Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 123/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, 1 ust 1, 6 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 533/22 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania punktów 7 i 8 wniosku z dnia 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od J.J. na rzecz Ministra Finansów kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 533/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania punktów 7 i 8 wniosku z 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. zobowiązał Ministra Finansów do rozpatrzenia punktów 7 i 8 wniosku skarżącego J. J. z 19 maja 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w pkt. 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt. 3. odrzucił skargę w zakresie objętym decyzją Ministra Finansów z 28 lipca 2022 r. znak BDG1.0123.2.2022. Zasądził także od Ministra Finansów na rzecz J.J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 19 maja 2022 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) J. J. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Ministra Finansów (zwany dalej: Minister, organ) o udostępnienie na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, a także art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.), informacji publicznej w następującym zakresie:

1. skanu aktu powołania Bartosza Zbaraszczuka na stanowisko Szefa Krajowej Administracji Skarbowej;

2. skanu aktu powołania Wojciecha Pawlaka na stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie;

3. skanów aktów powołań i odwołań naczelników urzędów skarbowych, dyrektorów izb administracji skarbowej i zastępców dyrektorów izb administracji skarbowej wydanych w 2022 r.;

4. skanów zawiadomień o rozpatrzeniu skarg na dyrektorów izb administracji skarbowej złożonych w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia wykonania wniosku;

5. skanów zarządzeń Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wydanych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia wykonania wniosku;

6. informacji o wysokości wynagrodzeń wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu poszczególnym osobom wchodzącym w skład kierownictwa Ministerstwa Finansów oraz dyrektorom i zastępcom dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, a także zatrudnionym w Ministerstwie radcom prawnym;

7. dokumentów, na podstawie których zatrudnieni są w Ministerstwie Finansów członkowie kierownictwa Ministerstwa oraz dyrektorzy i zastępcy dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa;

8. skanów umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Ministerstwie Finansów radcami prawnymi.

Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie wnioskowanych informacji w formie skanów dokumentów na wskazany adres na skrzynkę ePUAP (z którego złożony został wniosek) lub adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pismem znak BMI1.0123.1244.2022 z 24 maja 2022 r. Minister poinformował skarżącego, że nie jest możliwe dochowanie ustawowego terminu na udostępnienie informacji publicznej z uwagi na konieczność analizy posiadanych danych i przygotowanie ich do udostępnienia zgodnie z wnioskiem, a przewidywany termin załatwienia sprawy został wyznaczony do 19 lipca 2022 r. Decyzją znak BDG1.0123.1.2022 z 18 lipca 2022 r. organ, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 § 2 k.p.a., orzekł o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie części pkt 8 wniosku, tj. udostępnienia treści umowy o pracę określającej indywidualne wynagrodzenie za pracę radców prawnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów (tj. [...] i [...]).

Następnie przy piśmie z 19 lipca 2022 r. organ udostępnił skarżącemu informacje wnioskowane w pkt 1-4, 6 i częściowo w zakresie pkt 5 (w pozostałym zakresie dotyczącym tego punktu wniosku organ wydał decyzję znak BIWl.0123.2.2022 i BMI1.0123.1244.2022 z 18 lipca 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej).

