Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 363/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 9 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. K. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 20 marca 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 23 października 2023 r., nr [...] w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tj. działki nr ew. [...] położonej w O., poprzez udzielenie E. S.A. z siedzibą w G. (zwanej dalej "inwestorem" lub "Spółką") zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 2x110kV relacji: stacja transformatorowo-rozdzielcza 110/15 kV w O. – linia 110 kV K. -B. , w obszarze pasa technologicznego o powierzchni 1.199,5 m2, szerokości 12 m i długości projektowanej linii na działce skarżącego wynoszącej 98 m, zaznaczonego linią koloru niebieskiego na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 15 czerwca 2023 r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynął wniosek Spółki o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 344 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") w związku z planowaną przez Spółkę inwestycją pn.: "Budowa stacji transformatorowo rozdzielczej 110/15 kV O. wraz z budową powiązania do sieci WN". Dla tej inwestycji została wydana decyzja Burmistrza O. z dnia 8 sierpnia 2022 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest ostateczna. Spółka wezwała Starostę również do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Spółka wyjaśniła w swoim wniosku, że podjęła rokowania ze skarżącym, reprezentowanym przez pełnomocnika – adw. M. G.. Inwestor wysłał na prośbę skarżącego pismo w tej sprawie, dołączając do niego projekt porozumienia, w którym dojdzie do zgody w zakresie ustanowienia służebności przesyłu. Zaproponowano też wynagrodzenie z tego tytułu. W odpowiedzi na złożoną propozycję, skarżący nie wyraził zgody na zawarcie porozumienia, gdyż zaproponowane jemu warunki okazały się dla niego nie do przyjęcia. Ponadto skarżący nie wyraził zgody na realizację inwestycji. Inwestor złożył ponowną propozycję, ale podwyższył wynagrodzenie o 15%. Skarżący odebrał pismo, ale pozostawił je bez odpowiedzi. Strony nie doszły zatem do porozumienia w sprawie.

Dnia 26 czerwca 2023 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Dnia 26 lipca 2023 r. odbyła się wcześniej zapowiedziana rozprawa administracyjna. Inwestor cały czas wykazywał zainteresowanie ustanowieniem służebności przesyłu. Skarżący stwierdził, że wymiana korespondencji, jaka miała miejsce z inwestorem nie była rokowaniem. Spółka przedstawiła ofertę, która nie odpowiadała wartości rynkowej prawa własności. Skarżący uważa, że z przedstawionej dokumentacji nie można stwierdzić, aby przedstawiono jemu kiedykolwiek założenia inwestycji oraz zakres ograniczenia korzystania z prawa własności. Zdaniem skarżącego, nigdy nie było rokowań. Skarżący widzi jednak możliwość porozumienia się; poprosił, aby inwestor przedłożył operat szacunkowy, w którym zostanie wyceniona wartość rynkowa nieruchomości zarówno z uwzględnieniem posadowionej infrastruktury jak i z uwzględnieniem wyłączenia możliwości zabudowy z uwagi na istniejącą linię napowietrzną. Tylko wtedy będzie można przystąpić do rokowań.

Inwestor podniósł, że zaproponowane podczas rokowań wynagrodzenie zostało ustalone w oparciu o opinię sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – P. M.. Skarżący wniósł o przedłożenie jemu takiej opinii.

Starosta zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej działki skarżącego informację o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd Rejonowy w K. zamieścił taką informację.

Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. inwestor przedłożył opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 7 lutego 2023 r. Opinia ta została udostępniona skarżącemu.

