Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1812/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust 3 i 4,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2423/13 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 2011 (słownie: dwa tysiące jedenaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2423/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. K. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 10 września 2013 r. nr PRŚ/178/2013 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

P. K. w dniu 10 maja 2012 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku deklarował pakiet rolnictwo ekologiczne o pow. 22,95 ha oraz pakiet ekstensywne trwałe użytki zielone pow. 22,96 ha. Skarżący następnie został wezwany do uzupełnienia braków formalnych, które zgodnie z wezwaniami uzupełniał i ostatecznie w dniu 27 sierpnia 2012 r. pełnomocnik strony złożył korektę wniosku wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych oraz oświadczeniem, z którego wynikało, że podtrzymuje on powierzchnię 22,95 ha tak jak we wnioskach z lat 2008-2012. Wyjaśnił, że powierzchnia ta jest całkowicie wykorzystywana w programie 2.3 i 3.1 i jest zgodna z planem działania rolnośrodowiskowego opracowanym przez doradcę. Jego zdaniem niezaliczenie powierzchni całkowitej wynikało ze złej interpretacji definicji trwałego użytku zielonego przez organ.

W dniu 20 listopada 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono czynności kontrolne. Kopię raportu z kontroli wysłano rolnikowi w dniu 31 stycznia 2013 r., który pismem z 13 lutego 2013 r. złożył zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura ARiMR (dalej: organ I instancji) przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 10.451,15 zł z tytułu: wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności); wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że Kierownik Biura ARiMR wydał decyzję przed rozpatrzeniem zastrzeżeń do protokołu i tym samym ograniczył możliwość skutecznego rozpatrzenia zastrzeżeń do raportu i uwzględnienia ich przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli zostały poddane analizie a raport został zmieniony. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należało za przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] lipca 2013 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 2.221,50 zł.

Dyrektor Oddziału ARiMR, w wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 15 lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że działki rolne: A o powierzchni 4,08 ha, D - 0,97 ha oraz G - 3,04 ha nie spełniały warunków definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w art. 2 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., dalej: rozporządzenie nr 796/2004).

Organ wyjaśnił, że działki rolne A, D, G były w momencie rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego tj. w dniu 1 marca 2008 r. włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego. Organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że powyższy przepis nieprzypadkowo akcentuje obowiązek "zachowania" trwałych użytków zielonych, co oznacza, że chodzi o grunty, które już przez okres pięciu lat lub dłużej, nie były włączane do płodozmianu w gospodarstwie, a więc o grunty, które przeznaczone były pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu.

Ponadto organ wskazał, że skarżący w zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych podał, że zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowej. Dodatkowo strona wyjaśniła, że daniele wypróżniają się wprost na powierzchnię, na której przebywają. 6 działek rolnych tworzy 3 kompleksy, każdemu z kompleksów przypisano odpowiednią ilość zwierząt, jednak każdego dnia na tej samej działce obsada może zmieniać się kilkakrotnie, a faktyczne policzenie ich jest niemożliwe, zwierzęta same sobie wybierają pastwisko, z którego w danej chwili korzystają.