W odniesieniu do pkt 7 wniosku organ przekazał wnioskodawcy skany posiadanych dokumentów powołania, na podstawie których zatrudnieni są w Ministerstwie Finansów członkowie kierownictwa Ministerstwa oraz dyrektorzy i zastępcy dyrektorów komórek organizacyjnych. Jednocześnie organ wyjaśnił wnioskodawcy, że informacje dotyczące treści stosunku pracy, informacje o trybie ustania poprzedniego stosunku pracy, poprzednim miejscu pracy i urlopach nie stanowią informacji publicznej. Odnoszą się one bowiem do spraw objętych stosunkiem pracy łączącym Ministerstwo Finansów z pracownikiem, a więc dotyczą indywidualnej sprawy z zakresu prawa pracy. W związku z tym organ uznał, że te informacje nie stanowią informacji mających charakter czy element publiczny, stąd pozostają poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do pkt 8 wniosku organ przekazał skarżącemu treść umów o pracę oraz poinformował skarżącego, że żądane skany umów o pracę same w sobie nie stanowią informacji publicznej. Podał, że wśród umów o pracę zawartych z radcami prawnymi zatrudnionymi w Ministerstwie Finansów znajdują się dwie umowy o pracę aktualne na dzień wpływu wniosku (tj. 19 maja 2022 r.). Informacjami publicznymi w tych umowach o pracę są informacje, które wiążą się z wykonywanymi obowiązkami służbowymi dotyczące imienia i nazwiska pracownika, zajmowanego stanowiska, komórki organizacyjnej, w której pracownik jest zatrudniony oraz okresu zatrudnienia. W związku z tym organ przekazał te informacje z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniu uznając, że informacja o indywidualnym wynagrodzeniu pracowników Ministerstwa Finansów, zatrudnionych na stanowisku radcy prawnego stanowi informację publiczną podlegającą ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ poinformował też skarżącego, że wniosek w tej kwestii zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu (w następstwie którego została wydana decyzja znak BDGl.0123.1.2022 z 18 lipca 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie udostępnienia treści umowy o pracę dotyczącej indywidualnego wynagrodzenia za pracę dwóch radców prawnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów).

Pismem z 2 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania pkt 7 i 8 jego wniosku z 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 19 maja 2022 r. w zakresie pkt 7 i 8; stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Odnosząc się do przedmiotu skargi Sąd I instancji stwierdził, że dotyczy ona dokumentów, na podstawie których zatrudnieni są w Ministerstwie Finansów członkowie kierownictwa Ministerstwa, dyrektorzy i zastępcy dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa oraz skanów umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Ministerstwie Finansów radcami prawnymi. Zdaniem Sądu I instancji, żądane przez skarżącego we wniosku dane niewątpliwie stanowią informację publiczną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd ten wyjaśnił, że niejednokrotnie w nim akcentowano, że informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Świadcząc pomoc prawną na rzecz podmiotu, który go zatrudnia, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej, co oznacza, że radca prawny zatrudniony - jak w niniejszej sprawie w Ministerstwie Finansów - jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zaś wnioskowana informacja ma związek z pełnieniem tych funkcji.

Tym samym, jak wywiódł dalej Sąd I instancji, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Przedmiot wniosku winien być zatem procedowany w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkującej co do zasady udostępnieniem informacji – z uwzględnieniem ewentualnych ograniczeń, wynikających z art. 5 u.d.i.p. Sąd stwierdził ponadto, że w sprawie nie jest sporny także fakt, iż w związku z wnioskiem – w ustawowym terminie, organ udostępnił żądaną informację w części dotyczącej pkt 1-4, 6, częściowo w zakresie pkt 5 wniosku (w pozostałym zakresie dotyczącym tego pkt wydał decyzje odmowne) i pkt 7 (przekazał wnioskodawcy skany posiadanych dokumentów powołania, na podstawie których zatrudnieni są w Ministerstwie Finansów członkowie kierownictwa Ministerstwa oraz dyrektorzy i zastępcy dyrektorów komórek organizacyjnych.).

Odmienne stanowisko Sąd I instancji zajął natomiast w odniesieniu do części dotyczącej pkt 7 wniosku (dotyczącego informacji o trybie ustania poprzedniego stosunku pracy, poprzednim miejscu pracy, urlopach) oraz części pkt 8 wniosku (wydanie skanów umów o pracę). Organ stwierdził, że nie stanowią one informacji publicznej. Co istotne, w odniesieniu do części pkt 8 wniosku – udostępnienia treści umowy o pracę w zakresie wynagrodzenia wydał w dniu 18 lipca 2022 r. decyzję odmowną (z uwagi na prywatność osoby fizycznej). W konsekwencji Sąd uznał, że taka kwalifikacja żądanych w tych punktach informacji była oczywiście błędna, sprzeczna z ugruntowanym orzecznictwem Sądów Administracyjnych na ten temat, powoływanym w treści skargi.

