Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 527/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 161
law: Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r.zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o  uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

SENTENCJA

Dnia 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 marca 2023 r. znak GN-III.7581.436.2022.AW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 527/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga P. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 marca 2023 r. (znak: GN-III.7581.436.2022.AW) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i wypłaty odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 12 października 2021 r. P.K. wystąpił do Starosty Ł. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem [...], a także o wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości wywłaszczonych, zwrot "pożytków pobranych i niepobranych ze względu na złą gospodarkę dotyczącą wskazanych powyżej nieruchomości" oraz o wypłatę zadośćuczynienia za krzywdy poniesione przez spadkodawczynię P.K., w związku z bezpodstawnym wywłaszczeniem i przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podanie to zostało następnie sprecyzowane pismem z 14 marca 2022 r., w którym jako podstawę roszczenia o ustalenie odszkodowania oraz o zwrot nieruchomości wskazano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z 2 listopada 2022 r. (znak: GN.683.6.2021) Starosta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie: 1) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie numerem działki [...]; 2) wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną numerem działki [...]; 3) wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną numerem działki [...]; 4) wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną numerem działki [...]; 5) wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną numerem działki [...]; 6) wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną numerem działki [...]; 7) wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości wywłaszczonych; 8) zwrotu pożytków; 9) wypłaty zadośćuczynienia, w związku z wydaniem decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 listopada 2012 r. stwierdzającej nieważność i w części wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1967 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej nieruchomości położonej we wsi P., stanowiącej byłą własność P.K..

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że brak jest przepisu stanowiącego podstawę do orzeczenia o zwrocie wskazanej we wniosku działki nr [...], jak również do orzeczenia o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości oznaczone numerami [...],[...],[...],[...], [...]. Ponadto Starosta zaznaczył, iż w zakresie roszczeń w wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwrot pożytków oraz wypłatę zadośćuczynienia, właściwym do rozpatrzenia żądania jest sąd powszechny.

W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 61 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania,

- art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że właściwym do rozpoznania wezwania jest sąd powszechny,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, mimo, że cały materiał dowodowy nie został przed nim zgromadzony, a odpowiedź Nadleśnictwa P. na żądanie Starosty Ł. sporządzono dopiero 26 października 2022 r.,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego albo o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie dokonano jego umorzenia,

- art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i lakoniczne uzasadnienie postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie okoliczności uzasadniających odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wojewoda Łódzki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1967 r. przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 6,20 ha, położoną we wsi P. G. pow. Ł., stanowiącą własność P.K.. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161).

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ust.1 ww. przepisu gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Dalej Wojewoda zauważył, że w piśmie z 16 stycznia 2023 r. P.K., reprezentowany przez R.K., potwierdził, iż podstawą prawną zgłoszonego roszczenia są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego Wojewoda wskazał, iż przywołany wyżej przepis stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości. Dla jego zastosowania do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nastąpiło w takiej sytuacji, w której obowiązujące - w tej dacie - przepisy przewidywały ustalenie owego odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obowiązują obecnie. W każdym bowiem przypadku należy m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny.

W ocenie Wojewody przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie stanowi on samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Powołując się na orzecznictwo organ podniósł, że omawiana norma kompetencyjna zakłada jej zastosowanie z udziałem norm materialnoprawnych - norm regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie. Aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który za określone pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania.

Nie budzi wątpliwości Wojewody Łódzkiego, iż nie istnieje w obecnych regulacjach norma prawna, która przewiduje możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na podstawie ustawy z 15 Iipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym. Zdaniem organu przepisy prawa obowiązującego, jak i żadne inne przepisy w przeszłości, nie dają i nie dawały podstaw do ustalenia odszkodowania w okolicznościach zaistniałych w analizowanej sprawie. Z uwagi na brak przepisów, które przewidywałyby ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości, wszczęte postępowanie Wojewoda uznał za bezprzedmiotowe.

Dalej uzasadniając Wojewoda podniósł, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyznaczają przepisy art. 136 ust 3 i 4 oraz art. 216. Przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust 3 powoływanej ustawy, należy rozumieć wyłącznie nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu. Powyższe, ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych.

