Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2716/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 6, art. 88 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 145 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 490/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia[...]marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 490/12 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 13 kwietnia 2011 r. pracownik Urzędu Miejskiego w [...]

z udziałem m.in. biegłego w dziedzinie leśnictwa, wyceny drzew, drzewostanów

i gruntów, przeprowadził oględziny na działce nr [...]położonej w[...],

w trakcie których ustalił usunięcie trzynastu drzew. W protokole z tej czynności podano gatunek poszczególnych drzew (sosna, brzoza, świerk pospolity oraz jesion wyniosły), ich promień i obwód, zaś w odniesieniu do trzech spośród nich stwierdzono, że mają one szansę na zachowanie żywotności. Odnotowano również, że obecny podczas oględzin współwłaściciel nieruchomości, J. L., przyznał, iż to on usunął wszystkie drzewa w marcu 2011 r. celem wykonania ogrodzenia działki. Obecna podczas oględzin właścicielka działki sąsiedniej stwierdziła z kolei, że złożyła zawiadomienie o wycince drzew, ponieważ wydawało jej się, iż tzw. lasek, z którego drzewa usunięto, leży częściowo w granicach jej działki.

W opinii z dnia 1 maja 2011 r. biegły stwierdził, że wiek wszystkich drzew, ustalony na podstawie przeliczenia słojów rocznych, przekraczał 10 lat, i wyliczył obwody pni oraz należną administracyjną karę pieniężną za usunięcie tych drzew bez zezwolenia.

W piśmie z dnia 2 września 2011 r. J. L. podkreślił, że trzy spośród wspomnianych drzew nadal rosną, pomimo że ich pnie zostały "uszkodzone". Dodał, że pozostałe drzewa liczyły około 15 lat, były posadzone na "porolnym gruncie" i nie miały większej wartości. Usunął je w związku z tym, że jego syn zamierza rozpocząć na działce budowę, nie mając świadomości, iż wymaga to zezwolenia.

Z kolei w piśmie z dnia 16 września 2011 r. J. L. wraz z drugim współwłaścicielem nieruchomości stwierdził, że wiek drzew nie przekroczył 10 lat

i wskazał inną przyczynę ich usunięcia. Miały ją stanowić względy bezpieczeństwa łączące się z zagrożeniem powodowanym przez drzewa, które dotykały linii energetycznej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr[...], Burmistrz Miasta [...] na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 88 ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) wymierzył J. L. za usunięcie bez zezwolenia czterech drzew gatunku brzoza brodawkowata administracyjną karę pieniężną w wysokości 53.297,52 zł, natomiast za usunięcie bez zezwolenia pozostałych drzew (jedno drzewo gatunku świerk pospolity i pięciu drzew gatunku sosna pospolita) administracyjną karę pieniężną w wysokości 18.156,36 zł, którą w związku

z możliwością zachowania przez drzewa żywotności oraz działaniami podjętymi

w tym celu przez posiadacza nieruchomości odroczył na okres 3 lat. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowisko strony oraz sposób wyliczenia wysokości kar.

J. L. wniósł odwołanie od tej decyzji. Podniósł, że organy nie uwzględniły, iż usunięte drzewa była samosiewami, z kolei działka nr [...]klasyfikowana jest w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy RV oraz grunty pod tereny mieszkaniowe klasy R-B, zaś w świetle studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby równoznaczne z wycinką tych samosiewów, których zachowanie pozostaje

w sprzeczności ze studium. J. L. powtórzył, że nie wiedział o obowiązku uzyskania zezwolenia i stwierdził, że nie jest w stanie uiścić kary, gdyż utrzymuje się wraz z żoną z działalności rolniczej jako dzierżawca gruntów rolnych o powierzchni 12,9 ha fizycznych użytków rolnych (5,1255 ha przeliczeniowych).

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 88 ust. 2-5 i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 53.297,52 zł i wymierzyło

w tym zakresie karę pieniężną w wysokości 53.266,47 zł, zaś w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu omówiło zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów, odnotowując

w szczególności, że stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy ich wysokość stanowi trzykrotność opłaty za usunięcie drzew. Uznało zarazem, że organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo rodzaj, gatunek i stopień uszkodzenia drzew, lecz popełnił błędy matematyczne przy wyliczeniu kar, które skorygowano częściowo zmieniając rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy nie przychylił się jednak do argumentacji strony. Fakt, że drzewa były samosiewami rosnącymi na terenie przeznaczonym pod zabudowę, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny legalności ich usunięcia bez zezwolenia,

a tym samym dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, które ma charakter obligatoryjny. Organ zaznaczył, że nie zachodził żaden z przypadków stanowiących odstępstwo od obowiązku uzyskania zezwolenia w świetle art. 86 ust. 6 ustawy.

J. L., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję

z dnia 6 marca 2012 r., zarzucając jej naruszenie kolejno: art. 82 ust. 6 pkt 3 ustawy, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 82 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji poprzez zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że usunięte drzewa rosły na plantacji drzew iglastych i liściastych prowadzonej przez J. L. na gruntach określonych przez Agencję Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa jako sady. Podkreślił, że skarżący, jako prosty rolnik, nie wiedział, iż okoliczność tę należy zgłosić w postępowaniu administracyjnym. Zaakcentował też, iż uzyskał on zezwolenie na usunięcie innych drzew rosnących na terenie plantacji, co świadczy

o zasadności jego zarzutów. Pełnomocnik wyeksponował nadto brak dowodów, na podstawie których biegły ustalił w opinii wiek usuniętych drzew. Przywołał również obszerne fragmenty orzeczeń Sądu Najwyższego wskazujących na konieczność uwzględnienia standardów wypracowanych w prawie karnym podczas wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Stwierdziło zarazem, że organy nie mogły kwestionować opinii biegłego co do wieku drzew. Nawiązało do "Tabeli wiekowej drzew" opracowanej przez prof. L. M., w świetle której drzewa niewielkich rozmiarów, np. jesion

i świerk o średnicy pnia mniejszej niż stwierdzona podczas oględzin, mogą osiągnąć wiek przekraczający 10 lat. Zauważyło również, że usunięte drzewa należały do różnych gatunków i były różnej wielkości oraz że skarżący nigdy nie wspomniał

o plantacji, przyznał natomiast, iż usunął samosiewy (więc nie drzewa sadzone

z planowym zamiarem wycinki) celem budowy ogrodzenia działki w miejscu przeznaczonym pod budowę.

Pismem z dnia 6 lutego 2014 pełnomocnik skarżącego wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności

z Konstytucją art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy dopuszczającego dotkliwą sankcję finansową za usuniecie drzew, które co do zasady odpowiadało prawu, co potwierdza późniejsze udzielenie zezwolenia na usunięcie "takich samych rodzajowo drzew z terenu tożsamej działki". Powołał się na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie podatku akcyzowego oraz szeroko rozważył zasadę proporcjonalności. Wniosek ten został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku z dnia 21 lutego 2013 r.

Z kolei drugi pełnomocnik skarżącego, radca prawny ustanowiony w ramach prawa pomocy, w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. również zarzucił organom, że całkowicie dowolnie przyjęły, iż wiek usuniętych drzew przekraczał 10 lat w sytuacji, gdy opinia biegłego nie wskazuje żadnego dowodu w tym zakresie i nie określa tego wieku precyzyjnie. Jego zdaniem organy zaniechały także obowiązku ustalenia

z urzędu tego, czy drzewa nie stanowiły plantacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. przypomniał zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz podstawę prawną i faktyczną zaskarżonej decyzji

i stwierdził, że poza sporem pozostaje, iż skarżący, co zresztą sam przyznał, usunął bez zezwolenia trzynaście drzew rosnących na jego nieruchomości. Następnie uznał, że nieprzekonujące są racje prezentowane przez stronę skarżącą, mające uzasadniać odstąpienie od wymogu uzyskania tego zezwolenia.