Z tych przyczyn Sąd uznał, iż w zakresie objętym skargą – części pkt 7 i 8 wniosku, organ pozostawał w bezczynności, która nie ustała po wniesieniu skargi do Sądu i dlatego zobowiązał Ministra do rozpoznania pkt 7 i 8 wniosku (w części nieobjętej decyzją Ministra z 18 lipca 2022 r.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wniosku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do wnioskodawcy ani złej woli organu, a jedynie z błędnego przyjęcia, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd I instancji odrzucił skargę zakresie, w którym Minister wydał w dniu 18 lipca 2022 r. decyzję odmowną, gdyż skarga została wniesiona po tej dacie (bo 2 sierpnia 2022 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w części dotyczącej jego punktów 1, 2, 4, w którym to wyroku Sąd uwzględniając skargę na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie punktów 7 i 8 wniosku z 19 maja 2022 r. skarżącego o udostępnienie informacji zobowiązał Ministra Finansów do rozpatrzenia punktów 7 i 8 ww. wniosku.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej jego punktów 1, 2, 4 i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, który wydał zaskarżony wyrok. Wystąpił też o zasądzenie na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021 r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów u.d.i.p. (K 1/21).

Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że żądane przez stronę przeciwną w pkt 7 i 8 wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., ponieważ dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, a w konsekwencji, że podlegają udostępnieniu, podczas gdy część z danych żądanych w pkt 7 i 8 wniosku nie stanowi informacji publicznej, gdyż w rozpatrywanych przypadkach nie dotyczy publicznej sfery działalności organu bez względu na to, czy dotyczą osób pełniących albo niepełniących funkcji publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uwzględnienia skargi na bezczynność i zobowiązania Ministra Finansów do ponownego rozpatrzenia punktów 7 i 8 wniosku strony przeciwnej z 19 maja 2022 r.;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skany umów o pracę zawarte z pracownikami stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, podczas gdy żądane informacje podlegają jedynie częściowemu udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do bezpodstawnego uwzględnienia skargi na bezczynność i zobowiązania Ministra Finansów do rozpatrzenia punktu 8 wniosku z 19 maja 2022 r.

