Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1669/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/19 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S.A. z siedzibą w S. kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

zaskarżoną decyzją z 8 stycznia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania S. S.A. z siedzibą w S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 28 czerwca 2018 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 13 września 2017 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę magazynu ... na ładunki sypkie i zjednostkowane na działkach nr ew. ... i ..., obręb ..., na terenie portu morskiego na nabrzeżu [...] w S. Wnioskiem z 23 kwietnia 2018 r. skierowanym do Wojewody Zachodniopomorskiego S. S.A. (dalej: Spółka) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r., wskazując, że bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a o fakcie istnienia ww. decyzji dowiedziała się podczas rozprawy sądowej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Szczecinie w sprawie o sygn. ... dotyczącej nieodpłatnego ustanowienia na jej wniosek służebności gruntowej na działce nr ew. ..., będącej w użytkowaniu wieczystym B. sp. z o.o. (dalej: inwestor). Spółka wskazała, że pozostaje użytkownikiem wieczystym działki nr ew. ... sąsiadującej bezpośrednio z terenem działki nr ew. .... Swój interes prawny jako strony wywodzi z faktu wystąpienia o ustanowienie służebności gruntowej na działce inwestycyjnej w związku z tym, że droga ma przebiegać w części pod projektowanym magazynem. Spółka wskazała również na pozostawanie w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o standardy GMP + B3 (system bezpieczeństwa pasz i zbóż). Spółka zauważyła, że na terenie działki nr ew. ... istnieje czynna stacja transformatorowa, będąca jedynym źródłem zasilania elewatora na przyległej działce nr ew. ..., a główny kabel zasilający w energię elektryczną znajdować się będzie pod nowoprojektowanym magazynem ....

Postanowieniem z 15 maja 2018 r. Wojewoda Zachodniopomorski wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r., a następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki decyzją z 28 czerwca 2018 r. na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane orzekł o odmowie uchylenia wskazanej decyzji nr ... z uwagi na uznanie, że spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu podlegającym wznowieniu. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w wyniku którego, przy spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w k.p.a., może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej.

Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że analiza zebranego materiału w sprawie dowodzi, iż projektowana inwestycja dotycząca budowy magazynu ... na ładunki sypkie i zjednostkowane na Nabrzeżu W. w S. nie wpływa na ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr ew. .... Projektowana hala magazynowa usytuowana jest w odległości 20 m od elewatora zbożowego (na działce nr ew. ...). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w granicach obszaru elementarnego PUw - o funkcji przeładunkowej, produkcyjno - składowej z dostępem do akwenów żeglownych, z funkcjami towarzyszącymi. Projektowany magazyn przeznaczony ma być do składowania materiałów niepalnych i nietoksycznych, które nie stanowią zagrożenia pożarowego ani toksycznego. Obszar oddziaływania projektowanego magazynu ogranicza się więc jedynie do obszaru działki inwestycyjnej, a zatem działek nr ew. ... i .... Projektowany magazyn nie koliduje równocześnie z kablem energetycznym do trafostacji, która zasila elewator należący do wnioskodawcy. Organ zauważył jednocześnie, że stwierdzenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Można wiec uznać, że podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zostały wskazane w tym przepisie w oparciu o kryteria interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W tym kontekście organ zauważył, że w sprawie, w dacie jej rozstrzygnięcia decyzją ostateczną z 13 września 2017 r., jak również obecnie, nie jest ustanowiona służebność gruntowa na działce nr ew. .... Zdaniem organu, należało więc uznać, że powoływana we wniosku okoliczność odnosi się do interesu przewidywalnego, wobec czego nie stanowi ona wystarczającej przesłanki do uznania przez organ administracji, że spółce przysługuje przymiot strony.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie posiada przymiotu strony postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 8 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 28 czerwca 2018 r. Przedstawiając konstrukcję wznowienia postępowania oraz treść art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym względem regulacji kodeksowej, organ odwoławczy wskazał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania jej. Sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę magazynu zaprojektowanego na działce nr ew. ..., utwardzenie nawierzchni, oraz budowę przyłącza energetycznego (linia kablowa 0,4 kV). Zakres opracowania obejmuje całość konstrukcji oraz instalacji niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. W jego skład wchodzą: konstrukcja stalowa magazynu, płyta składowa wraz z zasobnią, fundamenty palowe, instalacje energetyczne (przyłącze elektroenergetyczne), instalacje kanalizacyjne (zewnętrzna kanalizacja odprowadzająca wody opadowe z powierzchni dachowej magazynu wraz z przebudową końcowego istniejącego odcinka kanalizacji deszczowej). Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowana hala o wysokości w kalenicy 14,15 m (zob. Projekt budowlany. Tom 1, pkt 8.2 forma architektoniczna magazynu, s. 6; Projekt budowlany. Tom 3, rys. nr 3, przekrój poprzeczny), została usytuowana w odległości ok. 11,5 m od będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej działki nr ew. .... W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. .... Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza bowiem uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym spółki, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do podnoszonej we wniosku kwestii toczącego się postępowania sądowego w sprawie ustanowienia na rzecz spółki służebności gruntowej na działce inwestycyjnej nr ew. ..., GINB zauważył, że postępowanie to jeszcze nie zakończyło się, co potwierdziła sama spółka w piśmie z 10 września 2018 r. Uwzględniając powyższe, w sprawie brak jest podstawowych cech interesu prawnego, interes ten musi być bowiem aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Nie może to być interes przyszły i hipotetyczny. Z akt sprawy, jak wskazał organ, nie wynika również, żeby spółka posiadała tytuł prawny uprawniający do przejeżdżania przez działkę nr ew. .... Takim dokumentem nie jest w ocenie organu odwoławczego protokół graniczny z 21 czerwca 1991 r. Tym samym korzystanie z działki przez spółkę ma jedynie charakter faktyczny, a nie prawny, co wskazuje jedynie na jej interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r. Odnosząc się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 906/14, który został przywołany w odwołaniu, GINB wyjaśnił, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, nieruchomość należąca do osoby, która domagała się wznowienia postępowania, była bowiem obciążona służebnością gruntową, która w związku z realizacją inwestycji musiała odbywać się w sposób odmienny od dotychczasowego. Zatem słusznie Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 28 czerwca 2018 r. odmówił uchylenia po wznowieniu postępowania na wniosek spółki kwestionowanej przez nią decyzji z 13 września 2017 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z 8 stycznia 2019 r. złożyła S. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, iż spółka nie posiada przymiotu strony w sprawie, albowiem planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ew. .... W uzasadnieniu skargi spółka wskazała ponownie na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 906/14, podkreślając, że utrzymanie w mocy decyzji z 13 września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu na działkach nr ew. ... i ... uniemożliwi wykonanie prawomocnego postanowienia sądu o ustanowieniu służebności, a przede wszystkim uniemożliwi skarżącej uzyskanie dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, należy przyjąć, że posiada ona przymiot strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Jej interes prawny, którego dotyczy postępowanie, nie jest ani przyszły, ani hipotetyczny, albowiem wynikające z art. 145 § 1 k.c. roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej powstaje z mocy prawa i od chwili jego powstania ogranicza właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać służebność drogi koniecznej w jego swobodnym korzystaniu z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w sposób prawidłowy organy orzekające w sprawie zaistnienie przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odniosły do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż wyłącznie ten przepis mógł stanowić normatywne kryterium oceny, czy spółka została w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r. pominięta niesłusznie, gdyż przysługiwał jej w tym postępowaniu status jego strony, czy też w działaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie można doszukać się w tym zakresie jakiejkolwiek wadliwości. Istota zarzutu wiązanego ze wskazaną przyczyną wznowienia po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) nakierowana jest na zweryfikowanie zakresu podmiotowego postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, wobec czego nie jest możliwe przeprowadzanie tejże kontroli w oparciu o inne przepisy aniżeli te, które decydują o tym, kto jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. O tym przesądza zaś jako przepis szczególny art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie norma art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu określa natomiast przywołany przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym należy przez tenże obszar rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że konstrukcja wznowienia postępowania została oparta na rozdzieleniu etapu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz następującego po nim postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Badając zaistnienie przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ swoje rozważania powinien oprzeć na stanie faktycznym i prawnym istniejącym nie tyle w dacie orzekania, ale w dacie zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Ten etap służy ustaleniu zaistnienia wady procesowej tkwiącej w spornym rozstrzygnięciu polegającej na bezprawnym uniemożliwieniu określonemu podmiotowi udziału w postępowaniu, wobec czego brak jest podstaw, by łączyć tę wadę z okolicznościami o charakterze faktycznym lub prawnym zaistniałymi po zakończeniu tego postępowania. Powyższe zastrzeżenie, zdaniem Sądu, powinno być rozumiane w ten sposób, że strona nie może domagać się wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., jeżeli jej legitymacja do udziału w sprawie nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach stanowiących podstawę faktyczną decyzji ostatecznej, która jest podważana, przy czym wniosek ten pozostaje niezależny od tego, czy aktualnie, tj. w toku postępowania wznowionego stronie taka legitymacja zaczęła przysługiwać, czy też nie. Stanowisko to Sąd formułuje w związku z akcentowaniem przez organ I instancji w treści decyzji, że zarówno w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą Zachodniopomorskim zakończonym decyzją nr ..., jak i "obecnie" stronie nie można przyznać interesu prawnego. Do tego ustalenia nawiązał również GINB, wskazując, że postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w Szczecinie w sprawie ustanowienia na wniosek skarżącej spółki służebności gruntowej na działce nr ew. ... dotąd nie zakończyło się, co miało potwierdzić pismo spółki z 10 września 2018 r., gdy tymczasem znaczenie dla sprawy co najwyżej mogło wywierać ustalenie, czy prawo przejazdu zostało ustanowione na rzecz spółki przed dniem 14 września 2017 r., a więc w momencie, gdy sporne postępowanie nie zostało jeszcze zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do istoty. Zakończenie postępowania przed sądem powszechnym w trakcie prowadzenia postępowania w trybie wznowienia pozostaje z tego względu bez znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, GINB trafnie zauważył, że interes prawny, by mógł stanowić podstawę przyznania określonemu podmiotowi statusu strony postępowania (art. 28 k.p.a.) powinien być aktualny, a nie przyszły i hipotetyczny. Zdaniem Sądu, te cechy odnieść trzeba do momentu zakończenia postępowania decyzją ostateczną, co determinuje uznanie, że aktualność interesu łączyć trzeba z sytuacją prawną, w jakiej znajduje się określona osoba w dacie wydania kwestionowanej decyzji a nie ze zdarzeniami przyszłymi następującymi po tej dacie, chociażby prawdopodobieństwo ich zaistnienia było wysokie. Z uwagi na materialnoprawny przedmiot prowadzonej sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Sąd równocześnie zaznaczył, że brak jest powodów, by w kontrolowanej sprawie przyczynę wznowienia, na którą wskazała strona skarżąca, odnosić do oceny przysługiwania jej w dacie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją nr ... interesu prawnego. To pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 28 k.p.a., służy określeniu, kto jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadach ogólnych. Jeżeli w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostającym przepisem o charakterze legi speciali, przyjęto, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to nie ma podstaw, by udział tychże podmiotów w postępowaniu, jeżeli ma na celu ustalenie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., łączyć z kategorią "interesu prawnego". Tą kategorią organy mogły się posłużyć wyłącznie przy ocenie legitymacji spółki do złożenia podania o wznowienie postępowania, natomiast po wydaniu postanowienia o wznowieniu całość rozważań organu sprowadzająca się do określenia, czy w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia mogła być oparta jedynie na ustaleniu nie tyle tego, czy spółce przysługiwał interes prawny, ale czy działka nr ew. ..., której spółka jest użytkownikiem wieczystym, znajdowała się w obszarze odziaływania inwestycji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, niewątpliwie przywołane przez organ cechy interesu prawnego mają wymiar ogólny, stąd analizowany warunek dotyczący aktualności interesu, a nie jego hipotetyczności powinien na gruncie niniejszej sprawy wyrażać się w stwierdzeniu, czy działka należąca do spółki jako podmiotu żądającego przyznania mu statusu strony w dacie wydania kwestionowanej decyzji nr ... znajdowała się w obszarze oddziaływania.

