Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 248/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.29.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 października 2022 r. nr [...], Prezydent Miasta M. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (organ I instancji) odmówił zwrotu na rzecz K.L. i Z.R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] (o pow. 330 m2), obecnie zaś jako działka nr [...] o pow. 349 m2, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy J. uznając, iż cel wywłaszczenia - zieleniec przed kinem "[...]"- został na niej zrealizowany.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 grudnia 2018 r. K.L. i Z.R. (z domu L.) (wnioskodawcy) wystąpili do Prezydenta Miasta J. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] wskazując, że w 1966 roku nieruchomość ta “została przejęta przez Państwo (...) i nie została wykorzystana na cele budowlane". Nadmienili również, że przed wojną na działce tej znajdował się dwukondygnacyjny budynek stanowiący własność ich ojca J.L.

Postanowieniem z 16 marca 2020 r. Wojewoda Śląski wyznaczył Prezydenta Miasta M. jako organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1966 r. nr [...],utrzymaną w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 8 października 1966 r. nr [...]. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w J.

Odszkodowanie za ww. nieruchomość zostało ustalone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1966 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 30 listopada 1966r. nr [...].

Dawna działka nr 639 o pow, 0,0330 ha stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha, przy czym zmiana powierzchni wynika z dokonania nowych pomiarów i ustalenia granic w terenie w związku ze sporządzeniem map ewidencyjnych w skali 1 : 1000 i założeniem nowej ewidencji gruntów. Organ I instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na cele użyteczności publicznej, a w szczególności pod budowę zieleńca przed kinem [...]. Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone oględziny nieruchomości, archiwalna i współczesna dokumentacja fotograficzna przekazana zarówno przez aktualnego właściciela nieruchomości – Gminę Miasto J. oraz wnioskodawcę, a także inna dokumentacja posiadana przez organ I instancji, nie dają podstaw do uznana nieruchomości do jej zwrotu na rzecz wnioskodawców, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto część działki zajęta została pod pas drogowy, co również wyklucza zwrot tej części nieruchomości. Dodatkowo wyjaśnił, odnosząc się do pisma wnioskodawcy z dnia 4 października 2022 r., że zebrane dokumenty są wystarczające do rozpatrzenia niniejszego postępowania. Stwierdził również, że protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 23 maja 2022 r. nie zawiera błędów

W odwołaniu od decyzji organu I instancji K.L. (skarżący) stwierdził, że jest ona błędna i tendencyjna. Zwrócił uwagę, że kino [...] nie istnieje od połowy łat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, w aktach brak dokumentacji projektowo-wykonawczej zieleńca. Stwierdził, że definicja zieleńca jest dookreślana jego funkcją reprezentacyjną oraz sposobem wykonania tj. budową. Nie należy mylić zieleńca ze skwerem czy klombem. Zarządca tego terenu od 2008 r. określił go jako skwer. Stanowisko to zostało przez odwołującego podtrzymane także w skierowanym do Wojewody Śląskiego wystąpieniu z 6 grudnia 2022 r., w którym dodatkowo zwrócił uwagę, że uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości dokonano dopiero w 2019 r.

Decyzją z 21 grudnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.29.2022 Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu na rzecz skarżącego udziału w wysokości 5/8 części w prawie własności opisanej wyżej nieruchomości. W pozostałym zakresie (obejmującym roszczenie Z.R. o zwrot przysługującego jej udziału w wysokości 3/8 części w prawie własności nieruchomości), wobec niewniesienia odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Wojewoda przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Po analizie akt sprawy o stwierdził, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz U. z 2021 r., poz.1899 – dalej "u.g.n."). Przytoczył brzmienie z art. 136 ust. 3 u.g.n. (żądanie zwrotu) oraz art. 137 u.g.n. (przesłanki pozwalające na dokonanie oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości). Dalej wyjaśnił, że wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany wyżej przepis w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. (datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami), zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konkluzji powołanego wyżej wyroku Trybunał wskazał, iż "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia" oraz podkreślił, że "odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeżeli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego, to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne".

