Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 714/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. na uchwałę Nr VIIIk/LI/665/2023 Rady Miasta Wejherowa z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. T. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VIIIK/LI/665/2023 Rady Miasta Wejherowa z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2024 r., poz. 129) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 198i ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako "u.g.n.", "ustawa") i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W. oraz nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W., a także o zasądzenie od Rady Miasta Wejherowa zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wyjaśnił, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w W., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała dotyczy jego interesu prawnego, jako użytkownika wieczystego, który może i ma zamiar ubiegać się o sprzedaż nieruchomości na swoją rzecz i ma interes prawny w prawidłowym, zgodnym z prawem określeniu warunków takiej sprzedaży, które wynikają z zaskarżonej uchwały.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 198i ust. 1 u.g.n., który nakłada obowiązek określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych lub zobowiązania organu wykonawczego do ich ustalania w drodze zarządzenia. Rada Miasta Wejherowa wybrała pierwszy wariant rozwiązania. Skarżący zauważył, że normatywna treść uchwały sprowadza się do zapisu § 1 w brzmieniu: "Cenę nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta W., sprzedawanej na żądanie i na rzecz jej użytkownika wieczystego, ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży". Zdaniem skarżącego powyższy zapis nie czyni zadość wymogowi określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości. Treść uchwały w ogóle nie określa żadnych warunków sprzedaży nieruchomości, a jedynie reguluję zasadę ustalania jej ceny. Tym bardziej uchwała ta nie określa "szczegółowych warunków" sprzedaży. W jego ocenie jeden ogólnikowy zapis dotyczący ustalania ceny nieruchomości nie jest określeniem warunków sprzedaży, a już na pewno nie "szczegółowych warunków". Dodatkowo zwrócił uwagę, że kwestionowana uchwała nie uwzględnia normy wynikającej z art. 69 ust. 1 u.g.n., co stanowi samoistne, istotne naruszenie prawa, gdyż przepis ten określa maksymalną cenę sprzedaży nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego, a zaskarżona uchwała w żaden sposób jego treści nie uwzględnia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wejherowa wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako dz. nr [...] obr. [...], o powierzchni 1.080 m2, poł. przy ul. T. [...] w W., objęta treścią księgi wieczystej nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta W., której skarżący jest użytkownikiem wieczystym, jest zabudowana budynkiem o funkcji KŚT - zbiorniki, silosy, magazyny oraz - zgodnie z rejestrem gruntów - określona została jako użytek Bi, tereny zabudowane inne. Natomiast nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako dz. nr [...] obr. [...], o powierzchni 204 m2, stanowiąca własność Gminy Miasta W., której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym w udziale 1/2 części, jest niezabudowana i zgodnie z rejestrem gruntów stanowi drogę.

Obie nieruchomości gruntowe powstały w wyniku podziału dz. nr [...] obr. [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży, Rep. [...] z dnia 7 listopada 1995 r. na okres 99 lat, tj. do 7 listopada 2094 r.

Organ wyjaśnił, że w dniu 31 sierpnia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1463), nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami między innymi poprzez dodanie Działu VIa "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego", które znajdą zastosowanie wyłącznie w przypadkach zbywania nieruchomości w okolicznościach określonych w przepisach tego działu i dotyczą określonej kategorii nieruchomości gruntowych jedynie w sytuacji, gdy ze stosownym żądaniem złożonym w określonym terminie wystąpi użytkownik wieczysty.

Wskazując na treść przepisu art. 198g oraz art. 198h ust. 1 i 2 u.g.n. organ wyjaśnił, że podejmując zaskarżoną uchwałę działał na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 198i ust. 1 u.g.n. i w ustawowym terminie podjął kwestionowaną uchwałę.

Zdaniem organu wykładni przepisu art. 198i ust. 1 u.g.n. należy dokonywać w połączeniu z art. 198h ust. 1 z uwagi na odesłanie do tego przepisu, w którym mowa jest o cenie nieruchomości. Zestawienie wskazanych przepisów prowadzi – zdaniem organu - do wniosku, że przez "szczegółowe warunki" należy rozumieć sposób ustalenia ceny. Niepodjęcie uchwały w zakreślonym 4-miesięcznym terminie powodowałoby natomiast konieczność stosowania przepisu ustawowego, który określa sposób ustalenia ceny. W ocenie organu, realizacja przez Radę Miasta kompetencji ustawowej z wskazanego przepisu polega na określeniu, na jakich warunkach cenowych dokona się sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz użytkownika wieczystego. W rezultacie, zgodnie z powyższą wykładnią, Rada wskazała w zaskarżonej uchwale sposób ustalenia ceny nieruchomości, mając przy tym na uwadze rozwiązania ustawowe wynikające z art. 198h ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że biorąc pod uwagę racjonalność ekonomiczną gospodarowania środkami budżetowymi, w tym konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów budżetowych Gminy Miasta W., Rada podjęła uchwałę określając cenę nieruchomości gruntowej, sprzedawanej na rzecz jej użytkownika wieczystego, w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

Zdaniem organu skarżący, formułując zarzut i jego uzasadnienie, myli tryby sprzedaży nieruchomości i nie zauważa, że art. 69 ust. 1 i art. 198i ust. 1 u.g.n. dotyczą zupełnie innych trybów zbywania nieruchomości na rzecz ich użytkowników wieczystych. Przepis art. 198i ust. 1 u.g.n. ujęty jest w przepisach Działu VIa ustawy, zawierającym przepisy epizodyczne. Jak już wcześniej wskazano znajdują one zastosowanie wyłącznie w przypadkach zbywania nieruchomości w sytuacjach przewidzianych w przepisach tego działu i dotyczą określonej kategorii nieruchomości gruntowych jedynie w sytuacji, gdy ze stosownym żądaniem złożonym w określonym terminie wystąpi użytkownik wieczysty. Przepis art. 69 ust. 1 ustawy ma natomiast zastosowanie w sytuacji, gdy gmina zdecyduje się na przeznaczenie do sprzedaży nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste i nie ma w tym przypadku ograniczenia czasowego.

Zdaniem organu realizacja kompetencji wynikającej z art. 198i ust. 1 u.g.n. polega na uregulowaniu na jakich warunkach cenowych nastąpi sprzedaż nieruchomości. Organ nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżącego, że uchwała powinna uwzględniać normy wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy.

Końcowo organ wskazał, że w jego ocenie zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza ani nie ogranicza interesu prawnego skarżącego. Szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych są dla wszystkich takie same. Organ wyjaśnił, że mając na uwadze stan faktyczny nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego, szczegółowe regulacje dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego zawiera Dział VIa ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tego działu mają zastosowanie w przypadkach zbywania nieruchomości w określonych okolicznościach i dotyczą określonej kategorii nieruchomości gruntowych, zgodnie z art. 198g u.g.n. W tym przypadku mamy również do czynienia z ograniczeniem czasowym na zgłoszenie roszczenia, mianowicie użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej, może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r.

Poddając analizie nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym skarżącego oraz regulacje wynikające z uchwały i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z roszczeniem o sprzedaż nieruchomości gruntowej skarżący może wystąpić w stosunku do dz. nr [...] obr. [...] poł. w W. przy ul. T. [...], w wyżej wskazanym terminie. Żądanie sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego w oparciu o przepisy epizodyczne nie znajduje natomiast zastosowania w odniesieniu do nieruchomości gruntowej niezabudowanej, tj. działki nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2024 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym wypełnienie dyspozycji art. 198i ust. 1 u.g.n. może polegać wyłącznie na określeniu sposobu ustalenia ceny nieruchomości, w takim brzmieniu, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Zdaniem skarżącego użycie sformułowania szczegółowe warunki sprzedaży wyklucza przyjęcie, że może to obejmować wyłącznie jeden warunek, tj. wysokość ceny nieruchomości (sposób jej ustalenia). Ustawa stanowi o warunkach (w liczbie mnogiej) oraz o szczegółowych warunkach. Natomiast w zaskarżonej uchwale jest tylko jeden warunek (sposób ustalenia wysokości ceny) i to sformułowany w sposób ogólny, a nie szczegółowy.

Dodatkowo, odnosząc się do kwestii związanej z jego interesem prawnym wyjaśnił, że działka nr [...] obręb [...] w W. jest zabudowana, co nie jest kwestionowane. Skarżący złożył wniosek o sprzedaż nieruchomości przed upływem terminu określonego w art. 198g ust. 1 u.g.n. i nie zachodzą żadne przesłanki określone w art. 198g ust. 2 i ust. 3 u.g.n. Stąd skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały mającej wpływ na ustalenie ceny sprzedaży tejże nieruchomości.

Dodatkowo podniósł, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obręb [...] również jest zabudowana. Jest to urządzona droga - utwardzona płytami betonowymi (tzw. trylinką betonową). W działce tej są umieszczone urządzenia infrastruktury (sieci: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowa). Jest to również działka zabudowana, ale obiektami budowlanymi kwalifikującymi się jako budowle w rozumieniu prawa budowlanego, a nie jako budynki.

Zdaniem skarżącego dla oceny legalności uchwały nie ma znaczenia, czy określone w niej reguły są jednakowe dla wszystkich, czy tylko dla części adresatów. Przedmiotem zarzutu nie jest naruszenie zasad równego traktowania. Istotne jest naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd orzekał w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek skarżącego i brak żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony organu administracji.

Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Wejherowa Nr VIIIk/LI/665/2023 z dnia 19 grudnia 2023 w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2024 r., poz. 129).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonego aktu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia kwestii interesu prawnego skarżącego. T. T. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (obie działki położone są w obrębie [...] w W. i stanowią własność Gminy Miasta W.). Skarżący oświadczył także, że ma zamiar ubiegać się o sprzedaż tych nieruchomości wobec czego ma interes prawny w prawidłowym, zgodnym z prawem określeniu warunków takiej sprzedaży.

W ocenie Sądu, użytkownikowi wieczystemu przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały rady gminy (miasta) określającej szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych.

Uznanie istnienia legitymacji skargowej skarżącego uprawnia Sąd do zbadania zarzutów skargi. W ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie jest równoznaczne z tym, że naruszenie to było nielegalne.

Przesłanką uchylenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1118/19).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczane są akty prawa miejscowego ustanowione przez organy administracji publicznej na obszarze ich działania. Takim aktem prawa miejscowego jest poddana sądowej kontroli uchwała. Zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy w odniesieniu do samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zaskarżona uchwała, jak wyżej wskazano, jest aktem prawa miejscowego. Została podjęta przez Radę Miasta Wejherowa na postawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., a jej materialnoprawną podstawę stanowi art. 189i ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n").

Należy wskazać, że z dniem 31 sierpnia 2023 r. do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został nowy dział VIa - "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego" (zob. art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1463). Zgodnie z dodanym art. 198i ust. 1 u.g.n., odpowiednia rada albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo zobowiąże, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Zgodnie z ust. 2, w razie niepodjęcia uchwał w terminie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 198h u.g.n.:

1. W odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa cenę nieruchomości ustala się:

1) w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży;

2) w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

2. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

3. Jeżeli w dniu wystąpienia z żądaniem zawarcia umowy nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo toczy się postępowanie w sprawie aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej, właściwy organ ustala cenę, o której mowa w ust. 1 i 2, przyjmując stawkę procentową określoną w art. 72 ust. 3 stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej.

Z powyższego wynika, że przepisem art. 198i ust. 1 u.g.n. ustawodawca zobowiązał rady gmin do podjęcia najpóźniej do 31 grudnia 2023 r. uchwały określającej szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo uchwały zobowiązującej organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Niepodjęcie żadnej z tych dwóch uchwał we wskazanym terminie miało skutkowało stosowaniem przez organ gminy wyżej przywołanych ustawowych cen sprzedaży określonych w art. 198h ust. 1 u.g.n. Ustawodawca dał zatem pierwszeństwo gminom w kształtowaniu szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Rada Miasta Wejherowa skorzystała z tej możliwości i podjęła w dniu 19 grudnia 2023 r. zaskarżoną uchwałę, określając w niej szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. W § 1 uchwały ustalono, że cenę nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta W., sprzedawanej na żądanie i na rzecz jej użytkownika wieczystego, ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

Wysokość ceny nabycia, co oczywiste, stała się głównym i najistotniejszym warunkiem. Przy ustalaniu jej wysokości organ był obowiązany wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, określone w cytowanym wyżej art. 198h ust. 2 i 3 u.g.n. Wprowadzenie w art. 198h ust. 2 u.g.n. tzw. widełek cenowych, poprzez określenie ceny minimalnej (20 x stawka procentowa opłaty rocznej x wartość nieruchomości z dnia sprzedaży) i ceny maksymalnej (wartość nieruchomości z dnia sprzedaży) pozwoliło poszczególnym organom uchwałodawczym gminy na swobodne ukształtowanie ceny nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, we wskazanych wartościach. Przyjmując cenę nieruchomości według jej wartości z dnia sprzedaży Rada Miasta Wejherowa określiła ją na maksymalnym dopuszczalnym poziomie.

Zdaniem Sądu, ustalenie w zaskarżonej uchwale ceny sprzedaży na poziomie wartości rynkowej nieruchomości było zgodne z prawem, albowiem mieściło się w określonych przez ustawodawcę "widełkach". Jak przekonująco wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, było to podyktowane racjonalnością ekonomiczną i dbałością o gwarancję bezpieczeństwa finansowego Gminy Miasta W. Określona w ten sposób cena sprzedaży ma zrekompensować Gminie definitywną utratę prawa własności nieruchomości i dochodów, które mogłaby uzyskać w przyszłości z tytułu użytkowania wieczystego, co jawi się jako racjonalne w aspekcie interesy majątkowego gminy.

W ocenie Sądu, przyjęte w uchwale rozwiązania wskazują, że sytuacja prawna skarżącego regulowana zaskarżoną uchwałą jest - co do szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych - analogiczna jak wszystkich innych użytkowników wieczystych, chcących nabyć nieruchomość gruntową stanowiącą własność Gminy Miasta W.

Zgodnie z delegacją ustawową określoną w art. 198i ust. 1 u.g.n. podjęcie przez organ przedmiotowej uchwały w ustawowym terminie dało możliwość władczego ustalenia szczegółowych warunków sprzedaży, z poszanowaniem zasad swobody zawierania umów. Gmina, jako właściciel nieruchomości, miała prawo tak a nie inaczej określić warunki sprzedaży własnego mienia, co stanowiło wyraz dbałości o jej finanse, które mają charakter publiczny.

W odniesieniu do zarzutu nie określenia "szczegółowych warunków sprzedaży" w zaskarżonej uchwale, Sąd podkreśla, że u.g.n. nie definiuje w art. 198i (ani w żadnym innym) jakie warunki mają być przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego sformułowane w uchwale podjętej na podstawie upoważnienia zawartego w tym przepisie. Przyjmuje się, że mają być one szczegółowe, gdyż warunki ogólne dla sprzedaży nieruchomości wynikają z ustawy. Ponadto, wykładnia systemowa wskazuje, że przez "warunki" należy w szczególności rozumieć sposób ustalenia ceny. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu skoro niepodjęcie uchwały w terminie powoduje konieczność stosowania przepisu ustawowego, który określa sposób ustalenia ceny, to również uchwała powinna ustalać, na jakich warunkach nieruchomość zostanie sprzedana poprzez określenie sposobu ustalenia ceny. Oznacza to, że właściwy organ powinien nie tyle określić, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby nieruchomość mogła zostać sprzedana jej użytkownikowi wieczystemu, ale ustalić, na jakich warunkach dokona się sprzedaży, a więc elementy późniejszej umowy. Mając na uwadze, że przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz, a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę (art. 535 k.c.), to na warunki, na jakich sprzedawana jest nieruchomość, składa się przede wszystkim jej cena. (J. Wilk [w:] E. Klat – Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, t. 6 do art. 198i, WKP 2024).

Stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2024 r., II SA/Bk 286/24; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2024 r., II SA/Gd 244/24).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 69 ust. 1 u.g.n. albowiem rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że przepis ten określa inny tryb inny tryb sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na rzecz użytkowników wieczystych. Wskazany przepis ma zastosowanie w przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na przeznaczenie do sprzedaży nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, a określenie szczegółowych warunków sprzedaży nie jest ograniczone terminem. W tym zakresie relację między art. 198i ust. 1 u.g.n., a art. 69 ust. 1 u.g.n. określić należy regułą lex specialis derogat legi generali. Rada Miasta Wejherowa miała prawo skorzystać ze swoistej regulacji epizodycznej, a podjętą uchwalę ocenić należy jako zgodną z prawem.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Żadna z tych okoliczności w poddanej sądowej kontroli sprawie nie miała miejsca.

Mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Z przedstawionych powyżej względów Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.