Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1148/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 67 w zw. z art 60, art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2016r. D. M. wystąpił do Prezydenta [...] o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu [...]1.0 kat, nr rej. [...].

W piśmie z [...] marca 2016r., [...] organ uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku bowiem żądanie zwrotu ww. nadpłaty, uległo przedawnieniu. Organ stwierdził, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), opłata ta stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, bowiem stanowiła dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 cyt. ustawy do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.). Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot zgodnie z art. 79 § 2 O.p. wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Na podstawie art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W tej sprawie opłatę wniesiono [...] grudnia 2004r., termin przedawnienia rozpoczął bieg [...] grudnia 2004r. a upłynął [...] grudnia 2009r.

W dniu [...] marca 2016r. D.M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i zwrot nadpłaty wraz odsetkami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. organ poinformował, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.

D. M. złożył skargę na powyższą czynność Prezydenta [...], wnosząc o zwrot nadpłaty w kwocie 425 złotych wraz z odsetkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał przedstawione stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (§ 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiotem zaskarżenia była czynność Prezydenta [...] polegająca na odmowie zwrotu 425 zł stanowiącej część uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu [...] 1.0 kat, nr rej. [...].

Na wstępie wskazać należy, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21), w której wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia

w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W powyższej uchwale NSA zaznaczył przy tym, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje zwrotu uiszczonych opłat, a z kpa nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

NSA podniósł także, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie kosztów organu wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 kpa, a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że od takiego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2016r. takie wezwanie wystosował.

W niniejszej sprawie pobranie opłaty, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego zapadła powyższa uchwała. Nie została wydana decyzja dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty wynikał wprost z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 67 ustawy o finansach publicznych i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się zatem do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, skoro dotyczy tylko spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których nie przewidziano decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 nr 3, poz. 71). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które zaszły przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z art. 2 Konstytucji RP tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego. Gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak podano wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Dlatego na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi.

Dodać należy, że Sąd Najwyższy stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, ponownie wskazać należy, że podstawę określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej p.r.d.) oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 77 ust. 3 p.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

W konsekwencji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł, że po pierwsze: § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; po drugie, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną

o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Kwota uiszczona powyżej 75 złotych za wydanie karty pojazdu (425 złotych), była zatem kwotą nienależną i stronie przysługuje jej zwrot.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.