Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 55/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106, art. 145 par. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Leszek Kiermaszek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C., G. M., W. M., L. M., J., R. K., K. K., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2080/07 w sprawie ze skargi I. C., G. M., W. M., L. M., J., R. K., K. K., J. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2080/07 oddalił skargę I. C., G. M., W. M., L. M., J. D., R. K., K. K. i J. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania I. C., G. M., W. M., L. M., J. D., R. K., K. K. i J. J., decyzją z dnia (...) października 2007 r., nr (...) uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) października 2003 r., nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt I decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) lipca 1985 r., nr (...) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału wynoszącego 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W. D. oznaczonej jako działki nr 106/7, 108/2, 108/3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza decyzją z dnia (...) lipca 1985 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału wynoszącego 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W. D. oznaczonej jako działki nr 106/7, 108/2 i 108/3, stanowiącej własność S. Z. – nieznanego z miejsca pobytu.

W dniu 12 grudnia 2001 r. skargę I. C., G. M., W. M., L. M., J. D., R. K., K. K. i J. J. – spadkobiercy S. Z. oraz A. B., K. B. i J. G. złożyli Wojewodzie Małopolskiemu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r. oraz decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) listopada1986 r. uchylającej decyzję (...) lipca1985 r. w części dotyczącej odszkodowania, a pozostawiającej w mocy pkt I tej decyzji.

W dniu 19 lutego 2003 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dodatkowo wnieśli spadkobiercy K. M.– G. M., W. M., L. M. i J. D. We wniosku zawarte zostało dodatkowe żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Kraków Krowodrza z dnia (...) grudnia1987 r. orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie orzeczone decyzją z dnia (...) lipca1985 r.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) października 2003 r., po rozpoznaniu wniosku I. C., K. M. , J. S. , R. K. i K. K. , odmówił stwierdzenia nieważności pkt I kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, że wywłaszczenia dokonano zgodnie z wymogami zawartymi w art. 25 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 33 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego doręczenia decyzji wywłaszczeniowej osobie zmarłej organ wskazał, że ustalenie osoby właściciela nastąpiło zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy wywłaszczeniowej na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Krakowie, bowiem spadkobiercy zmarłego właściciela nie przeprowadzili postępowania spadkowego i nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej.

