Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1840/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 183 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 par. 1 art. 134 art. 144 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie oraz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 311/14 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 311/14, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie, oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową, budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie – odmówił wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z dnia 28 maja 2013 r. Spółka z o.o. [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego, wniosła o wstrzymanie prowadzenia przez Międzyzakładową Spółdzielnie Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w Warszawie na terenie działek nr ew. 18 i 6/3 oraz części działek nr 12 i 15 z obrębu 1-05-30 położonych w rejonie ulic [...] i [...] w Warszawie, robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Stegnie – Uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXIV/1020/2008 z dnia 29 maja 2008 r. Nadto na podstawie art. 51 ww. ustawy wnosiła o wydanie decyzji mającej na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przedstawionej organowi przez [...] Sp. z o.o. opinii uprawnionego geodety wynikało, że budynek C na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż przekroczono współczynnik intensywności zabudowy o wartość 0,47, tj.: 17%, kubatura części nadziemnej została przekroczona o 4,057 m3, powierzchnia całkowita części nadziemnej została przekroczona o 1,283 m2.

W dniu 9. lipca 2013 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dokonał oględzin. Podczas kontroli inwestor okazał decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzję zatwierdzającą projekt zamienny z dnia [...] września 2009 r., zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, złożone w PINB w dniu 9 marca 2012 r., plan BIOZ z marca 2012 r., dziennik budowy z dnia 9 marca 2012 r., w którym wpisu o wytyczeniu dokonał uprawniony geodeta. Budowę rozpoczęto 21 marca 2012 r.

Podczas kontroli dokonano pomiarów realizowanego budynku (długość 50,95, szerokość 28,33 – pomiar bez ocieplenia). Budynek posiadał 7 kondygnacji naziemnych oraz 1 podziemną, zgodnie z okazanym projektem budowlanym. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono. Inwestor zobowiązał się, że dostarczy operat geodezyjny z uwzględnieniem wysokości budynku oraz odległości od działek.

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w dniu 17 lipca 2013 r. złożyła operat geodezyjny uwzględniający wymiary budynku oraz odległości budynku od granic działki.

W dniu 30 września 2013 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dokonali kolejnych oględzin podczas których stwierdzono, iż na dz. ew. nr 18 realizowana jest budowa budynku "C" o gabarytach: od strony ulicy [...]: długość ok. 50,95 m, szerokość ok. 28,40 m; rampa wjazdowa do garażu: długość ok. 16,60 m, szerokość ok. 6,25 m; murek osłaniający wjazd ok. 0,90 m wysokości. Budynek posiada 7 kondygnacji, wysokość kondygnacji usług wynosi 3,48 m, a mieszkalnej 2,80 m, pomiędzy stropami, wysokości te są zgodne z projektem. Odległości od granic realizowanej inwestycji są zgodne ze szkicem geodezyjnym załączonym do akt.

Ogrodzenie placu budowy jest zgodne z linią zabudowy na planie zagospodarowania terenu – projekt zamienny. Obiekt jest w stanie surowym zamkniętym, prowadzone są roboty przy elewacji i wykończeniowe wewnątrz budynku. Odległości naniesione na szkic geodezyjny od strony ulicy [...] odnoszą się do wewnętrznej krawędzi drogi osiedlowej, a nie do granicy działki nr 18 jak w projekcie.

Stosowanie do art. 50. ust. 1 ustawy Prawo budowlane "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach."

W kontekście tej regulacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, że przepisy tej ustawy nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. Brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem byłoby samo wstrzymanie robót budowlanych. Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego, organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych, w szczególności ocenia czy istnieje konieczność nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1–3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co stanowi istotę sprawy administracyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. Celem wstrzymania wykonywania robót budowlanych jest umożliwienie organowi zastosowania właściwych i dostosowanych do okoliczności środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w okolicznościach wskazanych w tym przepisie, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Literalna wykładnia omawianego przepisu wskazuje, że przewiduje on kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Ustawa posługuje się sformułowaniem "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych". Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Dlatego w omawianym przypadku brak było podstaw do wydawania postanowienia o "odmowie wstrzymania robót budowlanych".

