Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 420/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 73 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 596/17 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od ""A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 596/17 (dalej wyrok II SA/Wa 596/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2016 r. znak "A" (dalej postanowienie z [...] grudnia 2016 r.) w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2016 r. znak [...] o odmowie umożliwienia "A" Sp. z o.o. (dalej Spółka bądź skarżąca) przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że 26 października 2016 r. do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Ministerstwo), wpłynął wniosek pełnomocnika Spółki (dalej pełnomocnik) z 24 października 2016 r. o udostępnienie akt postępowania w drodze dostępu do informacji publicznej. Przedmiotem ww. wniosku pełnomocnik uczyniła "ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej". W treści ww. wniosku pełnomocnik zawarła żądanie alternatywne w postaci "udostępnienia [Spółce] akt przedmiotowej sprawy (...), z uwagi na fakt, że w przedmiotowym postępowaniu [Spółce] winno przysługiwać prawo strony toczącego się postępowania na podstawie art. 28 [Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej kpa]".

Ostatecznym postanowieniem z [...] listopada 2016 r., Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził niedopuszczalność wniosku Spółki "o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej". W konsekwencji konieczne było rozpatrzenie żądania alternatywnego zawartego we wniosku z 24 października 2016 r., tj. "udostępnienia [Spółce] akt przedmiotowej sprawy". Po przeanalizowaniu ww. wniosku Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] listopada 2016 r. odmówił Spółce przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

W przewidzianym terminie pełnomocnik Spółki złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.

Minister po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie i treści złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazł podstaw prawnych, które pozwoliłyby na uchylenie zaskarżonego postanowienia. "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek kopii lub odpisów" (art. 73 § 1 [zd. 1] kpa). "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" (art. 28 kpa). Organ wyjaśnił, że zgodnie z panującym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem, stroną postępowania administracyjnego można być tylko w sprawie, do której mają zastosowanie przepisy kpa, tj. w sprawie, w której organ administracji może wydać decyzję administracyjną ([J. Borkowski w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011, s. 193; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX, pkt 7). Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 11.4.1991 r. III ARN 13/91 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.4.2007 r. I OSK 755/06.

Organ uznał, że z uprawnień określonych w art. 73 § 1 kpa może skorzystać wyłącznie strona postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie przepisów kpa. Organ przytoczył treść art. 1 i 2 kpa, a następnie podniósł, że analiza tych przepisów pozwala wywieść, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do spraw toczących się przed organami lub innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne zgodnie z przepisami prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

W przedmiotowej sprawie pełnomocnik Spółki żądała udostępnienia akt sprawy dotyczącej postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach procedury dialogu i koncyliacji w oparciu o postanowienia decyzji A1. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Spółki zwróciła uwagę, że "wniosek zawarty w piśmie z dnia "26" [winno być "24"] października 2016 r. wnioskodawca złożył tylko na wypadek gdyby organ uznał, że jest to postępowanie, które toczy się w oparciu o (...) decyzję A1". W ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawie nie ma zastosowania decyzja A1. Odnosząc się do tego twierdzenia organ wyjaśnił, że wszelka dotychczasowa wymiana korespondencji między polskimi i niemieckimi instytucjami i władzami właściwymi odbywała się w oparciu o postanowienia decyzji A1. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że jedyną sprawą prowadzoną obecnie przez Ministerstwo, która dotyczy Spółki, toczy się w oparciu o postanowienia i zgodnie z procedurą przyjętą w decyzji A1.

Procedura dialogu i koncyliacji jest procedurą pojednawczą, ustanowioną przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (dalej Komisja Administracyjna) na mocy art. 72 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.4.2004, s. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm., dalej rozporządzenie 883/2004), zgodnie z którym Komisja Administracyjna odpowiada za rozpatrywanie wszelkich spraw administracyjnych lub dotyczących wykładni, wynikających z przepisów ww. rozporządzenia i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, s. 1, z późn. zm., dalej rozporządzenie 987/2009). Celem tej procedury jest wypracowanie między zainteresowanymi instytucjami porozumienia w zakresie interpretacji przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Procedura dialogu i koncyliacji jest procedurą, która realizuje zobowiązania nałożone na instytucje państw członkowskich w art. 76 ust. 3, ust. 4 akapit drugi i ust. 6 rozporządzenia 883/2004: obowiązek współpracy między właściwymi władzami i instytucjami państw członkowskich w celu zapewnienia właściwego wykonania rozporządzeń.

Organ uznał, że postępowanie w ramach procedury dialogu i koncyliacji nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 1 ani art. 2 kpa, a tym samym do ww. procedury nie mają zastosowania przepisy Kodeksu. W konsekwencji Spółka nie może zostać również uznana za stronę postępowania w ramach procedury dialogu i koncyliacji w rozumieniu art. 28 kpa. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania również art. 73 § 1 kpa, a zatem nie jest możliwe udostępnienie Spółce wglądu w akta sprawy dotyczącej postępowania w ramach procedury dialogu i koncyliacji, o której mowa w decyzji A1.

