Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 71/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art.  149, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi H.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. W. B. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100).


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. H.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody D. w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. (Nr [...]) orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność H. K., położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb G.

W petitum skargi skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 19/18) i doręczenia decyzji Starosty G.z dnia [...] r.;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

- dołączenie akt sprawy na okoliczność przewlekłości prowadzenia postępowania ze strony organu w kwestii przesłania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej w części, w jakiej dotyczy postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] r. oraz o jej odrzucenie w części, w jakiej odnosi się do postępowania odwoławczego zakończonego postanowieniem Wojewody z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ przywołał okoliczności faktyczne sprawy, w tym to, że E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Starosty G. o wydanie, na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), zwanej dalej "u.g.n.", decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb G., w celu przeprowadzenia awaryjnej wymiany słupa linii elektroenergetycznej średniego napięcia.

Decyzją z dnia [...] r., Starosta G. orzekł o udzieleniu zezwolenia ww. spółce na zajęcie opisanej nieruchomości na okres 1 dnia w celu awaryjnej wymiany słupa w linii NN oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] r., Wojewoda D.uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta G., decyzją z dnia [...] r., orzekł o umorzeniu postępowania. Od rozstrzygnięcia tego odwołanie wniosła H.K.

Ww. podanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Wojewody D, w dniu 8 stycznia 2016 r. Następnie, pismami z dnia 9 lutego 2016 r. Wojewoda powiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do 31 marca 2016 r.) oraz zwrócił się do Rejonowego Urzędu Pocztowego W. - M. o udzielenie wyjaśnień odnośnie przesyłki zawierającej decyzję Starosty G.z dnia [...] r., skierowanej do H.K., tj.: 1) w jakiej dacie i jaki sposób dokonano pierwszej jej awizacji, 2) czy, a jeżeli tak, to w jakiej dacie i w jaki sposób przesyłka była awizowana powtórnie oraz 3) w jakiej dacie zwrócono ją do nadawcy. Wezwano również do przesłania Wojewodzie D. potwierdzających to dokumentów, w tym oświadczenia złożonego i podpisanego przez doręczyciela.

Wystąpieniem z dnia 23 lutego 2016 r., Poczta Polska S.A. Region Sieci we W. udzieliła informacji o liczbie, terminach i miejscu awizacji przesyłki oraz pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym właściwym dla adresu do doręczeń H.K. Do pisma załączono kopię oświadczenia doręczyciela. Dalej, pismem z dnia 29 lutego 2016 r., Wojewoda wezwał Rejonowy Urząd Pocztowy W. – M. do przesłania prawidłowo uwierzytelnionej kopii oświadczenia listonosza.

W odpowiedzi z dnia 7 marca 2016 r., Poczta Polska S.A. Region Sieci we W. przesłała oryginał oświadczenia doręczyciela.

Następnie, pismem z dnia 30 marca 2016 r. Wojewoda wystąpił do H. K. o wyjaśnienie, czy decyzja Starosty została jej doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., czy zapoznała się z jej treścią w siedzibie Starostwa Powiatowego w G. oraz w jakiej dacie zapoznała się z rozstrzygnięciem w któryś z ww. sposobów.

Z kolei postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 15 maja 2016 r.

Odpowiadając na wystąpienie organu odwoławczego pismem z dnia 23 kwietnia 2016 r., właścicielka nieruchomości oznajmiła, że otrzymała zaskarżone rozstrzygnięcie za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. wraz z pismem z dnia 30 listopada 2015 r. i dwoma pismami z dnia 30 lipca 2015 r.

Dalej, wystąpieniem z dnia 5 maja 2016 r., Wojewoda zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie, czy razem z pismem z dnia [...] r. do H.K. została skierowana kserokopia decyzji Starosty.

Ustosunkowując się w piśmie z dnia 11 maja 2016 r. do zapytania organu odwoławczego, Starosta stwierdził, że do wystąpienia z dnia 30 listopada 2015 r., dołączony został m.in. oryginał decyzji z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2016 r.

Uznając postępowanie dowodowe za zakończone, Wojewoda, zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2016 r. poinformował strony postępowania o skompletowaniu całości dokumentacji oraz o przysługujących im uprawnieniach.

Następnie, postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2016 r.

