Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 523/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1279/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1279/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku wynika, że wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku nr [...], z dnia [...] października 2003 r., nr [...], nakazującej M. K. wykonanie rozbiórki części elementów wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości D., gm. G. oraz nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z zestawieniem robót przewidzianych do wykonania w celu zakończenia budowy - umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ podał, iż na wniosek M. K. toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku, zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Skarga M. K. na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 962/05.

Organ uznał, iż w tej sytuacji ponowne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności, naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, a wydana w toku takiego postępowania decyzja obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Wobec tego za bezprzedmiotowe należy uznać postępowanie prowadzące do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej ostateczną decyzją administracyjną.

Kwestia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z dnia [...] października 2003 r., nr [...], rozstrzygnięta została decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. W związku z tym, iż bezprzedmiotowość postępowania istniała już przed jego wszczęciem, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz nie zastosowanie art. 61 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1, art. 7 oraz 78 k.p.a. W obszernej skardze pełnomocnik skarżącej wywodził, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem nie wystąpiła przesłanka jego bezprzedmiotowości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podzielił pogląd organu administracji, w myśl którego ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z dnia [...] października 2003r. stanowiłoby naruszenie powagi rzeczy osądzonej. O naruszeniu powagi rzeczy osądzonej można mówić w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy natomiast to sytuacja, gdy w obu przypadkach w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym.

Stwierdzenie niedopuszczalności wszczęcia i ponownego prowadzenia postępowania obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe.

Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. orzeczono w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r., a fakt, że skarżąca się z nim nie zgadza nie może prowadzić do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy w warunkach tożsamości sprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., domagając się jego uchylenia, ewentualnie zmiany i orzeczenia, że decyzja z dnia [...] października 2003r. jest nieważna. Skarżąca zarzuciła wyrokowi sądu I instancji:

– naruszenie przepisów postępowania - art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w związku z uznaniem, iż ponowne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. art. 61 § 2 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. , art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. polegające na nie skontrolowaniu przez Sąd prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji i wadliwej ocenie, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne nie dawało podstawy do zmiany kwestionowanej przez Skarżącą decyzji - mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości powstałych na tle materiału dowodowego oraz naruszeniu zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 962/05 była skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2005r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji. Skarga ta jednak, postanowieniem z dnia 6 września 2005r. została odrzucona, wobec wniesienia jej z uchybieniem ustawowego terminu. Wobec powyższego zatem sprawa skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. nie została merytorycznie rozpoznana, ponieważ nie zapadł wyrok sądu utrzymujący ją w mocy, bądź oddalający skargę. Postępowanie sądowe zakończone zostało postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny należy wskazać, iż żadne prawomocne postanowienie sądu nie ma powagi rzeczy osądzonej. Dotyczy to również postanowień kończących postępowanie sądowe (postanowień odrzucających skargę i postanowień umarzających postępowanie). Stąd też z powagi rzeczy osądzonej nie korzysta decyzja, która nie była merytorycznie rozpoznana przez sąd wobec wydania postanowienia o odrzuceniu skargi wskutek uchybienia terminu do jej wniesienia. Powyższe wiąże się również z naruszeniem przez sąd I instancji art. 170 p.p.s.a., który stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Powyższy przepis dotyczy mocy wiążącej wyłącznie wyroków. Skoro wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienie w sprawie nie zawiera żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia, stąd też nie rozstrzyga żadnej kwestii prawnej, która może mieć znaczenie dla innej sprawy.

Prawomocność decyzji jest szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w rezultacie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z prawem w zakresie, w jakim sąd ten dokonuje kontroli. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji czyni, iż obowiązują w stosunku do nich szersze reguły pozbawiania ich mocy wiążącej w czasie niż w stosunku do pozostałych decyzji ostatecznych. Nie dotyczy to jednak możliwości ich uchylania lub zmiany w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych do wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych. Przeszkodą nie może tu być powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, ponieważ zgodnie z art. 171 p.p.s.a. powagą tą objęte jest jedynie ustalenie, że decyzja jest zgodna z prawem. Wobec powyższego należy uznać, iż w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w postępowaniu ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. Sąd ten nie dokonał merytorycznej kontroli tej decyzji, przez co nigdy nie została sądownie zweryfikowana jej zgodność z prawem. Skoro zatem zgodność z prawem powyższej decyzji nigdy nie została zbadana, to nie może ona korzystać z powagi rzeczy osądzonej.

