Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1480/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta P. ustalił opłatę adiacencką w kwocie 389 175, 60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z podziału działki nr 1, obręb Dzierżno, o powierzchni 16, 8913 ha na kilkadziesiąt mniejszych działek. Podział opisanej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., nr [...]. Obowiązek uiszczenia tej opłaty organ nałożył na właściciela nieruchomości "A" S.A. z siedzibą w K. W punkcie 1 sentencji decyzji Burmistrz Miasta P. odstąpił jednocześnie od ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału drugiej nieruchomości stanowiącej własność Spółki, a to działki nr 3 o pow. 14, 9040 h, która została podzielona na dwie mniejsze działki.

W podstawie prawnej swojej decyzji organ wskazał art. 98a ust. 1 i ust. 1a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r., zmienionej uchwałą Nr [...] tego organu z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] (...) dot. ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na terenie miasta P.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Burmistrz Miasta P. podał, że na skutek podziału działki nr 1 powstało 39 mniejszych działek, które znajdują się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Nr [...], pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Trzy inne nowo wydzielone działki zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne, w tym jedna także na poszerzenie zjazdu z ul. [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji zatwierdzającej przedmiotowy podział wynika, że wydzielona nią została także działka nr 2 o powierzchni 12, 1487 ha stanowiąca resztę z podziału.

W celu ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego ustalającego wzrost wartości nieruchomości spowodowany przeprowadzonym podziałem. Operat taki został sporządzony w dniu 5 lipca 2012 r. na bazie opracowania zatytułowanego "[...]". Opracowanie to zostało sporządzone na podstawie wszystkich transakcji mających miejsce na terenie miasta P. w ciągu ostatnich 5 lat. W oparciu o tę Analizę i przy zastosowaniu metody analizy statystycznej rynku rzeczoznawca sporządził dwa operaty szacunkowe. W jednym z nich stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3 nie doszło do wzrostu jej wartości. W drugim z operatów rzeczoznawca stwierdził natomiast, że na skutek przeprowadzonego podziału wartość podzielonej działki nr 1 wzrosła o 1 297 252 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz Miasta P. uznał, że przedmiotowe operaty zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n. i przepisami wykonawczymi i jako takie mogły zostać przyjęte jako dowód w toczącym się postępowaniu. Po zastosowaniu wskazanej w uchwale Rady Miejskiej w P. 30 % stawki opłaty organ ten ustalił należną z tytułu zatwierdzonego podziału działki nr 1 opłatę adiacencką w wysokości wskazanej w sentencji decyzji. Burmistrz stwierdził też, że zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem oraz o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zabranych w sprawie dowodów, ta jednak nie wniosła żadnych zastrzeżeń, ani dodatkowych żądań, a także nie złożyła wniosku o rozłożenie na raty ustalonej opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji "A" S.A., zastępowana przez radcę prawnego M. M., domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie wskazując, że nie doszło do wzrostu wartości należącej do niej nieruchomości na skutek jej podziału. Spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. z uwagi na oparcie się przez organ na operacie szacunkowym sporządzonym niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( dalej zwanego rozporządzeniem RM). Ponadto zarzuciła ona naruszenie zaskarżoną decyzją wskazanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to z uwagi na wadliwe sporządzone uzasadnienie decyzji przez organ I instancji. Rozwijając te zarzuty Spółka zakwestionowała podejście oraz metodę szacowania nieruchomości zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym w sprawie operacie. Wskazała, że podejście porównawcze stosownie do art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości poprzez jej porównanie z innymi nieruchomościami podobnymi będącymi przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to można zatem stosować, gdy znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wymogu tego zdaniem wnoszącej odwołanie nie spełnia dokument w postaci [...], który został dołączony do operatu w formie pliku pdf. Analizą tą objęto bowiem wszystkie transakcje (231) obrotu gruntami niezabudowanymi wszelkich typów użytkowych z terenu miasta P. w okresie od początku 2007 r. do końca I półrocza 2012 r. Spółka stwierdziła następnie, że żaden przepis prawa bez względu na zastosowaną metodę nie zezwala rzeczoznawcy przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym oparcia wyceny na nieruchomościach, które nie spełniają kryterium nieruchomości podobnej, o jakiej jest mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n.