Stwierdził, że powyższa błędna wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. z powodu uznania skanów umów o pracę za informację publiczną, podczas gdy za informację publiczną nie można uznać dokumentu (tj. nośnika informacji) a jedynie treść tego dokumentu. Zatem wyłącznie do organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych należy podjęcie decyzji, czy zasadna jest w danym przypadku anonimizacja tego dokumentu wraz z udostępnieniem tego dokumentu, czy też udostępnienie wyłącznie treści tego dokumentu w części stanowiącej informacje publiczne bez udostępniania tego dokumentu;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że radcowie prawni zatrudnieni w Ministerstwie Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że skany umów o pracę zawarte z tymi pracownikami stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, podczas gdy wyżej wymienionych osób nie można zaliczyć do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a zatem żądane informacje podlegają jedynie częściowemu udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uwzględnienia skargi na bezczynność i zobowiązania Ministra Finansów do ponownego rozpatrzenia punktu 8 wniosku strony przeciwnej z 19 maja 2022 r.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na pozostawieniu poza rozważaniami Sądu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych przez organ w odpowiedzi z 19 lipca 2022 r. znak: BMI1.0123.1244.2022, w tym przez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotem pkt 7 i 8 wniosku była jedynie informacja publiczna. Sąd I instancji nie uwzględnił, że udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem informacji, które nie stanowią informacji publicznych i pozostają poza zakresem u.d.i.p;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 6 ust. 1 u.d.i.p., art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 13 u.d.i.p. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu pkt 7 i 8 wniosku z 19 maja 2022 r., co skutkowało bezpodstawnym uwzględnieniem skargi na bezczynność odnośnie do informacji żądanych w pkt 7 i 8 wniosku z 19 maja 2022 r. i zobowiązaniem organu do rozpatrzenia w całości pkt 7 i 8 tego wniosku, podczas gdy jak wynika z okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności albowiem w terminie rozpatrzył wniosek z 19 maja 2022 r. udzielając wyczerpującej i adekwatnej odpowiedzi pismem z 19 lipca 2022 r. znak: BMI1.0123.1244.2022, jak również wydając decyzję z 24 lipca 2022 r. (BDG1.0123. 1.2022) o odmowie udostępnienia informacji w zakresie części pkt 8 ww. wniosku. Błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ pozostaje w bezczynności pomimo oczywistego braku zaistnienia stanu bezczynności miało istotny wpływ na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny, co powoduje niepewność co do treści oceny prawnej. Sąd I instancji przyjmując, że radca prawny zatrudniony w Ministerstwie Finansów jest osobą pełniącą funkcję publiczną, nie dokonał interpretacji pojęcia "osoby pełniące funkcje publiczne".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zatem wskazany wyżej przepis może zostać naruszony między innymi wtedy, gdy sąd nie weźmie pod uwagę całego zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Słusznie bowiem zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, wynikających z pisma organu do wnioskodawcy z 19 lipca 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek z 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny akt sprawy w zakresie tego, które żądane we wniosku informacje mają charakter informacji publicznej. Organ w przedmiotowym piśmie wskazał m.in., że w odniesieniu do pkt 7 wniosku przekazuje w załączeniu skany posiadanych dokumentów powołania, na podstawie których zatrudnieni są w Ministerstwie Finansów członkowie kierownictwa Ministerstwa oraz dyrektorzy i zastępcy dyrektorów komórek organizacyjnych, z wyłączeniem informacji dotyczących treści stosunku pracy, informacji o trybie ustania poprzedniego stosunku pracy, poprzedniego miejsca pracy, urlopów, które według organu nie stanowią informacji publicznej, odnoszą się one bowiem do spraw objętych stosunkiem pracy łączącym Ministerstwo Finansów z pracownikiem, a więc dotyczą indywidualnej sprawy z zakresu prawa pracy. W związku z tym organ uznał, że te informacje nie stanowią informacji mających charakter czy element publiczny, stąd pozostają poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do pkt 8 wniosku organ poinformował wnioskodawcę, że żądane skany umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Ministerstwie Finansów radcami prawnymi, same w sobie nie stanowią informacji publicznej. Informacjami publicznymi w tych umowach o pracę są informacje, które wiążą się z wykonywanymi obowiązkami służbowymi dotyczącymi imienia i nazwiska pracownika, zajmowanego stanowiska, komórki organizacyjnej, w której pracownik jest zatrudniony, oraz okresu zatrudnienia. W związku z tym organ poinformował skarżącego, że Pani Z.B. jest zatrudniona w Ministerstwie Finansów na stanowisku radcy prawnego w Departamencie Prawnym na czas nieokreślony, a Pani R.G. jest zatrudniona w Ministerstwie Finansów na stanowisku radcy prawnego w Departamencie Prawnym na czas określony do 30 kwietnia 2023 r. Organ nie przekazał informacji o wynagrodzeniu uznając, że informacja o indywidualnym wynagrodzeniu pracowników Ministerstwa Finansów, zatrudnionych na stanowisku radcy prawnego stanowi informację publiczną podlegającą ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ poinformował skarżącego, że wniosek w tej kwestii zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu (w następstwie którego została wydana decyzja znak BDGl.0123.1.2022 z 18 lipca 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie udostępnienia treści umowy o pracę dotyczącej indywidualnego wynagrodzenia za pracę dwóch radców prawnych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów). Organ poinformował też wnioskodawcę w tym piśmie, że pozostałe informacje zawarte w umowach o pracę radców prawnych dotyczące adresu zamieszkania, oświadczenia pracownika, informacje dotyczące wewnętrznego obiegu dokumentów należące do sfery wewnętrznego funkcjonowania urzędu, nie stanowią informacji publicznych i nie podlegają udostępnieniu.

