Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3043/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 174 pkt. 2, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ś., K. M., L. S. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 509/15 w sprawie ze skargi D. Ś., K. M., L. S. i E. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 509/15 oddalił skargę D. Ś., K. M., L. S. i E. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. T. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że powołana przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie przyczyna odmowy przyznania prawa własności czasowej ma swoje uzasadnienie zarówno w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret), jak również w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958 roku). Organ podał, że zgodnie z obowiązującym na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia Ogólnym Planem m. st. Warszawy Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] (dalej też: Plan), zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych częściowo pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę oraz częściowo pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi i inne. Minister uznał, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi i inne, w tym, na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1961 roku, pod budowę ulicy T., wiązało się z realizacją celów użyteczności publicznej. Natomiast przeznaczenie w pozostałym zakresie nieruchomości pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę, w tym pod Centralną Rozdzielnię Prasy [...], związane było z niezbędnością realizacji zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa oraz zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem, Minister uznał, że nie było możliwe korzystanie z gruntu przez osoby prywatne, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez K. M., L. S., E. J. i D. Ś. Podniesione w nim zarzuty koncentrowały się wokół kwestii obowiązywania Ogólnego Planu m. st. Warszawy Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...], a także kwestii zastosowania art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Ponadto wnioskodawcy wskazali, iż powołanie się na użyteczność publiczną jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej było nieuprawnione, ponieważ w art. 7 ust. 2 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, ale konstrukcją, wedle której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu została uzależniona od tego, czy da to się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił wymienioną wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 roku i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem uchylenia tej decyzji był jedynie fakt skierowania jej do osoby, która utraciła przymiot strony w sprawie. W pozostałym zakresie Minister podzielił stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wskazał, że organy dekretowe zasadnie wywiodły, iż korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem jej na funkcje wskazane w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Podał, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu podmioty prywatne nie miały możliwości prawnych zrealizowania funkcji wskazanych w planie. Minister wskazał, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w części pod budowę ul. T., w pozostałej części zaś dla Centralnej Rozdzielni Prasy [...] spełnia także przesłankę odmowy przyznania prawa własności czasowej z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku - niezbędność nieruchomości dla realizacji celu użyteczności publicznej. Organ podkreślił, że obowiązująca na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia ustawa rozszerzyła katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej.

Skargę na powyższą decyzję w zakresie jej punktu drugiego wniosły K. M., L. S., E. J. i D. Ś., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu dla oceny, czy doszło do jego rażącego naruszenia przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wobec braku uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że korzystanie z gruntu, co najmniej o obszarze 490 m2, przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegające na bezzasadnym uznaniu, że przepis ten winien mieć zastosowanie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia dekretowego, wobec braku uzasadnienia poglądu, że część nieruchomości, która nie była przewidziana pod budowę ul. T. była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej. Ponadto skarżące podniosły zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i bezzasadnym uznaniu, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wobec stwierdzonego rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 7 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony skarżącej oraz zaniedbanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy słuszny interes strony skarżącej przemawiał za uznaniem, że jej poprzednik prawny spełniał warunki dla przyznania prawa własności czasowej do gruntu, zaś odmowa przyznania tego prawa w sposób rażący je narusza i stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że Minister w żaden sposób nie uzasadnił, w jaki sposób część nieruchomości, która nie była przewidziana pod budowę ul. T., była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej. Podniosły też, że obowiązkiem organów dekretowych było zbadanie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, zaś byli właściciele nieruchomości korzystali z budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości gruntowej zgodnie z przeznaczeniem wyznaczonym w planie z 1961 roku, czyli używając go jako magazynu (tak samo jako przedsiębiorstwo państwowe [...]). Dowodem tego jest dokument prywatny - pismo z dnia [...] listopada 1947 roku Centralnej Zbiornicy Książek Ministerstwa Oświaty skierowane do poprzedniczki skarżących w niniejszej sprawie H. S. w przedmiocie przesłania podpisanej umowy dzierżawnej na wynajęty lokal. W ocenie wnoszących skargę nie ma więc wątpliwości, że kwestionowane orzeczenie administracyjne rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu, wobec czego powinna być stwierdzona jego nieważność.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił powyższą skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest to, że przeznaczenie planistyczne mniejszej części dawnej nieruchomości warszawskiej na cele drogowe wykluczało prywatne korzystanie z gruntu przez A. i L. S.. Oczywistym jest bowiem, że drogi miejskie mają charakter ogólnodostępny i służą całemu społeczeństwu. Sąd podał, że nie jest także sporne to, że przeznaczenie większej części spornej nieruchomości określone w Planie jako "energetyka" wykluczało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Natomiast przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na przemysł budowlany i na magazyny nie wykluczało w ocenie Sądu I instancji możliwości korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Zdaniem Sądu Minister słusznie jednak zwrócił uwagę na to, że obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku umożliwiał wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, w szczególności na cele użyteczności publicznej lub dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sąd wskazał, że skoro teren obejmujący obecne działki ew. nr [...] i [...] został objęty lokalizacją szczegółową dla Centrali Kolportażu Prasy i Wydawnictw [...], to należało uznać, że sporna nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy. Działalność przedsiębiorstw kolportażowych polegająca na upowszechnianiu wśród członków społeczeństwa prasy i wydawnictw była niewątpliwie działalnością służącą ogółowi, społecznie użyteczną, zaspokajającą zbiorowe potrzeby społeczeństwa w sposób zorganizowany i nieprzerwany. Sąd I instancji uznał, że jeżeli zatem Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie miało podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, z powołaniem się na przeznaczenie spornego gruntu pod użyteczność publiczną, to nie można zarzucić temu organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że to, iż organ dekretowy nie powołał wprost wymienionych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku jako podstawy materialnoprawnej wydanego orzeczenia nie świadczy o wydaniu go z rażącym naruszeniem prawa. Istotne jest to, czy w obowiązujących przepisach prawa, biorąc pod uwagę stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, można znaleźć przepis, z którym związane jest rozstrzygnięcie odmownie załatwiające żądanie strony. Sąd zaznaczył, że nie kwestionuje tego, że poprzednicy prawni skarżących w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia dekretowego wydzierżawili sporną nieruchomość na cele magazynowe. Wskazał jednocześnie, że wydana w dniu [...] czerwca 1961 roku decyzja lokalizacyjna dla przedsiębiorstwa kolportażowego świadczyła o tym, że większa część terenu spornej nieruchomości jest niezbędna na cele użyteczności publicznej. W ocenie Sądu w tej sytuacji przesłanki o charakterze wywłaszczeniowym wyłączały podstawowe przesłanki dekretowe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła K. M., L. S., E. J. i D. Ś., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi a tym samym nieuwzględnienie wniosków skarżących i niestwierdzenie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, a to art. 99 § 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym z 1960 roku poprzez brak powołania podstawy prawnej oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji w sytuacji, gdy zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku zastosowanie przepisów tej ustawy nie było obligatoryjne. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano też na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku polegające na bezzasadnym uznaniu, że przepis ten winien mieć zastosowanie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia dekretowego, czyli odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu, wobec braku uzasadnienia poglądu, że część nieruchomości, która nie była przewidziana pod budowę ulicy T., była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej oraz pominięcie faktu, że w sprawie nigdy nie wpłynął wniosek uprawnionego podmiotu o dokonanie wywłaszczenia w trybie tegoż przepisu oraz nieuwzględnienie faktu, że "decyzja" dekretowa nie zawiera w podstawie prawnej tego przepisu, a jego stosowanie nie było obligatoryjne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu "decyzja" dekretowa została wydana bez uprzedniego ustalenia, czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku, tj., czy zamierzenie inwestycyjne, które miało być realizowane na wywłaszczanym gruncie, odpowiada jednemu z celów wywłaszczenia wymienionych w powołanym przepisie oraz, czy w ogóle istnieje potrzeba wywłaszczenia (niezbędność). Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że do daty zbycia nieruchomości przez poprzednika prawnego uczestnika wspomniany cel wywłaszczenia nie był w ogóle realizowany, a nieruchomość pozostała niezabudowana. Ponadto z akt sprawy wynika, że - poza niewielką częścią jednej z działek przeznaczonej pod drogi publiczne - nieruchomość, która stanowiła własność poprzedników prawnych skarżących, nie została bądź w ogóle wykorzystana, bądź została zagospodarowana w sposób, który w praktyce nie uzasadniał potrzeby wywłaszczenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowa nieruchomość służyła celowi użyteczności publicznej bez konieczności jej wywłaszczania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi jest nieuzasadniony. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie przepis p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

W następnej kolejności należy wskazać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie dość precyzyjnie rozgranicza stanowisko skarżących kasacyjnie co do poszczególnych zarzutów. Dodając do tego używanie pojęcia decyzja co do orzeczenia dekretowego z 19 grudnia 1961 r., w sytuacji zaskarżenia decyzji organu nadzoru wydanej w postępowaniu nieważnościowym, bardzo utrudnia zrozumienie stanowiska skarżących i w konsekwencji odniesienie się do niego.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi a tym samym nieuwzględnienie wniosków skarżących i niestwierdzenie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, a to art. 99 § 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym z 1960 r. należy przypomnieć, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. To wskazywałoby na to, że autor skargi kasacyjnej twierdzi, że za nieważną należałoby uznać, zaskarżoną decyzję Ministra (organu nadzoru). Z uzasadnienia tego zarzutu wynika jednak, że przesłanek nieważności autor skargi kasacyjnej upatruje raczej w orzeczeniu dekretowym, które według niego zostało wydane z naruszeniem art. 99 § 1 i 2 k.p.a. Niemniej jednak oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nadzorczej powiązano a naruszeniem art. 7 k.p.a., które miało stanowić rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Choć z drugiej strony z uwagi na nieprecyzyjność wywodów autora skargi kasacyjnej, można mieć wątpliwości, czy zarzut ten aby nie odnosi się do orzeczenia dekretowego. Należy tu zatem stwierdzić, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, dopuszczalne jest wyłącznie gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Odnosząc to do zaskarżonej decyzji Ministra, wobec braku uzasadnienia tego zarzutu w tej części, stwierdzić należy, że organ szeroko i bardzo szczegółowo opisał stan faktyczny w sprawie i prawidłowo i dokonał jego oceny. Dotyczy to szczególnie tego, że przedmiotowa nieruchomość objęta została Planem Ogólnym m.st. Warszawy z 1961r., i dwiema decyzjami lokalizacyjnymi, co wskazuje na to, że nieruchomość była niezbędna dla celów użyteczności publicznej. Należy zatem stwierdzić, że Minister podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes podmiotów uczestniczących w sprawie. Z konstrukcji wskazanego wyżej zarzutu wynika też, że nieważności zaskarżonej decyzji autor skargi kasacyjnej upatruje także w tym, że organ nadzoru nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu orzeczenia dekretowego poprzez rażące naruszenie wymogów z art. 99 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej oraz brak uzasadnienia prawnego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku zastosowanie przepisów tej ustawy nie było obligatoryjne. Zarzut w tej części nie jest skuteczny z tego oto względu. Otóż do postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia dekretowego z dnia [...] grudnia 1961 r. nie miały zastosowania przepisy nowo uchwalonego kodeksu postępowania administracyjnego. Bowiem w myśl jego art. 191 § 1 (w brzmieniu pierwotnym) sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane były aż do ich zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Skoro przedmiotowa sprawa administracyjna została zapoczątkowana wnioskiem przeddekretowych właścicieli z dnia 18 października 1948 r., to po wejściu w życie k.p.a. do rozpoznania tego wniosku zastosowanie miało rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 38, poz.341). Tym samym organ dekretowy nie mógł naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., gdyż przy wydaniu orzeczenia dekretowego nie miały one zastosowania. Zatem wobec niewskazania przepisów postępowania, które naruszyło Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, za niewykazany należy uznać zarzut rażącego naruszenia prawa przez ten organ. W rezultacie nieskuteczny jest zarzut niestwierdzenia tej okoliczności przez organ nadzoru i następczo przez Sąd pierwszej instancji, co zwalnia NSA od odnoszenia się do poruszanej w tym zakresie kwestii braku podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego w orzeczeniu dekretowym.

Za nieusprawiedliwione należy uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Zarzuty te w istocie zmierzają do obalenia wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądu, że w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, obok przesłanek wymienionych w tym przepisie, należało zbadać czy nie zachodzą negatywne przesłanki do ustanowienia użytkowania wieczystego przewidziane w art. 54 ust.1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Natomiast art. 3 tej ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest odrębnym postępowaniem mającym na celu wyjaśnienie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Przypomnieć w związku z tym należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (określonych postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżących kasacyjnie, nie mógł zatem ograniczyć się do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygające znaczenie ma bowiem stan prawa w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. Zatem, aby ocenić, czy decyzja (tu orzeczenie dekretowe) została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 in fine k.p.a. - nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale obowiązujących w dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia. Oczywiście niepowołanie podstawy prawnej lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, powoduje, ze wydana decyzja jest wadliwa. Nie jest to jednak tego rodzaju ułomność, która umożliwia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że orzeczenie dekretowe zostało wydane już po wejściu w życie obowiązującej od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa do gruntu. Zgodnie z jej art. 54 ust.1 odmowa taka- niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ustawy grunt mógł być wywłaszczony. W tej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego niezbędne zatem było rozważenie czy odmowa przyznania byłym właścicielom omawianej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego gruntu rażąco naruszała także powołane przepisy prawa.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących kasacyjnie, że w kwestionowanym orzeczeniu dekretowym przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie można było zastosować. Wzajemna relacja, istniejąca pomiędzy art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co należy przyznać, nie jest oczywista, o czym świadczy chociażby fakt, że kwestia ta – nie była jednolicie przyjmowana w orzecznictwie. W części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego składy orzekające zwracały uwagę na fakt, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych, zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego" i art. 51 ustawy gruntowej z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (patrz np. wyroki: z dnia 5 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2663/13, z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1249/07, z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1046/01, pub w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak we wcześniejszym i w najnowszym dominującym orzecznictwie przyjmuje się, iż przy rozpoznawaniu wniosków "dekretowych", po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepis art. 54 tej ustawy (w wersji pierwotnej – art. 51) ma zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji (patrz przykładowo wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2014/16, z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1771/16, z 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15, z 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 i z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt 1427/08 pub. w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to ostatnie stanowisko. Ponadto, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSA i WSA 2009, Nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów tego dekretu o gruntach warszawskich.

Powołana ustawa z 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Oznacza to, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu. W świetle powyższego do kontroli orzeczenia dekretowego w niniejszej sprawie koniecznym było zbadanie czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane orzeczenie nie zawierało tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. m.in. użyteczności publicznej. W sprawie niniejszej WSA prawidłowo uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku dekretowego objęta była Planem Ogólnym m.st. Warszawy z 1961 r. Moc obowiązująca tego planu nie budzi już wątpliwości w praktyce orzeczniczej (por. np. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 i z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1643/11). Ponadto dla przedmiotowej nieruchomości zostały wydane dwie decyzje o lokalizacji szczegółowej – nr. [...], przeznaczająca jej część pod budowę/ przebudowę ulicy T. oraz [...] – przeznaczająca pozostałą część nieruchomości na potrzeby Centrali Kolportażu Prasy i Wydawnictw [...]. Co prawda, co zauważył również Sąd pierwszej instancji, tej ostatniej decyzji nie udało się odnaleźć, to nie można jednak zapominać, że kontrolowane postępowanie nadzorcze dotyczy orzeczenia wydanego ponad pół wieku wcześniej. Zatem słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji na podstawie innych okoliczności ustalonych w sprawie, że w decyzji tej, część przedmiotowej nieruchomości nie przeznaczoną pod ulicę T. przeznaczono na cel użyteczności publicznej. Sąd ten szczegółowo odniósł się zarówno do postanowień Planu Ogólnego, jak również dokonał prawidłowej wykładni treści art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku, prawidłowo uwzględniając przedmiotowe a nie podmiotowe (jak by chciał autor skargi kasacyjnej) kryterium oceny tego celu. Sąd zasadnie uznał, że kolportaż prasy w świetle ówcześnie obowiązującej ustawy z 14 lutego 1961 r. o łączności stanowił cel użyteczności publicznej, gdyż był nakierowany na zaspokojenie potrzeb całego społeczeństwa na dostęp do prasy. Należy tu dodać, że dla oceny legalności orzeczenia dekretowego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie może mieć znaczenia późniejszy sposób zagospodarowania nieruchomości w szczególności czy w pełni został zrealizowany cel wywłaszczenia. Organ nadzoru w postępowaniu tym bada jedynie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów. Na tę ocenę nie mogą mieć wpływu ewentualne okoliczności mające miejsce już po wydaniu orzeczenie dekretowego.

Dlatego zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, ocena przez organ nadzoru, nie tylko przesłanek z art. 7 dekretu, lecz także przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie można zgodzić się także z twierdzeniem skarżących, że o nieważności orzeczenia dekretowego świadczy brak wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie o wszczęcie postępowania. Wskazać bowiem należy, że w sprawie niniejszej nigdy nie toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe w myśl rozdziału 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z chwilą wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w myśl jego art. 1 własność nieruchomości przeszła nieodwołalnie na rzecz m. st. Warszawy (następnie Skarbu Państwa). Tym samym prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości państwowej byłoby w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe.

Na marginesie można jedynie wyjaśnić, że wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku możliwości dokonywania odmiennej wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy określone przepisy mogą być w różny sposób interpretowane, nie można mówić, że mają one niebudzącą żadnych wątpliwości treść. W przedstawionej zatem sytuacji prawnej przyjęcie przez Ministra że orzeczenie dekretowe nie naruszało rażąco prawa, nie mogło dowodzić, że z kolei decyzja nadzorcza Ministra była niezgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.