyczące tych nieruchomości powinny być wstrzymane. Skarżąca wskazała, że przedmiotowe działki aktualnie są pod względem prawnym "ziemią niczyją" i postępowania prowadzone przez Starostwo Powiatowe w K. co do tych działek powinno być anulowane, gdyż jest prowadzone na korzyć organu, który nie jest ich właścicielem.

Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonym postanowieniu.

W pismach z dnia 18 maja 2023 r. skarżąca potrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Podkreśliła, że działki nr [...] i nr [...] są głównym przedmiotem sporu z Urzędem Gminy w A., którego rozwiązanie może jedynie nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. W ocenie skarżącej fakt, że przedmiotowe działki mają nieuregulowany stan prawny jest dodatkowym elementem, który sprzyja rozgraniczeniu zgodnie z jej prawem własności. Ponownie podkreśliła, że żaden dokument potwierdzający własność Gminy A. dla tych działek nie istnieje.

Skarżąca zaoponowała co do wniosku organu o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W ocenie sądu, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a jej zarzuty nie mogą podważać zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przez "zagadnienie wstępne" w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik i jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15, z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało w ramach postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Jak ustalił organ I instancji działki o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...], których dotyczył wniosek skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości są w samoistnym posiadaniu Gminy A.. Burmistrz ustalił również, że przed Starostą K. toczy się postępowanie o uznanie powyższych działek za mienie gromadzkie. Wyjaśnił, że po uzyskaniu ostatecznej decyzji Gmina A. wystąpi do Wojewody L. o ich komunalizację. Jak ustalił organ II instancji w stosunku do działki nr [...] została wydana decyzja z dnia 15 grudnia 2022 r. o uznaniu przedmiotowej nieruchomości za mienie gromadzkie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, czy zasadnie organ wywiódł, że w okolicznościach sprawy postępowanie administracyjne (rozgraniczeniowe) nie może być prowadzone do czasu ustalenia własności rozgraniczanych nieruchomości.

Wyjaśnić zatem należy istotę postępowania rozgraniczeniowego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej ustawa - rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do ust. 2 tego artykułu rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami.

W ocenie sądu, nie może budzić wątpliwości to, że stronami takiego postępowania powinni być właściciele (współwłaściciele) rozgraniczanych nieruchomości, użytkownicy wieczyści oraz ewentualnie inne osoby, którym przysługuje do rozgraniczanej nieruchomości określone uprawnienie. To, że przede wszystkim stroną takiego postępowania powinien być właściciel (współwłaściciel) rozgraniczanej nieruchomości potwierdza chociażby art. 31 ust. 4 i art. 32 ust. 5 ustawy, przewidujący możliwość zawarcia ugody, którą może zawrzeć tylko osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości. Tylko ona bowiem ma prawo dysponowania - zbywania części swojej nieruchomości na rzecz innej osoby. Nadto jak wynika wprost z regulacji art. 33 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Mając na względzie powyższe podzielić należy stanowisko organów, że w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami objętymi wnioskiem skarżącej występuje zagadnienie prejudycjalne. W świetle akt rozpoznawanej sprawy wątpliwości budzi stan prawny określonych działek, którego ustalenie jest nieodzownym elementem zainicjowanego przez skarżącą postępowania rozgraniczeniowego. Działki o numerze ewidencyjnym [...], [...] są w samoistnym posiadaniu Gminy A., a przed Starostą K. toczy się postępowanie o uznanie powyższych działek za mienie gromadzkie. Organem właściwym do ustalenia, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie jest, w świetle regulacji art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 140) tylko i wyłącznie starosta. W stosunku do działki nr [...] na dzień podejmowania przez organy rozstrzygnięcia została wydana decyzja przez organ I instancji (nie wynika z wyjaśnień Kolegium by była ona ostateczna). Co istotne, skarżąca w skardze podkreśla, że to właśnie działki nr [...] i nr [...] są głównym przedmiotem sporu z Urzędem Gminy w A., a jak wynika z akt, działki te stanowiące wewnętrzne drogi dojazdowe, przylegają nie tylko do nieruchomości skarżącej ale i nieruchomości sąsiednich objętych wnioskiem o rozgraniczenie.