Wojewoda wskazał, że z treści decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1966 r., działka nr [...] została wywłaszczona "na cele użyteczności publicznej, a w szczególności pod budowę zieleńca przed kinem [...], zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w J. z 3 kwietnia 1965 r. ustalono lokalizację szczegółową "zieleńca miejskiego obok kina [...]", na terenie położonym w J. u zbiegu ulic [...], [...], [...], na parceli bud. L. kat. [...]. kat. J. " oraz wskazano, że przy jej realizacji zaleca się "przystosowanie zieleńca do kina "[...]"/ odpowiednia szerokość pasów wejściowych do kina". Ponadto Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w J. pismem z 11 czerwca 1966 r., wskazało, że przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości pod zieleniec wynika po części z faktu, że teren ten znajduje się obok skrzyżowania trzech ulic i jakakolwiek zabudowa przeszkadzałaby w prawidłowej komunikacji. Wojewoda w ślad za organem I instancji zauważył, że nie istnieje ustawowa definicja pojęcia "zieleniec". Jednakże interpretacja celu wywłaszczenia winna uwzględniać realia w jakich ono następowało. Mając na uwadze treść dokumentów archiwalnych, w ocenie organu odwoławczego, przyjąć należy, iż celem wywłaszczenia działki m [...] było w istocie stworzenie terenu zielonego stanowiącego, z jednej strony otoczenie kina [...], z drugiej zaś będącego (jako niezabudowany obszar zielony przylegający do skrzyżowania trzech ulic) uzupełnieniem struktury komunikacyjnej tej części miasta.

Kino [...] w J. przy ul. [...] niewątpliwie istniało i funkcjonowało do połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że powstał (i istnieje do dnia dzisiejszego) zieleniec stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo budynku, w którym mieściło się to kino. W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta J. z dnia 28 stycznia 2022 r., do którego załączono zdjęcie spornego terenu pochodzące z końca lata siedemdziesiątych XX wieku (pozyskane z Muzeum Miasta J.), na którym widoczny jest istniejący już wówczas teren zielony, a w tle budynek oznaczony "kino". Stwierdził, że zdjęcie przedłożone przez skarżącego opisane jest jako: “Kino [...]. Koniec lat 60. XX w", a zatem obrazuje stan nieruchomości bezpośrednio po wywłaszczeniu. Nie stanowi zatem dowodu na podnoszoną przez odwołującego okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia.

W toku postępowania komunalizacyjnego, zakończonego decyzją Wojewody Śląskiego z 31 stycznia 2020 r. nr NWXVa.7532.739.2019 orzekającą o nabyciu działki nr [...] przez Gminę J., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. ustalono, że we wskazanej wyżej dacie (31 stycznia 1990 r.), działka ta urządzona była niską zielenią z pojedynczymi krzewami i drzewami, a częściowo zajęta pod ciąg pieszy. W piśmie z 26 sierpnia 2022 r,. Prezydent Miasta J. wskazał, że sporna działka została w listopadzie 2008 r. “przekazana do Miejskiego Zarządu Nieruchomości Komunalnych w J., celem wykonywania wszelkich niezbędnych prac związanych z utrzymaniem urządzonych terenów zielonych. " Na znajdujących się w aktach wydrukach map z systemu geoportal, obrazujących stan nieruchomości w czerwcu 2017 r., widoczny jest teren zielony, na którym znajduje się trawa, krzewy oraz duże (a zatem rosnące na nim od dawna) drzewo. Identyczny stan odnotowano w trakcie oględzin dokonanych 9 marca 2022 r. Ponadto, w toku oględzin stwierdzono, że część działki zajmują chodniki, przy czym chodnik od strony ul. [...] znajduje się w pasie drogi publicznej.

W ocenie Wojewody brak wybudowania, w ramach mającego powstać zieleńca, zalecanych w decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury PMRN w J. z 3 kwietnia 1965 r. nr [...] "pasów wejściowych do kina", nie niweczy realizacji celu wywłaszczenia (powstania terenu zielonego stanowiącego otoczenie tego kina oraz przylegającego do otaczających go ulic), a jedynie stanowi pewną jego modyfikację, niezmieniającą jednak przeznaczenia tej nieruchomości, a zatem niestanowiącą przesłanki zwrotu. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym. W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo uznał, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie mogła ona zostać uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlegać zwrotowi.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego (w piśmie z 6 grudnia 2022 r.) kwestii ciążącego na organie prowadzącym postępowanie wywłaszczeniowe obowiązku niezwłocznego ujawnienia nabytego prawa w prowadzonej dla nieruchomości w księdze wieczystej organ odwoławczy wskazał, że powołana przez odwołującego ustawa weszła wżycie 1 stycznia 1983 r,, a zatem 17 lat po wywłaszczeniu działki nr [...], a ponadto uchybienie przez organ ww. obowiązkowi nie wpływa na skuteczność wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1966 r. przejście prawa własności wywłaszczonej nieruchomości następowało z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu (obecnie odpowiednikiem tej regulacji jest art. 121 u.g.n.).