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 61 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Organ powiatowy jako strony postępowania potraktował wyłącznie "wnioskodawcę" – czyli [...] Sp. z o.o. oraz inwestora – tj. Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Warszawie, bez uprzedniego zbadania, czy występują inne podmioty posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższa kwestia wymaga zatem wyjaśnienia.

Ponadto WINB wskazał, iż w aktach administracyjnych I instancji znajduje się pełnomocnictwo z dnia 16 września 2013 r., zgodnie z którym zarząd Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie upoważnił Kierownika Zespołu Realizacji Inwestycji do reprezentowania Spółdzielni w postępowaniu toczącym się przed organem powiatowym w przedmiotowej sprawie. Mimo to organ I instancji wszelką korespondencję urzędową kierował bezpośrednio do Spółdzielni, zamiast do reprezentującego ją pełnomocnika. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym.

Nadto organ powiatowy rozstrzygnął sprawę przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez inwestora – Spółdzielnię, bez wzięcia pod rozwagę opinii przedłożonych przez [...] Sp. z o.o., które zostały sporządzone na jej zlecenie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

Tym samym organ powiatowy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Z tych względów organ II instancji podjął rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uznając, że wskazanych uchybień proceduralnych nie da się usunąć w postępowaniu zażaleniowym.

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła rażące naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 141 k.p.a., art. 6 k.p.a., jak również art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. – niezależnie już od podstaw prawnych jego wydania – jest aktem, który nie podlegał zaskarżeniu w drodze zażalenia. Przepisy nie przewidują zażalenia na postanowienie o "odmowie wstrzymania robót budowlanych", wydanego w ramach procedury przeprowadzanej na podstawie art. 50 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 5 tej ustawy, zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie pozytywne, a zatem: "na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych." Przepis nie stanowi natomiast o zażaleniu na postanowienie "w przedmiocie" wstrzymania robót budowlanych. Wniesienie zażalenia od postanowienia z dnia [...] października 2013 r. było niedopuszczalne, co nakładało na organ II instancji obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. – tj. wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

Organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw prawnych do merytorycznej oceny zażalenia i podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 138 k.p.a. Jednak nawet przyjęcie, iż organ odwoławczy miał podstawy do merytorycznego zbadania i oceny sprawy, to nie było podstaw do zastosowania 138 § 2 k.p.a. i wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni kręgu stron postępowania, nie wskazał jednocześnie w żaden sposób, na czym opiera swoje przekonanie, iż jakieś podmioty będące stronami zostały w tym postępowaniu pominięte.

Formułując natomiast zarzut, iż korespondencja w sprawie kierowana była bezpośrednio do Spółdzielni "[...]", a nie do pełnomocnika Spółdzielni, organ odwoławczy pominął, iż naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia aktu administracyjnego tylko wtedy, jeżeli miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

W zakresie rzekomego braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji (naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), WINB nie wskazał, jakie konkretnie okoliczności sprawy (co do zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę), nie zostały przez PINB wyjaśnione.

Spółka z o.o. "[...]" z siedzibą w Warszawie, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że przepis art. 50 Prawa budowlanego przewiduje wyłącznie możliwość wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie PINB z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Spółdzielnię, wydane zostało bez podstawy prawnej i już tylko z tego względu wyeliminowanie go z obrotu prawnego było w pełni zasadne.

Z dokumentów złożonych przez Spółdzielnię, a także protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB w dniu 9 lipca 2013 r. oraz 30 września 2013 r. wynikało wyłącznie, jakie są przybliżone wymiary budynku C w obrębie pierwszej kondygnacji. PINB nie wyjaśnił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie ustalił jakie są wymiary budynku C w kondygnacjach od drugiej do siódmej, ile wynosi kubatura zewnętrzna i wewnętrzna, jaka jest powierzchnia całkowita nadziemnej części budynku C, jaki jest wskaźnik intensywności zabudowy. Organ I instancji powinien był samodzielnie ustalić powyższe okoliczności, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.