Od powyższej decyzji A. B. , K. B. , J. G. , R. K. , K. K. , I. C., J. J., G. M., W.M., L. M. i J. D. wnieśli odwołanie.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) lipca2004 r., nr (...) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) października2003 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1396/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca2004 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, na nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. winny być jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji, która musi spełniać przesłanki z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 754/06 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez uczestnika postępowania Stowarzyszenie W. D. w Krakowie uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisu art. 111 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania R. K. , K. K. , I. C. , J. S. , G. M. , W. M., L. M. i J. D., decyzją z dnia (...) października2007 r. ponownie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) października2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r. orzekającej o wywłaszczeniu należących do S. Z. 45/100 części nieruchomości wchodzących w skład zabytkowego zespołu W. D. oraz decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) listopada1986 r., nr (...)uchylającej tę decyzję w punktach ustalających odszkodowanie, a pozostawiającą w mocy pkt I tej decyzji wystąpili: I. C. , K. M. , J. S., R. K. , K. K. , J. G. , K. B., A. B. . Tymczasem Wojewoda Małopolski wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie oceny legalności decyzji z dnia (...) lipca1985 r. jedynie z wniosku I. C. , K. M. , J. S. , R. K. , K. K. pomijając wniosek J. G. , K. B. i A. B., jednakże uwzględniając te osoby w rozdzielniku swej decyzji. W ocenie Ministra, organ wojewódzki nie rozpatrzył zatem wszystkich wniosków, a brak uzasadnienia w tej kwestii implikuje twierdzenie o braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 77 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, brak wyjaśnienia tych okoliczności rzutuje zarazem na kwestię ustalenia stron postępowania. Wyjaśnienia przez organ wojewódzki wymaga zatem fakt prowadzenia postępowania z udziałem J. G. , K. B. i A. B. , pomimo braku w aktach stosownych dokumentów potwierdzających przymiot strony. Natomiast, jeżeli organ stwierdziłby brak legitymacji prawnej po stronie tych osób, to powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie, jednakże akta nie potwierdzają rozstrzygnięcia tej kwestii. Wobec powyższego Minister stwierdził, że decyzja została wydana, pomimo że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki dokonując oceny legalności decyzji z dnia (...) lipca1985 r. zupełnie pominął i nie wziął pod uwagę, że co do tej decyzji wydawane były późniejsze rozstrzygnięcia ingerujące w jej treść i przedmiot. Decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia (...) listopada1986 r., nr (...) orzeczono bowiem, po wznowieniu postępowania, o uchyleniu decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r., w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o pozostawieniu w mocy części decyzji dotyczącej wywłaszczenia, natomiast decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia (...) grudnia1987 r., nr (...)orzeczono o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co do których również z wniosku skarżących prowadzone jest postępowanie nadzorcze, co wynika z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) lipca2004 r., nr (...)i z dnia (...) lipca2004 r., nr (...) oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalających skargę. Minister zauważył, że Wojewoda powinien dostrzec zależność tych decyzji i właściwie się do nich odnieść, jednakże zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia, naruszając art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając na uwadze wskazane wyżej wyroki i decyzje Minister stwierdził, że Wojewoda Małopolski będzie prowadził ponownie postępowanie nadzorcze odnośnie następnych decyzji dotyczących tego samego postępowania wywłaszczeniowego obejmującego przedmiotową nieruchomość i będzie mógł wydać jedno rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny legalności wszystkich decyzji dotyczących wywłaszczenia zespołu zabytkowego Willi Decjusza. Organ odwoławczy uznał zatem, że w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz w celu ustalenia pełnego kręgu stron postępowania konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) października2007 r. R. K. , K. K. , I. C. , J. J. , G. M. , W. M. , L. M. i J. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy został wyjaśniony i nie budził wątpliwości, a jednocześnie brak jest podstaw do uzupełnienia postępowania w całości lub w znacznej części, albowiem okoliczności, których ustalenia domaga się Minister są ujawnione w aktach sprawy i jedyną kwestią jest ich ocena i ewentualna kwalifikacja prawna, nie jest natomiast konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu faktycznego. Ponadto okoliczności, które zdaniem Ministra miały by być w sprawie wyjaśnione w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie pozostają w żadnym istotnym związku z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie bo dotyczą innych decyzji administracyjnych niż ta, której stwierdzenie nieważności jest przedmiotem oceny; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r. o wywłaszczeniu udziału stanowiącego 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W. D. oznaczonej jako działki nr 106/7, 108/2, 108/3, jako zawierającej wady kwalifikowane uzasadniające usunięcie jej z obrotu prawnego, które to wady stanowią oczywiste i niewątpliwe przesłanki do stwierdzenia nieważności, a mianowicie: a) istnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającej na rażącym i oczywistym naruszeniu prawa obowiązującego w chwili wydania decyzji, albowiem; decyzja została skierowana do adresata, który w chwili wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji już nie żył, a organ o tym fakcie niewątpliwie wiedział, a mimo to potraktował zmarłego jak osobę żyjącą, gdy tymczasem przepisy zarówno ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. jaki i k.p.a. wymagały, aby wywłaszczonym podmiotem był właściciel (aktualny) oraz aby decyzja o wywłaszczeniu była skierowana do podmiotu – adresata będącego tymże właścicielem wywłaszczanej nieruchomości w chwili jej wydania. Ponadto organ pominął fakt, że osoba zmarła jako nieposiadająca zdolności prawnej nie może być podmiotem żadnych praw, nie może być więc stroną postępowania i w konsekwencji nie może być pozbawiona żadnych praw – w tym prawa własności – poprzez ich odjęcie w drodze wywłaszczenia albowiem prawa te, od chwili otwarcia spadku wskutek jej śmierci przysługują komu innemu. Świadome opieranie rozstrzygnięcia na fakcie nierzeczywistym i nieistniejącym w sytuacji, gdy organowi znany jest prawdziwy stan rzeczy naruszało zatem zasady postępowania i wyrażaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej; b) istnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającej na wydaniu decyzji niewykonalnej, której to niewykonalność ma charakter trwały albowiem wydanie decyzji pozbawiającej prawa własności osobę niemającą już w chwili wywłaszczenia zdolności prawnej powoduje, iż jest to decyzja trwale niewykonalna albowiem nie można odjąć nieistniejącemu podmiotowi prawa, którego on nie posiada i nigdy już posiadać nie będzie; c) istnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającej na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organów, skoro kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję wydał Zastępca Kierownika Wydziału w Urzędzie Dzielnicowym, będący według ówczesnych przepisów organem administracji państwowej o właściwości szczególnej, natomiast w sprawach wywłaszczeń, według ustawy z 1958 r. organami właściwymi były, co do zasady, naczelnik powiatu (dzielnicy) lub wojewoda – organy administracji ogólnej, natomiast w sprawie niniejszego wywłaszczenia – z uwagi na wartość szacunkową wywłaszczanej nieruchomości – organem właściwym był wojewoda (prezydent miasta). Z samej decyzji ani z akt sprawy nie wynika ponadto upoważnienie Zastępcy Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicowego do wydawania tego rodzaju decyzji; 3) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie związania organu oceną prawną wyrażoną przez sąd rozpoznający skargę albowiem Minister całkowicie zignorował ocenę prawną okoliczności niniejszej sprawy wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA//Wa 1396/04 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 754/06; 4) naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 31 k.p.c. o dopuszczeniu Stowarzyszenia W. D. w Krakowie do udziału w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym w charakterze strony postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2007 r.

Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) października2007 r. naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; 2) zastosowanie przez Sąd w toku rozpoznawania niniejszej sprawy art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zastosowanie przewidzianych tą ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do pozostałych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, albowiem jest to celowe ze względu na zasadę ekonomiki postępowania i niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w szczególności stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 3) dołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy sądowoadministracyjnej zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. I SA/Wa 1396/04, w celu wykazania: treści uzasadnienia tego wyroku oraz uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 754/06, a także figurujących w tych aktach: a) dowodów z dokumentów, a mianowicie zaświadczenia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w Krakowie z dnia 1 września 2004 r. stwierdzającego, że A. B. jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) oraz kserokopii Teczki Personalnej A. B. , a w szczególności "Notatki służbowej" dnia z (...) lutego 1985 r. sporządzonej na podstawie informacji Tajnego Współpracownika ps. "A." oraz pisma Zastępcy Szefa Dzielnicowego Urzędu Spraw Wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa ppłk. mgra J. N. z dnia 19 lutego 1985 r., jako dowodu, że wywłaszczenie Zespołu Parkowo-Pałacowego "W. D." było prowadzone pod nadzorem Służby Bezpieczeństwa PRL; 4) dopuszczenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów (kserokopii), tj. orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z (...) stycznia 1968 r., nr (...) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oraz postanowienia Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia (...) kwietnia 1985 r., nr (...), na okoliczność wiedzy organu wywłaszczeniowego o śmierci wywłaszczanego S. Z. i dopuszczenia się przez ten organ świadomego poświadczenia nieprawdy, co do okoliczności mającej znaczenie prawne przez orzeczenie w decyzji z (...) lipca1985 r. wywłaszczenia nieznanego z miejsca pobytu S. Z. i przyznanie mu odszkodowania, a więc tym samym uznanie go w tym dokumencie za osobę żyjącą; 5) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1396/04 wskazał, iż organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien w uzasadnieniu swej decyzji jednoznacznie wskazać przyczyny podjęcia takiego rozstrzygnięcia, aby decyzja ta odpowiadała standardom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem kwestia istnienia podstaw do zastosowania przez Ministra Budownictwa przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji o uchyleniu decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) października2003 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności pkt I decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny zasadności stanowiska zajętego przez Ministra Budownictwa w zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne twierdzenie organu odwoławczego, co do tego, że powodem zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. winna być kwestia zgromadzenia dowodów celem wyjaśnienia okoliczności dotyczących statusu prawnego J. G. , K. B. i A. B. . Z akt sprawy wynika bowiem, że według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej Kw nr 2259 nieruchomość oznaczona jako działki nr 106/7, 108/2 i 108/3 stanowiła współwłasność: A. B. w 30/100 części, J. G. i M. G. na prawach wspólności ustawowej w 25/100 części i S. Z. w 45/100 części. W dniu 12 lipca 1985 r. A. B. oraz K. B. i J. G. (spadkobiercy po J. i M. G.) sprzedali swoje udziały w przedmiotowej nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (akt notarialny z dnia 12 lipca 1985 r. Rep. (...)). Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza decyzją z dnia (...) lipca1985 r., nr (...) orzekł natomiast o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału wynoszącego 45/100 części przedmiotowej nieruchomości przypadającej S Z. Obecnie grunt oznaczony jako działki nr 106/7, 108/2 i 108/3 stanowi własność Gminy Kraków na mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia (...) listopada 1991 r., nr (...), a jego użytkownikiem w zakresie części działki nr 106/7 jest Stowarzyszenie W. D. w Krakowie (odpis z księgi wieczystej Kw nr (...) z dnia (...) marca 2003 r., akt notarialny z dnia 30 marca 2001 r., Rep. (...)).

Z przedstawionego wyżej stanu prawnego wynika, że J. G. , K. B. i A. B. od dnia 12 lipca 1985 r. nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do gruntu oznaczonego jako działki nr: 106/7, 108/2 i 108/3. Osoby te nie są stronami postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, skoro nie były podmiotami wywłaszczonymi ani spadkobiercami S. Z. , a także obecnie nie legitymują się w stosunku do przedmiotu wywłaszczenia żadnym tytułem prawnorzeczowym. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż brak związku przedmiotu sprawy ze sferą prawną J. G. , K. B. i A. B. skutkuje tym, że Wojewoda orzekł w sprawie stwierdzenia nieważności tylko na wniosek spadkobierców S. Z. – I. C. , K. M. , J. S. , R. K. i K. K. , co wynika jednoznacznie z treści decyzji. Inną zupełnie kwestią jest zaś to, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku J. G. , K. B. i A. B. . Okoliczność ta miała by jednak znaczenie w sprawie dotyczącej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku tych ostatnich w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r.

Odnosząc się do przedstawionego w skardze stanowiska skarżących co do braku zastrzeżeń sądów administracyjnych na temat statusu J. G. , K. B. i A. B. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z uzasadnień powołanych w skardze orzeczeń nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiły wiążącą w niniejszej sprawie – na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego tychże osób. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1396/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca2004 r., nr BO.5.3/813-0-2578/03 z przyczyn formalnych, z uwagi na istotne naruszenie przez organ przepisu 138 § 2 k.p.a., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 754/06 rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. D., tj. zarzutu naruszenia przez Sąd administracyjny pierwszej instancji przepisu art. 111 w związku z art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra Budownictwa, w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał za zasadne wydanie decyzji kasacyjnej, celem wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności związanych z istnieniem wydanych decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) listopada1986 r. uchylającej decyzję z dnia (...) lipca1985 r., w części dotyczącej odszkodowania, a pozostawiającej w mocy pkt I tej decyzji oraz decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) grudnia1987 r. orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie orzeczone decyzją z dnia (...) lipca1985 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rację mają skarżący twierdząc, że do oceny nieważności trzech powołanych wyżej decyzji ma znaczenie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania każdego z tych rozstrzygnięć. Organ nadzoru nie mógł jednak pominąć tego, że decyzja wywłaszczeniowa z 1985 r. została w 1986 r. uchylona w części dotyczącej odszkodowania (pkt II i III tej decyzji), a także tego, że w 1987 r. wydano rozstrzygnięcie merytoryczne o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie. Skutkiem prawnym decyzji wydanych po 1985 r. było bowiem to, że decyzja wywłaszczeniowa nie istniała w kształcie obowiązującym w dacie jej wydania. Kwestia oceny zaistniałego stanu rzeczy nie pozostaje bez znaczenia dla przedmiotu postępowania nadzorczego, a zatem musiała być wzięta pod uwagę przez organ nadzoru orzekający w pierwszej instancji, zwłaszcza, że wniosek o stwierdzenie nieważności spadkobierców S. Z. dotyczył całości decyzji z dnia (...) lipca1985 r., a ze spraw o sygn. akt I SA/Wa 1393/04 i I SA/Wa 1394/04 wynika, że decyzje kasacyjne Ministra Infrastruktury dotyczące spraw o stwierdzenie nieważności decyzji z 1987 r. i 1986 r. stały się ostateczne. Sąd pierwszej instancji zauważył, że – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. – strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania, ale tej samej co do przedmiotu sprawy. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał za dopuszczalne uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia jednego postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich trzech decyzji wydanych w tej samej (z punktu widzenia przepisów prawa materialnego) sprawie i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. Skoncentrowanie postępowania w jednym miejscu i czasie pozwoli bowiem organowi pierwszej instancji na ocenę wzajemnych zależności istniejących pomiędzy decyzjami z lat 1985, 1986 i 1987 i ich wpływu na ocenę legalności każdej z tych decyzji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1396/04 nie przedstawił oceny prawnej bądź wytycznych, z których wynikał by zakaz ponownego wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji organ odwoławczy, uwzględniając ocenę prawną i wytyczne Sądu był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o powyższy przepis. Powody zajętego w sprawie przez Ministra stanowiska podlegały natomiast badaniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zastosowanie w sprawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji zauważył, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie przepisów prawa procesowego. Wobec tego nie był on uprawniony do orzekania w oparciu o przepis art. 135.

Jeżeli zaś chodzi o wskazywane przez skarżących naruszenia art. 28 w związku z art. 31 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia W. D. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarzut ten nie mógł być podstawą do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) października2007 r., jako że kwestia ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nadzorczym nie mogła też świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji, w kontekście przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 2 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli – I. C. , G. M. , W. M. , L. M., J. D., R. K. , K. K. oraz J. J. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowany poniżej: p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), cytowany poniżej: k.p.a., przez ich błędne zastosowanie, oddalenie skargi i w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a i nieuchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) października2007 r. nr (...) w sytuacji, gdy zachodziły dostateczne podstawy do uchylenia tej decyzji ze względu na naruszenie przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem wiążącej Sąd oraz organ oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt: I SA/Wa 1396/04;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom wymienionego przepisu przez, brak należytego przedstawienia zakresu przedmiotowego decyzji Ministra Budownictwa w zestawieniu z decyzją I instancji, przez brak należytej oceny zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także zamieszczenie niezgodnych z prawem i logiką wskazań co do dalszego postępowania;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niedostrzeżenie istotnych uchybień decyzji Ministra Budownictwa w odniesieniu do zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej;

5) art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2, 5, 1 k.p.a. i art. 4 oraz 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – przez ich niezastosowanie oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – przez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym utrzymanie w obiegu prawnym decyzji administracyjnej wywłaszczeniowej z (...) lipca1985 r. (pkt I decyzji) wydanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza w Krakowie, nr (...), wydanej z rażącym naruszeniem prawa administracyjnego materialnego i procesowego z jednoczesnym spełnieniem znamion przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumencie przez funkcjonariusza publicznego z art. 266 § 1 Kodeksu karnego z 1969 r. oraz art. 271 Kodeksu karnego z 1997 r., co jednocześnie narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 2 Konstytucji R.P.;

6) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów wnioskowanych w skardze;

7) naruszenie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1–3 k.p.a. oraz art. 33 § 1 p.p.s.a. i art. 33 § 2 p.p.s.a., a także – naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – przez nierozpoznanie zarzutu skargi dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia W. D. w charakterze strony pomimo braku interesu prawnego po stronie tego Stowarzyszenia lub przez dopuszczenie de facto do udziału w postępowaniu sadowoadministracyjnym Stowarzyszenia W. D. w charakterze uczestnika na prawach strony, pomimo że wynik postępowania nie dotyczy interesu prawnego tej organizacji ani też sprawa nie mieści się w zakresie jego statutowej działalności.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, iż dokonał błędnej oceny legalności decyzji Ministra, akceptując rozszerzającą wykładnię treści art. 138 § 2 k.p.a. dokonaną w tej decyzji. W niniejszej sprawie nie zachodziła bowiem żadna potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w znacznej części, ani tym bardziej w całości. Żaden ze wskazanych w uzasadnieniu decyzji Ministra powodów uchylenia decyzji nie daje do tego dostatecznych podstaw.

Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, dotyczącą "konieczności przeprowadzenia jednego postępowania nadzorczego w stosunku do trzech związanych ze sobą decyzji wydanych w tej samej sprawie wywłaszczeniowej i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia" (Uzasadnienie, s. 11). W opinii skarżącego stanowisko to jest błędne i niezgodne z prawem, gdyż oparte zostało na błędnych przesłankach.

Skarżący wskazał, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął w swych rozważaniach pod uwagę tego, że decyzja z 1985 r. (przedmiot sprawy) istnieje w obrocie prawnym wyłącznie tylko w zakresie pkt I swego rozstrzygnięcia. Jest to w jego ocenie punkt najważniejszy, gdyż to w nim orzeczono wywłaszczenie udziału należącego do S. Z. . Okoliczność ta została wyjaśniona przez organ I instancji, którego decyzja z (...) października2003 r. wyraźnie jako przedmiot rozstrzygnięcia wymienia punkt 1 decyzji z (...) lipca1985 r. Dla oceny ważności tej decyzji, w kształcie w jakim istnieje ona niezmiennie do dziś w obrocie prawnym, znaczenie może mieć wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji, to jest na dzień (...) lipca1985 r. Z tej przyczyny dla oceny tej ważności nie może mieć żadnego znaczenia ani fakt wznowienia postępowania, co nastąpiło w 1986 r. i czego skutkiem było uchylenie decyzją z (...) listopada1986 r. jedynie punktów II i III decyzji z (...) lipca1985 r. ani inne związane z tym okoliczności, jak to, że we wznowionym postępowaniu brał udział kurator spadku po Stanisławie Zapocie, a potem jego spadkobiercy.

