Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1378/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 623/18 w sprawie ze skarg M. S. i Prokuratora Prokuratury Regionalnej w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 623/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. S. i Prokuratora Prokuratury Regionalnej w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] maja 2018 r., znak: [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. W., zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 172 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie kontroli nad działalnością [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w zakresie postępowania zakończonego wydaną decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], tj. bezzasadne uchylenie powyższych decyzji, choć bezpodstawna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że w sprawie wystąpił przypadek tzw. "innego naruszenia przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy", wobec nieprawidłowego określenia, że w sprawie mógł wystąpić niezbadany przez organy przypadek zmiany sposobu użytkowania;

2) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez czynienie ustaleń w oparciu o "dokumenty", które nie są ani elementem materiału zabranego w toku sprawy przez organ, ani dowodem dopuszczonym w toku sprawy przed Sądem pierwszej instancji, a to "materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy II SA/Bk 205/16" w postaci publikacji naukowych oraz stanowiska Komisji europejskiej w przedmiocie petycji 0219/2008, gdzie:

a) ustalone na mocy tych środków dowodowych fakty, zgodnie z art. 278 § 1 k.p.c. w zw. art. 106 § 5 p.p.s.a. wymagają dowodu z opinii biegłego, a zatem nie mogą być przedmiotem dowodu dopuszczonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem przepisy k.p.c. nie pozwalają na czynienie w oparciu o dowody z dokumentu (którym nota bene jest karta papieru zawierająca treść i podpis osoby, od której pochodzi) ustaleń wymagających wiadomości specjalnych,

b) dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest karta obejmująca treść i nie zawierająca podpisu, bowiem jest to inny środek dowodowy w rozumieniu art. 308 i 309 k.p.c., gdzie oceny tej nie zmienia norma z art. 2431 k.p.c., ponieważ odpowiednie stosowanie na gruncie k.p.c. przepisów o dowodzie z dokumentu do niepodpisanej karty obejmującej treść z możliwością identyfikacji osoby, od której pochodzi, nie zmienia definicji dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej:

a) twierdzenia, że "(...) wskazane dokumenty, a w szczególności akty prawne nadają waloru prawnego obowiązkowi zabezpieczenia interesu publicznego przed niekorzystnym oddziaływaniem krematorium na środowisko życia i zdrowia ludzi oraz przyrodę. Innymi słowy prawnie usankcjonowany został fakt konieczności ochrony przed emisją trwałych zanieczyszczeń organicznych przed działalnością kremacyjną.";

b) określającej standardy emisji i standardy jakości środowiska dla skutków działalności kremacyjnej wobec twierdzenia, że "do eksploatacji instalacji spopielania zwłok stosuje się przepisy art. 141, art. 141, art. 144 ust. 1 i 2 P.o.ś., tzn. nie powinna ona powodować przekroczenia standardów emisyjnych oraz standardów jakości środowiska.",

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ujęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nietrafnych wskazań, co do dalszego toku sprawy, w tym wskazania, że obowiązkiem organu będzie:

a) zbadanie "zmiany wykorzystywania obiektu budowalnego z kategorii budynku handlowo-usługowego na kategorię krematorium stanowiła zmianę powodującą wprowadzanie do środowiska zanieczyszczeń", gdy tymczasem w sprawie istotne może być co najwyżej, czy rozpoczęcie usługowej działalności kremacyjnej skutkowało emisją inną niż emisja z obiektu handlowo-usługowego i powodującą powstanie obostrzeń z zakresu ochrony środowiska, przy czym w systemie prawnym brak tzw. standardów emisyjnych i standardów jakości środowiska odnoszących się do ustalonych przez Sąd substancji potencjalnie mogących być emitowanymi przez działanie pieca kremacyjnego, co dyskwalifikuje też potrzebę wyjaśniania przez organ okoliczności objętych treścią ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 881),

b) ustalenie:

• jakie urządzenia przewidziano w projekcie, a jakie są używane (piec, filtry), a nie były przewidziane w projekcie, gdzie elementem projektowania, zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, jest uwzględnienie "urządzeń budowlanych", a zatem niezbędnych do używania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (przyłącza i instalacje mediów), gdzie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego nie czyni elementem projektu ani urządzeń budowlanych, ani tym bardziej innych urządzeń technicznych (technologicznych),

