Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 557/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. i H. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. Sp. k. w Bi. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych i na rzecz skarżącej H. K. kwotę 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne, znak: [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania PWINB, znak: [...], w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B.

Postanowienie PWINB wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W związku z pismem Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] września 2020 r., znak [...], PINB wszczął w dniu [...] października 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B.. Budowa przedmiotowego obiektu została zrealizowana na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami, garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B.

PWINB decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], utrzymał tę decyzję w mocy. W związku ze skargą inwestora w dniu [...] kwietnia 2021 r. akta sprawy wraz ze skargą na decyzję GINB zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB wszczął na tej podstawie postępowania administracyjne w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w B.. Następnie organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. oraz H. K.

Po rozpoznaniu zażaleń, PWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które stanowiło przesłankę obligatoryjną do zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na użytkowanie determinuje dalsze postępowanie przed organem powiatowym prowadzone w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w B. Ustalenie, czy określona kwestia, podlegająca odrębnemu rozstrzygnięciu, stanowi zagadnienie prejudycjalne w danej sprawie, zależy od przesłanek prawnomaterialnych załatwienia danej sprawy. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

Zdaniem organu, na obecnym etapie sprawy prowadzonej w organie, dotyczącej samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B., zasadność wdrożenia odpowiedniego trybu przewidzianego w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest uzależniona od prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez PWINB w sprawie nieważności ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jest to kwestia, która pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszym postępowaniem i jej rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu. Od bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zależy treść przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu administracyjnym, determinując zarówno kierunek prowadzonego postępowania, jak też możliwość jego prowadzenia. Ewentualne wyeliminowanie przez WSA w Warszawie bądź NSA rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego stwierdzającego nieważność pozwolenia na użytkowanie spowodowałoby bowiem powrót do obiegu prawnego pozwolenia na użytkowanie w pierwotnym kształcie. Wystąpienie ww. zagadnienia wstępnego i brak jego prawomocnego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne jego zakończenie. Prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem koniecznym warunkiem do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wyłączenie na podstawie art. 12 ustawy Covidowej w konkretnych przypadkach stosowania ustawy — Prawo budowlane, nie spowodowało wyłączenia uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się bowiem w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. Organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzanej kontroli powinien ustalić, czy do budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane, czy też nie (z uwagi na art. 12 ustawy COVID-19). Jeśli organ ustali, że ma zastosowanie Prawo budowlane, a budowa rozpoczęła się bez wymaganego pozwolenia na budowę (ewentualnie bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej (wynikające z przepisów Prawa budowlanego). Dokonanie ustaleń w przedmiocie prawidłowości zastosowania uproszczonego trybu realizacji inwestycji, o którym mowa w art. 12 ustawy COVID-19, wymaga szczegółowej analizy danego stanu faktycznego i ustalenia czy wyłącznym celem jest przeciwdziałanie COVID-19.

Skargi na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. i H. K., w których zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 6 k.p.a., w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1493), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (2 wrzesień 2020 r.), dalej jako: "specustawa", poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie inwestycji zrealizowanej przy ul. [...] w B., jako związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo do prowadzenia postępowań i podejmowania jakichkolwiek czynności w stosunku do takich inwestycji z uwagi na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 m.in. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów;

2) art. 87 § 1 i § 2 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na bezprawnym przypisaniu sobie przez organ I i II instancji kompetencji do podejmowania działań w przedmiocie robót budowlanych mających na celu przeciwdziałanie COVID-19, na podstawie stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. oraz stanowiska Ministerstwa Rozwoju z dnia [...] września 2020 r., poprzez uznanie ich za powszechnie obowiązujące źródła prawa, podczas gdy ww. interpretacje przepisów stanowią jedynie wykładnię urzędniczą, która jest analogią wykładni potocznej, zatem nie są one w żadnym stopniu wiążące zarówno dla organów stosujących prawo, sądów, jak również dla obywateli;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wynikającej z nich zasady prawdy obiektywnej poprzez niewzięcie pod uwagę przedstawionego przez skarżącą dowodu w postaci dokumentacji fotograficznej (dołączonej do zażalenia skarżącej z dnia [...] maja 2021 r.), a w konsekwencji dokonanie niewłaściwych ustaleń w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji z ustawowym celem przeciwdziałania COVID-19, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego z pewnością doprowadziłoby do uznania, iż inwestycja ta spełnia przesłankę, która uprawniała do zastosowania art. 12 specustawy, co obligowałoby PWINB do uchylenia postanowienia organu I instancji jako bezprzedmiotowego oraz wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej;

