Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 747/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1, art. 71 a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 952/22 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie –powiat g. z [...] stycznia 2019r. nr [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz R. G. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2022 r., sygn. II SA/Kr 952/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z [...] maja 2022 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat g. (PINB), działając m.in. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji PINB nr [...] z [...] października 2014 r. (opatrzoną błędnie datą [...].10.2010 r.), poprzez wskazanie, że przedmiotowa decyzja nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe ani nie stanowi podstawy legalizującej ewentualnie dokonaną zmianę sposobu jego użytkowania. W uzasadnieniu organ podniósł, że toczyło się postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "p.bud.", w sprawie zrealizowanych przez R. G. robót budowlanych, prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] lutego 2011 r. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa elewacji budynku przy ul. P. w Krakowie, polegająca na powiększeniu otworów okiennych oraz wykonaniu nowych otworów drzwiowych, budowa schodów zewnętrznych do istniejącego lokalu usługowego [...] i lokalu nr [...] wraz z przebudową i zmianą jego sposobu użytkowania na cele usługowe oraz dobudowa balkonu - w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, na dz. nr [...] i nr [...] obr. [...]".

Decyzją z [...] października 2012 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym, Prezydent Miasta Krakowa uchylił swoją decyzję z [...] lutego 2011 r. Prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.bud., PINB wydał [...] maja 2014 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. w Krakowie. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. MWINB uchylił w całości decyzję organu I instancji, i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. nałożył na inwestora "obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanego zakresu robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., (...), uchylonej w postępowaniu wznowieniowym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2012 r. do stanu zgodnego z prawem (...), określając termin ich wykonania do dnia [...] października 2014 r." W ww. decyzji z [...] października 2020 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud., PINB stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją organu II instancji został wykonany, a zatem nie ma konieczności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud., ponieważ roboty budowlane zostały doprowadzone do zgodności z prawem.

PINB, odnosząc się do wniosku R. G. z [...] września 2018 r., w którym zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z [...] października 2014 r., poprzez wyjaśnienie, czy przedmiotowa decyzja obejmuje zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, wskazał, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.bud. są wyłącznie roboty budowlane, które mogą zostać zalegalizowane, po uprzednim stwierdzeniu wykonania przez inwestora odpowiednich robót budowlanych lub innych czynności, określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, mających na celu doprowadzenie do ich zgodności z prawem. Właściwą podstawę prawną, przewidzianą przez ustawodawcę w celu umożliwienia inwestorowi legalizacji dokonanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi art. 71a p.bud. Dlatego inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji tut. organu wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud., winien był - zgodnie z art. 71 ust 1 pkt 2 p.bud., dokonać zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...] do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Na skutek zażalenia wniesionego przez R. G., MWINB wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] maja 2022 r., którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nie można wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji w takim zakresie, w jakim żąda tego wnioskodawca. Decyzja PINB z [...] października 2014 r. została wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud. Decyzja wydawana na tej podstawie nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. Przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 tej ustawy jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2) został wykonany. Ani decyzja PINB z [...] maja 2014 r., ani decyzja MWINB z [...] sierpnia 2014 r., nie obejmowały swoim zakresem zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, ponieważ przedmiotem postępowania były roboty budowlane, a nie zmiana sposobu użytkowania.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie R. G. zarzucił naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i rozstrzygnięcie, że decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud. nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania, mimo że została wydana w wyniku postępowania naprawczego zastępującego uchylone pozwolenie na budowę, które obejmowało zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (lokalu).

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ma na celu wyjaśnienie kwestii wyrażonych w tej decyzji a dotyczących sformułowań niejednoznacznych, niejasnych lub wewnętrznie sprzecznych. Nie jest to instytucja, która służy uzupełnieniu decyzji o nowe treści, jej modyfikacji, zmianie czy też – co istotne w niniejszej sprawie – wykładni prawa. W trybie wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji, nie można domagać się od organu administracji wykładni przepisów w sposób korzystny dla podmiotu składającego takie żądanie, do czego zmierzał wniosek, jaki złożył skarżący domagając się wyjaśnienia, czy decyzja którą organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora w ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, objęła także zmianę sposobu użytkowania lokalu, w którym roboty te wykonano.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzając w postępowaniu naprawczym, że podmiot na którego nałożono obowiązek o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 p.bud., tj. obowiązek nakazujący wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – obowiązek ten wypełnił, organ stwierdza wykonanie obowiązku. Wynika to wprost z ustawy. W przepisie tym, nie ma mowy o zmianie sposobu użytkowania. Organ w postanowieniu, którego wydania domagał się skarżący nie może dokonać wykładni prawa. Wykładnia ta nie obejmowałaby bowiem treści samej treści decyzji ale kwestii prawnej wynikającej z orzecznictwa sądowego dotyczącego trybu legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy jednoczesnym wykonaniu w nim robót budowlanych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ powinien odmówić wyjaśnienia, jakiego domagał się skarżący. Treść decyzji była jasna, nie zawierała żadnych sprzeczności i wprost dyktowana była przepisem ustawy. Fakt jednak, że organ wyjaśnił skarżącemu, że decyzja nie obejmuje zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu, w którym roboty budowlane wykonano, nie jest podstawą do jej eliminacji z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie niejednokrotnie wyrażano opinię, że jeżeli nielegalna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powiązana jest z wykonaniem w nich robót budowlanych, nie stosuje się trybu o którym mowa w art. 71a p.bud., ale tzw. tryb naprawczy regulowany przepisami art. 50-51 tej ustawy. W orzeczeniach tych nie wskazano jednak mechanizmu, jak w postępowaniu naprawczym można by dokonać legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 50 ust. 1 p.bud. nie obejmuje bowiem zmiany sposobu użytkowania dokonanego bez wymaganego zgłoszenia. Ponadto, art. 51 p.bud. w ust. 4c stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei w myśl art. 51 ust. 6 przepisu ust. 4c nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Z przepisów tych można więc wywieść, że postępowania naprawcze nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania. W związku z powyższym, a nadto uwzględniając, że art. 71 ust. 6 p.bud. dotyczy zamierzonej (a nie dokonanej) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która wymaga wykonania robót budowlanych, w ocenie Sądu pierwszej instancji można bronić poglądu, że samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona z wykonaniem robót budowlanych to dwie niezależne sytuacje prawne, których legalizacja odbywa się nie jednocześnie (w jednym postępowaniu), ale w postępowaniach dwóch, niezależnych. Jednym dotyczącym legalizacji robót budowlanych a drugim, dotyczącym zmiany sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a p.bud.

W skardze kasacyjnej R. G. wnosząc o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy w niniejszej sprawie nie mogły dokonać wykładni decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego;

2. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud. nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania, mimo że została wydana w wyniku postępowania naprawczego zastępującego uchylone pozwolenie na budowę, które obejmowało zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (lokalu);

3. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 6 oraz w zw. z art. 71 ust. 6 oraz art. 71a p.bud., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie naprawcze nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania a samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona z wykonaniem robót budowlanych to niezależne sytuacje prawne, których legalizacja odbywa się w dwóch odrębnych postępowaniach.

W uzasadnieniu podniesiono, że rozbieżności między stanowiskiem skarżącego a poglądem prezentowanym przez Sąd pierwszej instancji i organy nadzoru budowlanego mają charakter zasadniczy i prowadzą do przeciwstawnych wniosków. Rozstrzygnięciu tych rozbieżności i wątpliwości powinna służyć instytucja przewidziana w art. 113 § 2 k.p.a. Wniosek skarżącego służyć miał wyjaśnieniu, czy decyzja o z góry określonej treści obejmuje w tym konkretnym przypadku także tę część zamierzenia inwestycyjnego, które obejmowało zmianę sposobu użytkowania lokalu. Wymaga tego zarówno pewność obrotu, jak i interes skarżącego, który powinien wiedzieć, jakie uprawnienia nabył w związku z pozytywnie zakończonym postępowaniem legalizacyjnym. Sugerowana możliwość zaskarżenia decyzji z [...] października 2014 r. jest o tyle bezzasadna, że jak sam Sąd stwierdził decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud. ma ściśle reglamentowaną treść, a poza tym w interesie skarżącego została wydana. Skoro zarówno Sąd, jak i organy nadzoru budowlanego nie mają wątpliwości co do tego, że ww. decyzja nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania, to organy powinny dokonać wykładni decyzji rozstrzygając tę kwestię i jednoznacznie stwierdzić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., że zakres decyzji zmiany sposobu użytkowania nie obejmuje. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że uzyskanie pozwolenia na budowę poddane jest podwyższonym rygorom, niż dokonanie zwykłego bądź kwalifikowanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. A zatem legalizacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, będącej częścią przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę, odbywa się w trybie art. 48-51 pr. bud., a nie w trybie art. 71a p.bud. Dyspozycją art. 71a p.bud. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jednocześnie powinien wskazać na okoliczność zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wówczas organ architektoniczno-budowlany orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też w takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a p.bud. Zatem w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a p.bud.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie za stanowiskiem, że decyzja z [...] października 2014 r. obejmuje zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, przemawiają następujące argumenty: pozwolenie na budowę z [...] lutego 2011 r. obejmowało zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe; postępowanie naprawcze zostało wszczęte z powodu uchylenia pozwolenia na budowę obejmującego również zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe; postępowanie naprawcze dotyczy ze swej istoty całego zamierzenia objętego uchylonym pozwoleniem na budowę, a więc także zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe; postępowanie naprawcze nie zostało w żaden sposób podzielone, ani nie zostało wyłączone z niego zagadnienie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, żadne inne postępowanie w tym zakresie się me toczyło. Na poparcie powyższej argumentacji przywołano stosowe orzecznictwo.

Dalej podkreślono, że postępowanie naprawcze zostało przeprowadzone i zalegalizowało całe przedsięwzięcie objęte pozwoleniem na budowę, a więc również w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, co potwierdził PINB z decyzji z [...] stycznia 2015 r., w której odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie stwierdzając, że decyzja z [...] października 2014 r. zakończyła postępowanie legalizacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Choć niniejsza sprawa dotyczy sprostowania decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. to główne zagadnienie wymagające w niej rozstrzygnięcia wymagało odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie naprawcze zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust.3 pkt 1 p.bud. zastępującej uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego i zmianę sposobu użytkowania części tego obiektu budowlanego (lokalu) obejmuje również (legalizuje) zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Oba orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że decyzja PINB z [...] października 2014r. stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 p.bud. nie stanowi podstawy legalizującej zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jako właściwą podstawę prawną umożliwiającą inwestorowi w tej sprawie legalizację zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wskazały art. 71a p.bud. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, wywodząc z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 4c i 6 p.bud., że postępowanie naprawcze nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania.

Skarżący kasacyjnie wskazuje natomiast, że postępowanie naprawcze dotyczy ze swej istoty całego zamierzenia objętego uchylonym pozwoleniem na budowę, a więc także zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, że z postępowania naprawczego nie zostało wyłączone zagadnienie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe, nadto żadne inne postępowanie w tym zakresie się nie toczyło. W ocenie strony skarżącej skoro z art.71 ust.6 pkt 1 p.bud. wynika, że jeśli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę to nie ma uzasadnienia dla prowadzenia dwóch odrębnych postępowań naprawczych: w sprawie robot budowlanych i w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, natomiast argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w pełni zasługuje na akceptację.

Przepisy art. 50-51 i 71a p.bud. obejmują swoim zakresem dwa różne postępowania. Pierwsze dotyczy postępowania naprawczego tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, drugie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej bez wymaganego zgłoszenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Inwestor - skarżący kasacyjnie, prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie tego budynku i zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe. Następnie decyzja ta została uchylona we wznowionym postępowaniu przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z [...] października 2012r., a postępowanie w przedmiocie jej wydania zostało umorzone.

Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art.50 – 51 p.bud. zakończyło się pozytywnie dla inwestora. Wykonał on obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 p.bud. przez MWINB ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2014r. MWINB. Następnie PINB po sprawdzeniu ich wykonania, decyzją z [...] października 2014r. działając na podstawie art. 51 ust.3 pkt 1 p.bud. stwierdził wykonanie w/w obowiązku kończąc tym samym postępowanie naprawcze w sprawie.

Wskazać należy, że prowadzone postępowanie naprawcze musiało i obejmowało całość zamierzenia inwestycyjnego objętego uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę i zmianie sposobu użytkowania. Zakończenie tego postępowania przez wydanie decyzji na podstawie art.51 ust.3 pkt 1 pr.bud. w rezultacie zakończyło także postępowanie naprawcze, co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stwierdzić trzeba, że w sytuacji, gdy inwestor na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art.50-51 p.bud. uzyskuje decyzję organu nadzoru budowlanego wydaną na podstawie art.51 ust.3 pkt 1 p.bud. o stwierdzeniu wykonania obowiązku, to decyzja ta kończąc postępowanie naprawcze obejmuje całe zamierzenie budowlane legalizując roboty budowlane a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Tym samym, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51, a nie na podstawie art. 71a p.bud. (por. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. II OSK 927/17; z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzje wydane w trybie art. 51 p.bud. zastępują, w trybie naprawczym, pozwolenie na budowę, a więc badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane, prowadzące do takiej zmiany. Innymi słowy, efekt postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 51 p.bud. jest dalej idący niż postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a p.bud. i jeśli dotyczy tych samych robót budowlanych, doprowadza do skonsumowania tego drugiego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. II OSK 614/21).

W świetle powyższego podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. oraz w zw. z art. 51 ust. 4 i 6 w zw. z art. 71 ust. 6 i art. 71a p.bud. poprzez ich błędną wykładnię jest usprawiedliwiony.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 113 § 2 k.p.a. Wniosek z [...] września 2018 r. o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji z [...] października 2014 r., którą PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją MWINB zawierał żądanie wyjaśnienia, czy decyzja z [...] października 2014 r. obejmuje zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na cele usługowe. Wniosek nie zmierzał zatem do modyfikacji treści decyzji, która byłaby konkurencją, czy alternatywą dla określenia praw i obowiązków strony, nie zmierzał też do dokonania ustaleń poza treścią decyzji. Stan prawny i faktyczny tej sprawy sprawiał, że inwestor miał uzasadnione wątpliwości co do rozumieniu treści decyzji, dające podstawę do zastosowania art. 113 § 2 k.p.a.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Rozstrzygając ponownie wniosek skarżącego z [...] września 2018 r. o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji z [...] października 2014 r. organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w tej sprawie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.