Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2284/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. R. – B. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. R. – B. i A. K. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "GINB", "organem II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. R.-B. i A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], znak: [...].; stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...].

Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie PINB w Ł. prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy budynku letniskowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości M.; na terenie Ośrodka Wczasowego "[...]".

W następstwie powyższego postępowania, organ postanowieniem z dnia

[...] września 2008 r. nr [...], znak: [...] wstrzymał rozpoczęte roboty budowlane i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po ich przedłożeniu, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], znak: [...] organ powiatowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

Po uiszczeniu ww. opłaty, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], znak: [...] PINB w Ł. zatwierdził projekt budowlany oraz nałożył na E. R.-B. i A. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego konstrukcji drewnianej na działce w miejscowości M., gm. S., na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]", nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], znak: [...][...] WINB uchylił ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/09 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd uznał, że organ powiatowy nie poddał analizie oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod kątem jego prawdziwości.

Następnie PINB w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny oraz nałożył na E. R.-B. i A. T. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego konstrukcji drewnianej na działce w miejscowości M., gm. S., na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]", nr ewid. [...].

W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...][...] WINB stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji PINB w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ powiatowy nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku WSA w Warszawie, gdyż nie ustalił, czy E. R.-B. i A. K. rzeczywiście posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W sprawie została ponadto wydana decyzja z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], gdzie GINB utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2015 r.

E. R.-B. i A. K. wnieśli skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję GINB z dnia [...] września 2015 r.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2920/15, uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2015 r., oraz poprzedzającą ją decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2015 r.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 84/17, NSA odrzucił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2016r. W uzasadnieniu wskazano, że "wobec uchylenia przez Sąd I instancji, mocą zaskarżonego wyroku, obu decyzji organów, zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu przez organ I instancji. W toku tego postępowania, (...) organy zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną Sądu I instancji zawartą zarówno w wyroku z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/09, jak i w zaskarżonym wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2920/15. W pierwszej kolejności organy winny więc zbadać, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodne z prawem to jest z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jest oświadczenie skarżących, złożone w toku postępowania legalizacyjnego, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem z akt sprawy to nie wynika. W aktach sprawy znajdują się jedynie umowy Nadleśnictwa z Ośrodkiem wypoczynkowym, lecz nie z inwestorami, którzy popełnili samowolę (...) Od wyniku tego badania zależy bowiem ocena, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa (...)".

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], wydaną w związku z ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r., [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]

E. R.-B. i A. Ko. złożyli w terminie odwołanie od ww. decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2018 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał m. in. na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r., zapadłym w przedmiotowej sprawie uznał, iż "zalegalizowanie samowoli budowlanej bez posiadania przez stronę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane), winno być ocenione jako rażące naruszenie prawa".

W ocenie GINB decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 i 77§ 1 k.p.a. poprzez niewystarczające przeprowadzenie przez PINB w Ł. postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji rażącym naruszeniem art. 49 ust. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie pomimo braku legitymowania się przez Skarżących prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pozostawienie w obrocie prawnym ww. decyzji PINB w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. rodzi zatem skutki społeczno-ekonomiczne nie do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż rozstrzygnięcie zatwierdzające projekt budowlany, przedłożony przez inwestorów nieposiadających prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nakładające na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zostanie zaakceptowane.

Mając ww. okoliczności na względzie, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia[...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], znak: [...].

GINB uznał ponadto, iż pozostałe zarzuty podniesione przez E. R. – B. oraz A. K. w odwołaniu z dnia 18 czerwca 2018 r. pozostawały bez wpływu na ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. R. – B. oraz A. K. domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organom naruszenie:

1. art. 7. 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające m.in. na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, nieuwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy, nieuwzględnieniu słusznego interesu stron doprowadzając do utraty zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło, do bezpodstawnego stwierdzenia, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]-07-2010 r. ([...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności;

2. art. 16 k.p.a., polegające na uchyleniu ostatecznej decyzji pomimo braku ku temu przesłanek w przedmiotowej sprawie;

3. art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w zapadłym w niniejszej sprawie orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podczas gdy zgromadzony w postępowaniu legalizacyjnym materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do dokonania rozstrzygnięć w kwestiach wskazanych przez Sąd, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu i to w sposób rażący - skutkujący nieważnością wydanej decyzji administracyjnej;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa, które mogłoby zostać uznane za "rażące" w znaczeniu wskazanym w tym przepisie;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały przesłanki do jej uchylenia w całości;

6. inne naruszenia wskazane w uzasadnieniu skargi.

