Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1786/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: 1. Podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze zawieszające organy gminy i wprowadzające zarząd komisaryczny Prezes Rady Ministrów Działa w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają ustawowe przesłanki zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

2. Wójt, mimo innego trybu wyboru, jest organem wykonawczym, ściśle powiązanym funkcjonalnie z radą gminy. Te bezpośrednie zależności sprawiają, że w wyniku niedziałania organu stanowiącego także działanie wójta - jako organu wykonawczego - nie odpowiada standardom prawnym i staje się nieskuteczne.

3. Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zwieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego stanowi brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy. O zastosowaniu określonego środka nadzoru decyduje organ nadzoru.

4. Przedwczesne powołanie komisarza rządowego nie uzasadnia podjęcia przez niego czynności przed uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego i nie czyni go stroną postępowania sądowego uruchomionego skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze.

TEZY

1. Podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze zawieszające organy gminy i wprowadzające zarząd komisaryczny Prezes Rady Ministrów Działa w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają ustawowe przesłanki zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

2. Wójt, mimo innego trybu wyboru, jest organem wykonawczym, ściśle powiązanym funkcjonalnie z radą gminy. Te bezpośrednie zależności sprawiają, że w wyniku niedziałania organu stanowiącego także działanie wójta - jako organu wykonawczego - nie odpowiada standardom prawnym i staje się nieskuteczne.

3. Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zwieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego stanowi brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy. O zastosowaniu określonego środka nadzoru decyduje organ nadzoru.

4. Przedwczesne powołanie komisarza rządowego nie uzasadnia podjęcia przez niego czynności przed uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego i nie czyni go stroną postępowania sądowego uruchomionego skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 640/09 w sprawie ze skargi Gminy Parysów na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 marca 2009 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy Parysów i ustanowienia zarządu komisarycznego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 640/09 na skutek skargi Gminy Parysów na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 marca 2009 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy Parysów i ustanowienia zarządu komisarycznego w punkcie 1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w punkcie 2) orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, w punkcie 3) zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Gminy Parysów kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zawiesił organy Gminy Parysów i ustanowił w Gminie zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Jak wynika z uzasadnienia tego aktu, w dniu 30 grudnia 2007 r. Przewodniczący i Wiceprzewodniczący Rady Gminy Parysów złożyli rezygnację z zajmowanych funkcji. Przewodniczący Rady - mimo złożenia obu rezygnacji - odmówił zwołania sesji Rady w celu podjęcia uchwały o przyjęciu rezygnacji i umożliwienia Radzie dokonania wyboru nowego Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, niepodjęcie przez radę uchwały o przyjęciu rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady w ciągu 30 dni od daty ich złożenia powoduje, że funkcje te wygasają. Brak stosownej uchwały Rady Gminy w Parysowie spowodował, że od dnia 31 stycznia 2008 r. Rada Gminy nie posiada Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady, a tym samym nie ma osoby uprawnionej do zwoływania i prowadzenia sesji Rady. W efekcie uniemożliwiono Radzie Gminy w Parysowie podejmowanie jakichkolwiek działań związanych lub zmierzających do wykonywania zadań publicznych, należących do wyłącznej kompetencji Rady, a w konsekwencji uniemożliwiono także realizację zadań publicznych przez organ wykonawczy Gminy. W opinii organu nadzoru, wobec bezprawności działań Rady Gminy Parysów po grudniu 2007 r. oraz braku jakichkolwiek możliwości przywrócenia legalnych działań Rady, a także nieskutecznych działań Wójta, zasadnym pozostaje zawieszenie organów Gminy oraz ustanowienie w niej zarządu komisarycznego.

