Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 701/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2014 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Turek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 maja 2014 r. nr KN-I:4131.1.199.2014.16 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie wyznaczenia zasad lokalizacji kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia 31 marca 2014 r. Rada Gminy Turek (dalej jako: "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr XLVII/265/14 w sprawie wyznaczenia zasad lokalizacji kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie Gminy Turek (dalej jako: "Uchwała"). Z powołaniem się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz w związku z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") Rada Gminy ustaliła na terenie Gminy Turek (dalej jako "Gmina") "minimalną odległość od pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej, wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych wynoszących nie mniej niż 1.200 metrów" (§ 1 Uchwały). W § 2 Uchwały powierzono jej wykonanie Wójtowi Gminy Turek (dalej jako: "Wójt"). W ostatnim paragrafie Uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3 Uchwały). Odpis Uchwały został doręczony Wojewodzie Wielkopolskiemu (dalej jako: "Wojewoda") w dniu 09 kwietnia 2014 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 08 maja 2014 r., nr KN-I.4131.1.199.2014.16, Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł nieważność Uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że powołany w Uchwale przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. ustala ogólne domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania. Natomiast art. 7 ust. 1 u.s.g. określa katalog zadań własnych gminy, przy czym w punkcie 1 zalicza do nich sprawy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a w punkcie 5 – ochrony zdrowia. Przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej uchwały, gdyż nie są one przepisami prawa materialnego. W ocenie Wojewody również przywołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 u.p.z.p. – nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia Uchwały. Ustawa ta bowiem zawiera – jeśli idzie o kwestie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego w gminie – upoważnienie do podejmowania dwojakiego rodzaju aktów: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej w skrócie: "studium"; art. 9–13 u.p.z.p.) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."; art. 14 i nast. u.p.z.p.). Wojewoda uznał w rezultacie, że Rada Gminy podjęła Uchwałę bez podstawy prawnej. Ponadto zwrócił uwagę, że w świetle art. 10 ust. 2a u.p.z.p. regulacja zawarta w § 1 Uchwały powinna znaleźć się w studium, które zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. sporządza wójt, a nie rada gminy. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że z żadnego przepisu nie wynika uprawnienie Rady Gminy do uchwalania wytycznych co do lokalizacji turbiny wiatrowej, które następnie wiązałyby Wójta w procesie planistycznym związanym ze sporządzeniem studium. Podkreślił, że stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wynika również z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Rada Gminy Turek (dalej też jako "Skarżąca"), zastępowana przez Wójta – zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 u.p.z.p. – polegające na ich błędnej interpretacji, przyjmującej, że przepisy te wyłączają możliwość podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej Uchwały;

2) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i 4 u.s.g. – poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej Uchwały, gdyż nie są przepisami prawa materialnego, oraz poprzez przyjęcie, że Uchwała zawiera wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności,

– wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że punktem wyjścia do oceny legalności Uchwały winien być przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie. Podkreśliła, że Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie rodzi praw ani obowiązków wobec osób trzecich, a zawiera zobowiązanie dla wójta do jej realizacji w procesie planistycznym (uchwalanie studium) i mieści się w ustrojowych granicach kompetencji rady gminy określonych w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca zaznaczyła, że stanowisko Rady Gminy wyrażone w Uchwale znajduje również uzasadnienie w fakcie, iż Rada Gminy na tej samej sesji (31 marca 2014 r.) podjęła uchwałę nr XLVII/266/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i w jej § 2 ustaliła, iż przedmiotem zmiany studium jest wyznaczenie terenów pod lokalizację urządzeń pozyskujących energię ze źródeł odnawialnych. Nie było intencją Gminy podjęcie uchwały stricte planistycznej, co również wynika z powołanych podstaw prawnych. Podstawowym celem Uchwały było ustalenie kierunków – wytycznych dla organów gminy. Te wytyczne, jako przepisy wewnętrznie obowiązujące, będą brane pod uwagę przy faktycznym wykonywaniu władztwa planistycznego, tj. przy uchwalaniu zmian w studium przez Wójta Gminy. Znajduje to również odzwierciedlenie w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., gdzie do kompetencji Rady Gminy zastrzeżono stanowienie o kierunkach działania wójta gminy. Uchwała nie ma więc charakteru zewnętrznego, a co za tym idzie – nie może być uważana za uchwałę planistyczną. Skoro Uchwała nie zawiera [przepisów – uw. Sądu] wiążących zewnętrznie (w sposób abstrakcyjny i generalny bliżej nieokreślonego adresata), to nie może być postrzegana jako uchwała planistyczna sensu stricto, a co za tym idzie – nie jest możliwe zarzucenie jej sprzeczności z prawem w takim zakresie, w jakim uczynił to Wojewoda.

Zdaniem Skarżącej nie bez znaczenia jest również kwestia powodów, dla których Rada Gminy podjęła Uchwałę, a mianowicie m.in. sprzeciw społeczny powołujący się na negatywny wpływ tego typu inwestycji na zdrowie ludzkie, wartość nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji oraz negatywny wpływ na środowisko naturalne. Podjęcie Uchwały było również konieczne z uwagi na brak uregulowań prawnych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto Uchwała precyzuje kryteria lokalizacyjne w zakresie inwestycji dotyczących turbin wiatrowych, które powinny być brane pod uwagę w procesie inwestycyjnym, a zwłaszcza w procesie uchwalania zmian do studium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, zastępowany przez radcę prawnego E. Ś., wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że Uchwała – wbrew stanowisku Skarżącej – jest aktem prawa miejscowego wydanym bez podstawy prawnej. O charakterze Uchwały jako aktu prawa miejscowego świadczy norma w niej zawarta: o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i skierowana do podmiotów usytuowanych poza strukturą administracji. Abstrakcyjność tej normy polega na ustaleniu minimalnej odległości planowanych turbin od zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej, zaś jej generalność wynika z tego, że postanowienia Uchwały odnoszą się do wszystkich podmiotów potencjalnie zamierzających realizować inwestycje polegające na budowie turbin. Ponadto Uchwała zawiera stwierdzenie, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy (§ 2), co sugeruje, iż organ wykonawczy Gminy winien egzekwować jej postanowienia w procesie stosowania prawa, np. wprowadzając bezprawne ograniczenia w zakresie sytuowania turbin wiatrowych w wydawanych decyzjach: o warunkach zabudowy, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że wprawdzie Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego – zatem zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie mogła stać się prawem powszechnie obowiązującym – jednakże treść normatywna § 2 Uchwały może świadczyć o zamiarze stosowania postanowienia § 1 Uchwały przez organ wykonawczy gminy w postępowaniach administracyjnych w ww. sprawach.

Na rozprawie w dniu 04 września 2014 r. pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody – orzekające nieważność Uchwały w przedmiocie wyznaczenia zasad lokalizacji kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie Gminy – odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należy rozpocząć od analizy treści inkryminowanej Uchwały i jej prawnego charakteru.

Sąd podziela pogląd Wojewody, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że Uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Odmienne i, podkreślmy, niekonsekwentne stanowisko Skarżącej w tym przedmiocie (o czym niżej), jest nietrafne.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy (tudzież inny akt prawotwórczy) jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765).

Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co wynika już wprost ze sposobu sformułowania § 1 Uchwały. Przepis ten stanowi, że: "Na terenie Gminy Turek ustala się minimalną odległość od pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej, wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych wynoszących nie mniej niż 1.200 metrów". Abstrahując od oczywistej niepoprawności składniowej analizowanego przepisu ["...ustala się minimalną odległość (...) wynoszących nie mniej niż..."], należy stwierdzić, że na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego ogólnego użyty w tym przepisie czasownik "ustalać" znaczy w analizowanym kontekście tyle, co: "szczegółowo coś określać, rozstrzygać, decydować o ostatecznej formie, postaci, przebiegu czegoś, wyznaczać coś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; hasło: "I ustalić – ustalać" w zn. 1a). Użycie ww. czasownika w takim znaczeniu jednoznacznie wskazuje na wolę ustanowienia w § 1 Uchwały określonej normy prawnej. Jego użycie w połączeniu z zaimkiem zwrotnym "się" ("...ustala się...") – uznawanym za wyraźny wskaźnik dyrektywalnej funkcji wypowiedzi (zob. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2006, s. 93) – wniosek ów tylko jeszcze wzmacnia. Ogólne sformułowanie analizowanego przepisu § 1 Uchwały wskazuje zaś, że adresatem zawartej w nim normy miał być – w sposób domyślny (lege non distinguente...) – każdy podmiot biorący udział w procesie lokalizowania na terenie Gminy przemysłowej turbiny wiatrowej, a nie, jak twierdzi Skarżąca, wyłącznie Wójt. Nakazywane zaś Uchwałą, powinne zachowanie się jej adresata (obowiązek dochowania minimalnej odległości takiej turbiny od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych) miało aktualizować się w określonych, potencjalnie powtarzalnych okolicznościach (w sytuacji lokalizowania turbiny). A zatem, jak trafnie argumentowano w odpowiedzi na skargę, mamy w tym przypadku do czynienia z normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowaną także do podmiotów spoza struktury administracji gminnej – co nie pozwala uznać Uchwały za akt kierownictwa wewnętrznego, zawierający wyłącznie wytyczne dla organów gminy, lecz za akt normatywny wykazujący cechy aktu prawa miejscowego.

Odmienne stanowisko wyrażone w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, jako że nie znajduje dostatecznego oparcia w treści Uchwały. Argumentacja skargi jest zresztą w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony bowiem podkreśla się w niej, że Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i "nie rodzi praw ani obowiązków wobec osób trzecich", a jedynie zawiera zobowiązanie dla Wójta do jej realizacji w procesie planistycznym – uchwalanie studium – a więc że stanowi wyłącznie przepisy wewnętrznie obowiązujące, ustalające wytyczne dla organów gminy. Z drugiej zaś strony Skarżąca expressis verbis stwierdza, że Uchwała "precyzuje kryteria lokalizacyjne w zakresie inwestycji dotyczących turbin wiatrowych, które powinny być brane pod uwagę w procesie inwestycyjnym". To ostatnie pojęcie ewidentnie wykracza zaś poza samą procedurę uchwalania studium lub m.p.z.p., obejmując także postępowania administracyjne w sprawach indywidualnych, takich w szczególności, jak: określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ustalenie warunków zabudowy, czy udzielenie pozwolenia na budowę.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że pogląd kwalifikujący uchwałę rady gminy wprowadzającą wymóg lokalizowania elektrowni wiatrowych w określonej odległości od zabudowań jako akt prawa miejscowego jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA: z 20.02.2014 r., II SA/Go 1116/13 oraz z 27.02.2014 r., II SA/Bk 371/13 – CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego należy stwierdzić, że postanowienia Uchwały winny przede wszystkim znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cytowany przepis odsyła w szczególności do ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 głosi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, "na podstawie upoważnień ustawowych". Innymi słowy, samorząd gminny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i wyłącznie w takim zakresie, jaki bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli wszelkich obowiązków lub ograniczeń.

W tym kontekście wymagało zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej Uchwały, ewentualnie inne jeszcze regulacje ustawowe obowiązujące w dacie jej podjęcia, formułowały wyraźne upoważnienie do regulowania materii unormowanej w przepisach tej uchwały.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że Uchwała została wydana bez wymaganej podstawy prawnej.

W szczególności żaden z przepisów wyraźnie wymienionych w części wstępnej Uchwały – art. 18 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ani art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 u.p.z.p. – nie uprawniał organów gminy do wiążącego uregulowania zasad lokalizowania turbin wiatrowych (w tym przypadku: ich minimalnej odległości od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych) w drodze uchwały samoistnej, podjętej poza szeroko rozumianą procedurą planistyczną (obejmującą uchwalanie studium oraz m.p.z.p.).

Przede wszystkim takiego uprawnienia nie sposób wyprowadzić z art. 18 ust. 1 u.s.g., który ustanawia ogólne domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych do właściwości innych organów gminy. Domniemanie to służy rozdzieleniu kompetencji rady od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko to, co nie zostało zastrzeżone dla innego organu gminy, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy. Żadna ustawa nie upoważnia zaś gminy do generalnego kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego z pominięciem instrumentów planistycznych – studium oraz m.p.z.p. Gdyby za taką podstawę uznać art. 18 ust. 1 u.s.g., zbędne okazałyby się wówczas przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego, oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujące treść i tryb uchwalania studium oraz m.p.z.p.

Z kolei art. 7 ust. 1 u.s.g. określa katalog zadań własnych gminy, zaliczając do nich m.in. sprawy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1), a także ochrony zdrowia (pkt 5). Przepis ten wytycza zakres działania organów gminy, określając w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych, natomiast sam w sobie nie wyraża upoważnienia do uchwalania aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że przywołane w Uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie będąc przepisami prawa materialnego – ani, dodajmy, pozostałe przepisy tej ustawy – nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej Uchwały.

Podstawy takiej nie sposób dopatrzyć się również w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwnie, w ocenie Sądu, badana Uchwała jest wprost sprzeczna z przepisem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w myśl którego, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. W świetle powołanej regulacji prawnej nie może budzić wątpliwości, że regulacja § 1 Uchwały dotycząca dopuszczalnej lokalizacji pojedynczej "przemysłowej" turbiny wiatrowej wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych – przynajmniej w zakresie, w jakim odnosi się do turbin o mocy przekraczającej 100 kW – powinna znaleźć się w studium. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. sporządzenie studium należy do kompetencji wójta, a nie rady gminy. Ubocznie należy w tym miejscu zwrócić uwagę na szkodliwą niedookreśloność pojęcia "przemysłowej" turbiny wiatrowej, użytego w § 1 Uchwały bez objaśnienia.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, z żadnego przepisu nie wynika także jej uprawnienie do uchwalania wytycznych co do lokalizacji turbin wiatrowych w Gminie, które następnie wiązałyby Wójta w procesie planistycznym związanym ze sporządzeniem studium. Najwyraźniej uszło uwadze Skarżącej, że procedura związana z przystąpieniem do sporządzenia studium, jego sporządzeniem oraz uchwaleniem, została szczegółowo uregulowana w art. 9–art. 12 u.p.z.p., a kompetencje w tym zakresie zostały wyraźnie podzielone pomiędzy organ uchwałodawczy i organ wykonawczy gminy. Tym samym za niedopuszczalne uznać należy rozszerzanie kompetencji rady gminy w omawianej procedurze ponad te, które ustawodawca określił w powołanych przepisach. W szczególności, jak to już wyżej wskazano, samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogły stanowić przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 u.s.g. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Powyższe uwagi odnoszą się odpowiednio także do art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g.

W tym kontekście godzi się zauważyć, że art. 9 ust. 1 u.p.z.p. uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium. W tym akcie uwzględnia się zaś m.in. uwarunkowania dotyczące uporządkowania gospodarki energetycznej (art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p.). Głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego pozostaje jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń odnoszących się do zagospodarowania poszczególnych terenów zależy z reguły od inkorporowania ich właśnie do m.p.z.p. Jest to jedyny dokument stanowiący akt prawa miejscowego, w którym rada gminy ma prawo określić zakaz lub ograniczenia zabudowy, w tym odległość turbiny wiatrowej od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych. Wynika to jasno z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, który stanowi delegację ustawową do określania ograniczeń w zabudowie, a nawet jej zakazu. Wymienione przepisy statuują zasadę, iż rada gminy może podjąć uchwałę dotyczącą kwestii planistycznych – do których należy sprawa lokalizowania przemysłowych turbin wiatrowych – wyłącznie w trybie procedury planistycznej. Inny niż powyższy sposób normowania omawianej kwestii nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawnych, w tym w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA z 26.06.2014 r., II SA/Ol 268/14, CBOSA).

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że kwestie lokalizacji przemysłowych turbin wiatrowych mogą być generalnie rozstrzygane tylko w ramach procedury planistycznej, a Rada Gminy uchwalając przedmiotową Uchwałę procedurę tę pominęła. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonej Uchwały (a w domyśle: podstawą legitymizacji jej postanowień) winien być przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie. Władztwo to nie może być bowiem wykonywane dowolnie, lecz wyłącznie w przewidzianych prawem ramach – zarówno materialnych, jak i proceduralnych.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym orzekł nieważność Uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 a contrario u.s.g. – jakim bez wątpienia było podjęcie Uchwały przez Radę Gminy bez wymaganej podstawy prawnej.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

MZ