Procedura dialogu i koncyliacji ma charakter pojednawczy, a stronami postępowania w ramach tej procedury, zgodnie z punktem 7 preambuły decyzji A1, są zainteresowane instytucje lub władze. Procedura ta dotyczy spraw, w przypadku których istnieje rozbieżność opinii instytucji państw członkowskich, co do interpretacji przepisów z zakresu unijnej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika, że odmowa wydania formularzy A1 lub też ich wycofanie następuje w drodze decyzji organu rentowego oraz że decyzja ta zapada w oparciu o przepisy kpa, organ podkreślił, że co do zasady, zarówno opinie prezentowane przez instytucje państw członkowskich, jak również opinia Komisji Administracyjnej w sprawie rozpatrywanej w procedurze dialogu i koncyliacji, nie ma charakteru rozstrzygającego w danej sprawie. W przypadku rozbieżności opinii instytucji państw członkowskich Komisja Administracyjna może podjąć decyzję o skierowaniu sprawy do Komisji Pojednawczej. Celem działania Komisji Pojednawczej jest funkcja doradcza względem Komisji Administracyjnej. Cel ten realizowany jest przez wydanie opinii prawnej, która nie rozstrzyga sprawy i nie jest wiążąca dla instytucji państw członkowskich. Oznacza to, że dopiero przyjęcie przez Komisję Administracyjną opinii w danej sprawie, może stanowić dla instytucji właściwej np. wydającej dokument A1 przesłankę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie wycofania dokumentu A1. Dopiero w takim postępowaniu administracyjnym stroną postępowania byłby podmiot, któremu wydano kwestionowany dokument A1.

Odnosząc się do zarzutu, że "również w samej decyzji A1 wskazano w pkt. 3", że "niniejsza decyzja jest stosowana bez uszczerbku dla procedur administracyjnych mających zastosowanie na mocy przepisów krajowych zainteresowanych państw członkowskich" organ wyjaśnił, że przepis ten stanowi, że trwająca procedura dialogu i koncyliacji nie stanowi przeszkody dla wszczęcia przez instytucje właściwe odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących przedmiotu powyższej procedury.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że procedura dialogu i koncyliacji nie prowadzi do żadnego wiążącego rozstrzygnięcia, które mogłoby naruszyć prawa podmiotowe spółki, a dopiero po jej zakończeniu możliwe jest ewentualne wszczęcie przez instytucję wydającą dokument A1 odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wycofania tego dokumentu, od którego będzie przysługiwało odwołanie do sądu. Mając na względzie te okoliczności, Minister nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek naruszenia wynikających w ww. przepisów Konstytucji zasad: demokratycznego państwa prawnego, bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji ani równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

"A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając postanowieniu z [...] grudnia 2016 r. naruszenie przepisów:

1. postępowania - art. 1 i 2 kpa w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016 r., poz. 963; dalej usus bądź ustawa systemowa) przez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że przepisy kpa mają zastosowanie do spraw toczących się wyłącznie przed organami lub innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne zgodnie z przepisami prawa Rzeczpospolitej Polskiej podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest oczywiste, że sprawa której dotyczy postanowienie jest sprawą administracyjną w rozumieniu kpa i biorą w niej udział na prawach strony co najmniej dwa podmioty wykonujące zadania publiczne na podstawie przepisów obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej - co miało istotny wpływ na treść postanowienia bowiem spowodowało niezastosowanie przepisów kpa i pozbawiało skarżącą jej podstawowych uprawnień (w szczególności spowodowało niezastosowanie art. 28 kpa);

2. postępowania tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej kpa bądź Kodeks) oraz norm zawartych w decyzji Komisji Administracyjnej nr A1 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie ustanowienia procedury dialogu i koncyliacji w zakresie ważności dokumentów, określenia ustawodawstwa właściwego oraz udzielania świadczeń na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (dalej decyzja A1) w zw. z art. 72 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 200, 7.6.2004, pl) przez niezasadne zastosowanie tego aktu w przedmiotowej sprawie zarówno z uwagi na jego normatywny charakter, jak i brak spełnienia faktycznych przesłanek do jego zastosowania - co ma istotny wpływ na wydanie Postanowienia bowiem w oparciu o decyzję A1 uznano, że skarżąca nie jest stroną toczącego się postępowania ([...]) w sprawie oddelegowania pracowników "A" Sp. z o.o. i nie przysługuje jej prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii oraz odpisów;

3. prawa materialnego - 28 kpa przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie o którego wgląd do akt wnosiła skarżąca jest postępowaniem, które dotyczy interesu prawnego i obowiązku skarżącej.