Gmina Parysów, reprezentowana przez Wójta, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuciła, że Prezes Rady Ministrów, zawieszając zarówno Wójta Gminy, jak i Radę, zastosował zbiorową odpowiedzialność względem obu organów, podczas gdy zaistniała w Gminie sytuacja pozwalała na podjęcie działań nadzorczych jedynie wobec Rady Gminy. Brak bowiem czynności ze strony Rady Gminy uniemożliwiał podejmowanie działań przez Wójta, co w konsekwencji musiało powodować, że Gmina nie mogła realizować zadań publicznych w zwykłym trybie. To jednak wiązało się bezpośrednio z niefunkcjonowaniem Rady Gminy, nie zaś Wójta, który jest organem wykonawczym, i którego obowiązki pozostają w ścisłej korelacji z obowiązkami Rady.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności omówił kwestię natury formalnej uznając, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Gminę Parysów jest dopuszczalna. Wprawdzie, jak zaznaczył Sąd, Wójt Gminy Parysów, podejmując zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do Sądu, odniósł się w nim tylko do zakresu, w jakim rozstrzygnięcie jego dotyczy, nie zmienia to jednak faktu, że zarządzenie to spełnia warunek dopuszczalności skargi (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), która dotyczy całego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podstawę do wniesienia skargi, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy, w przypadku Wójta, stanowi zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do Sądu, natomiast w przypadku Rady - uchwała o zaskarżeniu. Skoro podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ma być akt organu, którego ono dotyczy, to w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie dotyczy obu organów Gminy, wystarcza, że jeden z tych organów decyduje się na wniesienie skargi do Sądu, by w rezultacie uznać ją za dopuszczalną. Przyjąć więc należy, że w rozpoznawanej sprawie Gmina Parysów - jako wyłącznie legitymowana do wniesienia skargi - reprezentowana przez Wójta Gminy - realizując konstytucyjne prawo do sądowej ochrony samodzielności Gminy, uprawniona jest na podstawie zarządzenia Wójta skarżyć w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, będące jednym rozstrzygnięciem, wydanym w oparciu o tę samą podstawę prawną, gdyż to właśnie interesu prawnego Gminy dotyczy zawieszenie obu jej organów i ustanowienie zarządu komisarycznego.. Co więcej, zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Nie jest więc możliwe, by na skutek skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, bez względu na to, czy podstawą jej wniesienia było tylko zarządzenie wójta czy też tylko uchwała rady o zaskarżeniu, sąd administracyjny miał oceniać zaskarżony akt nadzoru jedynie w odpowiedniej dla danego organu części. Na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnienie skargi gminy na akt nadzoru skutkuje zawsze jego uchyleniem w całości, co świadczy o tym, że kontrola sądowoadministracyjna każdorazowo musi obejmować całość rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, Sąd uznał, że skarga Gminy Parysów zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnia Prezesa Rady Ministrów do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Jednakże możliwość, jaką stwarza wskazany przepis, należy zawsze odnosić do obu organów gminy, chodzi tu bowiem o sytuację, kiedy zarówno organ wykonawczy, jak i stanowiący, nie wykazują skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. "Skuteczność w wykonywaniu zadań publicznych", o jakim mowa w powołanym przepisie, winno się łączyć w pierwszej kolejności z potencjałem sił i środków organów gminy, oceniać natomiast w kontekście efektywności w realizacji zadań na rzecz społeczności lokalnej. Trzeba przy tym mieć na względzie, że funkcje obu organów nie są tożsame i każdy z nich odpowiada za realizację zadań i celów publicznych jedynie w zakresie przyznanych mu kompetencji (uprawnień i obowiązków). Zasadniczo rolą rady gminy jest pełnienie funkcji uchwałodawczej, natomiast zadaniem wójta jest wykonywanie uchwał rady oraz realizowanie czynności, jakie rada mu zleca.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, jak również uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykazują, że istota sprawy tkwi w nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu stanowiącego Gminy Parysów, a precyzyjniej rzecz ujmując, chodzi o niepodejmowanie przez Radę Gminy Parysów jakichkolwiek czynności począwszy od końca grudnia 2007 r. Korespondencja Wojewody Mazowieckiego, prowadzona z Komisarzem Wyborczym w Siedlcach czy z Regionalną Izbą Obrachunkową w Warszawie, a także zarzuty Prezesa Rady Ministrów, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, wskazują jednoznacznie na obstrukcję w funkcjonowaniu Rady Gminy. Organ nadzoru stwierdził, że żadne z podjętych przez Wojewodę działań nie przyniosło oczekiwanego rozwiązania w postaci zwołania sesji Rady w celu wyboru nowego Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego, a nieodbywanie posiedzeń przez Radę ma charakter trwały. Niepodejmowanie przez Radę czynności doprowadziło do sytuacji braku podstaw do zmiany nauczycielom wynagrodzeń i braku podstaw do wypłacania dodatków nieokreślonych kwotowo w umowach o pracę lub w warunkach wynagradzania w przypadku aktów mianowania, nieuchwalenie na rok 2008 rocznego planu współpracy z organizacjami pozarządowymi, co wykluczyło współpracę z organizacjami pozarządowymi, a w szczególności zlecanie tym organizacjom zadań publicznych, nieuchwalenie na rok 2008 gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych spowodowało brak działań w zakresie zadania własnego gminy, związanego z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu, nieuchwalenie na rok 2008 uchwały budżetowej, a ustalenie budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie, nierozpatrzenie do dnia 30 kwietnia 2008 r. sprawozdania z wykonania budżetu i niepodjęcie uchwały w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy, nieopracowanie i co za tym idzie niewdrożenie lokalnych programów pomocy społecznej. Prezes Rady Ministrów podniósł, że poza tymi obowiązkami Rada nie wykonywała swoich kompetencji w sprawach, w których mogła zmieniać obowiązujące regulacje lub wprowadzać nowe. Następstwem niezwoływania sesji Rady Gminy jest także niewykonywanie przez Radę Gminy i jej wewnętrzne organy funkcji kontrolnych w stosunku do Wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych Gminy. Skutkiem tego jest faktyczny brak nadzoru nad sołectwami i wykluczenie możliwości rozpatrzenia odwołania od zarządzenia Wójta, uchylającego wykonanie uchwały organu sołectwa.

Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że mimo formułowania zarzutów jedynie przeciwko Radzie Gminy, zaistniała w Gminie sytuacja uprawnia do stosowania przepisu art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli bowiem istota sprawy - co do zasady - dotyczy obstrukcji w funkcjonowaniu Rady Gminy, jako organu stanowiącego, nie można Wójtowi - organowi wykonawczemu, z istoty rzeczy uzależnionemu od pierwszego, zarzucać "braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych". Podstawą do działania organu wykonawczego jest bowiem uchwała organu stanowiącego. Z kolei wymaganie od Wójta złożenia programu poprawy zaistniałej w Gminie Parysów sytuacji jest pozbawione podstawy prawnej. Takiego programu - w świetle art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - można wymagać, ale jedynie od obu organów gminy, gdyż ma być to jeden wspólnie realizowany program dla poprawy sytuacji gminy.

Jak zauważył Sąd I instancji, Prezes Rady Ministrów w motywach aktu nadzoru dostrzega, że zaistniała w Gminie sytuacja jest wynikiem niefunkcjonowania Rady, a mimo tego sankcją nadzorczą objął także organ wykonawczy. W tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nie tłumaczy, dlaczego organ nadzoru korzysta z uprawnienia, jakie daje mu art. 97 ust. 1 przedmiotowej ustawy. To, że brak działania Rady ogranicza lub wyklucza w niektórych sytuacjach możliwość realizowania zadań przez Wójta, nie oznacza jeszcze całkowitego braku skuteczności w wykonywaniu przez niego zadań publicznych, w przeciwieństwie do niedziałającej Rady. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się długi okres niefunkcjonowania Rady, a więc okres nie tylko powtarzającego się naruszania przez Radę Gminy Parysów Konstytucji lub ustaw, ale wręcz permanentnego stanu ich naruszania. W ustawie o samorządzie gminnym taka sytuacja uregulowana jest w art. 96 ust. 1. Z punktu widzenia systematyki ustawowej, w kontekście stanu faktycznego sprawy, organ nadzoru winien rozważyć kwestię zastosowania tego przepisu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wyjaśnia, dlaczego Prezes Rady Ministrów zawiesił oba organy Gminy przy widocznej i długotrwałej obstrukcji w funkcjonowaniu jedynie Rady Gminy. W takim stanie sprawy trudno nie zgodzić się ze skarżącą Gminą, która zasadnie zarzuca, że przyjęto zasadę zbiorowej odpowiedzialności organów Gminy za niepodejmowanie działań przez Radę. Uznając więc, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd I instancji podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w oparciu zaś o art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu nadzoru w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, podnosząc następujące zarzuty:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, iż Prezes Rady Ministrów nie miał, w przypadku widocznej i długotrwałej obstrukcji w funkcjonowaniu jednego z organów gminy - rady gminy, podstaw prawnych do zastosowania art. 97 ustawy o samorządzie gminnym;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 p.p.s.a., przez przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze zostało de facto wykonane, a wyrok w tym zakresie w ogóle nie został uzasadniony oraz naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a., poprzez przeoczenie Sądu w zakresie ustalenia kręgu uczestników postępowania – które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Prezes Rady Ministrów wskazał, że zastosowany środek nadzoru jakim jest art. 97 ustawy odwołuje się wyłącznie do kryteriów celowościowych, nie chodzi więc tutaj o niezgodne z prawem wykonywanie zadań (kryterium legalności), a jedynie nieskuteczne. Przez brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych rozumieć należy niewywiązywanie się przez organy jednostek samorządu terytorialnego z obowiązków wynikających z przepisów ustawowych, zredagowanych w taki sposób, który pozwala na wyprowadzenie z nich pożądanego rezultatu określonych działań. Środek nadzoru przewidziany w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter mieszany: prewencyjno-personalny, co oznacza, że Prezes Rady Ministrów, oceniając, czy na terenie danej gminy występują przesłanki określone w ww. przepisie, musi brać pod uwagę zagrożenia, jakie stoją przed funkcjonowaniem danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc czy zebrane na dany czas dowody wskazują, że może ona nie zrealizować w niedalekiej przyszłości swoich zadań oraz czy personalnie zespół osób kierujących jednostką samorządu terytorialnego jest w stanie podołać temu, aby widoczne zagrożenia usunąć.

Ochrona samodzielności gminy (art. 2 ust. 3 ustawy) ograniczona jest zasadą praworządności (legalności), tj. przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej (art. 7 Konstytucji) oraz podejmowanymi przez organ nadzoru działaniami mającymi na celu przywrócenie zgodnego z prawem i skutecznego realizowania (wypełniania) zadań publicznych na rzecz wspólnoty samorządowej przez organy gminy, co jest nadrzędnym zadaniem tych organów. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem, w tym umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską. W tym aspekcie, w ocenie organu nadzorczego, za uprawnione należy uznać stwierdzenie, że przedłużający się i nierokujący nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy powoduje swego rodzaju zawieszenie ochrony samodzielności gminy oraz zarazem skutkuje prawem organu nadzoru do zastosowania art. 97 ustawy.

Ponieważ zasada legalizmu odnosi się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, tzn. organów tych jednostek jako organów władzy publicznej, bez względu na szczebel danej jednostki (wojewódzki, powiatowy, gminny); adresatami tej zasady są zarówno organy stanowiące (rady, sejmiki), jak i wykonawcze (zarządy, marszałkowie, starostowie, wójtowie). Tym samym funkcjonalnie powiązane organy gminy (rada i wójt) nie mogą swym działaniem naruszać prawa. Naruszenie prawa nawet przez jeden z tych organów w sposób określony w dyspozycji art. 97 ustawy, powoduje zatem skutki określone tym przepisem, stąd podjęte przez organ nadzoru działanie nie może zostać uznane za "sankcję organu wykonawczego", co bezzasadnie przyjął Sąd. Ponadto wbrew wywodom Sądu, organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego szczegółowo wyjaśnił powody zastosowania w sprawie art. 97 ustawy (zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak również podstaw prawnych przyjętego rozwiązania). W ocenie organu art. 97 ustawy uprawnia do zawieszenia obu organów łącznie, bez względu na to, który z organów gminy, uchwałodawczy (rada gminy) czy wykonawczy (wójt), przyczynił się do nierokującego nadziei na szybką poprawę oraz przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Przepis ten nie wymaga wyizolowania ani odrębnej oceny każdego z organów gminy, co do zakresu, w jakim ponosi odpowiedzialność za nieskuteczne wykonywanie zadań publicznych. Prezes Rady Ministrów i podległe mu organy podejmujące czynności w trybie nadzoru, nie mają ustrojowych ani procesowych uprawnień do ustalania, czy i z jakich powodów oraz w jakiej skali poszczególne organy przyczyniły się do stanu objętego przedmiotowym przepisem. Podkreślono, że oba organy gminy w realizacji powierzonych im zadań pozostają w stanie funkcjonalnego zespolenia, stąd też niemożność funkcjonowania jednego z nich nie pozostaje bez wpływu na prawidłowe funkcjonowanie drugiego.