• czy projekt budowlany przewidywał "emisję zanieczyszczeń", gdy art. 36 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nie czyni elementem projektu symulacji emisji substancji związanych ze spalaniem w paleniskach zamontowanych w obiekcie urządzeń nie będących urządzeniami budowlanymi, co oznacza, że podstawy do takiego ustalenia nie zawiera także delegacja wskazana w art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która odwołuje się do art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego,

Skargę kasacyjną oparto też na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci:

1) błędnej wykładni art. 71 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze Prawa budowanego poprzez przyjęcie, że:

a) ze zmianą sposobu użytkowania mamy do czynienia w przypadku zakwalifikowania obiektu do innej (w rozumieniu załącznika nr 1 do Prawa budowlanego) kategorii, niż kategoria, do której obiekt został zaliczony przez organ w treści pozwolenia na budowę, choć:

• żaden przepis ustawy nie wskazuje, aby kategoria obiektu budowlanego miała być elementem pozwolenia na budowę, a ujęcie kategoryzacji obiektu w pozwoleniu na budowę jest wynikiem przekroczenia przez Ministra delegacji ustawowej, o której stanowi art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego, który pozwala na określenie wzorca pozwolenia, a zatem deleguje do ujednolicenia formy orzeczenia zawierającego jednak treść ustawą wymaganą, a więc nie deleguje do uzupełnienia treści orzeczenia o elementy nie wymagane ustawą,

• w dacie sporządzenia i zatwierdzania przedmiotowego w sprawie projektu budowlanego, (to jest w stanie prawnym obowiązującym do 15 października 2015 r.), § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), ani jakikolwiek inny przepis tego rozporządzenia, nie przewidywały obowiązku ujęcia w projekcie budowlanym kategoryzacji obiektu zgodnie z załącznikiem nr 1 do Prawa budowlanego,

• kategoryzacja obiektu de iure nie jest wynikiem orzeczenia ujętego w decyzji, ale ustaleniem na podstawie faktów, czynionym ad hoc w procesie stosowania Prawa budowlanego, wyłącznie na potrzeby: oceny o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (art. 55 Prawa budowlanego), naliczenia kary lub opłaty legalizacyjnej (art. 59f Prawa budowlanego), (począwszy od 1 stycznia 2016 r.) ujęcia w rejestrze wniosków (art. 82b ust. 3a Prawa budowlanego) i zgłoszeń (art. 82b ust. 4a Prawa budowlanego),

• kategoryzacja nie przekłada się ani na dopuszczalny sposób użytkowania obiektu, ani warunki techniczne, jakim obiekt ma odpowiadać, bowiem skutku takiego nie przewiduje jakikolwiek przepis obowiązującego stanu prawnego,

2) niewłaściwe zastosowanie przepisów załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że krematorium, w którym nie odbywają się elementy kultu religijnego, podlega zaliczeniu do kategorii X, to jest obiektów kultu religijnego, gdy definicja tej kategorii stanowi, że należą do niej "obiekty kultu religijnego, jak: (...) krematoria", co oznacza, że zaliczenie do tej kategorii wymaga stwierdzenia dokonywania w nim czynności kultu religijnego (np. wystawienie ciała z czuwaniem, msza lub inna modlitwa), a samo spopielanie zwłok bez udziału czynności kultu (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), nie jest czynnością takiego kultu, ponieważ nie jest dokonywane ani z pobudek religijnych, ani ku czci wobec tzw. Sacrum,

3) błędnej wykładni art. 71 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze Prawa budowanego poprzez pominięcie, że zmianą sposobu użytkowania, podlegającą zgłoszeniu, jest taka tylko zmiana aktywności człowieka z użyciem obiektu budowlanego, która może:

a) skutkować albo zmianą obostrzeń dotyczących warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać obiekt ze względu na kategorie dóbr, których warunki chronią (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), lub

b) korygować odziaływania na dobra (warunki, stany) prawnie chronione w taki sposób, że zachodzi ryzyko uczynienia oddziaływania "niedopuszczalnym" (tj. przekraczającym zakresy prawnie dopuszczalne), skoro art. 71 ust. 5 wskazuje, że przedmiotem badania organu jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę (w pkt 1), zgodność z planem miejscowym (w pkt 2) oraz (w pkt 3) "niedopuszczalne": a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitamych, d) utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