Sąd stwierdził, że materiał dowodowy nie potwierdza, by usunięte drzewa były objęte zwolnieniem przewidzianym w art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy jako drzewa, których wiek nie przekraczał 10 lat. Wykluczono to w opinii biegłego na podstawie przeliczenia pierścieni przyrostów słojów dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącego. Skądinąd skarżący sam przyznał

w piśmie z dnia 2 września 2011 r., że drzewa liczyły ok. 15 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przychylił się również do argumentu odwołującego się do zapewnienia bezpieczeństwa w związku z bliskością linii energetycznych. Tego rodzaju okoliczność nie została wymieniona

w wyczerpującym katalogu zawartym w art. 83 ust. 6 ustawy. Analogicznie ocenił spostrzeżenie, że drzewa rosły na nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane oraz wywód wskazujący, iż stanowiły one plantację, wobec czego ich usunięcie nie wymagało zezwolenia, stosownie do art. 83 ust. 6 pkt 3 ustawy. W tym ostatnim zakresie zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 2 września 2011 r. skarżący utrzymywał, iż drzewa te były samosiewami i nie miały większej wartości. Stanowisko to podtrzymał w odwołaniu, gdzie zaznaczył, że zadrzewienie działki pozostaje

w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w studium kierunków

i uwarunkowań rozwoju przestrzennego. Trudno zatem uznać, że rzeczywiście prowadził plantację, zwłaszcza jeżeli zważyć na zróżnicowanie gatunkowe wyciętych drzew oraz oświadczenia skarżącego, zgodnie z którymi drzewa usunięto w celu budowy ogrodzenia (protokół z dnia 13 kwietnia 2011 r.) oraz przygotowania działki pod realizację inwestycji budowlanej (pisma z dnia 2 września 2011 r. i z dnia 16 września 2011 r.).

Sąd przyjął, że drzewa zostały usunięte bez zezwolenia, które było wymagane, toteż zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy Burmistrz Miasta [...] miał obowiązek wymierzyć związaną z tym administracyjną karę pieniężną. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i organ nie może odstąpić od jej wydania. W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd zweryfikował sposób ustalenia wysokości kary i także w tej materii nie dopatrzył się nieprawidłowości. Z tych powodów skargę oddalił, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

J. L., reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna, która powiela zarzuty i argumentację skargi, zawiera zarówno zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

Zarzut procesowy ma rozbudowaną postać. Pełnomocnik zarzucił mianowicie naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. "przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego" z pominięciem okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą, tj. poprzez przyjęcie, że:

– wycięte drzewa były starsze niż 10 lat, mimo iż opinia biegłego nie zawiera dowodów w tym zakresie, w szczególności dokumentacji fotograficznej słojów

z przyporządkowaniem do konkretnych drzew, a usunięte drzewa z gatunku sosna

i brzoza miały obwody 20-25 cm, "co w świetle obowiązującej wiedzy wyklucza tak zaawansowany wiek tych drzew";

– wycięte drzewa nie rosły na terenie plantacji w rozumieniu art. 82 ust. 6 pkt 3 ustawy, mimo że jest to zgodne ze stanem faktycznym, a skarżący, niebędący profesjonalnym prawnikiem, lecz ubogim małorolnym rolnikiem, wcześniejsze oświadczenia składał "nie do końca zgodnie ze stanem faktycznym w błędnym przekonaniu, iż jest to właściwa linia obrony", czego nie zweryfikowały ani organy

w postępowaniu dowodowym, ani Sąd pierwszej instancji;

– część drzew nie rokuje odbudowy korony, mimo iż puszczają one młode pędy.