Zdaniem Spółki sporządzony w sprawie operat nie spełnia także wymogu wynikającego z § 56 ust. 7 rozporządzenia RM (winno być § 56 ust. 1 pkt 7 - przyp. Sąd), bowiem nie zamieszczono w nim analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny lecz kompleksową analizę statystyczną obrotu nieruchomościami. Rzeczoznawca sporządzając operat posłużył się także niewłaściwą metodyką wyceny wartości rynkowej nieruchomości powstałej po podziale. Wartość ta stanowić bowiem powinna sumę wartości rynkowych poszczególnych działek. W prawidłowej analizie do porównań należało wziąć zaś nieruchomości podobne do działek powstałych po podziale. Wobec zaś tego, że na lokalnym rynku nieruchomości brak było transakcji nieruchomościami o powierzchni ponad 10 ha o dominującym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową to do porównań, stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia RM, należało wziąć nieruchomości podobne znajdujące się w miejscowościach o porównywalnej co P. wielkości i położonych w pobliżu większych aglomeracji. Z kolei wyceniając wartość nieruchomości po podziale należało do porównań wziąć działki podobne pod względem powierzchni i przeznaczenia w planie miejscowym. Zmiana wartości każdej z tych działek powinna być określona dla każdej działki osobno, bowiem każda z wydzielonych działek posiada inne cechy. W operacie wadliwie opisano także przedmiot wyceny, gdyż nie opisano w nim pojedynczych wydzielonych działek oraz ich cech.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. wnosząca odwołanie Spółka wskazała na szereg wad prawnych zaskarżonej decyzji, które w jej ocenie naruszają zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. W szczególności wadliwie wskazano w uzasadnieniu tej decyzji rzeczoznawcę majątkowego, którym winna być osoba fizyczna, a nie firma "B". Integralnej części operatu nie mogło też stanowić opracowanie służące innym celom (w tym marketingowym), a takim była użyta w nim [...]. Organ nie dokonał także należytej oceny wartości dowodów przyjętych za podstawę orzeczenia i nie mógł ograniczyć się w tej kwestii jedynie do stwierdzenia, że sporządzony operat łącznie z powołaną w nim Analizą został uznany za wykonany prawidłowo.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że nie można podzielić stanowiska Burmistrza Miasta P., że w sposób bezsporny wykazane zostało, iż naliczenie i ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie wskazanej w jego decyzji jest zasadne. W sprawie nie został bowiem należycie ustalony stan faktyczny sprawy przez co doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie dowiódł bowiem w sposób jasny i bezsprzeczny, że w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Kolegium po analizie sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych nabrało w szczególności poważnych wątpliwości co do prawidłowości posłużenia się w tych operatach [...]. Organ odwoławczy odniósł się także argumentacji zawartej w obszernym piśmie organu I instancji z dnia [...] r., w którym szczegółowo ustosunkowano się do zarzutów wniesionego odwołania. Mając na uwadze treść operatów szacunkowych i treść uzasadnienia decyzji oraz zawartość ostatnio wskazanego pisma organu gminy SKO nabrało wątpliwości kto faktycznie dokonał rzeczywistej wyceny nieruchomości, a w szczególności czy sporządził ją upoważniony do tego rzeczoznawca majątkowy czy też organ I instancji. Kolegium zauważyło następnie, że wycena nieruchomości została przeprowadzona nie na podstawie konkretnej analizy rynku nieruchomości pozwalającej na ustalenie opłaty w tym konkretnym postępowaniu lecz na podstawie opracowania zleconego przez ten organ na inne swoje potrzeby. Zamiarem ustawodawcy tymczasem było, żeby rzeczoznawca majątkowy przed określeniem wartości konkretnej nieruchomości, w konkretnym celu, dokonał konkretnej w tym zakresie analizy. Warunków tych nie spełnia zaś [...], co wynika z faktu, że dokument ten został sporządzony na podstawie wszystkich transakcji z rynku nieruchomości w gminie P. za ostatnie 5 lat. Ze sporządzonych w sprawie operatów nie wynika więc, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W związku z tym Kolegium nakazało organowi I instancji aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w uzasadnieniu swojej decyzji wykazał w sposób nie budzący wątpliwości czy doszło bądź nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie SKO rzeczoznawca majątkowy nie określił także w sposób niebudzący wątpliwości tzw. dat istotnych wskazanych w art. 98a ust. 1 u.g.n. W szczególności nie opisał stanu nieruchomości przed podziałem i jej stanu po podziale.