Dnia 7 września 2023 r. Starosta zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwał je do zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący ustosunkował się do wezwania Starosty i podtrzymał swoje całe dotychczasowe stanowisko. Skarżący podniósł, że operat szacunkowy jest niekompletny, rzeczoznawca majątkowy często odnosi się do działek, które leżą setki kilometrów od działki będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący zakwestionował także to, że pracownicy Starostwa Powiatowego w K. są bezstronni w niniejszej sprawie. Pracownik Starostwa Powiatowego w K. ustosunkował się na wezwanie Starosty do wniosku o jego wyłączenie. Podniósł, że przez kilka dni toczyły się rozprawy administracyjne z udziałem tego samego pełnomocnika inwestora. W ciągu czterech dni odbyto 15 rozpraw administracyjnych. Nie ma i nie było tutaj mowy o znajomości z pełnomocnikiem, a rozmowy po opuszczeniu sali rozprawy administracyjnej dotyczyły kolejnych spraw, jakie miały zostać poddane rozpoznaniu w tym samym trybie, jak w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia 23 października 2023 r., nr [...], Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżącego poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wydanie tej decyzji poprzedziło wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest ostateczna. Wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie prawa własności nieruchomości powinno być poprzedzone z kolei rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Przepis ten nie określa formy rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela nieruchomości. Nie ma także obowiązku informowania o zakończeniu rokowań. Nie ma w zasadzie żadnych reguł prowadzenia rokowań, mają się one tylko odbyć. Polegają one za złożeniu przez inwestora propozycji skierowanej do właściciela nieruchomości co do warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela to stan, w którym właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody na realizację inwestycji albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Starosta uznał, że rokowania w niniejszej sprawie odbyły się. Inwestor wystąpił do skarżącego z pismem, w którym przedstawił całą wizję wykonania inwestycji i zaproponował jemu warunki, które zostały odrzucone nawet kilkukrotnie. Również proponowane wynagrodzenie było dla skarżącego niesatysfakcjonujące. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na nieugiętość skarżącego w zakresie odmowy przystania na warunki zaproponowane przez Spółkę. Wobec negatywnego skutku rokowań, Starosta uznał, że spełniły się przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

Decyzją z dnia 30 października 2023 r, nr [...], Starosta udzielił zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej w dniu 23 października 2023 r. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w szczególności poprzez:

a) naruszenie zasady praworządności oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

b) brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli,

c) prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

d) nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

e) naruszenie zasady swobodnej oceny odwodów,

f) brak zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, ewentualnie zlecenia opinii uzupełniającej,

g) brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

2) art. 80 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym skutkujące następnie błędem w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, że strony przeprowadziły rokowania, które zakończyły się skutkiem negatywnym;

3) art. 84 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii i oparcie się na prywatnej opinii;

4) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego bezwzględne zastosowanie pomimo braku zastosowania przymusu ze strony ustawodawcy;

5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i bez rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Skarżący podniósł, że domniemane rokowania miały charakter pozorny i nie spełniają one wymagań określonych w u.g.n. Złożone propozycje były nie do zaakceptowania, a wyznaczone wynagrodzenie było określone w oparciu o wadliwą opinię rzeczoznawcy majątkowego.

Decyzją z dnia 20 marca 2024 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że rokowania pomiędzy skarżącym a inwestorem odbyły się i to ze skutkiem negatywnym. Spełniono zatem warunek z art. 124 ust. 3 u.g.n., co zaktualizowało podstawę do zastosowania przez organ I instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda wywiódł, że rokowania nie rządzą się żadnymi regułami. Mają się one odbyć, ale nie ma mowy w jaki sposób, kiedy się one kończą, a także jak mają się toczyć. Inwestycja, dla jej posadowienia, została zatwierdzona w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to decyzja ostateczna, gdyż została ona utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na skutek rozpoznania odwołań – decyzja z dnia 25 listopada 2022 r., nr [...].

Z analizy akt sprawy wynika, zdaniem Wojewody, że skarżący uporczywie odrzucał wszelkie propozycje wysuwane przez inwestora. Spółka kierowała bowiem wiele pism w toku negocjacji, ale nigdy nie było po stronie skarżącego woli porozumienia się. Brak zgody skarżącego jest niewątpliwy dlatego Wojewoda dopuścił zastosowanie przez Starostę art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego i nie doprowadziły one do osiągnięcia porozumienia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie traktuje o tym, czy inwestor przedstawił właścicielowi korzystne warunki czy nie. Jest to procedura odformalizowana. Nie budzi wątpliwości Wojewody to, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.

Wojewoda nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu. Rokowania bezsprzecznie odbyły się. Nie ma znaczenia z jakich powodów strony nie doszły do porozumienia. Skarżący nie wyraził zgody na realizację zamierzonej przez Spółkę inwestycji. Były zatem podstawy do tego, aby zastosować tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżący musi pamiętać o tym, że przysługuje jemu odszkodowanie z tytułu wydania decyzji organu I instancji, na mocy której jego prawo własności do nieruchomości zostanie ograniczone.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżący podniósł tożsame zarzuty, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu wyceny nieruchomości skarżącego.

