Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3598/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1-2, art. 149 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i I. sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 394/18 w sprawie ze skargi R. Z. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. oddala skargi kasacyjne; II. zasądza solidarnie od Wojewody Małopolskiego i I. sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na rzecz R. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Kr 394/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz R. Z. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa uchylił w całości własną decyzję z [...] lipca 2016 r., nr [...]i orzekł o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydanej dla inwestycji pn.: "Budowa budynku handlowo-usługowo-biurowego z instalacjami wewnętrznymi: wodna, kań., elektryczną, c.o., went. mechanicznej i kanalizacji deszczowej z garażem podziemnym, wewnętrzną komunikacją, miejscami postojowymi na terenie działki drogowej nr [...] obr. [...] P. przy ul. S. w Krakowie, wraz z wjazdem, z działki drogowej nr [...] obr. [...] P. ul. S. w Krakowie. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego i stała się ostateczna.

W dniu 9 marca 2017r. do organu I instancji wpłynął wniosek R. Z. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. Jako przesłankę uzasadniającą wznowienie wskazany został art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony (wnioskodawcy) w sprawie zakończonej tą decyzją. Organ I instancji, po stwierdzeniu, że został dochowany termin o jakim mowa w art.148 § 2 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r., odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że zatwierdzony projekt zamienny "nie wygenerował" nowego obszaru oddziaływania inwestycji i w związku z powyższym wnioskodawczyni słusznie nie posiadała przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewoda Małopolski rozpatrując zażalenie R. Z. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni posiadła wiedzę o wydanej w dniu [...] lipca 2016r. decyzji w terminie wcześniejszym niż wskazano to we wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ 26 stycznia 2017 r. M. Z. (mąż wnioskodawczyni) porozumiewał się drogą elektroniczną z kierownikiem budowy K. S. Do tej korespondencji elektronicznej dołączone zostały skany części dokumentacji projektowej. Z oświadczeń odebranych od M. Z. i R. Z. wynika, że pomimo wysłania korespondencji na adres mailowy M. Z., z jej treścią i załącznikami niezwłocznie zapoznawała się także R. Z. Analiza przekazanej korespondencji elektronicznej wykazała, że K. S. w mailu z dnia 26 stycznia 2017 r., godz. 15:00 poinformował M. Z., że przesyła rzut I piętra inwestycji z widocznymi wykuszami zatwierdzony przez wydział architektury. Na przekazanym skanie rzutu I piętra kondygnacja +1, umieszczona jest metryka, z której wynika, że jest to "Projekt zamienny do projektu budowlanego, który otrzymał pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...]02.2016 (powinno być "z[...].02.2014"- przyp. NSA), zmienione decyzją nr [...] z dnia [...].12.2014 wydaną dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto w górnej części prawego rogu skanu tego dokumentu widnieje podłużna pieczęć Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki.

Skoro zatem bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu objętej wnioskiem o wznowienie decyzji., a z treści ww. maila wraz z załącznikiem skanu rzutu I piętra, wynika, że została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, a nadto R. Z. oświadczyła, że zapoznała się z powyżej opisanymi mailami po 20 stycznia 2017 r., z których wynika, że została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, to zdaniem Wojewody złożenie przez R. Z. w dniu 9 marca 2017 r. wniosku o wznowienie postępowania, nastąpiło z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę R. Z. na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalając, że skarżąca powzięła wiedzę o decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]z treści informacji wysłanej drogą elektroniczną ("maila") z dnia 26 stycznia 2017 r., natomiast organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 k.p.a. błędnie przyjmując, że ustalenie iż podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że załączony do korespondencji z dnia 26 stycznia 2017r. zeskanowany rzut I piętra kondygnacja +1, spornej inwestycji zawiera metrykę, z której wynika, że dotyczy ona projektu zamiennego do projektu budowlanego, który otrzymał pozwolenie na budowę nr [...] w dniu [...] lutego 2016r.(powinno być "z [...] lutego 2014r." – przyp. NSA). Tymczasem wniosek o wznowienie dotyczył ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], a z treści przedmiotowego maila, który stał się głównym dowodem mającym wskazywać, że skarżąca nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie wynika, aby dowiedziała się o tej właśnie decyzji. W sprawie bowiem wydawane było szereg decyzji w zakresie projektu zamiennego, a skarżąca nie była o wszystkich informowana. Zarówno w treści zawartej w mailu jak i w załączniku tzn. w rysie rzutu, nie wskazano organu, daty, numeru ani przedmiotu pozwolenia na budowę, który umożliwiłby identyfikację tej konkretnej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Jak natomiast wynika z akt sprawy, o spornej decyzji wnioskodawczyni dowiedziała się 24 lutego 2017 r. z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 22 lutego 2017 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyła dnia 7 marca 2017 r., co świadczy o dochowaniu przez nią wymaganego terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca powołała jako przesłankę wznowieniową brak udziału strony w sprawie zakończonej powyższą decyzją, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w sytuacji gdy istnieją wątpliwości, co do legitymacji materialnoprawnej wnoszącego takie podanie, w ocenie Sądu pierwszej instancji organ powinien wydać na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania, a kwestię legitymacji zbadać w dalszym postępowaniu. Na etapie badania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, organ nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego, czy też dowodowego w kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie ocenia spełnienie formalnych przesłanek dla wznowienia postępowania. Na tym etapie postępowania organ nie jest uprawniony do badania, czy istotnie wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ I instancji mając wątpliwości, co do przymiotu strony wnioskodawczyni przeprowadził analizę w tym zakresie, tj. badał zapisy projektu zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani, nie poprzedziwszy powyższego wszczęciem postępowania wznowieniowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Wojewoda Małopolski oraz I. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie.

Wojewoda Małopolski zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wadliwe jest stanowisko organów administracji o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy niezachowanie terminu zostało uprawdopodobnione przez organ odwoławczy.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 147 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie twierdząc, że z treści maila, stanowiącego główny dowód mający wskazywać, iż skarżąca nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie wynika, że dowiedziała się o przedmiotowej decyzji. Tymczasem z treści maila od K. S. kierowanego do M. Z. wraz z załącznikiem graficznym - skanem rzutu I piętra kondygnacja +1 wynika, że została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].02.2016 r.(powinno być z [...].02.2014r. przyp.NSA), zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...].12.2014 r.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie postanowień organów obu instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i dawał podstawę do wydania uchylonych postanowień, zwłaszcza że dokonana analiza zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi braku zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

– art. 149 § 1 (k.p.a., jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej) poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że status strony postępowania winien być badany w postępowaniu merytorycznym po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy określenie, czy wniosek pochodzi od strony postępowania winien być badany we wstępnej fazie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania;

– art. 149 § 3 (k.p.a., jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej) poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że status strony postępowania winien być badany w postępowaniu merytorycznym o wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy dopuszczalne jest badanie tego wniosku w postępowaniu przed odmową wszczęcia postępowania;

– art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany, pomimo że zaistniały podstawy do i oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej za nieuzasadnione uznano stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do okoliczności kiedy i w jaki sposób skarżąca dowiedziała się o wydanej w dniu [...] lipca 2016r. decyzji oraz, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odnosi się ani razu do tej decyzji. R. Z. posiadła wiedzę o wydanej decyzji zamiennej w terminie wcześniejszym niż wskazano to we wniosku o wznowienie postępowania. Udowodnione jest, że w dniu 26 stycznia 2017r. M. Z. porozumiewał się drogą elektroniczną z kierownikiem budowy K. S. Do korespondencji elektronicznej dołączone zostały skany części dokumentacji projektowej. Z oświadczeń odebranych od M. Z. i R. Z. wynika, że pomimo wysłania korespondencji na adres mailowy należący do M. Z., z treścią korespondencji i załącznikami niezwłocznie zapoznawała się także R. Z. K. S. w mailu z dnia 26 stycznia 2017 r., godz. 15:00 poinformował M. Z., że przesyła rzut z widocznymi wykuszami zatwierdzony przez wydział architektury. Na przekazanym skanie rzutu I piętra kondygnacja +1, umieszczona jest metryka, z której wynika, że jest to "Projekt zamienny do projektu budowlanego, który otrzymał pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...].02.2016 zmienione decyzją nr [...] z dnia [...].12.2014" wydaną dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Ponadto w górnej części prawego rogu widnieje podłużna pieczęć Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja.

W odniesieniu do zarzutów procesowych organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił swego stanowiska o naruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego i nie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione, ani na czym konkretnie polega naruszenie wskazanych przepisów. Brak jest wskazania: jaka czynność, zdaniem Sądu, nie została podjęta celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), na czym polega brak wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz na czym polega, zdaniem Sądu, brak oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Wojewoda wskazał, że przepis art. 147 k.p.a. należy odczytywać zgodnie z zamiarem ustawodawcy, tj. postępowanie wznawia się z urzędu lub na wniosek strony. Zatem ustawodawca określając sposób wszczęcia postępowania wyraźnie przyznał legitymację w tym zakresie jedynie stronie postępowania, a nie każdemu podmiotowi, który uważa się za stronę postępowania, rozróżniając przesłankę dopuszczalności wszczęcia postępowania (art. 147) od przesłanki wznowieniowej (art. 145 § l pkt 4). Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 147 i art. 149 § 3 k.p.a. przyjmując, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

I. Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów postępowania: art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 i art. 233 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, w szczególności dokumentów urzędowych w postaci protokołów przesłuchań w postępowaniu jurysdykcyjnym skutkujące pominięciem faktów wykazanych tymi dokumentami;

2) prawa materialnego: art. 148 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, jakoby wskazany w tym przepisie fakt powzięcia wiadomości o decyzji miał następować dopiero w momencie powzięcia wiedzy na temat "organu, daty, numeru (oraz) przedmiotu" decyzji, podczas gdy literalna i systemowa wykładnia przepisu nakazuje uznać, że "powzięcie wiadomości" w rozumieniu tegoż przepisu to moment, w którym strona dowiaduje się o istnieniu rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że pełnomocnik inwestora przekazywał stronie informacje o decyzji, początkowo w ustnych rozmowach, następnie zaś za pośrednictwem poczty elektronicznej podał dalsze szczegóły. Rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji pominął podstawę tych ustaleń i oparł się na treści znacznie późniejszego pisma pochodzącego od innego organu, w którym podano stronie numer i datę wydania odnośnej decyzji. Tymczasem podczas rozprawy administracyjnej w dniu 7 grudnia 2017 r. R. Z. i K. S. wskazali, że rozmowy między inwestorem, a stroną w kwestii interesujących stronę zmian pozwolenia na budowę zaczęły się w dniu 20 stycznia 2017 r. i polegały na ustnych rozmowach na placu budowy pomiędzy K. S. a małżonkiem strony - M. Z. - po których nastąpiły rozmowy telefoniczne. Na zakończenie tych rozmów w dniu 26 stycznia 2017 roku o godz. 15.00 K. S. przesłał stronie wiadomość e-mail zawierającą dalsze szczegóły. W dniu 7 grudnia 2017 r. M. Z. potwierdził otrzymanie tej wiadomości i niezwłoczne przekazanie jej żonie, nie przecząc jednocześnie swoim wcześniejszym kontaktom z K. S. Wszystkie te okoliczności potwierdzone są protokołami przesłuchań z dnia 7 grudnia 2017 r. oraz 22 września 2017 r. Powyższe protokoły są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., skoro powstały w wyniku pracy organu administracji i w wykonaniu jego ustawowych obowiązków. Jest to zatem dla sądu administracyjnego dowód, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. i winien on być przeprowadzony jako dotyczący meritum sprawy oraz okoliczności faktycznej będącej dla sądu podstawą rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że dla Sądu pierwszej instancji wiadomość e-mail z dnia 26 stycznia 2017 r. miała stanowić pierwszy etap dowiedzenia się przez stronę o decyzji objętej późniejszym wnioskiem o wznowienie. W uzasadnieniu wyroku całkowicie pominięto zarówno wskazane wyżej zeznania świadków, jak i sam fakt prowadzenia rozmów z inwestorem przed dniem 26 stycznia 2017 r. Niezależnie od powyższego, zaskarżony wyrok opiera się na założeniu, jakoby przesłanka dowiedzenia się o decyzji, jako moment otwarcia terminu na żądanie wznowienia postępowania była spełniona dopiero w momencie, w którym strona pozna nie tylko treść decyzji i oznaczenie organu, który tę decyzję wydał, ale i numer oraz datę wydania decyzji. Abstrahując od okoliczności, że w niniejszej sprawie strona do dnia 26 stycznia 2017 r. znała wszystkie te dane z wyjątkiem dokładnej daty wydania i numeru decyzji, przepisy prawa nie dają podstaw do tak szerokiej wykładni art. 148 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem moment, w którym strona dowiedziała się verba legis "o decyzji", a zatem nie o "treści decyzji", "dacie wydania decyzji" ani o żadnym z elementów decyzji, jakie wymienione są w art. 107 k.p.a. Taki stopień ogólności regulacji jest użyty w art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., który definiuje decyzję jako rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. W konsekwencji, w art. 148 § 2 k.p.a. chodzi o powzięcie wiadomości o decyzji w ogólnym rozumieniu tego słowa, takim, jakie występuje w art. 104 k.p.a. Chodzi więc o powzięcie wiedzy o tym, jakie jest rozstrzygnięcie w sprawie, to znaczy o jaką chodzi sprawę i jak została załatwiona - a nie o wiedzę na temat poszczególnych elementów składowych decyzji, takich jak data jej wydania czy numer sprawy.

W ocenie Spółki kluczowe elementy decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. strona poznała najpóźniej dnia 26 stycznia 2017 r. Dowiedziała się bowiem do tej daty (z rozmów oraz wiadomości e-mail) o tym, że doszło do zmiany pozwolenia na budowę i jaki dokładnie jest zakres tej zmiany, włącznie z tym, jak ma wyglądać zamierzenie budowlane po dokonanej zmianie (załącznikiem do wiadomości e-mail był nowy rysunek projektowy) oraz jaki organ dokonał tej zmiany. Tym samym, to dzień 26 stycznia 2017 r. jest pierwszym dniem biegu terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Pogląd Sądu pierwszej instancji odnośnie początku biegu terminu jest przejawem niewłaściwej wykładni prawa, albowiem Sąd uwzględnia w swych rozważaniach jedynie moment, w którym stronę poinformowano o dacie wydania i numerze decyzji, co oznacza, że tylko tę okoliczność uważa za istotną dla stosowania art. 148 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżąca R. Z. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany bez jakiegokolwiek naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne, organu II instancji, tj. Wojewody Małopolskiego, oraz uczestniczki, tj. I. Sp. z o.o., oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na zarzutach naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji, z reguły w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ tylko wtedy, gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony i nie doszło do mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak, zarzuty skargi kasacyjnej Spółki wyłącznie, a Wojewody przede wszystkim, nakierowane są na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że Wojewoda z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił, że skarżąca powzięła wiedzę o decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] z treści wiadomości e-mail z dnia 26 stycznia 2017 r. w związku z czym, złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 9 marca 2017r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art.148 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek ten został złożony w terminie.

Z podniesionych wyżej względów zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zostaną rozpoznane łącznie. Wojewoda ponadto zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 149 § 1 k.p.a., przez wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w tej sprawie.

Przed dokonaniem oceny zarzutów kasacyjnych trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić datę pierwszej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powielanie z niewiadomychch powodów przez organ orzekający w tej sprawie błędnej daty jej wydania niewątpliwie miał wpływ na wynik postępowania przed organem II instancji w kontekście oceny zachowania terminu do wniesienia pdania o wznowienie postępowania przez skarżącą. Otóż wniosek o wznowienie postępowania dotyczył sprawy zakończonej ostateczną decyzją z [...] lipca 2016r., nr [...], którą Prezydent Miasta Krakowa uchylił w całości własną decyzję z [...] lipca 2016 r., nr [...] i orzekł o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Z sentencji tej decyzji wynika, że decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] wydano [...] lutego 2014r., a nie [...] lutego 2016r.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Zdaniem autorów skarg kasacyjnych, R. Z. dowiedziała się o decyzji kończącej postępowanie, które chciała wznowić, tj. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]– najpóźniej w dniu 26 stycznia 2017r., tj. w dacie kiedy jej mąż otrzymał wiadomość e-mail od kierownika budowy K. S. Ma o tym świadczyć okoliczność, że około 20 stycznia 2017 r., jak wynika z zeznań M. Z., R. Z. i K. S., M. Z. zaczął prowadzić korespondencję mailową i rozmowy telefoniczne z K. S. odnośnie nieprawidłowości na budowie. Miał się wtedy dowiedzieć, że istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę w takiej formie, jaka budziła jego wątpliwości. Kolejnym dowodem na to, że ustalenia organu II instancji w tej kwestii są prawidłowe ma być treść wiadomości e-mail z dnia 26 stycznia 2017r., w której K. S. poinformował M. Z., że przesyła skan rzutu I piętra inwestycji z widocznymi wykuszami, zatwierdzony przez wydział architektury. Z takim stanowiskiem skarżących kasacyjnie nie można się zgodzić w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Należy wskazać, że przepis art.148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wnieisenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Skarżący kasacyjnie trafnie zatem podnoszą, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest jednak to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i posiadała informację czego dana decyzja dotyczy.

W wyroku z dnia 18 września 2014r., II OSK 674/13 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 maja 2021r. II OSK 2434/18 stwierdzając, że przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Chodzi tu o takie dane, jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, że nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz może pochodzić z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu tej sprawy, stwierdzić należy, że o ile poinformowanie skarżącej czy też jej męża przez kierownika budowy K. S. o realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę można traktować, jako oświadczenie wskazujące na wykonywanie robót budowlanych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, o tyle nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że taka informacja mogła wskazywać na wydanie w dniu [...] lipca 2016r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Również ze skanu rzutu I piętra dołączonego do wiadomości e-mail z dnia 26 stycznia 2017 r., w szczególności z analizy treści tzw. metryczki nie wynika, aby zawarta tam była informacja o decyzji z dnia [...] lipca 2016r. W samej tej wiadomości kierownik budowy informuje tylko, że przesyła "rzut z widocznymi wykuszami zatwierdzony przez wydział architektury", natomiast znajdująca się na rysunku rzutu I piętra metryka zawiera informację, że jest to projekt zamienny do projektu budowlanego, który otrzymał pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2016r., zmienione decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nie ma tam żadnej wzmianki o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Również z zeznań świadka K. S. nie wynika, aby informował męża skarżącej o wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2016r. Tak jak twierdzą skarżący kasacyjnie, K. S. celem wyjaśnienia zastrzeżeń skarżącej, co do prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przesłał na adres jej męża w drodze elektronicznej opisywany wyżej skan rzutu piętra pierwszego piętra inwestycji, nie ma też wątpliwości co do tego, że K. S. wcześniej rozmawiał z mężem skarżącej na temat przedmiotowej inwestycji, jednak z treści zeznań K. S. nie wynika, aby informował o prowadzeniu robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2016r. Przeciwnie, potwierdził, że wysłał mężowi skarżącej w drodze elektronicznej rzut pierwszego piętra inwestycji i inne rysunki, ale nie pamięta czy była na nich informacja o decyzji zamiennej, ale na pewno były tam pieczątki starostwa. Z powyższych okoliczności w żaden sposób nie można wysnuć wniosku, że skarżąca mogła powziąć wiadomość o wydaniu przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z [...] lipca 2016 r., nr [...].

W świetle powyższego, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, z treści ww. e-maila, nie wynika, że skarżąca dowiedziała się o decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., tj. decyzji kończącej postępowanie, które chciała wznowić. W sprawie wydawane były różne decyzje w zakresie projektu zamiennego, a skarżąca nie była o wszystkich informowana. W e-mailu i w skanie rzutu I piętra nie wskazano danych, który umożliwiałyby identyfikację tej konkretnej decyzji. Nie wystarczy powzięcie wiadomości, że wydana została "jakaś" decyzja w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Z przedmiotowej wiadomości e-mail R. Z. nie mogła dowiedzieć się o decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., tj. o jej istnieniu i rozstrzygnięciu, ponieważ żadnej wzmianki o tej decyzji tam nie było. Najstarszym znajdującym się w aktach sprawy dokumentem, z którego wynika, że strona dowiedziała się jaka konkretnie decyzja została wydana i jakie było rozstrzygnięcie jest pismo PINB w Krakowie z dnia 22 lutego 2017 r. skierowane do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek o dokonanie kontroli prowadzonych robót budowlanych, w której ten organ informuje ją o decyzji z dnia [...] lipca 2016r. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania skarżąca wniosła w ustawowym terminie. Zarzuty naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. okazały się więc nieuzasadnione.

Za nieuzasadniony należy także uznać podnoszony w skardze kasacyjnej przez I. sp. z o.o.("Spółka") zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 i art. 233 § k.p.c.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny w drodze ograniczonego zastrzeżeniami wyjątku może przeprowadzić zatem wyłącznie dowód z dokumentu. Z akt sądowych sprawy nie wynika, aby Sąd z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzał dowody uzupełniające z dokumentów. Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji, już tylko z tego powodu nie mógł tego przepisu naruszyć. Skarżąca Spółka naruszenia tego przepisu upatruje w zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Wyjaśnić trzeba, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ. Zasadniczo, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w oparciu o akta sprawy, w tym w szczególności akta nadesłane przez organ administracji publicznej przy odpowiedzi na skargę (art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 54 § 2 p.p.s.a.). Ewentualne braki w materiale dowodowym zgromadzonym w tych aktach podlegają ocenie Sądu. Spółka w tym zakresie nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo również uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył art. 149 § 1 k.p.a. uznając, że ustalenie braku przymiotu strony skutkuje wydaniem postanowienia na podstawie 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Przepis art. 149 § 3 k.p.a. może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, nie budzącą żadnej wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest czysto formalną oceną. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości zbadania czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie z podaniem o wznowienie postępowania zakończonej decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wystąpiła właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, powołując się na niezawiniony brak udziału w postępowaniu. Organ I instancji rozstrzygając, czy wnioskodawczyni posiada przymiot strony zbadał zapisy projektu zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania inwestycji, stwierdzając, że zaprojektowane zmiany nie zmieniły ani nie wygenerowały nowego obszaru oddziaływania inwestycji i w związku z powyższym wnioskodawczyni nie posiadała przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Oznacza to, że przeprowadził kontrolę merytoryczną przyczyn wznowienia, niepoprzedzoną wszczęciem postępowania wznowieniowego, co jest błędem. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2020 r. sygn. II OSK 1196/20; z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 416/18).

W tym stanie rzeczy, skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego należało je oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).