Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 372/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 81a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 - 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 16 par. 1, art. 136, art. 75 par. 1, art. 82, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...]; II. przyznaje [...] J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zatwierdził projekt zamienny i udzielił W. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej jako W.) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia wraz z wykonaniem wewnętrznych i zewnętrznych instalacji oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...] przy ul. N. [...] w L. Organ nałożył ponadto na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] listopada 2011 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo B. K., współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul N. [...], w którym poinformowała o samowolnym odsłonięciu przez W. fundamentów budynku przy ul. N. [...] w L. w związku z realizacją pomieszczeń piwnicznych, na którą inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia.

W trakcie kontroli przedmiotowej inwestycji budowlanej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L. stwierdzili, że budowa zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej (szklany dach) oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia wraz z instalacją wewnętrzną gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, klimatyzacją i wentylacją mechaniczną oraz instalacją elektryczną (lokal usługowo - gastronomiczny) na działkach nr [...] przy ul. N. [...] w L. jest realizowana niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r. Stwierdzono, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polega na wykonaniu kondygnacji podziemnej (piwnicy) przez niezasypanie fundamentów i wykonanie stropu o konstrukcji żelbetowej nad powstałą w ten sposób dodatkową kondygnacją podziemną wraz z wykonaniem wylewki betonowej na gruncie, stanowiącej posadzkę nowopowstałej kondygnacji. Ustalono, że w wyniku prowadzonych prac budowlanych powstała dodatkowa kondygnacja podziemna (piwnica), przez co zwiększyła się kubatura budowanego obiektu, a w związku z tym, nastąpiło istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu budowy oraz do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną.

Opinia techniczna przedstawiona w dniu [...] września 2012 r. przez inspektora nadzoru inwestorskiego potwierdziła fakt wykonania dodatkowej kondygnacji podziemnej (piwnicy) oraz zwiększenia kubatury budowanego obiektu.

W dniu [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wydał decyzję znak: [...] nakładającą na inwestora – W. Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia wraz z wykonaniem wewnętrznych i zewnętrznych instalacji oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...] przy ul. N. [...] w L., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, Prezydent Miasta L. uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] o pozwoleniu na realizację robót budowlanych polegających na budowie zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia wraz z instalacją wewnętrzną gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, klimatyzacją i wentylacją mechaniczną oraz instalacją elektryczną, na działkach nr [...] przy ul. N. [...] w L.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. zatwierdził projekt zamienny i udzielił spółce W. pozwolenia na wznowienie wymienionych w decyzji robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że inwestor złożył w terminie projekt zamienny uwzględniający dokonane przez inwestora istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r. i zatwierdzonego w tej decyzji projektu budowlanego. W ocenie organu, projekt ten oraz pozostała dokumentacja inwestycji nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Ponadto organ podniósł, że wbrew twierdzeniom B. K., która złożyła pismo z dokumentacją zdjęciową mające na celu wykazać, że w obiekcie prowadzone były roboty budowlane pomimo ich wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego, przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2013 r. kontrola budowy nie potwierdziła zarzutów podnoszonych w piśmie, a zdjęcia nie wnoszą niczego nowego do sprawy, potwierdzają jedynie stan istniejący, w tym fakt wykonywania przez inwestora niezbędnych prac zabezpieczających.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania B. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi : wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, co., klimatyzacji, wentylacji mechanicznej oraz elektryczną przy ul. N. [...] w L. i udzielił spółce W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tej inwestycji, a także nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z trybem przewidzianym przepisami prawa budowlanego, mającym zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Z treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2012 r. wynika, że nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia wraz z wykonaniem wewnętrznych i zewnętrznych instalacji oraz zagospodarowaniem terenu, natomiast przedłożony przez W. projekt budowlany zamienny dotyczy zadaszenia podwórza na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli, ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi : wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, c.o., klimatyzacji, wentylacji mechanicznej oraz elektryczną przy ul. N. [...] w L.

Rozpatrując niniejszą sprawę, organ drugiej instancji uznał, że nieuzasadnione było rozszerzanie przez organ pierwszej instancji zakresu inwestycji o nakaz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego instalacji zewnętrznych i zagospodarowania terenu, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją, nie obejmowały zewnętrznych instalacji oraz zagospodarowania terenu. Objęcie przedmiotowych robót budowlanych projektem budowlanym zamiennym nie znajduje – zdaniem organu odwoławczego – potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, z którego wynika jednoznacznie, iż istotne odstępstwo polega na wykonaniu przez W. dodatkowej kondygnacji, tj. podpiwniczenia w zadaszeniu podwórza.

Przytaczając treść art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ drugiej instancji stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie narusza przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest kompletny, a także wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. W tej sytuacji uzasadnione jest, w ocenie organu drugiej instancji, wydanie decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że kontrola z dnia [...] stycznia 2013 r. odbyła się bez udziału stron postępowania, stwierdzić trzeba, iż kontrola ta przeprowadzona została zgodnie z art. 81 i 81a Prawa budowlanego, w obecności dyrektora projektu generalnego wykonawcy oraz przedstawiciela inwestora i nie miała na celu ustalenia nowych okoliczności w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, lecz dokonana została w celu weryfikacji doniesień B. K. o prowadzeniu robót budowlanych pomimo ich wstrzymania przez organ pierwszej instancji.

W ocenie organu drugiej instancji, nie może być wzięty pod uwagę w niniejszym postępowaniu materiał zdjęciowy, dołączony do pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2012 r., ponieważ art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Samowolne wejście na teren budowy jest niezgodne z prawem. Skoro wejście na teren budowy przez osoby do tego nieuprawnione narusza prawo, zebrany w tej sytuacji materiał zdjęciowy, nie może posiadać mocy dowodowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. K., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż materiał zdjęciowy dołączony do pisma z dnia [...] grudnia 2012 r. nie może być wzięty pod uwagę, gdyż jest sprzeczny z prawem, w sytuacji, gdy posiada on moc dowodową, niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym niewyjaśnienie wszystkich jej okoliczności, w szczególności dotyczących kwestii wpływu utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji na prawa i obowiązki skarżącej;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zatwierdzenie decyzją projektu budowlanego zamiennego pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz pomimo braku wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia i rozważenia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji;

- naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości B. K. czynnego udziału w tym postępowaniu;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że zachodziła potrzeba jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do istotnych okoliczności sprawy.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie gdyż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego - w tym przypadku z powodu charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - projekt ten, przed zatwierdzeniem, winien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu (art. 34 art. 35 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Z akt postępowania wynika, że organy obu instancji takiej analizy nie dokonały.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] Prezydent Miasta L. udzielił W. Sp. z o.o. w L. pozwolenia na realizację robót budowlanych polegających na budowie zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia wraz z wykonaniem wewnętrznych i zewnętrznych instalacji oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...] przy ul. N. [...] w L.

Na skutek istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w przedmiotowym pozwoleniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wydał w dniu 13 sierpnia 2012 r. postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do skutecznego zabezpieczenia terenu budowy oraz do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną.

Następnie, w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w dniu [...] września 2012 r. organ ten wydał decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia wraz z wykonaniem wewnętrznych i zewnętrznych instalacji oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] przy ul. N. [...] w L., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po uzyskaniu przez tę decyzję przymiotu ostatecznej Prezydent Miasta L. zobligowany był – stosownie do treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego – do uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r., co też uczynił w dniu [...] października 2012 r.

W dniu [...] października 2012 r. W. Sp. z o.o. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dołączając projekt architektoniczno – budowlany zamienny zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, klimatyzacji sanitarnej i deszczowej, c.o., klimatyzacji, wentylacji mechanicznej oraz elektryczną przy ul. N. [...] w L. (k. 79 akt organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt zamienny i udzielił spółce W. pozwolenia na wznowienie wymienionych w decyzji robót budowlanych.

Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi konsekwencję istnienia w obrocie prawnym decyzji nakładającej na inwestora obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

W myśl ostatniego z powołanych przepisów, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Powołany przepis, w zakresie, w jakim odsyła do regulacji dotyczących projektu budowlanego, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązki wynikające z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - odpowiednio do zakresu zmian.