4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, podczas gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, bowiem prowadzone przez PWINB postępowanie nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B., nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż dokonana zawiadomieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2020 r., w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w B. w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, z uwagi na brak w specustawie możliwości wniesienia sprzeciwu do złożonej informacji oraz podjęcia innych czynności w tym zakresie (za wyjątkiem przewidzianego w art. 12 ust. 4 specustawy uprawnienia do wydania decyzji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie), stała się w pełni skuteczna w chwili przedłożenia informacji do organu architektoniczno-budowlanego, tj. z dniem [...] września 2020 r., a więc stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], nie ma żadnego wpływu na legalność użytkowania budynku przy ul. [...] w B. (brak zależności pomiędzy podobnymi sprawami, również mającymi za przedmiot budynek położony przy ul. [...] w B., został potwierdzony w wyroku WSA w B. z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 405/21);

5) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy nie spełniało ono wymogów prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co przejawiało się w szczególności w niewykazaniu przez PINB istnienia jakiejkolwiek zależności pomiędzy przedmiotowym postępowaniem, a postępowaniem PWINB nr [...], a tym samym organ I instancji nie wykazał spełnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy do zawieszenia postępowania w oparciu o przesłankę zawartą w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezbędne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, co w niniejszej sprawie nie występuje.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1) w pierwszej kolejności o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie

2) o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ze względu na wydanie tych postanowień z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i umorzenie postępowania;

3) o przeprowadzenie dowodu z dołączonego do niniejszej skargi dokumentu, tj. pisma Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Architektury z dnia [...] maja 2020 r., znak [...], wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. - na fakt wydania nieuprawnionego polecenia organowi nadzoru budowlanego podjęcia działań na podstawie przepisów Prawa budowlanego w przedmiocie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w B. mających na celu przeciwdziałanie COVID-19, z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wątpliwości, co ze względu na zgłoszenie niniejszego wniosku jednocześnie ze złożeniem przedmiotowej skargi, nie wpłynie w żaden sposób na nadmierne przedłużenie postępowania.

W uzasadnieniu skarg skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnili, że informacją z dnia [...] września 2020 r., złożoną w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, inwestor powiadomił Prezydenta Miasta B. o przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w B. w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Natomiast w dniu [...] października 2020 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomości przy ul. [...] w B., mimo iż od dnia [...] września 2020 r. budynek ten, na mocy ww. informacji, stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi i jest zgodnie z tym celem wykorzystywany. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania PWINB, znak: [...], w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B.. W dniu [...] czerwca 2021 r. PWINB skarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Zdaniem skarżących PINB nie posiada kompetencji i jakichkolwiek uprawnień do prowadzenia postępowania administracyjnego nr [...] w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B., a tym samym do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ustawodawca w specustawie po pierwsze nie upoważnił organów nadzoru budowlanego do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a po drugie wyłączył w stosunku do takich inwestycji stosowanie przepisów Prawa budowalnego. Tym samym PINB prowadząc ww. postępowanie naruszył przepisy dotyczące właściwości rzeczowej, co stanowi uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnego rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie, a także do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a.

Wobec powyższego stanowisko organu I instancji, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy uzależnione jest od wyniku jakiegokolwiek innego postępowania jest całkowicie nieprawidłowe. Z uwagi na złożenie w dniu [...] września 2020 r. informacji do Prezydenta Miasta B. o zmianie sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w B., przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania tego budynku z budynku zamieszkania zbiorowego na budynek mieszkalny wielorodzinny została dokonana w pełni legalnie, co wyklucza możliwość przypisania powyższym zmianom przymiotu "samowolnych". Organ prowadzący przedmiotowe postępowanie znajduje się w posiadaniu ww. dokumentu, a więc posiada wiedzę w zakresie podstawy prawnej działań inwestora, który dokonał powyższych zmian. Wobec powyższego całkowicie nieprawidłowe jest uzależnianie wyniku niniejszego postępowania od prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania PWINB, znak [...], gdyż rozstrzygnięcie to nie ma najmniejszego znaczenia w niniejszej sprawie, co oznacza że nie zaistniała przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uprawniająca PINB do zawieszenia przedmiotowego postępowania z urzędu. Wyłączenie stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów Prawa budowlanego skutkowało bezwzględnym wyłączeniem wszelkich kompetencji tych organów w stosunku do takich inwestycji. Organy nadzoru budowlanego nie mają zatem jakiegokolwiek umocowania i nie są właściwe rzeczowo do podejmowania jakichkolwiek działań w stosunku do przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem skarżących PWINB naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wynikającą z nich zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewzięcie pod uwagę załączonej do akt dokumentacji fotograficznej, a w konsekwencji dokonanie niewłaściwych ustaleń w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji z ustawowym celem przeciwdziałania COVID-19. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez PWINB z pewnością doprowadziłoby do uznania, iż inwestycja ta spełnia przesłankę, która uprawniała do zastosowania art. 12 specustawy, co obligowałoby PWINB do uchylenia postanowienia organu I instancji jako bezprzedmiotowego oraz wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności oczywiste jest, że PINB nie posiada jakichkolwiek kompetencji do prowadzenia postępowania nr [...], co z kolei przekłada się na brak spełnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego. Działania podjęte przez PINB w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie mają jakiegokolwiek umocowania ustawowego i stanowią samowolne przyznanie sobie uprawnień, co należy uznać za nadużycie obowiązujących przepisów prawa. Skoro zatem postępowanie prowadzone przez PINB jest nieuprawnione, organ ten nie posiada również kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym również postanowienie zawieszające z urzędu to postępowanie, utrzymane w mocy przez organ II instancji, jest całkowicie niedopuszczalne.

W ocenie skarżących wszczęcie przedmiotowego postępowania, jak również innych postępowań prowadzonych przez PINB w podobnych sprawach (dot. prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 12 specustawy), jest wynikiem działań Prezydenta Miasta B., który zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie czynności w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w B. w trybie art. 12 specustawy, wskazując organowi, iż winien on stosować do tych robót przepisy Prawa budowlanego. Na potwierdzenie powyższego do niniejszej skargi zostało dołączone pismo Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Architektury z dnia [...] września 2020 r., znak [...], wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta B.. W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, iż całe postępowanie opiera się wyłącznie na ww. dokumencie, który został wydany bez podstawy prawnej. Żaden obowiązujący przepis nie przyznaje organowi architektoniczno-budowlanemu wydawania wiążących poleceń organowi nadzoru budowlanego, gdyż są to dwa całkowicie odrębne od siebie organy, posiadające odmienne kompetencje.

Zdaniem skarżących organy nieprawidłowo zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia postępowania nr [...] na rozpoznanie przedmiotowego postępowania. Wynika to z tego, że wynik niniejszej sprawy winien być jednakowy, bez względu na rozstrzygnięcie ww. postępowania. Wobec powyższego wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB, udzielającej H. K. pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul. [...] w B., nie ma żadnego wpływu na przedmiotowe postępowanie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B. nie ma bezpośredniego wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie odnosi się do budynku zamieszkania zbiorowego (obecnie budynek o takiej funkcji nie istnieje), a podstawą jego prowadzenia są przepisy Prawa budowlanego, natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest budynek mieszkalny wielorodzinny, który został przebudowany oraz został zmieniony sposób jego użytkowania w trybie art. 12 specustawy. Zatem brak jest jakiegokolwiek bezpośredniego związku pomiędzy tymi postępowaniami, co uzasadnia uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji. Nawet gdyby uznać, że obie sprawy wykazują pośredni związek, czemu skarżący zaprzeczają, to jak wynika z przywołanego powyżej stanowiska doktryny i orzecznictwa, nie stanowi to powodu do zawieszenia niniejszego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prawomocne rozstrzygnięcie postępowania nr [...] nie jest konieczne do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Jak zostało wskazane powyżej, jedyne słuszne rozstrzygnięcie, jakie PINB PG może wydać w tejże sprawie, to umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, a tym bardziej bez oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy nr [...]. Wszystkie zaś istotne okoliczności niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, zwłaszcza związek przedmiotowej inwestycji z celem przeciwdziałania COVID-19, który jest ewidentny, a także z uwagi na brak możliwości kwestionowania przez jakikolwiek organ informacji złożonej w trybie art. 12 ust. 2 specustawy, niepodważalny, mogą i powinny zostać ocenione przez PINB PG.

