Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 132/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 600/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 marca 2021 r. nr SKO-PSŚ/41.5/747/2021/4145/MN w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 600/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 29 marca 2021 r. nr SKO-PSŚ/41.5/747/2021/4145/MN w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez mylne zrozumienie treści przepisu i uznanie, że skarżąca znajduje się w kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4, a nie w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.;

2. art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. przez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znajduje się skarżąca, a w konsekwencji oddalenie skargi;

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ wskazana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art.145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że w sprawie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a, przez brak jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji oraz przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. faktu, że to skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad siostrą i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zwrot niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sprawie należy zweryfikować, kto faktycznie zajmuje się osobą niepełnosprawną i gdzie ta osoba mieszka. Wskazano, że krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został ustalony przede wszystkim w taki sposób, by pomoc otrzymała osoba faktycznie sprawująca opiekę nad osobą wymagającą stałej opieki. Zaznaczono, że o ile w sprawie zbadano i wykazano, że B. B. posiada ojca, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, o tyle w ogóle nie wyjaśniono, jaka jest przeszkoda w sprawowaniu opieki przez ojca (np. stan zdrowia, nastawienie do córki, problemy z uzależnieniem). W ocenie skarżącej kasacyjnie, tego rodzaju informacje są istotne w sprawie. Przyjęcie, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego spowodowało, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) osoby, które poświęcają się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny (at. 3 pkt 6 u.ś.r.) i dla których rezygnują ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie rozpatrywał sprawy w aspekcie niemożności przyznania pomocy członkowi rodziny, sprawującemu opiekę nad innym chorym członkiem rodziny – przez wykluczenie tej osoby z kręgu uprawnionych z uwagi na wyraźną treść przepisu lub przez jego interpretację. Sąd I instancji mógł w takiej sytuacji np. wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego.

Uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wyrok nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Sąd przedstawił stan faktyczny, ale bez wskazania w jakim zakresie został przyjęty i dlaczego. Ponadto, Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym faktu, że to skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad siostrą.

W piśmie z 23 lutego 2022 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej" wskazano, że ojciec B. B. pobiera emeryturę, co oznacza, że nie może jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu I instancji.

Postanowieniem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 132/22 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22. Postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 132/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, A. A. we wniosku z 20 grudnia 2020 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w X. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą B. B Do wniosku dołączono skrócony odpis aktu zgonu matki osoby wymagającej opieki.

Prezydent Miasta X. decyzją z 25 lutego 2021 r. nr DŚRIA.5141.1.26.2021.JS odmówił przyznania A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że B. B. wymaga stałej opieki, która jest sprawowana przez skarżącą. Organ wskazał jednak, że nie można było przyznać stronie świadczenia, ponieważ ojciec osoby wymagającej opieki żyje, nie został pozbawiony praw rodzicielskich ani nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 29 marca 2021 r. nr SKO-PSŚ/41.5/747/2021/4145/MN utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. A. na decyzję organu II instancji wskazując, że jednym z warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest to, że nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie osoba wymagająca opieki ma ojca, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Zarzut ten okazał się nietrafny, ponieważ niesłusznie zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę z powodu braku jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, a konkretnie okoliczności sprawowania przez skarżącą opieki nad siostrą i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można także podzielić poglądu o mającym wpływ na wynik sprawy nieodniesieniu się do zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącej (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14). Odnotować należy, że wnosząca kasację wskazała wprawdzie w opisie naruszenia, które zarzuty podniesione w skardze zostały przez Sąd I instancji pominięte, nie powiązała ich jednak ze wskazaniem uchybień stosownym normom prawnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa zauważenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, co wymagałoby co do zasady rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych. Jednakże przepisy postępowania stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd I instancji wadliwie zinterpretował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ich ocena decydować będzie o słuszności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania , tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odniesieniu do zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest zwrócenie uwagi, że z punktu widzenia formalnego obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyroki NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09; 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/12, 14 września 2021 r. sygn. akt I OSK 411/21, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów) o zróżnicowanej treści normatywnej, zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10).

Tym niemniej w opisie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie podała, że kwestionuje uznanie przez Sąd I instancji, że znajduje się ona w kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy powinien dotyczyć jej przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. A zatem zarzut ten poddawał się rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Przy czym w myśl art. 3 pkt 14 tej ustawy Ilekroć w ustawie jest mowa opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Status opiekuna nie jest więc jest równoznaczny z byciem opiekunem faktycznym dziecka na gruncie u.ś.r. Sytuacja, o której mowa w art. 3 pkt 14 u.ś.r. nie zachodzi więc w niniejszej sprawie. Nie zmienia jej nawet fakt ustanowienia skarżącej opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej B. B., która jest osobą dorosłą (przedstawione przez skarżącą zaświadczenie Sądu Rejonowego z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt III Op 5/21). Nie mogła zatem być spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że do skarżącej mógł mieć zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Wobec tego i w świetle podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22, o następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".

Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza – w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 P.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zastosowania wykładni systemowej lub celowościowej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce rodzica – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązane osoby - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 377/22).

Skarżąca będąc siostrą osoby wymagającej opieki należy do osób, o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dla przyznania więc świadczenia pielęgnacyjnego siostrze konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek, o których mowa w tym przepisie, oraz legitymowanie się przez rodzica osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie jest bezsporne, że ojciec B. B. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w przypadku skarżącej nie można przyjąć, że spełniła ona przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Prawidłowość stanowiska Kolegium potwierdza ww. uchwała podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. (po wydaniu zaskarżonego wyroku) przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22).

Niezasadnie zatem Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego. Sąd prawidłowo przyjął, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Wobec zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania Sądowi i organowi zarzutu zaniechania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zaniechania przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, odpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów K.p.a., w szczególności z pominięciem konstytucyjnych zasad i wartości. Okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie są irrelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zasadność tego zarzutu, jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania, przeprowadzonej przez Kolegium i zaaprobowanej przez Sąd I instancji, wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za właściwą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.