Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1353/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 13 000,- zł za 26 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] w gminie [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił Starostę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wniosek o pozwolenie na budowę, wpłynął do Starosty [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Odbiór powyższego pisma inwestor potwierdził w dniu [...] stycznia 2013 r. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. został wykonany w dniu [...] stycznia 2013 r. Dalej, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, informując o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni, od daty otrzymania zawiadomienia. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego jednej ze stron postępowania, K. P., Starosta [...] w dniu [...] marca 2013 r. złożył reklamację na ww. przesyłkę w urzędzie pocztowym. W wyniku rozpatrzenia reklamacji, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (wpływ do Starosty [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r.), Poczta Polska poinformowała, że w dniu [...] marca 2013 r. ww. przesyłka została odebrana przez adresata, w załączeniu przekazując duplikat potwierdzenia odbioru.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. wydana została decyzja Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie.

Wojewoda stwierdził dalej, że Starosta [...] w wyjaśnieniach przy piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazał, na fakty niezależne od organu, takie jak uzupełnienie braków formalnych w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz zwrot, po dwukrotnym awizowaniu, ostatniego zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w dniu [...] marca 2013 r.

Odnosząc się do powyższego zarzutu organ wskazał, że do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Tak więc, okres, w którym organ nie dysponuje kompletem akt wymaganych do wydania pozwolenia na budowę, podlega odliczeniu od terminu 65 dni, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Inwestor wypożyczył dokumentację projektową celem uzupełnienia bądź dokonania zmian w dniu [...] stycznia 2013 r., tj. w okresie wydania przez organ prowadzący postępowanie postanowienia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. do usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej. Oczekiwanie na uzupełnienie przez inwestora dokumentów, wynikłe z tego tytułu, stanowi opóźnienie spowodowane z winy strony, z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego. Tym samym, czas od wydania postanowienia w dniu [...] stycznia 2013 r. do uzupełnienia w dniu [...] stycznia 2013 r. (łącznie 11 dni), podlega odliczeniu od terminu 65 dniowego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Oceniając powyższe działania Starosty [...] Wojewoda zauważył, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, z dnia [...] lutego 2013 r., adresowane do K. P., zostało doręczone w dniu [...] marca 2013 r. Świadczy o tym data wpisana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i podpis osoby odbierającej przesyłkę. Również odcisk datownika pocztowej placówki oddawczej, na "zwrotce" wskazuje zwrot do nadawcy. Do kancelarii Starosty [...], zwrotne potwierdzenie odbioru wspomnianej przesyłki, wpłynęło w dniu [...] marca 2013 r. Zdaniem Starosty [...], z uwagi na brak zwrotnego poświadczenia odbioru pisma skierowanego listem poleconym do K. P., organ w dniu [...] marca 2013 r. zwrócił się do Poczty Polskiej, wszczynając procedurę reklamacyjną odnośnie przesyłki poleconej, zawierającej zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Starosta [...] uzyskał informacje, od Poczty Polskiej, iż reklamowana przesyłka została odebrana w dniu [...] marca 2013 r., w załączeniu przekazując duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru. Powołując się na wyniki postępowania reklamacyjnego i złożony przez Pocztę Polską duplikat zwrotnego poświadczenia obioru przesyłki pocztowej wskazał, że za datę jej doręczenia należy uznać [...] marca 2013 r. Powyższe okoliczności zaprzeczają podnoszonym przez Starostę [...] argumentom, iż wystąpienie z reklamacją przedmiotowej przesyłki, było zasadne, podlegałoby odliczeniu od terminu określonego w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że w dniu [...] marca 2013 r. Starosta [...] był w posiadaniu dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru, a dopiero w dniu [...] marca 2013 r. wystąpił z reklamacją przedmiotowej przesyłki do operatora pocztowego. Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, Starosta [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wobec powyższego, oceniając okoliczności faktyczne występujące w niniejszej sprawie, Wojewoda stwierdził, że przedmiotową decyzję Starosta [...] wydal przed rozpatrzeniem reklamacji, przesyłki poleconej, przez Pocztę Polską.