Zatem z odpowiedzi organu na wniosek z 19 lipca 2022 r. wynika przede wszystkim, iż w odniesieniu do żądanych w punkcie 8 wniosku umów o pracę radców prawnych, organ uznał, że postać tych umów nie podlega udostępnieniu, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej, ale informację taką może stanowić w części treść tych umów. Zatem organ nie udostępnił tych umów, tylko częściowo ich treść w zakresie wskazanym w piśmie z z 19 lipca 2022 r. Natomiast w zakresie żądanych w punkcie 7 wniosku dokumentów powołania, będących dokumentami urzędowymi, organ przekazał skany tych dokumentów z wyłączeniem części informacji (określonych w tym piśmie) niebędących, zdaniem organu, informacjami publicznymi. Natomiast co do żądanego wynagrodzenia radców prawnych wydał decyzję odmowną.

Tymczasem Sąd, nie biorąc pod uwagę okoliczności, że organ częściowo uwzględnił wniosek i tego, że nie postać dokumentów niebędących urzędowymi a ich treść, podlega udostępnieniu i tylko w zakresie jakim zawiera informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odniósł się tylko ogólnie do kwalifikacji informacji jako publicznych (przywołując orzecznictwo), które to uwagi nie do końca są adekwatne do informacji żądanych w punktach 7 i 8 wniosku z 19 maja 2022 r. W szczególności dotyczy to żądanych umów o pracę z radcami prawnymi. Sąd I instancji pominął podane wyżej okoliczności wskazujące na konieczność kwalifikacji nie tylko całych żądanych dokumentów (aktów powołania i umów o pracę) jako informacji publicznej ale i konieczność kwalifikacji poszczególnych informacji zawartych w tych dokumentach, które nie zostały udostępnione przez organ, ze względu na nieuznanie ich za informacje publiczne. Dotyczy to między innymi informacji o: treści stosunku pracy, trybie ustania poprzedniego stosunku pracy, poprzednim miejscu pracy, urlopach, adresie zamieszkania, oświadczeniu pracownika, informacjach dotyczących wewnętrznego obiegu dokumentów należących do sfery wewnętrznego funkcjonowania urzędu. Jedynie ogólnikowe stanowisko Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji żądanych informacji, bez dokonania kwalifikacji poszczególnych informacji nieudostępnionych przez organ a zawartych w żądanych dokumentach skutkowało oczywiście błędnym zobowiązaniem Ministra Finansów do rozpatrzenia w całości punktu 7 i 8 wniosku z 19 maja 2022 r., bowiem wniosek co do punktów 7 i 8 niewątpliwie został już w części rozpatrzony i to pozytywnie.

Trafnie zarzucono również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, pub. w Lex pod nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, pub. w Lex pod nr 462963, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, pub. w Lex pod nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, pub. w Lex pod nr 362061). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub działania organu, formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę.

Słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny, co powoduje niepewność co do treści oceny prawnej Sądu I instancji. Niepewność tę wzmaga także występująca rozbieżność stanowiska Sądu wynikającego z sentencji wyroku i jego uzasadnienia co do zakresu zobowiązania organu wskazanego w punkcie 1 sentencji wyroku. Ogólnikowość stanowiska Sądu wynikająca z pominięcia kwalifikacji informacji żądanych we wniosku z 19 maja 2022 r. została już wykazana wyżej.