Z kolei w dniu 7 lipca 2016 r. H.K. stawiła się w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. w celu zapoznania się z aktami sprawy, co utrwalono w protokole.

Po przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to następnie do WSA we Wrocławiu zaskarżyła skarżąca.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. (sygn. II SA/Wr 710/16), tut. Sąd oddalił skargę w całości.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. (sygn. I OSK 19/18), NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r.

Następnie, NSA skierował do Wojewody D. pismo z dnia 10 lipca 2018 r., do którego dołączył odpis prawomocnego orzeczenia. Z kolei w dniu 10 sierpnia 2018 r. do Wojewody wpłynęło pismo WSA we Wrocławiu, przy którym zwrócono akta przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Zawiadomieniem z dnia 12 września 2018 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15 listopada 2018 r.

Dalej, pismem z dnia [...]r., H. K. złożyła ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju, za pośrednictwem Wojewody, motywując je "rażącą przewlekłością" prowadzenia postępowania odwoławczego. Wymienione wystąpienie wpłynęło do siedziby organu II instancji w dniu 23 października 2018 r. i zostało przekazane do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wraz z kopią akt postępowania oraz pismem Wojewody z dnia 29 października 2018 r., w którym ustosunkowano się do ponaglenia.

Następnie, pismem z dnia 4 listopada 2018 r., H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem organu odwoławczego, skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania przed organem drugiej instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Po rozpatrzeniu ponaglenia, postanowieniem z dnia [...] r. Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości w odniesieniu do postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r., Wojewoda zwrócił uwagę na to, że w uzasadnieniu skargi H. K. podniosła, że Wojewoda D. zaniechał przesłania jej decyzji Starosty G. z dnia [...]r., do czego - w jej przekonaniu - treść powołanego wyroku NSA obliguje organ odwoławczy. Tymczasem, uważna lektura uzasadnienia wyroku NSA nie prowadzi do wniosku, że decyzja Starosty nie została w ogóle doręczona H.K. i tym samym, nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, lecz do konkluzji, że doręczenie, które organ odwoławczy uznał w postanowieniu z dnia [...] r. za spełniające przesłanki doręczenia zastępczego, wynikające z art. 44 k.p.a., nie odpowiadało ww. wymogom. W konsekwencji, termin do wniesienia odwołania przez właścicielkę nieruchomości nie rozpoczął biegu w dacie przyjętej przez Wojewodę. Co więcej, wbrew przekonaniu skarżącej, z wyroku NSA nie wynika nałożenie na organ odwoławczy obowiązku doręczenia jej decyzji Starosty G. z dnia [...] r., która została jej doręczona w dniu 16 grudnia 2015 r.

Wojewoda nie uznał także zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...]r. wywodząc, że z akt postępowania przesłanych przez Starostę wynika szereg wątpliwości dotyczących doręczenia H.K. decyzji z dnia [...] r., co obligowało organ drugiej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty umożliwiające ustalenia, czy, a jeżeli tak, to w jakiej dacie nastąpiło doręczenie właścicielce nieruchomości ww. rozstrzygnięcia. Czynności podjęte przez Wojewodę odpowiadają zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Nadto Wojewoda podniósł, że strony za każdym razem w przypadku upływu uprzednio wyznaczonego terminu były informowane o nowym terminie załatwienia sprawy.

Zdaniem organu przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa rozumianego jako działanie lub zaniechanie podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej.

W świetle opisanych działań podejmowanych w postępowaniu odwoławczym - w ocenie Wojewody D. - w dacie złożenia skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, nie wystąpiły przesłanki przewlekłości, co jednak w niniejszym przypadku - konieczności odrzucenia skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona postępowania odwoławczego zakończonego postanowieniem z dnia [...] r. - ma drugorzędne znaczenie. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (por. postanowienia: WSA w Lublinie z 28 grudnia 2009 r., sygn. III SA/Lu 563/09 i WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/GI 1007/14). W przedmiotowej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie - w stanie prawym obowiązującym przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - służyło zażalenie do organu wyższego stopnia. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi na przewlekłość Wojewody strona skarżąca powinna była wyczerpać właściwy tryb, określony w ww. przepisie, poprzedzając skargę stosownym zażaleniem. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, aby skarżąca składała takie zażalenie.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje złożoną skargę wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej kwoty 1000 zł, oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł a także o zobowiązanie organu do wydania oryginału (lub za potwierdzeniem zgodności z oryginałem) decyzji Starosty G. z dnia [...] r.

Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę skarżąca podniosła, że wskutek złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. Wojewoda dopiero po 5 miesiącach uchylił zaskarżoną decyzję w całości decyzją z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście G.

Następie po trzech miesiącach Starosta wydał kolejną decyzję w dniu [...] r. orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzja ta została wysłana na nieprawidłowy adres skarżącej, o czym dowiedziała się od pełnomocnika przyznanego z urzędu do napisania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r. (sygn. II SA/Wr 710/16). Wcześniej skarżąca nie miała żadnej wiedzy o błędnym wysłaniu korespondencji z powodu braku wglądu do akt sprawy. Fakt błędnego adresu potwierdził w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 10/18) Naczelny Sąd Administracyjny.

Od decyzji z dnia [...] r. skarżąca złożyła odwołanie, na podstawie kserokopii tej decyzji, którą otrzymała dopiero w dniu 16 grudnia 2015 r. Akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przesłane Wojewodzie, który otrzymał je w dniu 8 stycznia 2016 r. Następnie przez 6 miesięcy i 17 dni podejmował – zdaniem skarżącej - zbędne czynności polegające na sprawdzaniu awiz wysyłanej korespondencji na niewłaściwy adres, mając rzeczowe, konkretne dowody zwróconych kopert z błędnie widniejącym adresem na kopercie nieistniejącej ulicy we W., tj. – ul. K. Mimo to, Wojewoda prowadził zbędną korespondencje z Rejonowym Urzędem Poczty i żądał oświadczeń od doręczyciela i przesłania uwierzytelnionej kopii oświadczenia listonosza. W ocenie skarżącej zbędnym było również skierowane do niej pismo z dnia 30 marca 2016 r. z zapytaniem się czy decyzja Starosty została jej doręczona za pośrednictwem Poczty, czy zapoznała się z treścią decyzji skoro z treści odwołania wynikało, że zostało złożone na podstawie kserokopii decyzji.

W efekcie po sześciu miesiącach i 17 dniach postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mimo posiadania w aktach dowodu w postaci kopert wysłania jej decyzji na nieprawidłowy adres. Dowodzi to wyjątkowej przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania administracyjnego.

Następnie skarżąca podniosła, że po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r. Wojewodzie zwrócono akta postępowania, który przedłużył termin rozpatrzenia odwołania na dzień 15 listopada 2018 r. Termin ten nie został zachowany. Decyzja została wydana dopiero w dniu 22 listopada 2018 r., a zatem dopiero po 3 miesiącach i 12 dniach.

Zdaniem skarżącej z całokształtu działań Wojewody wynika, że podejmowane przez niego czynności miały charakter pozorny i mający na celu odłożenie obowiązku wydania decyzji w czasie. Przewlekłość postępowania dotyczyła okresu od dnia wdrożenia postępowania, a przede wszystkim okresu przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. Po uchyleniu przez Wojewodę po pół roku pierwszej decyzji Starosty z dnia [...] r., kolejna decyzja z [...] została wydana dopiero po 3 miesiącach bez jakiegokolwiek powiadomienia skarżącej o podjęciu tego postępowania i jego zakończeniu. Przez to skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji z dnia [...] r, z dnia [...] r, a także decyzji z dnia [...] r.

Zdaniem skarżącej Wojewoda rozpatrując odwołania od decyzji potraktował udokumentowane w aktach sprawy fakty wybiórczo i tym samym nie dochował należytej staranności przy rozpatrywaniu odwołania czym dopuścił się naruszenia prawa, co miało i ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż wydłużało tok postępowania.

Skarżąca podkreśliła, iż przed przekazaniem akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca po telefonicznym upewnieniu się, że akta sprawy są w posiadaniu Wojewody wystąpiła z wnioskiem o umożliwienie przejrzenia akt sprawy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda odmówił wglądu do akt wskazując, że akta zostały przesłane do Sądu. Jak się później okazało akta były jednak w dyspozycji Wojewody, na co wskazuje pieczęć biura podawczego.

Zdaniem skarżącej gdyby Wojewoda z należytą starannością i wnikliwością przejrzał zawartość akt z odesłanymi z nieprawidłowymi adresami kopertami zawierającymi oryginał decyzji z [...] r. nie podjął by postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a gdyby sprawdził w ramach samej kontroli poprzednią decyzję nie doszłoby do wtargnięcia na teren posesji skarżącej i nie byłoby przewlekłości postępowania z wyłącznej winny Wojewody.

Tymczasem Wojewoda zajmował się czynnościami nie mającymi żadnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez co zostało naruszone prawo skarżącej do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wojewoda prowadził bowiem postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, co powodowało wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny i w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Przesuwał terminy rozpoznania sprawy i wyznaczał kolejne terminy jej załatwienia.

W ocenie strony przez przywołaną opieszałość skarżąca doznała szkody. Swój wniosek o przyznanie sumy pieniężnej opiera na negatywnych przeżyciach, stresie, poczuciu krzywdy, które przy prawidłowym zastosowaniu reguł logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego wynikają wprost ze stanów opisanych przez skarżącą.

W treści pisma skarżąca podniosłą także zarzuty dotyczące niewłaściwego przeprowadzenie postępowania administracyjnego w jego całokształcie, w tym wadliwości wydawanych decyzji.

Pismem z dnia 3 września 2019 r. przyznany skarżącej z urzędu pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek odwołania strony od decyzji Starosty G. z dnia [...]r., stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata W.B. zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej H.K. według norm przepisanych. Jednocześnie nadmienił, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały uiszczone w całości ani w części oraz że jestem podatnikiem podatku WAT.

W uzupełnieniu skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym niezwłocznie, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, albowiem na podstawie faktów, dowodów oraz danych, którymi dysponował organ nie było konieczne prowadzenia postępowania odwoławczego tak długo, w szczególności jego fazy wstępnej, obejmującej ocenę, czy odwołanie strony zostało wniesione w terminie, które to naruszenie stanowi jednocześnie uchybienie zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

Pełnomocnik zaznaczył, że nie było koniecznym przeprowadzenie czynności, które Wojewoda D. wymienia w odpowiedzi na skargę. Wojewoda D. posiadał bowiem w aktach sprawy wszystkie dowody i dane (koperty i zwrotne potwierdzenia odbioru), z których jednoznacznie i w sposób oczywisty wynikało, że Starosta G. decyzję z dnia [...]r. wysłał stronie dwukrotnie na nieprawidłowy adres, w wyniku błędnego zaadresowania przez organ przesyłek pocztowych. Starosta doręczył prawidłowo decyzję stronie dopiero za trzecim razem, tj. w dniu 16 grudnia 2015 r. Zatem dopiero od tego dnia biegł stronie termin do wniesienia odwołania, którego strona nie uchybiła wnosząc odwołanie w dniu [...] r. Przesądził to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. Oznacza to, że wręcz przeciwnie jak twierdzi Wojewoda D., nie tylko niedokładnie, ale również bez należytej staranności Wojewoda przeprowadził wstępne postępowanie odwoławcze. Było to tylko mnożenie przez organ czynności dowodowych w tej fazie postępowania, które prowadziło do przedłużania w sposób nieuzasadniony terminu do załatwienia sprawy. Wystarczyło tylko, aby organ z należytą starannością zapoznał się z aktami sprawy. W konsekwencji sprawa w postępowaniu odwoławczym, która powinna być rozpatrzona niezwłocznie, była rozpatrywana przez Wojewodę D.niemal przez 3 lata.

Działania organu odwoławczego pozostają w sposób niewątpliwy i oczywisty w sprzeczności z prawem. Postępowanie było prowadzone dłużej niż to było niezbędne do załatwienia sprawy. Opisany przez skarżącą sposób prowadzenia sprawy odwoławczej jest niezgodny z podstawowymi i przyjętymi współcześnie standardami funkcjonowania administracji publicznej, znajdującymi wyraz m.in. w zasadzie nie tylko szybkości i prostoty postępowania, ale również w zasadzie zaufania do organów. Przewlekłość organu miała zatem miejsce z rażącym naruszeniem przepisów.

Powyższe przemawia również za przyznaniem skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej. Kwota ta ma charakter kompensacyjny. Ma przede wszystkim wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu, ale także zdyscyplinować organ na przyszłość. Żądana kwota jest jak najbardziej zasadna.

Na koniec odnosząc się do wniosku Wojewody D. o odrzucenie w części skargi, w jakiej dotyczy postępowania odwoławczego zakończonego postanowieniem Wojewody z dnia [...] r., pełnomocnik wskazał, że po pierwsze postanowienie to nie występuje w obrocie prawnym, albowiem zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 19/18 oraz po drugie, że skarga H. K. dotyczy całego postępowania odwoławczego, które zakończyło się wydaniem decyzji dopiero w dniu [...] r. Skarżąca ponaglenie wniosła jeszcze w trakcie trwania postępowania odwoławczego, tj. w dniu 3 października 2018 r., a zatem wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia i spełniła przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy kontroli przez sąd przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Kontroli tut. Sądu podlegała zarzucona Wojewodzie D. przewlekłość postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] r., którą Starosta G. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność H.K., położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb G.

Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd odnotował w pierwszej kolejności fakt, iż w czasie jaki upłynął między wniesieniem odwołania (grudzień 2015 r.), a wydaniem decyzji w dniu [...]r. minęły niemal trzy lata, a podejmowane przez Wojewodę czynności w sprawie miały miejsce w znacznych odstępach czasu, abstrahując od samej wadliwości postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wspomnieć należy, że chociażby od samego wpłynięcia odwołania do dnia wydania tegoż postanowienia, tj. do dnia [...] r. upłynęło siedem miesięcy, przy czym czynności te ukierunkowane były wyłącznie na ustalenie kwestii prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji pomimo oczywistego w tym zakresie materiału zawartego w aktach sprawy, a przede wszystkim mylnie oznaczonego adresu. Ponadto orzekając o przewlekłości Sąd miał na uwadze, iż od przekazania w dniu [...] r. akt Wojewodzie wraz z merytorycznym rozstrzygnięciem uchylającym ww. postanowienie organ wydał decyzję dopiero w dniu [...] r. nie podejmując przy tym żadnych, istotnych czynności, oprócz zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Zapoznając się z nadesłanymi aktami sprawy oraz udzieloną odpowiedzią Sąd nie znalazł podstaw do usprawiedliwienia niniejszej absencji, jak również w żaden sposób brak należytej aktywności ze strony organu w tym czasie nie został usprawiedliwiony przez Wojewodę. Nie sposób więc przyjąć, aby postępowanie prowadzone przez Wojewodę D. wolne było od uchybień, które w oczywisty sposób miały wpływ na jego sprawność i skuteczność

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przejawiającego się przede wszystkim w braku dołożenia należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej staranności przy prowadzonym - zgodnie z właściwością - postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu można nawet wręcz zauważyć, że organ po powrocie akt z NSA podjął w sprawie działania ukierunkowane na wydanie decyzji dopiero po złożeniu przez skarżącą ponaglenia, a wydal decyzję właściwie niezwłocznie po złożeniu skargi.

Skład rozstrzygający niniejszą sprawę nie uznał już jednak za uzasadnione stwierdzenie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez, które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W ocenie Sądu za takim twierdzeniem przemawiała okoliczność, iż istotny wpływ na termin załatwienia niniejszej sprawy miało to, że w sprawie prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne w pierwszej i drugiej instancji w sprawie skargi skarżącej na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co znacznie wydłużyło procedowanie. Nadto Sąd odnotował, że organ wypełniał systematycznie ciążący na nim obowiązek zawiadamiania strony skarżącej o przedłużaniu terminu rozpatrzenia sprawy. Odmawiając stwierdzenia, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba wreszcie zauważyć, że podejmowane przez organ czynności procesowe ostatecznie przełożyły się na wydanie w dniu [...]r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Mając zatem na uwadze przywołane wyżej okoliczności Sąd uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o których to mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona. Oddalając w tym zakresie wniosek Sąd miał na względzie to, iż w sprawie nie stwierdził podstaw do orzekania rażącej przewlekłości oraz to, iż instytucja przyznania żądanej przez skarżącą sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z przewlekłością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny" (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Zdaniem Sądu przewlekłość organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącego - psychicznych czy moralnych. Nadto Sąd miał na względzie, że niniejsza kompensacja nie może być traktowana jako bezpośrednia konsekwencja przewlekłości.

Mając niniejsze na względzie Sąd orzekał jak w pkt. I,II i III sentencji wyroku. Z kolei orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia treść art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013, poz.461).