Wojewoda podkreślił, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy czy też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a.), gdyż są to czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, wyznaczonym na 65 dni, powołał się przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. syg. akt VII SA/Wa 2166/10.

W związku z powyższym, po przeanalizowaniu akt sprawy organ uznał, że termin 65 dniowy, o którym mowa w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg od daty złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, licząc od dnia wpływu wniosku do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie trwało 102 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz 11 dni pomiędzy wydaniem postanowienia o obowiązku usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej w dniu [...] stycznia 2013 r., a uzupełnieniem w dniu [...] stycznia 2013 r., stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do 26 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane (102-65-11=26 dni). W rezultacie 26 dniowe przekroczenie skutkowało, zgodnie z treścią ww. przepisu, karą pieniężną w wysokości 13 000 zł. Ponadto, w ocenie Wojewody [...] żaden inny termin nie podlega odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższe ustalenia i ich ocenę Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2015 r. wydał postanowienie Nr [...] i na podstawie art. 35 ust. 6 i 7, w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 123 § 1 k.p.a., wymierzające Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 13 000 zł., za ww. postępowanie zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta [...].

W uzasadnieniu zażalenia stwierdził, że dopiero dzień usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku winien być uznany za datę wszczęcia postępowania tj. [...] stycznia 2013 r.

Dodatkowo wskazał, że w dniu [...] lutego 2013 r. wysłano do stron zawiadomienie o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie wysłane do jednej ze stron – K. P. zostało doręczone w dniu [...] marca 2013 r. Natomiast zwrotna informacja o doręczeniu dotarła do Starosty [...] dopiero dnia [...] marca 2013 r. Zatem tylko i wyłącznie z winy opieszałości operatora pocztowego, który korespondencie do strony (mieszkającej również w powiecie [...]) kierował przez 18 dni, a powiadomienie zwrotne do organu przez 9 dni, nie zaś z winy Starosty [...] doszło do opóźnień w wydaniu decyzji. W żadnym wypadku nie można negatywnymi skutkami wynikającymi z opieszałości operatora pocztowego obciążać organu wydającego decyzję w sprawie pozwolenia na budowę.

Podniósł także, że obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranego materiału dowodowego wynika z ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i jest wyrażony w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. W związku z powyższym nie mógł wydać decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wcześniej, gdyż oczekiwał na ewentualne zastrzeżenia, które mogły wystąpić od stron postępowania.

Starosta [...] podkreślił, że z uwagi na brak zwrotnego poświadczenia odbioru pisma skierowanego listem poleconym do K.P., zwrócił się w dniu [...] marca 2013 r. do Poczty Polskiej wszczynając procedurę reklamacyjną.

Ponadto wskazał, że inna strona – B. N. nie odebrał korespondencji pomimo dwukrotnego awizowania. Zwrotna informacja o tym fakcie trafiła do organu dopiero w dniu [...] marca 2013 r. Zauważył, że 14 dniowy termin przechowywania nieodebranej przesyłki w placówce pocztowej wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem tym bardziej okres trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę winien być pomniejszony o czas przechowywania w placówce pocztowej nie podjętej korespondencji.

Zdaniem Starosty w okresie od [...] lutego 2013 r. do [...] marca 2013 r. tj. przez okres 27 dni postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu z uwagi na opieszałość operatora w doręczaniu przesyłki do K. P.. Ponadto, w związku z nieodbieraniem korespondencji przez B. N. postępowanie nie mogło się toczyć przez okres 14 dni w którym operator pocztowy był zobligowany do przechowywania przesyłki. Powyższego 14 dniowego terminu, jako terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności nie wlicza się do 65 dniowego terminu na wydanie decyzji.