Sąd I instancji nie odniósł się też do stanowiska organu, że tylko treść umowy o pracę radcy prawnego a nie jej postać może stanowić informację publiczną. Tymczasem kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu w zakresie rozpoznania punktu 8 wniosku z 19 maja 2022 r. Należy bowiem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnić pojęcie informacji i jej nośnika (czy też źródła). Ustawa ta odrębnie reguluje prawo do uzyskania informacji (treści dokumentu) i prawo wglądu do dokumentu (postaci dokumentu, źródła informacji). Stosownie do art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zatem ustawa określa prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do otrzymania informacji (treści dokumentu) a uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych ale nie prywatnych. Potwierdza to treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje dostępu do nośnika informacji publicznej (jej źródła) jeżeli jest nim dokument prywatny. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W tak sformułowanej definicji dokumentu urzędowego nie mieszczą się umowy o pracę podpisane przez pracodawcę i pracownika, które należy traktować jako dokumenty prywatne. Umowy o pracę są dokumentami pracowniczymi. Nie są to zatem dokumenty o charakterze publicznoprawnym, lecz prywatnoprawnym. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego a także prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. występując jako strona na równej pozycji ze swoimi pracownikami i zawierając umowę, nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem umowa o pracę nawiązująca stosunek pracy, nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu, lecz jest dokumentem prywatnym sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej.

Z uwagi na zaliczenie umów o pracę do dokumentów prywatnych uznać należy, że w świetle przywołanych wyżej przepisów u.d.i.p. art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz art. 6 ust. 2, informację publiczną stanowi tylko treść umowy o pracę (zawarte w niej informacje), z zastrzeżeniem informacji niebędących informacjami publicznymi, a nie postać (skan) umowy o pracę, jako źródło tych informacji. Takie stanowisko w kwestii udostępniania treści oraz postaci dokumentu zajął też NSA w wyroku z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 852/17. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21 i z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3275/21, na które powołał się skarżący a za nim Sąd I instancji (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), NSA rozpoznając te sprawy odniósł się do "treści" umowy o pracę, a nie postaci tego dokumentu.

W świetle powyższego trafne jest stanowisko organu, że skanów umów o pracę nie można uznać za informację publiczną, co oczywiście nie wyklucza tego, że taką informację będzie stanowiła treść takich umów. Sąd I instancji nie dostrzegł w swoich rozważaniach, że żądanie z punktu 8 wniosku z 19 maja 2022 r. dotyczy skanu umów o pracę a nie informacji o treści tych umów.

W podsumowaniu powyższego należy dojść do wniosku, że Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie nie wskazał powodów, dla których argumentację podniesioną przez organ uznał za bezzasadną. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie ogranicza się do zaprezentowania przez Sąd nie do końca adekwatnego i rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych i wniosku końcowego, bez wyjaśnienia przesłanek, które doprowadziły Sąd do sformułowanej oceny końcowej. Sąd całkowicie pominął podnoszoną przez organ argumentację. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku powoduje, że w istocie wyrok uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest bowiem możliwe prześledzenie prawidłowości toku rozumowania i dokonanie oceny zgodności z prawem argumentów, które przesądziły o podjętym rozstrzygnięciu.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. gdyż Sąd nie wziął pod uwagę, że organ w terminie, częściowo uwzględnił wniosek z 19 maja 2022 r. w jego punktach 7 i 8, a w części dotyczącej żądania informacji o wynagrodzeniu radców prawnych wydał decyzję i w tym zakresie niewątpliwie nie sposób zarzucić organowi bezczynności i zobowiązać go ponownie do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie (w punktach 1 i 2 zaskarżonego wyroku). Natomiast odnośnie do pozostałego żądania zawartego w punktach 7 i 8 wniosku, które nie zostało uwzględnione przez organ, Sąd I instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że zaszły przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu - ponieważ Sąd nie wykazał prawidłowo, iż wszystkie żądane w punktach 7 i 8 wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zajęte wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, czyniłoby przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając skargę, Sąd I instancji stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. zastosuje się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.