Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2888/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania spółki D. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżącej") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą, jako podmiot wysyłający odpady bez dokonania wymaganego zgłoszenia, kary pieniężnej w wysokości 50 000 złotych, utrzymał decyzję WIOŚ w mocy.

II. Zaskarżona decyzja GIOŚ została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Podczas kontroli kontenera [...], przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010 r. w porcie R., h. Inspekcja Ochrony Środowiska (VROM) stwierdziła obecność odpadów w postaci mieszaniny złomu ołowiu oraz makulatury, wysłanych przez skarżącą do firmy L. Ltd., [...], S., K., T. w I.

2. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] (dalej "postanowieniem z 2010 r."), wydanym na podstawie art.25 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2007 r. Nr 124, poz.859 z późn.zm.) w związku z art.24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. WE Seria L 190/1 z dnia 12 lipca 2006 r.), dalej "rozporządzenia nr 1013/2006", GIOŚ zobowiązał skarżącą do powrotnego przywozu odpadów do Polski oraz zagospodarowania ich na terenie kraju. W postanowieniu tym organ administracji publicznej, po przeanalizowaniu dokumentów dołączonych do transportu oraz fotografii, uznał że przedmiotem transportu była mieszanina ołowiu i kartonu.

3. Pismem z dnia 21 marca 2011 r. WIOŚ zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pienieżnej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, WIOŚ orzekł o nałożeniu na skarżącą, jako na podmiot wysyłający mieszaninę odpadów złomu ołowiu i kartonu do I. bez wymaganego zgłoszenia, karę pienieżną w wysokości 50 000 złotych.

5. Skarżąca wniosła do GIOŚ odwołanie od decyzji WIOŚ.

III. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej od decyzji WIOŚ zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] października 2012 r., GIOŚ utrzymał decyzję WIOŚ w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Głównym zarzutem podniesionym w odwołaniu jest błędna klasyfikacja przedmiotowych odpadów jako mieszaniny ołowiu (kod BI020) oraz kartonu (kod 3020), a nie jako odpadu czystego ołowiu.

2. Postępowanie administracyjne, stwierdzające fakt dopuszczenia się przez skarżącą nielegalnego międzynarodowego przemieszczania zostało przeprowadzone przez GIOŚ. Postępowanie to zakończyło się postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. (dalej “postanowienie z 2010"), którym wezwano skarżącą do zastosowania procedur określonych w art.24 ust.1 rozporządzenia nr 1013/2006 poprzez powrotny przywóz odpadów do Polski oraz zagospodarowanie ich poprzez przekazanie do zakładu posiadającego decyzję właściwego organu na prowadzenie odzysku odpadów o kodach BI020 i B3020 na terenie kraju.

3. Na postanowienie GIOŚ z 2010 r. przysługiwało skarżącej zażalenie, z której to możliwości skarżąca nie skorzystała.

4. Zgodnie z art.3 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody podlegają przemieszczenia w celu odzysku m.in. mieszanin odpadów nie sklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA. chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA. Mieszanina odpadów o kodzie BI020 oraz B3020 nie znajduje się na żadnym z ww. załączników i w związku z tym jej wysyłka z Polski do I. podlegała procedurze uzyskania zezwolenia właściwych władz kraju wysyłki i przeznaczenia odpadów. Wysyłka odpadów z firmy skarżącej do L. Ltd. nie była objęta takim zezwoleniem i dlatego transport przedmiotowej mieszaniny odpadów został uznany, zgodnie z art. 2 art. 35 rozporządzenia 1013/2006, za przemieszczanie nielegalne. Na tej podstawie, zgodnie z art. 32 ust.1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, WIOŚ był zobowiązany do nałożenia na skarżącą, jako na podmiot wysyłający odpady bez dokonania zgłoszenia, kary pieniężnej.