SKO podzieliło stanowisko strony skarżącej co do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem organu I instancji było bowiem wykazanie dlaczego wszczęcie, a w konsekwencji wydanie w sprawie decyzji co do istoty jest zasadne. Z uzasadnienia decyzji strona powinna się także dowiedzieć dlaczego doszło do wzrostu wartości nieruchomości i dlaczego ustalono opłatę w określonej kwocie. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta P. powinien też zawiadomić stronę nie tylko o możliwości rozłożenia ustalonej opłaty na raty, ale także o możliwości rozliczenia tej opłaty w sposób wskazany w art. 98a ust. 4 u.g.n. Wreszcie Kolegium uznało za nieprawidłowe stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji utożsamiające rzeczoznawcę majątkowego, jakim winna być osoba fizyczna z firmą "B".

W podsumowaniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że przedłożone do akt sprawy operaty szacunkowe nie mogły zostać uznane za prawidłowy dowód w sprawie pozwalający na merytoryczne orzeczenie czy ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej w decyzji wysokości było zasadne.

Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" S.A., zastępowana przez radcę prawnego M. M. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 zd. 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co w jej przekonaniu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tych przepisów Spółka upatrywała w braku wskazania w uzasadnieniu decyzji SKO okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto w skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zwolnienie od kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji natomiast kwestionuje jej uzasadnienie, które zostało sporządzone z naruszeniem przepisów postępowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy powinien bowiem wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Pełnomocnik skarżącej zwrócił w tym kontekście uwagę na zmianę treści art. 138 § 2 k.p.a., do której doszło w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z datą wejścia w życie tej nowelizacji organ odwoławczy ma zatem obowiązek, a nie jak wcześniej tylko możliwość zamieszczenia w decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wskazań co do okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżącej strony SKO w K. dostrzegając braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji słusznie skorzystało z uprawnienia wynikającego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten nie wskazał jednak, jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę Burmistrz Miasta P. ponownie rozpatrując sprawę. Brak zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej takich wskazań narażą zaś Spółkę na niebezpieczeństwo wydania po raz kolejny nieprawidłowej decyzji, co narusza jej interes prawny. W końcowej części skargi pełnomocnik skarżącej zamieścił ilustrowane fragmentami wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn.. akt II SA/Lu 161/04 rozważania dotyczące możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego tylko uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za bezzasadny organ ten uznał zarzut naruszenia normy art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Wyjaśniło, że w postępowaniu w przedmiocie opłaty adiacenckiej jedynym merytorycznym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec tego skoro Kolegium nie uznało przedłożonych operatów szacunkowych jako wystarczających dowodów, na , których podstawie można byłoby ustalić przedmiotową opłatę to skorzystało z możliwości wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym. Organ zauważył także, że przeprowadzenie przez niego postępowania dowodowego polegającego na przedłożeniu do akt sprawy nowego operatu szacunkowego naruszyłoby jedną z fundamentalnych zasad państwa prawnego wskazaną w art. 78 Konstytucji R.P. i w art. 15 k.p.a., a to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazując Burmistrzowi Miasta P. na konieczność wykazania, że doszło lub nie do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem Kolegium nakazało zatem sporządzenie nowego operatu. Z uzasadnienia zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego uwzgledniającego uwagi zawarte w decyzji SKO.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. , sygn. akt II SA/GL 1480/12 WSA w Gliwicach oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej prawa pomocy. W związku z cofnięciem przez Spółkę zażalenia wniesionego na to postanowienie NSA postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. , sygn. akt I OZ 264/13, umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące tej kwestii wpadkowej.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1480/13 WSA w Gliwicach oddalił także wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd podzielając co do zasady stanowisko strony skarżącej dotyczące dopuszczalności skargi na uzasadnienie decyzji ostatecznej uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego, ani też prawa procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na jego wzruszenie. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie ograniczył kontroli legalności zaskarżonej decyzji jedynie do zbadania zasadności sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia unormowania wskazanego w art. 138 § 1 zd. 2 k.p.a., gdyż mając na uwadze nakaz zwarty w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej zwanej p.p.s.a.) nie był związany zarzutami i wnioskami skargi , a także powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji rozpocząć zatem należało od analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. W związku z tym stwierdzić trzeba, że ustalenie przez organ wykonawczy gminy (w analizowanym przypadku burmistrza miasta) opłaty adiacenckiej, o jakiej jest mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., jest możliwe w razie łącznego spełnienia czterech pozytywnych przesłanek, a to:

- zatwierdzenia podziału nieruchomości ostateczną decyzją lub prawomocnym orzeczeniem wydanymi na wniosek właściciela lub jej użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres jej użytkowania,

- wzrostu wartości nieruchomości będącego konsekwencją jej podziału,

- wydania decyzji ustalającej opłatę przed upływem 3 letniego terminu od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości waloru ostateczności czy od uprawomocnienia się orzeczenia o podziale (pierwszy z tych terminów w świetle wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 5/09, w: ONSAiWSA 2010/3/43, dotyczy ustalenia opłaty decyzja ostateczną),

- obowiązywania uchwały rady gminy ustalającej stawki procentowe opłaty adiacenckiej w dacie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Bezsporne jest, że w kontrowanej sprawie spełnione zostały trzy z czterech wymienionych wyżej przesłanek. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta P. działając na wniosek skarżącej Spółki zatwierdził bowiem projekt podziału nieruchomości oznaczonych pierwotnie jako działki nr 3 i nr 1, obręb D., położonych w P. przy ul. [...]. W dacie wydawania kontrolowanych decyzji organów obu instancji także nie upłynął jeszcze 3 letni termin od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział. Wreszcie w dacie gdy decyzja podziałowa uzyskała walor ostateczności obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r., zmieniona uchwałą tej Rady nr [...] z dnia [...] r., którą ustalono 30 % stawkę opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak i skarżącej "A" S.A. w K. Burmistrz Miasta P. w swojej decyzji z dnia [...] r., nr [...], nie wykazał natomiast w sposób przewidziany przepisami czy w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 doszło do wzrostu jej wartości, a zatem czy spełniona została druga z wymienionych wyżej przesłanek pozwalająca organowi na ustalenie opłaty adiacenckiej oraz na nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązku jej uiszczenia.

Z analizowanego przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W omawianym przepisie ustawodawca zawarł także odesłanie do odpowiedniego stosowania szeregu przepisów u.g.n. odnoszących się do ustalania i wnoszenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z mającym takie odpowiednie zastosowanie art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Opinia ta jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu dokonuje się zaś przez określenie ich wartości rynkowej (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.). Wartość tę stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględniem cen transakcyjnych ( art. 151 ust. 1 u.g.n.).

W świetle opisanych przepisów, a także szczegółowych unormowań zamieszczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że zapadła w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji naruszała szereg tych unormowań. W szczególności zaakceptować należy pogląd organu odwoławczego, że w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym nie wykazano w sposób nie budzący uzasadnionych wątpliwości, że w wyniku podziału działki nr 1 doszło do wzrostu jej wartości rynkowej o kwotę 1 297 252 zł. Rzeczoznawca majątkowy w pkt. 7.2 operatu szacunkowego sporządzonego dla tej działki stwierdził, że zastosował w nim podejście porównawcze i metodę analizy statystycznej rynku. Tego rodzaju podejście stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, uwzględnia się także zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom tych cen. Rzeczoznawca majątkowy ustalając wzrost wartości rynkowej nieruchomości wynikający z jej podziału winien zatem stosując podejście porównawcze oszacować wartość wycenianej nieruchomości przez jej porównanie z innymi nieruchomościami podobnymi do tej nieruchomości przed podziałem i z nieruchomościami podobnymi do niej po podziale. Przez nieruchomość podobną zgodnie z definicją ustawową zamieszczoną w art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów zdefiniowana została z kolei zastosowana przez rzeczoznawcę metoda analizy statystycznej rynku. Metoda ta polega na przyjęciu zbioru cen transakcyjnych właściwych dla określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 u.g.n. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych. Metoda ta jest możliwa zatem do zastosowania gdy znane są oszacowania nieruchomości reprezentatywnych dla poszczególnych rodzajów nieruchomości na obszarze danej gminy.

Mając na względzie powołane przepisy podzielić trzeba stanowisko Kolegium, że posłużenie się w ramach zastosowanego w operacie podejścia porównawczego opracowaniem w postaci [...] nie spełniało wymogów nałożonych opisanymi przepisami. Opracowaniem tym objęto bowiem wszystkie transakcje gruntami niezabudowanymi mające miejsce w P. w okresie od początku 2007 r. do końca I półrocza 2012 r. niezależnie od wielkości zbywanych nieruchomości czy sposobu ich użytkowania. Tym samym objętych tą analizą nieruchomości nie można traktować jako zbioru nieruchomości podobnych, czy reprezentatywnych.

Z powołanych wyżej powodów zasadnym było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza Miasta P. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Za nieuzasadniony w świetle przeprowadzonej analizy należy uznać zasadniczy zarzut skargi dotyczący braku wskazania w uzasadnieniu decyzji SKO w K. okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wskazało, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji przed ustaleniem opłaty adiacenckiej winien wykazać, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. SKO w K. wprawdzie (wbrew temu co stwierdziło w udzielonej odpowiedzi na skargę) nie nakazało wprost Burmistrzowi Miasta P. aby organ ten wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie w sprawie nowego operatu szacunkowego, jednak tego rodzaju tryb postępowania zdaje się oczywisty w świetle art. art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. Z uzasadnienia skargi wynika zresztą, że w dacie jej wnoszenia "A" S.A. dysponowała już informacją, że organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu uwzgledniającego uwagi zawarte w decyzji SKO.

Brak było także podstaw prawnych do zamieszczenia przez Kolegium w kontrolowanej decyzji kasacyjnej szczegółowych wskazań co do sposobu sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wyboru sposobu wyceny nieruchomości obejmującego zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje bowiem rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dodać należy, że dokonując wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawca winien kierować się jej przeznaczeniem w planie miejscowym.

W uzupełnieniu przeprowadzonych rozważań podkreślić trzeba, że poza przypadkami stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa materialnego czy procesowego dającymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też stwierdzenia nieważności bądź niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd ten jest zobowiązany do zbadania wpływu stwierdzonego naruszenia prawa na wynik sprawy. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. nie każde bowiem naruszenie czy to prawa materialnego czy też procesowego może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji czy postanowienia. W przypadku stwierdzonego naruszenia prawa procesowego do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia może dojść dopiero po wykazaniu przez sąd, że naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Sąd byłby zatem zobowiązany do wykazania, że brak zamieszczenia precyzyjnych wskazań co do okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczywiście mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.