Te mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które mają związek z przemiennym operowaniem kategoriami interesu prawnego i pozostawania działki w obszarze oddziaływania inwestycji, jak też z określaniem tego oddziaływania również w dacie prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie miały jednakże wpływu na wynik sprawy, jeżeli się uwzględni, że przyjęte przez GINB ustalenia odpowiadały warunkom zastosowania w sprawie regulacji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie bowiem jak oceniać powody zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwag dotyczących wykładni, która powinna być nadawana również art. 28 k.p.a., nie może budzić wątpliwości to, że organ sytuację prawną skarżącej spółki jako użytkownika wieczystego działki nr ew. ... rozważył przez pryzmat art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, trafnie przyjmując, że inwestycja realizowana na działkach nr ew. ... i ... polegająca na budowie magazynu ... na ładunki sypkie i zjednostkowane nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki należącej do spółki. Sąd uznał, że ocena ta dotyczy zarówno tego aspektu oddziaływania inwestycji na środowisko, który ma związek z koniecznością zagwarantowania warunków prowadzenia przez spółkę działalności na działce nr ew. ... odpowiadających jej profilowi w zakresie eksploatacji elewatora według standardu GMP+ B3 (handel, magazynowanie i przeładunek w sektorze materiałów paszowych i pasz), jak i zabezpieczenia zasilania obiektów znajdujących się na tej działce w energię elektryczną, co potwierdza stanowisko wyrażone przez E. sp. z o.o. (pismo z 21 maja 2018 r.). Zdaniem Sądu, wbrew odmiennemu twierdzeniu zamieszczonemu w skardze, stanowisko GINB należało uznać za trafne również w tym zakresie, w jakim dotyczy ono oceny skutków procesowych wywieranych przez toczące się postępowanie przez sądem powszechnym z udziałem skarżącej spółki oraz inwestora o ustanowienie służebności gruntowej na działce inwestycyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił formułowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z nieruchomości i ochrony tego prawa. Jeżeli projektowany obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej jego budowy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1842/12). Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z dostępu do niej, co oznacza, że status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy przyznać również właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej, jeżeli obiekt inwestowany może powodować ograniczenia w jej zagospodarowaniu polegające na pozbawienie możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2811/12; wyrok NSA z 13 marca 2014 r. sygn. II OSK 2503/12). Zgodnie z art. 285 § 1 k.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m.in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. W myśl art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności, przez co przez odpowiednie stosowanie powyższej normy podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji, może posiadać chroniony status strony wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że ochrona ograniczonego prawa rzeczowego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, gdy jest to związane ze stosowaniem przepisów prawa administracyjnego materialnego. Powoduje to, że ograniczone prawo rzeczowe może być źródłem przyznania właścicielowi nieruchomości władnącej statusu strony postępowania wtedy, gdy projektowana inwestycja ze względu na swoje cechy i usytuowanie będzie skutkowała pozbawieniem działki dostępu do drogi publicznej, powodując, że działka ta straci cechę działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Jeżeli bowiem naruszenie prawa przechodu i przejazdu nie powoduje utraty przez nieruchomość, na rzecz której prawo to zostało ustanowione, dostępu do drogi publicznej, to jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 906/14, roszczenia związane z naruszeniem tego prawa mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym.

