Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1663/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 394/10 w sprawie ze skargi P.M. na czynność Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 394/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi P.M. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu (pkt I sentencji), uznał obowiązek Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu P.M. części opłat w wysokości po 425 zł za każdą z niżej wymienionych kart pojazdu: [...] (punkt II sentencji) oraz zasądził od Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego na rzecz P.M. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt III sentencji).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] 2010 r., znak: [...], Starosta Strzelecko-Drezdenecki odmówił P.M. zwrotu żądanej kwoty w łącznej wysokości 178 500 zł za wydanie kart pojazdu.

W uzasadnieniu stanowiska Starosta Strzelecko-Drezdenecki wskazał, że wniosek o zwrot części opłat pobranych w związku z wydaniem 420 kart pojazdu jest niezasadny, albowiem pojazdy te zostały zarejestrowane w latach 2004-2006, a wówczas obowiązywał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) określający opłatę na kwotę 500 zł. W związku z tym, że karty pojazdu objęte przedmiotowym wnioskiem zostały wydane w okresie obowiązywania powyższego przepisu, organ był zobowiązany do pobrania opłaty w wysokości 500 zł, za każdą wydaną kartę pojazdu.

Ponadto organ podniósł, iż wprawdzie w dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w treści którego uznał powyższy przepis za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jednakże – zdaniem organu – z jego uzasadnienia należy wywnioskować iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie, odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. W związku z powyższym, zdaniem organu, brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty w łącznej wartości 178 500 zł za wydanie kart pojazdów objętych złożonym wnioskiem.

Pismem z dnia [...] 2010 r. P.M. wezwał Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów zarejestrowanych w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2006 r. w łącznej wysokości 178 500 zł tytułem nienależnie pobranej części opłat za wydanie 420 kart pojazdów.

Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Na powyższą czynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł P.M., zarzucając w jej treści:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej w skrócie k.p.a.;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której:

a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, publ. OTK-A2006/1/3),

b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie sygn. akt C - 134/07 Piotra Kawała vs. Gmina Miasta Jaworzna), a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. od dnia 1 maja 2004 r.;

2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie sygn. akt C 134/07 Piotr Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna);

3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE, proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acguis communautaire" - w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS);

4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową – a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE – przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego do zwrotu P.M. części opłat za wydanie 420 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zasądzenie od Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę starosta Strzelecko-Drezdenecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiot skargi na gruncie niniejszego postępowania stanowi czynność organu administracji publicznej – Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego, polegającą na odmowie stronie skarżącej wnioskowanego przez nią zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, której to czynności organ nadał formę pisma z dnia [...] 2010 r.

Ponadto zauważył, iż w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia podlegania zaskarżonej czynności kognicji sądu administracyjnego. Według reguł określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., przeprowadzana przez sądy administracyjne kontrola, w ramach sprawowanego przez nie wymiaru sprawiedliwości, mająca na celu zbadanie aktu prawnego lub czynności z punktu widzenia zgodności z prawem, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje i postanowienia dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Rozważyć zatem należało, w ocenie Sądu, czy czynność organu w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu mieści się w kategorii wskazanych powyżej czynności i w konsekwencji dotycząca jej skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Powyższe zagadnienie rozstrzygnięte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. (l OPS 3/07), która zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. ma pośrednio moc wiążącą w innych sprawach niż ta, której przywołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła, a zatem także na gruncie rozpoznawanej sprawy.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek uiszczenia opłaty ma zatem charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Sąd podkreślił, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym. Powyższe oznacza, iż dopuszczalne jest skorzystanie przez stronę domagającą się zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w zależności od dokonanego przez nią wyboru, zarówno z drogi procesu cywilnego, jak i drogi sądowoadministracyjnej.

Uznając wniesioną skargę za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej, w dalszej kolejności – w ocenie Sądu – zbadać należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. W myśl cytowanego przepisu, zdaniem Sądu I instancji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych, zdaniem Sądu, stwierdzić należało, że powyższy wymóg został przez stronę dopełniony. Ustawowy termin do wniesienia skargi został przez stronę zachowany, gdyż jak stanowi przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., przy braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa termin do złożenia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że podstawę prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. W myśl art. 77 ust. 1 powyższej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 612), obowiązujące od dnia 1 lipca 1999 r. W § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia określono, że za wydanie karty pojazdu organy rejestrujące pobierają opłatę w wysokości 55 zł. Natomiast rozporządzeniem z dnia 4 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 177), obowiązującym od dnia 10 marca 2002 r., Minister Infrastruktury ustalił nową wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, pobieraną przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, równą kwocie 500 zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Nadto w § 1 ust. 3 określono, że za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Następnie, dnia 28 lipca 2003 r. Minister Infrastruktury wydał wspomniane na wstępie rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, przewidujące w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to przewidywało również w § 1 ust. 2, że za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które w § 1 określa, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu odroczona została do dnia 1 maja 2006 r.

W ocenie Sądu powyższe odroczenie pozostaje jednakże bez wpływu na fakt, że omawiany przepis rozporządzenia był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wyrażona w ten sposób zasada, zdaniem Sądu I instancji, przyznaje sądom uprawnienie do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Uprawnienie do takiej kontroli stosowania prawa potwierdzone zostało zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie.

To uprawnienie sądów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, albowiem w przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Tym samym – zdaniem Sądu – określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje.

Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sąd I instancji, korzystając z przyznanego mu uprawnienia, o którym była mowa wcześniej, uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną pobrania od skarżącego zapłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Wbrew stanowisku organu, zdaniem Sądu, bez znaczenia jest w okolicznościach niniejszej sprawy, że omawiane rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., gdyż Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego, polegającej na odmowie skarżącemu zwroty opłaty za kartę pojazdu, uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu. Pobrana przez organ od skarżącego kwota 500 zł na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym – w ocenie Sądu I instancji – nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wdając akt wykonawczy – rozporządzenie z 2003 r. – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 powyższej ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej argumentacja, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłaty jest niezgodna z prawem i opierając się na przepisie rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny oznacza, iż wydana została przez organ bez podstawy prawnej. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy TWE. Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., wydanego w trybie prejudycjalnym w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, sygn. C 134/07 (LEX nr 354541), w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 TWE sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, orzecznictwo sądów administracyjnych rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej. Na poparcie powyższego Sąd przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m. in. wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. l OSK 52/07 i z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. l OSK 418/08.

Wreszcie Sąd wskazał, że konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżącemu przysługuje więc uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez niego kwoty tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organu do zwrotu pobranej nienależnie kwoty. Tym samym organ administracji odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu działał z naruszeniem prawa. Zatem, z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim orzekł jak w punkcie I sentencji.

Orzekając w punkcie II sentencji wyroku o uznaniu obowiązku organu dokonania zwrotu stronie skarżącej części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą wydaną kartę pojazdu (art. 146 § 2 p.p.s.a.) Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 i I OSK 589/09.

Natomiast uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każdą kartę pojazdu, Sąd kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., o którym mowa powyżej. Zdaniem Sądu uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu niewątpliwie była zawyżona, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę, do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był, w ocenie Sądu I instancji, przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego), a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Starosta Strzelecko-Drezdenecki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu P.M. części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu na łączną kwotę 178 500 zł, podczas gdy brak jest przepisów prawa z których taki obowiązek wynika.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej wskazał, że według przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które obowiązywało w dniu rejestrowania pojazdów przez skarżącego, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu, zdaniem organu, znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach. Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. W dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt U 6/04), w którym orzekł, iż ww. przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie, iż rozpatrywany przepis traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Z treści uzasadnienia wyroku, w ocenie autora skargi kasacyjnej, należy wnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie - odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wydając zaskarżone orzeczenie nie uwzględnił argumentacji organu uznając czynność Starosty w przedmiocie zwrotu opłaty za bezskuteczną oraz uznał obowiązek zwrotu części opłaty mimo iż żaden przepis prawa takiego obowiązku nie przewiduje.

Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów, w ocenie Starosty, stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 p.p.s.a., a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał. Zdaniem organu uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku, gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek. Tymczasem pełnomocnik skarżącego w piśmie kierowanym do Starosty zwracając się o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty, nie wskazał przepisu prawa, który taki obowiązek by stwierdzał. Mając na względzie powyższe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wywiedziona skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu a wskazane w sentencji zaskarżonego wyroku w sytuacji gdy brak jest przepisów prawa z których wynika taki obowiązek.

Generalnie wskazać należy, iż przepis art. 146 p.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Przepisy zawarte w § 1 i 2 powołanego wyżej przepisu stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 308–309.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze sposób orzekania określony w § 1 dotyczy sytuacji, kiedy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienie lub obowiązek wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 odnosi się do sytuacji, kiedy takiego aktu konkretyzującego nie ma, ponieważ organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. Tutaj zatem obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienie lub obowiązek wynika dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa – por. np. wyr. NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 114).

Sąd, uwzględniając skargę na inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), powinien dokonać trzech operacji: a) ustalić istnienie lub nieistnienie uprawnienia albo obowiązku wynikającego z ogólnych przepisów prawa; b) stwierdzić, że zaskarżony akt lub czynność są niezgodne z tymi przepisami i c) uchylić ten akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności.

Kwestionowana w skardze kasacyjnej norma § 2 art. 146 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (porównaj - J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 Lexis Nexis, str. 314 ).

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał bezskuteczność zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdów i jednocześnie uznał obowiązek skarżącego kasacyjnie dokonania zwrotu na rzecz P.M. części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdów a tym samym podnoszony zarzut kasacyjny nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przede wszystkim wnioskodawca w tej sprawie żądaniem z dnia [...] 2009 r. domagał się zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdów w łącznej kwocie 178.500,00 zł. a pobranych na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Sprawa ta jest sprawą administracyjną co wynika z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, w której jednoznacznie przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do Sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu. Natomiast na drodze administracyjnej organ uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie żądanie wnioskodawcy spotkało się z odmową organu zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu (czynność z dnia 11 marca 2010 r.). Zdaniem organu uiszczono je na podstawie obowiązujących w chwili ich pobierania przepisów prawa w tym art. 77 ust. 3 ustawy Prawa o ruchu drogowym jaki i wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. a to jego § 1 pkt 1 gdzie wskazano na wysokość tej opłaty.

Jednakże nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis podustawowy określający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu uznany został za niekonstytucyjny albowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto orzeczono, iż przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Przypomnieć jedynie należy, iż Trybunał stwierdził, że niezgodność zakwestionowanego przepisu z powołanymi przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty, wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Kwestionowany przepis niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdzający niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, wszedł w życie 1 maja 2006 r., a w związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59 poz. 421 ), w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.

Tym samym przedmiotowa opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisu, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją i Prawem o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Sąd Najwyższy uznał w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju - sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny).

Zatem uznanie przez Trybunał niezgodności przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał od początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07, z 25 sierpnia 2009 r. I OSK 1242/08). Dokonując zatem kontroli legalności wykonywania administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim był władny przyjąć, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) określający taką opłatę był nielegalny także w dacie pobierania opłaty od P.M. nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż przepis wskazanego rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. Podkreślić należy, że sędziowie, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami, a wobec tego mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu także, gdy zdarzenie miało miejsce w dacie jego obowiązywania.

A więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji mógł uznać oceniając legalność czynności z dnia [...] 2010 r. odmawiającej zwrotu części uiszczonej opłaty w kwocie 178.500.00 zł, iż jest ona niezgodna z prawem i dlatego też zasadnie wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie zastosował normę art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., w tym prawidłowo uznając obowiązek Starosty Strzelecko –Drezdeneckiego do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawcy części przedmiotowej opłaty za wydane karty pojazdów.

Nietrafny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku podstawy prawnej do nakazania Staroście zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu. Zauważyć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach wyrażał pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Przede wszystkim istotnym w tej sprawie pozostaje to, że odmowa zastosowania dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania opłaty za czynności powiatów od wysokości tej opłaty odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (porównaj wyroki NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 842/09, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09 publikowane w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego https://cbois.nsa.gov.pl.).

Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., również z uwagi na sprzeczność tego przepisu z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę – zwanego TWE (strona 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), wskazując w tej mierze na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (publikowane Lex nr 354541) Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna. W orzeczeniu tym ETS uznał, że: "Art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany." Odmowa zastosowania omawianego przepisu znajduje zatem swoje oparcie w zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która odnosi się także do praktyki stosowania prawa przez sądy i organy administracji publicznej. Zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji RP.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania uznać należy, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Z upoważnienia tego skorzystał Sąd I instancji, w konsekwencji czego nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 2 p.p.s.a., gdyż wskazane wyżej uregulowania stanowią podstawę nałożonego zaskarżonym wyrokiem obowiązku zwrotu P.M. zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.