Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1930/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1855/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1855/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki A z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu i instancji decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (zwanego dalej: PINB) z [...] listopada 2015 r. nr [...], którą umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. Z. [...] we W. (dz. nr [...], ob. S.), związanych z budową wieży stalowej typu Maria wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym

W skardze kasacyjnej Spółka A z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., podobnie jak poprzedzająca ją decyzja WINB zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w związku z czym Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja GINB, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja WINB zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, (w szczególności zaś przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji WINB w mocy, podczas gdy decyzja WINB została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżąca w latach 2012-2014 dokonała przebudowy istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], podczas gdy w rzeczywistości przeprowadziła jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie (to jest na legalnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której w dniu [...] grudnia 2011 roku uzyskała pozwolenie na użytkowanie); przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, wzięły pod uwagę wszystkie dowodu zgromadzone w sprawie i dokonały ich oceny z perspektywy "wady kwalifikowanej", podczas gdy w rzeczywistości organy obu instancji nie rozpatrzyły w całości zebranego materiału dowodowego i nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca w latach 2012-2014 dokonała przebudowy istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, a tymczasem przeprowadziła jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie (to jest na legalnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której uzyskała pozwolenie na użytkowanie);

4) art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z przepisem art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, oraz bezpodstawne uznanie, iż wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie - wieży telekomunikacyjnej - urządzeń o wysokości nie przekraczającej 3 metrów, nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane;

5) art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że skoro zrealizowane przez skarżącą roboty polegające na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie - wieży telekomunikacyjnej - urządzeń o wysokości nie przekraczającej 3 metrów wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to organ powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze, podczas gdy nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem ww. roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć ponad wszelką wątpliwość, że wieża stalowa wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym przez właściwy organ projektem budowlanym, a późniejsze działania, polegające na zamontowaniu trzech dodatkowych anten sektorowych nie miały wpływu na parametry obiektu. Inwestycja przewidziana w zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno- budowlanej została wykonana zgodnie z tymże projektem, a skarżąca uzyskała dla niej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował rozstrzygnięcie organów oparte na błędnym założeniu, że instalacja dodatkowych anten sektorowych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, stanowi przebudowę rzeczonej wieży. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, błędnie przyjmują, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., której parametrem technicznym będzie między innymi moc wytwarzanego przez nią pola elektromagnetycznego EIRP. Wyrażony pogląd opiera się na nieprawidłowym założeniu, że istnieją podstawy normatywne dla sumowania mocy poszczególnych anten sektorowych, wchodzących w skład stacji bazowej, podczas gdy takich podstaw prawnych brak.

Z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. wynika, że zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podlega instalowanie na istniejących obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych. Na podstawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. te roboty nie wymagały pozwolenia na budowę, ani też zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b., zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ instalowane anteny miały wysokość mniejszą niż 3 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji wykonanych przez Spółkę robót budowlanych. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że dokonała instalacji dodatkowych anten sektorowych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, które to roboty zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie stara się też podważyć stanowisko Sądu I instancji dotyczące zasadności prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do spornej inwestycji.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że wobec treści art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji, a także organy nadzoru budowlanego prowadzące ponownie postępowanie, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2671/17. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędne jest takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Parametry użytkowe i techniczne takiego obiektu zależą m.in. od parametrów anten sektorowych wchodzących w jego skład. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. W sytuacji gdy zmiany w obiekcie budowlanym, będącym stacją bazową telefonii komórkowej, w zakresie anten (np. poprzez zamontowanie dodatkowych anten) powodują zmianę parametrów techniczno-użytkowych tego obiektu (np. powodując zwiększenie mocy promieniowanej izotropowo), to w świetle art. 3 pkt 7a p.b. stanowią one przebudowę i stanowią roboty budowlane wymagające uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nie jest kwestionowanym w sprawie, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., skarżącej kasacyjnie udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której przewidziano zainstalowanie po jednej antenie nadawczej na każdym z trzech sektorów. Po wybudowaniu stacji na podstawie udzielonego pozwolenia, w latach 2012 i 2014 inwestor dokonał jej modernizacji i obecnie na przedmiotowej stancji bazowej zainstalowane są po dwie anteny na każdy sektor. Ponadto z obrotu prawnego wyeliminowała została decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowe inwestycji oraz decyzja udzielająca pozwolenia na jej użytkowanie.

W świetle stanowiska wyrażone w wyroku II OSK 2671/17, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, iże instalacja dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju roboty budowlane wykraczają poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i stanowią przebudowę stacji bazowej, które to roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla takiej kwalifikacji wykonanych robót nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia sumowania mocy poszczególnych anten sektorowych, wchodzących w skład stacji bazowej. W tych okolicznościach zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, iż prowadzenie postępowania naprawczego nie było bezprzedmiotowe. Ze względu na charakter wykonanych robót budowlanych, a także ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć administracyjnych regulujących prawny byt inwestycji, niezbędnym było przeprowadzenie postępowania w celu oceny legalności inwestycji.

Z powyżej wskazanych powodów skarga kasacyjna okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.