Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 445/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi I. P., S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz [...] S. M. 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr XII/75/07 Rada Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia 30 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urzęd. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 150, poz. 2708) Wójt Gminy D. orzekł o obowiązku uiszczenia przez I. i S. P. opłaty adiacenckiej w kwocie 8.515,50 zł z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie geodezyjnym D. Zgodnie z decyzją wymieniona kwota stanowiła 25 % sumy 34.062,00 zł, o jaką wzrosła, w związku z dokonanym podziałem na działki o nr od [...] do [...] i od nr [...] do [...], zatwierdzonym decyzją z dnia [...] nr [...] Wójta Gminy D. wartość rynkowa powyższej nieruchomości.

Jednocześnie Wójt Gminy orzekł o niepobieraniu opłaty adiacenckiej od A. P. z tytułu wzrostu wysokości działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym D. oraz od M. i W. Ż. z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w wymienionym obrębie - w związku z ich podziałem zatwierdzonym wskazaną wyżej decyzją stwierdzając, że ich wartość po podziale nie wzrosła. W uzasadnieniu decyzji podano, że stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty w wysokości 25% przyjęto w związku z ustaleniem takiej stawki w wymienionej w postawie prawnej uchwale nr XII/75/07 rady Gminy Dąbrowa Chełmińska, a wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacował na kwoty odpowiednio 403.175,00 zł i 369.113,00 zł rzeczoznawca majątkowy.

W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy D. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. I. i S. P. wnieśli o obniżenie opłaty adiacenckiej. Odwołujący się podnieśli, że wydzielone w wyniku podziału działki są zbyt duże, co zmniejsza ich wartość i popyt na nie, zaś dojazd do działek utrudnia usytuowany na drodze słup energetyczny. Nadto do porównań przyjęto wydzielone w gminie działki mniejsze o większej wartości (o pow. od 800 do 1183 m²).

Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało w dniu [...] decyzję nr [...] orzekającą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że opłata adiacencka jest świadczeniem z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel nieruchomości przez wzrost jej wartości w wyniku podziału na mniejsze nieruchomości, które są przedmiotem sprzedaży. Zdaniem SKO sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykazał jednoznacznie zwiększenie wartości działki nr [....] na skutek jej podziału i nie można organowi I instancji skutecznie zarzucić oparcia rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżących, że przyjęcie do porównań cen uzyskanych za mniejsze działki z rynku lokalnego spowodowało niewłaściwe ustalenie wartości ich nieruchomości, bowiem rzeczoznawca posłużył się cenami transakcyjnymi zarówno z terenu gminy D., jak i terenu gminy O. ustalając na podstawie relacji między analizowanymi działkami wskaźnik 0,86.

W kwestii wydzielenia, według stron, przy podziale zbyt dużych działek z ich nieruchomości SKO wskazało na nieskorzystanie z możliwości odwołania się od decyzji podziałowej z dnia [...], w związku z czym stała się ona ostateczna. Odnośnie zaś słupa energetycznego linii napowietrznej usytuowanego na wydzielonej drodze dojazdowej w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie jest on częścią składową nieruchomości i jego przeniesienie w inne miejsce lub likwidacja połączona z ułożeniem linii energetycznej pod ziemią mogą być przedmiotem negocjacji z właścicielem – zakładem energetycznym i kwestia ta pozostaje poza niniejszym postępowaniem.

I. i S. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżący podnieśli, że ze względu na to, iż z drogi dojazdowej (wewnętrznej) będzie w przyszłości korzystać kilku użytkowników, droga ta winna być przejęta na własność gminy za odszkodowaniem. Według nich w operacie szacunkowym wartość gruntów przeznaczonych pod wymienioną drogę określono na 57.953 zł (36,33 zł/m² x 1882 m²) i o tę kwotę wartość rynkowa nieruchomości ulega obniżeniu z powodu konieczności nabycia udziałów w drodze przez kupujących działki, do których tą drogą jest dojazd. W ocenie skarżących przy ustaleniu opłaty adiacenckiej winny być nadto uwzględnione poniesione koszty pomiaru działek przez geodetę.

Skarżący poza tym wskazali na nierozwiązany problem stojącego na drodze dojazdowej słupa energetycznego, za którego niewłaściwe usytuowanie odpowiada gmina oraz na spadek popytu na działki budowlane powodujący obniżanie się ich cen.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po udzieleniu przez organ powyższej odpowiedzi pełnomocnik skarżących uzupełnił ich skargę pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W piśmie uzupełniającym skargę zarzucono organom naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uwzględnienie przy nakładaniu opłaty adiacenckiej od wartości działki nr [...] powierzchni gruntu (1323 m²) wydzielonej z niej pod drogę. Nadto z aneksu z dnia [...] do operatu szacunkowego nie wynika, w jakim zakresie ograniczenia zgłaszane przez strony zostały w nim uwzględnione i w jaki sposób ustalono wartość 1 m² koniecznych dróg dojazdowych działek nr [...].

Poza tym podniesiono, że sporządzony aneks jest niepełny, gdyż pominięto w nim wartość drogi dojazdowej na działce 166/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 1081/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ze względu na to, iż przedmiotem sprawy jest prawidłowość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza oceną sądową pozostają zarzuty skarżących dotyczące wydzielania zbyt dużych działek w sprawie, której przedmiotem był podział nieruchomości.

Dalej Sąd wywodził, ze w myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej zwana u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Na wysokość tej opłaty rzutuje różnica między wartością nieruchomości po podziale i przed podziałem. Nadto, zgodnie z powyższym przepisem, opłata adiacencka stanowi określony procent tej różnicy, w zależności od wysokości stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy, nie większej jednak niż 30 %. Na terenie gminy D. stawka ta wynosi 25%.