Organ zaakcentował, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, nie została wywłaszczona, lecz przejęta przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Akt ten nie został wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu. Brak jest wobec tego podstawy prawnej do żądania zwrotu gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 15 lipca 1961 r.

Ponadto organ zaznaczył, że Wojewoda Łódzki decyzją z 28 listopada 2012 r., zmienioną decyzją z 14 października 2019 r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Ł. z [...] kwietnia 1967 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa części działek oznaczonych obecnie numerami [...],[...],[...], wskazując, iż położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działki nr [...], położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działek nr [...],[...],[...], położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działek [...] i [...]. Na podstawie wspomnianych orzeczeń P.K. ujawnił przysługujące mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w księdze wieczystej [...]. W ocenie Wojewody mapa z projektem podziału nieruchomości leśnej nr [...], wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2021 r., potwierdza, iż działka nr [...]ujawniona w ww. księdze wieczystej odpowiada działce nr [...] w ewidencji gruntów (obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]).

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie byłemu właścicielowi gruntu albo jego spadkobiercy. Z kręgu osób uprawnionych do dochodzenia ww. roszczeń ustawodawca wyłączył osoby, których następstwo prawne ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). Tylko bowiem w wyniku sukcesji ogólnej określony podmiot wchodzi w ogół praw i obowiązków majątkowych sukcesora, w tym również roszczeń o charakterze majątkowym. Wojewoda stwierdził, że również i z tego powodu postępowanie wszczęte na podstawie wniosku P. K. podlega umorzeniu, bowiem skarżący nie jest spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości.

Ponadto Wojewoda uznał, że słusznie Starosta Ł. stwierdził, iż zgłoszone roszczenia o: odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwrot pożytków oraz zadośćuczynienie nie mogą być dochodzone na drodze postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu prawa, który dawałby organom administracji kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w powyższym zakresie. Roszczenia te mogą być jedynie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego, jeżeli skarżący wniesie tam stosowne powództwo.

W związku z powołaniem w piśmie z 16 stycznia 2023 r. przepisu art. 160 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, właściwa jest droga sądowa dochodzenia roszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewydania postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego albo o odmowie wszczęcia postępowania Wojewoda zaznaczył, iż Starosta Ł. wszczął postępowanie administracyjne z wniosku P. K. i zakończył je zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dokumentacja sprawy potwierdziła ponadto, że strona miała wiedzę o zgromadzonych przez organ dokumentach, a także o podejmowanych czynnościach. Nie można zatem uznać, by Starosta Ł. naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Za nieuzasadnione Wojewoda uznał także zarzuty dotyczące wszczęcia przez Starostę odrębnego postępowania w sprawie "przywrócenia do stanu pierwotnego zalesionych gruntów ornych". Sam wnioskodawca zaznaczył, iż podstawę prawną ww. roszczenia stanowi przepis art. 13 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 672 z późn. zm.). W ocenie organu błędnie jest przekonanie strony, iż zastosowanie winien tu znaleźć przepis art. 62 k.p.a. Stosownie do ww. regulacji w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z przytoczonego przepisu wprost wynika, iż ma on zastosowanie wyłącznie do postępowań prowadzonych w oparciu o tę samą podstawę prawną.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że zgłoszone przez P. K. roszczenia nie mogły zostać rozstrzygnięte w prawnej formie decyzji administracyjnej. Wszczęte przez Starostę Ł. postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegało zatem umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu odwoławczego wniósł P.K., który wskazał na naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego,

- art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie może być podstawą dochodzenia roszczeń, objętych wnioskiem, oraz przyjęcie, że właściwym do ich rozpoznania jest sąd powszechny,

-art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe,

- art. 86 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz faktów istotnych dla rozpoznania sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie nie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania albo o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie dokonano jego umorzenia,

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, poprzestając na wadliwie stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania z powodu braku podstaw do orzekania o odszkodowaniu decyzją administracyjną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niedokonanie niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 8 i art, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności braku odniesienia się do poszczególnych rodzajów żądań, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności w ich powołane.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wskazana norma prawna stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywalne konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości".

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zauważył, że przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Użyty w tym przepisie termin 9 "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie strony nie budzi wątpliwości kwestia zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Skarżący podniósł, że grunty oznaczone numerami dziełek ewidencyjnych [...] obecnie [...] i [...] oraz [...] i [...], posiadają założone księgi wieczyste na nazwisko właściciela P.K. i wydanie decyzji w tym zakresie należy wyłącznej do kompetencji Starosty. Jednocześnie Starosta Ł. włada nieruchomością, co wynika wprost z pisma Nadleśnictwa P. z 26 października 2022r i nie wydał wymienionych gruntów właścicielowi.

Wskazane powyżej zarzuty dotyczą również nierozpoznania sprawy co do istoty. Nie przeprowadzono bowiem żadnego dowodu z zakresie ustalenia, czy doszło wcześniej do wypłaty odszkodowania co było niezbędne według powołanych powyżej przepisów. Nie doszło również do zgromadzenia w niniejszej sprawie całości materiału dowodowego, ze względu na brak powołania dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, zgodnie z wymogiem wynikającym z przepisów ustawy u gospodarce nieruchomościami.

Niezasadny jest również zarzut podniesiony przez organ odwoławczy, zgodnie z którym P.K. nie ma legitymacji do występowania z roszczeniami należnymi P.K.. Zdaniem skarżącego prawo do odszkodowania przysługuje osobom wywłaszczonym i ich następcom prawnym, a treść orzeczenia nie ogranicza kręgu osób uprawnionych wyłącznie do spadkobierców osób wywłaszczonych.

Do skargi jako dowody dołączono: mapę nieruchomości wg stanu z dnia nabycia przez P.K. działka nr [...]; protokół przekazania gruntów przez AWRSP Lasom Państwowym z mapą wg stanu w dniu przekazania; mapę z zasobów geodezyjnych Starostwa Ł. wg stanu gruntów z 2013 roku; mapę ewidencyjną wg stanu obecnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast stosownie do treści art. 135 ustawy p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody Łódzkiego z 28 marca 2023 r. (znak GN-III.7581.436.2022.AW), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Ł. z 2 listopada 2022 r. (znak GN.683.6.2021) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr działki [...]; wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości oznaczone jako działka [...], działka [...], działka [...], działka [...], działka [...]; wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z wywłaszczonych nieruchomości; zwrotu pożytków; wypłaty zadośćuczynienia w związku z wydaniem decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 listopada 2012 r. stwierdzającej nieważność i w części wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1967 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej nieruchomości położonej we wsi P., stanowiącej byłą własność P.K.. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Materialnoprawne podstawy wydanych decyzji zawarte są przede wszystkim w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami].

Kontrolując w zakreślonej wyżej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezspornym w sprawie jest, że decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1967 r. (nr G-IY-24/6/67) przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 6,20 ha, położoną we wsi P., G., pow. Ł., stanowiącą własność P.K.. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Dalej wskazać należy, iż Wojewoda Łódzki decyzją z 28 listopada 2012 r., zmienioną decyzją z 14 października 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Ł. z [...] kwietnia 1967 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa części działek oznaczonych obecnie numerami [...],[...],[...], wskazując, iż położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działki nr [...], położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działek nr [...],[...],[...], położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działek [...] i [...]. Na podstawie ww. orzeczeń P.K. ujawnił przysługujące mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]w księdze wieczystej [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości leśnej nr [...], wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2021 r., potwierdza, iż działka nr [...] ujawniona w ww. księdze wieczystej odpowiada działce nr [...] w ewidencji gruntów (obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]).

Z akt sprawy i poczynionych przez organ ustaleń wynika przy tym, że P. K., poprzednia właścicielka spornej nieruchomości, która to nieruchomość stanowiła obecnie przedmiot postępowania o zwrot i wypłatę odszkodowania zmarła [...] 2012 r. Spadek po P.K. w części dotyczącej majątku w postaci praw majątkowych do nieruchomości położonej w miejscowości P. nabył R.K.. Następnie aktem notarialnym z [...] maja 2017 r. R.K. darował swojemu synowi P.K. udział w spadku po P.K.. Powyższe okoliczność - w ocenie Sądu – zostały przez organy administracji ustalone prawidłowo i nie budzą wątpliwości.