Tym samym prawidłowa jest konstatacja organów, że wyjaśnienie stanu prawnego tych działek należy do Starosty [...], a nie do Burmistrza [...], który wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, i że uprzednie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest koniecznym elementem załatwienia w ogóle sprawy o rozgraniczenie.

Skarżąca pomija, że celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granicy, a więc ustalenie dokąd sięga prawo własności właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy stan prawny rozgraniczanych działek nie jest znany (uregulowany), co wprost przyznaje skarżąca, to oczywistym jest, że cel postępowania rozgraniczeniowego, do momentu wyjaśnienia przedmiotowej kwestii nie może zostać zrealizowany. Tym samym istnieje ścisła zależność pomiędzy wynikiem postępowania prowadzonego przed Starostą K., a rozpatrzeniem sprawy o rozgraniczenie, co uzasadnia stanowisko organów o zaistnieniu podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego.

Skarżąca pomija, że w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości nie ustala się powierzchni rozgraniczanych nieruchomości (powierzchnia jest pochodną granic), nie tworzy się nieruchomości o całkiem nowych granicach, których przebieg nie wynika ze znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentów. Celem postępowania rozgraniczeniowego, jak już powiedziano, jest wyłącznie ustalenie przebiegu istniejących granic pomiędzy nieruchomościami. Rozgraniczenie służy rozwiazywaniu sporów granicznych, a nie poszukiwaniu brakującej powierzchni w posiadanych gruntach. Celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest, jak tego oczekuje skarżąca, wytyczenie wszystkich granic określonej nieruchomości w taki sposób, aby jej powierzchnia odpowiadała treści księgi wieczystej (por. wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3928/18 i WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1081/15 oraz powołane w nim orzecznictwo).

W postępowaniu rozgraniczeniowym w sytuacji, gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, organ, który uprawniony jest do rozgraniczenia, nie ma jednak kompetencji do uregulowania stanu prawnego, a więc i samodzielnego ustalenia, jak zdaje się sugerować skarżąca, komu przysługuje prawo własności. Dlatego też bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ wydanie decyzji w tej sprawie jest niemożliwe. Prejudykat ma charakter prawny, a nie faktyczny. Skoro zatem wyjaśnienie stanu prawnego wskazanych przez organ działek nie może zostać rozstrzygnięte we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, to tym samym istnieje podstawa zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego (por. też wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3377/18, CBOSA).

W kontekście argumentacji skargi co do wpisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowych działek, to podkreślić należy, że wpisy w ewidencji mają charakter wtórny wobec konkretnych zdarzeń prawnych i służą tylko celom porządkowym, informacyjnym. Nie wiążą się z nimi domniemania prawne w zakresie ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Z danych rejestru gruntów nie wynika, by adnotacja o Gminnie A. miała odzwierciedlenie w jakimkolwiek dokumencie potwierdzającym przysługiwanie jej prawa własności.

Zwrócić też uwagę należy, że aktualizacja i weryfikacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana - w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - wyłącznie przez starostę, który prowadzi taką ewidencję. Jak wynika z regulacji art. 20 ust. 2 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Z tych też względów sam wpis w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...] i [...], co do formy władania (własność, samoistne posiadanie) nie uprawnia jeszcze, jak przyjmuje skarżąca, do przesądzenia, komu przysługuje prawo własności.

Podsumowując skoro, jak wykazano, postępowanie rozgraniczeniowe wymaga udziału właścicieli nieruchomości jako stron w sporze dotyczącym przebiegu granic, to w okolicznościach niniejszej sprawy, postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało zasadnie zawieszone, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez ustalenia bowiem, kto jest tym właścicielem nie jest możliwe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też uznać należy za uzasadnione zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Starostą K. o uznanie powyższych działek za mienie gromadzkie.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Kolegium nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na koniec dodać tylko należy, że zawieszenie postępowania nie zamyka wnioskodawcy drogi do załatwienia sprawy, gdyż jego istotą jest czasowe jedynie wstrzymanie biegu postępowania do czasu usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy.

Jeżeli ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek strony (art. 97 § 2 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), oddalił skargę.