Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 978/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.135 par 1 i art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.35 ust.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28,33 ust.1,34 ust. 4 i art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt .1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na postawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. ." nr [...] na działce nr [...] w miejscowości G. w gminie P..

Odwołanie od decyzji wniosła B. B. domagając się jej uchylenia, ponieważ obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej ogranicza prawo własności sąsiednich nieruchomości naruszając istotę prawa własności. W treści odwołania przywołała art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane i zarzuciła,

że inwestor nie spełnił swojego obowiązku, nie zapewnił poszanowania interesów osób trzecich wchodząc obszarem oddziaływania na jej działkę budowlaną nr [...]. Wskazała na brak podstaw do weryfikowania treści decyzji w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wniosła o wyjaśnienie czy planowane anteny mają możliwość pochylenia oraz przeanalizowanie czy zostało przeprowadzone sumowanie mocy poszczególnych anten na planowanej stacji bazowej w celu zbadania możliwości wystąpienia zjawiska kumulowania się promieniowania, a przez to rzeczywistej wartości promieniowania anten. Przytoczyła wyroki sądów administracyjnych dotyczące poruszanych przez nią kwestii.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw.

z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz prawie wglądu do akt, składania wniosków i uwag.

Uprawnieni przedstawiciele [...] Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w K. oraz B. B. wnieśli uwagi w sprawie.

Niezależnie od powyższego organ I instancji pismem z dnia 5 lutego 2018 r. zwrócił się do B. P. o wyjaśnienie treści decyzji tego organu z dnia

[...] r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę,

a postanowieniem znak: [...] zobowiązał inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w punktach od 1 do 3.

W dniu 14 lutego 2018 r. do akt sprawy dołączono m.in. kopię postanowienia B. P. z [...]. znak: [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Inwestor wraz z pismem z dnia 20 lutego 2018r. złożył dodatkowe dokumenty wymagane postanowieniem. Ponadto w piśmie z 26 lutego 2018 r. - odpowiadając na uwagi i zarzuty strony wyjaśnił m.in., że z uwagi na fakt, iż obszary pól o wartościach ponadnormatywnych znajdować się będą na bardzo dużych wysokościach (ponad [...] m nad poziomem terenu) inwestycja nie wpłynie na możliwość zabudowy działki i terenów sąsiednich. Przedłożył aneks do analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 (dotyczący kumulacji oddziaływań od instalacji P4 i od istniejącej instalacji P. ), ulotkę UKE oraz pismo zastępcy Prezesa UKE.

Starosta [...] pismem z 27 lutego 2018 r. ponownie zawiadomił strony

o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i uwag. B. B. skorzystała z powyższych uprawnień i w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. wniosła kolejne uwagi w sprawie.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że wniosek i projekt budowlany spełniają wymagania ustawy Prawo budowlane, dlatego zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy, w związku z wniesionym odwołaniem, dokonał ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie i poczynił własne ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnił, że z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynikało, że stacja bazowa będzie składała się z wieży kratowej typu [...] o wysokości trzonu [...] m i wysokości całkowitej [...] m n.p.t., [...] anten sektorowych i [...] anten radiolinii (mocowanych za pomocą systemowych elementów do trzonu wieży), szaf sterujących (ustawionych na systemowych ramach) oraz dróg kablowych łączących poszczególne elementy. Do projektu budowlanego dołączono opracowania pn. "kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "analiza występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych [...]" sporządzone dla instalacji radiokomunikacyjnej [...] przez mgr inż. telekomunikacji M. M.. Kwalifikację przedsięwzięcia wykonano dla [...] projektowanych anten sektorowych zawieszonych na wysokości [...] m na trzech azymutach ([...] po cztery anteny na każdym z azymutów. Maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona odrębnie dla każdej z anten zawarta jest w przedziale od 1000 W do mniej niż 2000 W. W oparciu o tak przyjęte wartości dokonano oceny odległości miejsc dostępnych dla ludności od osi głównej wiązki promieniowania każdej z anteny na odcinku [...] od środka elektrycznego anteny (stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt. 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r.). Przedstawione w formie tekstowej i graficznej wnioski wskazywały, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania projektowanych anten w odległości do [...], mierzonej od środka elektrycznego każdej anteny, nie występują miejsca dostępne dla ludności.

