Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 760/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej z garażem na działce nr [...], ark. 07, obręb U., przy ul. [...] w P., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; ze zm.; dalej K.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; ze zm., dalej: u.p.z.p.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 15 lutego 2016 r. D. K. wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. zawiesił z urzędu, na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Postanowienie to w wyniku zażalenia D. K., postanowieniem SKO w P. z dnia 27 kwietnia 2016 r. zostało uchylone.

Następnie Prezydent Miasta P. w dniu [...] 2016 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku wniesienia odwołania przez D. K., SKO w P. decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno Prezydent Miasta P., po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. K. żądając jej uchylenia i wydania przez Kolegium decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora.

Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia powołało przepisy będące podstawą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Następnie stwierdziło, że organ I instancji orzekając ponownie w niniejszej sprawie nie zastosował się do zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium z 21 lutego 2017 r. Organ odwoławczy uznał za błędne twierdzenia Prezydenta M. P., jakoby planowana inwestycja nie kontynuowała: funkcji zabudowy, linii zabudowy, wysokości o geometrii dachu budynków występujących w obszarze przyjętym do analizy, jak i nie kontynuowała cech zagospodarowania terenu występujących w obszarze przyjętym do analizy. SKO ponownie stwierdziło, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze przyjętym do analizy występuje pojedyncza zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, zlokalizowana przy ul. [...], pozostałe działki są niezabudowane. Skoro zatem w obszarze przyjętym do analizy występuję choć jedna działka zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej, ponownie trudno się zgodzić z twierdzeniem organu I instancji, iż planowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze przyjętym do analizy. Wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nakazało, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji miał na uwadze stanowisko wyrażone powyżej, a także fakt, iż działka sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego, zatem winien - powtórnie - rozważyć, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do rzekomej – wedle organu I instancji – niemożności wyznaczenia linii zabudowy dla nowej zabudowy Kolegium wskazało, że w art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. M.in. z tych względów przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt. 1 w z w. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. To do inwestora należy określenie lokalizacji inwestycji. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Kolegium wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wyjaśnić powyższą kwestię i uwzględnić niniejsze stanowisko.

Odnosząc się do kwestii wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego Kolegium - powołując przepisy § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia - podało, że przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu planowanej inwestycji, szczególnie gdy będzie on tworzył całość urbanistyczną. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Z drugiej strony, w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ winien zawsze wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiej, a nie innej wielkości obszaru analizowanego. Nie można uznać, że dostateczne wyjaśnienie tej kwestii może stanowić stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia. Organ musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy minimalną wielkość obszaru analizowanego (art. 9 K.p.a.). Kolegium wyraziło pogląd, że w zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest ustalenie granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Wyznaczając obszar analizowany organ winien mieć na uwadze zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem potrzeb zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Innymi słowy zgodnie z zasadą z art. 8 k.p.a. w kontekście ustalania obszaru analizowanego, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa, trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o ewentualnym powiększeniu tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak: istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, objęcie obszarem analizy całych działek, a nie ich części. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Kończąc powyższy fragment rozważań SKO wskazało, że są one wiążące dla organu I instancji przy ponownym orzekaniu.

Wreszcie Kolegium stwierdziło, że twierdzenie organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występującego w obszarze przyjętym do analizy nie znajduje poparcia ani w sporządzonej analizie urbanistycznej, ani też w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a także jest niewystarczające dla uznania, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tym bardziej, że jak wynika z załącznika graficznego do decyzji w obszarze analizowanym mieści się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Prezydent M. P. winien wyjaśnić powyższą kwestię, uwzględniwszy powyższe.

Nadto organ II instancji zaznaczył, że zarówno projekt planu miejscowego, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego i nie wiążą organów w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Mogą one jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w planie miejscowym nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem nie są źródłem prawa.

SKO mając na uwadze opisane uchybienia, w szczególności dotyczące analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uznało, że postępowanie organu I instancji narusza art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. Dlatego zdaniem Kolegium w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. SKO zaleciło, by w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji dokonał rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Wyjaśniono przy tym, w świetle przepisu art. 136 K.p.a., że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 ab initio K.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego. W toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego, tj. decyzji pozytywnej, wiąże się w niniejszej sprawie z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 K.p.a. W związku z powyższym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji D. K. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały przesłanki do jej wydania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi przedstawiono w pierwszej kolejności przebieg postępowania, przypominając, że od 14 sierpnia 2007 r. skarżący bezskutecznie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na należącej do niego nieruchomości. Wniosek z 15 lutego 2016 r. był kolejnym po uprzednich z 14 sierpnia 2007 r. (decyzja odmowna Prez. M. [...] z [...].2008 r.), z 18 lutego 2010 r. (decyzja Prez. M. [...] z [...].2010 r. o umorzeniu postępowania), z 16 marca 2010 r. (decyzja odmowna Prez. M. [...] z [...].2011 r., po czym SKO w P. ją uchyliło decyzją z [...].2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia). Skarżący przypomniał, że w uzasadnieniu pierwszej wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej (z [...].2017 r.) Kolegium wskazało na liczne uchybienia decyzji organu I instancji, przede wszystkim zaznaczając, że stanowisko Prezydenta M. P. dotyczące braku kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję w postaci jednorodzinnego domu mieszkalnego nie zasługuje na uwzględnienie, ze względu na fakt, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Tymczasem ponownie orzekając organ I instancji w żaden sposób nie uwzględnił wskazań organu odwoławczego i po raz kolejny, wbrew przepisom prawa wydał decyzję negatywną (z [...].2017 r.). Skarżący podkreślił, że wnosząc od tej decyzji odwołanie wniósł o merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zaznaczył, że art. 138 § 2 kpa statuuje wyjątek od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. Regułą postępowania administracyjnego, a zarazem obowiązkiem organu II instancji jest dążenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 1 kpa - czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zmiana decyzji. Powyższego nie wyklucza w sposób automatyczny specyfika postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy zobowiązany jest ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (obejmującego przeprowadzoną analizę, ewentualnie po jego uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym) możliwe jest wydanie warunków zabudowy. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Kolegium, w judykaturze nie wyklucza się kategorycznie możliwości ustalenia przez organ odwoławczy warunków zabudowy i nie statuuje się w tym zakresie żadnych zasad. Wskazuje się, że w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie możliwym (a wręcz koniecznym) było wydanie pozytywnej decyzji reformatoryjnej i ustalenie warunków zabudowy. W świetle zaskarżonej decyzji, jak i wcześniejszej kasacyjnej decyzji SKO jasnym jest, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. SKO wielokrotnie dawało temu wyraz wskazując na bezpodstawność argumentacji organu I instancji stanowiącej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie mniej istotne, w szczególności w kontekście zawartego SKO wskazania dot. analizy urbanistycznej, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej w ramach postępowania drugoinstancyjnego nie wyklucza wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy i ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Skarżący podniósł też, że wbrew przekonaniu Kolegium powołanie urbanisty, a następnie sporządzenie na zlecenie organu II instancji stosownej analizy urbanistycznej i projektu decyzji, nie stoi w sprzeczności z art. 136 i 138 § 2 K.p.a. i nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu.

Zdaniem skarżącego na uwagę zasługuje również fakt, że tylko w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 12 lutego 2016 r. (pomijając postępowania z l. 2007-2011), organ I instancji dwukrotnie bezpodstawnie wydawał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, rażąco naruszając przy tym przepisy prawa i jawnie ignorując wskazania organu odwoławczego, którymi przecież jest związany. Nie ulega wątpliwości, że wobec uporczywego uniemożliwiania przez Prezydenta M. P. skarżącemu wykorzystania terenu stanowiącego jego własność na cele budowlane, organ ten po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia ponownie odmówi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przedłużając postępowanie i dążąc do uchwalenia planu miejscowego. W myśl postanowień projektu planu nieruchomość objęta inwestycją znajduje się w2 obszarze o symbolu 8ZO jako teren zieleni, na którym można zorganizować jedynie ogród, z całkowitym zakazem posadowienia jakichkolwiek budynków, a nawet zorganizowania stanowiska dla samochodu lub utwardzonej alejki.

Podsumowując skarżący wskazał, że wobec postawy organu I instancji bezcelowe jest przekazywanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem i tak jasnym jest, że inwestor nie uzyska przed organem I instancji przysługujących mu już od 2007 r. warunków zabudowy. Nieuwzględnienie niniejszego sprzeciwu będzie skutkowało praktycznie całkowitym pozbawieniem skarżącego prawa do zagospodarowania swojej działki, nie tylko w sposób określony we wniosku, ale w ogóle uniemożliwi mu jakąkolwiek zabudowę. SKO ma natomiast możliwość i obowiązek wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy (po wcześniejszym uzupełnieniu materiału dowodowego) i jak zostało wykazane, nie stoi to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności ani nie narusza art. 136 i 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: u.p.z.p.) okazał się uzasadniony i dlatego Sąd go uwzględnił, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64e P.p.s.a. zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a P.p.s.a. po zmianach od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powołane przepisy na względzie, stwierdziwszy, że sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w warunkach niniejszej sprawy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Na wstępie zważyć należy, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia 5 lipca 2017 r. Kolegium obowiązane było stosować przepisy K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wyżej powołaną ustawą. Przepis przejściowy tej ustawy – art. 16 określił bowiem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n K.p.a. ustawy zmienianej w art. 1 (dot. mediacji).

Powyższe ma o tyle znaczenie, że zasadniczej zmianie poprzez niniejszą ustawę nowelizującą K.p.a. i inne ustawy uległy przepisy art. 138 (dodano § 2a i § 2b) oraz art. 136 (zmiana brzmienia i wyodrębnienie § 1-4).

Zgodnie z art. 138 2 K.p.a. w brzmieniu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją II-instancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej.

Kolegium wydając zaskarżoną decyzję powołało się na specyfikę rodzaju sprawy – ustalenia warunków zabudowy i powołało jeden kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku uwzględnienia odwołania w takiej sprawie nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji pozytywnej, albowiem w postępowaniu tym niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Ponadto wskazało, że ów projekt decyzji podlega następnie uzgodnieniom z właściwymi organami, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym taki projekt decyzji nie może być uznany za projekt decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Kolegium dodało, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora (decyzji pozytywnej) wiąże się z poczynieniem stosownym ustaleń co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a o ile okaże się to uzasadnione, wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu decyzji o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja organu odwoławczego w całości jest błędna.

Po pierwsze Kolegium zdaje się nie dostrzegać, na co usilnie zwracał uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta M. P. z dnia [...] 2017 r., a także w sprzeciwie od zaskarżonej decyzji, że ubiega się o ustalenie warunków zabudowy od ok. 10 lat, a tylko w niniejszym postępowaniu organ I instancji, po przeprowadzeniu w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnie odmówił mu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Tym samym istnieje w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy w formie analiz urbanistycznych, który może organowi odwoławczemu służyć za punkt wyjścia jeśli nie bezpośrednio do wydania decyzji, to do przeprowadzenia bądź zlecenia na podstawie art. 136 K.p.a. postępowania dowodowego.

Należy podkreślić, że Kolegium przeceniając w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności zdaje się nie dostrzegać obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) będącej równoważną, a z punktu widzenia inwestora może i istotniejszą. Trzeba podkreślić, nie przesądzając jednocześnie jaki będzie merytoryczny wynik sprawy, że od początku postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora z 15 lutego 2016 r. organ I instancji zmierzał do "zablokowania" przewidzianego przez D. K. zamierzenia inwestycyjnego. Działania te rozpoczął od zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (postanowienie z 18.03.2016 r.) i kontynuował wydając decyzję odmowną z dnia [...] 2016 r., a następnie ignorując zalecenia Kolegium – decyzję odmowną z dnia [...] 2017 r.

Po wtóre Kolegium pominęło okoliczność, że inwestycja skarżącego, a nie projekt negatywnej decyzji organu I instancji, został pozytywnie uzgodniony z W. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych ((k. 75 akt adm. I instancji), a także z [...] (k. 78 akt adm. I instancji), jak również, że w zakresie obsługi drogowej inwestycji pozytywne stanowisko zajął Zarząd Dróg Miejskich (k. 94 akt adm. I instancji). Tym samym wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o jakoby konieczności uzyskania nowych uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zdają się nie dostrzegać powyższego.

Stwierdzić należy też, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dalej, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 K.p.a. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że w tej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że organ II instancji nie mógł takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalił warunki zabudowy. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. u.p.z.p. i rozporządzenia). Nie istnieje bowiem przepis prawa, z których miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu.

Przy ocenie naruszenia przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 K.p.a. istotnym jest, że organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesądził już, że w obszarze przyjętym do analizy występuję choć jedna działka zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej, co oznacza, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze przyjętym do analizy. Kolegium stwierdziło również jednoznacznie, że działka sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Tym samym organ odwoławczy dał wyraz temu, że brak jest podstaw do ponownego w całokształcie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają dokumentację, a zwłaszcza analizę urbanistyczną, w oparciu o którą można ustalić, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Również w zakresie spełnienia wymogu określenia linii nowej zabudowy Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jednej strony zajęło stanowisko o nieprzekraczalnym charakterze nowej linii zabudowy, równocześnie nakazując ponownie ustalić niniejszą cechę inwestycji. Nie wskazało przy tym, dlaczego wyznaczenie tejże linii jest na obecnym etapie postępowania, zgodnie z wnioskiem inwestora niemożliwe.

Odnosząc się do sugestii Kolegium co do konieczności zwiększenia obszaru analizowanego, który byłby podstawą nowej analizy urbanistycznej, a ta z kolei ustaleń w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zwłaszcza w pkt 1 tego przepisu), Sąd uznał, że rozważania organu w tym zakresie – wobec wcześniejszego jasnego stanowiska o istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie parametrów zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia – służyć mają jedynie uzasadnieniu wydania decyzji kasatoryjnej, a nie załatwieniu sprawy.

Mając powyższe na względzie i uznając, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1, art. 64d § 1 i art. 64e i art. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę co do meritum, zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu, uwzględniając przy tym nowe brzmienie przepisów art. 138 i art. 136 § 1-4 K.p.a.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako suma poniesionych kosztów sądowych, wynagrodzenia pełnomocnika i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

/-/ B. Drzazga