5. W prowadzonym obecnie postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary nie można uwzglednić załączonej przez skarżącą ekspertyzy z dnia 21 lutego 2011 r. i opinii z dnia 10 listopada 2010 r., dotyczacych klasyfikacji przedmiotowych odpadów. Klasyfikacja tychże odpadów jako mieszaniny złomu ołowiu i kartonu została bowiem przeprowadzona w trakcie postępowania przeprowadzonego przez GIOŚ.

6. Ekspertyza pracowników Fundacji M. z dnia 21 lutego 2011 r., pomimo stwierdzenia, że przedmiotowe odpady należy zaklasyfikować jako złom ołowiu, a nie mieszaninę odpadów, zawiera także potwierdzenie, że oprócz ołowiu w transporcie znajdowało się także ok. 2% papieru. Oznacza to więc, że w kontenerze znajdował się oprócz złomu ołowiu także karton, tak więc odpad ten nie mógł być zaklasyfikowany jako złom czystego ołowiu. Także opinia huty B. Sp. z o.o. która stwierdza, że zaklasyfikowanie przewożonego złomu ołowiu pokablowego jako mieszaniny makulatury i złomu ołowiu jest z gruntu niewłaściwe i bezzasadne nie ma mocy wiążącej właściwe organy w zakresie klasyfikacji odpadów.

7. Przepisy rozporządzenia nr 1013/2006, a zwłaszcza art.28 tego aktu wskazują wyraźnie, że wiodąca rola w Unii Europejskiej w zakresie kwalifikacji odpadów została powierzona właściwym organom wysyłki i miejsca przeznaczenia odpadów. Klasyfikacja przedmiotowych odpadów została przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez GIOŚ i zakończonego postanowieniem z 2010 r.

8. W obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym WIOŚ i GIOŚ są związane merytorycznym rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu GIOŚ z 2010 r., a w szczególności ustaleniem, że przedmiotem wysyłki była mieszanina odpadów złomu ołowiu i kartonu oraz, że jej wywóz z Polski do I. był nielegalny. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, zarówno na szczeblu WSA, jak i NSA (Postanowienie NSA II OSK 1925/09 z dnia 1 marca 2010 r.) postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ma prejudycjalne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W związku z tym organ I instancji nie był zobligowany do zbadania czy przedmiotem transportu był sam złom ołowiu czy mieszanina odpadów złomu ołowiu i kartonu, ponieważ zostało to już rozstrzygnięte w postanowieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...].10.2010 r. Dlatego też przedstawione przez Stronę argumenty nie mogły być uwzględnione w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary.

9. Jak stwierdzono w odwołaniu zarówno w Unii Europejskiej, jak i w Polsce nie obowiązują obecnie jednoznaczne normy, określające dopuszczalną ilość zanieczyszczeń jakie mogą występować w ołowiu aby móc złom ten klasyfikować jako czysty ołów. Jak słusznie zauważa skarżąca, rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 6 kwietnia 1998 r. w sprawie określenia listy odpadów, których przywożenie z zagranicy nie wymaga zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska już nie obowiązuje i w związku z tym zasada, że złom ołowiu o zawartości zanieczyszczeń niemetalicznych nie większej niż 3 % może być przywożony z zagranicy bez zezwolenia GIOŚ nie ma umocowania w Polskim prawie. Należy także zauważyć, że jak sama nazwa rozporządzenia wskazuje, dotyczyło ono listy odpadów przywożonych do kraju, a nie wywożonych za granicę. Brak norm nie zwalnia jednak firmy od obowiązku właściwej klasyfikacji wysyłanego za granicę odpadu. Mając tego świadomość spółka D. S.A. powinna tym bardziej dołożyć należytych starań aby wywozić do I. czysty, nie zanieczyszczony innymi substancjami, złom ołowiu.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] października 2012 r., zarzucając jej naruszenie:

– art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszaniu odpadów (Dz. U. nr 124, poz. 859, z późn. zm.) w związku z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów z związku z pkt 19 preambuły w związku z ustępem wprowadzającym załącznik III w związku z art. 2 pkt 8 tego rozporządzenia przez zaakceptowanie nałożenia kary na skarżącą w sytuacji, gdy nie była ona zobowiązana do dokonania zgłoszenia wywozu odpadów;