Reasumując wskazał, iż Wojewoda niesłusznie uznał, iż przedmiotowa decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z przekroczeniem 65- dniowego terminu. Wojewoda pominął treść przepisu art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane i wliczył do ww. terminu okresy opóźnień, które wynikały bądź z winy strony bądź też z przyczyn niezależnych od organu. Biorąc pod uwagę, iż za dzień wszczęcia postępowania winien zostać uznany [...] stycznia 2013 r., zdaniem Starosty uznać należy, że decyzję wydano w 73 dniu postępowania. Od tak odliczonego terminu należy odjąć 27 dni kiedy to postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od Starosty [...] (opieszałość w doręczaniu korespondencji K. P.), bądź ewentualnie 14 dni (konieczność przechowywania nieodebranej przesyłki). Tym samym nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w 46 (względnie 59) dniu postępowania.

Po rozpoznaniu ww. zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] mocą którego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przywołał stanowisko Starosty [...] prezentowane w zażaleniu - dokumentacja wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, która wpłynęła do Starosty [...] była niekompletna i wymagała uzupełnienia, w związku z czym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. W opinii organu powiatowego dopiero dzień usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku tj. [...] stycznia 2013 r. winien być uznany zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych uznany za datę wszczęcia postępowania. Na poparcie swojej tezy, Starosta [...] powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07. Zgadzając się z ww. orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stanowisko w nim wyrażone nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia

2013 r. Starosta [...] wydał na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zatem ocena odnośnie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości została dokonana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji na etapie merytorycznej analizy projektu budowlanego, pod kątem spełniania wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy. Tym samym, wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczyło braków materialnych, a nie formalnych wniosku, do których odnosi się ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że we wniesionym zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta [...] twierdził również, że w okresie od [...] lutego 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r. tj. przez okres 27 dni postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu z uwagi na opieszałość operatora w doręczaniu przesyłki do pani K. P.. Ponadto w związku z nieodbieraniem korespondencji przez pana B. N. postępowanie nie mogło się toczyć przez okres 14 dni w którym operator pocztowy był zobligowany do przechowywania przesyłki.

Odnosząc się do powyższych stwierdzeń, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 13 października

2003 r. w sprawie reklamacji powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłki rejestrowanej i przekazu pocztowego (Dz. U. Nr 183, poz. 1795 ze zm.) - obecnie już nieobowiązującego (obowiązującego w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji Nr [...]) - reklamację z tytułu niewykonania powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłki rejestrowanej, organ powiatowy mógł zgłosić do operatora pocztowego już po upływie 14 dni od dnia nadania przesyłki, tj. w rozpatrywanej sprawie w dniu [...] marca 2013 r. Jak wynika z dokumentacji akt sprawy, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do K. P., informacja o terminie odbioru zawiadomienia z dnia [...] lutego 2013 r. przez adresatkę wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2013 r. Stąd też wszczęcie w dniu [...] marca

2013 r. przez Starostę [...] procedury reklamacyjnej dotyczącej listu poleconego do K. P., organ uznał za bezprzedmiotowe.

Ponadto organ wskazał, że z odciśniętej na piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], pieczęci kancelaryjnej, informacja o rozpatrzeniu reklamacji przez Pocztę Polską S.A. wpłynęła do Starosty w dniu [...] kwietnia 2013 r. Natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...], znak: [...] organ powiatowy wydał już w dniu [...] kwietnia 2013 r. Tym samym, przedmiotową decyzję Starosta [...] wydał przed otrzymaniem informacji o rozpatrzeniu przez operatora pocztowego reklamacji ww. przesyłki poleconej. W opinii organu odwoławczego, okresu od dnia [...] lutego

2013 r. do dnia [...] marca 2013 r. (tj. 27 dni), nie można uznać jako okresu podlegającego odliczeniu, na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, od terminu trwania całego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Podobnie okres 14 dni, związany z przechowywaniem przez Pocztę Polską S.A. przesyłki nieodebranej przez B. N., nie może zostać zakwalifikowany na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, do terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności.

Okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ są to zwykłe czynność postępowania. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Organ zauważył też, że Starosta [...] nie złożył reklamacji na niewykonanie dostarczenia przesyłki rejestrowanej do B. N., tym samym nie ma podstaw do odliczenia również okresu między dniem [...] lutego 2013 r. a [...] marca 2013 r. jako okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na zasadzie wyjątku,

o którym mowa w przytoczonym powyżej wyroku WSA w Warszawie 7 marca 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2410/06, czas związany z doręczaniem korespondencji takiej jak zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeżeli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia. Ustawodawca nie precyzuje przyczyn niezależnych od organu lub z winy strony wskazując na ich wpływ w ustalaniu zachowania terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, lecz jest to uzależnione od warunków konkretnej sprawy. W związku z tym powinien być poddany szczegółowej analizie cały tok postępowania Starosty i podejmowane przez ten organ czynności administracyjne, zwłaszcza iż katalog przesłanek wyłączających ukaranie organu karą pieniężną nie jest zamknięty.

Mając na uwadze powyższe, po analizie przedmiotowej sprawy organ uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności nadzwyczajne, związane z doręczaniem korespondencji, które mogłyby w legalny sposób "wydłużyć" czas trwania postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu.

Stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 102 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i 11 dni związanych z tytułu usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej przez inwestora, w przedmiotowej sprawie doszło do 26 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, które skutkuje - zgodnie z treścią tego przepisu - karą pieniężną w wysokości 13 000,- zł.

Skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którym i kierował się organ wydający decyzję przy załatwianiu sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r.; na podstawie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia; na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu Starosta [...] powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu dodając, że uzasadnienie postanowienia w znikomym stopniu tłumaczy zasadność przesłanek którymi kierował się organ.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zostały wydane zgodnie z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. ( Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 93, poz. 888). Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 powołanej ustawy - do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.), w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Termin dla rozpoznania wniosku o wydania pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi.

Zasadą jest, że organ w ciągu 65 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 65-dniowego terminu przewidzianego w ust. 6. Są to okresy, w których braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Niewątpliwie też okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podlega odliczeniu od ustalonego w ustawie Prawo budowlane terminu 65 dni. Należy jednocześnie podkreślić, że przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87,ONSA 1988 Nr 1, poz. 41).

Podkreślić należy, iż nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06, LEX nr 323581).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w dniu 27 grudnia 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Następnie, w dniu [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. został wykonany w dniu [...] stycznia 2013 r. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, informując o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego jednej ze stron postępowania – K. P., Starosta w dniu [...] marca 2013 r. złożył reklamację na ww. przesyłkę w urzędzie pocztowym. W wyniku rozpatrzenia reklamacji Poczta Polska pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (wpływ do Starosty [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r.), poinformowała, że w dniu [...] marca 2013 r. ww. przesyłka została odebrana przez adresata, w załączeniu przekazując duplikat potwierdzenia odbioru. W dniu [...] kwietnia 2013 r. wydana została decyzja Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę.

Z przytoczonych wyżej faktów wynika, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął swój bieg w dniu [...] grudnia 2012 r. tj. w dniu złożenia kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę. Tak też zasadnie przyjęły organy administracji. Zakończenie biegu ww. terminu nastąpiło z dniem wydania decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Postępowanie trwało zatem łącznie 102 dni. Po odliczeniu od 102 dni 65 dni ustawowych na przeprowadzenie postępowania oraz 11 dni związanych z wystąpieniem do inwestora o uzupełnienie wniosku ([...]-[...] styczeń 2013 r.), organy administracyjne ustalił, że w sprawie doszło do przekroczenia ww. terminu o 26 dni. Sąd zgadza się ze wskazanym wyliczeniem czasu trwania omawianego postepowania. Wskazane okoliczności natomiast częściowo budzą zastrzeżenia strony skarżącej, która uważa, że za datę wszczęcia postępowania należało przyjąć dzień [...] stycznia 2013 r., kiedy o inwestor uzupełnił wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a ponadto od ww. okresu należało odliczyć okres 27 dni kiedy to postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od Starosty [...] (opieszałość w doręczaniu korespondencji K. P.), bądź ewentualnie 14 dni (konieczność przechowywania nieodebranej przesyłki). Zdaniem strony skarżącej decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano w 73 dniu postępowania, a po odliczeniu wskazanych dni w 46 (względnie 59) dniu postępowania.