Skarżący zarzucili także naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w związku z art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. i wynikającej z tych przepisów zasady zaufania obywatela do organów państwa i zasady przekonywania. PINB oraz PWINB wydali rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów prawa z uwagi na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego, co przejawiało się w szczególności w niewykazaniu istnienia jakiejkolwiek zależności pomiędzy przedmiotowym postępowaniem, a postępowaniem nr [...], a tym samym organy nie wykazały spełnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji nie przedstawił i nie uzasadnił w sposób zgodny z przepisami art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. motywów, którymi kierował się wydając postanowienie zawieszające przedmiotowe postępowanie, co nieprawidłowo zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Również za prawidłowe nie można uznać uzasadnienia organu II instancji, gdyż z uwagi na wyłączenie z art. 12 ust. 1 specustawy, do przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w B., nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego. Wobec tego powoływanie się na przepisy tejże ustawy, jako uzasadnienie dla istnienia zagadnienia wstępnego należy uznać za bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że oba organy działały w ramach swoich ustawowych kompetencji, zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową. Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy zmiana sposobu użytkowania polegająca zgodnie z lakoniczną informacją złożoną przez Inwestora- M. Spółka z o.o. Sp. K. do UM w B. z dn. [...] września 2020 r.- polegająca na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego (...) oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, prowadzona jest w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a zatem jest zwolniona z obowiązku uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę bądź z obowiązku dokonywania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Zdaniem organu, na obecnym etapie sprawy prowadzonej w tut. organie, dotyczącej samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B., zasadność wdrożenia odpowiedniego trybu przewidzianego w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest uzależniona od prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez PWINB w sprawie nieważności ostatecznej decyzji PINB z dnia [...].03.2019 r., znak [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jest to kwestia, która pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszym postępowaniem i jej rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu. Od bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zależy treść przyszłego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym znak: [...], determinując zarówno kierunek prowadzonego postępowania, jak też możliwość jego prowadzenia. Ewentualne wyeliminowanie przez WSA w Warszawie bądź NSA rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego stwierdzającego nieważność pozwolenia na użytkowanie spowodowałoby bowiem powrót do obiegu prawnego pozwolenia na użytkowanie w pierwotnym kształcie. Wystąpienie ww. zagadnienia wstępnego i brak jego prawomocnego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne jego zakończenie. Prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem koniecznym warunkiem do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym.

Organ wyjaśnił też, że zarówno budowa, jak również przebudowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego czy zmiana sposobu użytkowania obiektu (wbrew przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy Covidowej. Jest to kluczowy argument przeciwko uznaniu inwestycji rozpoczętej przez M. Spółka z o.o. S.k. za spełniającą tą obligatoryjną przesłankę warunkującą zastosowanie wspomnianej ustawy. Niedopuszczalne jest zatem wykorzystywanie przepisów specustawy dla realizacji własnych zamierzeń inwestycyjnych dewelopera nie mających żadnego związku z przeciwdziałaniem pandemii. Faktu tego nie zmienia ewentualne zainstalowanie w obiekcie maty antybakteryjnej czy innych tego typu urządzeń. Widząc rozbieżność między założeniami ustawodawcy, a zamierzeniem inwestycyjnym inwestora organy nadzoru budowlanego musiały podjąć stosowne kroki prawne, tym bardziej, iż inwestycja ta nie jest odosobniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] września 2020 r., znak: [...], w sprawie dotyczącej samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w B..

W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że PWINB decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], decyzję tę utrzymał w mocy, na którą z kolei wniesiona została skarga do WSA w Warszawie i sprawa przed tym sądem jest w toku. Zdaniem więc organów, ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego przez któryś z sądów decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku determinować będzie treść przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej (tj. wszczętej w dniu [...] września 2020 r.).

Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe, gdyż w sprawie niniejszej nie występuje zagadnienie wstępne, które by dawało podstawę do zawieszania postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć w ten sposób, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, tzn. organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie. Należy jednak podkreślić, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie zatem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

W rozpatrywanym przypadku, co już wskazano powyżej, sprawą administracyjną jest postępowanie w przedmiocie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w B., zaś jako zagadnienie wstępne organy uznały wyeliminowanie ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2021 r. (a właściwie niepewnością, czy decyzja ta się uprawomocni) ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B.