Zgodnie z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., ponieważ została ona podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracyjny utrzymał bowiem w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., pomijając zastosowanie zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania, a także z naruszeniem art.77 § 1 k.p.a. a zatem zbierania i oceny materiału dowodowego.

Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2009r. wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane. Podstawa powyższa podana została jednak błędnie. Sąd natomiast nie dokonał weryfikacji w tym zakresie, przez co dopuścił się naruszenia tych przepisów. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105§1 k.p.a. występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych, takich jak śmierć osoby fizycznej, utrata przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiana tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, czy też niedopuszczalność wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych wynikająca z przepisów odrębnych (np. na żądanie strony w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów) albo z oceny prawnej orzeczenia sądu administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż żadna z przywołanych powyżej przesłanek mogących prowadzić do umorzenia postępowania nie ziściła się.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku nr [...] z dnia [...] października 2003 r. stwierdzić musiał istnienie przesłanek do podjęcia działań w tym właśnie kierunku. Organ ten, wszczynając przedmiotowe postępowanie zważył bez wątpienia na szczególnie ważny interes strony, o którym mowa wart. 61 § 2 k.p.a. Skoro zatem istnieją przesłanki wskazujące na ważny interes strony przemawiający za stwierdzeniem nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku nr [...], to umorzenie postępowania w tym zakresie, bez podjęcia merytorycznej decyzji, powoduje rażące naruszenie tego interesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był decyzję w tym zakresie zweryfikować, czego jednak nie uczynił.

Poza powyższym należy również wskazać na fakt, który całkowicie został przez Sąd pominięty, iż organ nie umożliwił stronie skutecznego zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Twierdzenie to zasadne jest w oparciu o otrzymanie przez pełnomocnika strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu 13 marca 2009r. Od tego dnia rozpoczął bieg 7 dniowy termin na złożenie w niniejszej sprawie wyjaśnień. Termin ten upłynął upływał zatem w dniu 20 marca 2009 r. i tego dnia właśnie strona wniosła stosowne wyjaśnienia. Przed tą jednak datą bo w dniu [...] marca 2009 r. organ wydał decyzję nr [...] umarzającą wszczęte postępowanie. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w sposób oczywisty naruszone zostało prawo strony do wypowiedzenia się w toczącym się postępowaniu. Naruszenie to jednak, zdaniem Sądu, również pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącej Wojewódzki Sad Administracyjny naruszył również w niniejszej sprawie, poprzez jego niezastosowanie, art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, którym została opatrzona zaskarżona do WSA decyzja jest bardzo lakoniczne. Organ nie wskazał na fakty, które legły u podstaw przedmiotowego rozstrzygnięcia, a ograniczył się jedynie do wywodów w kwestiach nie będących przedmiotem postępowania. Z tego względu Skarżąca nie ma wiedzy na temat podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji.

Do naruszenia procedury przez WSA doszło także poprzez nie zastosowanie w prowadzonym postępowaniu art. 77 ust. 1 k.p.a. Czynności wymagane tym przepisem nie zostały dokonane przez co nie została zapewniona realizację zasady prawdy obiektywnej. Organ nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący. Skarżąca zarzuciła także wyrokowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez złamanie zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżone rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu administracji publicznej wyższego stopnia, sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez organy niższego stopnia. Organy te z urzędu sprawują bowiem nadzór w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa. Zaskarżony jednak wyrok, identycznie jak zaskarżona do Sądu decyzja nie wypełnia powyższego obowiązku z uwagi na fakt, iż powiela jedynie błędne stwierdzenia organu I instancji zawarte w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie dokonuje ich weryfikacji.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona jest w art. 7 k.p.a. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby trafnie zastosować odpowiedni przepis prawa. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organ obciąża obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ zobowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Z art. 7 i 77 §1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż część przytoczonych w niej podstaw należało uznać za usprawiedliwione.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a., gdyż wyrok sądu I instancji w żadnej mierze nie przypisywał prawomocnemu postanowieniu odrzucającemu skargę na wcześniejszą decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z [...] października 2003r., znaczenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tworzącego stan "powagi rzeczy osądzonej". Pojęcia powagi rzeczy osądzonej użyto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dla określenia sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w tożsamej sprawie został już rozpatrzony co do istoty przez właściwy organ administracji w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawy dla uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe sąd I instancji dostrzegł bowiem w fakcie, że "...ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. orzeczono w przedmiocie nieważności decyzji z [...] października 2003r. a fakt, że skarżąca się z nim nie zgadza nie może prowadzić do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy w warunkach tożsamości sprawy administracyjnej". Pozbawione zatem istotnego dla sprawy znaczenia były zatem rozważania wnoszącego skargę kasacyjną co do form sprawowania kontroli przez sądy administracyjne i mocy wiążącej ich poszczególnych rozstrzygnięć.

Natomiast ocena zasadności stanowiska sądu I instancji, prowadzącego do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji było istotnie bezprzedmiotowe, powinna dokonać się w ramach oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 105§1 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z [...] października 2003r. nr [...], nakazującej wykonanie częściowej rozbiórki rozbudowy budynku i równocześnie nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, analizując zgodnie z wnioskiem strony jedynie to, czy oparcie tej decyzji na łącznej podstawie prawnej przepisów art. 51 ust. 1 pk 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w ich ówczesnym brzmieniu i zastosowanie równocześnie dwóch przewidzianych nimi środków stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji organ administracji stwierdził, że PINB w Płocku nie naruszył powyższego przepisu, wydając decyzję z dnia [...] października 2003r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa – rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem ocena prawidłowości pod kątem wad kwalifikowanych decyzji kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Państwo i Prawo 8/2001 str. 35).

Zatem jednym z elementów składających się na przedmiot postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w powyższym ujęciu jest konkretny przepis prawa, który rozpoznający sprawę organ administracji bierze pod uwagę, jako kryterium oceny dokonywanej w oparciu o przepisy art. 156§1 pkt 1-7 k.p.a.

Z takim rozumieniem pojęcia przedmiotu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej koresponduje zresztą uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2/2010 poz. 18) w której stwierdzono, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, tego rodzaju przeszkodą przedmiotową byłoby rozważenie przez sąd administracyjny w wyroku oddalającym skargę na decyzję także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia dokonanego przez właściwy organ administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] była, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, wyłącznie ocena zgodności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z [...] października 2003r. z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w kontekście możliwości zastosowania równocześnie obu środków przewidzianych tymi przepisami.

Skoro zaś postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. wszczęto z urzędu, zaś strona w wyznaczonym jej terminie złożyła pismo precyzujące zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane przez ich niezastosowanie w sprawie, to rzeczą właściwych organów nadzoru budowlanego było rozważenie, czy zarzut ten był zasadny i zależne od takiej oceny merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji uzasadnionej zgodnie z wymogami art. 107§3 k.p.a. Uznanie zaś, że postępowanie było bezprzedmiotowe i jego umorzenie, naruszało przepis art. 105§1 k.p.a. Dotychczas bowiem organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygały bynajmniej, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z [...] października 2003r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 48 - 49 Prawa Budowlanego. Zatem wyrok sądu I instancji, oddalając w powyższych okolicznościach faktycznych skargę na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego naruszył przepis art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105§1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. uznać należało za przedwczesny, gdyż dopiero w toku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji w oparciu o art. 156§1 pkt 2 k.p.a. możliwe będzie stwierdzenie, czy zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest wystarczający, by dokonać zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy.

Nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 107§3 k.p.a., gdyż decyzja zaskarżona do sądu I instancji jest uzasadniona w sposób zgodny z tym przepisem. Zawiera bowiem zarówno opis stanu faktycznego sprawy w zakresie uznanym przez organ administracji za istotny w sprawie, w świetle przytoczonej i wyjaśnionej podstawy prawnej. Nie zmienia to oczywiście oceny, że dokonane rozstrzygnięcie narusza prawo z przyczyn przywołanych powyżej.

Mając na względzie powyższe okoliczności, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.