– art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez zaakceptowanie wymierzenia skarżącej dotkliwej kary finansowej mimo braku jakiegokolwiek zawinienia w działaniach skarżącej;

– art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez zaakceptowanie możliwości podwójnego ukarania skarżącej za ten sam czyn, to jest raz przez wymierzoną karę administracyjną oraz drugi raz w trybie ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. z.2012 r., poz. 768) w sytuacji, gdy nawet jeśli uznać, że skarżąca nie wypełniła obowiązku zgłoszenia wywozu odpadów, to wynikało to wyłącznie z nieokreśloności przepisów regulujących ten obowiązek;

– art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej "k.p.a.") przez: a) niewyjaśnienie, czy przemieszczane odpady były w istocie niezanieczyszczonym ołowiem, czy mieszaniną ołowiu, b) pominięcie ekspertyzy oraz opinii przedstawianych przez skarżącą, c) uznanie że organy I i II instancji były związane postanowieniem z 2010 r., d) oznaczenie decyzji nieczytelną datą;

– art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie przez GIOŚ umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

– art. 138 § 1 pkt 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Skarżąca nie miała obowiązku dokonania zgłoszenia wysłania odpadów, ponieważ przedmiotem wysyłki był wyłącznie złomu ołowiu. Nawet jeśli złom ten zawierał minimalne ilości kartonu, nie oznacza to, że stanowił mieszaninę ołowiu z kartonem. Nie jest możliwe istnienie w przyrodzie substancji niezanieczyszczonych. Stopień zanieczyszczenia odpadów przesyłanych przez skarżącą jest powszechnie akceptowany, jako nieprowadzący do traktowania odpadów jako mieszaniny.

2. Niedopuszczalne jest instrumentalne nakładanie kary na skarżącą w sytuacji, gdy działała ona w sposób obiektywnie staranny i dążyła do pełnej realizacji swoich obowiązków. Nawet gdyby uznać, że skarżąca dokonała błędnej kwalifikacji odpadów, byłoby to działanie usprawiedliwione i podyktowane uzasadnionym przekonaniem.

3. W związku z faktem, że działanie skarżącej było niezawinione, nie można było – w sposób automatyczny – nałożyć na skarżącą represyjnej i dotkliwej kary finansowej. W niniejszej sprawie skarżąca może ponosić odpowiedzialność za popełniony czyn zarówno na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, jak i ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Dochodzi więc do możliwości podwójnego ukarania za ten sam czyn.

4. Przepisy przewidujące ukaranie skarżącej są niejasne. Nie ma bowiem w porządku prawnym precyzyjnej normy, dotyczącej klasyfikacji ołowiu jako zanieczyszczonego lub niezanieczyszczonego.

5. W związku z powyższym, art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

6. GIOŚ nie wyjaśnił, czy wysyłane odpady stanowiły mieszaninę ołowiu i kartonu. Nie powołał na tę okoliczność biegłego.

7. Bezpodstawnie GIOŚ pominął opinię huty B. Sp. z o.o. z dnia 10 listopada 2010 r. oraz ekspertyzę Fundacji M. z dnia 21 lutego 2011 r.

8. Nie istnieje przepis, z którego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wywóz odpadów bez wymaganego zgłoszenia, wynikałoby związanie organów administracji publicznej postanowieniem z 2010 r. Związanie postanowieniem z 2010 r. ograniczałoby prawo skarżącej do obrony. Nawet gdyby uznać, ze organy administracji publicznej są związane postanowieniem z 2010 r., to i tak powinny samodzielnie ocenić przesłanki nałożenia kary na skarżącą, w postaci: braku zawinienia, nieokreśloności obowiązków, starannego działania skarżącej.

V. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ administracji publicznej wskazał, że:

1. Wraz z odwołaniem od decyzji z 2011 r. nie wpłynęły żadne dodatkowe dokumenty oraz nie zaistniały nowe okoliczności w sprawie.

2. W związku z powyższym, GIOŚ ocenił materiał dowodowy zebrany przez Wojewódzkiego Inspektora.

3. Wojewódzki Inspektor powiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań. Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GIOŚ prowadzi do następujących wniosków.

1. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (drugiej instancji GIOŚ) nakłada na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takie zgłoszenie jest wymagane zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł.

2. Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy orzekając w przedmiocie wymierzenia na podstawie art.32 ust.2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów skarżącej kary, WIOŚ i GIOŚ były związane ostatecznym postanowieniem GIOŚ z [...] października 2010 r., wydanym na podstawie art.25 ust.1 przywołanej ustawy w związku z art.24 rozporządzenia nr 1013/2006, w którym to postanowieniu przedmiot wysyłki został zakwalifikowany jako odpady w postaci mieszaniny złomu ołowiu oraz kartonu, niesklasyfikowane na żadnej z list, stanowiących załączniki do rozporządzenia nr 1013/2006. W ocenie Sądu związanie takie miało miejsce.

3. Wprawdzie trafnie podniosła skarżąca, że w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawarto regulacji, stwierdzającej takie związanie wprost, niemniej wynika ono jednoznacznie z przewidzianej w tej ustawie konstrukcji prawnej systemu zapobiegania nielegalnemu transgranicznemu przemieszczaniu odpadów.

4. Zgodnie z art.25 ust.1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa:

1) zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady,

2) odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów

- w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni.

5. Przepis ten reguluje postępowanie administracyjne w przedmiocie zastosowania instrumentów administracyjnych, mających na celu odwrócenie skutków nielegalnego, transgranicznego przemieszczenia odpadów. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie tych instrumentów pociąga za sobą dolegliwe konsekwencje dla podmiotu wysyłającego lub odbierającego przesyłkę (nałożenie daleko idących zobowiązań w przedmiocie zagospodarowania odpadów). Dopuszczalność zastosowania tych instrumentów jest zatem wprost uwarunkowana przesądzeniem, że przedmiotem kwestionowanej przesyłki są odpady. Przesądzenie tej kwestii przez właściwy organ na podstawie zebranego materiału dowodowego, jest w tej sytuacji zasadniczym elementem postępowania, o którym mowa w art.25 ust.1 ustawy. Postępowanie to prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach k.p.a., w konsekwencji czego w oczywisty sposób strona, której postępowanie dotyczy, dysponuje szeregiem gwarancji procesowych, zapewniających jej czynny udział w tym postępowaniu, w tym w szczególności może powoływać dowody na okoliczność tego, że przedmiot przesyłki nie stanowi odpadów. Co istotne, postępowanie regulowane art.25 ust.1 ustawy ma charakter dwuinstancyjny (29 ustawy). Na zasadach ogólnych mają do niego również zastosowanie przepisy k.p.a., dotyczące postępowań nadzwyczajnych (art.145, art.156 k.p.a.).

6. Całkowicie odrębny od wskazanego wyżej postępowania byt prawny i charakter ma postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przemieszczenia odpadów (rozdział 9 ustawy, przepisy art.32 – 35). Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie wymiaru kary w oparciu o ocenę przez organ szkodliwości ujawnionego nielegalnego przemieszczenia odpadów. Zgodnie bowiem z art.34 ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006.

7. Pomimo wspomnianego już braku dosłownego stwierdzenia przez ustawodawcę, że postanowienie wydane na podstawie art.25 ust.1 ustawy wiąże, w szczególności w zakresie uznania przesyłki za odpady, organu orzekającego w przedmiocie wymierzenia kary, zależność taka wynika jednoznacznie z przesłanek logicznych, systemowych i celowościowych. W ocenie Sądu rażąco niekonsekwentne byłoby bowiem założenie, aby ocena tej samej kwestii faktycznej (tj. ocena, czy dana substancja lub materiał jest odpadem, czy też nie) w oparciu o te same przepisy prawa materialnego (tj. przepisy ustalające kryteria kwalifikacji danej substancji lub materiału za odpad) była dokonywana w sposób całkowicie od siebie niezależny w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie tej samej ustawy. Powyższe należałoby zakwalifikować jako dublowanie się kompetencji organów, które niezależnie od zasadniczych zastrzeżeń natury doktrynalnej, niosłoby za sobą oczywiste ryzyko wprowadzania do obrotu prawnego rozstrzygnięć ze sobą sprzecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1566/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1559/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Stanowczego podkreślania wymaga, że powyższa okoliczność nie stanowi przeszkody do tego, aby na etapie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, prowadzący je organ, nawet przy braku w tym zakresie żądania strony, rozważył z urzędu zasadność podjęcia działań, zmierzających do wszczęcia w stosunku do postanowienia wydanego na podstawie art.25 ust.1 ustawy postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym, w tym w szczególności w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W tym kontekście nie tylko za dopuszczalne, ale wręcz za pożądane należałoby uznać, że w sytuacji, w której orzekający w przedmiocie wymierzenia kary w I instancji wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a w drugiej instancji GIOŚ, stwierdzając wysokie prawdopodobieństwo obarczenia postanowienia kwalifikowaną wadą prawną (w szczególności rażąco wadliwym, tj. dokonanym z rażącym naruszeniem przepisów prawa zakwalifikowaniem przesyłki jako odpadu), podejmuje właściwe kroki w celu spowodowania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia (na etapie I instancji - inspektor wojewódzki, występując do właściwego w sprawie GIOŚ o rozważenie wszczęcia tego postępowania z urzędu, na etapie II instancji – GIOŚ, wszczynając to postępowanie wraz z zawieszeniem, na zasadzie art.97 par.1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie wymierzenia kary).

W świetle powyższych uwarunkowań uznać należy, że system instrumentów ochrony przed nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem przewidujący:

1) stadium uregulowane w art.25 ust.1 ustawy, w którym dochodzi do rozstrzygania, czy zakwestionowana substancja, czy materiał jest odpadem w świetle właściwych przepisów prawa materialnego, a w razie zakwalifikowania zakwestionowanej substancji, czy materiału jako odpadów, do nałożenia na stronę przewiedzianych w tym przepisie obowiązków - postępowanie w tym przedmiocie toczy się z poszanowaniem wszystkich gwarancji procesowych strony, w tym w szczególności gwarancji dwuinstancyjności postępowania,

2) stadium uregulowane w rozdziale 9 ustawy, w którym dochodzi do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przemieszczenia odpadów – organy orzekające w tym przedmiocie są związane ustaleniem w przedmiocie zakwalifikowania zakwestionowanej substancji, czy materiału jako odpadów, dokonanym w orzeczeniu wydanym na podstawie art.25 ust.1 ustawy (ma ono zatem charakter prejudykatu w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary) – w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary nie prowadzi się w związku z powyższym odrębnych ustaleń w tym zakresie, a wyłącznie ocenia stopień szkodliwości przemieszczenie (według kryteriów wskazanych w art.34 ustawy) i stosownie do stopnia tej szkodliwości wymierza wysokość kary (w przedziale wskazanym w przepisie),

umożliwia skuteczne i sprawne zapewnianie tej ochrony z pełnym poszanowaniem interesu prawnego zainteresowanych stron.

8. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że orzekając na podstawie art.32 ust.2 ustawy w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary GIOŚ był związany własnym postanowieniem z 2010 r. W postanowieniu tym stwierdzono, że przedmiotem przesyłki, której dotyczy niniejsza sprawy był odpad, stanowiący mieszaninę kartonu z ołowiem. Zasadnie uznał w związku z powyższym GIOŚ brak podstaw do ponownego badania charakteru kwestionowanej przesyłki, w szczególności w oparciu o przedłożone przez skarżącą opinie i ekspertyzy.

9. Podkreślić należy, że w świetle uregulowań ustawowych dopuszczalność pociągnięcia danego pomiotu do odpowiedzialności administracyjnej, przewidzianej w art. 32 ust. 2 ustawy, nie jest uzależniona od wykazania winy tego podmiotu (ma zatem inny charakter niż odpowiedzialność karna). Przesłanką do wymierzenia w tym trybie sankcji jest wyłącznie stwierdzenie przez organ zaistnienia określonego zdarzenia (przemieszczenia odpadów nie spełniających określonych wymagań proceduralnych).

10. Skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej, a wspomnianych już wcześniej środków prawnych, umożliwiających kwestionowanie postanowienia GIOŚ z dnia [...] października 2010 r., wydanego na podstawie art.25 ust.1 ustawy, tj. możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie, ewentualnie jego wzruszenia w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (art.145, 156 k.p.a.). W konsekwencji rezygnacji przez skarżącą z obrony swoich praw w tym trybie postanowienie GIOŚ było wiążące przy wymierzeniu kary. Argument skarżącej, że rezygnacja z wniesienia zażalenia na postanowienie z 2010 r. była podyktowana względami ekonomicznymi (wszczęcie procedury zażaleniowej wiązałoby się z koniecznością ekonomicznie nieopłacalnego składowania zakwestionowanej przesyłki za granicą), jest bez wątpienia z życiowego punktu widzenia istotny, niemniej nie może stanowić przesłanki do skutecznego uchylenia się skarżącej od konsekwencji zaistniałego zaniechania.

11. Za okoliczność istotną, w kontekście stanowiska skarżącej, że kwestionowana przesyłka w oczywisty sposób nie stanowiła odpadów, uznać należy fakt, że niekorzystna dla skarżącej ocena przesyłki została zgodnie podzielona przez właściwe organy administracji trzech krajów: wysyłki (P.), tranzytu (H.), przeznaczenie (I.). Jednocześnie nie ma podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z 2010 r. GIOŚ dokonał rażąco wadliwych ustaleń faktycznych poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu opinii biegłego. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska są bowiem organami posiadającymi specjalistyczną wiedzę z zakresu odpadów, w związku z czym upoważnione są do samodzielnego (bez potrzeby każdorazowego odwoływania się do opinii biegłych) dokonywania ustaleń faktycznych.

12. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu opadów jest nietrafny, bo nie dotyczy rzeczywistego naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a tylko "zaakceptowania możliwości podwójnego ukarania". Taka sytuacja nie miała miejsca w omawianej sprawie. Skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru actio popularis, ponieważ, jak wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do jej wniesienia jest tylko ten, kto ma w tym interes prawny.

13. Sąd nie podziela stanowiska skargi odnośnie niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, mającej wynikającej z ich niejasności. W ocenie Sądu przepisy te charakteryzują się dostatecznym stopniem precyzji.

14. Zarzut oznaczenia zaskarżonej decyzji nieczytelną datą nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Nawet gdyby rzeczywiście egzemplarz decyzji, doręczony skarżącej, zawierał nieczytelną datę, nie miałoby to wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 16 października 2012 r., co umożliwiło skarżącej skuteczne wniesienie skargi do Sądu. Nieczytelność daty nie wpłynęła zatem na treść rozstrzygnięcia, jak też uniemożliwia skarżącej skorzystania z przysługujących jej środków prawnych.

15. Również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. nie jest zasadny. W toku kontrolowanego postępowania skarżąca skorzystała bowiem z możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Orzekając w sprawie, GIOŚ oparł się wyłącznie na znanym skarżącej w całości, materiale dowodowym zebranym przez WIOŚ w postępowaniu pierwszo instancyjnym, w którym to postępowaniu skarżąca została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W tej sytuacji brak analogicznego zawiadomienia skarżącej na etapie postępowania odwoławczego nie wpłynął na jej wynik.

X. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.