Sąd ze stanowiskiem strony skarżącej się nie zgadza. Wskazanych okoliczności nie można zaliczyć do okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (inwestora), albo z przyczyn niezależnych od organu, jak również nie można zaliczyć do określonych w art. 36 ust. 8 terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności.

Na początek należy ustosunkować się do daty początkowej biegu terminu. Art. 35 ust 6 wskazuje, że za datę należy przyjęć dzień złożenia wniosku ("W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie: 1) 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji"). Treść przepisu wyraźnie wskazuje, że za początkową datę biegu terminu należy przyjąć datę złożenia wniosku. Niezasadnym było by przyjęcie innej daty, zwłaszcza wskazywanej przez skarżącego – daty złożenia wniosku po uzupełnieniu braków, gdyż do odliczenia czasu oczekiwania na uzupełnienie braków wniosku ustawodawca wprowadził tryb postępowania określony w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, a poza tym uzupełnienie braków wniosku dotyczy – w niniejszej sprawie – materii sprawy – nadesłanie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdzenia możliwości dojazdu do drogi publicznej, dostosowanie odległości budynku, nadesłanie załącznika dot. układu konstrukcyjnego obiektu i charakterystyki energetycznej budynku. Wskazanych braków nie sposób zaliczyć do braków formalnych wniosku, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z tych względów za początkowy bieg terminu należało przyjąć dzień [...] rudnia 2012 r. – dzień złożenia wniosku.

Dalej należy wskazać, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie można zaliczyć czynności związanych z doręczaniem korespondencji. Są to zwykłe czynności procesowe, podobnie jak okresy zapoznania się z dokumentacją, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czas dany stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81k.p.a.). Czynności te jako, że są uznawane za zwykłe czynności postępowania administracyjnego, nie wstrzymują biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Sąd podziela pogląd wskazany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i akceptowany w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w sprawach o podobnym stanie faktycznym, zgodnie z którym do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak doręczenie korespondencji. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Czynności przeprowadzane przez Starostę w okresach czasu, które wskazuje strona skarżąca jako te, które powinny podlegać odliczeniu, nie były przeznaczone do uzupełnienia braków formalnych, jak i merytorycznych wniosku, wręcz przeciwnie organ w tym czasie przeprowadzał czynności związane z tokiem postępowania, czyli co do zasady w tych okresach skutecznie prowadził postępowanie w sprawie. Czynności przeprowadzane we wskazanych okresach stanowią zatem zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Z tych względów nie mogą zostać zaliczone do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Co więcej należy przychylić się do stanowiska organów administracji, iż postępowanie reklamacyjne w stosunku do pisma skierowanego w dniu [...] lutego

2013 r. do K. P. było nieuzasadnione, bowiem jak wynika z załączonych do sprawy kopii poświadczeń odbioru, ww. osoba odebrała kierowaną do niej korespondencję w dniu [...] marca 2013 r., a zwrotne poświadczenie odbioru wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2013 r. Z tego względu niezrozumiałym jest występowanie na drogę reklamacji przez Starostę ww. pisma. Nie może tez umknąć uwadze fakt, że przedmiotową decyzję Starosta [...] wydal przed rozpatrzeniem reklamacji, przesyłki poleconej, przez Pocztę Polską, gdyż decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. natomiast pismo rozpatrujące reklamację wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2013 r.

Sąd nie podzielił również uwag strony skarżącej dotyczących uzasadnienia postanowienia, które w znikomym stopniu tłumaczy zasadność przesłanek którymi kierował się organ. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ prawidłowo i wyczerpująco omówił i wskazał podstawy prawne, i przyczyny faktyczne swojego rozstrzygnięcia popierając je orzecznictwem sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w trybie przepisu art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.