Sąd zaznaczył również, że ostatni wniosek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być traktowany jako sporny, albowiem przyjmuje się w nim również odmienne stanowisko, zgodnie z którym każda ingerencja w służebność może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym brak możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r. sygn. II OSK 397/13), niemniej pogląd ten nie sięga tak daleko, aby omawianą ochroną objąć właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na rzecz której służebność gruntowa nie została ustanowiona, a z tego rodzaju roszczeniem osoba ta wyłącznie do sądu powszechnego wystąpiła. Sąd zauważył, że konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej odnosi się tylko do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny lub gdy oparty jest on wyłącznie na roszczeniu o ustanowienie służebności. Nie można zaprzeczyć poglądowi skarżącej spółki co do tego, że roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej powstaje z mocy prawa (ex lege) na rzecz właściciela nieruchomości, która nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, jednakże orzeczenie sądowe, w którym ustanawia się służebność drogi koniecznej, ma charakter kształtujący (prawotwórczy), a wszelkie prawa właściciela nieruchomości władnącej kształtowane są wyłącznie na przyszłość począwszy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia (por. wyrok SN z 18 września 2014 r. sygn. V CSK 594/13). Z faktu złożenia wniosku o ustanowienie służebności gruntowej (drogi koniecznej) nie wynika, jak sąd powszechny oceni zasadność zgłoszonego roszczenia i w jaki sposób zostaną wyważone zasadniczo sprzeczne interesy właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości mającej stać się władnącą i nieruchomości, która ma być obciążona służebnością, wobec czego okoliczność wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem korespondująca z hipotetycznym zakresem praw wynikających z przyszłego orzeczenia wydanego przez sąd nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że działka wnioskodawcy ze względu na prowadzoną w jej otoczeniu budowę obiektu budowlanego została poddana ograniczeniom w jej zagospodarowaniu, które to ograniczenia mają równocześnie charakter aktualny a nie przyszły. Status strony postępowania jest kategorią prawną związaną z istnieniem konkretnych praw i obowiązków, które zostały ukształtowane w sposób prawny (ustawowo, umownie, na mocy orzeczenia sądu), a nie tylko faktyczny. Muszą one istnieć nie tylko hipotetyczne i potencjalne, lecz realnie i konkretnie, tym bardziej jeżeli mają się one stać podstawą podważenia obowiązywania decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie negował faktu, że rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest uwzględnienie stanu prawnego nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich w kontekście istniejących praw rzeczowych oraz ewentualnych ograniczeń w ich wykonywaniu w związku z realizacją obiektu budowlanego. Skoro ustanowienie służebności gruntowej ma zapewnić właściwe korzystanie z oznaczonej nieruchomości, to nie można doprowadzać do sytuacji, że wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę wykonywanie uprawnień właścicielskich w zakresie służebności będzie ograniczone. To słuszne założenie sprzeciwia się jednakże przyjmowaniu, że wpływ na proces inwestycyjny może mieć również właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nieznajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji tylko z tego względu, że wysuwa on roszczenie o ustanowienie służebności gruntowej i przez pryzmat toczącego się postępowania sądowego wnosi o uznanie, że jego prawa kształtowane przyszłym orzeczeniem sądu w zakresie prawa przejazdu powinny być traktowane aktualnie jako poddane ograniczeniu w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kierując się tym wnioskiem Sąd przyjął, że w kontrolowanej sprawie GINB trafnie uznał, iż po wznowieniu postępowania na wniosek Spółki należało odmówić uchylenia kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r. z powodu niezaistnienia przyczyny wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wywiązał się z przeprowadzenia kontroli decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r. w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych przez przepisy obowiązującego prawa. GINB właściwie również uzasadnił wydaną przez siebie decyzję (art. 107 § 3 k.p.a.), ujawniając skarżącej spółce w dostateczny sposób przyczyny, z powodu których nie mogła zostać ona uznana za stronę postępowania zakończonego wydanym B. sp. z o.o. pozwoleniem na budowę magazynu na działkach nr ew. ... i ....