Wojewoda wyjaśnił, że złożona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu, jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona

(art. 80 K.p.a.). To zaś oznacza, że także kwalifikacja przedsięwzięcia podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017r. poz. 1405 ze zm.) wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2). Podstawą ustalenia czy projektowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest kwalifikacja przedsięwzięcia dokonana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r. poz. 71).

W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wyszczególniono instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do

300 000 MHz zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco (§ 2 ust. 1) lub potencjalnie znacząco (§ 3 ust. 1) oddziaływać na środowisko wskazując jednocześnie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna

Przy czym uzupełnieniem ww. § 3 ust. 1 pkt 8 jest § 3 ust. 2 pkt 3 w myśl którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Zatem dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Jak wyjaśniono w wyroku NSA sygn. akt II OSK 243/18 z 28.02.2018r. przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia.

Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny i to przy uwzględnieniu możliwości zmian nachylenia anten (elektrycznych

i mechanicznych). Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie jest pełna i wyczerpująca, gdyż została sporządzona tylko dla pojedynczych anten. Nie wyjaśnia czy planowane przedsięwzięcie jako całość

(z uwzględnieniem § 3 ust. 2 pkt 3) nie osiągnie progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

W związku z powyższym w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie powyższej kwestii, tj. o wyjaśnienie czy moc anten instalowanych w ramach budowy stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej m.in. montaż zespołu 12 anten sektorowych (po 4 na każdym z 3 azymutów) nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. A także o rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny mogącego powodować osiągnięcie mocy promieniowania przekraczającego wartości dopuszczalne. Organ zobowiązał inwestora do złożenia stosownych dokumentów oraz opinii w określonym terminie z zastrzeżeniem,

że nieprzedłożenie wskazanych dokumentów może spowodować odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Pełnomocnik inwestora wraz z pismem z 21 maja 2018 r. złożył do akt sprawy dowód w postaci analizy zasadności ustalenia kumulacji wiązek emitowanych przez anteny sektorowe sporządzone dla instalacji radiokomunikacyjnej [...] przez inż. J. T.. W punkcie IV opracowania przedstawiono analizę zasadności ustalenia kumulacji wiązek emitowanych przez anteny sektorowe planowane do zainstalowania na stacji [...] oraz zainstalowane na istniejących stacjach względem niej sąsiednich, która prowadziła do wniosku, że zjawisko takie nie wystąpi. Przywołano przy tym stanowiska organów administracji, opracowania naukowe i obowiązujące normy. Przedstawione w tym zakresie szerokie rozważania wskazywały na brak możliwości kumulacji oddziaływań pomiędzy urządzeniami projektowanej stacji bazowej a urządzeniami innych stacji bazowych istniejących w sąsiedztwie tej stacji i w ocenie organu odwoławczego nie budziły wątpliwości, były wystarczające dla potwierdzenia przedstawionych wniosków.

Przy czym zarówno w złożonym piśmie jak i dołączonym do niego dokumencie nie przeanalizowano kwestii ewentualnego nakładania i sumowania się parametrów poszczególnych anten objętych inwestycją z parametrami innych anten przewidzianych do zainstalowania w ramach tego samego przedsięwzięcia. Stwierdzenie o braku podstaw prawnych do sumowania mocy anten sektorowych oparto przede wszystkim na uzasadnieniu wyroku NSA z 11 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 766/16 (pismo z 21 maja 2018r. oraz analiza pkt. III) w sytuacji, gdy istnieje również odmienna, w ocenie organu odwoławczego dominująca linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle której nieuprawnionym jest pominięcie przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Złożone przez inwestora opracowania nie wyjaśniały w sposób nie budzący wątpliwości wpływu planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko jako całość, lecz jedynie wpływ jej poszczególnych elementów (pojedynczych anten sektorowych), traktując każdą z anten jako indywidualną, odrębną instalację.

W szczególności nadal brak było ustaleń i wyjaśnień dotyczących ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania i łącznej mocy promieniowania anten (każdą antenę potraktowano jako odrębną instalację). Podczas, gdy przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne było, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie na projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej P4 na terenie działki nr [...] obręb G. gm. P. przewidziano zawieszenie 12 anten sektorowych na wysokości [...] po cztery na każdym z trzech azymutów - [...]. Maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona odrębnie dla każdej z anten zawarta jest w przedziale od [...] do mniej niż [...]

Inwestor w dołączonym do wniosku opracowaniu dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko badając odległość osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten odrębnie od miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego tej anteny. Pominął natomiast treść w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Nie rozważył czy dla projektowanej inwestycji może nastąpić zjawisko kumulacji mocy i tym samym konieczność przeanalizowania odległości miejsc dostępnych dla ludności w większej odległości od środka elektrycznego stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 8 od lit. e do lit. g. W złożonych w trakcie postępowania odwoławczego dokumentach oparł się ma twierdzeniu, że obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przewiduje konieczności sumowania (kumulowania) mocy EIRP anten na poszczególnych sektorach celem dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji.

Niewyjaśnienie kwestii dotyczącej wzajemnej kumulacji anten przewidzianych do zawieszenia na projektowanej stacji bazowej uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie jakie faktycznie parametry będzie posiadała planowana inwestycja. Organ odwoławczy nie mógł również dokonać takich ustaleń samodzielnie na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów. W związku z powyższym nie był w stanie dokonać prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, co uniemożliwiło wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu uchylił decyzję organu i instancji i na podst. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w S. na te decyzje inwestor wniósł o jej uchylenie. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem:

- art. 35 ust. 1. ust. 3 i ust 4 ustawy Prawo budowlane, w zw. żart. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także art. 122a ust. 1, art. 122 i art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w zw.

z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.

w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, poprzez bezzasadne przyjęcie że postanowienia rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu mogą stanowić podstawę sumowania parametrów przedmiotowej inwestycji, niezgodnie

z jednoznacznymi przepisami § 2 ust 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny i w konsekwencji bezpodstawne nałożenie na Spółkę obowiązku nie wynikającego z obowiązujących przepisów;

- art. 6 w zw. z art 16 ustawy K.p.a. w zw. art. 75 ust. 1 pkt. 4 ustawy środowiskowej, w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że organ powołany był do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, miałby być właściwy do rozpatrzenia sprawy należącej do kompetencji B. P., który jest upoważniony do rozstrzygania w sprawie ww. decyzji środowiskowej i który wypowiedział się już w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, i w konsekwencji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę nie są związane decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie zgadza się przyjętą przez organ odwoławczy interpretacją § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia

o znaczącym oddziaływaniu, które zdaniem organu mogą być podstawą sumowania parametrów anten sektorowych. Wojewoda Z. stwierdził, że w treści wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie uwzględniono zjawiska tzw. kumulacji oddziaływania wszystkich anten sektorowych, co zdaniem tego organu miałoby skutkować nieprawidłowym określeniem charakteru inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko. Jednakże kwestia ta została już ustalona przez kompetentny organ, tj. B. P., który w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w ust. 5 wskazał, że dla danego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 75/17 stwierdził, że jeżeli w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ rozważał, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to organy w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są tym stanowiskiem związane. Związanie wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewoda Z. był zatem związany treścią decyzji w tym zakresie i jego rozważania w tej materii są bezzasadne.

Zdaniem Wojewody wykładnia literalna § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, polegająca na wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny jest nieprawidłowa. Ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Przyjęcie przez organ odwoławczy założenia, że inwestor jest nieracjonalny i planuje swoje inwestycje w sposób nieprawidłowy, ze względu na brak uwzględnienia tzw. kumulacji jest bezzasadne, gdyż wskazanie mocy anten będzie miało zawsze charakter teoretyczny, co przewidział ustawodawca, wprowadzając odpowiednie regulacje i powołując kompetentne organy, mające na celu weryfikację teoretycznych założeń podanych przez inwestora, poprzez faktyczne pomiary.