Zatem, stosownie do treści art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W rozpatrywanej sprawie organ administracji nie uczynił zadość tym obowiązkom.

Projekt budowlany zamienny dołączony do wniosku spółki W. o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych został sporządzony w listopadzie 2011 r. przez A. M. (z wyjątkiem projektu budowlanego stojaka na rowery sporządzonego w grudniu 2012 r. przez T. T. – s. 74 – 80 projektu). Natomiast dołączona do projektu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w dniu [...] czerwca 2012 r., a zatem już po sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego. Co więcej, w spisie treści projektu budowlanego zamiennego jako pierwsza pozycja wskazana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy Nr [...] wydana w dniu [...] listopada 2009 r. Decyzja ta została również dołączona do projektu zamiennego.

Inwestor do projektu budowlanego dołączył zatem dwie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy: pierwszą - z dnia [...] czerwca 2012 r. (s. 5a – 5j projektu) oraz drugą – z dnia [...] listopada 2009 r. (s. 6 – 8 projektu).

Z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, którą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organ wziął pod uwagę, zatwierdzając projekt budowlany zamienny. Nie sposób również na podstawie lakonicznego uzasadnienia decyzji stwierdzić, by organ w ogóle dokonał oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją ustalającą warunki zabudowy. W uzasadnieniu tym organ stwierdził bowiem jedynie, że "w dniu [...].10.2012 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu zamiennego (...) z nowym projektem zagospodarowania działki uwzględniającym nową inwestycję, a zatem wykonano w terminie obowiązek nałożony w decyzji z dnia [...] września 2012 r. (...). Przedłożona dokumentacja nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Należy podkreślić, że projektant opracowuje projekt budowlany (również zamienny) w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego). Nie ulega zatem wątpliwości, że projektant, przystępując do sporządzenia projektu budowlanego, powinien dysponować ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż jej treść wiąże zarówno projektanta sporządzającego projekt, jak i organ administracji architektoniczno – budowlanej rozpatrujący wniosek o zatwierdzenie tego projektu i udzielenie na jego podstawie pozwolenia na budowę. Dołączenie do wniosku o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej już po sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, czego organ pierwszej instancji nie dostrzegł.

Organ pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), zgodnie z którym wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być ponumerowane. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu.

W spisie treści projektu budowlanego zamiennego nie uwzględniono decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2012 r., przy czym dołączono ją do tego projektu i nadano numerację stron: od 5a do 5j. Zatem numeracja tego załącznika nie jest zgodna ze spisem zawartości projektu, w którym uwzględniono jedynie decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. Ponadto część pozycji w spisie treści projektu budowlanego zamiennego została wykreślona korektorem w sposób uniemożliwiający identyfikację treści wykreślonych pozycji, zmieniono również numerację stron projektu. Nie sposób jednak ustalić, kto i kiedy tego dokonał, gdyż pod dokonanymi modyfikacjami projektu nie ma żadnej na ten temat adnotacji.

Zastrzeżenia budzi również dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenie, że "w dniu [...].10.2012 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu zamiennego z nowym projektem zagospodarowania działki uwzględniającym nową inwestycję". Nie znajduje ono bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Przedstawiony przez W. projekt budowlany zamienny nie zawiera projektu zagospodarowania działki. Składa się jedynie z projektu architektonicznego, projektu konstrukcji, projektu sanitarnego, projektu wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz projektu instalacji elektrycznej. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika ponadto, by organ zbadał, czy przedmiotowy projekt zamienny uwzględniał wszystkie zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych do dnia wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, tj. do dnia [...] września 2012 r., zwłaszcza, że przedmiotowy projekt sporządzony został w listopadzie 2011 r., a zatem na niemal rok przed wydaniem tej decyzji.

Wskazane wyżej uchybienia, których dopuścił się organ pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., stanowią naruszenie dyspozycji art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji.

Uchybień organu pierwszej instancji nie usunął również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., który wprawdzie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł co do istoty sprawy, jednak czyniąc to, dopuścił się kolejnego naruszenia prawa.

Powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej było nieuzasadnione rozszerzanie przez organ pierwszej instancji zakresu inwestycji o nakaz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego instalacji zewnętrznych i zagospodarowania terenu, ponieważ – w ocenie organu odwoławczego – decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją, nie obejmowały zewnętrznych instalacji oraz zagospodarowania terenu.

Należy jednak zważyć, że decyzja Prezydenta Miasta L. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] została prawomocnie uchylona, zaś ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] września 2012 r., zawierająca nakaz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego instalacji zewnętrznych i zagospodarowania terenu pozostaje w obrocie prawnym, a zatem jest wiążąca dla wszystkich, w tym dla organów nadzoru budowlanego rozpatrujących niniejszą sprawę.

Kwestionując zasadność skierowania do inwestora tego nakazu, organ drugiej instancji naruszył zatem zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą, wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Ponadto organ drugiej instancji, który – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – ma obowiązek ponownie wyjaśnić sprawę, a w razie potrzeby – stosownie do treści art. 136 k.p.a. – przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności – analogicznie jak organ pierwszej instancji – nie zbadał zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Nie wskazał nawet w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o którą decyzję o warunkach zabudowy chodzi, mimo iż do projektu zamiennego dołączono dwie decyzje o warunkach zabudowy z różnych dat.

Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej jest lakoniczne, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób na jego podstawie ustalić, dlaczego organ uznał projekt zamienny za spełniający warunki określone w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ogólnikowe stwierdzenie, że "przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie narusza przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest kompletny, a także wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia", stanowi jedynie powtórzenie treści przepisu ustawy, nie zaś przekonującą i wyczerpującą argumentację wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Za zasadny należy ponadto uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż materiał zdjęciowy dołączony do pisma skarżącej z dnia 17 grudnia 2012 r. nie może być wzięty pod uwagę, gdyż jest sprzeczny z prawem. W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem w postępowaniu administracyjnym są "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie". Z tego zakresu wyłączone są tylko te informacje, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z prawem. Chodzi tutaj zarówno o sprzeczność w sensie materialnym (np. posłużenie się - jako środkiem dowodowym informacją, której treść objęta jest prawnym zakazem rozpowszechniania), jak i proceduralnym (np. posłużenie się - jako środkiem dowodowym - informacją uzyskaną od osoby, która, stosownie do art. 82 k.p.a., nie może być świadkiem). Przedstawiona przez skarżącą dokumentacja zdjęciowa obiektu nie stanowi dowodu sprzecznego z prawem. Stanowisko inwestora i organów, jakoby skarżąca wtargnęła do obiektu samowolnie, wbrew woli upoważnionych podmiotów, jest gołosłowne. Wykonana przez nią dokumentacja fotograficzna stanowi zatem materiał dowodowy w sprawie, który powinien być oceniony.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 16 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej przez ten organ decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na pozbawieniu B. K. możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o terminie kontroli obiektu, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2013 r. Kontrola ta, przeprowadzana jest, w myśl art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że organ nie ma obowiązku zawiadamiać o terminie tej kontroli właścicieli, czy innych prawnych dysponentów nieruchomości sąsiednich.

Wskazane uchybienia organów obu instancji powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu wydane zostało na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

Rozpatrując sprawę ponownie, organy powinny mieć na uwadze, że w dniu [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wydał decyzję nr [...] udzielającą W. Sp. z o.o. w L. pozwolenia na użytkowanie zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, co., klimatyzacji, wentylacji mechanicznej oraz elektryczną przy ul. N. [...] w L. Decyzja ta jest ostateczna.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, albo uzyskano pozwolenie na użytkowanie, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Brak sprzeciwu organu bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2370/11, Lex nr 1337347, z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1958/11, LEX nr 1358478, z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, LEX nr 992654, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, LEX nr 1320781).

Funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 2013 r. wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które w takiej sytuacji - jako bezprzedmiotowe - powinno ulec umorzeniu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1958/11, LEX nr 1358478, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, LEX nr 1320781).

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.