Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 965/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 6 ust. 2,  art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 4 poz 24
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.
article: art. 23  ust. 1 pkt 7, art. 43,  art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej "K.p.a.") oraz art. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 52) a także w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 – dalej "u.g.n."), postanowił:

1. Wygasić prawo trwałego zarządu ustanowionego na rzecz G. D. D. K. i A. Oddział w S. z siedzibą przy ul. [...], nad częścią nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położoną w obrębie nr [...] miasta M., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...];

2. Przejęcie wyżej wymienionej działki do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nastąpi na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego;

3. Niniejsza decyzja w dniu, w którym stanie się ostateczna będzie stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i księdze wieczystej.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Starosta K. stwierdził nabycie, na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na prowadzenie ośrodka wypoczynkowego, prawa trwałego zarządu przez G. D. D. K. i A. w W. , w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w obrębie nr [...] miasta M.. Na nieruchomości znajdowały się wówczas budynek mieszkalny oraz budynki przeznaczone na domki wypoczynkowe. Decyzją Burmistrza M., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., na wniosek właściciela nieruchomości dokonano podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 na dwie działki, tj. nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2. Przedmiotowy podział spowodował wydzielenie działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym a pozostała część zabudowana siedmioma budynkami niemieszkalnymi wykorzystywanymi na cele związane z prowadzeniem ośrodka wypoczynkowego, stanowi odrębną działkę [...]. Budynek posadowiony na działce nr [...] w M., przy ul. M. [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowi odrębną nieruchomość jako nowo wyodrębniona działka geodezyjna. W budynku tym znajdują się dwa niewyodrębnione lokale mieszkalne, przeznaczone i wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Lokal nr [...] jest zajmowany w sposób stały przez B. K. z rodziną, począwszy od roku 1984, na podstawie decyzji przydziału mieszkania zakładowego przez Dyrektora Rejonu Dróg Publicznych w G.. Natomiast umowa najmu lokalu mieszkalnego została podpisana w dniu [...] stycznia 1992 r., pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w S. Zarząd Dróg w G., a W. K. - mężem Pani B. . Przedmiotem umowy był lokal mieszkalny składający się z trzech izb o powierzchni [...] m2. W budynku tym nie znajdują się pomieszczenia wykorzystywane na cele związane z prowadzeniem ośrodka wczasowego, bowiem magazyn pościelowy, biuro oraz świetlica, znajdują się w budynku posadowionym na działce sąsiedniej, oznaczonej nr [...]. Budynek ten przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego, jednak stanowi odrębną nieruchomość w wyniku przeprowadzonego podziału geodezyjnego tej nieruchomości. Granica tej działki przebiega po ścianie budynku mieszkalnego.

Organ I instancji wyjaśnił dalej, że najemcy mieszkania przy ul. M. [...] w M., korzystając z przysługującego im prawa, jako mieszkańcy mieszkania zakładowego znajdującego się w trwałym zarządzie G. D. D. K. i A., złożyli wniosek o nabycie tego mieszkania. Wniosek ten został złożony w przewidzianym w ustawie terminie w siedzibie Generalnej Dyrekcji w S. (pieczęć wpływu z datą [...] luty 2004 r.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy wniosek o nabycie mieszkania na preferencyjnych warunkach winien zostać złożony do organu reprezentującego Skarb Państwa, nie zaś do jednostki sprawującej trwały zarząd. Natomiast zgodnie z art. 65 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Jednak po tej dacie, najemcy kilkukrotnie zwracali się zarówno do G. D. D. K. i A. jak również do Starosty [...] z wnioskiem o nabycie lokalu, który zajmują.

Mając na uwadze powyższe oraz stosownie do art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, organ I instancji wskazał, że w przypadku mieszkania stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie pomniejszonej stosownie do art. 6. Organ reprezentujący Skarb Państwa wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, gdy mieszkanie ma być sprzedane. Wydaje się ją dlatego, że niedopuszczalna byłaby (sprzeczna z art. 10 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - które zakładają istnienie trwałego zarządu jedynie na nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego) sprzedaż mieszkania przed wygaśnięciem trwałego zarządu. Decyzja ta nie jest zatem formą załatwienia sprawy zbycia mieszkania. Jest to konieczna czynność w razie, gdy organ reprezentujący Skarb Państwa, uwzględniając wniosek, zgodzi się zbyć mieszkanie (II SAB/Gd 49/04 - postanowienie WSA w Gdańsku).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła, działając przez pełnomocnika, G. D. D. K. i A. Oddział w S., zarzucając naruszenie:

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie;

- art. 10 ust. 2 ustawy o zasadach zbywania mieszkań... poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że roszczenie najemców lokalu nie wygasło w dacie [...] grudnia 2008 r.;

- błędne zastosowanie art. 65 K.p.a. w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 K.p.a.;

- rozporządzenia w sprawie klasyfikacji PKOB poprzez uznanie, że obiekt posadowiony na działce nr [...] jest obiektem mieszkalnym.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu GDDKiA w stosunku do działki nr [...].

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o zasadach zbywania mieszkań (...) albowiem przedmiotowy lokal nie wchodzi w skład budynku mieszkalnego, co stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 1 ustawy. Lokal nr [...] o pow. [...] m˛ faktycznie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych B. i N. K., natomiast lokal nr [...] o pow. [...] m˛ nigdy nie służył takiemu celowi, gdyż był wykorzystywany na krótkotrwałe pobyty wypoczynkowe pracowników GDDKiA. Nie jest zatem lokalem mieszkalnym.

Dalej odwołująca się wskazała, że z treści uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść, w jakiej dacie do organu wpłynął wniosek najemców o wykup lokalu, wobec czego należy uznać, że uprawnienie najemców wygasło. Nie można też za datę wpływu uznać wniosku z [...] lutego 2004 r. o zakup mieszkania, który został złożony do GDDKiA w S., ponieważ właściwym organem reprezentującym Skarb Państwa jest starosta. Poza tym treść art. 10 ani innych przepisów ustawy o zasadach zbywania mieszkań (...) nie daje podstaw do uznania, że organ administracji wydaje decyzję lub postanowienie w przedmiocie sprzedaży lokalu, wobec czego tryb sprzedaży ma charakter cywilnoprawny. Złożenie wniosku o wykup mieszkania nie wszczyna postępowania administracyjnego, które wiązałoby się z koniecznością jego procedowania przez właściwy organ administracji publicznej, a w konsekwencji również obowiązku przekazania wniosku właściwemu organowi w trybie art. 65 K.p.a. Nadto organ błędnie uznał, że złożenie wniosku o sprzedaż jest wystarczające do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Złożenie wniosku przez najemcę wyrażało jedynie wolę zainteresowanej co do nabycia mieszkania po cenie obniżonej, lecz nie skutkowało uzyskaniem przez nią roszczenia o przeniesienia praw do lokalu. GDDKiA nigdy nie wyraziła zgody na sprzedaż lokalu. Poza tym, złożenie takiego oświadczenia musiałoby poprzedzać uzyskanie zgody wojewody na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Tymczasem pismem z [...] marca 2019 r. Wojewoda nie wyraził takiej zgody.

Odwołująca się podniosła również, że organ I instancji zaskarżoną decyzją wygasił trwały zarząd w stosunku do całej nieruchomości i zadecydował o jej przekazaniu do zasobu Skarbu Państwa, wobec braku wniosku o nabycie drugiego z lokali znajdującego się na tej nieruchomości gruntowej. Nie istnieje zatem żadna podstawa prawna dla wygaszenia trwałego zarządu na całej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i przejęcia jej do zasobu Skarbu Państwa. W budynku posadowionym na ww. działce znajduje się ponadto kotłownia o pow. [...] m˛, a więc ponad połowa całkowitej powierzchni użytkowej budynku nie jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, czyli nie można uznać tego budynku za mieszkalny.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. D. D. K. i A. Oddział w S., orzekł: "uchylić decyzję organu I instancji w całości i odmówić wygaśnięcia prawa trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta M., dla której Sąd Rejonowy w S. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]".

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, iż osoby uprawnione nie złożyły wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości gruntowej nr [...] w ustawowym terminie. Co prawda B. K. i W. K. złożyli w dniu [...] lutego 2004 r. (data wpływu do GDDKiA) wniosek o zakup lokalu mieszkalnego, znajdującego się przy ul. [...] w M., jednakże nie można uznać, że został on skierowany do właściwego organu, którym był w tym przypadku Starosta K. . Racjonalny ustawodawca celowo i wprost wskazał, że stosowny wniosek winien być złożony organowi reprezentującemu Skarb Państwa do dnia [...] grudnia 2008 r. pod rygorem wygaśnięcia uprawnienia.

