Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1613/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1940/18 w sprawie ze skargi I. M. na uchwałę Zarządu [...] z dnia 12 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1940/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. M., na uchwałę Zarządu [...] z 12 września 2018 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że przedmiotem skargi jest uchwała o odmowie zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Wskazano, że zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta, jako prawo miejscowe, określa uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. (dalej jako: uchwala Rady Miasta). Podniesiono, że zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały Rady Miasta wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Podano, że we wniosku, który wpłynął do organu 12 czerwca 2018 r. skarżąca nie wskazała adresu zameldowania, miejsca zamieszkania, ani nie określiła warunków mieszkaniowych i opłat z tego tytułu, gdyż – jak oświadczyła - jest osobą bezdomną i przebywa na ulicy, czasami gościnnie u znajomych. Podano, że wezwana przez organ do uzupełnienia wniosku skarżąca udzieliła odpowiedzi, składając pismo w dniu 7 sierpnia 2018 r., a następnie w dniu 14 sierpnia 2018 r., do którego dołączyła dodatkowe dokumenty. W ocenie WSA informacje zawarte we wniosku, jak i w piśmie uzupełniającym były wystarczające do ustalenia, czy wniosek został złożony zgodnie z właściwością miejscową, określoną w § 22 ust. 1 uchwały Rady Miasta. Podano, że pisma skarżącej zostały pominięte przez Komisję Mieszkaniową, która opiniowała wniosek skarżącej, jak i przez organ orzekający, co stanowi istotne naruszenie zasad postępowania w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Obowiązkiem organu było bowiem podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wnikliwe rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie WSA organ nie miał podstaw do odmowy zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z powodu niezłożenia oświadczeń i dokumentów na podstawie § 22 ust. 5 uchwały Rady Miasta.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Zarząd [...], zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 22 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta poprzez uznanie, że zawarte w pismach z 7 i 14 sierpnia 2018 r. informacje dawały podstawę do określenia, czy wniosek został złożony zgodnie z właściwością miejscową oraz, że samo podanie ostatniego miejsca zamieszkania sprzed wielu lat jest wystarczające do ustalenia miejsca faktycznego przebywania wnioskodawczyni;

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 22 ust. 1, 2 uchwały Rady Miasta polegające na przyjęciu, że samo oświadczenie o braku miejsca zamieszkania w lokalu mieszkalnym jest wystarczające do ustalenia faktu bezdomności;

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 22 ust. 4 i 5 uchwały Rady Miasta polegające na pominięciu nałożonego tymi przepisami obowiązku analizy i weryfikacji podawanych danych;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 22 ust. 5 uchwały Rady Miasta poprzez uznanie, że organ nie miał podstaw do odmowy zakwalifikowania wnioskodawczyni do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z powodu niezłożenia oświadczeń i dokumentów;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że organ wydając uchwałę nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nie rozważył wnikliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym naruszył art. 6 i art. 7 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że bezspornym jest fakt złożenia pism przez wnioskodawczynię. Jednakże zdaniem skarżącego kasacyjnie w pismach tych nie ma merytorycznej odpowiedzi na kwestię dotyczącą miejsca pobytu zainteresowanej. Wyjaśniono, że organ zwracał się z prośbą o dokładne wskazanie miejsca zamieszkania lub pobytu, a w przypadku gdy tym miejscem nie jest lokal mieszkalny, o opisanie miejsca w taki sposób, aby możliwa była jego weryfikacja. W piśmie tym organ wyjaśnił, że musi poczynić odpowiednie ustalenia w tym zakresie, co wymaga współdziałania strony, gdyż konieczna jest weryfikacja sytuacji faktycznych zainteresowanych osób pod kątem spełniania warunków umożliwiających przyznanie im lokalu. Podano, że nie można doprowadzić do takiej sytuacji, że osoba zainteresowana, choćby była bezdomna, poprzez fakt przebywania w różnych miejscach, w różnych dzielnicach Warszawy, uzyska jednocześnie prawo przydziału lokalu socjalnego w każdej z dzielnic, gdyż byłoby to nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Dlatego też, w przypadku gdy wnioskodawca oświadcza, że nie posiada miejsca zamieszkania w lokalu mieszkalnym, organ jest zobowiązany, do uzyskania informacji o faktycznych miejscach pobytu. Przy czym w przypadkach bezdomności nawet informacje o miejscu pobytu w przestrzeniach publicznych (np. dworce, parki, itp.) są przez organ weryfikowane (choćby przez wywiad środowiskowy). Przyjęcie zatem stanowiska zaprezentowanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że samo oświadczenie o bezdomności oraz podanie ostatniego miejsca zamieszkania i to sprzed wielu lat jest wystarczające do ustalenia właściwości miejscowej oraz faktu bezdomności, jest sprzeczne z § 22 ust. 2, 4 i 5 uchwały Rady Miasta. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jest oczywiste, że po eksmisji z lokalu mieszkalnego w 2010 r. musiało gdzieś koncentrować się życie codzienne wnioskodawczyni. Poprzestanie jedynie na odebraniu oświadczenia o bezdomności mogłoby sprzyjać nadużyciom. W ocenie organu wnioskodawczyni uniemożliwiła potwierdzenie, że faktycznie jest osobą bezdomną. Podano, że nie znając miejsca pobytu skarżącej organ nie mógł ocenić, czy zainteresowana znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o gminną pomoc mieszkaniową. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego osobami takimi są osoby mieszkające na terenie gminy, nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W przypadku wnioskodawczyni, poza jasno określonym zamiarem zamieszkiwania na terenie Warszawy, w szczególności na terenie dzielnicy Śródmieście, zainteresowana nie podała konkretnie gdzie koncentruje swe sprawy życiowe, określając to miejsce w sposób bardzo ogólny "na ulicy". Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podkreślono, że obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie może oznaczać obciążenia organów nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania we własnym zakresie faktów mających istotne znaczenie dla sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie doszło także do pominięcia przez Komisję Mieszkaniową oraz organ orzekający informacji zawartych w pismach wnioskodawczyni, gdyż zarówno Komisja, jak i organ zapoznali się ze wszystkimi dokumentami zainteresowanej. Odnosząc się zaś do konieczności jednoznacznego ustalenia zakresu wniosku podano, że składając wniosek zainteresowana określiła, że wnosi o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony i tak wniosek był traktowany. W piśmie dotyczącym uzupełnienia wniosku zostało zaznaczone, jako jedna z opcji, że uzupełnienie dotyczy wniosku o najem lokalu socjalnego, jednak zainteresowana nigdy nie wyrażała w żaden sposób chęci zmiany przedmiotu wniosku. Ponadto wyjaśniono, że tzw. kryterium metrażowe określone w § 4 pkt 1 uchwały Rady Miasta, badające m.in. przesłankę bezdomności, jest takie samo zarówno w przypadku wniosku o najem lokalu na czas nieoznaczony, jak i lokalu socjalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 2 września 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołała art. 174 p.p.s.a. w całości, czyli oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, dostępne w Internecie).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. błędnie uznając, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozważył wnikliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy zdaniem organu podjął on przewidziane prawem czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz nie miał obowiązku poszukiwania we własnym zakresie faktów mających znaczenie dla sprawy. Należy zauważyć, że Sąd I instancji zakwestionował ustalenia dokonane przez organ co braku udzielenia przez skarżącą wyjaśnień, do których była wzywana. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca wyjaśniła, że jest osobą bezdomną i nie jest w stanie wskazać miejsca zameldowania bądź zamieszkania, gdyż przebywa w różnych miejscach. Natomiast organ uznał te wyjaśnienia za niewystarczające i z tego powodu odmówił zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Należy zatem mieć na uwadze okoliczność, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwiania wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. Należy zatem je także odnieść do aktów jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Jest to bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest adresowany do konkretnego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 438/21 i orzecznictwo w nim przywołane). W związku z tym na organie nie tylko ciąży określony w art. 7 k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem w ocenie organu wyjaśnienia złożone przez skarżącą nie były wystarczające tylko z uwagi na to, że przedstawione informacje wymagały weryfikacji w drodze, np. wywiadu środowiskowego, bądź ustaleń dokonywanych przez straż miejską, to nie było żadnych przeszkód, aby np. ustalić ze skarżącą termin i miejsce przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też wezwać ją do osobistego stawiennictwa celem podania właściwych informacji. Natomiast nie można wymagać od strony, aby udzielała odpowiedzi na wezwania organu w takim zakresie, w jakim oczekuje tego organ, gdyż strona nie ma obowiązku sprostać żądaniom organu, zwłaszcza jeśli kierowane do strony wezwania mogą być dla niej niezrozumiałe. W tych okolicznościach zasadnie uznał Sąd I instancji, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że skarżąca nie udzieliła wyjaśnień, do których złożenia organ ją zobowiązał.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 22 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta wskazać należy, że prawidłowo Sąd instancji uznał, że podane przez skarżącą informacje były wystarczające do określenia właściwości miejscowej organu. Skarżąca podała bowiem zarówno miejsce swojej ostatniego zamieszkania, jak i wskazała, że obecnie jest osobą bezdomną. Przepis § 22 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta zawiera regulacje dotyczące właściwości miejscowej organu w przypadku osoby bezdomnej. Przy czym wskazać należy, że organ uznał informacje przekazane przez skarżącą za niewystarczającą do ustalenia właściwości miejscowej organu tylko z tego powodu, że nie pozwalały na właściwą ich weryfikację. Jednakże - jak wskazano wyżej – to obowiązkiem organu było podjąć czynności, które pozwoliłyby ustalić, czy podawane przez skarżącą dane są wiarygodne.

Podobnie chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji powołanych przepisów uchwały Rady Miasta poprzez przyjęcie, że samo oświadczenie o braku miejsca zamieszkania, bez jego weryfikacji, jest wystarczające do ustalenia faktu bezdomności. Należy bowiem zauważyć, że Sąd I instancji w ogóle nie odnosił się do kwestii możliwości weryfikacji danych podawanych przez skarżącą, ani nie zanegował takiego uprawnienia organu. WSA stwierdził jedynie, że skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu, a w związku z tym wskazywana przez organ okoliczność braku udzielenia stosownych wyjaśnień, czy złożenia dokumentów nie mogła stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Z tych samych względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 22 ust. 4 i 5 uchwały Rady Miasta.

W świetle przedstawionych okoliczności nie można przyjąć, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika I. M. o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że w niniejszej sprawie pełnomocnik strony został ustanowiony w ramach prawa pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka zaś o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. ) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.