Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1221/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 209
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 657/16 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 657/16 oddalił skargę S. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia w prawo użytkowania wieczystego prawa zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z 20 listopada 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o przekształcenie w prawo użytkowania wieczystego prawa zabudowy, ustanowionego przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50 poz. 280) na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że w 1983 r. A. D. wraz z umową dzierżawy przedmiotowej działki nabył ustanowione na niej prawo zabudowy od właściciela Skarbu Państwa - Lasy Państwowe w [...]. Powyższe prawo zabudowy ustanowiono w związku z zatwierdzonym przez Wojewodę [...] planem zabudowy osiedla [...] z [...] lutego 1937 r., nr [...]. W 1989 r., po śmierci A. D., umowę dzierżawy wraz z prawem zabudowy przejęła w spadku jego córka K. T.. Skarżący [...] listopada 1999 r., kupił od K. T. wszelkie prawa i roszczenia do działki, tj. dzierżawę działki wraz z ustanowionym prawem zabudowy. Burmistrz Miasta [...] [...] lipca 2005 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, a decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zezwolił na wyłączenie przedmiotowej działki z produkcji leśnej. Skarżący [...] października 2008 r. uzyskał pozwolenie na budowę domu na przedmiotowej działce, a decyzją z [...] lutego 2012 r. pozwolenie na jego użytkowanie.

Burmistrz Miasta [...], decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej: "u.g.n."), odmówił przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego.

W ocenie Burmistrza w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje prawo zabudowy przedmiotowej działki. Wyjaśnił, iż z dyspozycji art. 82 § 1 prawa o notariacie z dnia 27 października 1933 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 609 ze zm.), § 1012 i § 1015 w zw. z § 873 niemieckiego kodeksu cywilnego, a także z § 14 rozporządzenia Rządu Rzeszy z dnia 15 stycznia 1919 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Rzeszy, s. 72), wynika, że do powstania prawa zabudowy, o którym mowa w art. 209 u.g.n., wymagane było zawarcie umowy w formie aktu notarialnego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej. Z księgi wieczystej nr [...] wynika zaś, że właścicielem działki objętej wnioskiem, tj. działki nr [...], jest Gmina Miasta [...], a w dziale III tej księgi widnieje wpis prawa długoletniej dzierżawy do roku 2018 przedmiotowej działki wraz ze wszelkimi prawami i roszczeniami na rzecz skarżącego. W księdze wieczystej nie istnieje adnotacja o prawie zabudowy ww. działki. Brak jest również innych dokumentów potwierdzających ustanowienie tego prawa dla przedmiotowej działki. Skarżący także nie wykazał istnienia takiej umowy. Przysługujące skarżącemu prawo do działki nr [...] jest zaś prawem długoletniej dzierżawy, które zostało przez niego nabyte na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie z 29 kwietnia 1983 r., sygn. akt C 572/82 oraz prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Warszawie z 4 kwietnia 1989 r., sygn. akt IV Ns 200/89.

Burmistrz ustalił również, że na mocy umowy zawartej [...] stycznia 1928 r. pomiędzy Dyrekcją Lasów Państwowych w [...], działającą w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa a Towarzystwem [...], spółka ta wydzierżawiła od Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od [...] lutego 1928 r. do [...] lutego 2018 r. nieruchomości położone na półwyspie [...], oznaczone w treści umowy. Wydzierżawiający [...] lipca 1938 r. zezwolił na poddzierżawienie parceli oznaczonej jako działka nr [...] A. D. W aktach brak jest umowy, na mocy której Spółka Akcyjna pod firmą "[...]" Uzdrowisko na półwyspie [...], będąc na mocy umowy zawartej [...] lutego 1928 r. z Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] (reprezentującą Skarb Państwa), dzierżawcą na okres od [...] lutego 1928 r. do [...] lutego 2018 r. terenów państwowych na półwyspie [...], obejmujących około [...] h powierzchni, oznaczonych na planie zabudowy i parcelacji Uzdrowiska [...], odstąpiła prawa długoletniej dzierżawy A. D.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2015 r.

Kolegium stwierdziło, że skarżący nie może żądać przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 209 u.g.n., gdyż nie przysługuje mu prawo zabudowy do przedmiotowej działki ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium wyjaśniło, że prawo zabudowy, o którym mowa w art. 209 u.g.n., to nie prawo do zabudowania nieruchomości w rozumieniu potocznym, lecz prawo zabudowy, tj. prawo rzeczowe do nieruchomości, które przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy regulowane było przez ustawodawstwo państw zaborczych.

Na obszarze byłego zaboru pruskiego, na terenie którego leżała nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego, obowiązywał w tym zakresie niemiecki kodeks cywilny (BGB - § 1012-1017) oraz rozporządzenie rządu Rzeszy z dnia 15 stycznia 1919 r., z treści których wynika, że do powstania prawa zabudowy wymagane było zawarcie umowy w drodze aktu notarialnego i ujawnienie prawa zabudowy w księdze wieczystej (wpisanie prawa do księgi wieczystej). Te dwa wymogi formalne miały charakter konstytutywny. Dlatego też uznać należy, że skarżącemu nie przysługuje prawo zabudowy w rozumieniu przepisów niemieckiego kodeksu cywilnego oraz rozporządzenia rządu Rzeszy z dnia 15 stycznia 1919 r. Skarżącemu przysługuje jedynie prawo długoletniej dzierżawy przedmiotowej działki. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem wiążący, a skarżący nie przedstawił przeciwdowodu w postaci umowy o ustanowienie prawa zabudowy w formie aktu notarialnego.

Kolegium wskazało, że z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dziale III KW nr [...] wpisano na rzecz skarżącego prawo długoletniej dzierżawy działki do [...] lutego 2018 r. Wpis ten pozostaje w zgodzie z treścią wyroku Sądu Powiatowego w Wejherowie z 29 kwietnia 1983 r. C 517/82 ustalającego, że poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy - A. D. - przysługuje prawo długoletniej dzierżawy przedmiotowej nieruchomości do 2018 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że powód wnosił o ustalenie, że przysługuje mu prawo długoletniej dzierżawy, nie zaś prawo zabudowy w rozumieniu niemieckiego kodeksu cywilnego BGB i rozporządzenia z 1919 r.

Skarżący we wniesionej do Sądu skardze domagał się uchylenia ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...], podnosząc, że decyzje te wydane zostały poprzez niewłaściwe uznanie, że na działce oznaczonej obecnie nr [...] nie jest ustanowione prawo zabudowy.