W przypadku uznania przez Sąd, że postanowienie mogło być oparte o normy zawarte w decyzji A1 tj. że organ działał na podstawie przepisów prawa i nie został naruszony art. 6 kpa zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów:

4. postępowania - pkt 3 Preambuły decyzji A1 i zniweczenie celu postępowania prowadzonego w oparciu o decyzję A1 a polegającego na obowiązku dostarczenia lub wymiany wszelkich informacji koniecznych do stwierdzenia oraz określenia praw i obowiązków zainteresowanej osoby przez odmowę możliwości wglądu do akt sprawy skarżącej, która jest głównym podmiotem posiadającym właściwe informacje w prowadzonym w oparciu o decyzję A1 postępowaniu i której obowiązków i interesów dotyczy niewątpliwie to postępowanie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prowadzi do odebrania skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

5. postępowania - pkt 10 decyzji A1 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie uregulowane w decyzji nie prowadzi do żadnego władczego rozstrzygnięcia podczas gdy przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że ostatnim etapem postępowania może być wycofanie w drodze decyzji formularza PD A1, a wszczęcie procedury dialogu i koncyliacji w oparciu o decyzję A1 ma kapitalny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu rentowego, który może w drodze decyzji wycofać na skutek poczynionych ustaleń formularze A1 otrzymane uprzednio przez skarżącą i stwierdzenie, że skarżącej będą przysługiwały jakiekolwiek prawa dopiero po zakończeniu procedury dialogu i koncyliacji, co czyni jej prawo do obrony zupełnie iluzorycznym;

6. postępowania tj. art. 1, art. 2, art. 5 kpa, pkt 3 decyzji A1, art. 123 usus przez przyjęcie, że przepisy kpa nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z pominięciem tej okoliczności, że decyzja A1 wprost wskazuje, że jej przepisy nie naruszają krajowych procedur administracyjnych, a przepisy usus wyraźnie nakazują stosowanie kpa w zakresie nieuregulowanym przez tę ustawę co miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziło skarżącą do pozbawienia podstawowych uprawnień, które przysługują jej na podstawie przepisów kpa;

7. prawa materialnego - 28 kpa przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie o którego wgląd do akt wnosiła skarżąca jest postępowaniem, które dotyczy interesu prawnego i obowiązku skarżącej co jednoznacznie wynika z pkt 3 preambuły decyzji A1 - co ma istotny wpływ na wydanie postanowienia i doprowadziło organ do konstatacji, że skarżącej nie przysługuje wgląd w akta prowadzonego postępowania;

8. prawa materialnego - art. 42 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przez ich całkowite zignorowanie w sytuacji gdy przepisy te mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy bowiem statuują prawo obywateli Unii Europejskiej do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy na co składa się m.in. dostęp do akt sprawy oraz prawo wglądu do dokumentów.

Wskazując na powyższe wniosła o: uchylenie postanowienia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2016 r.; na podstawie art. 135 ppsa poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2016 r. znak [...]; zasądzenie od Ministra kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2016 r. nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia incydentalna tj. dopuszczalności dostępu skarżącej do akt sprawy dotyczącej postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie decyzji Komisji Administracyjnej nr A1.

Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 kpa). Nie ma wątpliwości, że obowiązek udostępniania przez organ administracji publicznej akt sprawy dotyczy wyłącznie akt zawierających materiały zgromadzone w postępowaniu w określonej sprawie administracyjnej. Dotyczy więc akt konkretnej sprawy administracyjnej, w której jako konkretny podmiot uczestniczy strona żądająca udostępnienia jej akt. Minister słusznie wywiódł, że z uprawnień wynikających z art. 73 § 1 kpa korzystać może wyłącznie strona postępowania administracyjnego. Status strony tego postępowania może przysługiwać jedynie w sprawie do której mają zastosowanie przepisy kpa, a więc w sprawie, w której organ administracji publicznej uprawniony jest do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej i tym samym kształtowania sytuacji prawnej podmiotu przez zastosowanie normy prawa.

Według art. 1 Kodeks postępowania administracyjnego [w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia] normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

Kodeks postępowania administracyjnego normuje nadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 2 kpa). Minister słusznie ocenił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do spraw prowadzonych przez organy lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne zgodnie z przepisami prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro organ administracji publicznej prowadzi aktualnie jedynie akta sprawy dotyczącej procedury ustanowionej przez Komisję Administracyjną w decyzji A1, na co wskazuje zdaniem organu wszelka dotychczasowa wymiana korespondencji między polskimi i niemieckimi instytucjami i władzami właściwymi, należy za prawidłowe uznać stanowisko organu, że do będącej w toku procedury nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 73 § 1 kpa upoważniające organ do udostępnienia podmiotowi ubiegającemu się o dostęp do akt wglądu do zgromadzonych materiałów, gdyż nie jest stroną postępowania administracyjnego. Prowadzone postępowanie nie dotyczy sprawy, w której właściwy organ administracji publicznej wyda władcze rozstrzygnięcie dotyczące indywidualnej i konkretnej sytuacji tego podmiotu.

