Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 455/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. W. kwotę 20 773 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy siedemset siedemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572]) - dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną przez W. W. (dalej również: skarżący; strona) decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 19 października 2022 r. (nr sprawy: [...]) wydaną w sprawie ustalenia W. W. jednorazowej opłaty planistycznej tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr geodez. [...], położonej w miejscowości G., obręb geodez. G. gmina S. – na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego powyższą nieruchomość i zbycia tejże nieruchomości.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia 19 października 2022 r. – wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. oraz w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb K. i część obrębów G. i Z. - część III.A. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 14 lutego 2022 r. pod poz. [...]) - dalej również: plan miejscowy; plan – Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił W. W. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki o nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości G., obręb geodezyjny G. gmina S., o powierzchni 102 000 m˛, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], na skutek uchwalenia wyżej wskazanego miejscowego planu zagospodarowania i zbyciem tejże nieruchomości (pkt 1 osnowy). Ponadto Burmistrz w pkt 2 decyzji (osnowy) określił, że opłata, o której mowa w pkt 1, zobowiązany jest wnieść W. W. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na wskazane konto Gminy S.. W pkt 3 z kolei organ I instancji stwierdził, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dnia 31 stycznia 2022 r., który wszedł w życie w dniu 1 marca 2022 r.; stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (tzw. renty planistycznej), została określona w tym planie w wysokości 30%.

Organ I instancji wskazał na to, że na skutek uchwalenia planu miejscowego ustalono następujące przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości: tereny dróg wewnętrznych – 1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 8KDW, 9KDW, 11KDW, 12KDW; tereny infrastruktury technicznej – kanalizacja - K; tereny zieleni izolacyjnej – 1ZI, 2ZI; tereny zabudowy usługowej – usług oświaty - Uo; tereny drogi wewnętrznej – parking - KDWP; tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej – 1 MW/U, [...], [...], [...], [...], [...]; tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 2MN, 3MN; tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – 1MW, 2MW; tereny dróg publicznych lasy dojazdowej – 1KD-D. Organ stwierdził też, że dominującym przeznaczeniem terenu jest zabudowa wielorodzinna i usługowa.

Organ I instancji wyjaśnił, że przed wejściem w życie tego planu miejscowego na przedmiotowym terenie od 1994 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. - uchwała nr [...] z dnia 21 lutego 1994 r. Rady Miejskiej w S., który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., w którym to planie przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była głównie pod tereny upraw polowych (przeznaczenie dominujące), tereny działalności gospodarczej, rezerwę terenu pod drogi szybkiego ruchu, pasy zieleni śródpolnej i towarzyszącej komunikacji. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r., zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2021 r., działka nr [...], obręb G. położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej III.48.M wraz z postulowaną lokalizacją usług cenotwórczych.

Burmistrz stwierdził, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2022 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co też spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Zarazem wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia tzw. luki planistycznej należy przy ustaleniu renty planistycznej określić wartość nieruchomości: według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, według przeznaczenia w starym planie miejscowym i według faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie luki czasowej pomiędzy planami.

W tym zakresie Burmistrz stwierdził, że po wejściu w życie planu z 2022 r. w niniejszej sprawie nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości przez W. W. w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] w dniu 11 sierpnia 2022 r. Za dowód wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości organ I instancji uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia 23 września 2022 r. (sporządzonym z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) ustalił, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu wzrosła o kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...]; według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie tzw. luki planistycznej wynosiła [...] zł; natomiast po uchwaleniu planu wartość ta wynosiła [...] zł. W konsekwencji, organ I instancji ustalił w tej sprawie jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł (30% z [...] zł).

W odwołaniu z dnia 7 listopada 2022 r. (data nadania: 8 listopada 2022 r.; wpływu do organu I instancji: 10 listopada 2022 r. - k. 1 i 4 akt adm. II inst.) od decyzji organu I instancji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego - r. R., podniósł, że decyzja ta, ustalając wysokość opłaty planistycznej i zobowiązując skarżącego do jej wniesienia, rażąco narusza przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz nie uwzględnia słusznego interesu obywatela. Pełnomocnik strony nie wyjaśnił tego, na czym mają polegać zarzucane naruszenia. Pełnomocnik oznajmił również, że szersze uzasadnienie niniejszego odwołania przedstawi po przekazaniu sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Do czasu rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji pełnomocnik uzupełnił uzasadnienia zarzutów niesionego odwołania.

Motywując swoje stanowisko, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 lutego 2024 r. podkreśliło, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, dysponowało ważnym operatem szacunkowym, bowiem w dniu 17 stycznia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność tego operatu.

Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza odpowiada prawu, zaś poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było poprawnie i bardzo szczegółowo, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 31 stycznia 2022 r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obręb K. i część obrębów G. i Z. - część III.A. (Dz.Urz.Woj.W.. z dnia 14 lutego 2022 r., poz. [...]), który określał wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu - na poziomie 30%. Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił skarżącemu jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł tytułu wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do działki nr [...] położonej w miejscowości G., obręb G., gmina S., o powierzchni 102 000 m˛ na skutek uchwalenia powyższego planu miejscowego i w związku ze zbyciem tej nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał na to, że dniu 23 sierpnia 2022 r. Burmistrz, wskutek powzięcia informacji o zbyciu przedmiotowej nieruchomości, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast w dniu 25 sierpnia 2022 r. powołał biegłego do ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W następnej kolejności organ II instancji przybliżył treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i wyjaśnił, że wartość nieruchomości ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami, do których wprost odsyła art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że istota tego obowiązku ( art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) sprowadza się do konieczności zapłaty renty planistycznej przez właściciela, w razie wystąpienia następujących przesłanek: uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zakresem nieruchomość strony; zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, względnie z faktycznym wykorzystaniem nieruchomości; zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany; zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub jego zmiany.

Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki nastąpiły. W tym zakresie organ przybliżył przeznaczenie przedmiotowego gruntu w planie miejscowym i podniósł, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że dominującym przeznaczeniem terenu jest zabudowa wielorodzinna i usługowa, zatem w wyniku uchwalenia planu miejscowego z 2022 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia, co też spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wskazało również na to, że w dacie sprzedaży nieruchomość stanowiła własność W. W..

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że głównym i jedynym dowodem na wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 23 września 2022 r. (z klauzulą aktualności z dnia 17 stycznia 2024 r.). Kolegium wskazało na to, że w przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca ustalił, iż na przedmiotowym terenie przed wejściem w życie planu z 2022 r. do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. - uchwała nr [...] z dnia 21 lutego 1994 r. Rady Miejskiej w S.. W planie tym nieruchomość przeznaczona była głównie dla upraw polowych (przeznaczenie dominujące), tereny działalności gospodarczej, rezerwa terenu pod drogi szybkiego ruchu, pasy zieleni śródpolnej i towarzyszącej komunikacji. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2011 r. zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2021 r., działka nr [...], obręb G. położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej III.48.M wraz z postulowaną lokalizacją usług centrotwórczych. Jako faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przyjęto nieruchomości wykorzystywane jako tereny niezabudowane, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego położone są na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie są objęte obowiązującymi planami miejscowymi. W wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2022 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Kolegium podniosło, że głównym i jedynym dowodem na wzrost wartości nieruchomości jest sporządzony operat szacunkowy na zlecenie organu, a zgodnie z treścią art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Organ II instancji wyjaśnił, że szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje [wyżej przywołane] rozporządzenie Rady Ministrów (dalej również: rozporządzenie RM). Przedstawiając wymogi stawiane operatowi szacunkowemu, w tym wynikające z § 55 ust. 2 rozporządzenia RM, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w swoim uzasadnieniu decyzji wykazał się bardzo szczegółowa analizą operatu szacunkowego, stanowiącego główny dowód w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Kolegium, nie ma podstaw, aby kwestionować stanowisko organu I instancji w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, bowiem operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami, a zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia RM, w tym § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 i 4 i § 57 ust. 1. Zdaniem organu II instancji, opinia biegłego nie budzi wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę porównania parami, która polega na określeniu rynku lokalnego, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych, ustaleniu rodzaju i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych, podaniu charakterystyki wycenianej nieruchomości z podaniem cech rynkowych. W metodzie tej rzeczoznawca dokonał wyboru do porównań co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej, których ceny są wiarygodne, z podaniem ich opisu i charakterystyki, utworzył pary porównawcze nieruchomości, których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się kolejno z cechami każdej wybranej nieruchomości. Wyliczył następnie poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech przypisanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi. Określił również wartość nieruchomości każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjnej skorygowanej o sumę poprawek kwotowych. Następnie ostatecznie określił wartość nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną lub ważoną z wartości nieruchomości uzyskanej z porównań w poszczególnych parach. W celu wyceny rzeczoznawca przeanalizował lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych i stwierdził, że obserwacja zachowań uczestników rynku nie wskazuje na istnienie trendu czasowego, przyjęte ceny transakcyjne są aktualne i przyjął zerową poprawkę na trend czasowy. Dokonał obliczenia średniej ceny nieruchomości przed wprowadzeniem planu, jak i po jego wprowadzeniu.

Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Nie nasuwa zastrzeżeń dokonana przez organ ocena tego operatu oraz wyjaśnień rzeczoznawcy stanowiących odpowiedź na zastrzeżenia sformułowane przez stronę podczas trwania całego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2022 r.