W dniu 17 września 2013 r. PINB zobowiązał Spółdzielnię do przedstawienia operatu geodezyjnego. Skoro Spółdzielnia nie wykonała powyższego zobowiązania, konieczne było przeprowadzenie z urzędu innych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego, o co wnioskowała Spółka.

Uzasadniając postanowienie z dnia [...] października 2013 r. PINB przytoczył wyłącznie stan faktyczny sprawy (nie dokonując jego oceny), a następnie stwierdził, iż "nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". Nie odniósł się do treści przedstawionej przez Spółkę opinii uprawnionego geodety oraz do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Tymczasem roboty prowadzone są przez Spółdzielnię w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w przepisach, a w szczególności Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego w takiej sytuacji sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znalazły się błędne przyczyny, z powodu których należało uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji. Było to rzekome pozbawienie Spółdzielni uczestnictwa w postępowaniu poprzez doręczanie korespondencji urzędowej bezpośrednio do Spółdzielni, zamiast do reprezentującego ją pełnomocnika. Wadliwość ta jednak nie wpłynęła w żaden sposób na uprawnienia procesowe strony i nie miała znaczenia dla sposobu jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zbyt ogólne były również zarzuty organu odwoławczego, co do tego, że organ powiatowy nie zbadał, czy występują w tej sprawie inne podmioty posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Poza sformułowaniem takiego przypuszczenia, organ odwoławczy nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne, z których miałyby one wynikać.

Mimo to, słusznie organ odwoławczy wskazał jako przesłankę do wydania postanowienia kasatoryjnego (w ocenie sądu zasadniczą), fakt, że brak było podstaw prawnych do tego, aby organ I instancji mógł wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych.

Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego, organ powiatowy mógł w okolicznościach sprawy prowadzić postępowanie w sprawie nieprawidłowości związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi, a w szczególności ocenić czy istniała konieczność nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1–3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co w tym przypadku stanowiło istotę sprawy administracyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych mogło być (teoretycznie) wydane w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem była kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności władczej ingerencji organu budowlanego. Natomiast przewidziana przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego możliwość wstrzymania wykonywania robót budowlanych nie jest celem samym w sobie, a jedynie etapem do zastosowania właściwych i dostosowanych do okoliczności, środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że właściwy organ ma kompetencję jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Przepis posługuje się sformułowaniem "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych". Brak było zatem podstaw do wydawania postanowienia kończącego postępowanie w ramach nadzoru budowlanego (które, co do zasady powinno zakończyć się decyzją) o "odmowie wstrzymania robót budowlanych".

Słusznie w postępowaniu odwoławczym zarzucono organowi powiatowemu, że rozstrzygnął sprawę tylko w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez inwestora – Spółdzielnię, bez wzięcia pod rozwagę dowodów przedłożonych przez [...] Sp. z o.o., w postaci dokumentów, które zostały sporządzone na zlecenie Spółki, przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Organ powiatowy nie dokonał stosownej analizy porównawczej materiału dowodowego przedłożonego przez strony postępowania, a zawierały one odmienne stwierdzenia w zakresie zgodności realizacji inwestycji z przepisami i wydanym pozwoleniem budowlanym. Tym samym organ nie ocenił wszechstronnie przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany.

PINB dla m.st. Warszawy nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej nie dopuszczono się istotnych odstępstw od projektu, w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane. Nie odniósł się do wniosku pełnomocnika [...] Sp. z o.o. o powołanie biegłego z zakresu geodezji w celu wykonania pomiarów budynku C.

Poza tym, skoro organ w dniu 9 września 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową budynek C, z zatwierdzonym projektem budowlanym na nieruchomości przy ul. Bonifacego/Sobieskiego w Warszawie, to nawet w przypadku (ewentualnego) potwierdzenia takiej zgodności, postępowanie to nie mogło zakończyć się rozstrzygnięciem w formie postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych.