Pierwszy zarzut materialny został odniesiony do art. 82 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy. Zdaniem pełnomocnika przepisom tym uchybiono poprzez nałożenie kary, mimo że wycięte drzewa były młodsze niż 10 lat i rosły na terenie plantacji.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 2, art. 8 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez zastosowanie przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim sankcjonuje karą pieniężną, przewyższającą wielokrotnie wysokość należnych opłat "za udzielenie zezwolenia", wycinkę bez owego zezwolenia drzew przez osobę fizyczną na obszarze gruntów rolnych lub przeznaczonych na cele budowlane w sytuacji, gdy osoba ta uzyskała zezwolenie na wycinkę takich samych drzew z terenu tożsamej działki, a drzewa te nie podlegały ochronie szczególnej na podstawie innych przepisów.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jego autor powtórzył, że usunięte drzewa rosły na terenie gruntów rolnych określonych przez Agencję Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa jako sady, a skarżący jest rolnikiem prowadzącym "działalność rolniczą m.in. polegającą na plantacji drzew iglastych i liściastych na przedmiotowym gruncie". Zastrzegł, że działalność ta nie jest bardzo rozwinięta, gdyż wycinki dokonywane są rzadko ("choinki bożonarodzeniowe itd."), zaś część drzew osiągnęła większe rozmiary, lecz na charakter upraw wskazuje uporządkowany szeregowo układ nasadzeń oraz młody wiek drzew. Tych faktów nie wzięto pod uwagę ani w postępowaniu administracyjnym, ani w sądowym. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący, który na wcześniejszym etapie postępowania działał bez pełnomocnika i nie był należycie pouczony, nie wiedział o konieczności poinformowania o tych okolicznościach. Przywołał obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1389/10, w którym uwzględniono tego rodzaju racje.

Pełnomocnik zaznaczył, że skarżący jest prostym, małorolnym rolnikiem, próbującym wyjaśnić sytuację tak, jak umiał najlepiej, co organy powinny były uwzględnić, wnikliwie ustalając stan faktyczny w rozpatrywanej materii. Podtrzymał tez pogląd, że o zasadności stanowiska strony skarżącej świadczy to, że dnia 30 stycznia 2012 r. udzielono zezwolenia na usunięcie innych drzew rosnących na terenie plantacji, choć wszczęcie postępowania w tym przedmiocie było wynikiem błędnego pouczenia strony o obowiązku uzyskania takiego zezwolenia.

Następnie pełnomocnik zaakcentował, że wiek drzew, rzekomo wynikający

z liczby słojów, w żaden sposób nie jest udokumentowany w opinii biegłego, który nie przyporządkował wieku do danego badanego drzewa. W tym kontekście zaprzeczył, jakoby wiek usuniętych drzew przekraczał 10 lat. Dodał jednocześnie, iż oprócz 3 koron wskazanych z decyzji odraczającej płatność kary pieniężnej również dodatkowe 2 brzozy nadal wegetują i puszczają młode pędy, co wymaga zmiany decyzji.

W ostatniej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor z ostrożności procesowej podniósł zarzut rażącego naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Stwierdził, że kara nałożona na skarżącego ma charakter konfiskaty jego majątku, ponieważ przewyższa wartość tego majątku, łącznie z gruntem, z którego usunięto drzewa. Przytoczył ponownie fragmenty orzeczeń Sądu Najwyższego, świadczących o odejściu od tak rygorystycznego postrzegania zasad wymierzania kar administracyjnych. Przywołał też przepis prawa karnego wyłączający bezprawność czynu zabronionego popełnionego

w usprawiedliwionej nieświadomości jego bezprawności, akcentując, że zgodnie

z tym orzecznictwem w postępowaniu w przedmiocie kary administracyjnej należy rozważyć stronę podmiotową czynu, zgodnie z zasadami prawa karnego chroniącymi prawa oskarżonego. Pełnomocnik podtrzymał argumentację zawartą we wniosku

o wystąpienie przez Sąd pierwszej instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, oświadczając, że stanowi ona immanentny element skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1507/13 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie w związku z zawisłym przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem ze skarg konstytucyjnych o zbadanie zgodności z Konstytucją m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy, prowadzonym pod sygn. akt SK 6/12. Postępowanie sądowe podjęto postanowieniem z dnia 23 września 2014 r., gdyż dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał we wspomnianej sprawie wyrok, którym stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, iż przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Trybunał jednocześnie orzekł, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (sentencja wyroku została ogłoszona w Dz. U. z dnia 14 lipca 2014 r., poz. 926).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne.

Ich ocenę należy rozpocząć od tych spośród nich, które zarzucają naruszenie przepisów postępowania. Taką kolejność rozpoznawania zarzutów uznaje się za właściwą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię

o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt

I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Proceduralne zarzuty skargi kasacyjnej zwalczają ustalenia faktyczne w trzech zasadniczych aspektach, mianowicie w zakresie, w jakim stwierdzono, że wiek drzew usuniętych przez skarżącego bez zezwolenia przekraczał 10 lat, że drzewa te nie rosły na plantacji w rozumieniu art. 83 ust. 6 pkt 3 ustawy oraz że część z nich nie zachowała żywotności. Już na wstępnie odnotować jednak wypada, że w żadnym przypadku pełnomocnik nie przedstawił nie tylko dowodów, ale i konkretnych argumentów mogących przemawiać na rzecz jego stanowiska. Poprzestał na prostym zanegowaniu wniosków uzyskanych w postępowaniu dowodowym, nie podejmując próby wykazania okoliczności, które mogłyby uzasadniać zgłoszone wątpliwości. Nie wskazał zarazem dostatecznie precyzyjnie przesłanek, na podstawie których sformułował swoje spostrzeżenia. Stwierdził przykładowo, że

w świetle obowiązującej wiedzy drzewa gatunku sosna i brzoza o obwodach pni 20-25 cm nie mogą przekraczać 10 lat, nie podając jednak źródła, szczególnie opracowania naukowego, które pozwalałoby po pierwsze zweryfikować tę tezę i po drugie uznać, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w rezultatach badań naukowych czy regułach przyjętych w działalności zawodowej w rozpatrywanym zakresie. Jest to więc teza bez pokrycia, tym bardziej że pełnomocnik nie odniósł się do powszechnie dostępnego, bo publikowanego na wielu stronach internetowych, opracowania profesora L. M. na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę. Według niego obwód pnia dziesięcioletniego drzewa gatunku sosna zwyczajna wynosi 15 cm, a drzewa gatunku brzoza brodawkowata 19 cm.

Kolejną uwagą generalną, dotyczącą wszystkich racji podnoszonych

w skardze kasacyjnej, jest, że są one niespójne z oświadczeniami strony prezentowanymi w toku postępowania administracyjnego, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały poczynione podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącego oraz biegłego, który dokonał podczas nich pomiarów każdego drzewa, wykorzystanych do opracowania opinii. Wyniki pomiarów zostały podane w tabelach w odniesieniu do każdego usuniętego drzewa tak w protokole oględzin, jak w opinii. Nie było więc potrzeby sporządzania dodatkowej dokumentacji fotograficznej. Jednocześnie biegły na podstawie przeliczenia pierścieni przyrostów słojów rocznych ustalił, że wiek drzew przekraczał 10 lat, przy czym takie określenie wieku było konieczne i zarazem wystarczające z punktu widzenia art. 86 ust. 3 pkt 4 ustawy, stanowiącego, iż drzewa, które tego wieku nie osiągnęły, mogą być usuwane bez zezwolenia. Nie jest natomiast istotne, jaki dokładnie był wiek tych drzew, tj. o ile przewyższał on granicę 10 lat, nie miało to w szczególności żadnego wpływu na wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie tych drzew bez zezwolenia. Nie można zatem zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że opinia jest wadliwa z tego powodu, iż biegły nie podał ściśle tego wieku. Wbrew jego przekonaniu brak również jakichkolwiek podstaw, by podejrzewać, że opinia biegłego została w tym zakresie opracowana nierzetelnie i zawiera błędy. Pełnomocnik nie kwestionował pomiarów przyjętych do wyliczeń i – jak już była o tym mowa – nie dowiódł, że wnioski sformułowane na ich podstawie powinny być inne, np. wskazując na właściwą, stosowaną w nauce, metodę wyliczania wieku drzew w oparciu o ich rozmiary lub przedkładając ekspertyzę zawierającą inne konkluzje niż te, do których doszedł biegły. Niepodobna też tracić z pola widzenia, że opinia biegłego jest w tej materii zgodna

z oświadczeniem skarżącego, który w piśmie z dnia 2 września 2011 r. przyznał, że usunięte przez niego drzewa liczyły około 15 lat, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie polemizował zresztą z treścią opinii, mimo że biegły dokonywał czynności w jego obecności.