Zamierzenie budowlane związane z instalacją anten telekomunikacyjnych nie podlega tylko przepisom rozporządzeniu o znaczącym oddziaływaniu. Prawo ochrony środowiska w art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i art. 152 wskazuje, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia. Natomiast akt wykonawczy do ww. przepisów, tj. rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa szczegółowe zasady dokonywania tych pomiarów. Zgodnie z powyższym teoretyczne założenia dokumentacji załączonej do projektu budowlanego zostaną zweryfikowane przez rzeczywiste pomiary, a następnie ich rzeczywiste sprawdzenie przez właściwe organy.

Inwestycja składa się z urządzeń telekomunikacyjnych oraz z części budowlanej wieży o wysokości ponad 60 m. Inwestycje z zakresu telekomunikacji należą do wyjątkowych jeśli chodzi o proces inwestycyjny, ponieważ ww. przepisy Prawa ochrony środowiska nakładają na inwestora dodatkowy obowiązek sprawdzenia teoretycznych założeń poprzez rzeczywiste pomiary. W tym przypadku inwestor poczynił również teoretyczne założenia i w zakresie tym przepisy nie nakładają na niego obowiązku dokonania osobnych pomiarów. Wątpliwości Wojewody dotyczą tylko teoretycznych założeń związanych z oddziaływaniem środowiskowym inwestycji mimo, że w tym przypadku jej uruchomienie nie będzie możliwe, jeśli nie będą spełnione normy środowiskowe. Tylko nieracjonalny inwestor projektowałby swoją budowlę w sposób niezgodny z przepisami, wiedząc, że prawdziwy test w postaci pomiarów, zostanie wykonany niezwłocznie po wybudowaniu wieży i tym samym uniemożliwi faktyczne wykorzystanie tej inwestycji, w przypadku wadliwych założeń.

W konsekwencji Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody w zakresie nałożenia obowiązku kumulowania mocy anten z jednego sektora. Rozporządzenie o znaczącym oddziaływaniu w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt. 8 jednoznacznie nakazuje kwalifikować przedsięwzięcie z uwzględnieniem określonych parametrów. Należy wziąć pod uwagę rodzaj inwestycji (instalacje radiokomunikacyjne), określoną częstotliwość (od 0,03 MHz do 300 000 MHz), dla której równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż określona wartość podana w watach (W), oraz odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis jest jednoznaczny i odnosi się do wiązki związanej z pojedynczą anteną i wiązki promieniowania w osi głównej tej anteny. Przepisy nie przewidują innego rodzaju pomiarów, w szczególności kumulowania sąsiadujących ze sobą anten na tym etapie postępowania. Żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, a na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałyby sumowania mocy. W konsekwencji nie ma innej możliwości dokonania pomiarów, niż te które zostały dokonane teoretycznie, w oparciu o przedłożoną dokumentację.

Skarżąca Spółka nie zgadza się również z twierdzeniem Wojewody, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest związany postanowieniami decyzji

o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 55 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie została wydana taka decyzja, w której B. P. uznał, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia środowiskowego postępowania. B. P. jest zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt. 4 ustawy środowiskowej organem właściwym do rozstrzygnięcia czy przedsięwzięcie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji nieprawidłowa jest interpretacja przepisów, w której organ jedynie sprawdzający zgodność przedsięwzięcia na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego miałby rozstrzygać inaczej w sprawie, do której nie ma kompetencji, niż organ właściwy, który zajął już stanowisko w sprawie. Zdaniem Spółki Wojewoda naruszył art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakładając na Spółkę obowiązek nie wynikający z ustawy.

Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, a także na podstawie 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.), W myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ administracji budowlanej w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ administracji architektoniczno-budowalnej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek zbadania m.in. zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku".

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko.

Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może więc uwarunkować wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Badania powyższej kwestii organ dokonuje w oparciuo przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

Przedmiotem wniosku inwestora była budowa stacji bazowej składającej się

z wieży kratowej typu [...] [...] o wysokości trzonu [...] i wysokości całkowitej [...] m nad poziom terenu, [...] anten sektorowych i [...] anten radiolinii (mocowanych za pomocą systemowych elementów do trzonu wieży), szaf sterujących (ustawionych na systemowych ramach) oraz dróg kablowych łączących poszczególne elementy.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Z. uznał,

że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymaga uzupełnienia, dlatego pismem z 26 kwietnia 2018 r. zwrócił się do inwestora z prośbą m.in. o wyjaśnienie czy moc anten które mają być zainstalowane w ramach budowy stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej m.in. montaż zespołu 12 anten sektorowych (po 4 na każdym z 3 azymutów) nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Zwrócił się o rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny i przez to mogących powodować osiągnięcie mocy promieniowania przekraczających wartości dopuszczalne i zaliczenia instalacji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jako podstawę prawną dokonania takiej analizy wskazał treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który w celu określenia czy projektowane urządzenia nie osiągają progów wskazanych w ww. rozporządzeniu, zobowiązuje do badania oddziaływania stacji bazowej po zsumowaniu parametrów przedsięwzięcia, a nie tylko pojedynczej anteny. Organ poinformował inwestora, że nieprzedłożenie wskazanych dokumentów w oznaczonym terminie może spowodować odmowę udzielenia pozwolenia na budowę

Inwestor w odpowiedzi złożył dodatkowe dokumenty, jednak nie przedłożył analizy kwestii ewentualnego nakładania i sumowania się parametrów poszczególnych anten objętych inwestycją przewidzianych do zainstalowania w ramach tego samego przedsięwzięcia. W złożonych dokumentach stwierdzono jedynie brak podstaw prawnych do uwzględnienia efektu kumulacji. Organ odwoławczy uznał, że niewyjaśnienie tej kwestii uniemożliwia mu jednoznaczne stwierdzenie, jakie faktycznie parametry będzie posiadała planowana inwestycja, co uniemożliwiło ocenę, czy w niniejszej sprawie zachodził obowiązek wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W rozpoznawanej sprawie decyzja taka nie została wydana, a organ odwoławczy nie był w stanie ocenić, na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów, czy obowiązek wydania takiej decyzji istniał. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji odmówił wydania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że decyzja ta nie narusza prawa.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest nie tylko dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli taka decyzja została do wniosku

o pozwolenie na budowę dołączona, ale również w przypadku braku takiej decyzji, każdorazowo zobowiązany jest zbadać, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji.

W myśl art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest również związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej. Nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., II OSK 783/05, LEX nr 212239; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 94/11, LEX nr 1219178). Konsekwencję związania stanowi obowiązek organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować tych decyzji, nie może także zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w nich zawartych. Innymi słowy pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy. Jednak związanie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu wydającego pozwolenie na budowę, wynikające z art. 55, nie polega na tym, że organ ten jest obowiązany wydać decyzję, dla której ustalono lokalizację. Związanie to oznacza,

że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także decyzja o warunkach zabudowy stanowią potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ich ustalenia nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Jednakże okoliczność, że decyzji środowiskowej nie wydano przed podjęciem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanej inwestycji nie oznacza automatycznie, iż w tej sprawie organ architektoniczno-budowlany ma zaniechać ustalenia wymagalności takiej decyzji środowiskowej, na tym etapie procesu inwestycyjnego. Skoro obowiązkiem organu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jest konieczność oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezasadne jest twierdzenie, że w sytuacji gdy decyzji środowiskowej nie wydano, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony z tego obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Z. zasadnie uznał,

że dokumenty przedłożone przez inwestora nie pozwalały na ocenę, czy planowana inwestycja jako całość nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można bowiem wykluczyć,

że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że na każdym z tych etapów realizacji przedsięwzięcia odpowiednie organy zobowiązane są przed wydaniem decyzji badać, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Zatem organ administracji architektoniczno-budowalnej nie był w tym zakresie związany decyzją B. P. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.