Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1496/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na zarządzenie pokontrolne [...] [...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z [...] września 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070- dalej "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej 22 marca do [...] czerwca 2021 r. w firmie (pod nazwą K.) prowadzonej przez K. W. w T., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył następujące obowiązki:

1. zobowiązał kontrolowaną jednostkę do składania sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami z terminem realizacji: natychmiastowy,

2. zobowiązał kontrolowany podmiot do prowadzenia ewidencji odpadów w przypadku gospodarowania odpadami objętymi obowiązkiem prowadzenia takiej ewidencji z terminem realizacji: natychmiastowy,

3. zobowiązał kontrolowany podmiot do zaprzestania prowadzenia przetwarzania odpadów bez uregulowania stanu formalno-prawnego z terminem realizacji: natychmiastowy.

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] października 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w firmie K. W., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym WIOŚ zarządził w pkt. 1- 3 ich usunięcie. Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2b oraz art. 76 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2021r., poz. 779 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.o.") podmiot kontrolowany jako przetwarzający i wytwarzający odpady oraz zobowiązany do prowadzenia ewidencji nie złożył sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za lata 2019-2020, a także zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów za lata 2016-2018.

Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 2 zarządzenia organ wskazał, że stwierdzono nieprawidłowości stanowiące naruszenie art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 u.o. albowiem podmiot w latach 2016-2020 przyjmował odpady w postaci rur złomowanych od wielu firm, a następnie poddawał je przetwarzaniu, jednocześnie będąc wytwórcą odpadów powstających w wyniku procesu przetwarzania tychże odpadów. Ustalono przy tym, ze podmiot nie prowadzi ewidencji odpadów w postaci kart ewidencji odpadów za lata 2016-2020, kart przekazania odpadów za lata 2017-2019, zaś KPO za 2016 i 2020 prowadził jedynie częściowo.

Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 3 zarządzenia organ wskazał, że stwierdzono nieprawidłowości stanowiące naruszenie art. 41 ust. 1 u.o. albowiem podmiot zajmował się przyjmowaniem i cięciem rur złomowanych – tj. odpadów. Ustalono podczas kontroli, ze odpadowe rury podmiot odsprzedaje po docięciu do wymaganej długości, a także po usunięciu izolacji. W ocenie organu prowadzenie tego typu działalności wymaga uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Podmiot 1 latach 2016-2021 przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia w ilości co najmniej 263,859 Mg.

Ustosunkowując się zaś do zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu kontroli organ wyjaśnił, że zakup rur złomowanych, a także pochodzących z demontażu ( w tym częściowo z zastosowaniem ewidencji odpadów) świadczy o przyjmowaniu odpadów celem ich dalszego przetwarzania (usuwanie izolacji i cięcie).

Na powyższe zarządzenie pokontrolne K. W. (dalej "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) wniósł skargę.

Zaskarżonemu zarządzeniu Skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nie zapoznanie się z rzeczywistym stanem technicznym kupowanych rur – a tym samym błędne przyjęcie, że Skarżący przyjmuje i przetwarza odpady,

2. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a ustanawiającego zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, uznanie analogicznych towarów – używanych rur stalowych w jednym przypadku za towar, a w innym za odpad, w zależności od opisu znajdującego się na fakturze zakupu – zamiast rozstrzygnąć wątpliwości interpretacyjne na korzyść Skarżącego i zakwalifikować towary w ten sam sposób,

3. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a poprzez opis stanu faktycznego i uzasadnienie zarządzenia w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i uznanie analogicznych towarów – używanych rur stalowych raz za towar, a innym razem za odpad,

4. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego tylko w oparciu o część materiału dowodowego – tj. faktur Vat i dokumentów zakupowych, bez zapoznania się ze stanem kupowanych przez Skarżącego używanych rur stalowych,

5. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że kupowane przez Skarżącego używane rury stanowią odpad w rozumieniu tego przepisu,

6. naruszenie art. 75 ust. 1 b u.o. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że działalność Skarżącego, polegająca na kupowaniu używanych rur w celu ich odsprzedaży, stanowi zbieranie i przetwarzanie odpadów,

7. naruszenie art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 u.o. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że opisana wyżej działalność Skarżącego powoduje, że staje się on podmiotem zobowiązanym do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów,

8. naruszenie art. 41 ust. 1 u.o. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że działalność Skarżącego (opisana powyżej) powoduje, że prowadzi on zbieranie i przetwarzanie odpadów w rozumieniu tego przepisu i ma obowiązek uzyskania stosownego zezwolenie.

W uzasadnieniu skargi K. W. akcentował, że skupowane przez niego używane rury stalowe są w dobrym stanie technicznym – co pozwala na ich dalsze użytkowanie. Skarżący wyraził zatem przekonanie, że dobry stan techniczny rur nie pozwala na ich kwalifikowanie jako odpadu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie ww. zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły zgodnych oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że odpowiada on przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 tej ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W kwestii dopuszczalności skargi na zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. należy wyjaśnić, że akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są działaniami administracji publicznej podejmowanymi w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa. Mogą one mieć charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas miałyby charakter decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Bezspornie zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Niewątpliwie jednak władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych wynikających z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2272/19 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 383/20 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest - obok decyzji administracyjnej wymienionej w pkt 2 tego przepisu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którym mowa w pkt 3, jedną z kilku możliwych form działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku ze sprawowaną kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy). Wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa.

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu.

Jednym słowem wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (vide: wyroki WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 i z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 – dostępne na stronie jw.).

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. W postępowaniu tym Sąd dokonując oceny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7,art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się też art. 7a § 1 k.p.a. i to odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Na marginesie Sąd zauważa, że powołana w skardze zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej, a takiej wątpliwość Skarżący nie wyraża.

W tej sytuacji należy uznać za niezasadne wszystkie te zarzuty Skarżącego, które odnoszą się do wadliwości ustaleń faktycznych odzwierciedlonych w protokole kontroli, gdyż wobec braku stwierdzenia wadliwości przeprowadzonej kontroli i sporządzonego protokołu nie mogą one zostać uwzględnione. Podczas kontroli każdy kontrolowany podmiot otrzymuje możliwość okazania dokumentów, za pomocą których mógłby wykazać, że jego działanie ma umocowanie w przepisach prawa czy stosownych decyzjach i zezwoleniach. Kwestionowanie w skardze treści protokołu sporządzonego z udziałem przedstawicieli podmiotu kontrolowanego i podpisanego przez tych przedstawicieli nie może doprowadzić do skutecznego zakwestionowania wyników takiej kontroli i treści protokołu. Także Sąd ustalenia faktyczne poczynione przez organ i odzwierciedlone w protokołach przyjmuje za rzetelne i zgodne ze stanem rzeczywistym. Tym samym za niezasadne uznać należy wszelkie zarzuty kwestionujące zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowość jego zgromadzenia. Treść protokołu kontroli ma doniosłe znaczenie dla treści wydanego w następstwie zarządzenia pokontrolnego. Zaakcentować jeszcze raz trzeba, że zarządzenie pokontrolne stanowi jedną z form reakcji organu na ustalenia kontroli. Zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. "na podstawie ustaleń kontroli" co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. Także aktywność podmiotu kontrolowanego podczas czynności kontroli i złożenie stosownych wyjaśnień i przedstawienie dokumentacji leży w interesie podmiotu kontrolowanego.

Z uwagi na charakter aktu wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., sądowa kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego polega przede wszystkim na badaniu, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kontrola zakładu "K." została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d u.i.o.ś.).

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. z czynności kontrolnych sporządzony został prawidłowo protokół, do którego Skarżący wniósł zastrzeżenia, zwracając uwagę na opisy przedmiotu sprzedaży ujęte w niektórych fakturach wystawionych przez podmioty sprzedające. Z zawartego w protokole opisu charakterystyki działalności prowadzonej przez Skarżącego wynika, że zajmuje się on sprzedażą – kupnem rur stalowych, demontażowych, oraz nowych. Skarżący jako przedsiębiorca nie posiada decyzji w zakresie gospodarki odpadami. W systemie BDO posiada numer rejestracyjny jako podmiot transportujący odpady i jako wytwórca odpadów. Z samych też wyjaśnień Skarżącego wynika, że skupuje on używane rury stalowe, zazwyczaj pochodzące z rozbiórki instalacji, transportuje je na plac, gdzie rury są poddawane obróbce (zdjęcie izolacji i cięcie) w celu dalszej ich sprzedaży. Przyjmowane używane rury (w fakturach wystawianych przez sprzedawców opisywane czasami jako "złom", a czasami jako "towar") nie były wykorzystywane przez Skarżącego w procesie produkcyjnym, np. do izolacji, a jedynie do pozyskania złomu. Taki sposób i przedmiot prowadzenia działalności został zakwalifikowany w trakcie kontroli jako działania obejmujące przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.).

Ustalono również, że Skarżący nie prowadzi pełnej, wymaganej ewidencji odpadów, co narusza art. 66 w zw. z art. 67 i art. 70-72 u.o. , a także nie złożył sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za lata 2019-2020 – co narusza art. 75 ust. 1 pkt 2 b oraz art. 76 u.o.

Treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Z zarządzenia jasno też wynika, jakie warunki wynikające z przepisów prawa Skarżący naruszył i w jaki sposób ma je wyeliminować. W konsekwencji Sąd stwierdził, że obowiązki określone w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym znajdowały uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z protokołu kontroli oraz w przepisach prawa, a zarzuty skargi były nieuzasadnione.

Skarżący przede wszystkim kwestionuje przyjęcie przez organ kontrolny, że gromadzone używane rury stalowe zostały uznane za odpady w świetle twierdzeń strony, że są to przedmioty w dobrym stanie technicznym przewidziane do dalszej odsprzedaży (po zdjęciu izolacji i przycięciu).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpad, nie ma znaczenia wola i świadomość nabywcy, czy też ich "dobry stan techniczny". Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., II OSK 2642/15 – dostępny jw.).

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.). Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 22 u.o., przygotowanie do ponownego użycia oznacza odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.

W ocenie Sądu rury stalowe gromadzone przez Skarżącego w ramach prowadzonej działalności w celu ich dalszej odsprzedaży spełniają w całości definicje odpadów. Skarżący skupuje bowiem rury używane, pochodzące z demontażu różnych instalacji – a zatem stanowią one dla zbywców przedmiot, który utracił walor użyteczności. Twierdzenia Skarżącego o dobrym stanie technicznym rur i przerabianiu ich (oczyszczaniu i cięciu) jedynie w celu uwzględnienia preferencji jego klientów nie prowadzi do skutecznego zakwestionowania ustaleń organu kontrolującego. Podobnie okoliczność, że podmioty, od których Skarżący kupuje rury w wystawianych fakturach określają przedmiot umowy sprzedaży jako "towar". Skarżący bowiem nie kwestionuje, że nabywany przez niego "towar" to używane i dementowane rury. Gromadzenie ich na placu nie gwarantuje zaś ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi.

Za zasadne uznaje Sąd odwołanie się w tym miejscu do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 262/21 (dostępny na stronie jw.), gdzie znajduje się odwołanie do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w przedmiocie kwalifikowania jako "odpadów" w powiązaniu z zachowaniem posiadacza i rozumienia pojęcia "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L z 2008 r., Nr 312, s. 3, - dalej: dyrektywa odpadowa), którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że ocena, czy dane przedmioty lub substancje stanowią "odpady" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, powinna znaleźć potwierdzenie w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Dlatego też ustalone w sprawie okoliczności faktyczne powinny stanowić wskazówkę do ustalenia działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą odpadową ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C-113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto wskazał, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy dany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy ono jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie przedmiotowego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy odpadowej. W kontekście tych rozważań TSUE podkreśla konsekwentnie, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych w ramach rozpoznawanych przez nich spraw i ustalenie czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W ocenie Sądu gromadzone przez Skarżącego w masowej ilości rury stalowe pochodzące z demontażu instalacji stanowią odpady, nawet jeśli są w "dobrym stanie technicznym" i docelowo Skarżący je odsprzedaje. I nie budzi wątpliwości, że treść zarządzenia pokontrolnego i nałożonych nim na Skarżącego obowiązków wynika wprost z powołanych w protokole kontroli przepisów ustawy o odpadach, których to treści Skarżący nie przestrzega. Za prawidłowe należy uznać zarządzenia zawarte w poszczególnych punktach zaskarżonego aktu, oparte na konieczności sformalizowania prowadzonej przez Skarżącego działalności w kontekście przepisów ustawy o odpadach. Chodzi tu przede wszystkim o art. 41 ust. 1 tej ustawy, wymagający uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a także art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.o. oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 oraz art. 76 ust. 1 tej ustawy, z których to przepisów wynikają obowiązki, o których mowa w punktach 1-3 zaskarżonego zarządzenia, a których spełnienie jest konieczne w przypadku prowadzenia działalności wymagającej posiadania uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki odpadami.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.