Podczas oględzin określono również z udziałem biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi z zakresu dendrologii, które z usuniętych drzew mogą zachować żywotność. W konsekwencji brak jakichkolwiek podstaw, by ustalenia te podważać lub podawać w wątpliwości wyłącznie poprzez wyrażenie arbitralnego, niczym nieudokumentowanego poglądu, że także pozostałe drzewa powinny być zaliczone do tej grupy.

Sąd pierwszej instancji przekonująco wyjaśnił, dlaczego nie można uznać, że skarżący usunął drzewa z plantacji. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika nie sposób odmawiać znaczenia temu, że argument ten został po raz pierwszy powołany

w skardze i pozostaje w całkowitej sprzeczności z wcześniejszymi wyjaśnieniami skarżącego. Nie wiadomo przecież, dlaczego skarżący miałby zataić przed organami fakt, że prowadzi plantacje i podawać im nieprawdziwą przyczynę usunięcia drzew. Nie ulega przecież wątpliwości, że plantacja, aczkolwiek istotnie nie musi być prowadzona w ramach działalności gospodarczej, obejmuje uprawy posadzone

w celach gospodarczych czy zarobkowych, obejmując drzewa traktowane jako surowiec czy towar (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, uwaga 26 do art. 83). Gdyby zatem skarżący rzeczywiście usunął drzewa z plantacji, to nie miałby żadnego racjonalnego powodu, by to ukrywać, lecz powinien udzielić tej informacji organowi, a w razie sporu dowieść, że drzewa te miały taki charakter

i zostały w powyższy sposób spożytkowane, przedstawiając np. rachunki poświadczające sprzedaż drzew lub pochodzącego z nich drewna. Tego rodzaju dowodów nie przedłożył też pełnomocnik, poprzestając na oświadczeniach, które zresztą są niewiarygodne, a nawet nieprawdopodobne. Trudno przecież przyjąć, iż plantacja służyła dostarczeniu m.in. choinek bożonarodzeniowych, skoro po pierwsze wykluczają to wiek (a więc i rozmiary) i gatunek niektórych drzew (drzewa liściaste), a po drugie to, iż zostały one usunięte w marcu, kiedy choinki nie są już zazwyczaj nabywane. Z tych względów nie można pominąć, że sam skarżący przyznał podczas oględzin, że usunął drzewa, by przygotować grunt pod inwestycję budowlaną (celem ogrodzenia działki) i że twierdzenie to podtrzymał tak w piśmie z dnia 2 września 2011 r., jak i w odwołaniu. W tym ostatnim powołał się na przeznaczenie gruntu wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i na zamiar uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji, co obrazuje intencje, jakie przyświecały mu podczas wycinki. Ponadto w odwołaniu utrzymywał, że usunięte drzewa były samosiewami, co znajduje potwierdzenie szczególnie w ich zróżnicowaniu gatunkowym, i wyklucza uznanie ich za plantację. Plantacja ma charakter jednofunkcyjny, nastawiony na jak największą produkcję

i krótkotrwałe użytkowanie (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08, LEX nr 413611). Dlatego powinna ona być zakładana w sposób zaplanowany i uporządkowany, toteż samo rozmieszczenie drzew i ich dobór gatunkowy muszą wskazywać i uzasadniać zamysł, który ma ona realizować. Tymczasem pełnomocnik ograniczył się do ogólnikowej tezy, że drzewa nasadzone były szeregowo. Teza ta nie została jednak wsparta jakimkolwiek dowodem i odbiega od ustaleń poczynionych w sprawie, nie tylko od wyjaśnień skarżącego, ale i od złożonych podczas oględzin oświadczeń jego sąsiadki, że drzewa rosły w lasku, który miał formę tak nieregularną, iż nie można było ustalić nawet tego, czy w całości mieści się on na jego działce.

Podsumowując te spostrzeżenia należy stwierdzić, że powołując się na art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 K.p.a. nie można wymagać od organów administracji tego, by w toku postępowania dowodowego badały i weryfikowały każdą wersję zdarzeń prezentowaną przez stronę, także taką, która nie tylko nie została w najmniejszym stopniu uprawdopodobniona, ale i pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym

z wcześniejszymi oświadczeniami samej strony. Podobnie nie można bez jakiegokolwiek uzasadnienia odmawiać temu materiałowi mocy dowodowej, zwłaszcza podważać fachowości biegłego, który sporządził opinię, bez przywołania konkretnych, udokumentowanych argumentów. Zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie zasługują więc na uwzględnienie, co oznacza, że nie zakwestionowano skutecznie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Pozwala to przejść do sformułowanych w niej zarzutów materialnoprawnych

i już na wstępie uznać, że pierwszy z nich jest bezzasadny. W odniesieniu do przyjętego stanu faktycznego sprawy nie można bowiem twierdzić, że doszło do naruszenia art. 82 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z tego powodu, że na skarżącego nałożono administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew, których wiek nie przekraczał 10 lat i które rosły na plantacji.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast drugi zarzut, podnoszący, że karę tę wymierzono na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, który jest niezgodny

z Konstytucją. W tym kontekście podkreślić wypada, że wątpliwości co do konstytucyjności materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji strona skarżąca zgłosiła jeszcze na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji we wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w tym zakresie, lecz Sąd poprzestał na oddaleniu tego wniosku i kwestię tę całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tej istotnej części argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą, co stanowi uchybienie wymagające usunięcia

i uzupełnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy. Jest tak tym bardziej dlatego, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż powołany przepis jest niezgodny z Konstytucją, odraczając zarazem utratę jego mocy obowiązującej na określony czas.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji

i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Bezpośrednie stosowanie wymienionych przepisów Konstytucji możliwe jest także w sytuacji, która w niniejszej sprawie nie występuje, gdy przepis uznany za niekonstytucyjny nie został wskazany pośród podstaw kasacyjnych (por. uchwalę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16).

W wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odroczył na 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku utratę mocy obowiązującej przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznanego przez Trybunał za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku

z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kwestia skutków prawnych odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy przez niekonstytucyjny przepis jest zagadnieniem budzącym wątpliwości zarówno w orzecznictwie samego Trybunału, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, gdyż wymaga ona rozważenia różnych, często wzajemnie się wyłączających wartości konstytucyjnych (por. np. przegląd stanowisk i argumentów przywoływanych w tej materii zawarty w R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65-87). Z jednej strony niekonstytucyjny przepis nadal formalnie obowiązuje, ponieważ został czasowo pozostawiony przez Trybunał Konstytucyjny w systemie prawnym. Z drugiej strony pozbawiony jest on już jednak domniemania konstytucyjności, a późniejsza utrata jego mocy w polskim modelu prawnym nie spowoduje nieważności aktów indywidualnych podjętych na jego podstawie, lecz stosownie do 190 ust. 4 Konstytucji pozwoli jedynie na wznowienie postępowań w sprawach, w których te akty wydano. W granicach wyznaczonych tymi dwoma przeciwstawnymi aspektami problemu powinno mieścić się rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy tak, aby odpowiadało ono najpełniej standardom i wartościom konstytucyjnym, które zostały wzięte pod uwagę przez Trybunał Konstytucyjny podczas orzekania tak o konstytucyjności danego przepisu, jak i o odroczeniu utraty mocy przez ten przepis. Przedmiot tego orzeczenia ogranicza się wszak do kwestii obowiązywania unormowania poddanego kontroli pod względem zgodności z Konstytucją i nie obejmuje on materii łączącej się z jego stosowaniem oraz ze skutkami prawnymi, jakie pociąga za sobą to orzeczenie w danej sprawie. Ocenę w tym ostatnim zakresie powinien przeprowadzić sąd stosujący to unormowanie, uwzględniając liczne kryteria czy okoliczności.

Sąd musi mieć na względzie potrzebę ochrony przysługujących stronie praw jednostkowych, które nie mogą być naruszone w sposób niezgodny z Konstytucją.

W tym kontekście odnotować trzeba pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt Sk 6/12, zgodnie

z którym przewidziany w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy bezwzględny obowiązek organu polegający na wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej – i to bardzo wysokiej

i majątkowo dotkliwej, bo stanowiącej trzykrotność opłaty za usunięcie drzewa – może być w określonych okolicznościach sankcją nieproporcjonalną do uszczerbku, jaki w środowisku naturalnym wywołało usunięcie drzewa bez zezwolenia. Trybunał wyeksponował obiektywny charakter odpowiedzialności w tym zakresie, uniemożliwiający wzięcie pod uwagę takich okoliczności jak wystąpienie wspomnianego uszczerbku i jego rozmiary, sytuacja majątkowa i osobista sprawcy deliktu, a także jego motywacja oraz stopień naruszenia ustawowego obowiązku.

Z tego powodu uznał, że ograniczenia prawa własności wynikające z przepisów będących podstawą wymierzenia rozpatrywanej kary nie spełniają testu proporcjonalności, co zresztą podnosił pełnomocnik skarżącego w skierowanym do Sądu pierwszej instancji wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym.

Rozwijając ten wątek należy również zwrócić uwagę na względy tzw. ekonomiki procesowej, nakazujące poszukiwać takiego sposobu załatwienia sprawy, który nie byłyby dysfunkcyjny z punktu widzenia zasad porządku prawnego. Przemawiają one przeciwko zastosowaniu niekonstytucyjnego przepisu w sytuacji, gdy po utracie mocy przez ten przepis możliwe będzie wznowienie postępowania

w sprawie.

Jak już była jednak o tym mowa, nie można tracić z pola widzenia również przyczyn, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy przez niekonstytucyjny przepis. Przyczyny te leżą w sferze interesu publicznego, wiążąc się z reguły z potrzebą zapobieżenia negatywnym następstwom, jakie może wywołać luka w prawie spowodowana nagłym usunięciem z systemu prawnego regulacji prawnej służącej ochronie ważnych wartości konstytucyjnych. Takimi też przesłankami kierował się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia

1 lipca 2014 r. Stwierdził mianowicie, że utrata mocy kontrolowanych przepisów

z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia lub ich zniszczenie, uniemożliwiając im tym samym wykonywanie ich ustawowych zadań. Taki stan rzeczy uznał za wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony przyrody, zwracając uwagę na toczące się prace legislacyjne zmierzające do zmiany zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w rozpatrywanej materii.

Te racje przywołane przez Trybunał Konstytucyjny Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w kilku orzeczeniach wydanych w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzewa bez zezwolenia już po ogłoszeniu wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (zob. np. wyroki z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14, LEX nr 1565810, z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2706/14 i z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2715/14). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył mianowicie, że powodem odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów była w analizowanym przypadku konieczność utrzymania ich funkcji prewencyjnej i odstraszającej, a przez to kontynuacja ochrony drzew i krzewów przed niekontrolowanym ich wycinaniem. Uwzględnienie tego celu odroczenia pozwoliło Sądowi odmówić zastosowania przepisów objętych odroczeniem z powołaniem się na zadania ustrojowe i autonomię orzeczniczą sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie zważenie powyższych wartości konstytucyjnych, według kryteriów wskazanych w uzasadnieniu tak tego wyroku, jak wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, należy jednak do Sądu pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że Sąd ten uchylił się od rozważenia tej kwestii, pomijając stanowisko strony wyrażone we wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jej rozstrzygnięcie dopiero przez Naczelny Sąd Administracyjnym na etapie postępowania kasacyjnego oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Sąd pierwszej instancji nie może być zwolniony od odpowiedzi na pytanie o skutki, jakie dla rozpatrywanej sprawy spowodował wyrok

z dnia 1 lipca 2014 r., i przez ten pryzmat powinien zbadać zgodność z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego poddanego jego kontroli.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił natomiast od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który to umożliwia, stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została bowiem uwzględniona jedynie w części, i to głównie z powodu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wydanego już po podjęciu zaskarżonego wyroku. Ponadto niepodobna przyjąć, że wydatki łączące się ze sporządzeniem

i wniesieniem skargi kasacyjnej przez pełnomocnika z wyboru należą do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 204 w związku

z art. 205 P.p.s.a. w sytuacji, gdy strona była reprezentowana w postępowaniu również przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy.