Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1734/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 55/14 w sprawie ze skargi I. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 55/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę I. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta B. I. G. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2013r. został zawiadomiony przez Dyrektora Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Białymstoku o naruszeniu przez I. G. - radnego Rady Miasta Bielsk Podlaski zakazu określonego w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., póź. 594 z późn. zm.), poprzez pełnienie w okresie od dnia 18 marca 2011 r. do dnia 1 stycznia 2012 r. jednocześnie funkcji radnego oraz członka Zarządu Bielskiego K. w B., który jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta B. Ze statutu Klubu wynika, że jego majątek powstaje ze składek członkowskich, sprzedaży kart i zbiórek publicznych, darowizn, spadków, reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku. Klub może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, a zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy do kompetencji Zarządu K. Z informacji uzyskanych na stronie internetowej wynika, że Klub oferuje sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej i koszykówki oraz miejsca na umieszczanie reklam na terenie stadionu. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej potwierdziły ponadto sprawozdania i deklaracje składane przez Klub w Urzędzie Skarbowym w B. Z treści Statutu Klubu wynikało dodatkowo, iż korzysta on z bazy materiałowo technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w B. - MOSiR - będącego jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej B. (statut MOSiR), z którym Klub współpracuje w zakresie szkoleń, spraw organizacyjnych i wykorzystania bazy szkoleniowej. Z zawartego zaś pomiędzy Klubem, a MOSiR porozumienia wynikało również m.in., iż dyrektor MOSiR zobowiązuje się m. in. do bezpłatnego udostępniania pomieszczeń sportowych i obiektów. Na podstawie danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w B., organ ustalił też, że Klub w latach 2011 - 2013 otrzymywał dotacje z budżetu miasta B., które są prawami majątkowym i stanowią tym samym mienie gminy.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wywiódł radny I. G. zarzucając mu naruszenie: art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą w wykorzystaniem mienia Miasta i art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Skarżący podkreślił, że będąc członkiem zarządu Klubu w okresie 18 marca 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. uczestniczył w jego posiedzeniach zaledwie dwa razy, a więc w takiej sytuacji trudno mówić o zarządzaniu. Ponadto, jak podkreślił skarżący, jego decyzja o wstąpieniu do zarządu wynikała z przeświadczenia o konieczności angażowania się radnego w działalność społeczną na rzecz środowiska lokalnego. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, iż będąc radnym nie głosował w sprawie przyznania dotacji dla B. i nie miał żadnego wpływu na wysokość przyznanej kwoty, a ponadto będąc jednocześnie radnym i członkiem zarządu Klubu nie osiągnął z tego tytułu jakichkolwiek korzyści.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd podniósł, że bezsporne jest, że radny Rady Miasta B. I. G. w okresie od 18 marca 2011r. do 1 stycznia 2012r. pełnił jednocześnie funkcję radnego Rady Miasta B. oraz członka Zarządu B. w B., który jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta B. Sąd podniósł, że art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) stanowi, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Niezaprzestanie zaś przez radnego zakazanej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi, zgodnie z art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Kodeks Wyborczy. W ocenie Sądu postawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stanowił trafnie przyjęty przez Wojewodę Podlaskiego przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010r. nr 176, poz. 1190 ze zm.). Ustawa z dnia 12 października 2012r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2012r., poz. 1399) stanowi bowiem wprost, że do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. Ordynację i ustawę o bezpośrednim wyborze wójta). Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza w drodze uchwały właściwa rada gminy, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej przepisu, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Regulacja art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia kategoryczny zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej (na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub pozostawanie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis powyższy dodany został do ustawy o samorządzie gminnym artykułem 19 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997r. Nr 106, poz. 679) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 roku. Ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, której interpretacja musi mieć charakter ścisły i podporządkowany funkcji przepisu. U podstaw wprowadzenia zakazu łączenia stanowiska radnego z działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystaniem mienia gminy legło dążenie do usunięcia jednego z potencjalnych źródeł korupcji i nadużyć. W ocenie Sądu wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Powołana regulacja ma charakter represyjny, bowiem naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania. Przepisy te mają z jednej strony zabezpieczyć radnego przed naciskami ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś – uniemożliwić wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (uchwała NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). O potencjalnym korupcyjnym wykorzystaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. W związku z tym, iż radny jest osobą zaufania społecznego, może sprawować swój mandat prawidłowo tylko wówczas, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Sąd zaakcentował, że przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pozbawiony kryteriów ocennych, pozwalających na "modyfikowanie" zakazu w zależności od okoliczności sprawy. Nie ma w treści przepisu sformułowań relatywizujących, pozwalających na interpretację mniej lub bardziej korzystną dla zainteresowanego. Pozbawionego walorów ocennych odczytywania treści przepisu wymaga interes społeczny i zewnętrzny odbiór każdego przypadku powiązania mienia komunalnego z działalnością gospodarczą radnego.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że pełnienie przez skarżącego jednocześnie funkcji radnego Rady Miasta B. oraz funkcji członka Zarządu B. w B., narusza zakaz określony w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z akt sprawy wynika, że w/w Klub jest stowarzyszeniem kultury fizycznej prowadzącym działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta B. Zapis § 24 Statutu Klubu stanowi, że jego majątek powstaje ze składek członkowskich, sprzedaży kart i zbiórek publicznych, darowizn, spadków, reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku. Klub może też prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. Zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy zaś do kompetencji Zarządu Klubu (§ 19 pkt 7). Z informacji uzyskanych na stronie internetowej www.turbielsk.pl, Klub oferuje sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej i koszykówki oraz miejsca na umieszczanie reklam na terenie stadionu i wbrew temu co podnosi autor skargi nie są to bilety bezpłatne. Sądowi z urzędu wiadome jest również (informacje uzyskane podczas rozprawy w dniu 13 marca 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 52/14), że Klub w ramach prowadzonej działalności gospodarczej uzyskał w latach 2010-2011 przychód ze sprzedaży towarów i usług, w tym z tytułu usług reklamowych. Z zapisu §5 ust. 6 Statutu wynika również, iż działalność Klubu prowadzona jest z wykorzystaniem bazy materiałowo technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w B. - MOSiR - będącego jednostką organizacyjną Gminy B. Z dołączonego do akt sprawy porozumienia z dnia 6 marca 1997r. zawartego pomiędzy Klubem, a MOSiR można wyczytać także, że dyrektor MOSiR zobowiązuje się m. in. do bezpłatnego udostępniania pomieszczeń sportowych i obiektów. Ponadto na podstawie danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w B., ustalono również, że Klub w latach 2011 - 2013 otrzymywał dotacje z budżetu Miasta B., które są prawami majątkowymi i tym samym stanowią mienie gminy. W ocenie Sądu powyższe okoliczności w sposób niezaprzeczalny potwierdzają, że B. TUR prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B.

Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że radny Rady Miasta B. I. G., będąc członkiem zarządu Klubu Sportowego TUR, zarządzał działalnością gospodarczą tego Klubu z wykorzystaniem mienia Gminy B. Powyższa okoliczność uzasadniania konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na skutek naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaś Rada Gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawiona wykładnia prawa, z uwagi na antykorupcyjną regulację prawną, nie może być uznana, wbrew poglądowi, jaki prezentuje w tym zakresie – skarżący, za restrykcyjną. Zaprezentowanej wykładni nie podważają też skutecznie pozostałe argumenty skargi dotyczące m.in. nie wpisania Klubu Sportowego TUR do Rejestru Przedsiębiorców KRS. W orzecznictwie utarty jest pogląd, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie konstytuuje jej żaden wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Nadto nie ma (i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej subiektywnie jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi W ocenie Sądu, gospodarczego celu działalności Stowarzyszenia nie niweczy również fakt, że dochód z działalności był przeznaczany na działalność statutową.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również argument skarżącego, iż nie osiągnął on żadnych, osobistych korzyści z prowadzonej działalności, albowiem celem regulacji art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przeciwdziałanie (zapobieganie) nadużyciom, a więc nie sankcjonowanie ewentualnego, uprzywilejowanego traktowania radnego czy też osiągnięcia przez niego wymiernej korzyści. Wystarczająca jest zatem potencjalna możliwość pozyskiwania przez zarządzane przez radnego stowarzyszenie, dochodów z działalność opartej na korzystaniu z mienia gminy.

W ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewoda Podlaski prawidłowo przeprowadził postępowanie, a zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej I. G., reprezentowany przez radcę prawnego L. F., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, wskutek czego:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w ślad za ustaleniami przyjętymi przez Wojewodę Podlaskiego na podstawie nierzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, Delegatura w Białymstoku posłużył się, wydając wyrok, informacjami uzyskanymi ze strony internetowej [...] - strony internetowej bielskich fanów, nie będącej oficjalną stroną B. Oficjalną stroną stowarzyszenia była bowiem i jest stronie [...].

- błędnie ustalił okres, w którym skarżący formalnie był członkiem Zarządu B., w B., a mianowicie od 18 marca 2011 r. do 1 stycznia 2012 r., a powinno być od 18 marca 2011 r. do 30 grudnia 2011 r. Ustalenie właściwie oznaczonego okresu miało istotny wpływ na dostosowanie odpowiedniego materiału dowodowego do prawidłowo określonego czasu, a mianowicie: "od 18 marca 2011 r. do 30 grudnia 2011 r."

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Miasta, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że: a) I. G., będąc radnym i jednocześnie członkiem zarządu B., korzystał z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując:; swoją pozycję w gminie, a z czym się nie można zgodzić, bowiem: nie potwierdza tego faktu procedura udzielania dotacji z budżetu gminy, a korzystanie z obiektów MOSiR (jednostki organizacyjnej Miasta Bielsk; Podlasia) było oparte na dokumentach sprzed ponad 10 lat, na co nie miał wpływu skarżący, a uznając że B. nie był nastawiony na osiąganie zysku, jako stowarzyszenie nie prowadził działalności gospodarczej;

b) B. w B. prowadził działalność gospodarczą, mimo iż działalność stowarzyszenia nie była nastawiona na osiąganie zysku, w tym przede, wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych, czego dowodem jest strata finansowa za 2011 r., w którym to okresie skarżący był jednocześnie radnym i członkiem zarządu B. w B.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania i w obu przypadkach zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego Centralne Biuro Antykorupcyjne zebrało materiał w sposób nierzetelny. Uwagi I. G. dotyczące dowodów zamieszczonych w prowadzonej sprawie nie zostały uwzględnione w toku postępowania sądowego. Są one na tyle istotne, że niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sądowego. Naruszenie przepisów procesowych przez Wojewodę Podlaskiego poprzez brak przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku spowodowało, że zdaniem skarżącego wyrok został wydany w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny.

Skarżący podkreślił, że w Internecie funkcjonowały dwie strony dotyczące Klubu, czego nie zauważyły organy, ani Sąd, a co miało istotny wpływ na ocenę materiału dowodowego. Pierwsza strona kibica – Serwis B. [...]. Strona była prowadzona społecznie przez autentycznych fanów klubu, w tym między innymi przez późniejszego prezesa K. G. Na stronie tej widnieje informacja na temat ceny biletów; był to jednak czas odległy. Ostatnia zmiana dokonana na stronie datowana jest na dzień "wtorek 4 listopad 2008 r. , 16:09. W późniejszym okresie zmian nie było.

Centralne Biuro Antykorupcyjne posłużyło się informacjami tam zawartymi, które były informacjami fanów, osób - nie będących uprawnionymi do podawania tego rodzaju informacji w imieniu B. Strona ta była "martwa", bowiem tak jak wskazano wyżej, ostatnia zmiana wpisu była w 2008r.

Druga strona, to oficjalna strona Klubu B. – [...] na tej stronie w zakładce bilety i karnety na dzień pisma procesowego, tj. z dnia 10 lutego 2014 r. I. G. było napisane "W rundzie jesiennej sezonu 2011/2012 wstęp na wszystkie mecze ligowe i pucharowe jest bezpłatny. Zapraszamy".. Fakt ten został zgłoszony jako dowód w sprawie. Ponadto do pisma zostały dołączone jako dowody w sprawie wydruki ze strony internetowej, a mianowicie: Zał. Nr 1 - "wejście na mecz za darmo"; Zał. Nr 2- "IV liga: [...]"; Zał. Nr 3 - "[...]"; Zał. Nr 4 - "[...]"

Skarżący podniósł, że był członkiem Zarządu B. w okresie od 18 marca 2011 r., do 30 grudnia 2011 r., a nie jak napisał w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (do dnia 01.01.2012 r.). W aktach sprawy, w protokole jest napisane "Funkcją członka Zarządu B. pełniłem od marca 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. kiedy to złożyłem pisemną rezygnacją na ręce Prezesa Klubu K. G. w dniu 30 grudnia 2011 r." A zatem z zestawienia w/w dat wynika, że doszło do pomyłki w ustaleniu czasookresu.

Skarżący nie zgodził się z wykładnią art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dokonaną przez Sąd. Skarżący przytoczył treść wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2926/12, w którym Sąd uznał, że "Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, który przyjął, że przepis ten [art.24f ust. 1 u.s.g.] ma charakter bezwzględny. a wiec, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust.1 pkt 2a o.w.g." (...) "Wykładnia celowościowa art. 241 ust. 1 u.s.g prowadzi wiec do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach wykorzystując swoją pozycje w gminie".

Skarżący podniósł, że zgodnie z uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., W17/93, Trybunał stwierdził na gruncie przepisów antykorupcyjnych, że "wykorzystanie mienia" oznacza jego uzyskanie dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. A zatem, o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie.

Skarżący stwierdził, że nie podejmował żadnych istotnych decyzji dla Klubu, był obecny być może na jednym spotkaniu (spotkanie wyborcze zarządu), lub co najwyżej dwóch, czego nie pamięta. Wobec powyższego nie można powiedzieć, że zarządzał Stowarzyszeniem. Nadto B. w 2011 r. nie prowadził działalności z wykorzystaniem mienia gminnego, bowiem ta działalność nie była nastawiona na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Skarżący nie miał wpływu na wynik i kondycję finansową B., a rok 2011 r. został zamknięty ze stratą w wysokości 98.420,49 zł, czego dowodem jest CIT-8 (deklaracja podatkowa za rok 2011 złożona do Urzędu Skarbowego). W ocenie skarżącego działalność Klubu nie była nastawiona na osiąganie zysku.

I. G. podkreślił, iż będąc jednoczenie radnym Rady Miasta B. nie głosował w sprawie przyznania dotacji dla B. i nie miał jakiegokolwiek wpływu na wysokość przyznanej kwoty. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych Rada Miasta uchwala w sposób ogólny wysokość dotacji na realizację konkretnych zadań, nie wskazując jakiegokolwiek podmiotu. Następnie dotacje są przyznawane w drodze konkursu ofert na realizację zadań Miasta podmiotom, które zapewnią ich realizacje najtaniej i najlepiej. Wyboru podmiotu dokonuje powołana przez Burmistrza Komisja, a ostatecznie Burmistrz Miasta B. zatwierdził dotacje (zarządzeniem) i podpisywał umowy ze stowarzyszeniami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez radcę prawnego T. S., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, a zebrany materiał dowodowy został wszechstronnie przeanalizowany wbrew zarzutowi naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zważywszy, iż skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. - tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2) - w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów natury procesowej.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny i przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący upatruje naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Takie stanowisko wypływa z niezrozumienia przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i kompetencje sądów administracyjnych.

Przypomnieć należy, iż do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne.

Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organów co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

Także okoliczność, iż skarżący przedłożył w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji określone dokumenty nie oznacza obowiązku Sądu pierwszej instancji do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonej decyzji. Jeżeli dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną znajdują się w aktach sprawy, a zatem podlegają ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego, to ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie może - w zależności od sytuacji - stanowić podstawę do konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego bądź naruszenia odpowiednich przepisów postępowania. W tym miejscu zważyć należy, iż w niniejszej sprawie Sądowi pierwszej instancji nie zarzucono naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., ani nie postawiono zarzutu przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego przez wskazanie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Podkreślić należy, iż przepis art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. może zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 roku, II CK 372/05, LEX nr 172186).

Zaznaczyć należy, iż podnoszona przez I. G. okoliczność, że był członkiem Zarządu B. w B. do dnia 30 grudnia 2011 r. - a nie do dnia 1 stycznia 2012r. - nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne jest bowiem to, iż skarżący był członkiem Zarządu B. w B. w okresie, w którym był jednocześnie radnym Rady Miasta B. ( od dnia 18 marca 2011r.).

Także wskazywanie na rozbieżności między stroną internetową prowadzoną przez fanów Klubu, a stroną oficjalną Klubu nie ma wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy, a to z poniższych względów.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wypowiedział się co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle przepisów prawa normujących przesłanki prawne stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Zasadność stanowiska wyrażonego w tej mierze przez Sąd pierwszej instancji stanowi odrębną kwestię, o czym będzie mowa niżej. Sądowi pierwszej instancji nie można też przypisać naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tak przez jego błędną wykładnię jak i przez błędne zastosowanie.

Zgodnie z art. 24f ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż naruszeniem zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. jest tylko takie wykorzystanie mienia gminnego, które nosi cechy uprzywilejowania. Przyjęcia takiego stanowiska nie uzasadnia ani przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ani żaden inny przepis tej ustawy.

Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzania taką działalnością lub reprezentowania w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności.

Działalność radnego polegająca na zarządzaniu działalnością stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z §19 pkt 7 Statutu zarządzanie majątkiem Klubu, w tym podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działalności gospodarczej, przyjęcia zapisów darowizn, spadków należy do kompetencji Zarządu Klubu. Powyższe oznacza, iż skarżący I. G., jako członek zarządu B. w B., zarządzał działalnością tego Klubu.

B. w B. jest stowarzyszeniem. To zaś oznacza, iż chociaż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) Klub jest zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to stosownie do art. 34 tej ustawy może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach z tym zastrzeżeniem, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków.

Jeżeli podmiot wpisany do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej - tj. do rejestru o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1203 ze zm.) - podejmuje działalność gospodarczą, podlega z mocy art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców ( z wyjątkiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ). Podkreślić przy tym należy, iż wpis do rejestru przedsiębiorców podmiotu wpisanego do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie ma wypływu na osobowość prawną tego podmiotu. O osobowości prawnej tego podmiotu decyduje bowiem wpis do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ( o ile ustawa wiąże taki właśnie skutek z wpisem do tego rejestru). Wpis do rejestru przedsiębiorców przesądza natomiast o uzyskaniu przez podmiot wpisany do powyższego rejestru statusu przedsiębiorcy rejestrowego. Z faktu jednak, czy dany podmiot podlega, czy też nie podlega, wpisowi do rejestru przedsiębiorców i czy jest wpisany do tego rejestru, nie można wyciągać wniosku odnośnie faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestie dotyczące braku złożenia przez taki podmiot wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców, mimo prowadzenia działalności gospodarczej, podlegają regulacji zawartej w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym.

B. w B. może prowadzi działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, a jego majątek powstaje ze składek członkowskich, sprzedaży kart i zbiórek publicznych, darowizn, spadków, reklam, zapisów oraz dochodów z własnej działalności gospodarczej i posiadanego majątku - § 24 Statutu.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez Klub w okresie, gdy funkcję członka Zarządu pełnił skarżący, potwierdziły sprawozdania i deklaracje składane przez Klub w Urzędzie Skarbowym w B. Klub osiągał dochód ze sprzedaży towarów i usług, w tym z tytułu usług reklamowych. Odrębną kwestią jest to, czy w tym okresie w poszczególnych latach Klub osiągnął zysk czy poniósł stratę. Ta jednak kwestia nie ma wpływu na ocenę wypełnienia przez skarżącego dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g.

Stowarzyszenie może otrzymywać także dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach - art. 35 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. W powyższym okresie B. w B. otrzymywał dotacje z budżetu miasta B. Wprawdzie dotacje te przyznane zostały kilku podmiotom, to jednak skarżący jako radny Rady Miasta B. miał wpływ na przyznanie dotacji i ich wysokość dla poszczególnych podmiotów. Zauważyć należy, iż z zarządzenia nr [...] z dnia 8 lipca 2011r. w sprawie udzielenia dotacji z budżetu Miasta B. organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom na wspieranie realizacji zadań publicznych w 2011 r. wynikają kwoty przyznanych dotacji, w tym na wspieranie realizacji zadań z zakresu wspierania kultury fizycznej i sportu – B. w B. w kwotach: 55.000 zł i 35.000 zł oraz innym podmiotom odpowiednio w kwotach po: 1.000 zł, 2.000 zł, 3.500 zł, 5.500 zł, 17.000 zł.

Dotacje te, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, następowały z majątku Miasta B.

Nadto Klub w powyższym okresie korzystał z bazy materialno – technicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w B., będącym gminną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej B. - § 1 Statutu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w B. Wprawdzie następowało to na mocy Porozumienia w sprawie współpracy i prowadzenia obsługi administracyjno – finansowej Klubu zawartego w dniu 6 marca 1997 r., lecz porozumienie to realizowane było także w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka Zarządu Klubu. W takiej sytuacji skarżący winien podjąć decyzję, czy zamierza pozostać we władzach Klubu, czy też pełnić funkcję radnego Rady Miasta B. Zawarcie wskazanego wyżej porozumienia w 1997 r. nie może stanowić przesłanki wyłączającej skarżącego z działania przepisu art. 24 f ust. 1 u.s.g.

Stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą, prowadzi tą działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizacje celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków ( por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91 - OSNCP 1992 nr 2 poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1996 r., III CZP 66/96 - OSKC 1996 nr 10 poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2003 r., II CK 161/02 - OSNC 2004 nr 11 poz. 186 ).

Działalność B. w B. stanowiła przejaw działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. W myśl art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Powołany przepis, zawarty w ustawie o samorządzie gminnym, stanowi jakie mienie jest mieniem gminy. Także mienie pozostające w zarządzie czy użytkowaniu jednostki organizacyjnej gminy jest mieniem komunalnym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 2257/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego czy radny z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny I. G. zarządzając działalnością gospodarczą naruszył zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g., który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością, bez względu na to czy radny odnosi czy też nie odnosi z niej osobiste korzyści.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował normę art. 24f u.s.g. i prawidłowo ocenił jej zastosowanie przez Wojewodę Podlaskiego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.