Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 95/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 3 i4, par. 5 ust. 1 par. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 291/12 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 291/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 133/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] znak: [...], ustalającą na rzecz "Społem" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego, na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], działka nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dokonały wadliwej oceny sporządzonej analizy urbanistycznej, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwości decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] ustalił na rzecz "Społem" PSS w K. warunki zabudowy dla rozbudowy i przebudowy wskazanego wyżej pawilonu handlowego.

A. D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), a także art. 104 i 107 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że nie wyraża zgody na rozbudowę pawilonu do granicy z jej działką, bowiem wpłynie to negatywnie na estetykę należącego do odwołującej budynku mieszkalnego, co spowoduje obniżenie jego wartości.

Ponadto wskazała, że określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ obecna zabudowa wynosi już 60% powierzchni. Podniosła też, że nie wydaje się jej, by przy obecnym zagospodarowaniu działki możliwe było zachowanie minimum 10% powierzchni działki, jako powierzchni biologicznie czynnej.

Zdaniem odwołującej się nieprawidłowo określono też gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy. Doprowadzi ona do zasłonięcia jej budynku, hałas w nim oraz ograniczenie i zaciemnienie widoczności z okien. Ponadto mur sklepu będzie przylegał do schodów wejściowych do jej domu.

Podniosła także, że dla projektowanej rozbudowy pawilonu handlowego nie przewidziano parkingów. Obecnie klienci sklepu parkują na przejściu dla pieszych. Z kolei samochody ciężarowe, wjeżdżając z towarem, notorycznie uszkadzają dojazd do jej posesji. Co prawda w zaskarżonej decyzji nakazano wyznaczenie miejsca postojowego dla samochodu dostawczego, jednakże zdaniem skarżącej nie ma takiej możliwości, ponieważ sklep usytuowany jest na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Od strony ul. [...] istnieje przejście dla pieszych, zaś od strony ul. [...] obowiązuje zakaz zatrzymywania pojazdów. Na terenie działki po rozbudowie, nie będzie też możliwości wyznaczenia miejsca parkingowego.

W odpowiedzi na odwołanie "Społem" PSS wskazało, że Spółdzielnia wyraziła zgodę na budowę budynku odwołującej w granicy z działką Spółdzielni. Odnosząc się do zarzutów dotyczących hałasu i dyskomfortu związanego z istnieniem sklepu Spółdzielnia podała, że wcześniej istniał pawilon handlowy, a dopiero później odwołująca wybudowała dom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym. Odnośnie parametrów nowej zabudowy, organ wskazał, że przepisy rozporządzenia dopuszczają stosowanie odstępstw i inne wyznaczenie danego parametru dla nowej zabudowy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest przy tym konieczna zgoda właścicieli działki sąsiedniej na rozbudowę w granicy działki. W związku z powyższym brak było przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

A. D. wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej rażące naruszenie: art. 6-11 k.p.a., art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., art. 1, art. 2, art. 59-61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła wywody zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazała, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, a zabudowa handlowa znajduje się jedynie na działce nr [...]. Nie ma, więc żadnej innej zabudowy poza projektowaną, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia parametrów planowanej do realizacji rozbudowy. W związku z tym całkowicie zignorowane zostały normy wynikające z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Skarżąca podniosła też, że organ odwoławczy, pomimo sformułowanego zarzutu, nie odniósł się do kwestii zapewnienia na działce objętej inwestycją, odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla obsługi sklepu, zarówno dla klientów, jak i obsługi sklepu.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2012 r. skarżąca wskazała, że w wyniku pomiaru hałasu w okolicy sklepu Wojewódzki Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w L. stwierdził przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej. Ponadto proponowana rozbudowa w znacznej części zasłoni ścianę frontową domu skarżącej, gdzie znajduje się wejście oraz okno do pokoju, co spowoduje ograniczony dostęp światła. Brak zaś miejsc parkingowych powoduje, że klienci parkują samochody na przejściu dla pieszych lub w innych miejscach niedozwolonych, co powoduje duże zagrożenie i niebezpieczeństwo dla ruchu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że organy orzekające zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Po 133/10, jednocześnie nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Sąd wskazał, że prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 71,1 m od każdego z narożników działki (wziąwszy pod uwagę, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi 22,7 m).

W ocenie Sądu pierwszej instancji linię rozbudowywanej części pawilonu również wyznaczono prawidłowo. Zwrócono uwagę, że w wyroku z dnia 28 maja 2010 r. Sąd wskazał, że na gruncie rozporządzenia dopuszczalne jest wyznaczenie linii zabudowy w kształcie wynikającym z kwestionowanej decyzji, bowiem uznając, że budynek na działce nr [...]jest samodzielnym budynkiem, w odniesieniu do zabudowy na działce nr [...], nie można argumentować, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia ma w tym przypadku zastosowanie. Powyższe musi jednakże znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. Brak wykazania zasadności wytyczenia proponowanej linii zabudowy, jako przedłużenia istniejącej na działce nr [...] zabudowy, musi być interpretowany, jako naruszenie zasad postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. określono, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] biegnie po przedłużeniu zabudowy wyznaczonej przez istniejący pawilon handlowy, zaś od strony ul. [...] od granicy działki z ul. [...]. Przy czym w decyzji dodano, że lokalizacja projektowanej rozbudowy nie może przekroczyć w granicy z działką nr [...] na długości istniejącego w granicy działki budynku mieszkalnego i w zbliżeniu na odległość 1,5 m od granicy z tą działką na długość do 2,5 m w kierunku frontu działki i 6 m w kierunku granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zastosowano przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia ze względu na specyficzne usytuowanie działki i rozbudowywanego obiektu na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. W ocenie Sądu wyjaśnienia te należało uznać za wystarczające. Organ uwzględnił fakt, że obiekt pawilonu handlowego jest usytuowany bliżej ul. [...] niż budynek mieszkalny skarżącej. W związku z powyższym dopuszczając – na co wyraził zgodę Sąd w powołanym wyżej wyroku – usytuowanie rozbudowywanej części pawilonu inaczej, aniżeli określa to przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia, bowiem po przedłużeniu istniejącej linii frontu pawilonu, organ jednocześnie dopuścił rozbudowę w granicy z działką nr [...] jedynie na długości istniejącego w granicy budynku mieszkalnego, zaś w pozostałym zakresie dopuścił uskok – od frontu i z tyłu działki w odległości 1,5m od granicy działki nr [...] i w odległości od dotychczasowych zabudowy na odległość 2,5 m (od frontu) i 6 m (od strony dz. nr 944). Uwzględniając specyfikę istniejącego budynku pawilonu i lokalizację działki, na której jest on usytuowany, rozwiązanie takie jest dopuszczalne i uzasadnione oraz nie narusza tak przepisu § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, jak również § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Sąd zaznaczył, że kwestie dotyczące nasłonecznienia działki i dostępu do światła dziennego budynku mieszkalnego należącego do skarżącej nie podlegają ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz na późniejszym etapie inwestycyjnym – w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zagadnienia ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy na poziomie 60%, Sąd podniósł, że z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi wprawdzie 22, 3%, jednakże został on określony w przeważającej mierze dla działek o zabudowie mieszkalnej. Odmiennie natomiast kształtuje się sposób zagospodarowania działek o funkcji przemysłowej, handlowej, czy usługowej (wyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie działka skarżącej o nr [...] jest zabudowana w 45%, a więc również znacznie odbiega od wielkości średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym.

Sąd uznał również za prawidłowe określenie szerokości dobudowywanej części elewacji frontowej. Działki, w obrębie których lokalizuje się takie obiekty muszą być bowiem odpowiednio, często odmiennie niż działki budowlane mieszkaniowe, zagospodarowane, jak też obiekty te, by spełniać swoją funkcję, muszą posiadać odpowiednie gabaryty i parametry, wynikające w większości z norm techniczno-budowlanych. Należy również stwierdzić, że wysokość rozbudowywanej części przedmiotowego obiektu (4,5 górna krawędź elewacji frontowej) została ustalona zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, bowiem organ nawiązał do wysokości istniejącego już pawilonu handlowego na tej samej działce.

