Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1313/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 maja 2014 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. R. K. zwrócił się do Wójta Gminy I. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w obrębie K., Gmina I.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy I., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) odmówił R. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] obręb K. z powodu nie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy RII - 0,3391 ha i RIlIa - 0,0926 ha i w związku z nowym brzmieniem art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "uogrl", wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze i to bez względu na jej powierzchnię, przy czym zmiany przeznaczenia dokonuje się wyłącznie w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Organ podał także, że ustalił, iż działka [...] nie jest objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucił naruszenie:

1. zasady nie retroakcji prawa poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na terenie działki nr 2/21, w sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji został złożony w dniu [...] maja 2013 r., tj. przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r. i wprowadziła w art. 7 ust. 2 zapis nakładający obowiązek uzyskania zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych bez względu na wielkość powierzchni, co oznacza że gdyby organ I instancji zastosował zgodnie z zasadą lex retro non agit poprzednie brzmienie art. 7 ust. 2 uogrl (obowiązujące w czasie złożenia wniosku), to nie uległaby pogorszeniu sytuacja wnioskodawcy, a wniosek zostałby rozpoznany zgodnie z wolą strony, tj. zgodnie z korzystniejszym brzmieniem przepisu albowiem obszar którego wniosek dotyczy nie przekracza powierzchni 0,5 ha.

2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia stronie wyjaśnień w jaki sposób w odniesieniu do działki nr 2/2 można uzyskać zgodę ministra właściwego dla rozwoju wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 ww. ustawy, w sytuacji gdy jak wynika ze stanowiska organu I instancji zgodę taką można uzyskać wyłącznie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla obszaru przedmiotowej działki nie jest obowiązkowy,

3. przepisów prawa administracyjnego tj. art. 7 ust. 2 uogrl poprzez nieprawidłową ich interpretację i uznanie, że zgoda ministra właściwego dla rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego jest możliwa tylko na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy należało zastosować wykładnię celowościową i rozważyć możliwość uzyskania zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi również w odniesieniu do właścicieli obszarów, co do których brak jest wymogu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i organy orzekają w formie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn.zm.), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotycząca zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego obowiązuje od dnia 26 maja 2013r., a zatem w dniu orzekania przez organ I instancji obowiązywały już nowe regulacje prawne, co też zostało przez organ ten uwzględnione. Podkreślono, że ustawodawca nie przewidział, aby dla spraw wszczętych a niezakończonych była możliwość zastosowania przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania.

Kolegium wskazało, że w aktualnym stanie prawnym organ administracji obowiązany jest przed wydaniem wnioskowanej decyzji poczynić ustalenia w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z akt sprawy, w szczególności z informacji uproszczonej z rejestru gruntów, wynika jednoznacznie że teren inwestycji stanowią grunty rolne klasy RII i RIIIa, zatem wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto organ I instancji ustalił, że działka wskazana we wniosku inwestora nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji nie jest możliwe dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o "warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podkreśliło ponadto, że organy administracji nie są uprawnione do dokonywania oceny zasadności wprowadzonego w ustawie okresu vacatio legis i nie mogą odmówić zastosowania nowych przepisów w przypadku braku norm intertemporalnych. Wobec powyższego, zdaniem SKO wszelkie zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. R. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wymagana jest zgoda ministra do spraw rozwoju wsi w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przedmiotowego gruntu rolnego, w wyniku czego naruszono zasadę nie retroakcji prawa, w sytuacji gdy wniosek skarżącego został złożony w czasie obowiązywania przepisu przed nowelizacją, który nie nakładał obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi i rolnictwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że na dzień złożenia wniosku przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązywał w bardziej liberalnym dla niego brzmieniu i zakładał, że jeżeli grunty rolne stanowiących użytki rolne klasy od I do III nie przekraczają 0,5 ha, to uzyskanie zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi nie jest konieczne oraz, że nowe brzmienie przepisu jest dla niego mniej korzystne, a sama treść przepisu po nowelizacji powoduje konieczność spełnienia surowszej przesłanki: uzyskania zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi i rolnictwa.