W ocenie skarżących przy ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń w zakresie wskazanym w wyroku Sądu. Organ ten na podstawie zgromadzonego materiału prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość ustalił, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorzy posiadali.

Jednakże w ocenie skarżących, organ administracyjny błędnie ustalił, iż stroną umów zawieranych ze Skarbem Państwa - Nadleśnictwo S. zawartą w dniu [...] sierpnia 2007 r., jak również zawieranych w dniu [...] listopada 1999 r., [...] listopada 2005 r. był Zarząd Ośrodka "[...]" reprezentowany przez Panią A. B. oraz Pana R. K." (umowa z 2007 r. podpisana przez R. K.), jednocześnie stwierdzając, iż powoływanie się na wskazane umowy przez skarżących z uwagi na to, iż nie byli ich stroną są bezzasadne, może jedynie świadczyć o błędnej interpretacji prawa cywilnego przez organ dokonujący przedmiotowych ustaleń. Po analizie treści przedmiotowych umów - czego organ nie dokonał- jednoznacznie wynika, iż osoby podpisujące umowy z właścicielem nieruchomości Skarbem Państwa - Nadleśnictwem, mogły jedynie działać w imieniu oraz na rzecz osób fizycznych udzielających im upoważnienia do działania w ich imieniu - pełnomocnictwa.

Według skarżących, pomimo, błędnego oznaczenia strony w komparycji umów nie budzi wątpliwości, kto był stroną umowy - wydzierżawiającym/wynajmującym/, dzierżawcą/najemcą - oraz że stosunek prawny został nawiązany między Skarbem Państwa a osobami fizycznymi reprezentowanymi przez R. K. oraz A. B. (czy też R. K. działającego samodzielnie). Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego umowy cywilnoprawne mogą być zawierane jedynie przez osoby posiadające pełną zdolność do czynności prawnych "zarząd ośrodka [...]" (czy też "ośrodek [...]") nie posiadał zdolności do czynności prawnych. Również nie można uznać, iż umowy te z uwagi jedynie na błędne oznaczanie stron w komparycji były nieważne bądź bezskuteczne. Żadna ze stron zawartych umów nie kwestionowała ich ważności/skuteczności, a umowy były wykonywane zgodnie z ich treścią.

Wobec wszystkich wskazanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skarżący uznali, iż w ich ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa, w tym naruszenia art. 153 p.p.s.a., a tym bardziej do naruszenia, które mogłoby zostać uznane za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie istniały więc żadne przesłanki, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji PINB.

Według skarżących organ administracji nie wykazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy ostateczna decyzja PINB w sposób oczywisty i bezsporny jest sprzeczna z obowiązującymi i przepisami prawa, jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w i praworządnym państwie prawa oraz że waga rzekomego naruszenia prawa przez organ i wydający decyzję jest znacznie większa niż zasada stabilności ostatecznej decyzji tj. nie wykazał, iż posiada ona cechy rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożeniu na E. R.-B. i A. K. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego na nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...] w miejscowości M.; na terenie Ośrodka Wczasowego "[...]".

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Ł. Nr [...] z [...] lipca 2010r. była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu , który wyrokiem z dnia 8 listopada 2016r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 2920/15 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015r. oraz poprzedzającą decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru budowlanego Nr [...] z [...] lipca 2015r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji organu powiatowego Nr [...].

Organy wydające ponownie rozstrzygniecie w postępowaniu nadzorczym były wiec związane ocena prawna wyrażoną przez Sąd w przywołanym wyroku.

Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W wyroku z dnia 8 listopada 2016r. Sąd zwrócił uwagę na związanie organów wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 508/09 z dnia 27 maja 2009 r., którym Sąd oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany oraz nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie opisanego powyżej samowolnie rozbudowanego budynku. W wyroku tym Sąd na tle kontrolowanej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu wyraził stanowisko, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wymagana będzie ponowna ocena prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji z uwzględnieniem umów, które wiążą go z właścicielem tej nieruchomości.

W ocenie Sądu kontrolującego decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wykazano kwalifikowanego, rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa – art. 153 p.p.s.a., jakim obarczona jest kontrolowana w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] lipca 2010r.

Sąd wyjaśnił, że przepis art. 153 p.p.s.a., podobnie jak zasady postępowania wyrażone w art. 7, 77, 80 k.p.a., nie daje samoistnej podstawy do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. Są to bowiem przepisy prawa procesowego, które wyznaczają reguły dowodowe. Tylko zatem gdy naruszono te reguły dowodowe i, w następstwie, zastosowano przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie, dopuszczalne jest wyprowadzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zdaniem Sadu organy obu instancji nie rozpoznały nie wykazały, że kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany inwestora w warunkach, w których ten nie dysponował prawem do nieruchomości na cel tej inwestycji, ocenianym przez pryzmat wskazań zawartych w tym przedmiocie w wyroku tutejszego Sądu z 27 maja 2009r. ( VII SA/Wa 508/09).

Dokonując kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018r., zarzut ten , zdaniem Sądu nadal pozostaje aktualny, zwłaszcza z uwzględnieniem nadzwyczajnego charakteru postępowania w którym została wydana.

W pierwszej kolejności organy winny więc zbadać, czy zgodne z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego pozostaje złożone w toku postępowania legalizacyjnego ,oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Szczególnie istotnym pojęciem dla procesu budowlanego jest "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11. Obejmuje ono szeroki zakres uprawnień, od prawa własności i użytkowania wieczystego, przez zarząd, ograniczone prawa rzeczowe (zwłaszcza użytkowanie i służebności gruntowe), do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów. Należy zwrócić uwagę, że umowy te powinny jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane.

Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Należy tutaj zauważyć, że w komentowanym przepisie nie wskazano, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Podobnie jest z innymi ograniczonymi prawami rzeczowymi (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 153/08, publ. LEX nr 509824).

Organ w postępowaniu nadzorczym analizował umowę dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2007r., pomiędzy Skarbem Państwa- Nadleśnictwem S., a zarządem Ośrodka Wczasowego "[...]", podczas gdy samowolna rozbudowa nastąpiła w lipcu-wrześniu 2005r. Tymczasem przedstawiono także umowę dzierżawy z [...] listopada 2005r. Brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny organu w zakresie podmiotu podpisującego tę umowę jako zarząd Ośrodka Wczasowego "[...]". Organ nie ustalił czy podmiot taki istniał w dacie zawarcia umowy i czy miał podmiotowość prawną ( zdolność do czynności prawnych) oraz czy R. K. był upoważniony do zawarcia takiej umowy i w czyim imieniu.

Tymczasem jak podnoszą skarżący , stronami umowy był Skarb Państwa oraz osoby fizyczne ( dzierżawcy- w tym skarżący) reprezentowane na podstawie pełnomocnictwa, którego oryginał jest prawdopodobnie w posiadaniu Nadleśnictwa S. przez R. K. Dopiero wyjaśnienie kto w rzeczywistości zawarł umowę dzierżawy oraz jakie są jej essentialia negotii pozwoli organowi na rzetelne wyjaśnienie prawidłowości złożonego przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dodatkowo zauważyć trzeba ,że organ nie przeanalizował dogłębnie zgody Nadleśnictwa S. wyrażonej w piśmie z dnia 29 listopada 2004r. na powiększenie werandy z zastrzeżeniem ,że miedzy innymi budowa nie może uszkodzić rosnących drzew oraz ,że bloczki lub inne materiały pełniące rolę fundamentów należy ułożyć na ziemi, bez wkopywania...

Jeśli w oparciu o materiał dowodowy organ może bez wątpliwości ustalić, że rozbudowa zarówno co do deklarowanej powierzchni rozbudowy jak technologii posadowienia fundamentów narusza warunki uzyskanej zgody wówczas słuszny okaże się wniosek organu, że zgoda z 29 listopada 2004r. nie może być traktowana jako prawo inwestora do wykonania określonych robót budowlanych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego ponownie rozważy czy decyzja PINB w Ł. Nr [...] z [...] lipca 2010r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa wyczerpującą dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze i nie przesądzając wyniku sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49 ust 4 Prawa budowlanego.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r. poz. 1302).