Zastosowanie przez organ art. 73 § 1 kpa do rozstrzygnięcia incydentalnej sprawy o udostępnienie akt, związane było z koniecznością oceny spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie i nie miało wpływu na przyznanie charakteru postępowania administracyjnego procedurze prowadzonej w trybie decyzji A1. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości stanowiska organu ma twierdzenie zawarte w skardze, że prowadzone postępowanie nie powinno być kwalifikowane jako prowadzone w oparciu o procedurę określoną w decyzji A1, bowiem zdaniem skarżącej nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyjęcie tej procedury. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega jedynie legalność postanowienia rozstrzygającego incydentalną kwestię dostępu do akt prowadzonego przez organ postępowania, nie zaś kwestia prawidłowości uruchomienia procedury pojednawczej, która bezspornie jest w toku.

Zgodnie z pkt 6 decyzji A1 inicjatywa wszczęcia pierwszego etapu procedury dialogu należy do instytucji występującej do instytucji wezwanej o niezbędne wyjaśnienia dotyczące jej decyzji, ewentualnie o wycofanie lub orzeczenie nieważności danego dokumentu lub o dokonanie przeglądu lub unieważnienie jej decyzji. Tego rodzaju wymiana korespondencji i stanowisk niewątpliwie inicjuje procedurę przyjętą w decyzji A1.

Procedura ta jest procedurą pojednawczą, wprowadzoną przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego na podstawie art. 72 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z 30.4.2004, s.1, z późn. zm.).

Procedura dialogu i koncyliacji o takim właśnie charakterze dotyczy spraw, w których istnieje rozbieżność opinii instytucji państw członkowskich co do interpretacji przepisów z zakresu unijnej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jej stronami są wyłącznie zainteresowane instytucje lub władze (pkt 7 preambuły).

W sprawie analizowanej w tym trybie nie dochodzi do wydania wiążącego w danej sprawie rozstrzygnięcia, a do prezentacji opinii instytucji państw członkowskich, Komisji Administracyjnej, a niekiedy Komisji Pojednawczej. Wydana w rezultacie prowadzonej procedury opinia prawna ani nie rozstrzyga sprawy, ani nie jest wiążąca dla instytucji państw członkowskich, jednak może stanowić przesłankę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego np. w sprawie wycofania lub unieważnienia dokumentu. Stroną takiego postępowania byłby podmiot wskazany w art. 28 kpa. Dopiero decyzja wydana w tej sprawie przez organ rozstrzygałaby w sposób wiążący i władczy indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, którego udział w tym postępowaniu administracyjnym realizowany byłby także przez swobodny dostęp do akt sprawy. To, że dokonane w toku procedury pojednawczej ustalenia przez zainteresowane instytucje i władze mogą mieć wpływ na wszczęcie po jej zakończeniu postępowania administracyjnego jak też, że uczestnikiem procedury pojednawczej jest organ administracji publicznej (w tym przypadku Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej), nie stanowi wystarczającej przesłanki do odpowiedniego stosowania art. 1 kpa. Rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy następuje dopiero w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Zawarte w pkt 3 i 4 preambuły decyzji A1 klauzule, wbrew twierdzeniu skargi nie wskazują na możliwość stosowania przepisów kpa do tej procedury. Użyte w pkt 3 decyzji A1 sformułowanie "bez uszczerbku dla procedur administracyjnych mających zastosowanie na mocy przepisów krajowych zainteresowanych państw członkowskich" wskazuje, że procedura ta pełni funkcję uzupełniającą, niewykluczającą prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego przez właściwą instytucję państwa członkowskiego. W pkt 4 decyzji doprecyzowano kiedy procedura dialogu i koncyliacji zostaje zawieszona ze względu na toczące się postępowanie administracyjne, które może mieć wpływ na kształtowanie się stanowisk w toku procedury pojednawczej.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony zarzut naruszenia art. 42 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, gdyż przepis ten wskazuje na uprawnienie do dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, nie zaś na uprawnienie do dostępu do materiałów znajdujących się w dyspozycji odpowiednich instytucji państw członkowskich Unii.

Wglądu do innych materiałów niż akta konkretnej sprawy administracyjnej można żądać nie w ramach uprawnienia przysługującego stronie postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 kpa, lecz na podstawie przepisów szczególnych, które takie uprawnienie przyznają.

Sąd I instancji uznał, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które znalazły zastosowanie do rozstrzygnięcia incydentalnej sprawy o dostęp do akt. Wyłącznie w tym rozstrzyganym zakresie sprawa ta jest sprawą administracyjną. Podstawą prawną wydanego w sprawie postanowienia były przepisy kpa, a nie jak niesłusznie wskazuje skarżąca przepisy decyzji A1. Nie mogło dojść do naruszenia art. 28 kpa, gdyż sprawa do której materiałów skarżąca próbowała uzyskać dostęp nie była sprawą administracyjną, w której organ wydawałby rozstrzygnięcie mające wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie zmienia tej oceny treść przywołanych przez stronę skarżącą pkt 3 preambuły decyzji A1 i pkt 10 tego aktu, których naruszenie niesłusznie zarzucono. Żaden ze wskazanych przepisów nie zakłada bezpośredniego udziału ani zainteresowanych osób, ani tym bardziej ich pracodawców w prowadzonym postępowaniu pojednawczym.