Wojewoda wyjaśnił, że kodeks postępowania administracyjnego, a co za tym idzie obowiązki wynikające z jego treści (w tym obowiązek przekazania wniosku właściwemu organowi administracji publicznej) odnosi się jedynie do organów administracji publicznej. W dacie złożenia wniosku przez uprawnionych najemców obowiązywało Zarządzenie Nr 5 Ministra Infrastruktury z 29 marca 2002 r. Załącznikiem do ww. zarządzenia był Statut Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z § 1 statutu wynikało, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zwana dalej "GDDKiA", jest centralnym urzędem administracji rządowej, obsługującym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej "Generalnym Dyrektorem. Wobec tego nie można uznać, że GDDKiA była organem administracji publicznej zobowiązanym do przekazania wniosku właściwemu organowi. Odrębną kwestią jest ocena, czy GDDKiA nie mogła powiadomić wnioskodawców o właściwym trybie złożenia wniosku, co jednak pozostaje bez wpływu na prawną ocenę złożenia wniosku w myśl art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 52 – dalej "u.z.m."), zwłaszcza, że w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Generalnego Urzędu L. S. z [...] stycznia 2004 r. zobowiązujące wszystkie podległe Oddziały GDDKiA do poinformowania zainteresowanych o możliwościach i terminie złożenia wniosków.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niezależnie od oceny złożenia ww. wniosku w ustawowym terminie, podstawę do wydania decyzji o wygaśnięcia prawa trwałego zarządu mogła stanowić wola obu stron, a nie tylko uprawnionego. Gdyby miało być inaczej to w art. 10 ust. 1 u.z.m. ustawodawca nie zawarłby wyrażenia: mieszkanie może zostać sprzedane. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający, że organ reprezentujący Skarb Państwa wyraził wolę zbycia działki nr [...]. Ponadto Wojewoda pismem z [...] marca 2019 r., znak: [...] wskazał wprost, iż nie wyraża zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej, na rzecz najemcy lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na ww. nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja starosty jest nieprawidłowa, ponieważ zawiera błędne ustalenia faktyczne, polegające na uznaniu, że uprawnieni najemcy zachowali termin do złożenia wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego. Poza tym wadliwość decyzji starosty polegała na uznaniu, że sam wniosek najemców umożliwiał niejako z mocy prawa wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu, bez odpowiedniej zgody zbywcy, w tym przypadku Wojewody.

Ponadto Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja opiera się na wadliwej podstawie prawnej w zakresie wskazania art. 46 ust. 1 u.g.n. Powołany przepis umożliwia wygaśnięcie prawa trwałego zarządu na wniosek albo z mocy prawa. GDDKiA nie wystąpiła z wnioskiem o wygaśnięcie trwałego zarządu w stosunku do omawianej działki. W tym drugim przypadku możliwe jest wydanie decyzji tylko w przypadku wystąpienia ustawowych przesłanek. Organ I instancji, ani w podstawie prawnej decyzji, ani też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał okoliczności uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o cytowany przepis.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, B. K. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że wniosek w trybie art. 10 u.z.m. z dnia [...] lutego 2004 roku złożony został do G. D. D. K. i A. jako urzędu administracji rządowej działającego pod kierownictwem Generalnego Dyrektora D. K. i A., nie zaś bezpośrednio do organu, tj. G. D. D. K. i A., w sytuacji gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do konstatacji, iż wniosek uprawnionych z dnia [...] lutego 2004 r. został złożony do organu administracji publicznej - G. D. D. K. i A.;

2) przepisów postępowania, a to art. 65 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż nie ma on zastosowania w stosunku do D. G. D. D. K. i A., a tym samym złożenie wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. nie było równoznaczne z wniesieniem podania organowi administracji publicznej, w konsekwencji czego organ II instancji uznał, iż podanie nie zostało wniesione w ustawowym terminie, w sytuacji gdy D. G. D. D. K. i A. jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego miał obowiązek przekazania wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. według właściwości;

3) art. 10 u.z.m. poprzez odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie i przyjęcie, że roszczenie najemców lokalu wygasło w dacie 31 grudnia 2008 r., w sytuacji gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż najemcy w dniu [...] lutego 2004 r. złożyli rzeczony wniosek do G. D. D. K. i A., a tym samym wyżej wskazany termin został zachowany;

4) przepisów postępowania, a to art. 8 K.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania poprzez pozostawienie wniosku najemców z dnia [...] lutego 2004 r. bez rozpoznania, w sytuacji gdy organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak również do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu GDDKiA winien udzielić najemcom niezbędnych wyjaśnień, w szczególności o fakcie złożenia wniosku organowi niewłaściwemu, jak również poinstruować ich o dalszych krokach prawnych, jakie winni podjąć celem pozytywnego załatwienia ich sprawy.

Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, przedmiotowemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie :

5) przepisów postępowania, a to art. 80 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na dokonaniu przez organ II instancji dowolnej, nie zaś swobodnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przejawiające się w błędnym przyjęciu, że G. D. D. K. i A. wykorzystywała przedmiotową nieruchomość zgodnie z celem, dla którego wydana została decyzja stwierdzająca nabycie prawa trwałego zarządu z dnia [...] sierpnia 2003 r., w sytuacji gdy z prawidłowo dokonanej analizy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że nieruchomości nie były przeznaczone na ośrodek wypoczynkowy, bowiem oba lokale były wynajmowane osobom fizycznym dla celów mieszkalnych, najemcy byli zameldowani, a zatem nieruchomość wykorzystywana była na cele mieszkalne, nie zaś na cele prowadzenia ośrodka wypoczynkowego;

6) art. 46 ust. 2 pkt 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących wydanie z urzędu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w sytuacji gdy nieruchomość oznaczona działką nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. o ustanowieniu trwałego zarządu i była wykorzystywana w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, tj. nie była wykorzystywana z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy, a nadto w stosunku do działki nr [...] wydana została decyzja administracyjna o wygaśnięciu trwałego zarządu, która jest ostateczna i prawomocna;

7) naruszenia przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, w sytuacji gdy organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję winien zastosować art. 46 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji organ winien po uchyleniu zaskarżonej decyzji wygasić prawo trwałego zarządu na podstawie art. 46 ust. 2 u.g.n.

Naruszenie powyższych przepisów w konsekwencji skutkowało:

8) naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niedopełnienie wymogu prawidłowego, pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a w konsekwencji dokonaniem błędnej wykładni przepisów prawa, ich błędnego zastosowania i wydaniem oczywiście błędnej merytorycznie decyzji administracyjnej.

W oparciu o skonstruowane zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie [...] i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...];

ewentualnie:

2) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie [...] w części, tj. w zakresie punktu I i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy poprzez wygaszenie prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzez G. D. D. K. i A. Oddział w S. z siedzibą przy ul. [...], nad częścią nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położoną w obrębie nr [...] miasta M., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...] — na podstawie alt. 46 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto wniosła o:

3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych,

4) zobowiązanie przez Sąd Starosty [...] do wskazania znaku sprawy dotyczącej działki położonej w M. obręb [...] stanowiącej zabudowaną siedmioma budynkami niemieszkalnymi działkę nr [...] o powierzchni [...] m˛ w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu G. D. D. K. i A. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy — na okoliczność wykazania, że działka nr [...], z której następnie wyodrębniono działki [...] oraz [...], nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., co uzasadniało wygaszenie prawa trwałego zarządu w stosunku do działki nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że B. K. i W. K., zajmowali przedmiotowy lokal na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 1992 r. Tym samym okres najmu rozpoczął się na długo przed oddaniem nieruchomości w trwały zarząd G. D. D. K. i A. a B. K. mieszka tam nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Pismem z dnia [...] lutego 2004 r. skierowanym do Dyrektora G. D. D. K. i A. uprawnieni wnieśli o wykup lokalu mieszkalnego położonego w przy ulicy M. [...] w M.. Przez okres kolejnych dziesięciu lat pismo z dnia [...] lutego 2004 r. pozostawało bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu administracji publicznej. W dniu [...] lutego 2014 r. uprawnieni zwrócili się do G. D. D. K. i A. z ponownym wnioskiem, który stanowił w istocie próbę przyspieszenia sprawy zapoczątkowanej w dniu [...] lutego 2004 r. W odpowiedzi G. D. D. K. i A. odmówiła skarżącej zakupu przedmiotowego lokalu, w jakikolwiek sposób nie ustosunkowując się do wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. A zatem skarżąca B. K. oraz W. K. złożyli wniosek o nabycie lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości gruntowej nr [...] w ustawowym terminie i to na długo przed jego upływem.

Skarżąca wskazała, że nie wniosła podania do G. D. D. K. i A. lecz do Dyrektora G. D. D. K. i A., tj. do organu administracji rządowej, co znajduje potwierdzenie w wiodącej linii orzeczniczej sądów administracyjnych: "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. (tak m.in.: I SA/Wa 514/07 - postanowienie WSA Warszawa z dnia 05-07-2007; II SA/Wr 751/06 - wyrok WSA Wrocław z dnia 28-02-2007). Tym samym Dyrektor GDDKiA był obowiązany do przekazania wniosku w trybie art. 65 § 2 K.p.a. organowi właściwemu do rozpoznania sprawy. Nadto na wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. po jego wpływie odnotowano "65 par. 2 Kpa", przez co należy uznać, iż wniosek ten miał zostać przekazany według właściwości, czego finalnie nie uczyniono, a tym samym organ administracji publicznej, tj. Dyrektor GDDKiA pozostaje w bezczynności w przekazaniu sprawy według właściwości od dnia [...] lutego 2004 r. Natomiast w realiach niniejszej sprawy wniosek skarżącej i jej małżonka został pozostawiony bez rozpoznania w aktach sprawy, co spowodowało naruszenie prawnie chronionych interesów B. K. i W. K., w szczególności z uwagi bezczynność organu uprawnieni nie uzyskali możliwości wykupienia mieszkania w preferencyjnej cenie wynikającej z przepisów ustawy o zasadach zbywania mieszkań. Działania Dyrektora G. D. D. K. i A. stoją w sprzeczności nie tylko z wyżej przywołanymi przepisami prawa, ale przede wszystkim z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 8 i art. 9 K.p.a. W sytuacji, w której organ przez okres ponad piętnastu lat pozostawia wniosek w aktach sprawy bez rozpoznania, bezsprzecznie należy uznać, iż mamy do czynienia nie tylko z utratą zaufania skarżącej do organów władzy publicznej, ale przede wszystkim z rażącą bezczynnością tego organu.

Dalej skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż poza powyższym, wygaśnięcie trwałego zarządu może nastąpić z uwagi na zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 46 u.g.n. Jednakże Wojewoda nie uznał za zasadne pochylenia się nad zasadnością którejkolwiek z tych przesłanek błędnie przyjmując, że Starosta K. w toku postępowania administracyjnego nie wskazał na okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w oparciu o wyżej wskazany przepis. Tymczasem z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie [...], jak również w decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Starosta K. powołał się na okoliczności, które w ocenie skarżącej uzasadniały wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu na podstawie art. 46 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z decyzją Starosty [...] nabycie przez G. D. D. K. i A. prawa trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa położoną w M. obręb nr [...] nastąpiło z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy. Żaden przepis obowiązującego prawa nie zawiera definicji ośrodka wypoczynkowego, a zatem podstawą analizy tego pojęcia powinno zostać ustalone przy wykorzystaniu dyrektyw wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż za ośrodek wypoczynkowy uznać należy obiekt zamknięty, służący do wypoczynku ludzi. Nie należy tracić w tym miejscu z pola widzenia stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 591/11, w którym wskazano, iż pojęcia "ośrodek wczasowy" i "ośrodek wypoczynkowy" to pojęcia o identycznym pojęciowo zakresie. Natomiast zgodnie z definicją słownikową przez ośrodek wypoczynkowy rozumieć należy obiekt lub zespół obiektów przeznaczony do okresowego pobytu ludzi wyposażony zgodnie z potrzebami wypoczynku i rekreacji. Mając na uwadze powyższe, bezwzględnie przyjąć należy, iż zgodnie z decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. trwały zarząd ustanowiony został z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy, co jest równoznaczne z pojęciem ośrodka wczasowego, służącego na krótkotrwały okresowy wypoczynek ludzi, nie zaś z przeznaczeniem na stałe zamieszkiwanie i długotrwały najem. Tymczasem oba lokale znajdujące się w budynku położonym na działce nr [...] przez cały okres trwania trwałego zarządu były wynajmowane do stałego zamieszkiwania. W jednym z tych lokali, znajdującym się przy ul. M. [...], nieprzerwanie od [...] stycznia 1992 r. zamieszkiwali B. K. i W. K. wraz z rodziną. Sytuacja ta nie uległa zmianie z momentem objęcia nieruchomości w trwały zarząd przez G. D. D. K. i A.. Jednocześnie istotnym jest, że dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. G. D. D. K. i A. wezwała B. K. do wydania lokalu. W uzasadnieniu wezwania GDDKiA wskazała, iż w związku z modernizacją ośrodka wypoczynkowego i przeznaczeniem go w całości na cele wypoczynkowe i krótkotrwały pobyt pracowników GDDKiA. Skarżąca wielokrotnie w korespondencji kierowanej do GDDKIA sygnalizowała, że nie opuści przedmiotowego lokalu bowiem w dalszym ciągu oczekuje na rozpoznanie wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. Aktualnie przed Sądem Rejonowym w S. pod sygn. akt [...] [...] toczy się postępowanie o wydanie lokalu położonego w M. przy ul. M. [...] z powództwa GDDKiA przeciwko B. K. i N. K..

Reasumując, mimo iż budynek posadowiony na działce nr [...] od blisko 20 lat jest we władaniu G. D. D. K. i A., to jednak dopiero niespełna trzy lata temu GDDKiA podjęła kroki zmierzające do wykorzystania tego budynku zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Tym samym przez okres blisko 20 lat budynek posadowiony na działce nr [...] nie był wykorzystywany na cele ośrodka wypoczynkowego, a tym samym działka nr [...] objęta przez GDDKiA w trwały zarząd wykorzystywana w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem. Również w drugim lokalu znajdującym się w budynku posadowionym na działce nr [...] przez wiele lat zamieszkiwał jeden najemca. Nie był to najem na potrzeby wypoczynkowe czy też rekreacyjne, lecz zaspokajał potrzeby mieszkaniowe najemcy. Najemcy, w tym również skarżąca B. K. wraz z rodziną, byli zameldowani w lokalach, czego nie mogliby uczynić, gdyby lokale przeznaczone były na cele niemieszkalne, wypoczynkowe.

Końcowo skarżąca zasygnalizowała, że w stosunku do działki nr [...] wydana została decyzja o wygaszeniu prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz G. D. D. K. i A. Oddział w S.. Rzeczona decyzja jest ostateczna i prawomocna, jednakże skarżąca nie będąc stroną postępowania dotyczącego działki [...] nie znajduje się w posiadaniu przedmiotowej decyzji, nie zna również znaku sprawy. Tym samym jako w pełni zasadny jawi się wniosek w przedmiocie zobowiązania Starosty K. .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Pism z dnia 20 października 2021 r. uczestnik postępowania G. D. D. K. i A. Oddział w S. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko uczestnik podniósł, że fundamentalne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w przepisie art. 10 u.z.m. mowa jest o zbyciu mieszkania po określonej cenie. W ten sposób ustawodawca nawiązał do sprzedaży, czyli do cywilnoprawnej, a nie administracyjnoprawnej metody kształtowania stosunków prawnych. Pozostaje to w zgodzie z charakterem całej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., która dotyczy sprzedawania mieszkań. Jednocześnie żadne sformułowanie tego przepisu, ani żadnego innego w tej ustawie, nie przemawia za tym, aby przeniesienie własności mieszkania miało nastąpić w formie decyzji administracyjnej albo postanowienia. Z art. 10 ust. 2a u.z.m. - który wszedł w życie w dniu 22.09.2004 r. - wynika jedynie, że organ reprezentujący Skarb Państwa wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. Decyzję taką wydaje się jednak tylko wtedy, gdy właściciel ma wolę sprzedaży lokalu. Decyzja ta nie jest zatem formą załatwienia sprawy zbycia mieszkania. Jest to jedynie konieczna czynność w razie, gdy organ reprezentujący Skarb Państwa, uwzględniając wniosek, zgodzi się zbyć mieszkanie. A zatem sprawa nabycia lokalu w trybie w/w ustawy nie jest sprawą administracyjną, albowiem brak jej konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. W takiej sprawie wniesienie podania nie wszczyna postępowania, albowiem taki skutek można odnieść tylko do przypadków, w których podanie dotyczy sprawy administracyjnej i spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w takich też tylko sprawach organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 65 § 1 K.p.a., który, co należy zauważyć, umieszczony został w Dziale II K.p.a. zatytułowanym "Postępowanie". Brak jest podstaw prawnych dla rozszerzenia tego obowiązku na wszystkie podania i wnioski wpływające do organu czy urzędu. W świetle powyższego, pismo z dnia [...] lutego 2004 r. nie było wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne, a tym samym nie mają do niego zastosowania przepisu Działu II K.p.a.

Uczestnik wyjaśnił również, że okoliczność czy wniosek z dnia [...] lutego 2004 r. złożony został do organu, czy urzędu w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Dla porządku uczestnik zwrócił uwagę, że centralnym organem administracji rządowej, na który próbuje wskazać skarżąca w swej skardze, jest Generalny Dyrektor D. K. i A. powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, a nie jest nim Dyrektor Oddziału S. G. D. D. K. i A..

Następnie uczestnik wskazał, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego daje stronie tego postępowania, prawo do dwukrotnego rozpatrzenia, a także rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji. Oznacza to, że organ odwoławczy, rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, ale tylko tę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Pojęcie "sprawa" należy rozumieć w jej znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem podmioty uprawnione, przedmiot sprawy i podstawa prawna orzekania. Uszło uwadze Skarżącej, iż sprawą, którą zajmował się starosta a następnie wojewoda, było wygaszenie trwałego zarządu w związku ze sprawą zbycia lokalu, który znajduje się na nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie jednostki państwowej, a podstawą prawną orzekania był art. 10 ust. 2a u.z.m. W postępowaniu tym nie jest badany sposób wykorzystania nieruchomości przez trwałego zarządcę. Niewątpliwie zatem sprawa o wygaszenie prawa trwałego zarządu na podstawie wskazanego w skardze art. 46 ust. 2 u.g.n. nie jest tą sprawą administracyjną, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Fakt, że skutek obu takich spraw jest ten sam - wygaszenie trwałego zarządu, nie czyni z nich jednak tej samej sprawy administracyjnej. Inne są już w każdym z tych postępowań nie tylko przesłanki wygaszenia ale odmienny jest przede wszystkim krąg podmiotów, którym przysługują uprawnienia strony w każdej z tych spraw. Gdyby zatem organ II instancji, rozpoznając odwołania, dokonywał oceny prawidłowości wydanej decyzji i zasadności wygaszenia trwałego zarządu w oparciu o inną niż art. 10 ust. 2 u.z.m. podstawę prawną, w sposób rażący naruszyłby zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego. Uczestnik podniósł, że skarżącej jako najemca czy posiadacz lokalu, w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługiwałby jej przymiot strony. Również zatem i z tego powodu zarzuty ewentualne pozbawione są podstawy formalnoprawnej.

Zdaniem uczestnika, już tylko z tych wskazanych powyżej przyczyn formalnoprawnych skarga winna zostać oddalona. Tym nie mniej, ustosunkowując się do twierdzeń zwartych w skardze, uczestnik stwierdził, że w istotnej swej części twierdzenia zawarte w pkt 5-7 są nieprawdziwe. Nieprawdziwe i sprzeczne z materiałem dowodowym jak i wiedzą, którą dysponuje również sama skarżąca jest twierdzenie, że okres jej najmu, tj. od 1 stycznia 1992 r. rozpoczął się na długo przed oddaniem nieruchomości w trwały zarząd G. D. D. K. i A.. Analiza treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., pozwala stwierdzić, że decyzją tą organ stwierdził nabycie przez G. D. D. K. i A. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w M., a nie oddał ją w trwały zarząd. Zarówno podstawa prawna decyzji jak i pierwsze zdanie jej uzasadnienia, w sposób jednoznaczny wskazują, że decyzja ta nie miała charakteru konstytutywnego a wyłącznie deklaratoryjny. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika wprost, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu G. D. D. K. i A. oraz jej poprzedników prawnych od [...] września 1966 r. Faktycznie nieruchomość znajduje się we władaniu zarządców dróg publicznych od 1961 r., albowiem z treści zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1961 r. wynika, że na tej nieruchomości Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg Publicznych zatwierdzono lokalizację szczegółową na budowę drogomistrzówki i budynku gospodarczego. Budynek został oddany do użytku 1964 r. a funkcjonalnie powiązany był on z zarządzeniem drogami publicznymi w tym rejonie. W. K. otrzymał przydział na lokal w tej drogomistrzówce w 1984 r. (wynika to już z samej treści pisma W. K. z dnia [...].02.2014 r., na które powołuje się sama skarżąca), zatem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo Lokalowe rozdział 4 (mieszkania funkcyjne). Mieszkania takie przydzielane były na czas wykonywania funkcji uzasadniającej zajmowanie takiego mieszkania. Natomiast od dnia [...].09.1976 r. pracownikiem poprzedników prawnych a potem GDDKiA była B. K. a zakres jej obowiązków związany był z administrowaniem ośrodkiem wypoczynkowym, który funkcjonował na tej nieruchomości. Kolejne zmiany przepisów prawa lokalowego nakazywały traktować takie mieszkania, jako mieszkania zakładowe. Dopiero w chwili wejścia w życie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, mieszkania takie utraciły swój związek z wykonywaniem pracy na rzecz właściciela lokalu.

Dalej uczestnik wyjaśnił, że budynek dróżniczówki przebudowany został w 1994 r. i wtedy to powstały w nim dwa lokale. Nieprawdziwym jest twierdzenie skargi, że oba te lokale był "wynajmowane do stałego zamieszkania" a najlepiej o tym winna wiedzieć skarżąca, jako wieloletni administrator tego ośrodka. O ile rzeczywiście, jak wskazuje się powyżej, jeden z lokali po przebudowaniu budynku, pełnił funkcję mieszkania kierownika ośrodka, o tyle drugi z lokali od 1994 r. (chwili przebudowy budynku i jego powstania), wykorzystywany był wyłącznie na krótkotrwałe wypoczynkowe pobyty kadry kierowniczej GDDKIA. Fałszywe jest twierdzenie skarżącej, że lokal ten "przez wiele lat zamieszkiwał jeden najemca". Zauważyć należy, że skarżąca po ogólnym stwierdzenie nie próbuje nawet podać, o jakim najemcy mowa, czy o jakim okresie. Gdyby tak rzeczywiście było to niewątpliwie skarżąca, jako administrator ośrodka i najemca jednego z dwóch lokali w tym budynku, taką wiedzą dysponowałaby. W rzeczywistości taki najemca nigdy nie istniał a twierdzenie to zostało sformułowane wyłącznie dla próby wzmocnienia fałszywego zarzutu o wykorzystywaniu nieruchomości niezgodnie z treścią decyzji jak i wykazania, że jest to budynek mieszkalny.

Uczestnik podtrzymał zawarte w odwołaniu twierdzenie, że budynek na działce [...] nie odpowiada dyspozycji pojęcia budynek mieszkalny. Nadto stwierdził, że nie jest prawdziwym twierdzenie skargi, iż w stosunku do działki [...] wydana została decyzja o wygaszeniu prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKI, która dodatkowo miałby być ostateczna i prawomocna. Jak wynika z treści pisma starosty powiatowego z dnia [...] sierpnia 2021, w odniesieniu do działki [...] nie tylko nie została wydana decyzja o wygaszeniu trwałego zarządu, ale nawet nie zostało wszczęte postępowanie. W tym stanie wniosek 4 skargi uznać należy za całkowicie bezprzedmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Z kolei wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, biorąc pod uwagę zrzuty podniesione w skardze, że materialnoprawną podstawę wydanej przez organ I instancji, jak i zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 52), a konkretnie jej art. 10. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą, że Starosta K. rozpoznawał sprawę wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz G. D. D. K. i A. Oddział w S. nad częścią nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie nr [...] miasta M., również w oparciu o art. 46 u.g.n., w szczególności jego ust. 2 pkt 1 i 3. Starosta wprawdzie wskazał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 46 u.g.n. ale tylko ust. 1 tego przepisu, który stanowi, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Treść przytoczonego przepisu oraz lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji nie pozostawiają wątpliwości, na co trafnie wskazał organ II instancji, że przedmiotem rozważań organu I instancji było wyłącznie wygaśnięcie trwałego zarządu w oparciu o art. 10 u.z.m.

Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ II instancji art. 46 ust. 2 pkt 1 i 3 u.g.n. oraz art. 138 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Orzekając w trybie odwoławczym Wojewoda zobowiązany był rozpoznać tożsamą sprawę co organ I instancji, a dla zachowania tożsamości sprawy konieczne jest orzekanie na takiej samej podstawie prawnej. A zatem skoro organ I instancji rozpoznał sprawę w oparciu o art. 10 u.z.m., to również organ II instancji mógł orzekać wyłącznie w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Oczekiwana przez skarżącą zmiana przez Wojewodę podstawy prawnej zaskarżonej decyzji stanowiłaby istotne naruszenie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem w istocie prowadziłaby do jednoinstancyjnego rozpoznania sprawy w oparciu o art. 46 ust. 2 pkt 1 i 3 u.g.n.

Niezasadne są też zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ II instancji art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Skarżąca dopatruje się tego naruszenia w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego i pominięciu przez organ II instancji, iż zachodzi w sprawie przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu, dla którego wydana została decyzja stwierdzająca nabycie prawa trwałego zarządu z dnia [...] sierpnia 2003 r. Jak już wyżej wyjaśniono, Wojewoda nie mógł i nie orzekał w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu z uwagi na zbędności przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji organ II instancji nie miał obowiązku dokonywania ustaleń faktycznych na taką okoliczność, a tym samym nie naruszył wskazanych powyżej przepisów proceduralnych.

Zdaniem Sądu, nie jest trafny kolejny zarzut skargi, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda naruszył art. 10 u.z.m. Rzeczony przepis stanowi, że:

"1. Mieszkanie stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie pomniejszonej stosownie do art. 6.

2. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeśli wniosek o nabycie nie zostanie złożony organowi reprezentującemu Skarb Państwa do dnia 31 grudnia 2008 r.

2a. Po otrzymaniu wniosku organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek."

W okolicznościach niniejszej sprawy trafnie Wojewoda uznał, że osoby uprawnione, tj. skarżąca wraz z mężem, nie złożyły organowi reprezentującemu Skarb Państwa (Staroście K. ) wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości gruntowej nr [...] w ustawowym terminie. Wbrew stanowisku skarżącej wniosek złożony w dniu [...] lutego 2004 r., nawet gdyby przyjąć tak jak chce tego skarżąca, że został złożony Generalnemu Dyrektorowi D. K. i A., to i tak brak jest podstaw do przyjęcia, iż złożony został właściwemu organowi z zachowaniem ustawowego terminu. Zauważyć należy, że Generalny Dyrektor D. K. i A. występuje jako organ administracji publicznej ale wyłącznie w sprawach mających charakter administracyjny. Tymczasem sprawa sprzedaży lokalu mieszkalnego w oparciu o przepis art. 10 u.z.m. ma charakter cywilny, a nie administracyjny, na co trafnie wskazuje uczestnik postępowania w piśmie z dnia [...] października 2021 r. stanowiącym odpowiedź uczestnika na wniesioną skargę. Oznacza to, że w sprawie sprzedaży lokalu w oparciu o art. 10 u.z.m. Generalny Dyrektor D. K. i A. nie występuje jako organ administracji publicznej, lecz jako strona stosunku cywilno-prawnego. Nie spoczywał zatem na nim obowiązek określony w art. 65 K.p.a., tj. przekazania wniosku o wykup mieszkania do Starosty [...]. W związku z tym nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej, iż G. D. D. K. i A. od [...] lutego 2004 r. pozostaje w bezczynności w przekazaniu wniosku i tą datę należy traktować jako datę złożenia wniosku o wykup mieszkania.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, że pozbawiane podstaw jest twierdzenie skarżącej, iż złożyła wniosek o wykup lokalu w ustawowym terminie oraz oczekiwanie zbycia na jej rzecz lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. M. [...] w M., na działce nr [...], w drodze bezprzetargowej po preferencyjnej cenie.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody, że samo złożenie przez najemców wniosku nie umożliwiało wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu. Podstawę do wydania decyzji o wygaśnięcia prawa trwałego zarządu mogła stanowić wola obu stron, a nie tylko skarżącej. Nadto, jak stanowi przepis art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., na zbycie na rzecz skarżącej zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego Starosta K. zobowiązany był uzyskać zgodę Wojewody. Tymczasem Wojewoda w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], nie wyraził zgody na taką sprzedaż.

W opisanych okolicznościach słusznie Wojewoda uznał, że skoro nic nie wskazuje na to, iż dojdzie do zbycia na rzecz skarżącej zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego, a wręcz przeciwnie do sprzedaży takiej nie dojdzie, to brak jest podstawy do wydania, na podstawie przepisu art. 10 ust. 1 u.z.m., decyzji orzekającej o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz G. D. D. K. i A. Oddział w S. nad częścią nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie nr [...] miasta M.. Sąd podziela również stanowisko Wojewody, że w rozpoznawanej sprawie w celu zakończenia wszczętego przez organ I instancji postępowania w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu należało wydać decyzję o odmowie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu.

Podsumowując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji