Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1977/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1144/21 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r. nr SKO Gd/1760/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia od L. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej zwany także w skrócie: "Sąd I instancji" lub "WSA") wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r. o sygn. akt III SA/Gd 1144/21, wydanym po rozpoznaniu skargi L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., nr SKO Gd/1760/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta A. z dnia 26 lutego 2021 r., nr GCŚ/DŚO/007160/SP/02/2021.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta A. (dalej zwany też jako "organ I instancji") decyzją z dnia 26 lutego 2021 r., nr GCŚ/DŚO/007160/SP/02/2021 odmówił L.D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę – E.D. Organ I instancji zauważył, że okoliczność sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką nie znosi obowiązków określonych w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("k.r.o.") ciążących na małżonku T.D. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (art. 130 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. L.D. nie wykazał, że jego ojciec – T.D. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki, chociażby w częściowym wymiarze. Obowiązek alimentacyjny wobec żony może zostać również zrealizowany poprzez wsparcie finansowe. Ponadto – jak zauważył organ - w opiece nad matką wnioskodawcę może wspomóc brat – A.D., którego obciąża wobec matki obowiązek alimentacyjny. Organ zauważył także, iż z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poprzez wprowadzenie regulacji różnicującej sytuację prawną opiekunów osoby niepełnosprawnej z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uchylił go, lecz orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej zwanej "u.ś.r."), a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Organ administracji zobligowany jest natomiast stosować przepisy prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

Reasumując organ stwierdził, że fakt, iż są inne osoby (mąż i brat), które mogą wspomóc wnioskodawcę w opiece nad matką oraz brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej prawa do wnioskowanego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej zwane też: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia 14 października 2021 r. (nr SKO Gd/1760/21) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało, iż organ I instancji błędnie przyjął przy rozstrzyganiu sprawy, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem organu odwoławczego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 przy stosowaniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. konieczne jest pominięcie kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Następnie Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu brzmienie tego przepisu jednoznacznie przewiduje, iż z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni osoby podlegającej opiece dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Organ podzielił przy tym pogląd, iż wyjątek wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. nie może podlegać rozszerzającej wykładni, bowiem ustawodawca takiej możliwości nie przewidział.

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy, tj. synowi na niepełnosprawną matkę – E.D., w sytuacji, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze na powyższą decyzję L.D. opisał stan zdrowotny swojej matki oraz zakres pomocy i opieki jakiej wymaga. Skarżący wskazał też, że jego ojciec jest osobą schorowaną, nie jest w stanie pomagać mamie; ma kłopoty z sercem, nadciśnienie tętnicze, kłopoty z kręgosłupem i sam wymaga opieki.

W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. (o sygn. akt III SA/Gd 1144/21) WSA w Gdańsku podzielił stanowisko SKO, iż z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 prawo do przyznania przedmiotowego świadczenia nie było zależne, jak błędnie przyjął to organ I instancji, od daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie jest na tyle znaczny, aby stanowiła ona przeszkodę w podjęciu przez skarżącego zatrudnienia. Z materiału dowodowego nie wynikają bowiem jakiekolwiek ustalenia dotyczące, ile dane czynności - które są niezbędne przy opiece - zajmują skarżącemu. Nie wynika również, czy E.D., z uwagi na swoje dolegliwości jest na tyle samodzielna, aby pozostać w domu sama - na czas wykonywania pracy zarobkowej przez syna. Sąd wskazał też, że nie zgadza się z wywodami organu I instancji odnoszącymi się do brata skarżącego – A.D. Zauważono, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie określa tego kto z wymienionych w nim osób w rodzinie winien sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby.

WSA uznał też, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń, czy mąż E.D. jest stanie sprawować nad nią opiekę. Zdaniem Sądu organ pominął wyjaśnienia wnioskodawcy, jak też ustalenia wywiadu środowiskowego wskazujące, iż T.D. jest w stanie, pod nieobecność syna, wykonać jedynie niektóre proste czynności opiekuńcze.

Sąd jako chybione uznał również stanowisko SKO, iż wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r., uniemożliwia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

WSA zauważył, iż procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Tego rodzaju zaś sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie.

Zdaniem tego Sądu systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r., co prawda wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, lecz jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. W praktyce więc obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy zachodzi sytuacja, gdy małżonek jest w wieku lub w stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą. Sąd przychylił się zatem do stanowiska o konieczności uwzględniania jako dominującej wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. przyjmując, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Zdaniem Sądu, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że jego matka pozostaje w związku małżeńskim a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie organy nie wywiązały się z obowiązku dokonania powyższych ustaleń.

Sąd I instancji zauważył, iż obowiązkiem organów było zatem poczynienie ustaleń i ich ocena co do tego czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie małżonka E.D. – T.D., uniemożliwiające mu wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 k.r.o. Tymczasem kolegium ograniczyło się do wskazania, że skoro małżonek matki skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest w tej sytuacji uzasadnienia do czynienia w tym zakresie dalszych ustaleń, tj. czy rzeczywiście jego stan zdrowia pozwala mu na opiekowanie się żoną. Natomiast organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a stwierdził jedynie, że w sprawie nie wykazano, iż małżonek E.D. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki, chociaż w częściowym wymiarze.