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w S. zaskarżyły powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, iż S. S.A. w S. nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie, albowiem planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym ..., a zatem działka ta nie stanowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na działkach nr ... i ....

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, iż S. S.A. w S. nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie, albowiem planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym ..., a zatem działka ta nie stanowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na działkach nr ... i ....

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadne okazały się oba zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Prawo budowlane) wskutek zaakceptowania stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym skarżąca Spółka nie posiadała przymiotu stronu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 13 września 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę magazynu, a tym samym nie zaistniała przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, co warunkowało orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki, weryfikując zaskarżoną decyzję prawidłowo zaznaczył, że ustalenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego magazynu wymagało zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu definiowanego w art. 3 pkt 20 jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z 13 września 2017 r.).

Mając na uwadze powyższe przepisy, Sąd Wojewódzki zaaprobował ustalenia organów, że nieruchomość Spółki (dz. ew. nr ...) położona w sąsiedztwie działki inwestora (dz. nr ...) nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego magazynu objętego pozwoleniem na budowę z 13 września 2017 r.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki przyjął, że okoliczność wystąpienia przez Spółkę z roszczeniem wobec inwestora o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr ... nie mogła stanowić o przyznaniu jej statusu strony, gdyż w sprawie pozwolenia na budowę ochronie podlegałby taki przypadek, gdyby projektowana inwestycja naruszała istniejące prawo przechodu i przejazdu w sposób pozbawiający daną nieruchomość dostępu do drogi publicznej.

Zasadniczo należało zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu odnosi się do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny lub gdy oparty jest wyłącznie na roszczeniu o ustanowienie służebności.

