Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 642/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 505/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/48/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 16 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z 26 marca 2021 r., Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. pozytywnie zaopiniowała wniosek S. S. w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z 6 września 2018 r. nr LVI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy G. Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z 6 września 2018 r. nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy G.

W związku z treścią powołanych orzeczeń Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł sprzeciw od postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w G. z 26 marca 2021 r. wskazując, że zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.), tj. na podstawie nieistniejących wówczas w obiegu prawnym powyższych uchwał Rady Gminy G. Prokurator akcentował, że stwierdzenie nieważności uchwał wywołuje skutek ex tunc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 17 stycznia 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia. Po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 16 lutego 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na powyższe postanowienie stwierdził, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.

Sąd I instancji stwierdził, że istotą sporu jest kwestia skutków, jakie wywarły orzeczenia WSA w Krakowie o sygn.. akt III SA/Kr 841/21 oraz III SA/Kr 863/21 stwierdzające nieważność uchwał Rady Gminy.

Zdaniem Sądu, utrata mocy obowiązującej (wskutek stwierdzenia nieważności) przez uchwałę stanowiącą podstawę prawną decyzji, a zatem po wydaniu już tej decyzji, nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji. Sąd I instancji odniósł się do orzeczeń NSA dotyczących problematyki skutków prawnych stwierdzenia nieważności przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15, z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08.

W związku z tym, skoro podczas wydawania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych opinii – dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (ww. uchwały) , to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organ wydając tę opinię – o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi – na podstawie istniejących i obowiązujących wówczas uchwał Rady Gminy, orzekał mając podstawę prawną.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przewidział wprost w przepisach ppsa, kpa, czy też w przepisie szczególnym (art. 156 § 1 pkt 7 kpa) konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności uchwały, w tym ich wpływu na ostateczne decyzje wydane na jej podstawie. Przepis art. 147 § 2 ppsa odsyła wprawdzie do kpa, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji. Biorąc przede wszystkim pod uwagę, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnosi przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu jej wydania (na równi z rażącym naruszeniem prawa), Sąd uznał, że nie można zastosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie uchwały uznanej przez sąd za nieważną w późniejszej dacie.

Wskazał także, w odpowiedzi na stanowisko Prokuratora odwołujące się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12 że uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym (art. 147 § 2 ppsa) i nie rozważano w niej wykładni art. 147 § 2 ppsa, tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 151 ppsa.

II

Skargę kasacyjną wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, który zaskarżył wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ppsa i z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną ww. postanowienia GKRPA, to w momencie wydania przez tą komisję zaskarżonego postanowienia nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały rady gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 2 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko – jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego – również stwierdzenia nieważności;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji – błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa i art. 147 § 2 ppsa tj. bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. postanowienia GKRPA.

Podnosząc te zarzuty Prokurator wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zrzekł się rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odniósł się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. m.in. wyroki NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 683/24, z 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt II GSK 682/24, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie, tak jak w powołanych wyżej judykatach, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek na sprzedaż napojów alkoholowych stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że zdaniem Sądu I instancji, SKO w Krakowie bez naruszenia prawa odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia opiniującego, albowiem w dacie jego podejmowania obowiązywały – stanowiące podstawę jego wydania – akty prawa miejscowego, których stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny nie implikuje następczego stwierdzenia nieważności podjętych na ich podstawie aktów administracyjnych. Zwłaszcza, że art. 147 § 2 ppsa stanowi o wzruszalności rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie zaś o ich nieważności.

Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z § 2 art. 147 ppsa wynika natomiast, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani treść, ani też funkcje przywołanej regulacji prawnej nie uzasadniają twierdzenia o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania 156 § 2 pkt 2 kpa, a to w związku – jak podnosi Prokurator Okręgowy w Krakowie – z następczym stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego stanowiącego podstawę wydania postanowienia opiniującego.

Jeżeli na gruncie przywołanej regulacji prawnej ustawodawca operuje pojęciem "wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek – podkreślając przy tym, że w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie został wskazany, ani też określony szczególny tryb, o którym jest mowa w § 2 art. 147 ppsa, co siłą rzeczy ogranicza również pole możliwości wyboru stosowania określonego trybu – że jego intencje w omawianym zakresie były i są aż nadto jasne i czytelne.

W postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kpa, w odniesieniu – co trzeba podkreślić – do decyzji oraz postanowień wadliwych ma zastosowanie tryb, o którym jest mowa w art. 156 § 1 kpa lub tryb, o którym stanowi art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 kpa.

Pierwszy z nich dotyczy wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, które tkwią w samej decyzji lub postanowieniu, w wyniku których następuje ich nieważność, i których skutki – na mocy nowego aktu stwierdzającego tę nieważność – nie są uznawane przez prawo.

Drugi z nich natomiast odnosi się do wad określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 kpa, które są istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na decyzję administracyjną lub postanowienie, co oznacza, że wady te mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji lub postanowienia i dlatego też właśnie wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy dana wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, co powoduje, że skutki prawne decyzji wzruszalnych są uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości (zob. M. Jaśkowska, w: Komentarz aktualizowany do postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, t. 1 – 3 do art. 145; zob. również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie I OPS 2/12.).

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że operując na gruncie art. 147 § 2 ppsa pojęciem "wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym", racjonalnie działający ustawodawca uwzględniał znaczenie konsekwencji wynikających z różnic między istotnymi wadami decyzji administracyjnej lub postanowienia (art. 156 § 1 kpa) oraz istotnymi wadami postępowania, w którym zostały one wydane (art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 kpa), w związku z czym, prawny byt rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, nie bez uzasadnionych podstaw poddał – a to wobec jego istoty oraz funkcji – trybowi wzruszenia w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, a więc innymi słowy, trybowi wznowienia regulowanemu przepisami kpa lub przepisami szczególnymi, nie zaś – co oczywiste – trybowi stwierdzenia nieważności.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby pojęcie "wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym", o którym jest mowa w art. 147 § 2 ppsa, rekonstruować w sposób proponowany przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie, a mianowicie, aby znaczenie wymienionego pojęcia oraz jego zakres rozumieć, jako nieważności rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stwierdzaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że wniosku przeciwnego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem Prokuratora Okręgowego w Krakowie – wynikać z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie I OPS 2/12. Skarżący kasacyjnie nie uwzględnia bowiem, nie dość, że treści art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a co a tym idzie istoty oraz funkcji podstawy wznowienia, o której jest mowa w tym przepisie prawa, to również istoty poglądu prawnego wyrażonego w przywołanej uchwale w relacji do przedmiotu rozstrzyganego nią zagadnienia prawnego, co prowadzi do zgoła odmiennych wniosków, niż proponowane w skardze kasacyjnej.

W uchwale tej – stanowiącej odpowiedź na pytanie "Czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa?" – przede wszystkim wyjaśniono, co trzeba podkreślić w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, że "Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc z nimi odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej." Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "[...] Nie można [...] w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji.", co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że również w pojęciu "wzruszalności" decyzji lub postanowienie nie mieści się "stwierdzenie ich nieważność". W rekapitulacji zaś stwierdził, że "[...] Uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, [...] Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie145 § 1 pkt 8 kpa".

Wobec treści oraz istoty poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 2/12, nie ma więc podstaw, aby ten pogląd prawny można było uznać za adekwatny, a co za tym idzie za przydatny dla wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Przedmiot oraz istota rozstrzyganego tą uchwałą zagadnienia prawnego nie pozostają bowiem w żadnym związku z przedmiotem sprawy, w której orzekał Sąd I instancji.

Z ostrożnej analogii potwierdzającej zasadność i zarazem prawidłowość podejścia do przedstawionego powyżej rozumienia art. 147 § 2 ppsa należałoby poszukiwać na gruncie rozwiązań prawnych zawartych w art. 145a kpa w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Hipotezy norm prawnych rekonstruowanych z przepisu art. 147 § 2 ppsa, jak i z przepisów art. 145a kpa w związku z art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej odnoszą się bowiem do tożsamym rodzajowo sytuacji, a mianowicie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego – odpowiednio, w związku ze stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny lub w związku ze stwierdzeniem jego niezgodności z ustawą zasadniczą przez sąd konstytucyjny – oraz w tożsamy sposób regulują kwestię prawnego bytu wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych przewidując ich wzruszalność (w trybie wznowienia postępowania), nie zaś ich nieważność.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.