Skargę kasacyjną wniosła "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. J.T., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 596/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 75 ppsa przez niedoręczenie skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę wniesionej przez Ministra przed wydaniem zaskarżonego wyroku, co uniemożliwiło Spółce ustosunkowanie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, podczas gdy Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu; stanowiło to pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw, co w konsekwencji - zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa - skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji;

2. art. 1, 2 i art. 180 kpa w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016 r., poz. 963) przez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że przepisy kpa mają zastosowanie do spraw toczących się wyłącznie przed organami lub innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne zgodnie z przepisami prawa Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest oczywiste, że sprawa której dotyczy postanowienie z [...] listopada 2016 r. jest sprawą administracyjną w rozumieniu kpa i biorą w niej udział - na prawach strony - co najmniej dwa podmioty wykonujące zadania publiczne na podstawie przepisów obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało niezastosowanie przepisów kpa i pozbawienie skarżącej jej podstawowych uprawnień, w szczególności spowodowało niezastosowanie art. 28 kpa, a w konsekwencji odmówiono jej prawa wglądu w akta;

3. art. 6 kpa przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ prowadzi procedurę dialogu i koncyliacji na podstawie decyzji Komisji Administracyjnej nr A1 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie ustanowienia procedury dialogu i koncyliacji w zakresie ważności dokumentów, określenia ustawodawstwa właściwego oraz udzielania świadczeń na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., podczas gdy zarówno z uwagi na normatywny charakter decyzji A1, jak i niespełnienie faktycznych przesłanek do jej zastosowania nie może stanowić ona podstawy prawnej do działania organu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało odmowę zastosowania przepisów kpa i uznanie, że na podstawie decyzji A1 skarżącej nie przysługuje status strony, a w konsekwencji nie ma możliwości wglądu w akta sprawy;

4. art. 28 w zw. z art. 73 § 1 kpa przez niezastosowanie art. 28 kpa i przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez organ, a w konsekwencji nie jest uprawniony do wglądu w akta tego postępowania, podczas gdy nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie o którego wgląd do akt wnosiła skarżąca jest postępowaniem, które dotyczy interesu prawnego i obowiązku Spółki, co powoduje, że skarżącej - jako stronie postępowania administracyjnego - bezsprzecznie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy.

Na wypadek uznania, że decyzja A1 znajduje zastosowanie do stanu faktycznego objętego niniejszą skargą kasacyjną, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, w wyniku pominięcia naruszeń przepisów decyzji A1 oraz przepisów kpa, jakich dopuścił się organ:

5. punktu 3 i 4 preambuły oraz ust. 10 decyzji A1 przez ich niezastosowanie oraz punktu 7 preambuły przez jego błędną wykładnię i odmówienie Spółce w zaskarżonym wyroku statusu strony oraz przyjęcie, że stronami procedury dialogu i koncyliacji są wyłącznie zainteresowane instytucje lub władze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z przywołanych postanowień decyzji A1 wynika jednoznacznie uczestnictwo – w postępowaniach prowadzonych na jej podstawie – także innych podmiotów aniżeli instytucje i władze członkowskie, które to uczestnictwo winno mieć aktywny charakter, gdyż tylko w ten sposób możliwa jest realizacja celu zakładanego przez decyzję A1, a polegającego na zapewnieniu skutecznego funkcjonowania przepisów wspólnotowych dotyczących koordynacji krajowych systemów zabezpieczenia społecznego i obejmującego wymianę informacji pomiędzy władzami i instytucjami oraz osobami indywidualnymi, a tym samym skarżąca, która jest głównym podmiotem posiadającym informacje niezbędne do prowadzenia postępowania w oparciu o decyzję A1 i której obowiązków oraz interesów to postępowanie niewątpliwie dotyczy, winna zostać uznana za stronę tego postępowania;

6. ust. 3 decyzji A1 przez jego błędną wykładnię i uznanie w zaskarżonym wyroku, że z przywołanego postanowienia wynika jedynie możliwość prowadzenia - przez właściwą instytucję państwa członkowskiego - odrębnego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż istotą tego postanowienia pozostaje możliwość stosowania przepisów krajowych - w przypadku Polski przepisów kpa - do postępowań prowadzonych na podstawie decyzji A1, a w konsekwencji naruszenie art. 1, 2 i 180 kpa w zw. z art. 123 usus przez przyjęcie, że przepisy kpa nie mają zastosowania w stanie faktycznym objętym niniejszą skargą kasacyjną, podczas gdy decyzja A1 wprost wskazuje, że jej przepisy nie naruszają krajowych procedur administracyjnych, a przepisy ustawy systemowej i art. 180 kpa wyraźnie nakazują stosowanie kpa w zakresie spraw dotyczących ubezpieczeń społecznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło skarżącą do pozbawienia jej podstawowych uprawnień, które przysługują jej na podstawie przepisów kpa, w tym w szczególności art. 28 w zw. z art. 73 § 1 kpa przez przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przed organem, a w konsekwencji nie jest uprawniona do wglądu w akta tego postępowania, podczas gdy nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie, o którego wgląd do akt wnosiła skarżąca jest postępowaniem, które dotyczy interesu prawnego i obowiązku Spółki, co powoduje, że skarżącej - jako stronie postępowania administracyjnego - bezsprzecznie przysługuje prawo wglądu do akt;

7. ust. 6 i 10 decyzji A1 w zw. z art. 5 ust. 2 rozporządzenia 967/2009 przez ich niezastosowanie i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że toku procedury dialogu i koncyliacji nie dochodzi do wydania wiążącego w danej sprawie rozstrzygnięcia, a wyłącznie do prezentacji opinii, które mogą stanowić jedynie przesłankę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego i dopiero w tym postępowaniu skarżącej jako stronie przysługiwałoby prawo swobodnego dostępu do akt sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z ust. 6 i 10 decyzji A1 w zw. z art. 5 ust. 2 rozporządzenia 967/2009 jednoznacznie wynika, że już w pierwszym etapie procedury dialogu może zostać wydana decyzja, która w sposób wiążący i władczy rozstrzyga sprawę indywidualnego podmiotu i która podlega zaskarżeniu w sposób przewidziany w ustawodawstwie krajowym, to jest w stanie faktycznym, którego dotyczy niniejsza skarga kasacyjna - na zasadach określonych w kpa. Tym samym należy przyjąć, że w toku całej procedury [dialogu] i koncyliacji znajdują zastosowanie przepisy kpa, a skarżąca - jako strona tego postępowania - winna mieć możliwość wykonywania uprawnień przewidzianych w kpa, w tym wykonywania prawa do wglądu w akta sprawy, na każdym etapie tej procedury, a więc także poprzedzającym wydanie decyzji, gdyż umożliwienie mu wykonywania jakichkolwiek uprawnień dopiero po wydaniu decyzji, czyni jego prawo do obrony iluzorycznym.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby WSA w Warszawie nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi; zasadzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych (k. 69-92, 93-125 akt sądowych).

Pismem z 22 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej nadesłała tłumaczenie przysięgłe Komisji Pojednawczej wydane w sprawie CB-4/15, opinię rzecznika generalnego w sprawie C-359/16 i kserokopię pisma WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. Pełnomocnik ustosunkowała się również do niektórych twierdzeń podniesionych w skardze kasacyjnej (k. 136-139, 140-181 akt sądowych).

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 183-184 akt sądowych).

Pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska stron na rozprawie dnia 10 października 2019 r. (k. 198 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Autorka skargi kasacyjnej nietrafnie podnosi, że w sprawie mogła zajść nieważność postępowania ze względu na pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedziono pismem z 27 stycznia 2017 r. za pośrednictwem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Minister wniósł odpowiedź na skargę pismem z 21 lutego 2017 r. Zarządzeniem z 12 września 2017 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa. Dnia 13 września 2017 r. zapadł wyrok w sprawie IV SA/Wa 596/17. Wraz z odpisem sentencji wyroku doręczono pełnomocnikowi skarżącego odpis odpowiedzi na skargę (k. 1-16, 17-32, 33-35, 38-40-42, 44 akt sądowych).

Strona ma prawo wykorzystywać wszelkie instytucje procesowe w celu dochodzenia swoich praw. W szczególności może zainicjować postępowanie sądowe oraz brać w nim czynny udział. Skarżąca zainicjowała niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne wywodząc skargę. Wobec spełnienia przesłanek z art. 119 pkt 3 ppsa, Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 120 ppsa). Ustawa nie przewiduje możliwości udziału strony w posiedzeniu niejawnym, przeto nie istniał obowiązek jej zawiadomienia o terminie posiedzenia. Bez znaczenia dla sprawy było tym samym niepoinformowanie pełnomocnika o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego przez Sąd. Strona nie została pozbawiona możności obrony swych praw przez brak doręczenia odpowiedzi na skargę przed wydaniem wyroku. W każdej chwili stronie mogły zostać udostępnione akta sprawy (art. 12a § 2 ppsa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zm. poz. 1136 i 1370).

Judykatura wskazuje, że nieważność postępowania wskutek pozbawienia strony możności obrony swych praw zachodzi wówczas, gdy strona, wbrew swej woli, została faktycznie pozbawiona możności działania. Ten przejaw nieważności występuje wówczas, gdy na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej strona nie mogła brać i rzeczywiście nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części (pogląd ten jest podzielany zarówno przez sądy administracyjne - postanowienie NSA z 18.5.2018 r. I FSK 1544/17; wyrok NSA z 17.5.2018 r. II GSK 20/18, cbosa; jak i przez Sąd Najwyższy - postanowienie SN z 26.1.2012 r. I UK 272/11, Lex 1215416). Aprobuje go także doktryna (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 497-499, uw. 23-25). Brak doręczenia pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi na skargę, która nie zawierała nowych okoliczności, które miały wpływ na wynik sprawy, a które byłyby zarazem nieznane pełnomocnikowi i samej skarżącej (k. 33-35 akt sądowych), przed wydaniem wyroku na posiedzeniu niejawnym, nie skutkowała tym, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części.

Odpowiednie działania dla doręczenia odpowiedzi na skargi przed wydaniem wyroków w sprawach rozpatrywanych w trybie uproszczonym, zostały już wdrożone (świadczy o tym pismo Zastępcy Przewodniczącej Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2017 r., k. 156-157 akt sądowych). Mimo owego błędu proceduralnego, nie zaszła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. W sprawie nie zaszły też inne przesłanki nieważności postępowania.

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 75 ppsa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Skarżąca koncentruje swój zarzut na braku doręczenia pisma na określonym etapie postępowania, tymczasem art. 75 ppsa stanowi, że pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach. Przepis ten przewiduje jedynie, że sąd nie doręcza oryginałów pism, a ich odpisy. Oryginały pism i orzeczeń pozostają w aktach sądowych. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 140 kpc, z nieistotnymi modyfikacjami (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2004, s. 138, uw. 1-2).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) składał się z 4 punktów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który punkt art. 1 kpa skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, podnosząc ów zarzut. Z tego powodu zarzut ów nie nadawał się do rozpoznania.

Nieusprawiedliwiony był zarzut był naruszenia art. 2 i 180 kpa w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016 r., poz. 963).

Decyzja nr A1 ustanawia procedurę dialogu i koncyliacji w zakresie ważności dokumentów, określenia ustawodawstwa właściwego oraz udzielania świadczeń na mocy rozporządzenia nr 883/2004. Z motywów preambuły decyzji A1 jasno wynika, że porozumienie osiągnięte w ramach przewidzianej przez nią procedury ma być osiągnięte między władzami i instytucjami państw członkowskich (motyw 4, 8). Procedura ma służyć rozwiązywaniu sporów między państwami członkowskimi (motyw 6). Stronami procedury dialogu i koncyliacji są zatem jedynie właściwe instytucje państw członkowskich. Jakkolwiek w treści decyzji wskazuje się na potrzebę współpracy z osobami indywidualnymi, to jednak ich udział został ograniczony do "wymiany informacji" i nie może być utożsamiany z byciem stroną (motyw 2, por. motyw 1). W przepisach regulujących pierwszy i drugi etap procedury dialogu oraz procedurę koncyliacji nie został uwzględniony żaden inny podmiot niż instytucja państwa członkowskiego (ust. 6-18 decyzji A1).

Ust. 3 decyzji A1 stanowi, że decyzja jest stosowana bez uszczerbku dla procedur administracyjnych mających zastosowanie na mocy przepisów krajowych zainteresowanych państw członkowskich. Przepis ten nie umożliwia dopuszczenia do procedury dialogu i koncyliacji innego podmiotu niż instytucja państwa członkowskiego. Procedura ta zastrzeżona jest bowiem tylko dla państw członkowskich. Omawiany ustęp należy odczytywać łącznie z ust. 4, zgodnie z którym w przypadku gdy sprawa jest przedmiotem sądowego lub administracyjnego postępowania odwoławczego na mocy przepisów krajowych państwa członkowskiego instytucji, która wydała przedmiotowy dokument, procedura dialogu i koncyliacji musi zostać zawieszona. Instytucje państwa członkowskiego mogą prowadzić własne czynności na podstawie prawa krajowego. Jeśli jednak przystąpią do procedury dialogu i koncyliacji, to ich jedynym partnerem (stroną) jest instytucja innego państwa członkowskiego. Interesy osób trzecich są zagwarantowane w ten sposób, że instytucja państwa członkowskiego pozostaje związana rozstrzygnięciem zapadłym przed odpowiednim organem lub sądem krajowym (pierwszeństwo procedury krajowej wynika z obowiązku zawieszenia procedury dialogu i koncyliacji w przypadku toczącego się postępowania krajowego w danej sprawie). Rozstrzygnięcie krajowe zapada zaś z udziałem stron (in casu art. 28 kpa) na podstawie prawa krajowego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że do procedury dialogu i koncyliacji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - w szczególności w zakresie objętym art. 1, art. 2 i art. 28 kpa.

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 6 kpa (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 28 w zw. z art. 73 § 1 kpa (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w procedurze dialogu i koncyliacji implikuje, że skarżąca nie mogła być stroną tej procedury w rozumieniu art. 28 kpa. W konsekwencji organ nie mógł na podstawie art. 73 § 1 kpa umożliwić skarżącej wglądu w akta sprawy, w której nie dochodzi do rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącej. Tym samym nie został naruszony art. 6 kpa.

