Wyrok NSA, sygn. akt I SA 233/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 636  Kultura i sztuka, w tym sprawy działalności  kultury i twórczości, biblioteki, ochrona zabytków i muzea, sprawy związane
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu i oceną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady nienaruszania istoty prawa własności /art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./.

TEZY

Decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu i oceną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady nienaruszania istoty prawa własności /art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Danuty i Leszka małżonków Sz. na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 30 grudnia 1998 r. w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków willi "T." w Z. i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...), a także zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy zasądził od Generalnego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżących dziesięć złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 635/97 z dnia 20 czerwca 1997 r. Wojewoda (...) orzekł z urzędu na podstawie art. 4, 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ o wpisaniu do rejestru zabytków województwa (...) pod numerem rejestru Ks.A 835 willi "T." w Z. przy ul. K. nr 9 na działce ewidencyjnej nr 45 w obrębie 5, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr (...), w zakresie całego wyglądu zewnętrznego oraz cennych detali wnętrza. W uzasadnieniu decyzji podał, że willę wybudowano w latach 1906-1907 w stylu zakopiańskim, prawdopodobnie według projektu Stanisława Witkiewicza. Ze względu na wartości architektoniczne, artystyczne i historyczne willa stanowi dobro kultury w rozumieniu cytowanej ustawy.

Od tej decyzji odwołała się Danuta Sz. (...), wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podała, że brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż dom projektował Stanisław Witkiewicz, a sformułowanie w decyzji, iż uczynił to prawdopodobnie, jest niewystarczające w rozumieniu art. 77 i art. 81 Kpa. Zakwestionowała także historyczną wartość przytoczonej przez organy okoliczności, że w willi przez pewien czas mieszkali Olga i Andrzej Małkowscy. Zarzuca także opinii Zespołu Ekspertów, z której korzystał organ, iż nie jest bezstronna, a sam Zespół Ekspertów jest ciałem doradczym Generalnego Konserwatora Zabytków, a nie zespołem rzeczoznawców z listy biegłych w danej dziedzinie. Obiekt jest tak dalece zniszczony, że nie nadaje się do remontu.

Decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. nr (...), powołując się na art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./, Generalny Konserwator Zabytków utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Uznał, że postępowanie I instancji było zgodne z art. 6, art. 10, art. 75 i art. 77 Kpa. Powołał się na opinię Zespołu Ekspertów oraz nową opinię, sporządzoną do celów postępowania odwoławczego przez rzeczoznawcę Ministra Kultury i Sztuki: obie uznały wpis obiektu do rejestru zabytków za słuszny, przy czym organ odwoławczy stwierdził, że wpis następuje niezależnie od stanu obiektu.

W skardze na tę decyzję Danuta i Leszek Sz. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzucili przede wszystkim, że opinia rzeczoznawcy Ministra nie zawiera żadnych informacji o obiekcie, natomiast formułuje nieprawdziwe oceny co do zamiarów właścicieli, a więc wykracza poza zakres opracowania. Zarzucili także, iż organ w ogóle nie odniósł się do ich zastrzeżeń i argumentów odwołania, które podtrzymują. Kwestionują także prawo organów do objęcia wpisem do rejestru całej działki, na której znajduje się willa, i twierdzą, że działka jako powierzchnia gruntu w ogóle nie może być uznana za dobro kultury w rozumieniu art. 4 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył, że "decyzja jest trafna merytorycznie", "postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo", opinia Zespołu Ekspertów jest "prawidłowa i w pełni trafna", zarzuty skarżących na temat opinii rzeczoznawcy "są dla meritum sprawy (...) nieistotne. Najistotniejsza jest natomiast konkluzja opinii, "sprawa (...) nie budzi najmniejszych wątpliwości". W ocenie organu willa "to wartościowe dzieło artystyczne budownictwa w stylu zakopiańskim oraz bardzo cenna pamiątka historyczna związana z powszechnie uznanymi w Polsce twórcami, a zarazem osobistościami polskiego skautingu". Każdy z tych powodów stanowi niewątpliwie wystarczającą podstawę do wpisania "T." do rejestru zabytków. Zarzut wpisu działki do rejestru zabytków organ odpiera twierdzeniem, iż przedmiotem ochrony są dzieła wraz z otoczeniem /art. 5 ust. 1 ustawy/. W konkluzji wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, nie można bowiem działań organów orzekających uznać za zgodne z prawem. Wpis do rejestru zabytków budowli nakłada na jej właściciela szczególne obowiązki, w tym - jak głosi art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ - obowiązek zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją. Bez zezwolenia właściwego konserwatora zabytków nie wolno ich "przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian" /art. 27 ust. 1 tej ustawy/. Wojewódzki konserwator zabytków może właścicielowi zabytku niestanowiącego własności Państwa nakazać wykonanie robót konserwatorskich w określonym terminie /art. 30 ust. 1 ustawy/.

Z zacytowanych przepisów prawa wynika jednoznacznie, że po dokonaniu prawomocnego wpisu budowli do rejestru zabytków następuje wyraźne ograniczenie prawa właściciela do dysponowania nieruchomością i jej używania. To oznacza, że decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu i oceną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady nienaruszania istoty prawa własności /art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 5 cytowanej wyżej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że wartości zabytkowe willi "T." są niekwestionowane, a tym samym brak jest możliwości oceny, czy wpis tego obiektu do rejestru zabytków będzie w zgodzie z cytowaną ustawą i konstytucyjną zasadą nienaruszania istoty prawa własności. Wynika to z faktu, że postępowanie dowodowe było przez organy obu instancji prowadzone z naruszeniem art. 75 par.  1, art. 77 par.  1 i art. 80 Kpa. Skarżący trafnie utrzymują od początku postępowania, że niedopuszczalne jest tworzenie wartości zabytkowych na zasadzie domniemania, gdy tymczasem w zdaniu otwierającym uzasadnienie decyzji organu I instancji wprost mówi się, że willa "T." została wzniesiona "prawdopodobnie według projektu Stanisława Witkiewicza" i to "prawdopodobieństwo" jest bezkrytycznie podtrzymywane we wszystkich wypowiedziach organów orzekających, bez jakiegokolwiek potwierdzenia w faktach, badaniach, ekspertyzach lub temu podobnych czynnościach dowodowych. Trudno natomiast uznać zabytkowy charakter budynku tylko dlatego, że jest wzniesiony "w stylu zakopiańskim" i znajduje się w Z.

Drugim argumentem organu I instancji było to, że w "T." mieszkali Olga i Andrzej Małkowscy, twórcy skautingu i harcerstwa polskiego. Nie negując zasług tych osób, Sąd nie uważa za słuszne, by sam fakt ich zamieszkiwania w tym obiekcie traktować w kategoriach pamiątki historycznej lub budowli związanej z działalnością wybitnych osobistości historycznych w rozumieniu art. 5 pkt 4 omawianej ustawy.

Całkowitym nieporozumieniem jest w ocenie Sądu "opinia rzeczoznawcy Ministra Kultury i Sztuki" dra Mariana K., sporządzona do celów postępowania odwoławczego. Jak trafnie zauważyli skarżący, opinia ta zawiera różne treści, pozbawiona jest jednak treści najistotniejszej, to jest oceny walorów obiektu. Tej materii rzeczoznawca poświęcił jedno zdanie w pkt 3, uznając ex cathedra "zasadność dokonania wpisu obiektu do rejestru zabytków", nie podał jednak w ogóle, z czego wywodzi zabytkowy charakter tego obiektu. W świetle jednoznacznie brzmiącego zdania z opinii Ośrodka Dokumentacji Zabytków, z której korzystał już organ I instancji, iż "nie istnieją żadne dowody na to, że Stanisław Witkiewicz projektował bądź brał udział w powstawaniu tego obiektu", i w świetle "opinii" rzeczoznawcy Ministra trudno jest uznać za udowodnione twierdzenie z uzasadnienia decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków, że materiał dowodowy "wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż willa "T." w Z., ze względu na wysoką wartość historyczną, naukową i artystyczną, ma znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego". Właśnie postępowanie dowodowe nie dostarczyło przekonujących argumentów, że sporny obiekt ma wartość historyczną i artystyczną, a wartości naukowej w ogóle nie badano, nie wiadomo więc, z czego wywodzi się konstatacja organu. Dowodem braku krytycyzmu organu II instancji są sformułowania użyte przez ten organ w odpowiedzi na skargę, cytowane w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że ocena stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji była dowolna, żadna bowiem czynność dowodowa nie potwierdza koronnego argumentu organów co do uczestnictwa Stanisława Witkiewicza w projektowaniu lub budowie willi "T.". Z kolei w cytowanej już opinii Ośrodka Dokumentacji Zabytków użyto na str. 4 sformułowania, iż wartości willi są "tym bardziej cenne, że związane choćby poprzez legendę z wieloma osobami zasłużonymi nie tylko dla regionu czy kraju, ale i ważnymi w kulturze światowej". To wzniosłe stwierdzenie nie znajduje żadnego potwierdzenia w egzemplifikacji tych zasłużonych osób, bo trudno za taką egzemplifikację uznać informację, że od 1915 r. pensjonat prowadziła kuzynka Józefa Conrada Korzeniowskiego, z czego powstała "legenda, że pisarz mieszkał tu w czasie pobytu w Z. w 1914 r.". Już samo porównanie dat /1915 i 1914 r./ wskazuje, że informację tę podaje się bezkrytycznie, co trafnie podkreślali skarżący w swych wystąpieniach /np. pismo z dnia 12 czerwca 1997 r./.

W świetle materiału dowodowego sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, żadna z przesłanek uznania spornego obiektu za dobro kultury w rozumieniu art. 2 omawianej ustawy, a tym samym za zabytek, nie została wykazana. Jakkolwiek znany jest przedmiot ewentualnej ochrony w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy /"budowle i ich wnętrza"/, nie tylko nie wykazano jego związków z osobą Stanisława Witkiewicza, ale nawet nie podano, jak dalece  wyróżnia się willa "T." wśród innych budowli wzniesionych "w stylu zakopiańskim" i uznanych za zabytki. Jeżeli natomiast organy zamierzały uznać budowlę za zabytek w rozumieniu art. 5 pkt 4 cytowanej ustawy, przedstawiona argumentacja nawiązująca do "legendy" nie może być uznana za dowód w sprawie dotyczącej w skutkach rozporządzania cudzą własnością. Ponadto trafne są argumenty odwołania co do wątpliwej wartości pobytu w willi "T." małżonków Małkowskich z punktu widzenia kryteriów wpisania tego obiektu do rejestru zabytków, zwłaszcza w kontekście pobytu w Z. innych znanych osobistości w innych obiektach wymienionych w odwołaniu.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżone decyzje obu instancji w całości zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz orzekł o kosztach w myśl art. 55 ust. 1 tej ustawy.