W tym kontekście nietrafnie w skardze kasacyjnej podniesiono argumentację wskazującą na to, że utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę magazynu na działkach nr ... i ... uniemożliwi wykonanie postanowienia o ustanowieniu służebności, które może zostać wydane w zawisłym przed Sądem Rejonowym postępowaniu cywilnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej powoływanie się przez nią na dochodzone przed sądem powszechnym roszczenie z art. 145 § 1 k.c. o ustanowienie drogi koniecznej nie było wystarczającą przesłanką do przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowej sprawie o pozwolenie na budowę.

Natomiast istotne znaczenie w sprawie miała podnoszona przez Spółkę okoliczność braku dostępu do drogi publicznej w razie realizacji przedmiotowej inwestycji.

Niewątpliwie Spółka, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, powinna mieć zapewnioną ochronę przed takim oddziaływaniem przedmiotowego obiektu (magazynu), które ograniczyłoby jej dostęp do drogi publicznej.

Trafnie w toku całego postępowania oraz w skardze kasacyjnej Spółka przywołała art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanym z nim urządzeniami należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Przytoczony przepis zasadnie strona skarżąca powiązała z regulację § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 j.t.) stanowiący, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Ponadto z punktu widzenia ochrony prawa własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przysługującego Spółce, nie bez znaczenia jest wskazany w uzasadnieniu skargi art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Przywołana regulacja wskazuje na potrzebę uwzględnienia przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wymogów związanych z dostępem do drogi publicznej nieruchomości sąsiedniej, tak aby nie był on ograniczony czy uniemożliwiony wskutek realizacji inwestycji objętej postępowaniem o pozwolenie na budowę.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku poczynił prawidłowo uwagi ogólne, z których nie wyprowadził jednak właściwych wniosków.

Mianowicie Sąd wskazał na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego, gdyż zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jeżeli więc projektowany obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. II OSK 1842/12).

Doprecyzowując, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z dostępu do niej, co oznacza, że status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy przyznać właścicielowi lub użytkownikom wieczystemu nieruchomości sąsiedniej.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zastrzegł, że dotyczy to przypadku: "jeżeli obiekt inwestowany może powodować ograniczenia w jej zagospodarowaniu, polegające na pozbawieniu możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym".

Ograniczając w ten sposób przedmiot swej analizy prawnej, Sąd Wojewódzki skoncentrował się wyłącznie na kwestii roszczenia Spółki o ustanowienie służebności gruntowej, a pominął prawa przysługujące tej Spółce jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (działki nr ...), na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, eksploatowanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Podkreślić należy, że niezależnie od kwestii zawisłego przed sądem powszechnym sporu cywilnego o ustanowienie drogi koniecznej, Spółka w odwołaniu i skardze wskazywała na okoliczność braku dostępu do drogi publicznej, co w żaden sposób nie zostało wyjaśnione.

Organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, jaki był dostęp do drogi publicznej (faktyczny, prawny) z nieruchomości Spółki w czasie poprzedzającym decyzję o pozwoleniu na budowę z 13 września 2017 r. oraz jak ten stan się zmienił w następstwie realizacji inwestycji.

W szczególności nie wyjaśniono czy skarżąca Spółka posiada dostęp do drogi publicznej inny niż droga, która miałaby być objęta służebnością dochodzoną na drodze cywilnej.

Rzeczą organów orzekających w sprawie było również ustalenie, czy zabudowa istniejąca na nieruchomości Spółki powstała legalnie i jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę elewatora.

Nie sposób zakładać, że wskutek kwestionowanej decyzji z 13 września 2017 r. mogło dojść do pozbawienia nieruchomości Spółki dostępu do drogi publicznej, warunkującego legalną zabudowę działki nr ....

Jednak w kontrolowanych decyzjach ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty, co nie pozwalało na końcową ocenę w zakresie statusu skarżącej Spółki w postępowaniu zakończonym decyzją 13 września 2017 r.

Z tych względów co najmniej przedwczesne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości decyzji wydanej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Stwierdzić bowiem należało, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości Spółki w związku z realizacją obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor uzyskał pozwolenie z 13 września 2017 r.

W rezultacie ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwalał na ocenę w zakresie wyznaczonym przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn innych niż przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zaznaczyć przy tym należy, że związanie granicami skargi kasacyjnej odnosi się do przytoczonych podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów prawa, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. II OSK 2671/15, 7 października 2014 r. II OSK 760/13, 23 maja 2013 r. II OSK 210/12).

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. II OSK 2562/10).

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2019 r., zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do przepisów art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

17