Zatem organ powiatowy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w takim stopniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konieczność dokładnego ustalenia parametrów technicznych kwestionowanej inwestycji oraz ich analizy, spełnia przesłankę warunkującą wydanie decyzji organu II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż organ nie mógł rozpoznać zażalenia na postanowienie, którego wydanie nie było przewidziane w przepisach Prawa budowlanego i tym samym nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia musi odnieść się nie tylko do formalnej strony wydanego w I instancji aktu, ale nade wszystko do sprawy administracyjnej, z którą środek zaskarżenia był związany. Dlatego właśnie były podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu (postanowienia), które nie mogło kończyć postępowania nadzoru budowlanego, prowadzonego w ramach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Bezpodstawny był zarzut, iż organ odwoławczy miał obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. – tj. wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Gdyby bowiem przyznać słuszność temu zarzutowi, to w sytuacji zakończenia dowolnej sprawy administracyjnej, wydaniem aktu bez podstawy prawnej – rażąco wadliwego, należałoby stwierdzać niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia stwierdzając, że przepisy prawa nie przewidują tego rodzaju aktu administracyjnego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli Prokurator Okręgowy w Warszawie i Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

Prokurator Okręgowy w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy została ona wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego i ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co powoduje nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz 141 § 1 k.p.a. poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu wyroku stanowiska zajętego przez prokuratora (obowiązek przedstawienia "stanowisk pozostałych stron"), który podniósł na rozprawie, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego (przedmiotem skargi jest postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie; niekończące postępowania; jak również nierozstrzygające sprawy co do jej istoty; niestanowiące również aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) i dlatego ulega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a zajęcie merytorycznego stanowiska przez Sąd (uwzględnienie, oddalenie skargi czy umorzenie postępowania) spowoduje nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i 141 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że "zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. znalazły wyraz w jego uzasadnieniu", pomimo że postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr 2350/13 oraz postanowienie z dnia [...] października 2013 r., Nr II OT/393/2013 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obarczone są w związku z tym wadą nieważności, co przy przyjęciu sprawy do rozpatrzenia obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a.

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze wskazanych dokumentów.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 124 § 1 i § 2 poprzez niezastosowanie, pomimo że Mazowiecki WINB, wydając postanowienie nr 2350/13 dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów ustawy prawo budowlane oraz k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności rozpoznając zażalenie od postanowienia PINB, pomimo zachodzących podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oraz nie wskazując podstaw prawnych, w oparciu o które uznał zażalenie za dopuszczalne,

b) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, pomimo że Mazowiecki WINB rozstrzygnął o zażaleniu od postanowienia PINB postanowieniem kasatoryjnym mimo braku ku temu podstaw na gruncie art. art. 138 § 2 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" uzupełniła skargę kasacyjną, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ten sposób, że wydał postanowienie kasatoryjne w sytuacji, gdy z zachodziły podstawy do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego, podnoszącego nieważność postępowania sądowego w związku z niedopuszczalnością drogi sądowej w niniejszej sprawie (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że skarga złożona została w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, bowiem zaskarżone postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych nie mieści się w katalogu postanowień zaskarżalnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania i dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.

W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że w skardze wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową zarzucono, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 k.p.a., lecz powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, skoro na postanowienie o odmowie wstrzymania robót budowlanych nie przysługuje zażalenie.

Sąd Wojewódzki nie negując stanowiska o niezaskarżalności postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – jednocześnie przyjął, że organ odwoławczy nie miał obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy, rozpoznając środek zaskarżenia musiał odnieść się nie tylko do formalnej strony wydanego w pierwszej instancji aktu, ale nade wszystko do sprawy administracyjnej, z którą ten środek był związany. Akceptując wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego wskazać należy, że mimo podjęcia przez Inspektora Powiatowego postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych, w istocie orzeczenie to kończyło postępowanie wszczęte na wniosek Spółki "J.J. Investment". Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wnioskodawca w piśmie z 28 maja 2013 r. domagał się nie tylko wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", ale też wydania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego właściwej decyzji w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z kolei organ wszczął na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zgodności budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową z zatwierdzonym projektem budowlanym, o czym zawiadomił wnioskodawcę i inwestora pismem z 9 września 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił wyniki postępowania wyjaśniającego z konkluzją, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W takim stanie sprawy mimo nadania podjętemu rozstrzygnięciu formy postanowienia organ odwoławczy uprawniony był do potraktowania tego orzeczenia jako kończącego sprawę, a więc jako decyzji. Stosownie do art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może się kończyć postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Wszczęcie i prowadzenie tzw. postępowania naprawczego służy kontroli legalności określonych robót budowlanych oraz ewentualnemu zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego.