Zagadnienie o udostępnienie Spółce - w drodze dostępu do informacji publicznej – akt sprawy postępowania wyjaśniającego prowadzonego w Departamencie Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej było przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu, zakończonym prawomocnym wyrokiem z 19 maja 2017 r. II SA/Wa 49/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (cbosa).

Zarzut naruszenia punktu 3 i 4 preambuły oraz ust. 10 decyzji A1 (pkt 5 zarzutów skargi kasacyjnej), ust. 3 decyzji A1 w zw. z art. 1, 2 i 180 kpa w zw. z art. 123 usus i art. 28 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa (pkt 6 zarzutów skargi kasacyjnej), ust. 6 i 10 decyzji A1 w zw. z art. 5 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 (pkt 7 zarzutów skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Skarga kasacyjna może zostać oparta jedynie na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego, czyli przepisie mającym przymiot normatywności. Stosownie do art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Biorąc pod uwagę, że Unia Europejska jest organizacją międzynarodową, a z właściwych ratyfikowanych umów wynika, że prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, to zarzuty naruszenia wtórnego prawa unijnego mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 263 (dawny art. 230 TWE) w zw. z art. 264 (dawny art. 231 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetentny jest orzec o nieważności danego aktu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r. K 18/04 (OTK-A 2005/5/49) podkreślił, że Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich [obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej] jest głównym, ale nie jedynym depozytariuszem uprawnień w zakresie stosowania traktatów w systemie prawnym Wspólnot i Unii Europejskiej. Orzeka on na zasadzie wyłączności (wespół z Sądem Pierwszej Instancji - w sprawach objętych kognicją tego Sądu) o ważności i wykładni prawa wspólnotowego.

Oceniając akt pochodzący od instytucji unijnej, sąd krajowy - działając równolegle jako sąd unijny - musi wziąć pod uwagę wykładnię dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości. W wyroku z 11 lipca 2018 r. w sprawie C‑356/15 (Komisja Europejska przeciwko Królestwu Belgii, ECLI:EU:C:2018:555, dalej wyrok C‑356/15) Trybunał odniósł się do decyzji A1 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie ustanowienia procedury dialogu i koncyliacji w zakresie ważności dokumentów, określenia ustawodawstwa właściwego oraz udzielania świadczeń na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. Trybunał wskazał, że na mocy art. 76 ust. 6 rozporządzenia nr 883/2004 w przypadku trudności z wykładnią lub stosowaniem tego rozporządzenia, które mogłyby zagrażać prawo objętej nim osoby, instytucja właściwego państwa członkowskiego lub państwa członkowskiego zamieszkania zainteresowanego skontaktuje się z instytucją zainteresowanego państwa członkowskiego. Jeżeli w rozsądnym terminie nie uda się znaleźć rozwiązania, zainteresowane władze mogą poprosić o interwencję Komisję Administracyjną (pkt 83 wyroku C‑356/15). Trybunał uznał, że przedmiotowa decyzja jest pozbawiona charakteru normatywnego (la décision A 1 étant dépourvue de caractère normatif - język francuski był językiem postępowania; ang.: Decision No A1 is not a legislative act), a w konsekwencji oddalił jako bezzasadny zarzut jej naruszenia (pkt 111 i 112 wyroku C‑356/15). Również polska doktryna wskazuje, że silniejsza jest moc oddziaływania decyzji Komisji Administracyjnej na krajowe instytucje zabezpieczenia społecznego, to sądy (zgodnie z zasadą ich niezależności), nie są związane stanowiskiem prezentowanym przez Komisję Administracyjną (D. Dzienisiuk, Charakter prawny decyzji Komisji Administracyjnej do spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i praktyka, 2011/1-2/s. 17-23).

Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, dlatego też nie może uznać, że przepisy decyzji A1 mają charakter normatywny w rozumieniu art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). W konsekwencji nie nadają się do rozpoznania jako zarzuty skargi kasacyjnej (wyroki TS UE mają względną moc wiążącą erga omnes; uzasadnienie postanowienia składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 14.10.2015 r. I KZP 10/15, OSNKW 2015/11/89).

Wskazane jako wzorce kontroli: art. 1, 2, 5 i 180 kpa w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016 r., poz. 963) i art. 5 ust. 2 rozporządzenia 967/2009 nie znajdowały zastosowania w kontrolowanej sprawie. Do ich zastosowania może dojść w sprawie odrębnej, w której właściwy organ rozstrzygnie merytorycznie o prawach i obowiązkach skarżącej. W każdym z tych postępowań przysługiwać będą środki zaskarżenia, przewidziane właściwymi przepisami. W takim postępowaniu skarżącej przysługiwać będzie przymiot strony, z czym będzie się wiązać prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 kpa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.