Na marginesie, niezależnie od powyższych ustaleń, Wojewoda zauważył , że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. z dnia 21 stycznia 2022 r. wynika, że część spornej działki znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], która wcześniej była drogą krajową nr [...] figurującą w wykazie dróg krajowych stanowiącym załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 192 z 2 grudnia 1985 r. - w sprawie zaliczenia dróg do dróg krajowych (M.P. z 1986 r. nr 3, poz. 16), zaś po przebudowie układu drogowego miasta jej fragment (obejmujący działkę stanowiącą przedmiot postępowania), na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych został zaliczony do kategorii dróg gminnych. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, a zatem do skutku sprzecznego z prawem - art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm.) ustanawiającym ograniczenie obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych.

W skardze wniesionej do WSA w Gliwicach skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana na podstawie błędnej, fałszywej interpretacji i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego nie została zachowana zasada prawdy obiektywnej, a decyzja organu I instancji jest jest obarczona istotnymi wadami merytoryczno-prawnymi i została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy bez dokonania jej weryfikacji, usunięcia zgłoszonych uchybień i nieprawidłowości. W uzasadnieniu skarżący szeroko opisał stan faktyczny w jakim doszło do wywłaszczenia spornej nieruchomości. W ocenie skarżącego dokumenty i argumenty przedstawiane przez niego w trakcie całego postępowania zostały przez organy obu instancji odrzucone lub błędnie odczytane, co stanowi dowód dyskryminacji obywatela

W ocenie skarżącego postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone wadliwie. Nie został wybudowany zieleniec na wywłaszczonej działce, a sama działka stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w szczególności od stanu wojennego, gdy kino [...] przestało funkcjonować. Podkreślił dalej, że wywłaszczona działka była i jest obecnie działką budowlaną, a nie terenem zielonym ani zieleńcem. Ponadto działka nr [...] nie znajduje się obecnie w pasie drogowym. Skarżący wyraził zdanie, że zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obiegu prawnego, a sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winna być rzetelnie rozpatrzona i rozstrzygnięta

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Przywołał analogiczna argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 17 marca 2023 r. skarżący odniósł się do stanowiska Wojewody wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Wniósł dodatkowe zarzuty akcentując, że w jego przekonaniu organy obu instancji dopuściły się złamania prawa t.j. naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Domagał się przeprowadzenia rozprawy.

Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko akcentując, że cel wywłaszczenia nigdy nie został osiągnięty.

Pełnomocnik Gminy J.- uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259- dalej "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowiła decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta M., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odmawiającą skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż nie jest uprawniony do odniesienia się do pisma skarżącego (bez daty) załączonego do "wniosku o doręczenie wyroku i uzasadnienia" z dnia 16 maja 2023 r. zatytułowanego "Postulaty na rozprawę sądową WSA w Gliwicach". Wbrew twierdzeniom skarżącego organy uczyniły zadość wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i należycie oceniły zebrany materiał dowodowy. Ocena ta była zgodna z art. 80 k.p.a. i nie była dowolna.

Materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344. – dalej "u.g.n.").

Art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

Obowiązkiem organów administracji w realiach rozpoznawanej sprawy było najpierw ustalenie celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a to wobec niezrealizowania celu tego wywłaszczenia. Sprawowana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy prawidłowo ustalono cel wywłaszczenia oraz czy prawidłowo ustalono, że cel ten został zrealizowany.

Oceniając, czy organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki zauważyć najpierw należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy działka nr [...] o pow. 0,0330 ha została wywłaszczona decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 kwietnia 1966 r. ,utrzymaną w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 8 października 1966 r. Z treści decyzji z dnia 12 kwietnia 1966 r., działka nr [...] została wywłaszczona "na cele użyteczności publicznej, a w szczególności pod budowę zieleńca przed kinem [...]".

Na wniosek Prezydenta Miasta J., Wojewoda Śląski stwierdził nabycie działki nr [...], obręb [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr KW nr [...], która stanowi własność Gminy J. Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 kwietnia 1966 r. ,toczące się na wniosek skarżącego ,uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Odszkodowanie za ww. nieruchomość zostało ustalone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 12 kwietnia 1966 r., zmienioną następnie decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30 listopada 1966 r.

Dawna działka nr [...] o pow. 0,0330 ha stanowi obecnie działkę nr 162 o pow. 0,0349 ha, przy czym zmiana powierzchni wynika z dokonania nowych pomiarów i ustalenia granic w terenie w związku ze sporządzeniem map ewidencyjnych w skali 1 : 1000 i założeniem nowej ewidencji gruntów. Okoliczności te nie są sporne.

Odnosząc się do przesłanek zwrotu nieruchomości wskazać należy, że z postanowień art. 137 u.g.n. wniosek taki można złożyć, gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozważenia zatem wymaga, czy w rozpoznawanej sprawie wywłaszczona nieruchomość wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia.

Skarżący w odwołaniu jak również w skardze do tutejszego Sądu akcentuje, że nieruchomość, o której zwrot występuje, nie została wykorzystana na cel utworzenia zieleńca przed kinem [...]. Zdaniem skarżącego cel publiczny nie został zrealizowany, gdyż zieleniec nie został wybudowany, a zatem nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. Nadto organy nie dokonały niezwłocznie stosownego wpisu w księdze wieczystej .

W kontekście tak sformułowanych zarzutów przyjdzie zauważyć, że w realiach rozpoznawanej sprawy do wywłaszczenia działki doszło kilkadziesiąt lat temu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, zasadnie wskazuje, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli. W przeszłości akty wywłaszczeniowe nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Nie można jednak do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować standardów obecnych.

Celem wywłaszczenia działki nr [...] było stworzenie terenu zielonego stanowiącego, z jednej strony otoczenie kina [...], z drugiej zaś będącego (jako niezabudowany obszar zielony przylegający do skrzyżowania trzech ulic) uzupełnieniem struktury komunikacyjnej tej części miasta. Działka w większej części stanowiła i stanowi ogólnodostępny teren zielony, część działki zajmują chodniki, przy czym chodnik od strony ul. [...] znajduje się w pasie drogi publicznej. W ocenie organów cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na znajdujących się w aktach wydrukach map z systemu geoportal, obrazujących stan nieruchomości w czerwcu 2017 r., widoczny jest teren zielony, na którym znajduje się trawa, krzewy oraz duże (a zatem rosnące na nim od dawna) drzewo. Identyczny stan odnotowano w trakcie oględzin dokonanych dnia 9 marca 2022 r. Ponadto, w toku oględzin stwierdzono, że część działki zajmują chodniki, przy czym chodnik od strony ul. [...] znajduje się w pasie drogi publicznej.

Natomiast należy jeszcze odnieść się do kwestii stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. z dnia 21 stycznia 2022 r, iż działka nr [...] w obrębie [...] w części wchodzi w zakres pasa drogowego drogi publicznej gminnej- ul. [...]. Odnośnie tej części nieruchomości zatem należałoby zastosować wykładnię systemową art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołać się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość.

Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK 40/10). Oznacza to zatem, że państwo lub gmina, jako właściciele nieruchomości nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów.

W przedmiotowej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z budynkiem kina oraz wpisywała się w ład przestrzenny miasta. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że powstał (i istnieje do dnia dzisiejszego) teren ogólnodostępnej zieleni stanowiący bezpośrednie sąsiedztwo budynku, w którym mieściło się to kino. Stąd dowody, o przeprowadzenie których wnioskował skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, nie mogły zmienić ww. ustaleń i nie mogły być podstawą uwzględnienia zarzutów.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego obowiązku niezwłocznego ujawnienia nabytego prawa w prowadzonej dla nieruchomości w księdze wieczystej Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że uchybienie przez organ ww. obowiązkowi nie wpływa na skuteczność wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17 poz. 70) której przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 12 kwietnia 1966 r. przejście prawa własności wywłaszczonej nieruchomości następowało z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu (obecnie odpowiednikiem tej regulacji jest art. 121 u.g.n.). Ponadto ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 1982 r., nr 19, poz.147) weszła w życie 17 lat po wywłaszczeniu działki nr [...].

Odnosząc się do żądań skarżącego w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący wbrew treści tegoż przepisu stara się podważyć te dowody, które przywołuje organ, a które prowadzą do wniosków dla niego niekorzystnych. Organy miały prawo wykorzystać także te dowody, które skarżący neguje. Nie ma żadnego przepisu, który by nakazywał uwzględnianie dowodów dla strony jedynie korzystnych, a pomijanie dowodów niekorzystnych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji, a wnioski organów mają pokrycie w zgromadzonej dokumentacji. Ich ustalenia znalazły zatem podstawę faktyczną.

Nawet jeśliby obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiegał częściowo od celu pierwotnego, to jednak nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości. Modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu.

Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15, wskazano: "Rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb mieszkańców miasta."

Argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne.

Nie doszło zatem do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ani też art. 136 ust. 1, 3, art. 137 u.g.n., Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Zdaniem Sądu cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie mogła ona zostać uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n. i podlegać zwrotowi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.