Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 892/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lutego 2023 r. (sygn. akt IV SAB/Po 131/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w pkt 1 zobowiązał Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. (dalej "Dyrektor Okręgowy SW" lub "organ") do rozpatrzenia wniosku M. S. (dalej "skarżący") z 3 września 2022 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; w pkt 2 w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wskazując na art. 151 p.p.s.a. oddalił w pozostałym zakresie skargę.

W treści uzasadnienia wyjaśniono, że skarżący pismem z 3 września 2022 r. wystąpił do Dyrektora Okręgowego SW o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii pisma – dokumentu wytworzonego przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. – skierowanego m.in. do Pana", prosząc o przesłanie wskazanej informacji w formie kserokopii dokumentów.

Pismem z 13 września 2022 r., doręczonym 20 września 2022 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, wyjaśniając, że żądane dane nie posiadają charakteru informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), ponieważ wnioskowana dokumentacja została sklasyfikowana jako tzw. dokument wewnętrzny. Pobocznie, organ powołując się na posiadane z urzędu informacje, że skarżący wielokrotnie składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej kierowane do jednostek organizacyjnych SW, a następnie składał skargi na bezczynność tychże podmiotów, powołał się na nieuprawnione wykorzystywanie prawa do informacji publicznej, co na gruncie przesłanek u.d.i.p. również uprawniało do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem sprzeciwiało się to celowi wspomnianej ustawy.

Następnie pismem z 21 września 2022 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego SW w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 3 września 2022 r. w zakresie nieudostępnionej informacji publicznej, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW wniósł o oddalenie skargi w całości. Stwierdzono, że skarżący uzyskał w terminie wynikającym z przepisów u.d.i.p. odpowiedź na swój wniosek, mimo że wnioskowana informacja nie została udostępniona, ponieważ nie stanowi informacji publicznej. Organ nie zanegował faktu, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a jedynie to, że żądana informacja nie mieści się w definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. Podtrzymane zatem zostało stanowisko wyrażone w uprzednio udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z argumentacją, że wnioskowany dokument ma charakter dokumentu wewnętrznego, który służy wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami oraz określa zasady i terminy realizacji obowiązków służbowych, a powstaje na etapie przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, tym samym zobowiązał Dyrektora Okręgowego SW do rozpatrzenia wniosku skarżącego we wskazanym w sentencji terminie. Przedstawiając charakterystykę skarg na bezczynność organów w oparciu o przepisy p.p.s.a oraz postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. i koncentrując się na problemie dotyczącym tzw. dokumentów wewnętrznych, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego i stanowi informację publiczną, co oznacza, że wniosek powinien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu meriti, jeżeli pismo Dyrektora Generalnego SW adresowane jest do dyrektorów podległych mu jednostek to z uwagi na jego treść zawiera informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. i może stanowić informację publiczną, udostępnianą na zasadach określonych w tej ustawie. Skoro bowiem organ należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach organu - są informacją publiczną. Za taką koncepcją przemawiać ma treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.

Jak dalej kontynuował WSA, wnioskowane pismo Dyrektora Generalnego SW stanowi oficjalne stanowisko tego organu, a ponadto jest to stanowisko wyrażone "na zewnątrz", albowiem jego adresatem są podległe mu jednostki. Nie jest to materiał roboczy, pomocniczy, potencjalnie pomocny do przedstawienia wiążącego stanowiska. Nie można zatem tego rodzaju informacji uznać za dokument wewnętrzny. Skoro organ wytworzył przedmiotowe pismo, czy też znajduje się ono w jego posiadaniu i obowiązuje funkcjonariuszy oraz pracowników to informację publiczną stanowi także informacja o obowiązywaniu takiego aktu oznaczonego konkretnym znakiem i nazwą. Tymczasem Dyrektor Okręgowy SW nie wskazał, jaki to konkretnie dokument, uniemożliwiając w ten sposób ocenę jego rzeczywistego charakteru. Nie jest wystarczające gołosłowne stwierdzenie organu, że żądana przez skarżącego informacja stanowi dokument wewnętrzny.