Zdaniem organu nadzorczego, ustawy regulujące ustrój i kompetencje samorządu terytorialnego nakładają na radę gminy wiele zadań z zakresu administracji publicznej, koniec roku obliguje zaś radę do podjęcia szeregu istotnych decyzji m.in. w zakresie spraw finansowych gminy. W ocenie organu nadzoru, niedziałanie rady gminy od końca 2007 r. i konsekwencje z tym związane, m.in. nierozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu za 2007 r. i niepodjęcie uchwały w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy, konieczność ustalenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową budżetu dla gminy na 2008 r. - z powodu nie uchwalenia budżetu przez radę gminy, wykazało brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych i spowodowało stan nierokujący nadziei na szybką poprawę skuteczności działania. Zatem, gdy rada nie funkcjonuje, niemożliwe jest wykonywanie przez gminę ustawowych zadań, m.in. przez podejmowanie uchwał w sprawach istotnych dla gminy. W takiej sytuacji również wójt gminy - jako jej organ wykonawczy nie jest w stanie w pełni wykonywać powyższych ustawowych obowiązków. Gmina to jeden podmiot — organ stanowiący i wykonawczy. W związku z tym bez współdziałania obu tych organów nie można mówić o sprawnym funkcjonowaniu gminy. Rada gminy jest bowiem nie tylko organem stanowiącym ale także kontrolnym w stosunku do organu wykonawczego jakim jest wójt. Działania wójta jakkolwiek samodzielne, są w znacznej części wyznaczone przez rozstrzygnięcia rady gminy (stanowią pochodną uchwał rady gminy). Z tego też względu, działania te są przedmiotem kontroli rady gminy. Długotrwałe, jak w niniejszej sprawie, niewykonywanie tej funkcji, uprawnia do przyjęcia poglądu, że rada gminy "wyzbyła się" istotnego wpływu na prawidłową realizację zadań wykonywanych przez wójta tym bardziej, że wpływ ten odnosi się do zadań ustanawianych uchwałami rady gminy.

Wobec powyższego, przez organy gminy, o których mowa w art. 97 ust. 1 ww. ustawy, należy rozumieć radę gminy będącą organem stanowiącym i kontrolnym oraz wójta gminy będącego organem wykonawczym. Poszczególne bowiem elementy składające się na status każdego z tych organów wpływają na działalność każdego z nich, tworząc powiązany ze sobą funkcjonalnie system, który - jak dowodzi stan faktyczny sprawy - może być zakłócony, a nawet pozbawiony sprawnego ogniwa. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że organy Gminy Parysów nie były w stanie skutecznie realizować zadań przewidzianych prawem i w funkcjonowaniu ww. organów zaistniał stan nierokujący nadziei na szybką poprawę.

Skoro zatem Prezes Rady Ministrów uznał, iż spełnione są przesłanki z art. 97 ustawy skutkujące podjęciem działań przewidzianych tym przepisem, niecelowym było rozważanie możliwości zastosowania art. 96 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując organowi nadzoru na konieczność rozważenia zastosowania art. 96 ust. 1 ustawy, nie dostrzegł, że norma zawarta we wskazanym przepisie obejmuje inny (odmienny) stan faktyczny. Chodzi bowiem o stan powtarzającego się naruszenia przepisów Konstytucji lub ustaw, w sytuacji gdy rada gminy nadal funkcjonuje. Przy zastosowaniu art. 97 występuje natomiast przedłużający się i nierokujący nadziei na szybką poprawę brak skutecznego działania przez organy gminy, przez co de facto organy te nie funkcjonują, ponieważ nie realizują przynależnych im zadań. Jak już podniesiono, tego rodzaju sytuacja po stronie rady gminy implikuje analogiczną sytuację po stronie organu wykonawczego gminy, co w przypadku Gminy Parysów jest bezsprzeczne.