Wskazać trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest elementem postępowania głównego, a jego wydanie dokonywane jest wówczas, gdy zaistnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego związanej z ustaleniem realizacji robót budowlanych niezgodnie z prawem. W razie natomiast stwierdzenia, że nie zachodzą przewidziane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego okoliczności warunkujące wstrzymanie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie decyzją o jego umorzeniu.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji mimo oceny o braku przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 nie orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, lecz podjął rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania robót budowlanych.

W świetle okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia nie ulega wątpliwości, że w istocie służyło ono zakończeniu postępowania. W takiej sytuacji organ odwoławczy uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia nazwanego formalnie postanowieniem, przyjmując, że w rzeczywistości rozpoznał odwołanie od decyzji. W konsekwencji właściwość sądu administracyjnego przy właściwej kwalifikacji zaskarżonego aktu, wynikała z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., aczkolwiek w okolicznościach konkretnej sprawy usprawiedliwione było również potraktowanie zaskarżonego postanowienia jako rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Zaznaczyć jednak należy, że przyjęty sposób procedowania umożliwił wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego, a rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozwoliło ustabilizować taki tok postępowania, aby było możliwe jego zakończenie we właściwej formie. Taka sytuacja nie byłaby zagwarantowana, gdyby organ odwoławczy wydał postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, na co wskazywali autorzy skarg kasacyjnych.

Ponadto zauważyć trzeba, że zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej Prokuratora, odrzucenie skargi skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym postanowienia organu odwoławczego, które według niego jest wadliwe, a jednocześnie nie istniałaby już inna możliwość jego kontroli. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz stanu sprawy nie wynikało, że postępowanie będzie toczyć się dalej z intencją jego zakończenia decyzją. To właśnie postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r. nadano sprawie właściwy bieg i umożliwiono jej rozpoznanie zgodnie z obowiązującymi regułami procesowymi, efektem czego było późniejsze wydanie decyzji z 29 kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania. Proponowane w obu skargach kasacyjnych rozwiązania, znajdujące zastosowanie w innych sprawach, nie byłyby właściwe w rozpoznawanym przypadku. Trudno byłoby zaakceptować taki stan rzeczy, że skarga złożona na orzeczenie organu administracji kończące sprawę administracyjną nie podlega merytorycznej kontroli sądowej tylko dlatego, że przyjęta forma rozstrzygnięcia nie odpowiada przepisom prawa. Należy założyć, że zarówno kontrola instancyjna, jak też sądowa, służy zastosowaniu takich środków prawnych, które są niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, o ile przepisy prawa materialnego przewidują kompetencję organu administracji do konkretyzacji określonych uprawnień lub obowiązków oznaczonych podmiotów. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie rzeczą organu powiatowego było zakończenie w sposób przewidziany prawem wszczętego w trybie art. 50 Prawa budowlanego postępowania w przedmiocie zgodności z prawem oznaczonych robót budowlanych. Wbrew zarzutom kasacyjnym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki jego nieważności. W szczególności organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie. Wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez organ powiatowy były bowiem tej wagi, że nie było możliwe ich naprawienie w postępowaniu toczącym się przed organem drugiej instancji.

Sąd Wojewódzki dokonał w sposób wyczerpujący analizy przyczyn warunkujących wydanie przez organ orzeczenia kasacyjnego, dochodząc w rezultacie do słusznego wniosku o jego legalności. Akceptując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało za bezzasadne uznać zarzuty sformułowane w podstawach obu skarg kasacyjnych.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.