Organ odnosząc się sposobu hodowli danieli wskazał, że powyższe informacje zostały uwzględnione podczas ponownej weryfikacji raportu z czynności kontrolnych. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał powołując się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 26 lutego 2009 r.), że skarżący wypasając na pastwiskach daniele przez cały rok naruszył przepisy wskazujące daty w których taki wypas jest dopuszczalny, co uzasadniało zastosowanie kodów nieprawidłowości E4 i L13 oraz przekroczył limit obsady zwierząt i obciążenia pastwiska co uzasadniało zastosowanie kodu L14. Dlatego też zasadnie wykluczono z przyznanej płatności grunty o powierzchni 8,09 ha poprzez zmniejszenie w stosunku do tych gruntów 100 % przysługującej płatności.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że skarżący w odwołaniu podał, iż nie jest prawdą, że daniele pasą się na pastwiskach przez cały czas. Zwierzęta w okresie jesienno - zimowym przebywają w swojej kwaterze zimowej na działce nr 70/1 w kompleksie B i C, w tym okresie "odpoczywa" kwatera letnia. Poza pastwiskami daniele przebywają również w lesie, który nie jest zgłoszony do dopłat, lecz wchodzi w skład kompleksów. Mając powyższe wyjaśnienia na uwadze organ uznał je za niewiarygodne, gdyż składane były w zależności od postanowień wykonawcy kontroli i organu I instancji. Kwestionowane kody pokontrolne zostały nałożone zgodnie z informacjami przekazanymi przez samego pełnomocnika strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że częściowo zasługuje ona na uwzględnienie, na skutek naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wskazał, iż spór w sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Pierwsza dotyczyła definicji trwałego użytku zielonego i wykluczenia z pomocy działek rolnych nr A,D,G o łącznej powierzchni 8,09 ha, natomiast druga dotyczyła zastosowania kodów sankcjonujących (związanych z całorocznym wypasem danieli) w szczególności w stosunku do działek rolnych nr B, C i E (kod zastosowano także do działek A, D i G).

Przechodząc do analizy sprawy i zarzutów skarżącego w zakresie pierwszego problemu tj. definicji trwałych użytków zielonych, Sąd zwrócił uwagę, że problem ten nie jest problemem nowym i był już wielokrotnie rozstrzygany przez sądy administracyjne. Jednocześnie podał, że płatność rolnośrodowiskową przewiduje rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm., dalej rozporządzenie nr 1698/2005) oraz w krajowym systemie prawnym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Odnosząc się do definicji trwałych użytków zielonych Sąd stwierdził, że nie każdy użytek zielony, tzn. nie każdy grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), ale tylko i wyłącznie taki, który nie został włączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Uznać więc należało, że użytek zielony ma charakter użytku zielonego "trwałego" jedynie wtedy, gdy przez określony przepisem czas (co najmniej pięciu lat) jest wyłączony z płodozmianu.

Mając na względzie przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowych – określone przepisami § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. – właśnie tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z treści tych uregulowań wywieść wiec trzeba było – wbrew stanowisku skargi – że użytki zielone zgłoszone do płatności muszą być trwałymi użytkami zielonymi, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009, w dacie deklarowania podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli w dacie składnia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 133/12 wyraził pogląd, który Sąd I instancji zaaprobował, że "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu."

Zdaniem Sądu ustawodawca krajowy nieprzypadkowo w § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. wskazał na obowiązek "zachowania" trwałych użytków zielonych – co potwierdza tezę, że chodzi o grunty, które już przez okres pięciu lat lub dłużej nie były włączane do płodozmianu. Odnosząc się natomiast do zarzutu po raz pierwszy podniesionego w piśmie procesowym z 18 listopada 2013 r. i wskazującego, że obecnie wykluczone grunty spełniają już definicję "trwałego użytku zielonego" to w przekonaniu Sądu był on niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do kwestii związanych z zastosowaniem kodów sankcjonujących związanych z całorocznym wypasem danieli przez skarżącego na działkach rolnych nr A, B, C, D, E, i G zauważył, że z akt administracyjnych wynikało, że w dniu 20 listopada 2012 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu. Z tej kontroli sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną natomiast z pierwotnego protokołu kontrolnego nie wynikały jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie wypasu zwierząt na pastwiskach. Dopiero na skutek złożonego zastrzeżenia do protokołu, a konkretnie jednego zdania z zastrzeżeń z 11 lutego 2013 r. cyt. "Zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowe", kontrolujący zmienili protokół pokontrolny i uznali, że z racji całorocznego wypasu danieli na pastwiskach uzasadnione jest zastosowanie kodów nieprawidłowości dla wariantu 3.1.1.

Zdaniem Sądu przyjęcie w sposób bezkrytyczny przez organ ustaleń dokonanych przez kontrolujących należało uznać za nieuzasadnione i co najmniej przedwczesne. Organy ARiMR wiedząc w jaki sposób powyższe nieprawidłowości zostały wpisane do protokołu, winny w tym zakresie przeprowadzić własne dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalne było czynienie tak poważnych ustaleń na podstawie jednego zdania wyrwanego z kontekstu i kontrolujący winni w tym konkretnym wypadku albo wezwać skarżącego do wyjaśnienia co miał on na myśli pisząc to zdanie w zastrzeżeniach, bądź też mogli przeprowadzić dodatkową kontrolę, która by ten fakt niewątpliwie ustaliła.

Reasumując zgodzono się ze skarżącym, że Dyrektor Oddziału ARiMR akceptując w takim stanie faktycznym decyzję organu I instancji naruszył art. 6, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zaakcentował że zasadnie skarżący podnosił, iż sporządzone protokoły zawierają skreślenia, bez ich omówienia, nie posiadają dat dokonywanych zmian i nie przywołują ewentualnych okoliczności w których te zmiany zostały naniesione. Rozpoznając sprawę zatem ponownie Dyrektor Oddziału ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku oraz przeprowadzi postępowanie dowodowe w sposób zapewniający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do wymienionych nieprawidłowości i sporządzi uzasadnienie decyzji w sposób umożliwiający ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). w związku z art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy;

2) art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nie zastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy dowodowej,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału, w tym wyjaśnień wnioskodawcy;

2) poprzez niepełną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji orzeczenie w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny - bez analizy pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne twierdzenie, jakoby organ I instancji naruszył przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ww. decyzja zawiera wszelkie składniki, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.;

4). art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wykazania na czym polegać ma naruszenie przepisów naruszonych przez organ, zwłaszcza art. 107 § 3 art. 6 k.c.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. podniósł jej bezzasadność oraz wniósł o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 10 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2423/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przyjął ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawdopodobnić jaki byłby inny wynik sprawy gdyby uchybienia nie popełniono. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd I instancji. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9, stwierdzając, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza pośrednio uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaakceptował ustaleń faktycznych dokonanych przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. dotyczących sposobu hodowli danieli, które znajdowały się na pastwiskach przez cały rok tj. były wypasane również poza sezonem pastwiskowym trwającym od 1 maja do dnia 15 października.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, wystarczy jedynie uznanie że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sądowi I instancji można również zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wtedy, kiedy bezzasadnie stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Uchylając decyzję ostateczną Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. tj. art. 6, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu.

Według art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Celem skutecznego stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) wskazanej ustawy: W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Pierwszy z tych przepisów nakazuje organowi administracji publicznej stanie na straży praworządności. Jest to przepis szczególny, który stanowi inaczej niż art. 6 k.p.a., który z mocy art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie ma zastosowania w sprawach przyznawania pomocy finansowej. Z tego też powodu, skoro Sąd I instancji stwierdził naruszenie zasady praworządności określonej w art. 21 ust. 2 pkt 1) ustawy, to nie mógł równocześnie stwierdzić naruszenia zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a.: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa."

Wyrażona wprost w art. 21 ust. 2 pkt 1) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zasada stania na straży praworządności oznacza obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej w sprawach przyznawania pomocy finansowej. Chodzi o praworządne stosowanie prawa regulującego procedurę podejmowania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy, strony (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jest to regulacja inna niż zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Według z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Według art. 107 § 3 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2) o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, pośród którego były również wyjaśnienia strony, która miała obowiązek je dać co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. dokonał również oceny dowodowej wyjaśnień strony. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaakceptował oceny dowodów dokonanej przez organ administracji publicznej winien był wykazać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. przez przekroczenie przez organ administracji publicznej granic swobodnej oceny dowodów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast według art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził błędną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, ponieważ na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia organ administracji publicznej się nie dopuścił, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań, co do dalszego postępowania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną decyzji ostatecznej, jak również nie dokonywał oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy, ponieważ zakwestionował ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w innym składzie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.