Uzasadnienie skargi jest zbieżne z uzasadnieniem odwołania od decyzji Starosty. Skarżący dodał, że nie jest prawdą, iż nie dojdzie do obniżenia wartości jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę złożył także inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. R. C.. Inwestor wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stanowisko Spółki jest całkowicie zbieżne z poglądem Wojewody, jakie został zawarty w zaskarżonej decyzji. Skarżący oraz Wojewoda nie zażądali przeprowadzenia rozprawy sądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając odpowiedź na skargę do tut. Sądu, inwestor zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżący oraz Wojewoda nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 2 września 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 października 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, zwanej dalej "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Zanim Sąd przejdzie do właściwych rozważań nad niezasadnością skargi, należy odnieść się do niedopuszczalnego wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Jak wynika z powołanego przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne, zgodnie również z art. 184 Konstytucji RP, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Oznacza to, że sądy te nie są kompetentne do rozstrzygania spraw administracyjnych, ponieważ te należą do kompetencji organów administracji publicznej. Prowadzenie postępowania dowodowego także stanowi domenę administracji publicznej, a nie sądów administracyjnych. Jednocześnie należy zwrócić uwagę skarżącego, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to jedyny przepis, jaki dotyczy "postępowania dowodowego" przed sądem administracyjnym, którego co do zasady nie ma. Sąd administracyjny jest tzw. "sądem nad prawem", a nie "sądem stanu faktycznego". Przeprowadzenie postępowania dowodowego jest obowiązkiem organów administracji publicznej, a sąd administracyjny ma obowiązek tylko ocenić, czy to co uczynił organ jest zgodne z prawem, czy też nie. Z góry należy zaznaczyć, że dowód w postaci opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu. Zatem całkowicie chybiony jest wniosek skarżącego, aby Sąd przeprowadził dowód z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Prowadzenie postępowania dowodowego przez sąd ma miejsce tylko w postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi, a nie administracyjnymi.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.g.n. W szczególności należy mieć na względzie art. 6 oraz art. 124 u.g.n. Inwestor jest spółką prawa handlowego, która prowadzi działalność, jaką należy zakwalifikować do szeroko rozumianego sektora energetycznego. Na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza O. z 2022 r., inwestor uzyskał prawo do ulokowania inwestycję celu publicznego. Jest nią instalacja energetyczna składająca się najogólniej ujmując ze stacji transformatorowych oraz napowietrznej linii energetycznej. Jest to zatem inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. – budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 397/19). Co do tego zagadnienia nie ma najmniejszych wątpliwości i nie jest przez nikogo kwestionowane.

Decyzja Burmistrza O. o lokalizacji inwestycji celu publicznego zakłada, że inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach, spośród których część nie stanowi jej własności. Inwestycja ta ma zostać zlokalizowana na, a w zasadzie nad działką skarżącego, bowiem żaden słup energetyczny nie będzie ulokowany na jego działce. Nad działką skarżącego zawisną jedynie linie energetyczne. Aby realizacja inwestycji na poziomie prawa budowlanego była możliwa, inwestor musi uzyskać tytuł prawny do działki skarżącego. Taki tytuł można uzyskać na drodze cywilnoprawnej, a w razie niemożności, na drodze administracyjnoprawnej.

Ustawodawca przewidział dwojaki sposób uzyskania tytułu prawnego do działki należącej do innego podmiotu niż inwestor. Ta regulacja została zawarta w art. 124 u.g.n., ale należy rozpocząć od treści art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Uszczegółowienie wspomnianej procedury znajduje się w art. 124 ust. 3 u.g.n. – "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań". W niniejszej sprawie, co warto podkreślić, nie stosuje się odesłania do art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 u.g.n., ponieważ brzmienie art. 124 ust. 3 u.g.n. przyjmuje się w brzmieniu sprzed dnia 3 września 2023 r., co wynika z art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1506). W dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej sprawa nie była zakończona decyzją ostateczną. Z tego też względu Starosta nie miał obowiązku oczekiwania przez dwa miesiące na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., ustawodawca wskazuje, że zanim dojdzie do władczego ograniczenia prawa własności w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, należy zastosować możliwość porozumienia się na drodze cywilnoprawnej, poprzez przeprowadzenie rokowań. Sąd w składzie orzekającym zauważa, że ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował tego, jak te rokowania mają być prowadzone (korespondencyjnie, telefonicznie, osobiście), czy, a jeżeli tak, to jakimi dokumentami należy się posługiwać, jak długo te rokowania mają trwać. Ustawodawca milczy na ten temat, a więc należy wnioskować, że jest to dalece odformalizowana procedura. Ten pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Tylko dla przykładu należy powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania." (wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15). Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1685/23).

Odformalizowanie procedury rokowań, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., pociąga za sobą daleko idące konsekwencje. Jest to uzasadnione tym, aby sprzeciw, czy wręcz uporczywa postawa negująca nie doprowadziła do zablokowania inwestycji celu publicznego. Konsekwencją odformalizowania procedury rokowań jest zatem również sposób jej prowadzenia. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie oznaczają przy tym konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 75/24).