W celu udowodnienia, że prawo takie na terenie przedmiotowej działki zostało ustalone skarżący podkreślił, iż: umowa dzierżawy z [...] lutego 1928 r. pomiędzy Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] a Towarzystwem [...] zawarta została w formie aktu notarialnego nr [...] i na jej podstawie ustanowiono prawo zabudowy. Paragraf 2, 3 i 14 tej umowy zawierał treść odpowiadającą prawu zabudowy, a w § 1 tej umowy ustalono, że poddzierżawca działki ma nałożony obowiązek zabudowy działki domem mieszkalnym. Zgodnie zaś z przepisami obowiązującego wówczas prawa tylko właściciel terenu mógł na nim ustanowić prawo zabudowy w związku z zawarciem umowy dzierżawy w formie aktu notarialnego, w którym zezwala na zabudowanie obszaru pod pewnymi warunkami. O istnieniu prawa zabudowy na danym terenie decyduje treść kontraktu zawartego przez właściciela i dzierżawcę. W myśl rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 6 marca 1930 r. w miejsce dzierżawcy terenu Towarzystwa [...] weszła Spółka Akcyjna [...]. Spółka ta przejęła wszelkie prawa i obowiązki przysługujące Towarzystwu [...], w tym ustanowione już na terenie działki nr [...] prawo zabudowy. Do podpisania umowy na poddzierżawę działki nr [...] A. D. w formie aktu notarialnego nie doszło w uwagi na wybuch wojny. W księdze wieczystej nie ujawniono treści i warunków zawartej umowy dzierżawy, gdyż prawo nie zobowiązywało do tego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 28 listopada 2016 r. skarżący podkreślił, że aktem notarialnym z [...] lutego 1928 r. nr [...] zawartym pomiędzy Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] a Towarzystwem [...] właściciel Skarb Państwa ustanowił na całym terenie, który wydzierżawił Towarzystwu (m.in. działkę obecnie oznaczoną nr [...]) prawo zabudowy poprzez zobowiązanie w § 2 i 3 dzierżawcy oraz poddzierżawców do zabudowania zajętego terenu zgodnie z zatwierdzonym terenem zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem oddalił powyższą skargę skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji dyspozycja art. 209 u.g.n. może dotyczyć tylko prawa zabudowy ustanowionego przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, gdyż prawa zabudowy powstałe po wejściu w życie tego dekretu uległy już wcześniej przekształceniu w inne prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. instytucja prawa zabudowy, jako prawa rzeczowego w rozumieniu prawa cywilnego, została wprowadzona na tereny polskie poprzez ustawodawstwo państw zaborczych. Na terenie byłego zaboru pruskiego obowiązywał w tym zakresie niemiecki kodeks cywilny (BGB - § 1012 – 1017) oraz rozporządzenie rządu Rzeszy z dnia 15 stycznia 1919 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Rzeszy, s. 72). Po przytoczeniu treści § 1012 - § 1017 niemieckiego kodeksu cywilnego oraz § 14 rozporządzenia Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie tych właśnie przepisów ocenić należy, czy na terenie działki nr [...] w [...] ustanowione zostało prawo zabudowy, o którym mowa w art. 209 u.g.n. Wynika to z dyspozycji art. XXXVII oraz art. XL ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którymi prawa rzeczowe istniejące w chwili wejścia w życie Kodeksu cywilnego pozostają w mocy, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Treść praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie Kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że z regulacji niemieckiego kodeksu cywilnego oraz rozporządzenia rządu Rzeszy z dnia 15 stycznia 1919 r. o prawie zabudowy wynika, że umowa o prawie zabudowy winna była być zawarta w formie aktu notarialnego i do jego powstania niezbędny jest wpis do księgi wieczystej. Z przedstawionych okoliczności sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby skarżącemu przysługiwało ustanowione w ten sposób prawo zabudowy. W księdze wieczystej utworzonej dla działki nr [...] brak jest wpisu prawa zabudowy. Z księgi wieczystej wynika zaś, że jej właścicielem jest Gmina Miasta [...], a w dziele III tej księgi widnieje wpis prawa długoletniej dzierżawy do 2018 r. wraz ze wszelkimi prawami i roszczeniami na rzecz skarżącego. Prawo długoletniej dzierżawy skarżący nabył od spadkobierczyni A. D. - K. D., na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1999 r. Skarżący nie przedstawił zaś przeciwdowodu na obalenie ww. domniemania. Umowa dzierżawy zawarta [...] lutego 1928 r. pomiędzy Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] – działającą w imieniu Skarbu Państwa z Towarzystwem [...], w § 2, § 3 i § 14, zawierała treści o prawie zabudowy m. in. na przedmiotowej działce, jednak, jak wynika z wyroku Sądu Powiatowego w Wejherowie z 29 kwietnia 1983 r. sygn. C 517/82, nie doszło do zwarcia jej w formie aktu notarialnego z powodu wybuchu wojny. W wyroku tym stwierdzono także, że z uwagi na powyższe prawa A. D. nie zostały ujawnione w księdze wieczystej. Z regulacji art. 209 u.g.n. wynika zaś, że w przypadku złożenia wniosku o przekształcenie właściwy organ ma obowiązek jego uwzględnienia, o ile ustali, że wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej a prawo zabudowy zostało ustanowione zgodnie z przepisami normującymi tryb jego powstania oraz nie wygasło. Oczywistym jest, że warunkiem dokonania takiego przekształcenia jest to, że prawo to musi istnieć.

Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i rozpoznanie skargi, bądź uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

art. 134 § 1., art. 135, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i 2, art. 151, art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz 718, dalej: “P.p.s.a."), poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 6-7, art. 10i, art. 80 K.p.a. oraz art. 365 K.p.c. wobec braku uznania że wyrok w sprawie cywilnej wydany przez Sąd Powiatowy w Wejherowie w 1983 r., sygn. akt C 517/82 dotyczący następstwa A. D. po Spółce "[...]" i Towarzystwie "[...]" nie wiąże w sprawie administracyjnej, i wobec uznania, iż prawo zabudowy w rozumieniu art. 209 u.g.n. na działce nr [...] w [...] nie zostało ustanowione w formie aktu notarialnego;

art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii następstwa osób uprawnionych do wieloletniej dzierżawy i praw z nią związanych wyrażonych m.in. w wyroku C 517/82, jak również kwestii ustanowienia prawa zabudowy wraz z wieloletnią dzierżawą w formie aktu notarialnego w 1928 r., oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., przejawiający się w tym, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie uwzględnił materiału dowodowego odnoszącego się ściśle do zarzutów oraz wniosków skargi i pominął część materiału dowodowego, mającego kluczowe znaczenie dla sprawy, w tym m.in. umowy z [...] lipca 1935 r. zawartą przez Spółkę "[...]", pisma Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] sierpnia 1938 r. oraz z [...] lipca 1938 r. wskazujących na taką samą sytuacje prawną A. D. jak innych poddzierżawców Spółki "[...]", co do działek z prawem zabudowy, również poprzez nierozpoznanie przez Sąd podniesionego w skardze zarzutu, odnoszącego się do ustanowienia prawa zabudowy w formie aktu notarialnego, ujawnienia w księdze wieczystej działki nr [...] prawa dzierżawy wraz z wszelkimi prawami jakie przysługiwały Spółce "[...]" w tym prawem zabudowy;

art. 145 § 1 pkt. 1 c w związku z art. 106 § 3 i 5 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c., poprzez ich nienależyte zastosowanie, polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez rozstrzygnięcia bez uwzględnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i złożonych przez stronę w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz do uznania, że ww. dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ustalenia, że prawo zabudowy w rozumieniu art. 209 u.g.n. ustalone na działce nr [...] przysługiwało Spółce "[...]", a następnie A. D. wraz z prawem wieloletniej dzierżawy do 2018 r.;

art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, dalej: “P.u.s.a."), w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym: dowodów powołanych w pkt. 3 petitum skargi oraz poprzez niedogłębne przeanalizowanie pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz powołanych na ich uzasadnienie dowodów, co spowodowało błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu;

art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez pominięcie dowodów skarżącego w postaci dokumentów powołanych w pkt. 3 petitum skargi, podczas gdy postulowane dowody pozostawały w związku z oceną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 147 § 1 P.p.s.a.;

przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa oraz, że Sąd w sposób nieuprawniony przyjął, że umowa z 1928 r. zawarta pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Dyrekcję Lasów Państwowych w [...] a Towarzystwem "[...]" ustanawiająca prawo zabudowy nie została zawarta w formie aktu notarialnego i nie ustanawiała prawa zabudowy w rozumieniu rozporządzenia rządu Rzeszy z 15 stycznia 1919 r.

art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z ewidentnym naruszeniem art. 209 u.g.n.;

10) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co wynika z ww. art. 183 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach, w których zachodzi rażące naruszenie przepisu prawnego, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a także w przypadku, w których społeczno-gospodarcze skutki naruszenia przepisu powodują, iż decyzja staje się nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a to m.in. zasady legalizmu, słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady lex retro non agit;

11) niewłaściwym zastosowaniu art. 2 Konstytucji RP i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 P.p.s.a. oraz art. 1 P.u.s.a., co doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu prawa do sprawiedliwego procesu i prawa do ochrony naruszonych praw w sytuacji, gdy prawidłowym było merytoryczne rozpoznanie wszelkich zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instnacji;