Stosownie do art. 149 i 159 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości nieruchomości skarżących obligowany był kierować się unormowaniami działu IV rozdziału I tejże ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 150 ust. 2 cyt. ustawy, przy wycenie nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu rzeczoznawca dokonuje ustalenia ich wartości rynkowej. W art. 151 ust. 1 ustawy określono, że wartość rynkową nieruchomości stanowi przewidywana najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy spełnieniu wymienionych w tym przepisie warunków, zaś w myśl art. 154 ustawy przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnia się, poza cenami i cechami nieruchomości podobnych, w szczególności cel wyceny oraz czynniki charakteryzujące wycenianą nieruchomość takie jak rodzaj, położenie, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania. W art. 152 ust. 2 ustawy oraz rozporządzeniu wykonawczym z dnia 21 września 2004 r. przewidziano stosowanie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości podejścia porównawczego, dochodowego, kosztowego lub mieszanego.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając w niniejszej sprawie operat szacunkowy posłużył się podejściem porównawczym i przewidzianą dla niego metodą korygowania ceny średniej.

Stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca obligowany był przyjąć do porównań zbiór co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których ceny transakcyjne oraz cechy są znane, zaś wartość wycenianej nieruchomości ustalić w drodze korekty średniej ceny rynkowej uzyskanej z tego zbioru przy pomocy współczynników korygujących uwzględniających różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości.

Jak wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca wyłączył z wyceny wydzieloną działkę nr [...] o powierzchni 19.308 m² w części zabudowaną, pozostającą w rolniczym wykorzystaniu, przewidzianą do ewentualnego wtórnego podziału, w związku z czym oszacowaniu podlegała ogólna powierzchnia 10 160 m².

Jednak nie objęcie wyceną wymienionej działki nie znalazło odzwierciedlenia w decyzjach orzekających w sprawie organów i nie było przedmiotem ich oceny. Treść art. 98a u.g.n. wskazuje, iż wycenie podlega wartość całej dzielonej nieruchomości. Bez znaczenia jest wskazywana w operacie okoliczność, iż w przyszłości działka nr 166/31 może być przedmiotem wtórnego podziału.

Jedyny wynikający z art. 98a ust. 3 u.g.n. wyjątek w tym względzie stanowią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, które z mocy prawa przechodzą na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Ponadto świetle treści art. 92 ustawy podziałowi, a w konsekwencji opłacie adiacenckiej nie podlegają nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego – nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0, 3000 ha. W aktach administracyjnych brak jest kserokopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który nastąpił podział działki [...], a w decyzji podziałowej stwierdza się, że działka nr [...] pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu (rolnym), zaś z operatu szacunkowego (k 6) wynika, że całość terenu o powierzchni 2.9468 ha przeznaczona jest na cele inwestycyjne. Przeprowadzony przez Sąd z urzędu dowód z planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami S., C., T., oraz granicą wsi w D. przyjętego uchwałą Rady Gminy nr V/25/07 z dnia 23 lutego 2007 r. (Dz. Urzęd. Woj. Kuj.-Pom., Nr 3, poz. 636) nie pozwolił na ustalenie, czy istniały określone w art. 92 ustawy przesłanki do jego zastosowania (działka nr [...] położona jest w całości lub części w granicach planu, a jeśli tak - jakie jest w planie przeznaczenie terenu).

Podkreślenia wymaga, że jeżeli intencją ustawodawcy byłoby dopuszczenie innych jeszcze niż wymienione w art. 98a ust. 3 i art. 92 ustawy sytuacji, w których należałoby wyłączyć spod ustaleń na cele opłaty adiacenckiej część dzielonej nieruchomości, niewątpliwie by to unormował.

W nawiązaniu do powyższego stwierdzić też należy, iż chybiony jest zarzut pełnomocnika skarżących, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej powierzchnia działki [...] winna być w świetle art. 98a ust. 3 u.g.n. pomniejszona o część wydzieloną pod drogę, stanowiącą po podziale działkę nr [..]. W wymienionym przepisie jest bowiem mowa o drogach publicznych, zaś działka nr [..] o powierzchni 1323 m² przewidziana jest jako droga wewnętrzna - dojazdowa. Okoliczność, że będzie ona dostępna dla większej ilości podmiotów, nie przesądza o publicznym charakterze drogi. Stosowanie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Do dróg gminnych natomiast, zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Nadto z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności m.in. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz innych obiektów są drogami wewnętrznymi.

W związku z rodzajem drogi przewidzianej na działce nr [...] skarżący mogą też skutecznie domagać się przejęcia przez gminę na własność tejże działki za odszkodowaniem w trybie art. 98 ustawy.

Rzeczoznawca jako czynniki rzutujące na wartość wymienionej powierzchni działki nr [...] po podziale uwzględnił usytuowanie – dojazd do poszczególnych działek (dostateczne), uzbrojenie ich terenu (dostateczne), utrudnienia inwestycyjne takie jak kształt działki, nabywanie udziałów, konieczność nabycia sąsiednich działek, brak bezpośredniego dojazdu itp. (duże i średnie) oraz wielkość działek (określając ją dla działek o powierzchni do 2000 m² jako średnią i powyżej 2000 m² jako dużą), po czym porównał te działki z wytypowanymi 13 transakcjami sprzedaży na terenie D. niezabudowanych 19 działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, mającymi miejsce w latach 2007-2008.

O ile działki wydzielone z nieruchomości skarżących miały powierzchnię od 606 m² do 3072 m² (w tym 1 działka o dużej powierzchni, 4 działki o średniej powierzchni - tj. do 2000 m ² i 2 działki małe przeznaczone do zagospodarowania z inną działką, co łącznie dawało każdej z nich powierzchnię powyżej 2000 m²), to w zbiorze działek przyjętych do porównań znajdowały się 3 działki małe (o pow. do 900 m²) i 18 działek średnich (o pow. od 900 do 2000 m²).

Jakkolwiek wśród wydzielonych z nieruchomości skarżących było tylko 50 % działek o średniej powierzchni, to ustalona przez rzeczoznawcę na kwotę 58,69 zł za 1m² średnia cena uzyskana przy sprzedaży porównywalnych działek ze zbioru została przez niego skorygowana odpowiednimi współczynnikami przyjętymi dla poszczególnych cech (i to w odniesieniu do każdej z wydzielonych działek), w tym również dla cechy w postaci wielkości powierzchni działki, której wagę w tym wypadku określił na 25 %.

Poza tym rzeczoznawca wskazał na brak wypływu upływu czasu na zmianę cen w związku z posłużeniem się transakcjami z 2007 r.

Obliczona w efekcie powyższego wartość jednostkowa 1m² gruntu wydzielonych działek nr [..] w kwocie 42,24 zł, w ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń, zaś zarzut dotyczący wpływu przyjęcia do porównań zbyt małych działek sprzedanych gminie na zwiększenie wartości ich nieruchomości po podziale, nie może być uznany za uzasadniony. Natomiast argumentacja użyta w powyższym zakresie w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w nawiązaniu do odwołania jest nietrafna, gdyż organ powołał się na transakcje wykorzystane przez rzeczoznawcę przy szacowaniu działki nr [...] według stanu na dzień podziału, nie zaś po podziale.

Jak wynika z operatu, szacując wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął dla działki nr [...] o powierzchni 1323 m² stanowiącej drogę wewnętrzną, wartość zerową, a więc wartość tej działki nie miała wpływu na dokonaną wycenę nieruchomości na łączną sumę 429.148, 00 zł, czyli 42,24 zł za 1 m².

Wartość nieruchomości skarżących przed podziałem pomniejszonej o powierzchnię działki [...] rzeczoznawca określił na 369.112 zł, to jest na 36,33 zł za 1 m². Wycena dotyczyła zatem obszaru 10.160 m².

W tym wypadku, ze względu na brak w gminie D. odpowiedniej liczby transakcji większych działek o zbliżonej do wskazanej wyżej powierzchni, rzeczoznawca posłużył się do porównań 8 transakcjami dotyczącymi działek budowlanych z gminy O. Zastosował też inny sposób wyceny - poprzez odniesienie cen transakcyjnych za 1m² dużych działek przed podziałem do cen 1m² uzyskanych w transakcjach zbliżonych działek po podziale o mniejszej powierzchni.

Powyższe transakcje z gminy O. stanowiły uzupełnienie wykorzystanych w podobny sposób 10 transakcji sprzedaży dużych działek przed podziałem i podobnych działek po podziale o mniejszej powierzchni z terenu gminy D. Przy uzyskanych z powyższych relacji wskaźnikach od 0,72 do 0,86 rzeczoznawca zastosował ten ostatni; korzystniejszy dla skarżących. W efekcie wartość 1m² nieruchomości (pow. 10.160 m²) przed podziałem określona została na 36,33 zł, a cała powierzchnia na 369.113 zł.

Zastosowanie wskaźnika 0,72 spowodowałoby oszacowanie nieruchomości przed podziałem na niższą kwotę, co zwiększyłoby różnicę między wartością po podziale i przed podziałem skutkując tym samym podwyższeniem opłaty adiacenckiej.

Mimo, że skarżący nie podnieśli konkretnych zarzutów odnośnie wyceny nieruchomości sprzed podziału, to zastrzeżenia budzi wykorzystanie do niej pochodzących z 2004 r. (w 1 przypadku 2005 r.) transakcji z gminy O.

Wprawdzie rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości może wziąć pod uwagę transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym, ale nie powinien pomijać całkowicie, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności, umów zawartych w okresie zbliżonym do daty sporządzenia operatu i to nawet przy stabilności rynku, a tym bardziej, gdy ceny nieruchomości wykazują tendencję wzrostową. Z operatu szacunkowego nie wynika, by pod kątem możliwości wykorzystania do porównań rzeczoznawca analizował rynek transakcji nieruchomości budowlanych z lat 2007-2008 w innych gminach powiatu bydgoskiego, które w świetle przepisów ustaw samorządowych stanowią rynek lokalny, o którym mowa w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wskazany wyżej niewłaściwy wybór nieruchomości do porównań mógł rzutować na dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę nieruchomości skarżących, a tym samym na zawyżenie wysokości opłaty, do której uiszczenia zostali zobowiązani.

Operat szacunkowy z dnia [...] uzupełniony został przez rzeczoznawcę aneksem, którym zmienił on wartość rynkową nieruchomości po podziale pomniejszając ją o wartość koniecznych do nabycia dróg dojazdowych do działek nr [...] o łącznej powierzchni 55,9 m².

Wartość rynkową nieruchomości po podziale określił po korekcie na 403.175 zł, w związku z czym wzrost jej wartości z tytułu podziału wyniósł 34.062 zł, którą to kwotę uwzględniono przy ustalaniu opłaty adiacenckiej.

Rzeczoznawca w aneksie stwierdził, iż sporządził go w wyniku uwzględnienia ograniczeń wskazanych przez właścicieli nieruchomości.

Nie ma racji pełnomocnik skarżących twierdząc, że rzeczoznawca winien dodatkowo zmniejszyć wskazaną wyżej wartość nieruchomości po podziale o wartość drogi dojazdowej o pow. 1323 m² stanowiącej działkę [...]. Powierzchnię tejże drogi rzeczoznawca bowiem w operacie oszacował na zero. Skoro wartość działki nr [...] nie została dodana do wartości pozostałych wydzielonych działek, a więc nie spowodowała powiększenia wartości wycenianej nieruchomości, nie było podstaw, by ją od ogólnej wartości nieruchomości odliczać.

Ta sama okoliczność powoduje, że bezzasadne są ewentualne rozważania dotyczące zmniejszenia wartości drogi w związku z usytuowanym na niej słupem energetycznym. W takim bowiem aspekcie kwestia wspomnianego słupa mogła być w niniejszej sprawie tylko rozpatrywana. Nadmienić należy, że z załączonego do akt pisma Wójta Gminy D. do skarżących z dnia 11 lutego 2009 r. wynika, iż od granicy północnej drogi do słupa energetycznego wydzielony jest pas drogi około 7 metrów, co może być wystarczające dla dojazdu na poszczególne działki.

Pod użytym w aneksie określeniu "ograniczenia" należy, zdaniem Sądu, rozumieć utrudnienia inwestycyjne, do których - jak wcześniej wskazano - zalicza się m.in. konieczność nabycia udziałów, na co powołano się w tymże aneksie.

Natomiast podzielić trzeba stanowisko pełnomocnika skarżących, że w analizie nie został wyjaśniony sposób ustalenia podanej w nim wartości działek - dróg dojazdowych. Użyta przez rzeczoznawcę w obliczeniach liczba "1,1" jest zapewne jakimś współczynnikiem. Natomiast kwota 42,24 zł/m² jest ustaloną w operacie wartością metra kwadratowego nieruchomości skarżących po podziale. Jednak wartość drogi dojazdowej nie może być co do zasady określana identycznie jak wartość działki przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową, na co wskazuje § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zasadą jest bowiem w myśl tego przepisu odsyłającego do § 36 ust. 1 i 2, że przy ustalaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przyjmuje się do porównań w pierwszej kolejności transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi, a dopiero w razie braku cen związanych z takimi transakcjami stosuje się metodę wyceny przewidzianą w ust. 2 pkt 1 tego paragrafu.

Postąpienie zgodnie z tym unormowaniem wymagałoby zbadania przez rzeczoznawcę lokalnego rynku nieruchomości drogowych.

W nawiązaniu do wskazanego wyżej podnoszonego wobec aneksu zarzutu zwrócić też należy uwagę, że § 55 rozporządzenia jednoznacznie przewiduje, iż operat winien odzwierciedlać postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Przy sporządzaniu powyższego aneksu wymóg ten nie został przez rzeczoznawcę spełniony.

Rzeczą bezsporną jest, że podstawą wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji była wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego operacie. Jakkolwiek ocena pod względem merytorycznym prawidłowości wyceny wymagającej w dużej mierze posiadania wiedzy specjalistycznej musi być taktowana z dużą ostrożnością, tym niemniej nie oznacza to związania organu zawartymi w operacie szacunkowym ustaleniami – operat jako opinia biegłego, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wysokości opłaty adiacenckiej ocenia wiarygodność otrzymanej opinii.

Na organie w świetle art. 7 i 77 § 1 k.p.a. spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do właściwego ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz należnej z tytułu wzrostu tej wartości opłaty.

Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wskazuje, by przed wydaniem decyzji analizował on przynajmniej poprawność opracowanego na jej potrzeby operatu.

Z motywów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaś wynika, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny i zastosowanie techniki szacowania odpowiadają przepisom prawa oraz iż brak jest podstaw do podważenia stanowiska organu I instancji zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego.

Opisane wyżej wielkości operatu świadczą jednak, że dokonana przez organ odwoławczy jego ocena merytoryczna i faktyczna była nie dość wnikliwa.

Właściwa weryfikacja tego dowodu wymagała bardziej dogłębnej - na miarę możliwości organu - jego analizy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, w którym mieści się właściwe określenie wartości nieruchomości, może prowadzić do ustalenia opłaty w odpowiedniej, prawidłowej wysokości, a tym samym rzutować na treść decyzji w tym przedmiocie.

Skoro operat szacunkowy z dnia [...] uzupełniony po dniu [...] dotknięty jest niedostrzeżonymi przez organy obydwu instancji wadami, to niemiarodajne są ustalenia rzeczoznawcy co do wartości działki nr [...] zarówno przed jak i po podziale, wobec czego trudno mówić o właściwie ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Najistotniejszym uchybieniem jest przejście do porządku dziennego nad wyłączeniem przez rzeczoznawcę z oceny wartości nieruchomości dla celów opłaty działki nr [..] bez poczynienia ustaleń, czy istniały przesłanki do tego rodzaju wyłączenia. Dokonanie wspominanego wyłączenia mimo braku przesłanek oznaczałoby, iż określenie wysokości należnej od skarżących opłaty nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy D. ustalił obowiązek zapłaty przez I. P. i S. P. opłaty adiacenckiej w wysokości 3.020,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym D. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w nowo sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca ustalił wartość rynkową nieruchomości nr [...] przed podziałem na 716.662 zł oraz po podziale na 728.743 zł. Operat szacunkowy wykazał, że nastąpił wzrost wartości rynkowej podzielonej nieruchomości. Wójt stwierdził, że operat szacunkowy odzwierciedla stan faktyczny oraz jest sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2010 r., stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., I. i S. P. zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów w sprawie. S. P. skorzystał z tego prawa. Małżonkowie P. dnia 29 listopada 2010 r. pisemnie wnieśli zarzuty do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w sprawie, jednocześnie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron oraz rzeczoznawcy. Dnia 15 grudnia 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na którą I. i S. P. nie stawili się. Ze względu na brak strony na rozprawie rzeczoznawca zobowiązał się do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów wniesionych przez nich do operatu. Przedmiotowe wyjaśnienia zostały przesłane stronie pismem z dnia 12 stycznia 2011 r., z jednoczesną prośbą o ustosunkowanie się do nich oraz o przekazanie informacji, czy konieczne będzie wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy administracyjnej. W stosunku do przedstawionych wyjaśnień rzeczoznawcy małżonkowie P. nie wnieśli zastrzeżeń oraz nie wskazali na konieczność przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej.

Od w/w decyzji I. i S. P. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu odwołania skarżący podali szereg zarzutów co do sporządzonego operatu szacunkowego oraz niewykonanie przez organ I instancji zaleceń, które zostały nałożone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie SKO wskazało, iż w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządzając nowy operat szacunkowy z dnia [...] zastosował podejście porównawcze (metoda korygowania ceny średniej), polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wartość tą koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Sporządzając nowy operat rzeczoznawca majątkowy w całości uwzględnił wskazane przez Sąd zastrzeżenia i uchybienia. W operacie nie określono wartości rynkowej działek przeznaczonych na drogi dojazdowe, nie są one przedmiotem wyceny, a jedynie szacunkowym określeniem faktycznych kosztów ich nabycia. Do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (przed i po podziale) powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, co jest zgodne z art. 98a ust. 3 u.g.n. Wartość działki [...] o pow. 1323 m2 według stanu po podziale jako gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca przyjął jako zerową. Określenie jej wartości w oparciu o transakcje działek przeznaczonych pod drogi publiczne w niewłaściwy sposób zawyżyłoby faktyczny wzrost wartości nieruchomości z tytułu jej podziału.

Rozpatrując podniesioną w odwołaniu kwestię uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej organ wskazał, że zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 4 października 2010 r. Kserokopię kwestionowanego operatu szacunkowego strony otrzymały w listopadzie 2010 r., a zatem dwa miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż S. P. usprawiedliwił swoją nieobecność na rozprawie, ale nieobecność I. P. należy uznać za nieusprawiedliwioną. W konsekwencji dnia 15 grudnia 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna bez udziału stron. Wydając decyzję z dnia [...] organ oparł się na podstawowym dowodzie, jakim jest operat szacunkowy, który był znany stronom od listopada 2010 r., a który organ uznał jako wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium stwierdziło, iż udział stron w postępowaniu dowodowym polegającym na zapoznaniu się z operatem szacunkowym oraz wyjaśnieniami do niego i możliwość odniesienia się do nich była zagwarantowana po ich sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie.

I. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na w/w decyzję SKO. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia warunkujące osiągniecie prawidłowego wyniku w niniejszej sprawie, oraz art. 8 k.p.a. Skarżący wskazują, iż w wyniku zastosowania niewłaściwego rozwiązania, cena działki nr [...] przed jej podziałem została zaniżona, co ma wpływ na wysokość różnicy cen tej działki przed jej podziałem i po jej podziale, a w konsekwencji na prawidłowość ustalenia opłaty adiacenckiej. Działki [...] przeznaczone pod drogi dojazdowe zostały wycenione jak działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a na to już zwracał uwagę WSA w Bydgoszczy. Skarżący wskazują, iż działki [...] zostały wycenione jak standardowe działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, mimo że są mniej atrakcyjne z powodu przebiegającej przez nie linii energetycznej.

Według skarżących organ naruszył art. 8 k.p.a. i art. 21 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której istotne ustalenia faktyczne zostały oparte na podstawie operatu szacunkowego dopuszczonego w poczet materiału dowodowego z naruszeniem i pominięciem treści art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., które w niniejszej sprawie mają zastosowanie w stosunku do rzeczoznawcy R. P. i z mocy samej ustawy powodują jego wyłączenie od udziału w sporządzeniu opinii, gdyż, jak wynika z pisma Wójta Gminy D. z dnia 17 lutego 2011 r. skierowanego do SKO w B., organ I instancji - Wójt Gminy D. jest pracodawcą powołanego rzeczoznawcy, z którym ma zawartą umowę na usługi. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. (stosowanym odpowiednio w związku z art. 84 § 2 k.p.a.) biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki.

Skarżący wskazują, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd w szczególności miał zastrzeżenia do sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartymi w art. 92, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1 i art. 154, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w § 36, który wskazuje, że co do zasady wartości działki będąca drogą dojazdową nie może być określana identycznie jak wartość działki przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową. W uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji organów I i II instancji brak jest należytej oceny operatu szacunkowego. Wójt Gminy nie dokonał merytorycznej oceny i analizy operatu szacunkowego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się wyłącznie do zacytowania samych cen działki [...] przed podziałem i po podziale oraz różnicy obu cen.

Skarżący wskazują, iż SKO w sposób bardzo ogólny odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które były skierowane do wad zawartych w operacie szacunkowym. Ponadto ocena samego operatu, jego wartość dowodowa i wykonane w nim zmiany (związane z wyrokiem WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1081/09) zostały przedstawione pobieżnie. Skarżący zarzucają, iż organ II instancji nie zauważył, iż wartość działek powstałych po podziale nieruchomości została określona wyłącznie w oparciu o ceny nieruchomości z obszaru dla D. Rzeczoznawca wskazuje, że działka [..] jest zabudowana starszym siedliskiem mieszkalnym, a dodatkowo jej część pozostaje w użytkowaniu rolniczym ([...]) - karta 5 i 6 operatu. Z kolei dla ustalenia wartości nieruchomości [...] przed jej podziałem posłużyły nieruchomości niezabudowane (karta 12 i 13) przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną bez częściowego użytkowania o charakterze rolniczym. Powyższe zdaniem skarżących miało wpływ na wycenę nieruchomości [...].

