Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 314/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2003 nr 45 poz 391
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.
article: art. 102 ust. 5, art. 109 ust. 5, art. 252,
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 470/13 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 470/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę E. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ustalił, że skarżący był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach:

1) od 1 stycznia 1999 r. do 30 kwietnia 1999 r.,

2) od 1 kwietnia 2001 r. do 30 czerwca 2001 r.,

3) od 1 sierpnia 2001 r. do 31 sierpnia 2001 r.,

4) od 1 października 2001 r. do 31 października 2001 r.,

5) od 1 grudnia 2001 r. do 31 grudnia 2001 r.,

6) od 1 maja 2002 r., do 31 maja 2002 r.,

7) od 1 lipca 2002 r. do 31 lipca 2002 r.,

8) od 1 grudnia 2002 r. do 31 grudnia 2002 r.,

9) od 1 października 2003 r. do 31 października 2003 r.,

10) od 1 lutego 2004 r. do 30 kwietnia 2004 r.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B.

Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia 17 lutego 2005 r. (sygn. akt. VU 4348/04) zmienił decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2004 r. Następnie Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniesionej przez organ apelacji, wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. (sygn. akt III AUa 688/05) zmienił zaskarżony wyrok z dnia 17 lutego 2005 r. Sądu Okręgowego w B. i oddalił odwołanie E. W. od ww. decyzji z dnia [...] września 2004 r.

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 r. (sygn. akt III AUa 689/05) Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej oraz odrzucił skargę kasacyjną. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 11 maja 2006 r. (sygn. akt I UZ 7/06) oddalił zażalenie skarżącego na ww. postanowienie Sądu Apelacyjnego w B. z dnia 25 stycznia 2006 r.

E. W. wnioskiem z [...] kwietnia 2010 r. wystąpił do Prezesa NFZ o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. z [...] września 2004 r. w sprawie objęcia - we wskazanych w tej decyzji okresach między 1 stycznia 1999 r. a 30 kwietnia 2004 r. -obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej, zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes NFZ, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm. - dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego wykazała, że brak jest podstaw do uznania, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 470/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa NFZ z [...] czerwca 2010 r., uznając, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ.

Na skutek złożonej skargi kasacyjnej przez Prezesa NFZ, Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1719/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 lutego 2011 r., wskazując, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd na wstępie zajmie stanowisko w kwestii, czy w sprawach, które zgodnie z art. 148 i 149 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, rozpatrywane były w tzw. "postępowaniu hybrydowym" i w ramach tego postępowania przeszły wszystkie szczeble kontroli przez sądami powszechnymi, dopuszczalne jest po 1 października 2004 r. prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji już prawomocnie skontrolowanych przez sąd powszechny i ponowna ich kontrola przez sąd administracyjny, zważywszy, że na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, co prawda w odmiennym stanie prawnym, jednoznacznie została stwierdzona niedopuszczalność prowadzenia takiego postępowania, nie tylko z uwagi na jednoznacznie brzmiące przepisy prawa ale także ze względów systemowych. Natomiast w przypadku uznania i uzasadnienia poglądu, że taka kontrola jest dopuszczalna, Sąd ustosunkuje się do zarzutów skargi i zajmie stanowisko we wskazanych szczegółowo kwestiach, co pozwoli na ocenę, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego lub procesowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym postanowieniem skargę odrzucił, uznając, że jest ona niedopuszczalna. Wskazał, że decyzja Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia objęta wnioskiem strony o stwierdzenie jej nieważności została wydana w dniu [...] kwietnia 2004 r., tj. pod rządami ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391). Zgodnie z art. 148 tej ustawy od decyzji Prezesa Funduszu w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego przysługiwało odwołanie do właściwego Sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Skarżący odwołanie od ww. decyzji złożył i Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń w B. wyrokiem z dnia 17 lutego 2005 r. odwołanie uwzględnił zmieniając ww. decyzję. W wyniku wniesionej przez organ apelacji Sąd Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. wyrokiem z 20 września 2005 r. zmienił ww. wyrok i odwołanie oddalił. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku. Ww. Sąd Apelacyjny postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 r. wniosek oddalił i skargę odrzucił, a Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 11 maja 2006 r. zażalenie na to postanowienie oddalił.

Z powyższego wynika, iż objęta przedmiotowym wnioskiem decyzja z dnia 30 kwietnia została już prawomocnie skontrolowana przez sąd powszechny.

Ponadto, dokonując oceny we wskazanym przez NSA zakresie, Sąd I instancji uwzględnił, że powołana ustawa z mocy art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) została uchylona z dniem 1 października 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy (z wyjątkiem art. 201, który wszedł w życie 1 stycznia 2005 r. i art. 239 ust. 1 i 2, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia – te przepisy jednak nie odnoszą się do niniejszej sprawy). Powołana ustawa decyzje w tym przedmiocie poddaje kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 109 i 110). Sąd I instancji podkreślił też, że ustawa nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby możliwość weryfikowania wydanych przed jej wejściem w życie decyzji w postępowaniu administracyjnym.

Sprawy, o których mowa w art. 148 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, a więc również sprawa objęta decyzją z dnia 30 kwietnia 2004 r., podlegały zatem rozpatrzeniu wyłącznie w tzw. "postępowaniu hybrydowym".

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższego wykluczone jest zatem poddanie ww. decyzji kontroli sądu powszechnego i kontroli administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, także na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. ze względów systemowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska (nieznajdującego zresztą uzasadnienia w przepisach prawa) prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której orzeczenia sądu powszechnego, (które w odniesieniu do ww. decyzji zostały wydane) byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, co prowadziłoby do niedopuszczalnej w świetle obowiązującego prawa kolizji między tymi postępowaniami.

W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach powołanych w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2013 r.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, ponowna kontrola decyzji prawomocnie skontrolowanej przez sądy powszechne, obecnie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna. Sąd uznał, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł E. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a), naruszenie przepisów:

I) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co doprowadziło do odrzucenia skargi i uchylenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. od obowiązku dokonania kontroli zaskarżonej decyzji;

b) art. 157 § 2 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż strona, która skorzystała z możliwości odwołania do sądu powszechnego od indywidualnej decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego nie może wzruszyć decyzji w trybie nadzwyczajnym, co doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia strony w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

II) prawa materialnego, tj.:

a) art. 148 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391), obowiązującej do dnia 1 października 2004 r., zwanej dalej "ustawą o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ", poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż skorzystanie przez stronę z odwołania do sądu powszechnego od indywidualnej decyzji z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wyklucza możliwość wzruszenia przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Mając na uwadze powyżej sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że postępowania sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych, obejmują swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc przedmiotem oceny sądu powszechnego nie są naruszenia przepisów k.p.a. Oznacza to, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a., koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tryb odwoławczy, określony w art. 148 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, nie może być zatem utożsamiany z trybem nadzwyczajnym określonym w art. 156-158 k.p.a., ani też fakt skorzystania przez stronę z odwołania do sądu powszechnego nie wyklucza możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest w stosunku do postępowania zwykłego sprawą nową, rządzącą się własnymi regułami. Dlatego też, w ocenie skarżącego, fakt wyczerpania trybu odwoławczego nie zamyka mu możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., a w obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 30 kwietnia 2004 r. ustawie o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ brak jest przepisów regulujących kwestię stwierdzania nieważności decyzji rozstrzygającej kwestie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Skarżący stwierdził też, że zarówno decyzja o objęciu skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym wydana w dniu [...] kwietnia 2004 r. przez Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, mają charakter decyzji administracyjnych. Przedmiotowe decyzje podejmowane były bowiem bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i skutek ten wywołały poprzez władcze ukształtowanie sytuacji prawnej Skarżącego. Charakter prawny decyzji wydanej w oparciu o art. 148 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, jak również decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] przemawiają za ich zakwalifikowaniem do decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r. może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Sąd I instancji wadliwie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, gdy przedmiotem skargi była decyzja ostateczna w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o dokumenty w postaci akt ubezpieczeniowych Skarżącego znajdujące się w teczce znak: [...] i zaliczenie tej dokumentacji w poczet materiału dowodowego, jako mającej istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach ubezpieczeniowych Skarżącego na okoliczność wykazania braku podstaw faktycznych i prawnych do objęcia wnioskodawcy obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. W związku z powyższą zasadą – wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest sądem faktu. Z uwagi na zakres związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) dla rozpoznania tak sformułowanych zarzutów brak było podstaw do uwzględnienia wnioskowanych przez skarżącego dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na to, że kontrolowane postanowienie Sądu I instancji wydane zostało po uprzednim wydaniu w tej sprawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1719/11). Powołanym wyrokiem NSA został uchylony wydany wcześniej w tej sprawie wyrok Sądu I instancji i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sad I instancji odwołał się do regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a., jednakże motywy zaskarżoengo postanowienia uprawniają do wniosku, że Sąd ten nie do końca zrozumiał zalecenia zawarte w wyroku sądu kasacyjnego.

Mianowicie, Sąd I instancji przyjął błędne założenie, że ponownie rozpoznając sprawę objętą skargą ma ocenić: "czy dopuszczalna jest kontrola przez sąd administracyjny decyzji z dnia 30 kwietnia, w sytuacji gdy była ona już prawomocnie skontrolowana przez sąd powszechny".

Sąd I instancji stwierdził, że dokonał oceny w powyższym zakresie i stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym Sąd I instancji odwołuje się wyłącznie do decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r., dowodzi, że w ramach tej kontroli nie uwzględniono, iż przedmiotem skargi nie jest powyższa decyzja, lecz decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana w tzw. trybie nadzwyczajnym. Dodać należy, że zaskarżona obecnie decyzja została wydana po dniu 1 października 2004 r. Sąd I instancji wskazał przy tym jedynie, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej decyzje w tym przedmiocie poddaje kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 109 i 110).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. zalecił na wstępie zająć stanowisko w kwestii, "czy w sprawach, które zgodnie z art. 148 i 149 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ rozpatrywane były w tzw. "postępowaniu hybrydowym" i w ramach tego postępowania przeszły wszystkie szczeble kontroli przed sądami powszechnymi, dopuszczalne jest po 1 października 2004 r. prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji już prawomocnie skontrolowanych przez sąd powszechny i ponowna ich kontrola przez sąd administracyjny, zważywszy że na gruncie ustawy s.u.s., co prawda w odmiennym stanie prawnym, jednoznacznie została stwierdzona niedopuszczalność prowadzenia takiego postępowania, nie tylko z uwagi na jednoznacznie brzmiące przepisy prawa, ale także ze względów systemowych".

Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wyraźny wskazał więc na zakres ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym przy uwzględnieniu tej zasadniczej okoliczności, że decyzja w tzw. trybie zwykłym została wydana przed dniem 1 października 2004 r. oraz że zostało od niej wniesione odwołanie w trybie przewidzianym w art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym zakresie nie zalecił kontroli w zakresie niedopuszczalności skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Taka kontrola byłaby niedopuszczalna, gdyż obowiązek w tym zakresie ciążył na Naczelnym Sadzie Administracyjnym.

Zauważyć należy, że z mocy art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest brać z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przyczyny nieważności postępowania zostały określone w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna. Wśród tych przyczyn niedopuszczalności jest przyczyna określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. sytuacja, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zatem, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania stwierdził, to był zobowiązany działać z urzędu w trybie określonym w art. 189 p.p.s.a.

Treść motywów wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. dowodzi, że inny był zakres zaleceń sądu kasacyjnego.

Powyższe oznacza, że trafny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5) lub też została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji winien mieć na uwadze jaki jest przedmiot sprawy objętej zaskarżonym aktem. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano oprócz art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 tej ustawy dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń.

Natomiast w myśl art. 109 ust. 5 tej ustawy odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.

Z kolei zgodnie z art. 109 ust. 6 ww. ustawy w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 110 tej ustawy stanowi, że od decyzji Prezesa Funduszu w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Z regulacji powyższych wynika, że począwszy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 252 tej ustawy) sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym są rozpoznawane w drodze dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, które kończy się na każdym etapie wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. W tym postępowaniu, stosownie do art. 109 ust. 6 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a. Zatem także przepisy Rozdziału 13 pt. "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", gdyż kwestie objęte tym rozdziałem nie zostały w sposób odmienny uregulowane w przedmiotowej ustawie. Natomiast od decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o art. 109 ustawy służy skarga do sądu administracyjnego.

Trafnie zatem zarzuca skarżący, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z tych zatem przyczyn zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bowiem decyzja administracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wydana w trybie nadzwyczajnym, której przedmiot dotyczył sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, o której stanowi art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadniczo ich ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesna. Sąd I instancji wydał bowiem zaskarżone postanowienie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza, że sąd administracyjny nie bada merytorycznie sprawy. Sąd I instancji odwoływał się co prawda do treści art. 148 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, jednakże przyjął błędne założenie, iż przedmiotem kontroli legalności była decyzja z [...] kwietnia 2004 r., nie zaś decyzja wydana w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym. W tej sytuacji stwierdzić jedynie należy, że w istocie Sąd I instancji nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1719/11). Związanie wykładnią prawa, o której stanowi art. 190 p.p.s.a., obejmuje nie tylko Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, ale także Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z tym co już wyżej wskazano, obowiązkiem Sądu I instancji była ocena, czy dopuszczalne jest po 1 października 2004 r. prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji już prawomocnie skontrolowanych przez sąd powszechny z uwagi na regulacje zawarte w art. 148 i 149 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ. Wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2013 r. na orzecznictwo ukształtowane na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.) stanowić miało jedynie wskazówkę interpretacyjną przy ocenie, jaki był zakres merytorycznej kontroli przez sąd powszechny decyzji wydanych na mocy art. 148 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, od których odwołanie przysługiwało w trybie określonym w art. 149 ust. 3 tej ustawy. Innymi słowy, chodziło o uwzględnienie, jaki był charakter orzekania przez sąd powszechny, w sytuacji gdy wskutek złożonego przez stronę odwołania od decyzji administracyjnej sprawa została przeniesiona na drogę cywilnego postępowania sądowego (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego – zasady prawnej z dnia 23 marca 2011 r., sygn. I UZP 3/10, opubl. OSNP 2011/17-18/ poz. 233, które w pełni oddaje istotę tego postępowania). Następnie zaś jakie są konsekwencje przeprowadzenia takiego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny, na ocenę dopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która w powyższy sposób została "oceniona" w tzw. "postępowaniu hybrydowym".

Reasumując, co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, wskazać jedynie należy, iż ponownie rozpoznając sprawę merytorycznie WSA w W. winien uwzględnić wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r.

W związku z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 157 § 2 k.p.a. zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wprost do regulacji zawartych w tym przepisie nie odniósł się. Zatem zasadniczo o błędnej wykładni przez Sąd I instancji tego przepisu mówić nie można.

Przepis art. 157 § 2 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) stanowił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Motywy zaskarżonego postanowienia wskazują zaś, że Sąd I instancji nie rozróżnia, iż czym innym jest ocena dopuszczalności weryfikacji decyzji administracyjnej skontrolowanej przez sąd powszechny w tzw. "postępowaniu hybrydowym", a czym innym rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji publicznej o wniosku strony złożonym w celu przeprowadzenia tego rodzaju weryfikacji w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym. Dodać zatem należy, że rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności żądania strony jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym, które jest odrębnym postępowaniem od postępowania w tzw. trybie zwykłym. Tego rodzaju rozstrzygnięcie należy odróżnić od innego sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu (wniosku) strony, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym. Przesłanki odmowy wszczęcia takiego postępowania nie mogą wynikać z różnych przyczyn, które generalnie klasyfikuje się jako podmiotowe lub przedmiotowe. Te kwestie winien mieć na względzie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę merytorycznie, zważywszy na wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz art. 190 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).