Strona skarżąca wskazała, że decyzja z (...) lipca1985 r. była decyzją nieważną w chwili jej wydania, albowiem wywłaszczała osobę nieżyjącą – S. Z. , o której zgonie organ wydający tę decyzję miał pełną świadomość i mimo to dokonał poświadczenia nieprawdy w urzędowym dokumencie, a więc przestępstwa, w postaci oznaczenia w tej osoby jako "nieznanej z miejsca pobytu" czyli żyjącej i której przyznał odszkodowanie (pkt II decyzji). Nieważna decyzja nie może samoczynnie przerodzić się w decyzję ważną ani też nie może stać się ważną przez sam fakt wznowienia postępowania, skoro nie doprowadziło ono do całkowitego jej wyeliminowania z obrotu prawnego – wszak nawet po wznowionym postępowaniu pozostawiono decyzję z (...) lipca1985 r. w mocy w części zasadniczej, a okoliczności czy nie była ona dotknięta ciężkimi wadami kwalifikującymi wtedy (tj. w 1986 r. w toku wznowienia) w ogóle nie rozważano. Skarżący podniósł, iż przeciwny pogląd, który implicite wyraża Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, jest sprzeczny z przepisami prawa i logiką. We wznowionym postępowaniu uprzednio wydana decyzja winna być ona uchylona w całości i zastąpiona w całości nową decyzją. Tym bardziej jeśli jest ona wadliwa. Tak się jednak w przedmiotowej sprawie nie stało. Decyzję z (...) lipca1985 r. zastąpiono jedynie w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu przez uchylenie jej punktów II i III. Zostało to w sprawie dostatecznie wyjaśnione i wynika z akt sprawy. Nie ma żadnej konieczności prowadzenia w tym zakresie żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Sąd pierwszej instancji nie wziął tego pod uwagę, że postępowanie wyjaśniające to w istocie postępowanie dowodowe. Ani Minister, ani Sąd nie wskazali jakie nowe dowody miałyby być w sprawie przeprowadzone, które byłyby konieczne dla wyjaśnienia sprawy wadliwości decyzji z (...) lipca1985 r. (pkt I).

Skarżący uznał, iż w toku postępowania nie wskazano żadnego powodu, dla którego ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego lub dowodowego – nawet gdyby takie okoliczności rzeczywiście istniały – musiałoby być dokonane przez organ I instancji w trybie przekazania sprawy, który to tryb ma być instytucją procesową o wyjątkowym charakterze. Zasadą jest bowiem w takiej sytuacji uzupełnianie ewentualnych braków postępowania dowodowego przez organ II instancji, a jedynie wyjątkowo gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części – jak to wyraźnie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. – dopuszczane jest przekazanie sprawy. W ocenie skarżącego należy przy tym pamiętać, iż sprawa toczy się już od wielu lat i była rozpatrywana wielokrotnie przez różne instancje. Zatem obowiązkiem organu II instancji jest zajęcie w tej kwestii stanowiska co do meritum sprawy, a nie doprowadzanie do sytuacji gdy sprawa bez celu krąży między instancjami administracyjnymi bez zajmowania stanowiska co do meritum. Jest to konieczne także dlatego, by następnie otworzyć możliwość weryfikacji prawidłowości stanowiska organu – co do meritum – przez sąd administracyjny jako organ kontrolujący prawidłowość stosowania prawa przez organy administracji.

Wskazania prowadzenia jednego postępowania i wydania przez organ I instancji jednego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny legalności trzech decyzji dotyczących wywłaszczenia zabytkowego zespołu W. D., to okoliczność wyłącznie proceduralna, a więc nie faktyczna. Tego rodzaju okoliczność nie może w jego ocenie stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Nie znajduje to bowiem żadnego oparcia w przepisie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący podniósł, iż zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji wskazując jako przesłankę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia rzekomą konieczność łącznego rozpoznania sprawy nieważności trzech decyzji, a to z (...) lipca1985 r., z (...) listopada1986 r. i z (...) grudnia1987 r. reprezentują pogląd wyraźnie sprzeczny z art. 156 k.p.a., a mianowicie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dla oceny przesłanek nieważności każdej z tych decyzji można przyjąć inny moment czasowy niż data wydania danej decyzji. Stanowisko, że ważność z punktu widzenia prawa czyli legalność decyzji z (...) lipca1985 r. należy oceniać wraz z pozostałymi dwoma decyzjami późniejszymi, zdaniem skarżącego zakłada, że jest dopuszczalne w naszym prawie ocenianie legalności aktu administracyjnego w innym czasie niż został on wydany czyli tym samym, że upływ czasu może prowadzić do sanacji bezprawnej decyzji. Skarżący podniósł, że stanowisko to obraża w sposób oczywisty konstytucyjną zasadę praworządności. Pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z treścią art. 156 § 1 k.p.a., który nakazuje badać legalność decyzji na czas jej wydania, a nie w żadnym innymi. Dlatego nie ma żadnego znaczenia to, że organ wywłaszczeniowy wydal później 2 decyzje o odszkodowaniu. Decyzja z (...) lipca1985 r. w swym zasadniczym punkcie pozostała w mocy i stanowiła następnie podstawę do nabycia własności najpierw przez Skarb Państwa a następnie Gminę Kraków.

Uznanie za prawidłową decyzję Ministra, podczas gdy wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów k.p.a., w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., stanowi jego zdaniem naruszenie przepisów postępowania w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zwrócił uwagę, iż prowadzenie jakiegokolwiek dalszego postępowania w stosunku do decyzji z (...) listopada1986 r. i z (...) grudnia1987 r. nie pozostaje w żadnym faktycznym ani logicznym związku z oceną poprawności decyzji z (...) lipca1985 r. Po pierwsze z tego powodu, iż ocena okoliczności czysto faktycznych czy związków logicznych przyczynowo skutkowych takich jak wpływ jednych decyzji na inne decyzje nie wymaga posługiwania się instrumentem badawczym typu "prowadzenia postępowania" lub "uchylenie decyzji". Prowadzenie postępowania w trybach nadzwyczajnych służy weryfikowaniu prawidłowości decyzji a nie mierzeniu ich oddziaływania na inne decyzje. Analizy wpływu jednej decyzji na inną dokonać należy za pomocą analizy faktów oraz reguł logicznego rozumowania i ta ocena była dostępna tak organowi jak sądowi I instancji kiedy rozpoznawał sprawę.

Skarżący podniósł, iż jeśli w świetle oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 21 grudnia 2005 r. uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania z powodu potrzeby prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do 3 decyzji i wyjaśniania związanych z nimi okoliczności stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., to zajęcie w wyroku z 17 września 2008 r. stanowiska całkowicie przeciwnego narusza wym. art. 153 w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji uznania za bezpodstawny nowego wskazanego przez Ministra w decyzji z (...) października2007 r. powodu uchylenia decyzji Wojewody w postaci potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania i jednocześnie respektując stanowisko zawarte w wyroku z 21 grudnia 2005 r. odnośnie 2 wskazanego przez Ministra powodu uchylenia, zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji winien w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. skargę uwzględnić i uchylić decyzję Ministra.

Skarżący zwrócił uwagę ponadto, iż w wyroku WSA z 21 grudnia 2005 r. zawarte były także wskazania co do dalszego postępowania w postaci wyrażonego w niej przekonania Sądu, co do wydania przez Ministra decyzji reformatoryjnej. Dlatego też za nieuprawnioną należy jego zdaniem uznać konstatację WSA w zaskarżonym obecnie wyroku z 2008 r., że w wyroku z 21 grudnia 2005 r. nie przedstawiono oceny prawnej bądź wytycznych, z których wynikałby zakaz ponownego wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zaskarżonym wyroku zdaniem skarżącego nastąpiło przez wadliwe jego uzasadnienie, nieodpowiadające wymogom wymienionego przepisu przez brak należytego przedstawienia zakresu przedmiotowego decyzji Ministra Budownictwa w zestawieniu z decyzją I instancji, przez brak należytej oceny zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także zamieszczenie niezgodnych z prawem i logiką wskazań co do dalszego postępowania.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody Małopolskiego z (...) października2003 r. jest punkt I decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków Krowodrza z dnia (...) lipca1985 r. Fakt ten został zatajony w decyzji Ministra z (...) października2007 r., gdzie mowa jest o decyzji wywłaszczeniowej z (...) lipca1985 r. w całości. W swej decyzji Minister zamieścił fałszywy w istocie zarzut w stosunku do organu I instancji, że "zupełnie pominął i nie wyjaśnił okoliczności, iż co do tej decyzji wydawane były późniejsze rozstrzygnięcia ingerujące w jej treść i przedmiot". W związku z powyższym skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż oceniając decyzję Ministra, powtórzył bezkrytycznie i w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem ten sam zarzut nie zwracając uwagi na to, że decyzja Wojewody w swym rozstrzygnięciu obejmowała jedynie pkt I pierwotnej decyzji. Tymczasem to właśnie już Wojewoda ustalenie to poczynił i w konsekwencji podjął adekwatne do niego rozstrzygnięcie. W tej sytuacji wywody Sądu, prowadzące do aprobaty decyzji kasacyjnej Ministra z powodu konieczności przeprowadzenia jednego postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich trzech decyzji, są w ocenie skarżącego nieuzasadnione.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie rozważył wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu naruszenia przez Ministra art. 156 k.p.a. przez uznanie za przesłankę przekazania sprawy do ponownego rozpoznania rzekomą konieczność łącznego rozpoznania sprawy nieważności trzech decyzji z 1985, 1986 i 1987 r. Prezentowany w uzasadnieniu decyzji Ministra (s. 4) i w wyroku Sądu pierwszej instancji (s. 11) pogląd, iż trzy różne postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do trzech różnych decyzji można zakończyć jednym rozstrzygnięciem jest sprzeczny z obowiązującym prawem, albowiem jak powyżej wspomniano postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zmierzać do "załatwienia" sprawy pierwotnej co do meritum, ale służy weryfikacji decyzji już istniejących. Zatem każda z decyzji winna być odmiennym przedmiotem postępowania i winna być oceniana osobno.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez niedostrzeżenie uchybień decyzji Ministra Budownictwa w odniesieniu do zakresu przedmiotowego jej rozstrzygnięcia oraz ustaleń faktycznych. W decyzji Ministra w sposób nieprawidłowy opisano zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia decyzji Wojewody z (...) października2003 r. Jak wynika z wyraźnego brzmienia decyzji Wojewody zakres ten obejmował wyłącznie pkt I decyzji wywłaszczeniowej z (...) lipca1985 r. Zdaniem skarżącego w żadnym razie nie chodziło tutaj o pozostałe dwa punkty, które zostały uchylone po wznowieniu postępowania decyzją z 1986 r. Tymczasem Minister Budownictwa w swej decyzji uznał, że decyzja Wojewody dotyczy całości decyzji wywłaszczeniowej i na tej fałszywej konstatacji zbudował całą argumentację, mającą uzasadnić uchylenie decyzji Wojewody z przyczyn wyłącznie proceduralnych. W opinii skarżącego jest oczywiste, że w tym zakresie, decyzja Ministra narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., z których wynika bezwzględny obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą przedstawiania istotnych dla sprawy faktów. Uchybienia tego nie dostrzegł w ogóle Sąd I instancji, który w uzasadnieniu wyroku powtórzył wskazaną powyżej konstatację Ministra, a następnie oparł na tym argumentację uzasadniającą oddalenie skargi.

Skarżący podniósł, że w ustaleniach w zaskarżonym wyroku doszło też do pominięcia istotnego faktu, że decyzja wywłaszczeniowa z (...) lipca1985 r. została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu nieuprawnionego w świetle art. 34 ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48). Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a także zapisu figurującego w samej decyzji z (...) lipca1985 r. postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Krakowa IV. Ponieważ chodziło o obiekt nieruchomy wpisany do rejestru zabytków, wymieniony podmiot nie był do tego uprawniony, gdyż uprawnienie to zgodnie z art. 34 wym. ustawy z 1962 r. w brzmieniu obowiązującym w 1985 r. posiadał jedynie wojewódzki konserwator zabytków. Postępowanie wywłaszczeniowe było tym samym wszczęte z naruszeniem wyraźnego przepisu ustawy. Okoliczność ta nie została ujawniona ani w decyzji Ministra, ani też w wyroku WSA. Pominięcie to ma doniosłe znaczenie w ocenie legalności decyzji Ministra i narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszonymi przez Ministra przepisami k.p.a. (art. 7 i 107 § 1 i 3). W całokształcie okoliczności naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest jedynie decyzja kasacyjna Ministra, wydana na podstawie prawa procesowego, natomiast strona merytoryczna nie należy do zakresu tej sprawy, gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji i nie może orzekać merytorycznie. W jego ocenie w ten sposób, w obrocie prawnym niezmiennie do dziś w siódmym roku od wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozostaje w mocy i funkcjonuje decyzja administracyjna wywłaszczeniowa z (...) lipca1985 r. w zakresie objętym pkt I tej decyzji, wydana przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza w Krakowie, nr (...), wydana z rażącym naruszeniem prawa administracyjnego materialnego i procesowego z jednoczesnym spełnieniem znamion przestępstwa fałszerstwa dokumentu z art. 266 § 1 Kodeksu karnego z 1969 r. oraz art. 271 Kodeksu karnego z 1997 r. Kwestionowana decyzja z (...) lipca1985 r., która odejmuje prawo własności osoby nieżyjącej, o której stwierdza się w niej expressis verbis, że jest "nie znana z miejsca pobytu", narusza ponadto wyraźnie przepisy ustawy wywłaszczeniowej ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), gdyż przedmiotowe orzeczenie wywłaszczyło czyli odjęło prawo własności S. Z., który w chwili wywłaszczenia nie miał prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie żył. Ponadto w przedmiotowej sprawie w toku postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu przedmiotu kwestionowanej decyzji to jest 45/100 nieruchomości nie dopełniono obowiązku z art. 6 ust. 1 wystąpienia do właścicieli tego udziału o dobrowolne odstąpienie. Nie prowadzono bowiem przed wywłaszczeniem rokowań z właścicielem wywłaszczonego udziału to jest ze S. Z., bo było to ze względu na jego śmierć niemożliwe ani z jego spadkobiercami.

Skarżący stwierdził, iż za nieuzasadnione należy uznać oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze jako niemających znaczenia dla niniejszej sprawy. Wnioski te dotyczyły dowodów z dokumentów i dotyczyły okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy w odniesieniu do kwestii podstawowej, jaką jest sprawa wadliwości decyzji wywłaszczeniowej. W szczególności wnioskowane w skardze dowody w postaci dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej dowodzą tego, że wywłaszczenie Zespołu Parkowo-Pałacowego W. D. było nadzorowane przez Służbę Bezpieczeństwa PRL, co pozwala na zrozumienie, dlaczego wywłaszczenia dokonano z tak oczywistym naruszeniem prawa i pokrzywdzeniem właścicieli. Z kolei dokumenty w postaci Orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z (...) stycznia 1968 r. nr (...) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, oraz postanowienia Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza w Krakowie z dnia (...) kwietnia 1985 r., nr (...)dowodzą ponad wszelką wątpliwość wiedzy organu wywłaszczeniowego o śmierci S. Z. , a tym samym dowodzą popełnienia czynu umyślnego poświadczenia nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne przez określenie w decyzji wywłaszczeniowej z (...) lipca1985 r. S. Z. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu, czyli osoby żyjącej. Dowody te wskazują jednoznacznie na to, że organ wywłaszczeniowy wydając decyzję z (...) lipca1985 r. dopuścił się czynu wypełniającego znamiona przestępstwa fałszowania dokumentu z art. 266 Kodeksu karnego z 1969 r. Potraktowanie ich za dokumenty bez znaczenia jest w opinii skarżącego nie na miejscu i narusza art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podniósł, iż rezygnując, wbrew obowiązkom z art. 141 § 4 p.p.s.a., z rozważenia kwestii udziału w sprawie Stowarzyszenia Willa Decjusza, Sąd pierwszej instancji zaaprobował tym samym postanowienie Ministra z 9 sierpnia 2008 r. o dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału w sprawie w charakterze strony, pomimo że jest ono sprzeczne z art. 28 k.p.a. ze względu na brak interesu prawnego po stronie tego Stowarzyszenia. Brak tego interesu wykazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym prawomocnym wyroku z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/04. W konsekwencji więc także w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzedzającym wydanie wyroku z 17 września 2008 r. Stowarzyszenie W. D. występowało jako uczestnik na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Tymczasem w sytuacji braku interesu prawnego po stronie tego Stowarzyszenia tego rodzaju uczestnictwo jest zdaniem skarżącego bezpodstawne i tym samym nastąpiło naruszenie wymienionego przepisu postępowania. Ponadto uznając Stowarzyszenie W. D. za stronę postępowania, Minister skierował swoją decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi w ocenie skarżącego przyczynę nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie dokonując tej oceny WSA, naruszył art. 141 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są tylko częściowo usprawiedliwione co w rezultacie nie mogło doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku, bowiem wyrok ten odpowiada prawu.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły dostateczne podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego z powodu naruszenia przez ten organ w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5 k.p.a. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Minister Budownictwa w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z (...) października2007 r. stwierdził, że Wojewoda Małopolski dokonując oceny legalności decyzji z dnia (...) lipca1985 r. zupełnie pominął i nie wyjaśnił okoliczności, że co do tej decyzji wydawane były późniejsze rozstrzygnięcia ingerujące w jej treść i przedmiot. Należy w tej sytuacji zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że konieczne jest przeprowadzenie jednego postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich trzech decyzji wydanych w tej samej sprawie. Postępowanie to musi być więc przeprowadzone ponownie w znacznej części, co jak najbardziej wypełnia przesłankę wskazaną w art. 183 § 2 k.p.a. i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Dodać w tym miejscu należy, że trudno przy tego rodzaju decyzji, w tej konkretnej sprawie mówić o naruszeniu art. 156 k.p.a. bowiem organ odwoławczy nie przesądzał o wadach decyzji, skutkujących jej nieważnością. Za konieczne należy równocześnie uznać, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej i zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji orzekanie o wadach decyzji z (...) lipca1985 r. poprzez przeprowadzenie jednego postępowania nadzorczego, w stosunku do tej decyzji i decyzji ją zmieniających. Wszystko to prowadzi do wniosku, że niezasadne są zarzuty zarówno naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5 k.p.a. jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Niezależnie bowiem od wcześniejszych wywodów należy wskazać, że Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy a oceniana decyzja organu drugiej instancji spełnia wymagania określone w art. 107 k.p.a.

Za nieusprawiedliwione uznać także należy zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a.

Co do postępowania dowodowego, które może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić sąd, to warto przypomnieć, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające i jest ograniczone do dowodów z dokumentów. Z brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika ponadto, że postępowanie to musi być spowodowane koniecznością wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie może spowodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioski dowodowe zgłoszone w skardze do WSA nie zmierzały do wyjaśnienia istotnych okoliczności natomiast ich uwzględnienie mogłoby przedłużyć nadmiernie tok postępowania.

Uzasadnienia wyroków w sprawach I SA/Wa 1396/04 oraz I OSK 754/06, o których załączenie wnosił skarżący, były załączone do akt sprawy i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku były znane Sądowi I instancji. Dokumenty świadczące o prowadzeniu procesu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod nadzorem Służby Bezpieczeństwa PRL i status pokrzywdzonego, jaki uzyskał A. B. nie maja znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem istotne jest tylko ustalenie czy decyzja ta dotknięta jest wadą wskazaną w ustawie powodującą jej nieważność.

Podobnie nikt nie neguje ustaleń dotyczących faktu, że decyzja z dnia (...) lipca1985 r. skierowana została do osoby zmarłej i przeprowadzenie dodatkowych dowodów na tę okoliczność było zbyteczne.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. to nie jest prawdziwe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej gdzie wyrażono pogląd, iż brak interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia W. D. do występowania w niniejszej sprawie wykazał WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. w spr. I SA/Wa 1396/04.

Sąd w ww. uzasadnieniu nie odniósł się bowiem do kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu a ponadto jak trafnie wywodził Sąd I instancji kwestia ta nie istotnego znaczenia dla wyniku postępowania.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki przy wydawaniu wyroku pominął wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 21 grudnia 2005 r. w spr. I SA/Wa 1396/04 przez co naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Nieuprawnione jest przekonanie skarżącego kasacyjnie, że we wskazanym wyżej uzasadnieniu wyrażono pogląd, iż rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu kolejnych decyzji zmieniających decyzję badaną jest sprzeczne z art. 138 § 2 k.p.a. Poglądu takiego nie wyrażono i Sąd odwoławczy w tym zakresie, jak wcześniej już wskazano uznaje stanowisko Sądu I instancji za słuszne. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., który uprawnia sąd wojewódzki do wydania orzeczenia nie tylko w stosunku do decyzji zaskarżonej ale w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem badania legalności w postępowaniu przed Sądem I instancji była jednak decyzja kasacyjna organu odwoławczego, usuwająca z obrotu prawnego dotkniętą wadami decyzję organu I instancji. Orzekanie przez Sąd w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. było z tych, a nie przedstawionych w uzasadnieniu wyroku powodów zbyteczne.

Za trafny natomiast uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zwłaszcza w części dotyczącej nierozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Wskazana wyżej norma stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza do zarzutu skierowania decyzji do osoby zmarłej czy wydania decyzji przez niewłaściwy organ. Trzeba wyraźnie przy tym wskazać, że wyrażenie w tym zakresie opinii prawnej przez Sąd administracyjny w żadnym wypadku nie wkracza w kompetencje merytoryczne i orzecznicze organów administracji. Wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w związku z rozpoznawaną sprawą wytycza kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu.

W niniejszej sprawie nawiązując do zarzutów zawartych zarówno w skardze do WSA jak i skardze kasacyjnej warto tylko przypomnieć (i winien to odnosząc się do zarzutów skargi uczynić Sąd wojewódzki), że w doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym decyzja wydana w stosunku do osoby zmarłej obarczona jest wadą nieważności albowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (skoro zmarła), była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność miała charakter trwały (por. wyrok z 11 marca 2008 r. I OSK 1959/06, z 14 listopada 2001 r. I SA 2462/99, z 21 sierpnia 2008 r. II OSK 952/07, z 30 września 2009 r. I OSK 1429/08).

Wskazane wcześniej naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło jednak skutkować uchyleniem wyroku ponieważ wyrok ten pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.