W konsekwencji WSA uznał, że decyzje obu organów orzekających w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak zastosowania wykładni systemowej lub funkcjonalnej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej narusza konstytucyjną zasadę ochrony i opieki nad rodziną wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP, a co za tym idzie, uznanie przez Sąd, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności,

2. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwaną dalej jako "k.p.a.", polegające na uwzględnieniu skargi, w sytuacji gdy w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy oraz przypisaniu orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które to naruszenia w sprawie nie miały miejsca;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 i 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I Instancji, gdyż decyzje te nie naruszały ani prawa materialnego ani przepisów postępowania oraz sformułowania wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania ukierunkowanego na przyznanie świadczenia.

SKO wniosło o:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania,

2. o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie oświadczyło, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu motywów skargi kasacyjnej Kolegium jednoznacznie podniosło, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wprost wskazuje, że ustawodawca w treści przepisu jednoznacznie zawarł wyjątek, by ocenę, że małżonek nie jest w stanie wypełnić obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygać orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i to znacznym. Ani organ, ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Poza tym, zgodnie z paremią exceptiones non sunt extendendae, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Natomiast powoływanie w wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. konieczności uwzględniania przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego także przesłanki braku możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna z przyczyn obiektywnych, (a nie wyłącznie z powodu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), uznać należy, w istocie do sądowego uzupełnienia ustawowego katalogu uprawnień socjalnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważono, że limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Ponadto regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.

Zaznaczono, iż wbrew przyjętemu stanowisku Sądu I instancji, taka wykładnia nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (tj. wyrażonej w nich zasady ochrony rodziny). Przepisy te stanowią ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny, wręcz przeciwnie wyraża, że zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

Zaznaczono, iż regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Wobec powyższego tracą na znaczeniu powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności w zakresie niedokonania przez organy ustaleń i oceny co do możliwości sprawowania opieki przez T.D.

Również wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku nie dają się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy oraz z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Natomiast obowiązek uwzględnienia ww. wytycznych przez organ - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - doprowadzi do naruszenia prawa poprzez poddanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. gdzie zawarty jest wyjątek, rozszerzającej wykładni skutkujące prowadzeniem postępowania ukierunkowanego na przyznanie świadczenia L.D., osobie, której w ustalonych okolicznościach sprawy, świadczenie to nie należy się. Powyższe błędy w wykładni oraz zastosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a w konsekwencji sformułowana przez Sąd ocena stanu faktycznego sprawy, doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznanej sprawie SKO w Gdańsku zarzuty skargi kasacyjnej oparło zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego jaki i procesowego. Z uwagi, iż zarzucone naruszenie przepisów postępowania jest konsekwencją dokonania przez WSA błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny swoje rozważania rozpoczął do odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - taki pogląd w niniejszej sprawie prezentuje SKO w Gdańsku.

Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka nie jest konieczne, jeżeli osoba ta z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Pogląd taki w rozpatrywanej sprawie wraził Sąd I instancji.

Stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny ( NSA) z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 (dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której zajęto stanowisko, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W uzasadnieniu tej uchwały NSA w pierwszej kolejności zauważył, iż wprowadzenie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nastąpiło z dniem 14 października 2011 r. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, iż dokonana w 2011 r. zmiana treści art. 15 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. W konsekwencji ustawodawca potwierdził dotychczasowe stanowisko judykatury, na jakich zasadach inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, jedną z nich jest warunek legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dalej, w swojej uchwale NSA zauważył, iż język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. NSA wskazał, iż skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. NSA zauważył, iż w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważył również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, iż w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Podkreślono też, iż rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. NSA stwierdził, iż wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Według NSA limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przytoczone w powołanej wyżej uchwale. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy po za sporem pozostaje, iż T.D. - ojciec skarżącego, a mąż jego niepełnosprawnej matki – E.D. w dacie orzekania przez organy obu instancji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., skarżący, mimo sprawowanej opieki nad E.D., nie był uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle powołanej wyżej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/22, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. okazał się zatem zasadny.

Okoliczności podeszłego wieku i złego stanu zdrowia męża E.D., nie uzasadniają przyznania L.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumenów nie wynika, że jest on osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący - organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - okazał się być zasadny. W świetle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynikającej z ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 i podzielonej przez skład orzekający, nie można postawić Kolegium zarzutu zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, czy też dokonania wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia były prawidłowe. Brak było zatem podstaw do uchylenia zakażonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co świadczy również o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Zakreśla on jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W kontrolowanej sprawie WSA rozpoznał przedmiotową skargę, orzekał sprawie, w której był właściwy, w oparciu o stosowne kryterium legalności (por,. Wyrok NSA z 18 października 2023 r. o sygn. akt III OSK 3400/21 - dostępny na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ).

Adresatem zawartego w art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu są organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez wojewódzki sąd administracyjny może mieć miejsce w sytuacji gdy wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wydanym uprzednio w sprawie prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, nie był wcześniej wydany prawomocny wyrok, stąd też takie naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji nie mogło mieć miejsca.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji - uznając, skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od L.D. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ SKO, które ją wniosło, zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.