Skarżący wskazał, że nieruchomość której wniosek dotyczył nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem przesłanka ta jest faktycznie nie do zrealizowania, gdyż zgoda ministra właściwego dla rozwoju wsi i rolnictwa jest możliwa do uzyskania tylko na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnił także, że wszystkie organy administracji powinny przestrzegać zasady lex retro non agit, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji i podkreślił, że gdyby organ administracji zastosował zgodnie z zasadą nie retroakcji poprzednie brzmienie, art. 7 ust. 2 uogrl obowiązujące w czasie składania wniosku to nie uległaby pogorszeniu jego sytuacja, a wniosek zostałby rozpoznany zgodnie z jego wolą, albowiem obszar, którego dotyczy wniosek nie przekracza 0,5 ha i nie wymagał zgody właściwego ministra dla rozwoju wsi i rolnictwa. Przywołał także, że stanowisko doktryny i judykatury w kwestii, zmiany przepisów materialnoprawnych, nie zawierających reguł prawa międzyczasowego, zgodnie z którym decyzja organu administracji ma charakter deklaratoryjny a taki charakter ma decyzja o warunkach zabudowy, to należy zawsze stosować przepisy na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego, obowiązujące w chwili powstania tego stosunku.

Skarżący stwierdził, że wykładnia organu administracji II instancji stoi w sprzeczności z inną zasadą uznawaną za kanon porządku prawnego, a mianowicie z zasadą in dubio pro libertata, która już w latach 80 została ona sformułowana przez NSA na gruncie prawa administracyjnego: "Wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art.8 kp.a.)" (wyr. NSA z 23.09.1982 r., II SA 1032/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 91).

Podsumowując skarżący stwierdził, że stoi na stanowisku, iż organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji naruszył zasadę lex retro non agit, w wyniku czego pogorszeniu uległa sytuacja prawna obywatela, który na moment składania wniosku spełniał przesłanki do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla swojej inwestycji. Zmiana zaś przepisu prawnego, w toku już wszczętego postępowania administracyjnego, powodująca wymóg spełnienia kolejnej przesłanki-bardziej rygorystycznej, absolutnie nie zasługuje na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie i stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że narusza on bądź przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności.

Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn.zm., dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z tymi przepisami zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W związku z tym podnieść należy, że z przedłożonych sądowi akt sprawy bezspornie wynika, że teren inwestycji -działka nr 2/2 obręb Kłopot to grunty rolne klasy R II i R IlIa (dowód: informacja uproszczona z rejestru gruntów k-4 akt). Działka ta położona jest w obszarze, dla którego nie ma aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie Wójta Gminy I.; załącznik do wniosku). Ponadto, jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu I instancji ustalono, że teren na którym usytuowana jest działka nr 2/2 nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne, zwłaszcza co do tego, że teren spornej inwestycji to grunty rolne klasy II i IlIa stwierdzić należy, że jako taki podlega on ochronie przewidzianej ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm., dalej jako "u.o.g.r.l."). Ochrona ta polega między innymi na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Ponadto według zasady wyrażonej w art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po myśli art. art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, co stanowi okoliczność bezsporną, iż objęty wnioskiem teren planowanej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie pięciu domów jednorodzinnych stanowi grunt rolny klas II i IIIa. Oznacza to, że w odniesieniu do terenu spornej inwestycji przeznaczenie tego na cele ewidentnie niewolne i nieleśne wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W konsekwencji nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., polegający na tym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie jest też teren ten objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Rację mają zatem, w ocenie sądu, organy administracji obu instancji, że w takiej sytuacji, gdy jeden z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest spełniony, nie jest możliwe wydanie dla wnioskowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniona zatem była odmowa ustalenia warunków zabudowy, co też organy uczyniły w zaskarżonych decyzjach.

W związku natomiast z zarzutami zawartymi w skardze co do naruszenia przez organy zasady lex retro non agit, co spowodowało pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego, godzi się wyjaśnić, że rzeczywiście aktualne brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. nadano dopiero ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013, poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013. W ustawie tej nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność powyższa ma, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji. W polskim prawie administracyjnym brak jest bowiem wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Jednocześnie przyjąć należy, że co do zasady organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania. Przyjmuje się także, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Potwierdza to również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który podnosi, że modyfikacje dokonywane poprzez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufanie obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22). Jest to jednak wyjątek od reguły, iż orzeka się na podstawie obowiązujących w danym momencie przepisów prawa, ograniczony do ściśle określonych przypadków oczywistych (niespornych) stanów faktycznych, kreujących na podstawie dotychczasowych przepisów określoną sytuację prawną danego podmiotu. W sytuacji więc, kiedy ustawodawca nie wypowiada się w kwestiach intertemporalnych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy.

Wskazać w związku z tym należy, że przed zmianą u.o.g.r.l. z dniem 26 maja 2013 r. złożono jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Nota bene miało to miejsce w dniu [...] maja 2013 r., na dwa dni przed wejściem w życie zmian. Kiedy ich treść była już znana. Organy obu instancji prowadziły zatem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydawały decyzje już po wejściu w życie zmian do u.o.g.r.l. W ocenie Sądu samo złożenie wniosku inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w ogóle nie stanowi zdarzenia prawnego, a już z pewnością nie stanowi zdarzenia prawnego, które zostało zamknięte pod rządami poprzednio obowiązującej u.o.g.r.l. Złożenie wniosku zainicjowało jedynie wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie doprowadziło natomiast do zaistnienia jakichkolwiek zdarzeń prawnych, czy też ukształtowania stosunku prawnego (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16.04.2014r., sygn. akt IV SA/Po 1223/13; dostępny na stronie nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 719/13, który warto przytoczyć, a zgodnie z którym z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo organy administracji obu instancji uznały, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym po zmianie tej ustawy, która zaczęła obowiązywać od dnia 26.05.2013r. i że w związku z tym teren planowanej inwestycji, jako użytki rolne klasy II i IlIa wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze bez względu na jego powierzchnię, co z kolei wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 u.p.z.p.

Sad w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym nie spełnienie przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest przeszkodą i wystarczającym powodem dla wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie sporządzanie analizy urbanistycznej jak i występowanie o uzgodnienia treści decyzji odmownej z innymi organami jest bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 761/11 dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie można jedynie wskazać, iż twierdzenie skarżącego, iż na mocy uprzedniego brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. uzyskałby wnioskowane warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia oparte jest wyłącznie na przypuszczeniu. Przepis ten bowiem przed zmianą dokonaną z dniem 26 maja 2013r. stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5ha – wymaga zgody właściwego ministra. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych działka nr ew. [...] klasy oznaczona w ewidencji jako użytek rolny klasy RII - 0,3391 ha i RIlIa - 0,0926 ha, jak wynika z akt sprawy bezpośrednio przylega do działki nr 2/1 oznaczonej w ewidencji również jako użytek rolny klasy RII - 0,3150 ha i R IIIa - 0,0850 ha. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż skarżący równocześnie złożył analogiczny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków jednorodzinnych także i dla tej sąsiedniej działki. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2013r. utrzymało w mocy analogiczną decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] sierpnia 2013r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Skarga R. K. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] maja 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1312/13. Skarżący zatem winien rozważyć, także na tle uprzednio obowiązującego stanu prawnego, czy w istocie zwarty obszar gruntów rolnych klas II i III (najlepszych klas bonitacyjnych) projektowany przez skarżącego do przeznaczenia na cele oczywiście nierolnicze i nieleśne (budowa 10 budynków mieszkalnych), nie przekracza 0,5 ha. Zatem czy w tym przypadku, uprzednie brzmienie przepisu było dla niego jak twierdzi "bardziej liberalne".

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenie przez organy obowiązku informowania określonego w art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego była wyłącznie możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej na działce nr [...] inwestycji. Oznacza to, iż po pierwsze nie jest możliwe uzyskanie zgody (o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l.) w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nadto jest ono związane z odrębną procedurą w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inicjatywa i wola w tym zakresie należy do właściwych organów gminy.

Jak wynika jednoznacznie z treści art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 3a ww. ustawy, wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5 następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stroną w tym postępowaniu jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), inwestor czy też właściciel nieruchomości nie posiada możliwości zainicjowania takiego odrębnego postępowania, ani nie posiada w nim przymiotu strony.

Tak więc organy orzekające w sprawie wnioskowanych warunków zabudowy nie były zobligowane do dalszego pouczania w tym postępowaniu skarżącego co do procedury związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, w którym ewentualnie mogłoby nastąpić zmiana przeznaczenia spornej nieruchomości rolnej na cele nierolnicze i nieleśne (za uprzednią zgodą właściwego ministra).

Ze względu na wszystkie powyżej przedstawione okoliczności, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi.