Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 895/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę nr XXXIX/441/22 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 maja 2022 roku w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/200/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 1 pkt 1 ; II. zasądza od Gminy Zabierzów na rzecz skarżącej K. P. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

K.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę nr XXXIX/441/22 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 maja 2022 roku w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/200/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych – zaskarżając ją w części, a mianowicie w zakresie § 1 pkt. 1) uchwały którym zmodyfikowano § 2 ust. 1 pkt 1) uchwały Rady Gminy z 29 maja 2020 roku i wprowadzono ograniczenie ilości odbieranych od właściciela nieruchomości bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów do 8 worków o pojemności 120 litrów.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego - art. 6r ust. 3- 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. w Dz. U. z 2021 roku, poz. 888 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Gmina jest uprawniona do dowolnego, nieuzależnionego od powierzchni działki, ilości nasadzeń generujących odpady zwłaszcza w okresie wiosenno - letnim czy innych dających się skonkretyzować mierników, ilościowego ograniczenia bioodpadów odbieranych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy ograniczenie, zwłaszcza ograniczenie dotyczące ilości odbieranych przez gminę od właścicieli nieruchomości odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów winno być uwzględniać powierzchnię działki danego właściciela uiszczającego opłatę za odbiór bioodpadów, względnie faktyczną a nie jedynie potencjalną możliwość urządzenia przez właściciela przydomowego kompostownika, podczas gdy oczywistym jest, że większe działki - między 10 a 20 arów generują większą ilość bioodpadów, zwłaszcza, w dodatku gdy obsadzone bylinami i drzewami liściastymi i mają urządzony trawnik, podczas gdy działki mniejsze o powierzchni do 10 arów generują bioodpadów mniej; podobnie na działce o powierzchni większej niż 20 arów jest możliwość urządzenia kompostownika, podczas gdy na działce mniejszej często takiej możliwości nie ma; a w konsekwencji:

- naruszenie art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ponieważ czyni iluzorycznym uprawnienie mieszkańców do objęcia systemem gospodarowania bioodpadami.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że zaskarżoną uchwalą Rada Gminy Zabierzów ograniczyła do 8 worków, o pojemności nie większej niż 120 litrów, ilość odbieranych od właściciela nieruchomości raz na dwa tygodnie bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów. Ograniczenie to nastąpiło w całkowitym oderwaniu od powierzchni działki jaką dany właściciel posiada, a przecież jest oczywistym, że to właśnie ten parametr wpływa w największym stopniu na ilość powstających w danym gospodarstwie domowym bioodpadów. W konsekwencji - w ten sam sposób potraktowani zostali właściciele działek mniejszych 5 -7 arowych i właściciele działek większych - do 20 arów i więcej. O ile ci pierwsi mogą faktycznie "zmieścić się" w narzuconym przez Gminę limicie ilościowym, o tyle możliwości takiej w ogóle nie mają właściciele nieruchomości większych. Osobną kategorię stanowią zdaniem skarżącej właściciele działek dużych, powyżej 20-30 arów, mogą oni bowiem urządzić kompostownik, który nie powoduje immisji zapachowych na nieruchomości sąsiednie ani nie popsuje estetyki ogrodu. Właściciele takich działek mogą faktycznie nie być w ogóle zainteresowani odbiorem przez Gminę bioodpadów.

Skarżąca zwróciła dalej uwagę, że Gmina Zabierzów nie urządziła - wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach - punktu selektywnego nieodpłatnego odbioru odpadów zielonych, do którego właściciel mógłby oddać nieodpłatnie bioodpady przewyższające ilość 8 worków odbieranych od niego przez Gminę raz na 2 tygodnie. W miejsce tego na stronie Gminy Zabierzów podane są dane dwóch firm, które świadczą komercyjne, odpłatne usługi odbioru bioodpadów. W gruncie rzeczy ciężar utylizacji bioodpadów został przerzucony na skarżącą.

Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki o powierzchni 25 arów i średnio w sezonie wiosenno - letnim utrzymanie i pielęgnacja ogrodu, trawnika i posadzonych roślin (drzew, bylin żywopłotu) pochłania około 15 worków na 2 tygodnie z tej prostej przyczyny, że ma w większości rośliny liściaste. Co istotniejsze - dodatkowo skarżąca od lat pielęgnuje kikudziesięciometrowy pas stanowiący pas drogowy, którego Gmina z reguły nie kosi, a jeśli już to robi to raz w roku. Pielęgnacja owego pasa drogowego pochłania co najmniej 8 worków bioodpadów na dwa tygodnie. Na ten moment przed posesją skarżącej, po wywozie bioodpadów jaki miał miejsce w dniu 1 czerwca 2022 roku pozostało co najmniej 20 worków, których Gmina nie odebrała. Skarżąca nie ma faktycznej możliwości urządzenia kompostownika, który mógłby "obsłużyć" taką ilość bioopadów. Zaskarżona uchwała prowadzi do sytuacji, w której skarżąca jest zmuszona ponieść wysoki dodatkowy koszt odebrania bioodpadów przez zewnętrzną firmę.

Wójt Gminy Zabierzów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że zaskarżony przepis §1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Zabierzów nr XXXIX/441/22 z dnia 27 maja 2022 roku zmodyfikował § 2 ust. 1 pkt. 1 uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 roku i wprowadził ograniczenie ilości odbieranych od właściciela nieruchomości bioodpadów, stanowiących część roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów do 8 worków o pojemności 120 litrów. Rada Gminy Zabierzów, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców gminy i sygnalizowanym przez nich zapotrzebowaniu na ilość odbieranych od właścicieli nieruchomości worków z bioodpadami, zwiększyła dotychczasowy limit 4 worków.

Rada Gminy Zabierzów, w celu możliwości skorzystania z art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie ograniczenia ilości odbieranych odpadów, stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, w dniu 22 października 2021 roku podjęła uchwałę nr XXXII/353/21 w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/199/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zabierzów. W § 1 pkt. 1 przedmiotowej uchwały dokonano podziału odpadów ulegających biodegradacji na: bioodpady (z wyłączeniem bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów) - np. obierki oraz na bioodpady stanowiące części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów. Wprowadzenie powyższego podziału umożliwiło wprowadzenie na podstawie art. 6r ust. 3a ustawy limitów odbieranych odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, w odrębnej uchwale tj. w uchwale nr XVIII/200/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 roku sprawę szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Dalej organ wskazał, że podwyższenie limitu worków wprowadzone w zaskarżonej uchwale miało odpowiadać przeciętnemu zapotrzebowaniu mieszkańców i ilości odpadów zielonych, wytwarzanych na ich nieruchomościach w gminie Zabierzów. Organ wskazał, że przeciętna powierzchnia działki w gminie Zabierzów oscyluje w granicy 10 arów. Dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie ilości odbieranych od właścicieli takich właśnie nieruchomości bioodpadów, stanowiących części roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów wystarczający jest limit 4 worków, a tym bardziej spełnia te potrzeby podwyższony limit 8 worków. Z uwagi na powyższe działanie Rady Gminy Zabierzów w żadnej mierze nie narusza prawa, a jest z nim zgodne, co potwierdza analiza orzecznictwa. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznania z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 253/18.