Sąd nie podzielił też zarzutów skargi w zakresie wad dotyczących zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, bowiem, że zapewnienie miejsca postojowego dla samochodu dostawczego dla przedmiotowej inwestycji spełnia wymóg określony w art. 52 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej jakoby nie było możliwości zapewnienia na działce objętej inwestycją miejsca postojowego dla samochodu dostawczego wskazano, że rzeczą inwestora jest, aby projekt budowlany i projekt zagospodarowania nieruchomości został sporządzony w taki sposób, aby możliwe było usytuowanie na działce nr [...] miejsca postojowego dla samochodu dostawczego. Zważywszy zaś na niewielkie rozmiary rozbudowy pawilonu (powiększenie o 95 m2, z czego powierzchni handlowej o ok. 10 m2) oraz fakt, iż służy on głównie potrzebom pobliskich mieszkańców, rację miały organy orzekające, iż inwestycja nie spowoduje zwiększenia ruchu, który wymagałby stworzenia miejsc parkingowych dla klientów sklepu. Niedopuszczalne przy tym byłoby nakładanie na inwestora obowiązku zapewnienia nowych miejsc postojowych dla pawilonu handlowego już istniejącego, jedynie "przy okazji" jego niewielkiej rozbudowy.

W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że ziściły się również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.. Działka nr [....] ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] i [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Istniejący pawilon handlowy posiada wystarczające uzbrojenie również dla planowanej rozbudowywanej jego części (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren objęty inwestycją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem nie stanowi gruntu rolnego. Inwestycja nie narusza też przepisów odrębnych.

Sąd natomiast przyznał rację skarżącej, że organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji, nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do sformułowanych przez nią w odwołaniu zarzutów, ani nie wyjaśnił rzetelnie – poza przedstawieniem stanowiska organu I instancji - własnego stanowiska w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże wnikliwość ponownie prowadzonego postępowania oraz prawidłowość tego rozstrzygnięcia, prowadzi do wniosku, że to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. D. zarzucając, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 61 ust. 1 oraz 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej u.p.z.p.) w zw. z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "Rozporządzeniem w sprawie wymagań", poprzez przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w oparciu o art. 61 ust. 1 ww. ustawy i jednoczesne niezastosowanie § 4 ust. 3 Rozporządzenia, tj. nieustalenie linii zabudowy w stosunku do tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, pomimo spełnienia przesłanek ustalenia linii zabudowy w sposób określony w tym przepisie,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wymagań, poprzez przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jednocześnie zostały spełnione przesłanki zastosowania wyjątku od reguł wynikających z § 4 Rozporządzenia w sprawie wymagań, w związku z czym w sposób niewłaściwy został zastosowany § 4. ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wymagań, a nadto naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wymagań poprzez przyjęcie, że dokonana analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania daje podstawę do zastosowania § 4 ust. 4 tego Rozporządzenia,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wymagań, poprzez przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jednocześnie zostały spełnione przesłanki zastosowania wyjątku od reguł wynikających z § 5 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wymagań oraz naruszenie § 3 ust. 1 tego Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że dokonana analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania daje podstawę do zastosowania § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wymagań,

- art. 54 pkt. 2 lit c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690), zwanego dalej "Rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", poprzez niewłaściwe zastosowanie i nietrafne przyjęcie, że Burmistrz Miasta K. wyczerpująco wyjaśnił kwestię ustalenia ilości miejsc parkingowych, podczas gdy powołany przepis wymaga, aby liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych dostosować do wymagań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, mając na względzie miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, a nadto poprzez uznanie za właściwe określenie obowiązku zapewnienia miejsca postojowego tylko dla samochodu dostawczego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu powinno uwzględnić zgodnie z powołanym przepisem fakt przebywania na nieruchomości inwestora obecnie i w przyszłości zarówno stałych użytkowników (pracowników sklepu) jak i użytkowników przebywających okresowo (klienci sklepu);