Zdaniem organu nadzoru, art. 97 ustawy nie można interpretować w ten sposób, że jeden z organów gminy może - przy jednoczesnym braku skuteczności działania drugiego - wykazywać skuteczność w wykonywaniu zadań publicznych. Zgodnie z przyjętym przez ustawę rozwiązaniem, organy gminy przy realizacji należących do gminy zadań polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej działają w stanie funkcjonalnego zespolenia.

W uzasadnieniu zarzutów procesowych wskazano, że Sąd I instancji stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości, stosując w tym zakresie art. 152 p.p.s.a., w ogóle nie uzasadnił tej kwestii. Jak podkreślono, zgodnie z art. 97 ust. 4 ustawy, komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania. Jak wynika zaś z akt sprawy, rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów zostało wykonane w dniu 5 marca 2009 r., tj. w dniu powołania komisarza rządowego M. Ł. Powstaje zatem pytanie, czy uprawnione jest skorzystanie przez Sąd z art. 152 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nastąpiło już całkowite wykonanie (realizacja) rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów (zgodnie z art. 97 ust. 4 ustawy). W tym stanie rzeczy zastosowanie przez Sąd art. 152 p.p.s.a. powoduje, że instytucja nadzoru Prezesa Rady Ministrów określona w art. 97 ustawy staje się instytucją pozorną i bezskuteczną. Ustaje bowiem nadrzędny cel tej instytucji - szybka poprawa i przywrócenie skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Powstaje zaś dalszy stan niepewności i pogłębienie nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów gminy. Zastosowanie więc przez Sąd powołanego przepisu, które z oczywistych względów miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie powinno było zatem nastąpić.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że bezspornym jest, że z dniem 5 marca 2009 r. stosownie do art. 97 ust. 4 ustawy powołany został komisarz rządowy, który przejął wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy. W tej sytuacji co najmniej do dnia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego organ ten reprezentował Gminę Parysów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o rozprawie zawiadomił jedynie pełnomocnika strony skarżącej i zaskarżony organ. Takie działanie Sądu z pewnością narusza obowiązujące normy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działanie to może bowiem doprowadzić do sytuacji, że uprawniony uczestnik postępowania nie uzyskuje statusu prawnego w tym zakresie. W konsekwencji pozbawiony zostaje uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zarazem możliwości obrony swoich praw (swojego interesu prawnego). Uchybienie sądu w tym zakresie może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania, jeżeli doprowadziło do pozbawienia uczestnika możliwości obrony swoich praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Parysów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzut błędnej wykładni art. 97 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż Prezes Rady Ministrów nie miał - w przypadku długotrwałego niedziałania jednego z organów gminy (rady) - podstaw prawnych do zastosowania art. 97 u.s.g. jest w pełni usprawiedliwiony. Przepis art. 97 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż "w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes RM, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję". Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie z tym, że przyczyną tego stanu było niedziałanie Rady Gminy Parysów. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, iż użycie przez ustawodawcę zwrotu "organy gminy" oraz koniunkcji "do czasu wyboru rady gminy oraz wójta" jednoznacznie oznacza, że zawiesić można jedynie oba organy jednocześnie a przesłanką zastosowania tego środka nadzoru jest przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez oba organy (m.in. B.Dolnicki, Samorząd terytorialny, Oficyna, Warszawa 2009, s.415,M.Jerominek, Zawieszenie wójta w wykonywaniu zadań i kompetencji, Administracja,Teoria-Dydaktyka-Praktyka 2007/2,s.67, P.Chmielnicki, Nadzór nad działalnością gminną, w:Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red.P.Chmielnicki, Warszawa 2004,s.568, W.Kisiel, w : Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, red.W.Kisiel, Warszawa 2006, s.415). Podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze zawieszające organy gminy i wprowadzające zarząd komisaryczny Prezes Rady Ministrów działa w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają ustawowe przesłanki zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Badając zatem legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sąd administracyjny nie może wskazywać organowi nadzoru jaki inny środek powinien zastosować, może jedynie badać czy granic uznania nie przekroczył. Wprost reguluje te kwestie przepis art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, stanowiący że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Zarzut naruszenia granic uznania i zasady proporcjonalności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy byłby nieuzasadniony. Ma bowiem rację Prezes Rady Ministrów gdy podnosi jedność systemu organizacyjnego gminy. W myśl art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Jeśli gmina jako jednostka samorządu terytorialnego nie wykonuje zadań publicznych, a taka sytuacja nie rokuje nadziei na szybką poprawę i stan braku skuteczności przedłuża się, to zawieszenie obu organów gminy jest uzasadnione, także wtedy gdy "winę" za ten stan ponosi głównie jeden z nich. Paraliż w funkcjonowaniu organu stanowiącego w konsekwencji musi rzutować na wykonywanie zadań przez organ wykonawczy, organy te są bowiem funkcjonalnie zespolone. Organ wykonawczy gminy – wójt, burmistrz, prezydent nie tylko wykonuje uchwały rady gminy (jego działanie jest zatem w jakimś sensie pochodną działania rady gminy), ale także przygotowuje projekty uchwał a jego działalność podlega kontroli rady gminy. Niewykonywanie tej kontroli (zwłaszcza brak absolutorium) rzutuje także na sytuację prawną wójta. Niemożność funkcjonowania organu stanowiącego gminy nie pozostaje zatem bez wpływu na funkcjonowanie organu wykonawczego w zakresie wykonywania zadań publicznych. Nie jest zatem uprawniona wykładnia ściśle rozgraniczająca działanie obu organów gminy i praktycznie zaprzeczająca istocie środka nadzoru określonego w art. 97 u.s.g., środka którego zastosowanie powiązane zostało z niewykonywaniem (lub nieskutecznym wykonywaniem) zadań publicznych przez organy gminy, traktowane jako system wzajemnie powiązany. Ustawodawca nie zmienił powołanego przepisu, mimo że sytuacja prawna wójta (burmistrza, prezydenta) zmieniła się w wyniku wprowadzenia bezpośrednich wyborów tego organu. Wójt, mimo innego trybu wyboru, jest organem wykonawczym, ściśle powiązanym funkcjonalnie z radą gminy. Te bezpośrednie zależności sprawiają, że w wyniku niedziałania organu stanowiącego także działanie wójta – jako organu wykonawczego - nie odpowiada standardom prawnym (potwierdza to m.in. nieudzielenie mu absolutorium) i staje się nieskuteczne. Nie ma znaczenia prawnego – w sytuacji braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez gminę - fakt podejmowania przez wójta działań politycznych zmierzających do takiej zmiany regulacji prawnej, która umożliwiałaby organowi nadzoru zwołanie sesji rady.