W kontekście powyższego Kolegium podkreśliło, że poza zakresem analizy organu jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. W ocenie Kolegium nie ma podstaw, aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed wejściem w życie planu, jak i po jego wejściu. Tym bardziej, że biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Opisał i ocenił ich lokalizację ogólną, parametry techniczne działek - powierzchnię oraz ograniczenia w zagospodarowaniu. Następnie przeanalizował i porównał ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. Na podstawie wyznaczonych cech i przy zastosowaniu metody porównywania parami, zgodnie z przyjętą metodyką, dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Ostatecznie, mając na uwadze cechy rynkowe nieruchomości, ustalił wartość nieruchomości. Tym samym operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takiej sytuacji Kolegium uznało, że operat szacunkowy został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia RM. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Autor operatu szacunkowego zawarł w opinii dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Tak sporządzony operat jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

W tym zakresie organ II instancji podniósł, że przedłożona opinia podlegała w myśl art. 80 k.p.a. swobodnej ocenie dokonywanej przez organy – i takiej jego oceny organ dokonał. Konkretnie: operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę; operat szacunkowy zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności; zawiera przedmiot i zakres wyceny; zakres wyceny obejmuje określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu przed i po wejściu w życie planu; wskazuje cel wyceny; operat szacunkowy zawiera podstawę formalną wyceny - postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego; w operacie szacunkowym wskazane są źródła informacji, z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości; operat szacunkowy zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; w operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości; operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości; rzeczoznawca do wyceny przyjął wartość rynkową nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu z zastosowaniem podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody porównywania parami; przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem; zawiera on analizę i charakterystykę rynku nieruchomości; rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości gruntowej według stanu przed wprowadzeniem planu, zgodnie z planem miejscowym, który utracił moc, zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości oraz po wprowadzeniu nowego planu z 2022 r., na podstawie zbioru nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne i cechy tych nieruchomości.

Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny, której dokonuje się według stanu w dniu wejścia w życie planu. W operacie wskazano przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu, zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania, jak i po wprowadzeniu planu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu, jak również uzasadnił wynik wyceny. Do porównania wzięto transakcje ze sprzedaży nieruchomości z 2020-2022 r. Biegły przeanalizował transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenów stanowiących rynek lokalny i rynki lokalne podobne pod względem rodzaju i obszaru. Przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja, parametry nieruchomości - powierzchnia działki, ograniczenia w zagospodarowaniu.

Organ II instancji wskazał również na to, że wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Dodał, że dobrane przez rzeczoznawcę transakcje z rynku lokalnego gminy S. oraz powiatu p. (gmina K., gmina R., K., K.), nie budzą wątpliwości. Wobec tego uznał, że przedstawiony operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na specyfikę dowodu z operatu szacunkowego organ nie ma kompetencji do merytorycznego sprawdzania operatu, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne.

Zdaniem Kolegium, zarzuty skarżącego, pozbawione wyjaśnień wskazujących, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu; prowadzone postępowanie było prawidłowe, a skarżący nie przedstawił szczegółowych, konkretnych zarzutów - zarówno co do operatu, jak i prowadzonego postępowania, a w szczególności naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ II instancji wyjaśnił również, że w okresie od 23 września 2022 r. do 17 stycznia 2024 r. zmiany uwarunkowań prawnych mające wpływ na proces wyceny nieruchomości wynikały z wejścia w życie zmian w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w dniu 9 września 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a zgodnie z jego treścią do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia wżycie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W skardze na decyzję odwoławczą W. W., reprezentowany przez tego samego pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), który wcześniej wniósł w jego imieniu odwołanie, kwestionując tę decyzję w całości, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) poprzez nieprawidłowe ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, której dotyczy sprawa, co miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że naliczona kwota opłaty planistycznej jest nieprawidłowa;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., Nr 572 t.j.) - zwanej dalej: "Kpa" - poprzez działanie przez organ administracyjny z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa;

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ administracji stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy jej załatwianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ administracji w niniejszej sprawie w sposób wnikliwy;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także ustalenie błędnego stanu faktycznego i błędną ocenę dowodów.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik strony rozwinął i umotywował zarzuty skargi. Zdaniem strony, argumentacja Kolegium, a zwłaszcza dokonana w decyzji ocena operatu, jest całkowicie nieprawidłowa. Skarżący podniósł, że operat zawierał błędy formalne, które organ administracyjny powinien był stwierdzić na etapie analizy materiału dowodowego i gdyby takie ustalenia poczynił, wówczas operat nie mógłby stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości. Błędy te w ocenie skarżącego obejmują nieprawidłowe zastosowanie wybranej metody oraz brak wskazania źródeł, z których biegły rzeczoznawca korzystał przy sporządzaniu wyceny. Podniósł, że gdyby te źródła zostały wskazane rzetelnie, wówczas okazałoby się, że biegły wziął pod uwagę transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia umów sprzedaży, powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

Skarżący wskazał, na to, że na str. 23 operatu biegły przedstawił zbiór trzech nieruchomości podobnych do wycenianych działek; ma on formę tabeli z podaniem położenia, daty transakcji, powierzchni działki, ceny transakcyjnej jednego metra kwadratowego działki, ceny skorygowanej jednego metra kwadratowego działki; następnie w kolejnych tabelach podawane są informacje na temat charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównania. Dalej skarżący argumentował, że charakterystyka ta jest ujęta dość ogólnie, np.: "lokalizacja przeciętna, powierzchnia działki duża, występują ograniczenia", przez to nie stanowi wiarygodnego źródła informacji; przede wszystkim nie zostały w tych charakterystykach ujęte informacje o tym, jakie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla tych nieruchomości. Argumentował, że dla przedmiotowej nieruchomości plan miejscowy przewidywał zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług, a z operatu nie wynika natomiast, czy przyjęte do porównania nieruchomości miały takie samo przeznaczenie, gdyż biegły stwierdził jedynie generalnie (pkt 7.1 na str. 12), że spełnione jest kryterium przeznaczenia. W ocenie skarżącego, taka informacja była kluczowa, albowiem w tym miejscu operatu był analizowany wpływ uchwalenia miejscowego planu na wzrost wartości nieruchomości – tym bardziej, że z przeprowadzonej przez skarżącego analizy wynika brak podobieństwa tych trzech gruntów do wycenianej nieruchomości.

W tym zakresie wskazał na to, że chodzi o nieruchomość w K., wycenianą na [...] zł za jeden metr kwadratowy. Jego zdaniem, nieruchomość ta nie jest podobna, ponieważ jest przeznaczona jedynie pod tereny mieszkaniowe wielorodzinne i mieszkaniowe jednorodzinne, podczas gdy wyceniana nieruchomość ma przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne oraz mieszkaniowe wielorodzinne z dopuszczeniem usług. Organ administracji podczas rozpatrywania sprawy nie zwrócił uwagi, że biegły w operacie nie podał takiej informacji i operat nie zawiera precyzyjnej informacji o przeznaczeniu gruntów wziętych do porównania; powinien też był zwrócić uwagę na brak w operacie informacji o źródle, z którego pochodziły dane do operatu.

Według strony, kolejną nieprawidłowością w operacie było wykorzystanie do porównania ceny uzyskanej przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu. Chodzi o nieruchomość w K., wycenianą na [...] zł za jeden metr kwadratowy. W tym zakresie podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia RM ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Skarżący stwierdził, że nieruchomość w K. była zbywana przez tamtejszą gminę w drodze przetargu, a okoliczności tej operat nie wskazuje chociażby w źródłach, z których pochodziły informacje wykorzystane do sporządzenia operatu. W konsekwencji, nieruchomość w K. została wykorzystana do wyceny, mimo że nie spełnia podanego kryterium z rozporządzenia. Skoro bowiem podana w operacie (pkt 7.1.3, str. 12) cena jednostkowa nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego ustalającym zabudowę mieszkaniowo-usługową wynosi [...] zł, to cena [...] zł zdecydowanie odbiega od poziomu wskazanego w przepisach. Zdaniem skarżącego, ta okoliczność powinna była na etapie rozpatrywania sprawy wzbudzić wątpliwość po stronie organu administracji i organ administracji powinien dążyć do wyjaśnienia z czego wzięła się taka rozbieżność. Gdyby zaś to uczynił, wówczas okazałoby się, że dane pochodzą ze sprzedaży w drodze przetargu i biorąc pod uwagę uzyskaną cenę – nie mogą być wykorzystywane w operacie.

Skarżący, odwołując się do poglądów orzecznictwa dotyczycących warunków, na jakich może zostać zakwestionowana prawidłowość operatu szacunkowego, stwierdził, że operat zawierał liczne niejasności i braki, które powinny były budzić wątpliwości organu administracji, który wszak uwzględnił ten dowód. W jego ocenie, organ powinien postąpić inaczej i domagać się wyjaśnień od biegłego – tym bardziej, że braki te i niejasności są ewidentne – a co nie nastąpiło. Stwierdził, że przede wszystkim widać to na przykładzie braku informacji na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości. Kwestia opłaty planistycznej, biorąc też pod uwagę jej poziom finansowy w niniejszej sprawie, powinna być badana wnikliwie. Kluczowe jest także poznanie motywów, jakimi kierował się rzeczoznawca przy wyborze i doborze transakcji na potrzeby określania wartości nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu. Z operatu motywy takie zdecydowanie nie wynikają, gdyż nie zawiera on głębszego uzasadnienia w części, gdzie zostają opisane nieruchomości porównywane.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na to, że w świetle obowiązujących orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu. Przede wszystkim dlatego, że skoro ustawa na ten temat milczy, to nie ma podstaw do określenia terminu czy odsetek. Stwierdził w tym względzie, że działanie organu administracji w zakresie żądania odsetek było bezpodstawne i stanowi dowód kolejnego naruszenia prawa materialnego.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Kolegium nie dokonało wszechstronnej weryfikacji operatu, która – prawidłowo przeprowadzona – doprowadziłaby do ustalenia jego błędów i niejasności, które winny zostać usunięte, aby wydane rozstrzygnięcie administracyjne odpowiadało prawu. Podniósł także, że zaskarżona decyzja zawiera lakoniczne uzasadnienie – raczej powtórzenie argumentów zawartych w rozstrzygnięciu organu I instancji – a nie całościową ocenę faktów, które zostały ustalone w postępowaniu oraz okoliczności zweryfikowanych negatywnie. Takie zaś działanie stanowi oczywiste naruszenie art. 8 k.p.a. Podniósł również, że decyzja jest dla skarżącego skrajnie niekorzystna, biorąc pod uwagę kwotę naliczonej opłaty planistycznej.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podniósł również, że treść art. 157 § 1 u.g.n. nie wyklucza zwrócenia się przez stronę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie weryfikacji prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu. Dodał, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie znalazł błędów w operacie sporządzonym na zlecenie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Według zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...], położoną w miejscowości G., obręb geodezyjny G. gmina S., o powierzchni 102 000 m˛, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb K. i część obrębów G. i Z. - część III.A, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 31 stycznia 2022 r. (Dz.Urz.Woj.W.. z dnia 14 lutego 2022 r., poz. [...]) i zbyciem przedmiotowej nieruchomości przez W. W. w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] w dniu 11 sierpnia 2022 r., tj. po wejściu w życie planu miejscowego co nastąpiło 1 marca 2022 r. (patrz: § 26 tej uchwały).

Za dowód wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości organy uznały operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 23 września 2022 r., na podstawie którego stwierdzono, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu wzrosła o kwotę [...]zł, a w konsekwencji ustalono opłatę planistyczną w wysokości [...] zł (30% z [...] zł). Stawka 30% opłaty od wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu wynika z § 24 uchwały.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w związku z uchybieniem w zakresie przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zaś w sprawie nie zostało należycie, w sposób przekonujący wykazane, że przedmiotową opłatę należało ustalić w odniesieniu do wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie organu I instancji.

Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie ustalają niżej przywołane przepisy prawa.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika reguła ogólna, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Przy tym, modyfikację sposobu ustalania wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w zd. drugim art. 37 ust. 1 u.p.z.p., określa art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

W tym miejscu warto już wyjaśnić, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko orzecznictwa, gdzie w sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 167/24, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym działania podjęte przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym w celu potwierdzenia aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego nie były konieczne, a w takich warunkach brak poinformowania strony (pełnomocnika skarżącego) o uzupełnieniu materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy w drugiej instancji nie mógł stanowić o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Idąc dalej, trzeba zauważyć, że zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 [w zw. z ust. 3] u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust.4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat, od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego musi zostać wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3161/14, dostępny jw.).

Okres 5-letni w przedmiotowej sprawie rozpoczął swój bieg od 1 marca 2022 r., a skarżący zbył w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 11 sierpnia 2022 r., tj. po wejściu w życie planu miejscowego. Zaszły zatem formalne podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W następnej kolejności Sąd zauważa, że istota sporu pomiędzy stronami w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii, których dotyczą zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości oceny przez organy administracji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty planistycznej. Niemniej jednak pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi zwrócił także uwagę na wady decyzji organu I instancji związane z brakiem podstaw do wskazywania w decyzji ustalającej opłatę planistyczną terminu do uiszczenia opłaty oraz obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu.

Wobec tego podkreślić należy, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Rozstrzygnięciu organu odwoławczego należy zatem stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Kolegium nie sprostała wyżej określonym wymaganiom.

Pierwszym uchybieniem organu odwoławczego było niedostrzeżenie, że organ I instancji w osnowie decyzji z dnia 19 października 2022 r. zawarł nie tylko rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty planistycznej (pkt 1), ale również w pkt 2 decyzji określił, że opłatę, o której mowa w pkt 1, zobowiązany jest wnieść adresat decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na wskazane konto Gminy S.. Poza tym w pkt 3 decyzji organ I instancji stwierdził, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu uiszczenia opłaty planistycznej ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 606/11 oraz 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/11, dostępne jw.), przy czym chodzi tu o sytuacje, gdy decyzja zawiera zobowiązanie do uiszczenia opłaty planistycznej i obowiązek uiszczenia odsetek ustawowych na wypadek niewpłacenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna (patrz: wyrok NSA z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, dostępny jw.).

Kolegium w toku rozpatrywania sprawy w drugiej instancji w ogóle nie odniosło się do tych okoliczności. Wskazując bowiem na treść decyzji (osnowy) organu I instancji (na rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1), zupełnie pominęło pkt 2 i 3 tej decyzji i nie rozważyło, czy ich zamieszczenie w osnowie jest dopuszczalne i jaki ma charakter – a w konsekwencji, czy stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego i procesowego. O ile też zawarcie w decyzji organu pierwszej instancji jedynie informacji dotyczącej uiszczenia należności, a nie zobowiązanie do zapłaty opłaty, nie narusza w sposób istotny przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, o tyle zobowiązanie do uiszczenia opłaty planistycznej, jak i określenie obowiązku uiszczenia odsetek ustawowych na wypadek niewpłacenia opłaty w terminie należy oceniać co do zasady odmiennie. Kolegium zignorowało ten aspekt sprawy, mimo że wprawdzie jedynie hasłowo, ale jednak w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego wskazał na to, że wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną oraz zobowiązującej stronę do wniesienia tej opłaty narusza przepisy prawa.

Już tylko to uchybienie organu II instancji świadczyło o istotnym naruszeniu na etapie odwoławczym wyżej przywołanych przepisów postępowania – tak podstawowych zasad (w tym art. 15 k.p.a.), jak i dalszych reguł procedury administracyjnej. W sprawie nie miało bowiem miejsca ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a zarazem decyzja organu I instancji została w całości utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Drugim uchybieniem organu oddawczego, również polegającym na naruszeniu wyżej przywołanych przepisów procedury administracyjnej – w związku z przepisami prawa materialnego znajdującymi w niej zastosowanie – były nieprawidłowości związane ustaleniem stanu faktycznego sprawy i oceną podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy.

Wobec tego przypomnieć należy, że w myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić zatem trzeba, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie - tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać przede wszystkim oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena nie tylko, czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także, czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, dostępnym jw.).

Z kolei dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ponadto, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 - dostępne jw.).

Przyjmuje się zatem, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n.

Z kolei, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych).

Należy zgodzić się z organem II instancji, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Strona skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła kontrooperatu ani nie wniosła o kontrolę sporządzonego w sprawie operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W swoim odwołaniu poprzestała w zasadzie na ogólnikowych zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogło to jednakże zwolnić organu administracji od dokonania prawidłowej, formalnej oceny tego podstawowego dowodu w sprawie z perspektywy znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawowych i wykonawczych.

Sąd, kontrolując w tym zakresie działanie organu II instancji, stwierdził uchybienia związane z ustaleniem stanu faktycznego i oceną dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 23 września 2022 r. Sąd miał w tym względzie na uwadze podstawowe przepisy dotyczące zasad szacowania nieruchomości, w tym na cele ustalenia opłaty planistycznej, jak i sporządzania operatu.

Otóż, według art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym kontekście, mając na uwadze wyżej przywołany przepis art. 154 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n., należy podkreślić, że biegły powinien przyjąć do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne.

Zgodnie bowiem z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Z kolei w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) – które znajduje zastosowanie w sprawie do przedmiotowego operatu z dnia 23 września 2022 r. z uwagi na brzmienie § 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) – wskazano reguły według których dokonywana jest wycena nieruchomości. I tak - określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości (§ 3 ust. 1); określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1); w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2); przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3); przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości; wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). W § 5 rozporządzenia określono zasady stosowania podejścia porównawczego i ograniczenia w wykorzystaniu niektórych informacji o cenach nieruchomości. Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości (§ 5 ust. 1); ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne (§ 5 ust. 2); za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (§ 5 ust. 3).

Z perspektywy przywołanych przepisów, jak i zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie podejścia porównawczego i metody porównywania parami operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego należy stawiać wymóg odpowiedniego wyjaśnienia zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz takiego opisu nieruchomości i transakcji wybranych do porównań, by spełniony był wymóg dokonania wyceny nieruchomości na podstawie nieruchomości podobnych.

Dodać należy, że jak wynika z przywołanej przez biegłego na str. 15 operatu "Noty Interpretacyjnej nr 1 (NI 1) Powszechnych Krajowych Standardów Wyceny – Zastosowania Podejścia Porównawczego w Wycenie nieruchomości" - przy metodzie porównywania parami ma miejsce wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką".

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wypowiedział się odpowiednio wnikliwie co od oceny operatu w tym zakresie. W szczególności co do przedstawienia i charakterystyki wybranych nieruchomości gruntowych, które miały według rzeczoznawcy spełniać kryterium nieruchomości podobnych. Wyjaśnienie zawarte w operacie szacunkowym było w tym względzie dość lakoniczne (str. 12). Biegły umotywował wcześniej (na str. 10 operatu), ze względu na wyniki analizy rynku lokalnego gminy S., sięgnięcie do transakcji mających miejsce w gminach na terenie powiatu p. , odwołując się do treści § 26 ust. 1 i 4 rozporządzenia RM. W tym zakresie wyjaśnił, że zebrano informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych transakcji zawartych w latach 2018-2022. Niemniej jednak co do uzasadnienia samego wyboru transakcji przyjętych do porównań wskazał jedynie, że "zgodnie z przeznaczeniem w planie obowiązującym, wybrano nieruchomości przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (średnia cena jednostkowa [...] zł, minimum [...] zł, maksimum [...] zł)" oraz stwierdził, że "wybrane nieruchomości gruntowe spełniają kryterium nieruchomości podobnych zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości".

Zdaniem Sądu, mając na uwadze kryteria według których przyjmuje się nieruchomości podobne na potrzeby wyceny szacowanej nieruchomości, należało w postępowaniu administracyjnym zbadać operat pod kątem odpowiedniego przedstawienia w nim kryterium doboru nieruchomości, w tym bliższego odniesienia się do kwestii, czy przeznaczenie nieruchomości przyjętych do porównań istotnie jest takie samo, jak nieruchomości szacowanej.

Jak wynika ze stanowiska organów obydwu instancji, dominującym przeznaczeniem terenu działki nr [...] w planie miejscowym z 2022 r. jest zabudowa wielorodzinna i usługowa. Rzeczoznawca zaś wyjaśnił, że analizie został poddany rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz tereny rolne (str. 11 operatu). Natomiast – jak już to wspomniano – w uzasadnienia samego wyboru transakcji przyjętych do porównań rzeczoznawca wskazał, że "zgodnie z przeznaczeniem w planie obowiązującym, wybrano nieruchomości przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową". Biegły nie wyjaśnił zatem, czy kwestia, jakiego rodzaju zabudowa mieszkaniowa – jedno- czy wielorodzinna – jest przewidziana dla danych nieruchomości przyjętych do porównań, ma istotne znaczenie w sprawie czy też nie, jeśli chodzi o kryterium nieruchomości podobnych.

Pełnomocnik skarżącego zgłosił w tym zakresie w skardze uzasadnione zastrzeżenia. Słusznie zarzucił, że organ administracji podczas rozpatrywania sprawy nie zwrócił uwagi, że biegły w operacie bardzo zwięźle przedstawił tę kwestię i operat nie zawiera precyzyjnej informacji o przeznaczeniu gruntów wziętych do porównania.

Co więcej, odpowiedni opis nieruchomości przyjętych do porównań (według przeznaczenia działki po uchwaleniu planu miejscowego) ma doniosłe znaczenie z uwagi na przywołany przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia RM. Istotne jest w takiej sytuacji jednoznaczne wskazanie w operacie, czy ceny uzyskane zostały przy sprzedaży wolnorynkowej, czy też w drodze przetargu. Zgodzić się trzeba ze skarżącym co do tego, że okoliczności takich operat nie wskazuje w źródłach, z których pochodziły informacje wykorzystane do sporządzenia operatu. Nie ma również o tym mowy w części stanowiącej Analizę transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych (pkt 7.1).

Oczywiście, z przepisów rozporządzenia wykonawczego nie wynika obowiązek podania takich informacji przy wycenie, które umożliwiają identyfikację nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. O obowiązku wskazania w operacie szacunkowym bliższych danych identyfikujących działki przyjęte do porównania nie stanowi także § 55 ust. 2 rozporządzenia RM, gdyż przepis ten mówi wyłącznie o tym, co zawiera operat szacunkowy, tj. informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (patrz: wyroki NSA z dnia: 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2043/19 i 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14, dostępne jw.). Opis transakcji (nieruchomości) w operacie szacunkowym powinien zatem wskazywać na spełnienie kryterium podobieństwa oraz możliwości wykorzystania cen uzyskanych przy sprzedaży nieruchomości jako źródła informacji o cenach transakcyjnych.

Wszystkie powyżej wskazane zastrzeżenia Sądu dotyczące uchybień organu II instancji w rozpatrzeniu sprawy świadczyły o istotnym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z wyżej przywołanymi przepisami prawa materialnego (przepisami ustawowymi i wykonawczymi mającymi zastosowanie w sprawie).

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął wszelkich możliwych działań w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Zarazem Sąd uznał, że ze względu na brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji należy uchylić tylko zaskarżoną decyzję. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji nie zostało bowiem oparte na wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności z perspektywy przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. W konsekwencji brak jest wykazania, że organ oparł się na pełnych ustaleniach faktycznych umożliwiających jej końcowe rozstrzygnięcie w drodze ostatecznej decyzji. Finalnie, rozstrzygnięcie sprawy nie było zatem również wynikiem należytej realizacji zasad legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Kolegium powinno jeszcze raz przeprowadzić postępowanie odwoławcze celem prawidłowego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, organ II instancji uwzględni przedstawioną wykładnię prawa i wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego (autora operatu) o wyjaśnienie powyżej sygnalizowanych kwestii, względnie – stosownie do okoliczności sprawy – o uzupełnienie operatu. Następnie, w zależności od wyników postępowania odwoławczego i końcowej oceny materiału dowodowego, organ II instancji wyda rozstrzygnięcie w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., jak również § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego łączną kwotę 20 773 zł z tego tytułu.

Sąd uwzględnił wniosek strony i wynik sprawy, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (15 356 zł wpisu stosunkowego od skargi) oraz miarkowane wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (5400 zł) i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd wyjaśnia, że w tym wypadku zaszły podstawy do zastosowania przepisu art. 206 p.p.s.a. i miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał za zasadne zasądzenie połowy z kwoty [...]zł stawki podstawowej wynagrodzenia pełnomocnika, o której mowa w § 2 pkt 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., tj. [...] zł.

Należy w tym względzie wyjaśnić, że przepis art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. Obejmuje on swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 30/17, dostępny jw.). Uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., nie ogranicza się tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 73/17, dostępny jw.). Brzmienie art. 206 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi (patrz: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1183/22, dostępny jw.).

Za zastosowaniem w tej sprawie instytucji miarkowania wynagrodzenia przemawia kontekst łącznej aktywności pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym (w postępowaniu odwoławczym) oraz w postępowaniu sądowym. W okolicznościach tej konkretnej sprawy tak właśnie należy oceniać stopień przyczynienia się pełnomocnika do wyjaśnienia sprawy i ocenę jego nakładu pracy. Sąd zwraca uwagę na to, że pełnomocnik w odwołaniu z dnia 7 listopada 2022 r. od decyzji organu I instancji podniósł, że decyzja ta rażąco narusza przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz nie uwzględnia słusznego interesu obywatela, jednakże w żaden sposób nie wyjaśnił tego, na czym mają polegać zarzucane naruszenia. Pełnomocnik oznajmił zarazem, że szersze uzasadnienie niniejszego odwołania przedstawi po przekazaniu sprawy do Kolegium. Uzupełnienie odwołania jednak w ogóle nie miało miejsca, mimo że w dniu 14 listopada 2022 r. w siedzibie organu I instancji pełnomocnik ten wykonał fotokopię operatu szacunkowego (k. 116 akt. adm. I inst.), odwołanie zaś zostało przekazane do organu II instancji przy piśmie przewodnim Burmistrza z dnia 15 listopada 2022 r. o przekazaniu odwołania od decyzji nr [...] z dnia 19 października 2022 r. - również do wiadomości pełnomocnika (k. 118 akt adm. I inst.). Do czasu rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, co nastąpiło 16 lutego 2024 r., pełnomocnik miał zatem dość czasu, aby odpowiednio uzupełnić uzasadnienie zarzutów wniesionego odwołania, w tym szczegółowo odnieść się do kwestii związanych ze sposobem ustalenia wartości nieruchomości, jak i naprowadzić organ II instancji na takie okoliczności, w których zawodowy pełnomocnik upatrywał istotne uchybienia organu I instancji. W ten sposób pełnomocnik mógłby niejako dać szansę organowi II instancji na prawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego, jak również usunięcie błędów poczynionych przez organ I instancji. To z kolei mogłoby znaleźć swoje przełożenie na ekonomikę procesową i przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej, bez potrzeby uciekania się do poszukiwania ochrony prawnej na drodze sądowoadministracyjnej.

Sąd podkreśla, że strona ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie prawidłowo rozpatrzona w dwuinstancyjnym postępowaniu, a zatem że organ odwoławczy z własnej inicjatywy dostrzeże i doprowadzi do naprawy ewentualnych wad decyzji i postępowania organu I instancji. Zgodnie z przywołanymi już przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec tego to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania, ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz załatwienia sprawy. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze i to, że od strony postępowania, tym bardziej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, również należy zwrotnie oczekiwać pewnego rodzaju solidności procesowej względem organu, przejawiającej się chociażby w naprowadzaniu organu na takie okoliczności, które uzasadniają stanowisko strony zarzucającej organowi wydanie decyzji "rażąco naruszającej przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz nieuwzgledniającej słusznego interesu obywatela". Tymczasem w niniejszej sprawie to dopiero skarga i postępowanie sądowe stały się płaszczyzną, na której pełnomocnik skarżącego podjął rzeczową polemikę z rozstrzygnięciem organu I instancji, mimo że obiektywnie mógł to uczynić już w toku postępowania odwoławczego.

W takich warunkach Sąd uznał, że postawa procesowa pełnomocnika oraz nakład pracy i wkład pełnomocnika w wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy uzasadniały miarkowanie kosztów postępowania w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika i przyznanie połowy wynagrodzenia według stawki podstawowej (minimalnej).