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyznał, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do sformułowanych zarzutów, ani nie wyjaśnił własnego stanowiska w sprawie, jednak usprawiedliwił takie postępowanie organu, z uwagi na przeprowadzenie wnikliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe uznanie, że organy administracji zastosowały się do wskazań wyroku Sądu z dnia 28 maja 2010 r. i dokonały w sposób wskazany przez Sąd analizy funkcji i cech zabudowy, a także wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestie związane z rozmiarem prowadzonej w pawilonie działalności i jej obsługi komunikacyjnej,

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis § 4 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wymagań, który stanowi, wprost, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Powyższa sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem pomiędzy działką skarżącej a działką inwestora jest uskok, na skutek czego linia zabudowy na obu działkach jest inna, a w większej odległości od pasa drogowego znajduje się budynek należący do skarżącej.

Zdaniem skarżącej przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji i cech w zakresie linii zabudowy nie odpowiada wymogom przewidzianym w § 4 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wymagań, ograniczyła się bowiem do wskazania, że lokalizacja inwestycji nie może przekroczyć w granicy z działką skarżącej, długości istniejącego w tej granicy budynku mieszkalnego, na odległość 1,5 od granicy z tą działką, na długość do 2,5 m w kierunku frontu działki i 6 m w kierunku granicy z działką [...]. Ponadto podano, że inwestycja leży na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Tak sformułowane uzasadnienie, w ocenie skarżącej, nie stanowi właściwej analizy funkcji i cech zagospodarowania, albowiem nie objęła ona wyjaśnień odstąpienia od właściwej kolejności stosowania przepisu § 4 Rozporządzenia w sprawie wymagań, ani nie obejmuje wyjaśnień dotyczących podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu kwestii konsekwencji przyjętej linii zabudowy, która może doprowadzić do zasłonięcia schodów wejściowych do budynku mieszkalnego. Niezrozumiałe jest dla skarżącej skorzystanie przez organy administracji z przepisu ustanawiającego wyjątek od reguły, na niekorzyść rozwiązania zgodnego z przepisami, które nie będzie stwarzało pogorszenia, jakości i wartości nieruchomości na działce sąsiedniej.

Skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji uznając, że miejsce parkingowe należy zapewnić tylko dla samochodu dostawczego, naruszył § 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ wiadomym jest, że poza samochodami dostawczymi w związku z działaniem pawilonu, odbywa się i odbywać się będzie ruch samochodów klientów oraz pracowników sklep, a więc poza wymogami wskazania miejsca dla samochodu dostawczego decyzja powinna regulować kwestie parkingów dla innych użytkowników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Nie uchybił też przepisom postępowania.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 133/10.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując ponownie sprawę, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Pogląd ten wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. P. Tarno (Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2006, s. 325), podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Związany oceną prawną, Sąd pierwszej instancji, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wedle przepisów prawa mających, zgodnie z tą oceną, zastosowanie w niniejszej sprawie i w znaczeniu nadanym im w tej ocenie.

Przedmiotem oceny legalności Sądu była ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy i przebudowy pawilonu handlowego. Niewątpliwie charakter i zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego, dla którego wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy, zdeterminowało postępowanie w tym przedmiocie.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 129/11, LEX nr 1251782). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Zaznaczyć trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi, że ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, wadliwie wyznaczono granice obszaru analizowanego i nieprawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, [w:] CBOSA).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia, w przyporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga również zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej, byłaby bowiem sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94).

W świetle poczynionych rozważań nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich wadliwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Analiza postanowień § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach, inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy. Stosując ten przepis Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ postąpił zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 28 maja 2010 r. Wyjaśnił zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia ze względu na specyficzne usytuowanie działki i rozbudowywanego obiektu na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Uwzględnił przy tym fakt, że obiekt pawilonu handlowego jest usytuowany bliżej ul. [...], aniżeli budynek skarżącej. W związku z tym dopuścił do usytuowania rozbudowywanej części pawilonu inaczej, aniżeli określa to przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jednocześnie umożliwił rozbudowę w granicy z działką nr [...] na długości istniejącego w granicy budynku mieszkalnego, zaś w pozostałym zakresie dopuścił uskok – od frontu i z tyłu działki w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] i w odległości od dotychczasowych zabudowy na odległość 2,5 m (od frontu) i 6 m (od strony dz. nr [...]).

Organ uzasadnił, dlaczego wyraził zgodę na usytuowanie rozbudowywanej części pawilonu inaczej, aniżeli wymaga tego przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia. Sąd trafnie stwierdził, uwzględniając specyfikę istniejącego budynku pawilonu i lokalizację działki, na której jest on usytuowany, że rozwiązanie takie jest dopuszczalne i nie narusza przepisów § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie.

Pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko skarżącej w kwestii naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zmierza ono w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Nie bierze też pod uwagę, że decyzja ustala warunki na rozbudowę i przebudowę już istniejącego pawilonu handlowego. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z, jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Nie można też zgodzić się z argumentacją skargi odnoszącą się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że dokonana analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania nie daje podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest, więc ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Możliwe jest, więc, w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę. Wnioski do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia muszą przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

Z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi wprawdzie 22,3%, jednakże należy mieć na uwadze, że został on określony w przeważającej mierze dla działek o zabudowie mieszkalnej wolnostojącej. Przyjmując odmienną wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, wzięto pod uwagę, że inwestycja dotyczy innej funkcji aniżeli dominująca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa. Inaczej kształtuje się bowiem sposób zagospodarowania działek o funkcji mieszkaniowej z domami wolnostojącymi, w stosunku do działek o funkcji przemysłowej, handlowej, czy usługowej (wyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Przesądziło to o braku możliwości ustalenia tego parametru w oparciu o podstawowe kryterium określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd zasadnie stwierdził, że różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy inwestycji planowanej, a dotyczącymi tegoż parametru, wskaźnikami występującymi w obszarze analizowanym, daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i wynikającą z niej zasadą kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy.

Chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 54 pkt. 2 lit c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690), poprzez niewłaściwe zastosowanie i nietrafne przyjęcie, że organ wyczerpująco wyjaśnił kwestię ustalenia ilości miejsc parkingowych, podczas gdy powołany przepis wymaga, aby liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych dostosować do wymagań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, mając na względzie miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, a nadto poprzez uznanie za właściwe określenie obowiązku zapewnienia miejsca postojowego tylko dla samochodu dostawczego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu powinno uwzględnić fakt przebywania na nieruchomości inwestora obecnie i w przyszłości zarówno stałych użytkowników (pracowników sklepu) jak i użytkowników przebywających okresowo (klienci sklepu).

Sąd zaaprobował stanowisko organu, że dla przedmiotowej inwestycji, zapewnienie miejsca postojowego dla samochodu dostawczego, spełnia wymóg określony w art. 52 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Biorąc pod uwagę nieznaczne powiększenie pawilonu o 95 m2, z czego powierzchni handlowej o ok. 10 m2 oraz fakt, że służy on głównie potrzebom pobliskich mieszkańców, przyjęto, że inwestycja nie spowoduje zwiększenia ruchu, który wymagałby stworzenia miejsc parkingowych dla klientów sklepu. Sąd trafnie zwrócił uwagę, że niedopuszczalne byłoby nakładanie na inwestora obowiązku zapewnienia nowych miejsc postojowych dla pawilonu handlowego już istniejącego, jedynie "przy okazji" jego niewielkiej rozbudowy.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji nie były zobligowane do weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z postanowieniami § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia).

Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały bowiem wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego. Zgodność z nimi nie jest zatem wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, czy określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że § 18 rozporządzenia nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje się przy tym, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, między innymi, co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12, LEX nr 1444439; z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11, LEX nr 1406706; z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08, LEX nr 959047).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a to należy zwrócić uwagę, że jest to jeden z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazuje im, w ramach kontroli, stosować środki przewidziane ustawą. Naruszenie tego przepisu mogłoby, zatem polegać na wykroczeniu sądu poza właściwość albo na zastosowaniu środka nieznanego ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji w ramach właściwości rzeczowej, dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, zaś oddalając skargę, zastosował środek przewidziany w P.p.s.a.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.