Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2305/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6, 7, 8
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1214/22 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...], na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 lipca 2021 r. nr DLI-VII.7615.207.2021.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1214/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Województwa Śląskiego na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 lipca 2021 r. nr DLI-VII.7615.207.2021.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Nieruchomość położona w gminie P., obrębie S., oznaczona jako działka ewidencyjna nr A o pow. [...] ha, decyzją Wojewody Śląskiego Nr 1/2018 z dnia 30 stycznia 2018 roku, znak: IFXIII.7820.53.2017, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 19 czerwca 2019 r., znak: DLI.2.6621.18.2018.PMJ.28 (decyzja zrid), została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...], etap [...], od skrzyżowania z [...] w miejscowości [...] do skrzyżowania z [...].

Wojewoda Śląski decyzją z 5 maja 2021 r., znak: IFVIIIa.7570.6.171.2018, orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania w kwocie 5.811,00 zł z tytułu nabycia prawa własności ww. nieruchomości, w pkt. 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa Śląskiego do wypłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa Śląskiego zarzucając, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ujął w przyznanym odszkodowaniu kwotę 3.431,00 zł z tytułu odtworzenia składnika budowlanego, tj. drogi o nawierzchni asfaltowej o pow. [...] m2. Zdaniem odwołującego się, posadowienie fragmentu drogi na działce nr A nie może przesądzać o uznaniu jej za część składową przedmiotowej działki, ponieważ stanowi ona część obiektu liniowego jakim jest droga publiczna, w związku z czym odszkodowanie powinno zostać pomniejszone o powyższą kwotę i ustalone jedynie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej gruntu.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: "specustawa drogowa"), przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n.") i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.). Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 10 lutego 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Śląskiego przez rzeczoznawcę majątkowego U.W. (uprawnienia nr [...]). W dniu 26 lutego 2021 r. biegła potwierdziła aktualność ww. operatu szacunkowego.

Minister ocenił, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Na podstawie powyższego dowodu organ ustalił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na 5.811,00 zł i w takiej też kwocie ustalono odszkodowanie w przedmiotowej sprawie. Na ustaloną wartość nieruchomości składała się wartości gruntu działki nr A - 2.298,40 zł, wartość naniesień w postaci drogi o nawierzchni asfaltowej o pow. 26 m2 i stopniu zużycia 30% - 3.431,00 zł, wartość nasadzeń w postaci jałowca - 82,00 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodło Województwo Śląskie – Zarząd Województwa Śląskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 22 lipca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 5 maja 2021 r., ustalającą na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2020 poz. 1363) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020 poz. 1990 ze zm.). W ocenie Sądu, organ dokonał właściwych ustaleń stanu faktycznego w sprawie i Sąd uznał je za własne. Prawidłowo również organ wskazał podstawę prawną wydanej decyzji. Nieruchomość oznaczona jako działka nr A w gminie P., obrębie S., decyzją Wojewody Śląskiego z 30 stycznia 2018 r. została przeznaczona pod inwestycję polegającą na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...], decyzja stała się ostateczna z dniem 19 czerwca 2019 r. Z tym dniem przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Województwa Śląskiego. Dla nieruchomości stanowiącą działkę nr B, z której powstała działka nr A, była prowadzona księga wieczysta z wpisanym prawem własności Skarbu Państwa.

Na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Według art. 130 ust. 2 ustawy u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 u.g.n. ww. opinia sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu I instancji sporządzony w sprawie operat z 10 lutego 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Urszulę Wiśniewską spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy u.g.n. oraz przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2021 poz. 555) i jako dowód w sprawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń fatycznych w zakresie wysokości należnego odszkodowania. Operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości sporządzony został według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do treści przepisu art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Według treści przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie zaś z art. 135 ust. 1 powyższej ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy jej określeniu oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określeniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Przy określeniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4).

Rzeczoznawca w złożonym operacie dokładnie opisała stan techniczny i prawny nieruchomości. Dokonała ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości wskazując, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość położona była na obszarze dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar sołectwa Strzyżewice, przyjęty Uchwałą Rady Gminy [...] nr XLV1I/371/2O1O z dnia 29 września 2010 r. i przedmiotowa nieruchomość usytuowana była na terenach oznaczonych symbolem 3KDD1/2 - tereny dróg publicznych o funkcji ulic dojazdowych.

Z uwagi na zbieżność przeznaczenia planistycznego wycenianej działki oraz przeznaczenia wynikającego z decyzji zrid, biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 134 ust. 3 u.g.n., tj. dla aktualnego sposobu jej użytkowania. Natomiast biorąc pod uwagę występowanie na przedmiotowej nieruchomości składnika budowlanego i roślinnego oraz braku transakcji sprzedaży nieruchomościami podobnymi, tj. nieruchomościami z częściami składowymi odpowiadającymi przedmiotowej nieruchomości oddzielnie została oszacowana wartość gruntu i wartość części składowych.

Sąd I instancji wskazał, że, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Do wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Określając wartość nieruchomości, rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku lokalnego rozszerzonego na rynek regionalny obejmujący powiaty: [...] i [...] w okresie dwóch lat poprzedzających proces wyceny, tj. od roku 2018 do 2020, odnotował i przyjął do porównania 12 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Spośród tych transakcji rzeczoznawca majątkowy opisał i scharakteryzował cechy rynkowe nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Biegła ustaliła cechy rynkowe zasadniczo wpływające na zróżnicowanie cen nieruchomości drogowych oraz przyznała im odpowiednie wagi, jak również w oparciu o bazę nieruchomości porównawczych biegła ustaliła średnią cenę gruntu, a następnie dokonała korekty tej ceny współczynnikiem korygującym. Wartość rynkową gruntu stanowiącego działkę nr A o pow. [...] ha biegła wyceniła na 2 298,00 zł. Wartość składnika budowlanego, biegła określiła na podstawie wydawnictwa Wacetob - Scalone normatywy do wycen budynków i budowli zeszyt 130 IV kwartał 2019 r., na kwotę 3 431,00 zł. Natomiast wartość składnika roślinnego biegła określiła na kwotę 82,00 zł. Łącznie wartość odtworzeniową prawa własności przedmiotu wyceny ustalono na 5811,00 zł.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Nie doszło do naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd uznał zarzuty skargi za bezpodstawne. Prawidłowo bowiem organ uznał, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Również zasadne było stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja uzasadniająca wyłączenie z kwoty odszkodowania ww. składników budowlanych i roślinnych, i odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela należało ustalić w wysokości odpowiadającej wartości działki gruntu wraz ze składnikiem budowlanym i roślinnym, tj. w wysokości 5 811, 00 zł.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania Starosta Będziński pismem z 17 marca 2021 r. poinformował, że jako organ reprezentujący interesy Skarbu Państwa, nie posiada dowodów potwierdzających ponoszenie kosztów składnika budowlanego znajdującego się na ww. działce. W dalszej części pisma podano, że Starosta Będziński nie jest właścicielem składnika budowlanego znajdującego się na wycenianej działce. Natomiast pismem z 25 marca 2021 r. Wójt Gminy P. poinformował, iż nakłady poczynione na ww. działce w postaci nawierzchni asfaltowej zostały poczynione przez Gminę P. i że Gmina P. nie jest właścicielem składnika roślinnego znajdującego się na działce nr A (jałowca).

Sąd I instancji podkreślił, że odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stwierdzić należy, że organy orzekające w zakresie odszkodowania, po ostatecznym odjęciu właścicielowi nieruchomości, nie mają obowiązku badania okoliczności, w jakich dokonano znajdujących się na nieruchomości naniesień i kto tych naniesień dokonał. W art. 4 pkt 1 u.g.n. ustawodawca sformułował definicję nieruchomości gruntowej, wskazując ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Jest ona zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartą w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.). Art. 46 § 1 k.c. stanowi, że nieruchomościami są część powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania" (art. 48 k.c.). Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową. Równocześnie, zgodnie z art. art. 47 § 1 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Nie można zatem oddzielić własności nieruchomości z jej częściami składowymi, w tym znajdującymi się na niej naniesieniami (drogi). W myśl zatem ogólnej zasady superficies solo cedit, ustalając odszkodowanie za nieruchomość nie można było pominąć znajdujących się na gruncie danej nieruchomości budynków, ich części i innych urządzeń trwale z gruntem połączonych, w tym drogi asfaltowej. Tracąc własność nieruchomości, jej właściciel traci zarazem własność znajdujących się na niej budynków i urządzeń i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7.02.2022 r. sygn. akt. I OSK 768/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.03.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/12, CBOiSA). Tym samym słusznie wskazał organ odwoławczy, że kwestie ewentualnych rozliczeń poniesionych nakładów na nieruchomość mogą być rozliczane w drodze procesu cywilnego a organ administracyjny nie jest kompetentny do orzekania w tym zakresie.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też w zaskarżonej decyzji uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności bądź jej uchylenie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo Śląskie - Zarząd Województwa Śląskiego, skarżąc wyrok w całości.

Skarżonemu kasacyjnie wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że stan nieruchomości został ustalony na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

2. przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przez organy orzekające przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z zasadą praworządności i z naruszeniem zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

2) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy orzekające wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji poprzez dokonanie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii błędnej oceny na podstawie wybiórczo zebranego materiału dowodowego, że przedmiotowe okoliczności zostały udowodnione.

Skarżące kasacyjnie Województwo wniosło na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności i z naruszeniem zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W ramach zarzutu dotyczącego postępowania dowodowego wskazano na zaniechanie przez organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego co doprowadziło organ do błędnej oceny tegoż materiału.

W tym miejscu należy przypomnieć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest równie ważnym jej elementem jak podstawy kasacyjne. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego wynikającym z art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Obowiązek ten nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich, rozpoznając skargę kasacyjną. Argumenty uzasadnienia powinny pozostawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów.

W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Nie podano też sposobu w jaki, zdaniem skarżącego, zostały naruszone przepisy postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet nie wspomniano o tych przepisach. Nie wykazano również jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w toku postępowania, jak również nie wyjaśniono wpływu powyższego zaniechania na ocenę stanu faktycznego sprawy. Inna niż chciałby skarżący kasacyjnie ocena materiału dowodowego nie oznacza naruszenia zarówno art. 7, 77 i 80 k.p.a., jak również zasad określonych w przepisach art. 6 i 8 k.p.a.

Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Zatem strona powinna przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.

Ponadto ocena materiału dowodowego dokonana przez organ II instancji zgodnie z art. 80 k.p.a. i zaakceptowana przez sąd administracyjny może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, zaś brak uzasadnienia również tego zarzutu nie pozwala Sądowi II instancji na dokonanie pełnej oceny zasadności tego zarzutu.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa materialnego. Co prawda w treści tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, niemniej wiąże go, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, z naruszeniem art. 151 i 231 § 1 k.c. Problem bowiem, który wystąpił w analizowanej sprawie, sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania należnego z tytułu przejścia – mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – własności danej nieruchomości gruntowej na podmiot publicznoprawny organ administracyjny powinien stosować przepisy art. 151 i 231 § 1 k.c. skarżący kasacyjnie wywodził bowiem, wskazując na powyższe przepisy Kodeksu cywilnego, że droga z nawierzchnią z asfaltu, jako składnik budowlany, położona w ciągu drogi publicznej nie jest częścią składową wywłaszczanej działki. Co oznaczało jednocześnie, że zdaniem skarżącego kasacyjnie, właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje odszkodowanie za część składową, a jedynie za wywłaszczany grunt.

Ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy poprzedzić stwierdzeniem, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia, a w konsekwencji także ustalenia odszkodowania, została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej. Nieruchomości lub ich części objęte taką decyzją, z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości lub jej części, rodzi obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie odrębnej decyzji podjętej przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Przepisy art. 18 ust. 1b – 1j omawianej specustawy regulują także szczegółowe kwestie dotyczące ustalenia takiego odszkodowania, zależnie od przedmiotu wywłaszczenia oraz charakteru wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w specustawie, w tym także w kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania, stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy drogowej).

Z uwagi na szczególny charakter specustawy drogowej z 2003 r., w orzecznictwie i w piśmiennictwie nie ma wątpliwości, że przepisy tej ustawy określają szczególne zasady w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Mimo że ustawa z 2003 r. i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.) posługują się wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach regulowanego przepisami kodeksu cywilnego, to roszczenie odszkodowawcze, choć ma swe korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest z nim tożsame. Roszczenie realizowane w trybie postępowania administracyjnego np. nie podlega przepisom kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń; nie obejmuje prawa do domagania się przyznania tzw. pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (nie obejmuje lucrum cessans).

W przypadku braku stosownej definicji legalnej, zawartej w akcie prawnym, stanowiącym podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, w przypadku pojęć, stanowiących podstawowe instytucje prawa cywilnego, takich jak np. pojęcie: własności, nieruchomości budynkowej czy lokalowej, części składowej, właściciela, spadkobiercy etc., niewątpliwie - zgodnie z zasadami wykładni systemowej - uzasadnione jest przyjmowanie ich znaczenia, które nadaje im prawo cywilne. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w których do ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z występowaniem właśnie tego rodzaju instytucji prawnej, konieczne jest wcześniejsze przesądzenie w tym względzie przez sąd powszechny.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła postępowania odszkodowawczego dotyczącego prawa własności nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej nr ew. A o pow. [...] ha, przejętej z mocy prawa na własność Województwa Śląskiego (decyzją Wojewody Śląskiego 30 stycznia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

Decyzją z 22 lipca 2021 r., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 5 maja 2021 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na kwotę 5811 zł. Tak ustalonej wysokości odszkodowania sprzeciwił się Zarząd Województwa Śląskiego, twierdząc, że jezdnia z nawierzchnią asfaltową jest fragmentem większej budowli - drogi - a zatem nie jest częścią składową wywłaszczonej działki, wobec czego jej wartość nie może stanowić elementu odszkodowania za wymienioną działkę.

Odwołując się do treści art. 4 pkt 1 u.g.n. wyjaśnić należy, że ustawodawca sformułował definicję nieruchomości gruntowej, wskazując ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Jest ona zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartą w art. 46 § 1 k.c. Art. 46 § 1 k.c. stanowi, że "Nieruchomościami są część powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania" (art. 48 k.c.). Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową.

Art. 151 k.c. oraz art. 231 § 1 i 2 k.c., są przepisami szczególnymi, wpisującymi się w ramy tzw. prawa sąsiedzkiego. Ich zadaniem jest uregulowanie wzajemnych stosunków właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości w sytuacji, gdy (mówiąc ogólnie) budowa obiektu na jednej z nieruchomości przekroczyła granice drugiej (a nawet w niektórych przypadkach została na niej zrealizowana - art. 231 k.c.). Przepisy te umożliwiają przyjęcie w określonych sytuacjach odmiennych - od generalnej zasady, wyrażonej w art. 48 k.c. - reguł. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest to, że dla stwierdzenia, że w danym przypadku zachodzi stan taki, o którym stanowi art. 151 k.c. i art. 231 § 1 i 2 k.c., musiałby być wcześniej wydany przez sąd cywilny właściwy wyrok. Organ administracji publicznej nie może sam orzekać o roszczeniu (zarówno co do zasady, jak i co do wysokości) właściciela nieruchomości, której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego urządzenia, jak również właściciela nieruchomości, który naruszył prawo własności sąsiedniej działki. Uwzględnienie żądania skarżącego kasacyjnie, przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości sprowadzałoby się do przesądzenia przez organ o zasadności takiego roszczenia. Organ ustalający odszkodowanie musiałby - w ramach prowadzonego postępowania - ustalić istnienie wszystkich przesłanek, niezbędnych dla przyjęcia, że w danym przypadku zachodzi sytuacja z art. 151 k.c. lub 231 k.c. Organ musiałby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić postępowanie dowodowe, właściwe dla oceny zasadności roszczenia cywilnoprawnego właściciela nieruchomości, której granice zostały przekroczone i dodatkowo paradoksalnie czyniłby to na wniosek właściciela gruntu sąsiedniego w sytuacji, gdy wspomniane roszczenie nie zostało w ogóle podniesione przez uprawniony podmiot. "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, to właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba, że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze" (art. 151 k.c.). Art. 151 k.c. nie formułuje w ogóle roszczeń, z których mógłby skorzystać właściciel nieruchomości wyjściowej (ten, który wzniósł budowlę lub inne urządzenie trwale z gruntem związane), a zatem nie jest wiadomym, z jakiego w ogóle powodu w niniejszym postępowaniu organ miałby zajmować się roszczeniem z art. 151 k.c., gdyż kwestie wynikające z tego roszczenia podnosił w tym przypadku nie beneficjent roszczenia, a Zarząd Województwa Śląskiego. Również na gruncie art. 231 § 1 k.c. konieczne byłoby zgłoszenie roszczenia przez posiadacza samoistnego gruntu, którym, w ocenie skarżącego kasacyjnie jest Gmina P. Z akt nie wynika natomiast aby podmiot uprawniony w ogóle takie żądanie, w jakimkolwiek postępowaniu, wystosował do właściciela nieruchomości zabudowanej drogą.

Skoro rozstrzyganie o istnieniu przesłanek, przewidzianych w art. 151 k.c. i art. 231 k.c., jest ściśle związane z roszczeniem właściciela nieruchomości, której granice przy wznoszeniu budowli zostały przekroczone, a roszczenie to ma charakter cywilny, to - z mocy art. 2 § 1 k.p.c. - zgodnie z którym rozpoznawanie spraw cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego, zaś przepisy szczególne nie przekazały ich do właściwości innych organów (art. 2 art. 231 § 1 i 2 k.c. 3 k.p.c. - taka sytuacja w tym przypadku nie zachodziła), orzekanie w przedmiocie, czy znajdujący się na wycenianej nieruchomości fragment drogi nie stanowił - wbrew zasadzie ogólnej - jej części składowej, a był częścią składową drogi publicznej przebiegającej przez inną, niż wyceniana nieruchomość, nie było w ogóle dopuszczalne w prowadzonym - na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej - przez organy administracji publicznej w postępowaniu odszkodowawczym.

Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, by strony niniejszego postępowania, po jego zakończeniu dokonały wzajemnych rozliczeń czy to dobrowolnie, czy w oparciu o stosowny wyrok sądu cywilnego (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. I OSK 360/19).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.