12) art. 209 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie o przekształcenie prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste jest uzależnione od dodatkowych przesłanek w postaci wpisu prawa zabudowy do księgi wieczystej oraz, że umowa z [...] lutego 1928 r. zawarta pomiędzy Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] a Towarzystwem "[...]" ustanawiająca prawo zabudowy w rozumieniu prawa zabudowy obowiązującego w byłym zaborze pruskim i następnie umowa pomiędzy Towarzystwem "[...]" a Spółką "[...]" z [...] grudnia 1928 r. nie została zawarta w formie aktu notarialnego, jak również poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, aby jedyną miarodajną przesłanką dla ustalenia istnienia czy nieistnienia prawa zabudowy może być obecna treść księgi wieczystej nr [...];

13) art. 209 u.g.n. w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze tej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty pierwszy z zarzutów naruszenia prawa procesowego, w ramach którego jako naruszone zostały wskazane m.in. przepisy, które w przedmiotowej sprawie nie znajdowały zastosowania. Dotyczy to art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a., który odnosi się do skarg na uchwałę lub akt organów samorządu terytorialnego i art. 188 P.p.s.a. wskazującego na rozstrzygnięcie, jakie może wydać Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność skargi kasacyjnej. Dodatkowo zauważyć należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne odczytanie jego prawidłowej treści. Jak się wydaje, biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, w ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie zarzuca nieuwzględnienie przez organy w rozpoznawanej sprawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie z 29 kwietnia 1983 r. w sprawie o sygn. akt C 517/82. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie orzekające w sprawie organy nie prezentowały stanowiska, że ww. wyrok nie wiąże w przedmiotowej sprawie. Treść tego rozstrzygnięcia była w toku procedowania wniosku skarżącego brana pod uwagę. Uwzględniono, co wynika wprost z treści orzeczenia, iż poprzednikowi prawnemu skarżącego przysługiwało prawo długoletniej dzierżawy do roku 2018 działki położonej w [...] o powierzchni [...] m2 przy ulicy [...] róg [...] oznaczonej dawniej nr [...], a obecnie nr [...]. Zostało również wzięte pod uwagę, na co wskazał Sąd w powyższym orzeczeniu, że nie doszło do zawarcia umowy notarialnej i prawa powoda A. D. nie zostały uwidocznione w księdze wieczystej. Organy uznały nadto, że prawo zabudowy na działce nr [...] w [...] na rzecz A. D. nie zostało ustanowione w formie aktu notarialnego, gdyż co do tej działki nie zostały przedstawione dowody potwierdzające tę okoliczność.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak też i ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji jako podstawa wydanego w sprawie wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o niezasadności naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że powołane przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie na mocy art.106 § 5 P.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy zgodnie z art.106 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., w związku z art. 233 § 1 K.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe, i to wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez Sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W sytuacji, gdy sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11, z 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13, z 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są całkowicie bezprzedmiotowe i jako takie nieskuteczne. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. nie można skutecznie kwestionować wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skoro powyższe przepisy nie regulują kwestii oceny dowodów.

Nie zachodziły również przesłanki do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) – dalej: P.u.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w pominięciu przez Sąd dowodów w postaci dokumentów wskazanych w skardze przez skarżącego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11, z 27 marca 2008 r., I OSK 471/07, z 19 września 2013 r., II OSK 533/12). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyroki NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, z 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże - skoro zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się nieskuteczny (o czym wyżej) – to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Nie doszło również do naruszenia wskazanych w ramach tego zarzutu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie został zgromadzony i poddany analizie kompletny materiał dowodowy, istotny z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie, zaś okoliczność, iż organ odmiennie niż strona skarżąca ocenił ten materiał i wyprowadził z niego odmienne niż skarżący wnioski, nie świadczy o naruszeniu powyższych przepisów.

Naruszenia art. 151 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu polegającym na jego zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 147 § 1 P.p.s.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy podkreślić, że art. 151 P.p.s.a. ma podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 pkt 1, art. 150, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na decyzję organu oraz że nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Artykuł 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przywołany przepis nie znajdował zastosowania, na co wskazano już wcześniej, albowiem kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] a nie akt prawa miejscowego lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tak z powodu jego nieprawidłowej konstrukcji, jak i niezasadności. Powyższy przepis jest stosowany przez organy, nie może zatem zostać naruszony przez sąd administracyjny. Wobec tego w ramach wytyku naruszenia tego przepisu nie można formułować zarzutów odnoszących się do oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd i poczynionych ustaleń faktycznych.

Z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że regułą jest orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, wobec czego nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenia powyższego przepisu, którego to naruszenia miał nie dostrzec Sąd I instancji.

Formułując zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skarżący kasacyjnie nie podał, jaki przepis prawa został przez organy rażąco naruszony, co uniemożliwia odniesienie się do tak określonego zarzutu. Jak już zwrócono uwagę wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania mógł zostać naruszony w sposób rażący, tym bardziej, że w toku postępowania przed Sądem I instancji tego rodzaju zarzut nie był podnoszony.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia prawa procesowego na podkreślenie zasługuje, że judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Wskazany jako naruszony w ramach tego zarzutu art. 64 Konstytucji składa się z 3 ustępów, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał który z nich został naruszony, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tak nieprecyzyjnie określonego zarzutu, tym bardziej, że również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, do którego przepisu należy odnieść omawiany zarzut. Można zatem tylko wskazać, że w sprawie nie było kwestionowane prawo długoletniej dzierżawy przysługując e skarżącemu, zaś przysługiwanie skarżącemu innych praw nie zostało w sprawie skutecznie wykazane.

Przyjęta w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzane jest prawo do sądu zakłada, że prawo do obrony sądowej następuje na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący skorzystał z przysługującej mu drogi sądowej, zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który decyzję poddaną jego kontroli zbadał pod względem zgodności z prawem, realizując prawo skarżącego do procesu. Okoliczność, iż skarżący nie aprobuje wyników kontroli sądowej nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w ramach zarzutu nr 11.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Przed odniesieniem się do tego zarzutu należy podkreślić, że w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia faktyczne, co oznacza, że ustalenia te wiążą Naczelny Sąd Administracyjny i na ich podstawie dokonano oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Dla przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na podstawie ww. przepisu muszą być spełnione dwie przesłanki: prawo to powinno zostać ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy oraz musi istnieć w chwili składania wniosku o jego przekształcenie.

Powyższy przepis dotyczy przypadków powstania prawa zabudowy przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, tj. przed 21 listopada 1945 r. Przed wejściem w życie wyżej wymienionego dekretu prawo zabudowy było prawem rzeczowym wprowadzonym na tereny polskie przez ustawodawstwo państw zaborczych, które obowiązywało do czasu wejścia w życie pierwszej polskiej jednolitej regulacji prawnej dotyczącej prawa zabudowy, która obejmowała teren całego państwa – czyli do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Do tego czasu podstawą ustanowienia prawa zabudowy były:

– na terenie byłego zaboru pruskiego – niemiecki kodeks cywilny (BGB – § 1012–1017) oraz rozporządzenie rządu Rzeszy z dnia 15 stycznia 1919 r. o prawie zabudowy;

– na obszarze byłego zaboru austriackiego – ustawa z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy;

– na obszarze byłego zaboru rosyjskiego – art. 5421–27 t. X cz. 1 Zwodu Praw.

Regulacje te utraciły moc na podstawie art. 11 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Osoby, które uzyskały prawo zabudowy ustanowione na podstawie tych przepisów, mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste.

Zgodnie z powołanym rozporządzeniem rządu Rzeszy "Grunt można obciążyć w ten sposób, że ten na czyją korzyść obciążenie następuje , przysługuje pozbywalne i dziedziczne prawo mieć budowlę na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu. Prawo zabudowy można rozciągnąć na niepotrzebną dla budowli część gruntu, o ile budowla pozostaje pod względem gospodarczym rzeczą główną. Ograniczenie prawa zabudowy do części budynku w szczególności do jednego piętra jest niedopuszczalne" (§1 ust.1). Podobny zapis znajduje się w niemieckim kodeksie cywilnym. Z ustawodawstwa niemieckiego wynika, że prawo zabudowy jest ograniczonym prawem rzeczowym, które jest zbywalne, podlega dziedziczeniu i umożliwia prawo wzniesienia i posiadania budowli na cudzej własności. Zgodnie z prawem niemieckim prawo zabudowy powstaje na skutek zawarcia umowy pomiędzy właścicielem gruntu a zabudowcą. Reguluje to przepis § 873 kodeksu cywilnego. Zgodnie z § 1017 ust. 2 tego kodeksu przepisy dotyczące nabycia własności i roszczeń z własności mają odpowiednie zastosowanie do dziedzicznego prawa budowania. W myśl § 925 kodeksu "Zgodę zbywającego i nabywcy wymagalną wedle § 873 do przeniesienia własności gruntu (powzdanie), należy oświadczyć wobec wydziału hipotecznego, przyczem obie strony muszą być równocześnie obecne. Powzdanie dokonane warunkowo lub z oznaczeniem czasu, jest bezskutecznie". Natomiast stosownie do § 14 rozporządzenia do skuteczności czynności prawnej potrzebny jest wpis do księgi wieczystej. Dodatkowo w wykazie gruntu obciążonego z urzędu zakładało się osobny wykaz księgi wieczystej zabudowy, gdzie umieszczano właściciela i każdego późniejszego nabywcę gruntu. Przy wpisie do księgi wieczystej należało powołać się na księgę wieczystą zabudowy. Przewidziana w powyższych przepisach forma ustanowienia i przeniesienia prawa zabudowy znajduje potwierdzenie w art. 82 § 1 rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o notarjacie (Dz. U. Nr 64 poz. 609), stosownie do którego umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być pod nieważnością samej umowy sporządzane w formie aktu notarjalnego. Wpis do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny.

Uwzględnienie, że prawo zabudowy jest prawem majątkowym, zbywalnym i dziedzicznym, powoduje, że z żądaniem jego przekształcenia mogą wystąpić osoby, które dysponują tym prawem w dniu zgłoszenia tego żądania, nie zaś takie, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, lecz nie legitymują się posiadaniem tego prawa w dniu złożenia żądania o przekształcenie. Biorąc pod uwagę cel ustawodawcy, jakim było stworzenie możliwości, aby we wszystkich przypadkach istnienia prawa zabudowy nastąpiło przekształcenie tego prawa w użytkowanie wieczyste, należy zakładać, że przekształcenia takiego mogą żądać także następcy osób, które uzyskały to prawo (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Lex/el., 2018).

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy przyjąć należy, że dla przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste koniecznym było wykazanie, że poprzednikowi prawnemu skarżącego, czyli A. D. przysługiwało prawo zabudowy. I wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istota rozpoznawanej sprawy polega nie na tym, czy prawo zabudowy zostało skutecznie ustanowione w umowie z 1928 r., lecz czy doszło do jego skutecznego przeniesienia na rzecz A. D. Taka okoliczność w sprawie niniejszej nie została wykazana. Nie przedłożono umowy zawartej w formie aktu notarialnego, mocą której A. D. nabyłby prawo zabudowy do działki nr [...] położonej w [...], a w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości KW nr [...] brak jest wpisu o przysługującym prawie zabudowy. Jak zasadnie wskazał organ, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis w księdze wieczystej jest dla organu administracji wiążący dopóki nie zostanie obalone domniemanie z tego wpisu wynikające. We wskazanej księdze wieczystej widnieje natomiast jedynie zapis o przysługującym skarżącemu prawie długoletniej dzierżawy. Prawo to nabył aktem notarialnym zawartym [...] listopada 1999 r. przed notariuszem H. K., Rep. A Nr [...], mocą którego K. T., spadkobierczyni po A. D., przeniosła na rzecz skarżącego prawo długoletniej dzierżawy do roku 2018 działki oznaczonej Nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], róg [...]. O przysługującym A. D. prawie długoletniej dzierżawy zaświadcza wyrok Sądu Rejonowego w Wejherowie z 29 kwietnia 1983 r., C 517/82. W wyroku tym wskazano, że A. D. zawarł ze Spółką Akcyjną "[...]" umowę dzierżawy na działkę nr [...] (obecnie nr [...]) na okres 90 lat, tj. do 2018 r. i umowa ta została zatwierdzona w 1938 r. przez Dyrekcję Lasów Państwowych w [...]. Nie doszło do zawarcia umowy notarialnej z powodu wybuchu wojny, wobec czego prawa A. D. nie zostały uwidocznione w księdze wieczystej. Bezsporne jest zatem, że na A. D. nie zostało przeniesione w formie aktu notarialnego prawo zabudowy przedmiotowej działki położonej w [...]. I wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wyrok sądu powszechnego ustalający, że A. D. przysługuje prawo długoletniej dzierżawy do roku 2018 działki położonej w [...] o powierzchni [...] m2 przy ulicy [...], w którym wskazano, że umowa dzierżawy z 1938 r. nie została zawarta w formie aktu notarialnego, nie konwaliduje braku zachowania tej formy. Nie jest zatem również istotne, że w dacie wydawania tego orzeczenia obowiązujące przepisy nie przewidywały prawa zabudowy podlegającego wpisowi do księgi wieczystej.

Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż umowa z [...] lutego 1928 r. nie została zawarta w formie aktu notarialnego, w sytuacji gdy forma zawarcia tej umowy nie była w sprawie okolicznością sporną. Jak jednak wynika z całej wypowiedzi Sądu było to w istocie stwierdzenie nieprecyzyjne. Odwołując się do wyroku Sadu Rejonowego w Wejherowie z 29 kwietnia 1983 r., C 517/82, Sąd I instancji odnosił się do umowy dzierżawy zawartej przez A. D.

Zwrócić także należy uwagę, że w § 12 umów o odstąpieniu przez Spółkę Akcyjną "[...]" prawa długoletniej dzierżawy zapisano, że "po otrzymaniu zezwolenia Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na przelanie praw na nabywcę, niniejsza umowa zamieniona będzie na umowę rejentalną na koszt nabywcy pod warunkiem dokonania przez nabywcę wszystkich wpłat wymienionych w § 2, i przyznane nabywcy prawo zabudowy będzie ujawnione w hipotece. Nabywca obowiązany jest po zawarciu aktu urzędowego do założenia na swój koszt oddzielnej księgi wieczystej dla swej parceli zgodnie z obowiązującemi w dzielnicy b. zaboru pruskiego przepisami prawa." Powyższy zapis w sposób jednoznaczny potwierdza, że dla przeniesienia prawa zabudowy, tak jak i dla jego powstania, niezbędna jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego i wpis do księgi wieczystej, który ma charakter konstytutywny. Dlatego też zawarcie w formie aktu notarialnego umowy, mocą której Towarzystwo [...] "[...]" Spółka Akcyjna przekazało, przelało i scedowało na rzecz "[...]", Uzdrowisko na półwyspie [...]u, Spółka Akcyjna umowę dzierżawy około [...] ha terenów państwowych na półwyspie [...] zawartą [...] lutego 1928 r. pomiędzy Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] i Towarzystwem "[...]" wraz ze wszelkimi prawami, przywilejami i obowiązkami, w której to umowie zawarto unormowania odpowiadające treści prawa zabudowy, nie wywołało skutków w sferze uprawnień A. D.. Dla uzyskania prawa zabudowy przez A. D. koniecznym było zawarcie umowy w formie aktu notarialnego i dokonanie wpisu ustanowionego prawa w księdze wieczystej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Powyższe stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z tezą przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 17 października 2007 r., I OSK 1452/06, zgodnie z którą dla przekształcenia prawa zabudowy, o którym mowa w art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest, aby było ono ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz aby istniało w chwili składania wniosku o przekształcenie. Wskazane w przywołanym wyroku przesłanki były w przedmiotowej sprawie rozważane przez organy i wobec oceny, że nie doszło do przeniesienia na A. D., w formie prawem przewidzianej przez niemiecki kodeks cywilny i rozporządzenie rządu Rzeszy z 1919 r., prawa zabudowy, wniosek jego następcy prawnego Sławomira Kwietnia o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego nie został uwzględniony. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 i 64 ust. 2 Konstytucji, skoro przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Mając wszystko powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.