Skarżący podnoszą, że nadal pozostają niewyjaśnione wątpliwości podniesione w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1081/09, odnośnie prawidłowości ustalenia wartości działki [...] przeznaczonej w części na cele rolne. W poprzednim operacie z dnia [...] rzeczoznawca wskazał, że ta działka podlega wyłączeniu z wyceny jako pozostająca w rolniczym użytkowaniu. Teraz ta działka jest uwzględniona przy wycenie, mimo że jej przeznaczenie nie zmieniło się, nadal jest rolnicze. W świetle art. 92 u.g.n. podziałowi, a w konsekwencji opłacie adiacenckiej nie podlegają nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego -nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne chyba, że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Zdaniem skarżących wartość drogi dojazdowej nie może być co do zasady określana identycznie jak wartość działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, jak to ma miejsce w niniejszym operacie, a na co zwraca uwagę § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Ponadto, zdaniem skarżących, organ II instancji w sposób niewłaściwy zwrócił uwagę na to, że organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie naruszył zasadę czynnego udziału i wysłuchania strony w postępowaniu zawartą w art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżących nie spełnia wymogów zawiadomienie stron postępowania zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r., a na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżący wskazują ponadto, iż pismem z dnia 29 listopada 2010 r. każda ze stron wniosła zarzuty do opinii - operatu szacunkowego z wnioskiem o wyznaczenie terminu rozprawy administracyjnej, dopiero jak rzeczoznawca majątkowy ustosunkuje się na piśmie do tychże zarzutów. Strony postępowania wnosiły o odroczenie terminu rozprawy administracyjnej, jednak organ I instancji nie przychylił się do tego wniosku. W ocenie skarżących SKO naruszyło przepisy proceduralne. Doszło do naruszenia art. 10 i art. 79 k.p.a., gdyż stronom uniemożliwiono udział w postępowaniu. Ponadto pismo organu I instancji z dnia 12 stycznia 2011 r. o możliwości złożenia wniosku o wyznaczenie rozprawy administracyjnej do dnia 21 stycznia 2011 r. i ustosunkowania się przez strony postępowania do wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 28 grudnia 2010 r. zostały doręczone stronom dopiero w dniu 26 stycznia 2011 r., tj. na dzień przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Konsekwencją tego jest, że strona utraciła możliwość składania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów.

Skarżący wskazują także na naruszenie przez organ przepisu art. 81 k.p.a. W związku z tym, iż organ I instancji nie umożliwił stronom w sposób prawidłowy wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, iż sporządzając nowy operat rzeczoznawca majątkowy w całości uwzględnił wskazane przez Sąd zastrzeżenia i uchybienia, do wyceny przed podziałem rzeczoznawca majątkowy przyjął całą nieruchomość, tj. działkę ozn. ewid. Nr [...] o pow. 2,9468 ha, przez włączenie działki ozn. ewid. Nr [...] o powierzchni 1,9308 ha, w części zabudowaną pozostającą w rolniczym wykorzystaniu, przewidzianą do ewentualnego wtórnego podziału. Fakt ten wpłynął na zmniejszenie różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, a tym samym znaczne obniżenie opłaty adiacenckiej - przyjęcie do porównań 25 działek z rynku lokalnego po odrzuceniu dwóch o wyższym poziomie cen, o zbliżonych do wycenianych powierzchniach to jest od 828 m do 1877 m. Zastosowana metoda wyceny (korygowania ceny średniej) wymaga określenia wartości nieruchomości na podstawie zbioru kilkunastu nieruchomości, które były przedmiotem obrotu, dla których znane są ceny i cechy. Odnośnie wyceny sprzed podziału rzeczoznawca wykorzystał transakcje z umów zawartych w okresie zbliżonym do daty sporządzenia operatu tj. z lat 2008 - 2010 r. W operacie nie określono wartości rynkowej działek przeznaczonych na drogi dojazdowe - nie są one przedmiotem wyceny, a jedynie szacunkowym określeniem faktycznych kosztów ich nabycia. Do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (przed i po podziale) powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, co jest zgodne z art. 98a ust. 3 u.g.n. Wartość działki [....] według stanu po podziale jako gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca przyjął jako zerową. Jak wskazał, określenie jej wartości w oparciu o transakcje działek przeznaczonych pod drogi publiczne w niewłaściwy sposób zawyżyłyby faktyczny wzrost wartości nieruchomości z tytułu jej podziału.

Organ odwoławczy rozpatrując podniesioną w odwołaniu kwestię uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wskazał, że organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Ponadto wskazał, iż kserokopię kwestionowanego operatu szacunkowego strony otrzymały dwa miesiące przed wydaniem skarżonej decyzji. W trakcie postępowania strony złożyły do nowo sporządzonego operatu szacunkowego zarzuty oraz wniosły o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Kolegium stwierdziło, iż udział stron w postępowaniu dowodowym polegającym na zapoznaniu się z operatem szacunkowym oraz wyjaśnieniami do niego i możliwość odniesienia się do nich była zagwarantowana po ich sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżących należy stwierdzić, że nie wszystkie zarzuty były zasadne, albowiem działanie organu doprowadziło do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności stwierdzić jednak należy, że organ nie naruszył przepisu art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Wbrew twierdzeniom skarżącego biegły R. P. nie jest pracownikiem organu - Gminy D. Jest oczywistym, że dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi zawrzeć z nim stosowną umowę, co uczyniła też w niniejszej sprawie Gmina, a co wynika z treści pisma z dnia 17 lutego 2011 r. W piśmie tym organ wskazuje, że biegły działał "na podstawie umowy zawartej na usługi rzeczoznawcy". Przyjmując tok rozumowania skarżących należałoby dojść do wniosku, że organ I instancji nie mógłby w ogóle korzystać z dowodu w postaci opinii biegłego, albowiem zawsze musi przy tym zawrzeć stosowna umowę, co z kolei powodowałaby konieczność wyłączenia biegłego w oparciu o art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niewątpliwie natomiast zasadny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczących umożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dnia 23 listopada 2010 r. otrzymali operat szacunkowy sporządzony przez biegłego i następnie złożyli pismo z dnia 29 listopada 2010 r., w którym wskazali na konkretne zarzuty w stosunku do tegoż operatu, wnosząc o wyznaczenie rozprawy administracyjnej. Organ przychylając się do wniosku skarżących wyznaczył termin rozprawy na dzień 15 grudnia 2011 r. i wezwał ich do obowiązkowego stawiennictwa. Wezwanie to skarżący otrzymali dnia 6 grudnia 2010 r. Dnia 13 grudnia 2010 r. złożyli w Urzędzie Gminy pismo z wnioskiem o odroczenie rozprawy uzasadniając to koniecznością uprzedniego sporządzenia przez biegłego opinii uzupełniającej odnoszącej się do ich zarzutów. Ponadto S. P. wnosił o odroczenie rozprawy z powodu choroby, na dowód czego dołączył zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że w okresie od 12 grudnia 2010 r. do 10 stycznia 2011 r. jest niezdolny do pracy. Pomimo złożonych wniosków organ dnia 15 grudnia 2010 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, a pismem dnia 28 grudnia 2010 r. biegły pisemnie ustosunkował się do zarzutów skarżących. Pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. organ doręczył im w/w wyjaśnienia biegłego i zobowiązał równocześnie do wskazania w terminie do dnia 21 stycznia 2011 r., czy wnoszą o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy administracyjnej. Pismo to zostało doręczone skarżącym dnia 26 stycznia 2011 r. Następnie dnia [...] organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję.

Analizując powyższy stan faktyczny nie ulega wątpliwości to, że organ naruszył swoim działaniem art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po pierwsze bowiem pomimo wniosku skarżącego S. P. popartego zaświadczeniem lekarskim organ przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas gdy powinien ją odroczyć. Po drugie skarżącym doręczono wyjaśnienia biegłego dotyczące podniesionych przez nich zarzutów w stosunku do opinii dnia [...], przy czym wyznaczono im termin do ustosunkowania się do niego na dzień 21 stycznia 2011 r. Pomimo odebrania przez skarżących pisma już po upływie wyznaczonego terminu organ nie czekając na ustosunkowanie się przez nich do wyjaśnień biegłego następnego dnia wydał decyzję. Działanie to uniemożliwiło skarżącym ustosunkowanie się do tychże wyjaśnień oraz składanie ewentualnych związanych z tym wniosków. W szczególności nie można uważać za umożliwienie takiego ustosunkowania się przez skarżących doręczenie im pisma z dnia 18 listopada 2010 r., albowiem po tej dacie pojawiły się dodatkowe wyjaśnienia biegłego, do których skarżący nie mieli możliwości ustosunkowania się.

Zasadność powyższych zarzutów powoduje również uznanie za zasadny zarzutu skarżących, iż uniemożliwiono im złożenie wniosku o rozłożenie opłaty na raty na podstawie art. 147 ust. 1 u.g.n. Skarżący bowiem pozostawali w uzasadnionym przekonaniu, że postępowanie będzie się jeszcze toczyło, tymczasem organ dopuszczając się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wydał decyzję nie zaznajamiając skarżących z zebranym dowodami i materiałami. Skarżący zasadnie oczekiwali na prowadzenie przez organ dalszego postępowania w celu ustalenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej i w zależności od jego efektów mogli rozważać złożenie stosownego wniosku o rozłożenie jej na raty.

Należy zwrócić uwagę analizując naruszenie przez organy art. 10 § 1 k.p.a. na fakt, że biegły sporządził również pismo z dnia 14 lutego 2011 r., do którego skarżący nie mogli już się ustosunkować. Także organ II instancji bowiem przed wydaniem decyzji nie pouczył stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Biegły w w/w piśmie odnosi się do podnoszonych przez skarżących zarzutów. Tymczasem skarżącym nie umożliwiono ustosunkowania się do tych wyjaśnień.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r. (II OSK 1279/09, LEX nr 746442), który stanowi kontynuację ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa tego Sądu, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ze sformułowanej zasady w art. 10 § 1 k.p.a. zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (vide teza druga wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441).

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie sposób nie zgodzić się ze skarżącymi, że wskutek naruszenia analizowanego przepisu art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiono im ustosunkowanie się do opinii biegłego oraz do dwóch sporządzonych przez niego pism zawierających dodatkowe wyjaśnienia do opinii. Podkreślić należy to, że skarżący podnieśli liczne zarzuty w stosunku do opinii, z których przynajmniej część należy uznać za zasadną. Udział stron w postępowaniu mógłby spowodować ich wyjaśnienie, co jednak z przyczyn wskazanych wyżej uniemożliwiono im. Skarżący nie mogli zadawać biegłemu pytań, nie mieli możliwości sprawdzić jego kompetencji i wiarygodności, przez co istotnego ograniczenia doznaje prawo do obrony ich praw.

Jednym z zarzutów stawianych przez skarżących była kwestia wyboru przez biegłego podejścia i metody dokonania wyceny. Biegły w piśmie z dnia 14 lutego 2011 r. (do którego skarżący nie mieli możliwości się ustosunkować) stwierdził, że wybór ten jest wyłącznym prawem osoby sporządzającej opinię i nie musi go uzasadniać. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i w tym zakresie należy podzielić zarzut skarżących dotyczący tej okoliczności. Jak zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 września 2007 r. (II SA/Gl 989/06, LEX nr 372469), rzeczoznawca winien uzasadnić przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 152 ust. 1 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Niewątpliwie wybór sposobu określenia wartości nieruchomości należy do biegłego, to jednak nie jest to jego arbitralna decyzja niepodlegająca ocenie przez organ i w związku z tym winna ona zawierać wskazanie powodów, dla których biegły przyjął ten, a nie inny sposób. Skoro skarżący kwestionowali przyjęcie przez biegłego metody korygowania ceny średniej i twierdzili, że winien on zastosować metodę porównywania parami, to organ winien wyjaśnić tę kwestię, czego nie uczynił.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji to, że nie zastosowały się one w nich do wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2010 r. Wyraża to się m.in. w tym, że organ I instancji w ogóle nie dokonał merytorycznej analizy operatu szacunkowego. Zarzut ten jest w pełni zasadny, faktycznie Wójt Gminy D., podobnie jak podczas wydawania pierwszej decyzji z dnia [...], nie poddał operatu jakiejkolwiek kontroli ograniczając się do przytoczenia przebiegu postępowania i zacytowania obowiązujących przepisów oraz wniosków wynikających z opinii. Na okoliczność tą zwrócił uwagę WSA w Bydgoszczy w treści w/w wyroku, stwierdzając że treść decyzji organu I instancji nie wskazuje, aby organ ten podjął się merytorycznej oceny operatu.

Skarżący podnosili także okoliczność, że działki nr [...] przeznaczone pod drogi dojazdowe zostały przez biegłego wycenione jak działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, na co również zwrócił uwagę WSA w Bydgoszczy w cyt. wyżej wyroku i co jest sprzeczne z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwane dalej rozporządzeniem. Ponownie w operacie szacunkowym (na s. 12) biegły zastosował taki sam jak poprzednio sposób wyceny tych działek, nie wyjaśniając dokładnie powodów takiego podejścia do ich wyceny. Biegły wskazał, że wartość tych działek obliczył w taki sam sposób jak wartość działek [...], które mają być zamienione na własność działek pod drogi. Jednakże analizując wyliczenia wartości działek [..] należy zwrócić uwagę na to, że biegły nie analizuje ich jako działek przeznaczonych pod drogi - bynajmniej nie wynika to z treści opinii. Bierze on bowiem pod uwagę takie cechy jak uzbrojenie, usytuowanie i dojazd oraz utrudnienia inwestycyjne, które w przypadku dróg nie mają praktycznie znaczenia (w szczególności dotyczy to uzbrojenia). Zatem w dalszym ciągu nie wyjaśniono tego, dlaczego biegły w tym zakresie nie zastosował § 36 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

Podkreślić należy, że organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji jedynie do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2010 r. i zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie odniósł się natomiast w żaden sposób do pozostałych, licznych zarzutów podnoszonych przez skarżących.

Skarżący kwestionowali również to, że, w ich ocenie, biegły zaniżył wartość nieruchomości przed jej podziałem z uwagi na to, że nie wziął pod uwagę faktu, iż była ona zabudowana starszym siedliskiem (dodatkowo jej część pozostaje w użytkowaniu rolniczym), a do porównania przyjął ceny działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną bez częściowego użytkowania o charakterze rolniczym. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Skoro przedmiotowa działka była zabudowana, to słusznie biegły przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, przy czym dodatkowo zauważyć trzeba, iż zasadnie biegły wziął pod uwagę duże działki powyżej 2500 m2. Wbrew twierdzeniom skarżących okoliczność, że biegły nie brał pod uwagę faktu częściowego użytkowania rolniczego tej działki, mógł wpłynąć jedynie na zwiększenie wartości działki przed jej podziałem. Oczywistym jest bowiem, że większa jest wartość działki jedynie o przeznaczeniu pod zabudowę od działki w części przeznaczonej również na cele rolne. Skutkiem tego nie było ustalenie wyższej opłaty adiacenckiej, lecz przeciwnie, większa wartość działki przed podziałem skutkuje ustaleniem niższej opłaty.

Skarżący podnosili, że z nieznanych przyczyn działka nr [...] jest aktualnie brana pod uwagę przy wycenie, podczas gdy w poprzednim operacie biegły wskazał, że podlega ona wyłączeniu z wyceny jako pozostająca w rolniczym użytkowaniu. W ten sposób, w ocenie skarżących, organ nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy dotyczących tego, czy istniały przesłanki do zastosowania w tym zakresie art. 92 u.g.n., tj. czy działka ta jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jakie jest jej przeznaczenie. Wbrew tym twierdzeniom biegły w operacie szacunkowym wskazał, że w/w działka jest przeznaczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, w mniejszej części pod drogę wewnętrzną. W związku z powyższym nie można było działki tej wyłączyć z operatu na podstawie art. 92 u.g.n. Nadmienić jedynie można, że ujęcie tej działki w operacie nie miało żadnego znaczenia dla wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej z uwagi na to, że jej wartość zarówno przed podziałem jak i po nim była taka sama.

Z kolei odnośnie działek nr [...] skarżący kwestionowali, że biegły nie wziął pod uwagę tego, że są one przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, jednakże ich wartość powinna zostać obniżona z uwagi na przebiegający kabel napowietrznej linii energetycznej powodujący ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie. W tym zakresie stwierdzić należy, iż na s. 7 operatu znajduje się informacja, że przez w/w działki przebiega napowietrzna linia energetyczna. Z kolei na s. 10 operatu, na której biegły analizuje cechy rynkowe, zawarł on stwierdzenie, że przedmiotowe działki mają duże utrudnienia inwestycyjne, a więc wynika z tego, że wziął on, wbrew twierdzeniom skarżących, pod uwagę fakt przebiegania przez nie napowietrznej linii energetycznej. Tym samym ten zarzut skarżących był niezasadny.

Skarżący kwestionowali zbyt dużą rozpiętość cen transakcyjnych przyjętą przez biegłego, co było skutkiem braku wskazania w opinii tego, czy brał on do porównania transakcje przeprowadzone w szczególnych warunkach zgodnie z § 5 rozporządzenia. Zarzut ten jest gołosłowny i nie poparty żadnymi konkretnymi argumentami. Należy podkreślić to, że biegły ustalając wartość nieruchomości brał pod uwagę korekty w postaci cech rynkowych, które pozwalały na zweryfikowanie różnic występujących przy ocenie wartości poszczególnych nieruchomości.

Niezasadny jest również zarzut skarżących, iż biegły ustalał wartość nieruchomości w celu dokonania jej sprzedaży na wtórnym rynku, a nie na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że na potrzeby ustalenia wysokości tegoż podatku należy ustalić wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. opłatę adiacencką ustala się w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, zaś wartość ta w przypadku nieruchomości mogących być przedmiotem obrotu winna być ustalana jako wartość rynkowa (art. 150 u.g.n.).

Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że pomimo niezasadności części zarzutów podnoszonych przez skarżących organy w niniejszej sprawie naruszyły cały szereg przepisów, tj. art. 6-10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 79 p 2 k.p.a., 80 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a., art. 94 § 1 k.p.a. oraz § 36 ust. 6 rozporządzenia.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., § 2 ust. 2 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c) oraz § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).