Wniosek z 12 października 2021 r. o zwrot nieruchomości, wypłatę odszkodowania, wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwrot pożytków oraz wypłatę zadośćuczynienia złożył P.K.. Jako podstawę prawną żądania wskazał przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów skargi w aspekcie wskazanych przez skarżącego podstaw prawnych sformułowanych żądań w pierwszym rzędzie Sąd odniesie się do kwestii żądania wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ten też przepis powołuje skarżący) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Wskazany przepis uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze ustalenia wymaga, iż nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, co w niniejszej sprawie jest niewątpliwe. Po drugie zaś, obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. Zauważyć więc trzeba, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizowany przepis zawiera jeszcze jeden warunek, mianowicie aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który za tego typu pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania. Celem bowiem przepisu art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują bądź przewidywały jego ustalenie.

Istota sporu sprowadza się więc do tego, czy przepisy prawa dają podstawę do ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu, jak to słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, przepisy prawa obowiązującego, jak i żadne inne przepisy w przeszłości, nie dają obecnie i nie dawały w przeszłości podstaw do ustalenia odszkodowania w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym norma art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli ówczesne prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, nie przewidywało takiego odszkodowania. Artykuł 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest bowiem samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej).

Argumentacja strony skarżącej w sprawie opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 129 ust.5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący akcentuje, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy sytuacji, gdy przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania decyzji o odszkodowaniu przewidują odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.

Jakkolwiek z powyżej przywołanym wnioskiem trzeba się zgodzić, to nie może budzi wątpliwości również fakt, że podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi wyłącznie wskazywany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić bowiem trzeba, na co trafnie wskazywał również Wojewoda, że przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustalenie odszkodowania może zatem nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Zasadność tego stanowiska znajduje poparcie w piśmiennictwie (por. m.in. M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A.Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1019).

Nie może budzić wątpliwości fakt, że w obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest i brak było materialnoprawnego przepisu, który przewidywałby odszkodowanie za przejęcie na rzecz Państwa własności nieruchomości w trybie art. 2 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78) przejmowane są na własność Państwa bez odszkodowań i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Należy też zauważyć, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że ww. przepisy, na podstawie których doszło do wywłaszczenia, zostały przyjęte wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175). Przepisy uchwalone w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku z natury rzeczy nie mogły odpowiadać standardom zawartym w tych aktach. Jednak ustawodawca zdecydował o wprowadzenia do obrotu prawnego przepisu blankietowego, jakim jest art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uzależnieniu prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed 1 stycznia 1998 r. od istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jakkolwiek art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. to jednak dotyczy to spraw, w których do tej pory nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2111/14). W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że odszkodowania za nieruchomość przejętą od poprzednika prawnego skarżącego nie przewidywały ówcześnie obowiązujące przepisy.

W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja prowadzi do jednoznacznego wniosku o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Skoro na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można skutecznie dochodzić przedawnionych roszczeń w świetle ówczesnych przepisów, to tym bardziej nie można skutecznie dochodzić roszczeń, które w świetle ówczesnych przepisów w ogóle nie powstały. Trafne jest zatem stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do dalszych rozważań dotyczących kwestii żądania skarżącego zwrotu przejetych nieruchomości wskazać należy, iż przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyznaczają przepisy art. 136 ust 3 i 4 oraz art. 216. Przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust 3, należy rozumieć wyłącznie nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, nie została natomiast wywłaszczona, lecz przejęta przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi statuuje jeszcze przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym uregulowaniem przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., poz. 64 oraz z 1982 r., poz. 79), ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138, z 1961 r., poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., poz. 216, z 1972 r., poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., poz. 159, z 1972 r., poz. 193 oraz z 1974 r., poz. 84), ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Stosownie zaś do treści art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., poz. 31) oraz ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., poz. 127 z późn. zm.).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto zamknięty katalog aktów prawnych, na podstawie których nabyte zostały nieruchomości, do których stosuje odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującego kwestie związane z wykonywaniem, ograniczaniem lub pozbawianiem praw do nieruchomości. Nie można więc stosować w tym zakresie rozszerzającej wykładni tego przepisu (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2018 r., II SA/Po 138/18). W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161), na podstawie której wydano ww. decyzję nie została w tym katalogu uwzględniona.

Zdaniem Sądu należy zatem w pełni podzielić stanowisko Wojewody Łódzkiego, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jedynie na możliwość odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych bądź przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w nim aktów prawnych i nie może być interpretowany rozszerzająco. Mając zatem na uwadze, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie na zasadzie wyjątku wprowadza możliwość stosowania działu III powoływanej wyżej ustawy do wywłaszczeń dokonanych na podstawie wskazanych w nim aktów prawnych, to nie budzi wątpliwości, że katalog aktów prawnych z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty, a tym samym niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 556/19). Już chociażby tylko ze wskazanych wyżej względów organy miały podstawę do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Ponadto należy mieć na uwadze, że Wojewoda Łódzki decyzją z 28 listopada 2012 r., zmienioną decyzją z 14 października 2019 r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1967 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa części działek oznaczonych obecnie numerami [...],[...],[...], wskazując, iż położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działki nr [...], położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działek nr [...],[...],[...], położenie działki nr [...] odpowiada położeniu działek [...] i [...]. Na podstawie ww. orzeczeń P.K. ujawnił przysługujące mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w księdze wieczystej [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości leśnej nr [...], wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2021 r., potwierdza, iż działka nr [...] ujawniona w ww. księdze wieczystej odpowiada działce nr [...] w ewidencji gruntów (obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]).

Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej autorytatywnie wskazuje ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (tak przykładowo B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156. Wyd. 18, Warszawa 2022, Legalis). Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (por. np. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96). Sąd podkreśla, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje usunięta z obrotu prawnego, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne - uprawnienia bądź obowiązki, czyli decyzja nie wywołała skutków prawnych - w tym wypadku przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W tym miejscu wrócić należy do przesłanek art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu oczywistym jest (pomijając podnoszony uprzednio argument związany z przejęciem nieruchomości a nie jej wywłaszczeniem), że do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może dojść tylko w przypadku, gdy faktycznie nieruchomość została wywłaszczona, a leżący u podstaw wywłaszczenia akt wywłaszczenia był ważny i skuteczny (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 24 listopada 2022 r., II SA/Lu 632/22). Skoro więc w niniejszej sprawie, jak wskazano już wyżej, doszło do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, co oznacza jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną, to brak jest podstaw do żądania zwrotu nieruchomości.

W kontekście żądania odszkodowania przez P. K. należy zauważyć ponadto, że prawo do odszkodowania nie przechodzi na nowego właściciela nieruchomości z powodu przeniesienia na niego prawa własności nieruchomości, lecz przysługuje jedynie osobie wywłaszczonej, a na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osoby wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 maja 2019 r., II SA/Bk 157/19, wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., I OSK 2492/20, wyrok WSA w Łodzi z 19 maja 2021 r., II SA/Łd 795/20). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że roszczenie to nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bo nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, więc niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Uprawnionymi do odszkodowania są w tym przypadku jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy, lecz tylko pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym (zob. wyroki NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 2651/20; z 23 lipca 2021 r., I OSK 1749/18, z 23 lipca 2021 r., I OSK 1149/20; I OSK 2294/19; I OSK 2922/18; por. też: E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 129).

Należy wskazać, że zagadnienie związane z podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1.Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.". Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się więc za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., I OSK 2181/19).

Odnosząc się w tym miejscu do opinii prawnej przedłożonej prze stronę skarżącą do akt sprawy, już w toku postępowania sądowoadministracyjnego, wskazać należy (pomijając w tym miejscu powołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego), że przecież roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego. Oznacza to, że wywodzi się ono z nawiązanego z mocy prawa stosunku administracyjnego, który jest konkretyzowany w drodze decyzji. Roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że sukcesja uniwersalna może skutkować i często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika (np. w zakresie praw i obowiązków związanych z rzeczą lub obowiązków podatkowych), o tyle w przypadku sukcesji singularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Niezbędna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi (np. przenoszalność uprawnień wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę). Podmiot danego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może bowiem swobodnie i bez podstawy ustawowej dysponować uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. W konsekwencji, roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej. To ustawodawca decyduje na tle konkretnej regulacji o możliwości i zakresie dochodzenia roszczeń majątkowych na drodze administracyjnej. Jako przykład wskazać można właśnie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyraźnie stwierdza o prawach przysługujących poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Treść art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna być natomiast odczytywana jako wyraz woli prawodawcy, aby roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie jako związane z aktem jednostkowej i zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności jednostki ograniczyć podmiotowo jedynie do bezpośredniego adresata tego rodzaju aktu (podmiotu wywłaszczonego) (zob. np. wyrok NSA z 23 lipca 2021 r., I OSK 2294/19).

W świetle powyższego podmiotami uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania są wyłącznie osoby wywłaszczone bądź ich spadkobiercy. Uprawnienie to nie przysługuje nabywcom nieruchomości, a także tym podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czy przeniesienie praw do nieruchomości w drodze sukcesji singularnej (zob. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., I OSK 2388/18).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Wskazać zatem należy, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, co skutkuje tym, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy też negatywne staje się z punktu widzenia prawa niedopuszczalne. W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowość postępowania w wymiarze przedmiotowym prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne nie zawiera w ogóle komponentu sprawy administracyjnej i jako takie powinno zostać umorzone.

Biorąc zatem pod uwagę poczynione rozważania oraz przywołane orzecznictwo, w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że P.K. nie posiada legitymacji w sprawie żądania zwrotu nieruchomości oraz odszkodowania. W tym zakresie nie można więc zgodzić się ze skarżącym. W sytuacji zaś braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w stosunku do przedmiotowych działek zasadnym było zatem wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Na marginesie przeprowadzonych powyżej rozważań stwierdzić też należy, iż słusznie stwierdził Starosta Ł., co w pełni zaakceptował organ odwoławczy, że zgłoszone roszczenia o: odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwrot pożytków oraz zadośćuczynienie nie mogą być dochodzone na drodze postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu prawa, który dawałby organom administracji kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w powyższym zakresie. Zasadnie w związku z tym podniosły organy, że roszczenia te mogą być jedynie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego, jeżeli skarżący wniesie tam stosowne powództwo.

Trafnie też skonstatował organ, że w związku z powołaniem przez skarżącego w piśmie z 16 stycznia 2023 r. przepisu art. 160 § 1 k.p.a. wyjaśnić należało, iż w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, właściwa jest droga sądowa dochodzenia roszczenia.

Końcowo odnieść się należy jeszcze do zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wprawdzie trafnie skarżący podnosi, że w sprawie nie doszło do formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jednak uchybienie to nie stanowiło tego typu naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji organu I instancji. Zważyć bowiem należy, iż postępowanie to miało charakter wnioskowy, wszczęło się w związku z żądaniem skarżącego sformułowanym w piśmie z 12 października 2021 r. Niewątpliwie sam fakt braku formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania może stanowić naruszenie gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Oceniając jednak wpływ owego uchybienia na wynik sprawy nie można pominąć okoliczności, iż skarżący w toku całego postępowania brał czynny udział, był informowany o poszczególnych czynnościach procesowych w ramach prowadzonego postępowania, a w dniu 19 października 2022 r. zawiadomiono skarżącego – w trybie art. 10 k.p.a. - o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z możliwości tej skarżący skorzystał. W ocenie Sądu brak zatem formalnego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania, w sytuacji gdy na dalszym etapie postępowania zapewniono mu możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, nie stanowi tego typu naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby wydawanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać trzeba, że skarżący powołując się na zaniedbania organu w zakresie zapewnienia możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania powinien wykazać jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonał i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Tymczasem skarżący nie wskazał żadnych dowodów ani okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Skoro więc ani w skardze, ani wcześniej w odwołaniu oraz w postępowaniu przed organem I instancji nie zgłoszono żadnych wniosków dowodowych, mogących podważać dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, to w konsekwencji formalne naruszenie przez organ I instancji treści art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwalało na stwierdzenie o wpływie powyższego uchybienia na prowadzone postępowanie.

Sąd stwierdził także, że wbrew zarzutom skargi, organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania, a ponadto wystarczająco, w stopniu nienaruszającym normy art. 107 § 3 k.p.a., odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organy administracji nie naruszyły zatem reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 86 czy też innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poza wskazanym wyżej uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalono stan faktyczny i wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do czynienia organom zarzutów w powyższym zakresie.

Wobec powyższego, organ I instancji miał podstawę do umorzenia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie art., 105 § 1 k.p.a., a organ II instancji słusznie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.