Rada Gminy Zabierzów, podejmując decyzję o zwiększeniu ilości odbieranych od właścicieli nieruchomości bioodpadów, stanowiących części roślin pochodzące z terenów zielonych, ogrodów do 8 worków o pojemności 120 litrów, kierowała się zgłaszanym przez mieszkańców przeciętnym zapotrzebowaniem, wyrażającym się w ilości 6 worków. Bazując na danych statystycznych organ wyjaśnił, że rocznie mieszkańcy gminy produkują odpady ulegające biodegradacji z terenów zielonych, ogrodów w ilości 3049,29 Mg (ton). Łączna liczba nieruchomości w gminie wynosi 8240, przy czym należy odjąć od tej liczby nieruchomości, na których mieszkańcy kompostują bioodpady, bowiem od nich bioodpady nie są odbierane, a ta wynosi 1064 takich nieruchomości. Finalnie daje to liczbę 7176 nieruchomości na terenie gminy Zabierzów z których odbierane są bioodpady, stanowiące części roślin pochodzące z terenów zielonych, ogrodów. Dokonując podziału łącznej ilości wytworzonych bioodpadów, tj. 3049,29 Mg przez liczbę nieruchomości w gminie, od których odbierane są odpady biodegradowalne, tj. 7176, otrzymuje się ilość bioodpadów przypadającą na jedną nieruchomość, tj. 425 kg w skali roku. Przyjmując okres wegetacyjny roślin od 1 kwietnia do 30 listopada, tj. 8 miesięcy przekłada się to na 17 odbiorów bioodpadów w przyjętym okresie. Oznacza to, że na jeden odbiór (z jednej nieruchomości) przypada średnio 25 kg odpadów ulegających biodegradacji z terenów zielonych, względnie ogrodów. Przyjmując obiektywny, realny ciężar worka wypełnionego odpadami ulegającymi biodegradacji na poziomie 20 kilogramów, należy założyć, że podczas jednego odbioru bioodpadów nie zostaną napełnione nawet 2 worki. Organ podkreślił, że przytoczone dane są poparte rzeczywistymi wartościami, wynikającymi ze złożonych przez mieszkańców gminy Zabierzów deklaracji oraz dokumentów sporządzonych na potrzeby ewidencji odpadów. Powyższe pozwala przyjąć, że przyjęte przez gminę Zabierzów limity, nawet w ograniczonej wersji do 4 worków, w pełni zaspokajały zapotrzebowanie mieszkańców na ilość odbieranych bioodpadów.

Ponadto przeciętna powierzchnia nieruchomości zabudowanych na terenie gminy Zabierzów oscyluje w granicach 10 -15 arów, co przesądza, że przyjęte limity są w pełni wystarczające. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców gminy, posiadających nieruchomości o większej powierzchni, Rada Gminy Zabierzów podwoiła ten limit do 8 worków, odwołując się do ilości odpadów zielonych, jakie powstają przeciętnie na nieruchomości w gminie Zabierzów oraz oczekiwań mieszkańców, posiadających nieruchomości o większej powierzchni. Tymczasem w orzecznictwie jako przykład obejścia prawa wskazuje się jedynie wprowadzenie w uchwałach rady gminy "limitu zerowego" w omawianym zakresie (na przykład w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 1978/15).

Zważywszy na dynamicznie rosnące koszty odbioru i zagospodarowania odpadów oraz brak możliwości uchwalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na poziomie pozwalającym pokryć wydatki Rada Gminy Zabierzów za zasadne uznała wprowadzenie przedmiotowych limitów w zakresie dotyczącym opon, odpadów wielkogabarytowych, odpadów stanowiących części roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Właściciele nieruchomości, którzy chcą oddać większe ilości odpadów, mają możliwość oddania ich jednemu z przedsiębiorstw wpisanych do Rejestru działalności Regulowanej, prowadzonego przez Wójta Gminy Zabierzów. Takie rozwiązanie cechuje się sprawiedliwością społeczną, gdyż właściciele nieruchomości, oddający większe niż przeciętne ilości odpadów, osobiście płacą za tę usługę, nie obciążając tymi kosztami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy Zabierzów. Także gmina nie musi rezygnować z innych planowanych zadań np. inwestycyjnych, aby dopłacać do systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.

Organ podkreślił, że gmina nie ma ustawowego obowiązku dopłacania do systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Wręcz przeciwnie. zgodnie z założeniami, które pierwotnie przyświecały temu systemowi, system gospodarowania odpadów powinien się bilansować. Skarżąca winna być świadoma, iż to na właścicielu nieruchomości, a nie na gminie ciążą koszty związane z utrzymaniem własnej nieruchomości.

Organ nadmienił jeszcze, że gmina Zabierzów jest gminą wiejską i właściciele nieruchomości posiadający duże obszary zielone, czy rozległe ogrody, mają możliwość kompostowania bioodpadów na terenie własnej nieruchomości. Właściciele nieruchomości, którzy zadeklarują kompostowanie bioodpadów w przydomowych kompostownikach, mogą korzystać ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rozwiązanie to koresponduje z nałożonymi na kraje członkowskie Unii Europejskiej obowiązkami osiągania określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż gmina winna urządzić punkt selektywnego nieodpłatnego odbioru odpadów zielonych, bowiem gmina odbiera odpady w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę zagospodarowanie odpadami komunalnymi. Absurdalnym wydaje się stanowisko, że gmina winna takie odpady przyjmować nieodpłatnie, bowiem gmina zobowiązana jest do uiszczania wynagrodzenia wykonawcom (prywatnym przedsiębiorcom) świadczącym usługi odbioru i zagospodarowania odpadów. Nieprawdziwa jest także informacja, że na stronie internetowej Urzędu Gminy Zabierzów podane są dane dwóch firm, odbierających odpady komunalne. Na stronie internetowej Urzędu Gminy Zabierzów udostępniony jest wykaz wszystkich podmiotów wpisanych do prowadzonego przez Wójta Gminy Zabierzów rejestru działalności regulowanej, odbierających odpady komunalne. Do przedmiotowego rejestru wpisanych jest dwadzieścia firm.

Na koniec organ zaznaczył, że kwota przeznaczona w budżecie Gminy na rok 2022 na realizację zadania odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych aktualnie wynosi 14 370 703,20 zł. Jest to kwota uchwalona po uwzględnieniu limitów wynikających z uchwały nr XXXII/354/21 Rady Gminy Zabierzów z dnia 22 października 2021 roku. Szacunkowy koszt za odbiór i zagospodarowanie odpadów za okres 18 miesięcy, z uwzględnieniem ograniczeń przyjętych w zmienianych uchwałach Rady Gminy Zabierzów został wyliczony na poziomie 22 571011,85 zł. Powyższe oznacza, że kwota przeznaczona w budżecie gminy na odbiór odpadów nie pokrywa planowanych w tym zakresie wydatków. Zasadne wydaje się więc wprowadzenie ograniczenia ilości odbieranych od właścicieli nieruchomości bioodpadów.

W piśmie z dnia 4 października 2022 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze. Skarżąca zarzuciła organowi brak spójności w argumentacji, brak wykazania na podstawie czego obliczono średni tonaż odpadów zielonych z przeciętnego gospodarstwa domowego. Podkreśliła, że istotna jest objętość a nie waga odpadów. Ponadto podtrzymała zarzut, że na terenie Gminy nie działa punkt selektywnego odbioru odpadów zielonych do którego można przywozić nieodpłatnie bioodpady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się słuszne.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137).

Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.

Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia.

Istota sprawy niniejszej sprowadza się do pytania, czy Gmina Zabierzów w sposób zgodny z prawem ograniczyła w skarżonej uchwale ilość odbieranych odpadów zielonych. Odpowiedź na to pytanie jest zdaniem Sądu negatywna.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 622, dalej "u.c.p.g."), gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Zgodnie zaś z punktem 6 - tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5 (a więc także bioodpadów), oraz pozostałych wymienionych w tym punkcie. Art. 1b ust. 1 stanowi, że do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Wedle art. 6r ust. 2d, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 , przyjmowanie odpadów o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. "Z powyższego zatem wynika to, że ustawodawca rozróżnia pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów i wprowadza odrębnie różne sposoby oddawania odpadów, a co za tym idzie mechanizmy te jakkolwiek służą jednemu celowi, to jednak nie mogą być traktowane jako formy zamienne, kształtowane według uznania gminy. Mają bardziej charakter komplementarny. Czym innym jest bowiem odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów, do czego to zobowiązana jest każda gmina (...). Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2019r. sygn. akt II OSK 2892/18)" – tak wyrok NSA z 21.04.2022r. III OSK 4944/21. Przytoczone orzeczenie podkreśla wskazywaną komplementarność obu sposobów postępowania z odpadami w ramach opłaty oraz konieczność zorganizowania obu tych sposobów na terenie gminy. O wyjątku stanowi art. 3 ust. 2c u.c.p.g.( obowiązujący w trakcie tworzenia skarżonej uchwały), który mówi: "Gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania". Inaczej mówiąc, jeśli gmina odbiera całość bioodpadów od mieszkańców, może zaniechać ich odbierania w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK). Na istotę tego uregulowania trafnie wskazał WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r. II SA/Gl 861/22 LEX nr 3397534: "Zgodnie z art. 3 ust. 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowania odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepis ten należy stosować wprost w kontekście całej regulacji ustawy i stworzonego w jej ramach sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie na zasadzie stosowania wykładni a contrario. Oznacza to tyle, że tylko w przypadku, gdy gmina przyjmuje wszystkie bioodpady "u źródła" ich wytworzenia, czyli bezpośrednio u właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, to tylko wtedy może nie przyjmować bioodpadów w punkach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Intencją ustawodawcy było bowiem, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, przewożąc je bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Taka interpretacja powyższych przepisów uzasadniona jest racjonalnym podejściem do zagospodarowania bioodpadów, które są newralgicznymi rodzajami odpadów z uwagi na poddawanie się procesom rozkładu. Składowanie ich tym samym w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych może być problematyczne. Dlatego z tego powodu ustawodawca uznał, że w przypadku gdy gminy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zapewniają właścicielom nieruchomości odbiór u "źródła" całości wytworzonych bioodpadów, to niecelowe jest by gmina dodatkowo musiała przyjmować ten rodzaj odpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych.

Przyglądając się uregulowaniom prawnym obowiązującym w Gminie Zabierzów, trzeba najpierw wskazać przepisy prawa będące podstawą zapadłej uchwały. Zgodnie zatem z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przepis ten był delegacją dla uchwałodawcy lokalnego uchwalenia bazowej uchwały nr XVIII/200/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W § 2 ust. 2 pkt 1 tej uchwały ustalono, że selektywne zbieranie m.in. bioodpadów odbywa się poprzez odbieranie odpadów przez prowadzącego punkt sprzed nieruchomości. Jednocześnie w § 2 ustalono, że odbiera się od właściciela nieruchomości każdą zebraną na przedmiotowej nieruchomości przez jej mieszkańców ilość odpadów komunalnych, zgromadzonych w sposób zgodny z regulaminem utrzymania porządku i czystości na terenie gminy Zabierzów. Zatem w istocie nie przyjmowano bioodpadów w PSZOK, ale równocześnie gmina zobowiązała się odbierać całość bioodpadów od właściciela nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 2c u.c.p.g. był zatem w pełni inkorporowany i prawidłowo zastosowany.

We wrześniu 2021r. miała miejsce zmiana ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, która zezwoliła na ograniczenie ilości odbieranych lub przyjmowanych odpadów. Chodzi tutaj o aktualne brzmienie art. 6r ust. 3a, który brzmi następująco:" w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi". W oparciu o tą zmianę została uchwalona uchwała Nr XXXII/354/21 Rady Gminy Zabierzów z dnia 22 października 2021r. w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/200/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dotychczasowy § 2, który ustalał odbieranie każdej ilości odpadów, w tym bioodpadów, został zastąpiony przepisem § 2 ust. 1 i 2, , który w § 2 ust. 1 pkt 1 wyłączał z tego bioodpady stanowiące części roślin pochodzących z terenów zielonych, ogrodów, które odbierane mają być w liczbie 4 worków o pojemności 120 litrów w każdym wyznaczonym w harmonogramie terminie odbioru odpadów tej frakcji. Przepis § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały w nowym brzmieniu wskazał, że selektywne zbieranie między innymi bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych odbywa się poprzez odbieranie odpadów przez prowadzącego punkt sprzed nieruchomości.

Z kolei skarżona uchwała nr XXXIX/441/22 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 maja 2022 roku w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/200/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w § 1 pkt 1 nadała nowe brzmienie wspomnianemu przepisowi § 2 ust.2.pkt 1, podwyższając ilość odbieranych worków w zakresie bioodpadów stanowiących część roślin pochodzących z terenów zielonych ogrodów – do 8. Jednocześnie skarżona uchwała nie zmieniła zasady sformułowanej wcześniej, a więc tego, że zbieranie bioodpadów stanowiących część roślin pochodzących z terenów zielonych ogrodów odbywa się wyłącznie przez ich odbieranie z nieruchomości.

Jak wynika z powyższego, odbiór bioodpadów zielonych odbywa się obecnie na terenie Gminy Zabierzów poprzez ich odebranie z nieruchomości w ilości do 8 worków, raz na dwa tygodnie, w okresie od 1 kwietnia do 30 listopada (§ 3 pkt 3 zgodnie z uchwałą zmieniającą z 22.10.2021r.). Jednocześnie PSZOK nie przyjmuje od właścicieli nieruchomości tych odpadów w punkcie selektywnej zbiórki. Jak to już wyżej wskazano, ta ostatnia sytuacja byłaby dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdyby całość bioodpadów była odbierana z nieruchomości (art. 3 ust. 2c u.c.p.g.). Nie jest natomiast dopuszczalna w sytuacji, gdy Gmina ogranicza ilość bioodpadów odbieranych z nieruchomości. To ograniczenie należy uznać w tej sytuacji za sprzeczne z prawem, a konkretnie z cytowanym przepisem art. 3 ust. 2c u.c.p.g., patrząc na ten przepis systemowo, a więc w powiązaniu z art. 6r ust. 3a. Jeśli bowiem gmina decyduje się na ograniczenie ilości odbieranych bioodpadów, to winna jednocześnie dopuścić ich oddawanie ( w zakresie przez nią ustalonym, który w oparciu o art. 6r ust. 3a u.c.p.g. może być ograniczony) do PSZOK, w ramach ustalonej opłaty. W świetle obecnie obowiązujących przepisów tylko takie rozwiązanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 września 2022 r.II SA/Gl 874/22 LEX nr 3411564: "O zaniechaniu "przyjmowania" odpadów w punkcie mowa jest w art. 3 ust. 2c ww. ustawy, a zatem "przyjmowania" można zaniechać, gdy w pełni realizowane jest "odbieranie" (w tym przypadku bioodpadów z miejsc wytwarzania"). Z kolei, gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania, to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Wprowadzenie ww. regulacji dotyczącej bioodpadów i wprowadzenie przyjmowania tych odpadów wyłącznie w ramach usług dodatkowych (dodatkowo odpłatnych) świadczonych przez gminę, na ustalonych w uchwale warunkach, pozostaje zatem w sprzeczności z ww. przepisami ustawy".

Wobec tego przepis w skarżonej uchwale zmieniający poprzednią przez ograniczenie ilości worków, a to § 1 pkt 1 należało wyeliminować poprzez stwierdzenie jego nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Należy końcowo zauważyć, że ograniczenie ilości worków było przewidziane także w uchwale zmienianej, a to uchwale Nr XXXII/354/21 Rady Gminy Zabierzów z dnia 22 października 2021r. w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/200/20 Rady Gminy Zabierzów. Niemniej Sąd może w niniejszej sprawie stwierdzić nieważność jedynie aktualnie obowiązującego przepisu.

Nawiązując zaś do argumentów obu stron co do stanu faktycznego (ilości odpadów zielonych, wielkości nieruchomości, jakości dostarczanych worków, itd.) wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie jest władny i kompetentny wypowiadać się i oceniać tego rodzaju okoliczności przy badaniu legalności uchwały. Jedynym odniesieniem w tego rodzaju sprawie jest brzmienie odnośnych przepisów prawa.

Z wymienionych przyczyn na podstawie wskazanych przepisów orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.