Z tych wszystkich względów uznano, że organ pozostawał w bezczynności, stąd Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie zgadzając się natomiast z wydanym rozstrzygnięciem, zostało ono zaskarżone w całości przez Dyrektora Okręgowego SW skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokowi zarzucono:

1) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek skarżącego z 3 września 2022 r. dotyczy informacji publicznej, podczas gdy z treści wniosku skarżącego i stanowiska organu wynika, że żądane informacje mają charakter wyłącznie wewnętrzny i nie zawierają danych publicznych, które mogłyby zostać przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej;

- art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na zaakceptowaniu poglądu, że każda informacja wytworzona, przetworzona lub znajdująca się w posiadaniu władz publicznych to informacja publiczna, co skutkowało uznaniem, że informacja o której udostępnienie wnosi skarżący obejmuje dane publiczne w sytuacji, gdy mają charakter wyłącznie wewnętrzny i nie można ich w świetle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. uznać za informację publiczną, do której udostępnienia organ mógł być zobowiązany.

2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja, której udzielenia skarżący żąda od organu, stanowi informację publiczną w sytuacji, gdy treść żądanej informacji nie stanowi informacji publicznej w kontekście zarówno wniosku skarżącego jak i stanowiska organu co skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem bezczynności organu i przyjęciem, że organ miał obowiązek rozpoznać wniosek w trybie u.d.i.p., tj. przekazać wnioskowaną informację bądź wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co miało bezpośredni wpływ na wydanie w sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy wystarczające i prawidłowe były działania dotychczas podjęte przez organ, tj. pisemne poinformowanie skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosku z uwagi na fakt, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na dowolnym ustaleniu, że żądana informacja sporządzona została przez organ w formie dokumentu obejmującego dane publiczne w sytuacji, gdy z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, zgromadzone w formie dokumentu innego aniżeli wewnętrzny lub stanowiły stanowisko wyrażone przez organy władzy publicznej, a nadto aby zawierały one dane publiczne i stanowiły informację publiczną, gdyż mają charakter wyłącznie wewnętrzny, co niewątpliwie miało wpływ na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego i dopuścił się w tym zakresie bezczynności;

- w konsekwencji uchybień zawartych w powyższych zarzutach – naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna podlegać oddaleniu z uwagi na to,

że nie dotyczyła informacji publicznej, z wyżej opisanych przyczyn, co miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto zażądano zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną organu o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez drugą ze stron, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z kolei z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia czy wnioskowane o udostępnienie przez skarżącego pismo Dyrektora Generalnego SW stanowi informację publiczną i tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że na tak postawione pytanie należy udzielić twierdzącej odpowiedzi. Należy zauważyć, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oscylują w zasadzie wokół jednej kwestii, tj. przyporządkowania charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji, co uprawnia do ich łącznego rozpoznania. Uwzględniając zatem przedstawioną wyżej istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy stwierdzić, że powinny być ocenione łącznie.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczają zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępnienia informacji publicznej. Pierwszą kategorię określają podmioty zobowiązane do udostępnienia danej informacji publicznej, które wskazane zostały w art. 4 u.d.i.p. Na gruncie analizowanego przypadku za bezsporne uznać należy, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. do którego skarżący złożył wniosek wpisuje się w krąg podmiotów zobligowanych do udostępnienia informacji publicznej, co jak słusznie zauważył WSA potwierdza przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Do rozważenia pozostaje zatem ustalenie czy wnioskowane przez skarżącego pismo wpisuje się w zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazany akt prawny w art. 1 ust. 1 stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Tym samym, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności tych, które wymienione zostały w art. 6 u.d.i.p. Przy czym zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany wspomnianym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Wyżej wymienione przepisy u.d.i.p. stanowią konsekwencję ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która gwarantuje dostęp do informacji o sprawach publicznych. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP ogólną zasadą jest udostępnianie informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 wyjaśnił, że "w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane, w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko".

Mając na uwadze powyższe, nadmienić należy, że wprawdzie organ udzielając odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek dochował terminu wynikającego z przepisów u.d.i.p., jednakże wnioskowane dane zakwalifikował jako tzw. dokument wewnętrzny, pozwalający na zwolnienie z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Założenie poczynione przez organ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędne. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego.

Wspomniany brak odwołania do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11). Kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów.

Mając na uwadze wyżej przedstawioną krytykę doktrynalną pojęcia "dokumentu wewnętrznego" należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że każdorazowe powołanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji. Nie wystarcza samo odwołanie się do tego pojęcia i wyjaśnienia stronie, że żądany dokument ma cechy dokumentu wewnętrznego. Innymi słowy, to nie podmiot domagający się dostępu do określonego dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu ma wykazać cechy żądanej informacji jako informacji publicznej, lecz organ, który uznaje, że posiadany i wytworzony przez niego dokument takiej cechy nie spełnia. Biorąc pod uwagę powyższe, należy zauważyć, iż organ w treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi nie wskazał żadnej cechy dotyczącej żądanego pisma, która mogłaby go zakwalifikować jako dokument wewnętrzny. Poza odwołaniem się do stanowiska judykatury w zakresie dokumentu wewnętrznego Dyrektor Okręgowy SW nie przedstawił żadnego racjonalnego argumentu umożliwiającego ocenę, iż treść wnioskowanego pisma mogłaby zostać zakwalifikowana jako dokument wewnętrzny. Innymi słowy organ nie wyjaśnił jakie kryteria determinowały wskazane pismo, że oceniono je jako dokument wewnętrzny. Dopiero Sąd pierwszej instancji opisując w uzasadnieniu skarżonego wyroku treść przedmiotowego pisma Dyrektora Generalnego SW, słusznie uznał, że co najmniej część informacji w nim zawartych stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji wskazał: "Przedmiot wniosku stanowiło pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 26 kwietnia 2022 r. skierowane do wszystkich Dyrektorów Okręgowej Służby Więziennej, do wszystkich Dyrektorów Aresztów Śledczych i Komendantów COSSW w Kulach, Popowie, Suchej i Komendanta ODKSW w Olszanicy. W piśmie tym przedstawione są m.in. instrukcje postępowania dla Funkcjonariuszy SW, informacje o szkoleniach i naborze nowych pracowników, o zmianach legislacyjnych (zaostrzenie kary za napaść na funkcjonariusza, nowe regulacje dotyczące korzystania przez osadzonych z telefonów, postępowanie w sprawie skarg osób pozbawionych wolności). Zatem przynajmniej część instrukcji zawartych we wnioskowanym piśmie może dotyczyć ustawowych obowiązków czy uprawnień osadzonych (np. nowe regulacje dotyczące korzystania przez osadzonych z telefonów, pouczenie osoby pozbawionej wolności o konsekwencjach prawnych za czynną napaść na funkcjonariusza, zasady postepowania w stosunku do tzw. "niebezpiecznych osadzonych" itp.), jako że w swej treści zawierają informacje we wspomnianym powyżej rozumieniu. Zatem taką informację o takich dokumentach należy zakwalifikować jako informację publiczną, zwłaszcza gdy została wytworzona i znajduje się w posiadaniu organu".

Ustalony w tym zakresie przez Sąd meriti stan faktyczny sprawy tj. treść pisma, to czego ono dotyczy i co ono zawiera, nie został podważony przez organ, co prowadzi do wniosku, że dokonana ocena i kwalifikacja wnioskowanej przez skarżącego informacji jako informacji publicznej okazała się prawidłowa. Należy także podzielić zapatrywania WSA, że analizowane pismo przygotowane zostało przez organ administracji publicznej – Dyrektora Generalnego SW i zaadresowane do podmiotów mu podległych, tj. Dyrektorów Okręgowych SW i Komendantów COSSW oraz ODKSW, co przemawia za jego uznaniem jako ostatecznej i zarazem oficjalnej wersji, prezentującej ostateczne stanowisko na daną sprawę wyrażonego "na zewnątrz". W konsekwencji informacje zawarte w rzeczonym piśmie, skoro wchodziły w zakres kompetencji Dyrektora Generalnego SW to tym samym stanowiły informacje publiczne, które należało udostępnić.

Wszystkie wyżej opisane okoliczności doprowadziły do przekonania, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego nie mogły zostać uznane za skuteczne. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł w sentencji.