Sąd nie podziela stanowiska organów w tym przedmiocie. Zauważenia bowiem wymaga, że ostateczna decyzja PINB z dnia [...] marca 2019 r. udzielająca inwestorowi (H. K.) pozwolenia "na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami" (itd.) na działce w B. przy ul. [...] (nr ewid. gr [...] ob. [...]), wydana została w ramach inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], zatwierdzającej H. K. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia "na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego" (itd.) na działce o nr ewid. gr. [...] w ob. [...], przy ul. [...] w B.. W decyzjach stwierdzających nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku (decyzja PWINB z dnia [...] września 2020 r. i decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2021 r.) oba organy stanęły na stanowisku, że inwestor wykonał określone roboty budowlane (szczegółowo wymienione w tych decyzjach) wbrew pozwoleniu na budowę, na które wymagane było pozwolenie na budowę. Tym samym w ich ocenie, wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami stanowi w zasadzie przyzwolenie na użytkowanie obiektu zgodnie z wnioskiem inwestora jako budynek mieszkalny, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Natomiast zdaniem Sądu wskazać trzeba, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez PINB w dniu [...] października 2020 r., co przyznają zgodnie zarówno organ jak i skarżący, na skutek zawiadomienia złożonego przez Urząd Miejski w B. w piśmie z dnia [...] września 2020 r., w którym powołano się na Informację M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. z dnia [...] września 2020 r., w której wskazano zakres planowanych do wykonania robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Są to zatem inne roboty budowlane niż dokonane przez inwestora na etapie do czasu otrzymania pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] marca 2019 r. Także w decyzji PWINB z dnia [...] września 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ ten wyraźnie rozdziela roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie oraz te, które są wykonywane przez wskazaną wyżej spółkę po dniu [...] września 2020 r.

Powyższe oznacza, że po pierwsze nie ma tożsamości pomiędzy robotami budowlanymi wykonanymi na przedmiotowym budynku w obu okresach, a po wtóre, organ nie wyjaśnia, czy niniejszym postępowaniem chce objąć obie grupy tych robót, a jeżeli tak to jakie kwalifikacje prawne chce do nich zastosować. W tej mierze rację mają skarżący, że organy nie czynią w tej kwestii żadnych wyjaśnień, a to czyni zasadne zarzuty skarg odnośnie naruszenia przez organy przepisów art. 124 § 2 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2021 r. powoduje, że decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ma w obrocie prawnym i jest to stan prawny, który daje organowi w niniejszym postępowaniu podstawę do prowadzenia ewentualnych działań w granicach swoich uprawnień. Organ nie musi czekać na uprawomocnienie się decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2021 r. (z systemu CBOiS wynika, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/21 oddalił skargę na tę decyzję), gdyż ewentualne jej prawomocne wyeliminowanie przez sąd administracyjny dawałoby podstawę do wznowienia postępowania w zakończonej sprawie niniejszej.

Reasumując stwierdzić trzeba, że w sprawie niniejszej nie wystąpiło żadne zagadnienie wstępne, bez którego rozstrzygnięcia organ nie może prowadzić przedmiotowej sprawy. Organy naruszyły zatem przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast zdaniem Sądu, niezasadne są wszystkie zarzuty skargi dotyczące tego, iż organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do prowadzenia niniejszego postępowania oraz, że winne wobec tego umorzyć postępowanie. Już w przywołanym przez skarżących wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 405/21, stwierdzono, że "niezasadne są wszystkie zarzuty skarżących dotyczące tego, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowego budynku" – chodzi o tożsamy budynek co w sprawie niniejszej. Uprawnienia organów nadzoru budowlanego do prowadzenia spraw w zakresie ich właściwości w sprawach związanych z robotami budowlanymi (w tym i zmiana przeznaczenia) prowadzonymi w oparciu o art. 12 specustawy Covidowej potwierdzona została w szeregu orzeczeń WSA w Białymstoku, w tym w wyrokach z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 253/21, z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 369/21, jak też innych sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 382/21 i wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 107/21. Sąd rozpoznający sprawę w składzie niniejszym przychyla się w pełni do wyrażonej w tych orzeczeniach argumentacji i przyjmuje ją za własną. W kontekście powyższego stwierdzić więc trzeba, że o ile zachodziła podstawa do uchylenia obu postanowień, to brak było podstawy, jak chcieli skarżący w obu skargach, do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ w dniu [...] października 2020 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania w stosunku do skarżącej H. K. orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaś w stosunku do skarżącej M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).