4) błędnej wykładni art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) NR 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniającego dyrektywę 79/117/EWG (Dz.U. UE. L. 2004. 158.7) poprzez przyjęcie, że

a) adresatem wyrażonej weń normy są organy administracji Rzeczpospolitej Polskiej,

b) norma obejmuje określenie obowiązków lub uprawnień organów administracji państwa w odniesieniu do aktywności wszelkich podmiotów podlegających porządkowi prawnemu Rzeczpospolitej Polskiej,

c) norma ogranicza swobodę przedsiębiorców w "budowie nowych zakładów lub dokonaniu znacznych zmian w już istniejących zakładach, które stosują procesy wiążące się z uwalnianiem substancji chemicznych wymienionych w załączniku IIF, gdzie norma nie wyraża dyspozycji mogącej stanowić podstawę oceny w przedmiocie "niedopuszczalności" w rozumieniu art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, a jest ona wprost adresowana do państwa członkowskiego i może być rozumiana co najwyżej, jako

• obowiązek stosowania ograniczeń przy podejmowaniu przez państwo członkowskie (jako inwestora) wymienionej weń inicjatywy gospodarczej (a nie podmioty działające w ramach porządku prawnego państwa członkowskiego),

• pobudka do wprowadzenia przez Państwo członkowskie regulacji wyłączającej lub miarodajnie ograniczającej swobodę działania podmiotów krajowego porządku prawnego, na co wskazuje pkt 5 Preambuły tego rozporządzenia, stanowiąc, że niezbędne jest ustanowienie wspólnych ram prawnych dla przyjmowania środków zmierzających w szczególności do eliminacji wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania umyślnie wyprodukowanych trwałych zanieczyszczeń organicznych,

5) błędnej wykładni § 309 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez przyjęcie, że przepis ten wyraża samodzielną (i miarodajną) normę będącą podstawą projektowania i wykonania obiektów, a tym samym podstawę oceny w przedmiocie "niedopuszczalności" w rozumieniu art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie organ powinien wyłożyć normę z § 309 w zw. z przepisami § 310 ust. 1 i § 311 tego rozporządzenia i taką normę stosować konstatując, że w systemie prawnym brak zdefiniowania (dla wskazanych przez Sąd substancji możliwie emitowanych przez piec kremacyjny w postaci polichlorowanych dibenzo-p-dioksyn, dibenzofuranów, heksachlorobenzenu oraz polichlorowanych bifenyli) użytych w tych przepisach "wartości dopuszczalnych" i "stężeń niedopuszczalnych".

6) niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 roku w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 881) poprzez pominięcie, że wobec nieokreślenia w systemie prawnym poziomów dopuszczalnych lub wartości odniesienia w powietrzu dla substancji, które mogą być (teoretycznie) emitowane przez działanie pieca kremacyjnego, wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów emitowanych przez piec kremacyjny nie wymaga pozwolenia, o którym stanowi art. 202 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a zatem:

a) nietrafna i zbędna jest uwaga Sądu pierwszej instancji odnosząca się do wykładni treści ust. 2 załącznika do tego rozporządzenia,

b) aspekt ten nie stanowi podstawy do oceny w przedmiocie "niedopuszczalności" w rozumieniu art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego,

7) niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 4, 6, 33 i 36 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 76 ust. 3 oraz 141 ust. 1 i 2, 142 i 144 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że zmianą sposobu użytkowania jest rozpoczęcie użycia w obiekcie urządzenia technicznego (instalacji), które nie było przewidziane projektem budowlanym, a które powoduje "emisję będącą zanieczyszczeniem", choć:

a) żaden przepis prawa nie czyni urządzenia elementem obiektu budowlanego, gdzie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi wprost, że budowlą są "części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych (...)",

b) żaden przepis nie zakazuje używania urządzeń emitujących zanieczyszczenia (w rozumieniu art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska),

c) organ ochrony środowiska wskazał, że użycie przedmiotowego pieca nie jest związane z realizacją jakichkolwiek obostrzeń prawa ochrony środowiska,

d) nie określono tzw. standardów emisyjnych dla pieców kremacyjnych (także postrzeganych jako urządzenia o mocy poniżej 1 MW),

8) błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że weryfikacja zmiany okoliczności wpływających na wymienione weń warunki następuje poprzez porównanie rozwiązań projektowych z występującymi (lub mającymi występować) po zmianie, w tym:

a) bez uwzględnienia tzw. zmian nieistotnych, dokonanych w toku budowy, a także zmian materiałowych dokonanych w toku remontu,

b) w zakresie odnoszącym się do urządzeń, choć:

• art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego czyni elementem projektowania i procesu budowlanego "urządzenia budowlane związane z obiektem", gdzie art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego dzieli powołane w art. 3 ust. 3 urządzenia techniczne na "budowalne" i (siłą rzeczy) inne, zaś przemysłowy piec kremacyjny urządzeniem budowlanym nie jest, bowiem nie jest niezbędny :do zapewnienia możliwości korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem", ponieważ używane w obiekcie urządzenia niezbędne nie do funkcjonowania obiektu, ale prowadzenia w nim działalności przez człowieka (np. wiertarka dentystyczna, elektryczny fotel dentystyczny, sprężarka itp.) nie są urządzeniami budowlanymi, choćby były powiązane z obiektem,

• art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego nie czyni elementem projektu ani urządzeń budowlanych, ani tym bardziej innych urządzeń technicznych, a jedynie ustawa może być podstawą określenia niezbędnych i wiążących elementów projektu budowlanego, zaś w kontekście art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i treści delegacji przewidzianej art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) nie mogą być podstawą konstatacji, że zmiana w zakresie niebudowlanych urządzeń technologicznych stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu,

9) błędnej wykładni § 220 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez przyjęcie, że użyte w nim wyrażenie "kotłowni" obejmuje swym zakresem także piece (w tym piec krematoryjny), gdzie przepisy tego rozporządzenia wielokrotnie posługują się zarówno pojęciem pieca, rozumianego jako urządzenie niebędące źródłem zasilania systemu ogrzewania (por. § 132 ust. 1 rozporządzenia) i kotłowni, rozumianej jako źródło zasilania systemu ogrzewania (por. § 113 ust. 3a pkt 1, § 121 ust. 3, § 133 ust. 1, § 135 ust. 3 tego rozporządzenia), a zatem posługują się pojęciami kotłowni i pieca w sposób dzielący te urządzenia w aspekcie pełniącej przez nie funkcji, co dyskwalifikuje stosowanie art. 220 rozporządzenia do pieca.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przypisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

W piśmie z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poparł jej zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W piśmie z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prokurator Prokuratury Okręgowej w B., del. do Prokuratury Regionalnej, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowanie wskazać należy, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Co więcej, celem postępowania, prowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3469/18, LEX nr 3278805). Skoro w niniejszej sprawie sąd wojewódzki nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów, to nie mógł naruszyć podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 103 § 3 i 5 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2618/18, LEX nr 3243615). W istocie, to braki w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego stały się przyczyną, dla której Sąd wojewódzki uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie ustalonej przez Sąd wojewódzki zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 71 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2393/17, LEX nr 2723724). Istotne przy tym jest to, że wskazane w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania, wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2957/18, LEX nr 2768615). Wobec tego w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest zatem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1837/19, LEX nr 3085230).

Jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego, inwestor – S. W., dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2015 r. na budowę budynku handlowo-usługowego kategorii VIII i XVII oraz ostatecznym pozwoleniem na jego użytkowanie (decyzja z [...] sierpnia 2015 r.). Od października 2015 r. w budynku prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług kremacyjnych oraz sprzedaży urn i trumien. W budynku znajdują się m.in. pomieszczenie usługowe (oznaczone w projekcie budowlanym jako 1.15), w którym bezpośrednio na posadzce przy ścianie wewnętrznej ustawiono połączony z wentylatorem wyciągowym piec kremacyjny, z którego wyprowadzony jest ponad połać dachu ocieplony komin spalinowy prefabrykowany ze stali nierdzewnej, o średnicy zewnętrznej około 70 cm; pomieszczenie oznaczone w projekcie jako 1.3 posiadające wspólną ścianę wewnętrzną z pomieszczeniem 1.15, w której to ścianie wewnętrznej znajduje się otwór o wymiarach 2,18 m x 1,54 m, a wzdłuż ściany wewnętrznej zamontowana jest prowadnica o długości 5 m, po której porusza się podajnik trumien; pomieszczenie magazynu oznaczone jako 1.8, w którym znajduje się dwupłaszczowy zbiornik, o pojemności 1000 L, na olej opałowy zasilający piec kremacyjny, pomieszczenie to jest wyposażone w okno i wentylację nawiewno-wywiewną (drzwi do pomieszczenia ze zbiornikiem oleju posiadają klasę odporności ogniowej EI 60, ściany wykonano z materiałów o klasie odporności ogniowej EI 120, sufit podwieszany ognioochronny wykonany jest w klasie odporności ogniowej REI 120); pomieszczenie oznaczone jako 1.2, w który umieszczono 5 rzędów sześcioosobowych ławek drewnianych. Ustaleń odnośnie do instalacji nawiewno-wywiewnej, klasy odporności ogniowej drzwi, sufitu i ścian w pomieszczeniu magazynu dokonano na podstawie oświadczeń z [...] kwietnia 2016 r. projektanta, kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych oraz z [...] kwietnia 2016 r. rzeczoznawcy budowlanego i kierownika budowy w trakcie realizacji inwestycji. Na podstawie oświadczenia inwestora organy ustaliły, że w budynku odbywa się wyłącznie spopielanie zwłok (trumna z ciałem jest dowożona do przygotowanego do działania pieca), zaś nie znajdują się w budynku urządzenia typu chłodnia, umywalka, prysznic ręczny, jak też preparaty mogące świadczyć o przygotowywaniu i przechowywaniu zwłok.

Jak słusznie jednak wskazał Sąd wojewódzki, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawierał ani pozwolenia na budowę, ani projektu budowlanego, ani pozwolenia na użytkowanie, mimo że organy nadzoru budowlanego obu instancji do treści ww. dokumentów częściowo się odnosiły, tj. w zakresie kategorii obiektu budowlanego oraz kwalifikacji zagrożenia pożarowego obiektu. Te kwestie, co prawda, nie były sporne – żadna ze stron nie kwestionowała, że udzielono pozwolenia na kategorię obiektu VIII i XVII, że obiekt zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III oraz jest zaliczany do budynków niskich (N). Brak jednak przywołanych wcześniej, kluczowych dowodów uniemożliwiał kontrolę decyzji w pozostałym zakresie, w tym zwłaszcza warunków przeciwpożarowych oraz dotyczących ochrony środowiska. Organ nadzoru budowlanego poczynił wyjaśnienia odnośnie do tego, czy prowadzenie obecnie w spornym obiekcie działalności kremacyjnej wymagało decyzji środowiskowej (postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko), czy wymagało pozwolenia lub zgłoszenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów, czy należało zgłosić właściwemu inspektorowi ochrony środowiska zamiar oddania inwestycji do użytku. Wszystkie te ustalenia były negatywne, ale jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, dotyczą one aktualnie prowadzonej w obiekcie działalności, natomiast w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obowiązkiem organu jest ocena, czy aktualna działalność uległa zmianie w stosunku do tej, jaką mógł prowadzić inwestor na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Ustalenia i ocena organów powinna zatem dotyczyć etapu wcześniejszego, tj. ewentualnej zmiany warunków i wymagań dla obiektu między wydaniem pozwolenia na budowę a rozpoczęciem działalności kremacyjnej. Dopiero porównanie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę z obecnym sposobem użytkowaniu budynku pozwala na stwierdzenie, czy doszło do zmiany w tym zakresie.

Podobnie, rację miał Sąd wojewódzki podkreślając, że jeśli pozwolenie na budowę dotyczyło kategorii obiektu budowalnego VIII (inne budowle) i XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), to prowadzenie działalności w tym obiekcie, zaliczanym obecnie do kategorii X (obiekty kultu religijnego, jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria) stanowi w istocie zmianę funkcji obiektu. Kategoria uzyskana w pozwoleniu na budowę (VIII i XVII) nie obejmowała domu (zakładu) pogrzebowego. Ten jest ujęty w kategorii X. Ponadto, przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane nie jest ustaleniem o charakterze faktycznym, ale jest oceną organu w zakresie stosowania prawa.

Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości fakt, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Mimo to organy nadzoru budowlanego, zamiast ocenić dostrzeżone zmiany w kontekście udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę, skoncentrowały się na analizie nowej funkcji budynku w odniesieniu do jego cech technicznych (przeznaczenia obiektu).

W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcia organów, umarzające postępowanie administracyjne w sprawie, należało uznać za przedwczesne, a jego ocenę, dokonaną przez Sąd wojewódzki, za prawidłową. Podzielić należało nie tylko obszerne wywody Sądu wojewódzkiego, ale także skierowane do organów zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).