Za nieuprawnioną należy uznać także interpretację art. 97 u.s.g., która prowadzi w istocie do odrzucenia kryterium legalności przy stosowaniu tego środka nadzoru. Niezależnie bowiem od wątpliwości podnoszonych w doktrynie "przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", choć wymaga także oceny o charakterze celowościowym, oznacza w rzeczywistości naruszenie przez organy gminy przepisów wielu ustaw (wynika to jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i skargi kasacyjnej) i tym samym konieczność stosowania także (a raczej przede wszystkim) kryterium legalności. Dokonując wykładni należy badać czy nie prowadzi ona do wniosków sprzecznych z Konstytucją i innymi ustawami. Skoro Konstytucja wprowadza jako jedyne kryterium nadzoru nad działalnością samorządu – kryterium legalności – to nie można traktować środka nadzoru w postaci zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego jako środka przy stosowaniu którego kryterium legalności nie ma zastosowania. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem a nie prawem. Przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez radę gminy, bez nadziei na szybką poprawę to nie tylko naruszanie Konstytucji i ustaw, które mogłoby stać się podstawą wniosku do Sejmu o jej rozwiązanie. Inaczej ujmując, przedłużający się i bez nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu ustawowo przekazanych gminie zadań publicznych (a w rozpoznawanej sprawie po prostu ich niewykonywanie) zawsze wiąże się z naruszaniem Konstytucji i ustaw. Nie oznacza to, że w takiej sytuacji - jak w rozpoznawanej sprawie - organ nadzoru może jedynie wnioskować o rozwiązanie organu stanowiącego przez Sejm. Można wyróżnić sytuacje gdy rada gminy funkcjonuje i skutecznie wykonuje swoje zadania ale jednocześnie, podejmując działania nie mieszczące się w zakresie jej zadań i kompetencji lub w nieprzewidzianych przez prawo formach, narusza Konstytucję i ustawy oraz sytuacje gdy ustawowych zadań po prostu nie wykonuje bądź wykonuje je nieskutecznie a taki stan się przedłuża, czym także narusza Konstytucję i ustawy. Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego stanowi brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy. O zastosowaniu określonego środka nadzoru decyduje organ nadzoru. W sytuacji gdy spełnione były przesłanki z art. 97 u.s.g. ,a w rozpoznawanej sprawie jest to niewątpliwe, zastosowanie tego środka miało podstawy prawne. Nie można podzielić tym samym wykładni prowadzącej do poglądu, iż "to, że brak działania rady ogranicza lub wyklucza w niektórych sytuacjach możliwość realizowania zadań przez wójta, nie oznacza jeszcze całkowitego braku skuteczności w wykonywaniu przez niego zadań publicznych" a tym samym uniemożliwia zastosowanie przedmiotowego środka nadzoru. Pomijając nawet to, że ustawa nie używa pojęcia "całkowitego braku skuteczności" należy zauważyć, że zadania publiczne są przypisywane ustawowo gminie i że ustawa nie wymaga by oceniając skuteczność wykonywania zadań publicznych rozważać tę przesłankę odrębnie w stosunku do organu stanowiącego i odrębnie w stosunku do organu wykonawczego i odstępować od zastosowania środka nadzoru określonego w powołanym przepisie w sytuacji gdy niedziałanie rady w większym stopniu niż działanie wójta przyczyniło się do braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Taka wykładnia czyniłaby omawiany przepis martwym. Niezależnie od tego w jakim stopniu jeden z organów gminy przyczynił się do powstania sytuacji, o której mowa w przepisie art. 97 u.s.g., z uwagi na ich wzajemne funkcjonalne powiązanie, skutki zastosowania tego środka nadzoru obejmują oba organy.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istotnym stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 152 p.p.s.a oraz art. 33 §1 p.p.s.a. są nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne a tym samym wykonalne dopiero po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia skargi do sądu albo z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.). a orzeczenie sądowe musi być prawomocne. Wykonanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed wykorzystaniem drogi sądowej czyniłoby ochronę sądową samodzielności jednostki samorządu terytorialnego iluzoryczną. W rozpoznawanej sprawie stan niewykonywania zadań publicznych utrwalił się na długo przed podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa nie określa wprawdzie terminu powołania komisarza rządowego ani terminu przejęcia przez niego wykonywania zadań i kompetencji zawieszonych organów gminy, ale działanie w tym zakresie musi uwzględniać regulację art. 98 ust.5 u.s.g jak i przepisy regulujące skutki i wykonywanie orzeczeń sądowych. Przedwczesne powołanie komisarza rządowego nie uzasadnia podjęcia przez niego czynności przed uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego i nie czyni go stroną postępowania sądowego uruchomionego skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze .

Odnosząc się do kwestii wniesienia skargi Gminy na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie zarządzenia Wójta, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. W sytuacji niedziałania organu stanowiącego pozbawianie Wójta, reprezentującego gminę, prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego byłoby działaniem nieuprawnionym, skutkującym pozbawieniem prawa do sądu.

Zważywszy zatem, że tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego były usprawiedliwione, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało zaskarżony wyrok uchylić i oddalić skargę Gminy.