Przenosząc wszystkie powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, wbrew oczekiwaniom i twierdzeniom skarżącego, że rokowania pomiędzy nim a inwestorem miały miejsce. Pierwsze pismo, a właściwie mail, otwierający rokowania, została wysłany do skarżącego, na jego osobisty adres e-mail: [...]@gmail.com (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). W tym mailu inwestor przedstawił przedmiot sprawy, wyjaśnił cel inwestycji oraz opisał, jaki będzie zakres terenowy służebności przesyłu, jaki okazał się niezbędny do realizacji zamierzonej inwestycji. Inwestor przedstawił, że będzie to pas technologiczny o powierzchni 1.199,5 m2, szerokości 12 m i długości projektowanej linii na działce skarżącego wynoszącej 98 m, zaznaczonego linią koloru niebieskiego na załączniku graficznym. Następnie inwestor zaproponował skarżącemu wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Sąd w składzie orzekającym stwierdza zatem, że rokowania rozpoczęły się, przedstawiono w wiadomości mailowej charakter inwestycji oraz złożono propozycję wysokości wynagrodzenia. Co więcej inwestor przesłał skarżącemu propozycję brzmienia porozumienia, które przypieczętowałoby tak rozpoczęte rokowania (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji).

W odpowiedzi na wiadomość inwestora, skarżący, reprezentowany przez adwokata wskazał, że nie zgadza się na przeprowadzenie inwestycji, a zaproponowane jemu warunki są niesatysfakcjonujące (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Kolejna propozycja inwestora została przedstawiona skarżącemu w piśmie z dnia 25 kwietnia 2023 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Nowa propozycja zakładała wynagrodzenie o 15% wyższe od poprzedniej propozycji. Wobec braku odpowiedzi na to zapytanie, inwestor skontaktował się telefonicznie ze skarżącym i zapytał go o oczekiwania finansowe. Ostateczna odpowiedź skarżącego była tożsama z pierwszą – brak akceptacji zamiaru inwestycyjnego oraz niesatysfakcjonujące warunki finansowej (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji).

Przedstawiony ciąg zdarzeń z całą pewnością nosi znamiona rokowań. Była w niej propozycja zawarcia porozumienia, przedstawiono istotę inwestycji, aby skarżący wiedział z czym ma do czynienia. Przedstawiono także warunki finansowe. Wszystkie propozycje skarżący odrzucił, nie podając swoich własnych oczekiwań. Rolą Starosty, a następnie Wojewody nie było to, aby ocenić, czy warunki negocjacji były adekwatne w zakresie proponowanej kwoty odszkodowania, czy inwestor zaproponował takie warunki, które są dla korzystne dla właściciela nieruchomości, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 836/21). Nie ma to żadnego znaczenia wobec odformalizowanej procedury rokowań. Ustawodawca wymaga tylko tego, aby rokowania się odbyły. Pozostałe kwestie są już nieznaczące. W konsekwencji nie ma żadnego znaczenia i wpływu na sprawę to, że operat szacunkowy, na którym opierał się inwestor był sporządzony, w ocenie skarżącego, niedbale, czy nieprawidłowo. Wobec jednoznacznej konstatacji skarżącego o braku woli dopuszczenia inwestycji do realizacji, inwestor zasadnie stwierdził, że rokowania są wobec tego zakończone, gdyż osiągnięcie konsensusu jest niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 496/21). Analogiczne poglądy przedstawia się także w doktrynie. "Za wystarczające należy więc uznać wzajemne poinformowanie się stron o zajętych stanowiskach i ewentualnym zakresie wzajemnych ustępstw, celem zawarcia umowy określającej zasady korzystania z danej nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron wskazując, że zaproponowane jej warunki są nie do zaakceptowania i przedstawia własne, które z kolei nie uzyskują aprobaty drugiej ze stron, dopuszczalne jest przyjęcie, że dalsze czynności nie doprowadzą do konsensusu. W przeciwnym wypadku rokowania musiałyby przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie zaakceptuje warunków strony przeciwnej, co należy zdecydowanie wykluczyć. Podobnie brak odpowiedzi właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na ofertę inwestora może być uznany za nieudzielenie zgody na realizację inwestycji, i tym samym wypełniać przesłankę art. 124 ust. 3 u.g.n." (A. Bródka, Komentarz do art. 124 [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. E. Klat-Górskiej, LEX/el. 2024).

Podsumowując, należy stwierdzić, że rokowania odbyły się, a następnie Starosta zasadnie wszczął postępowanie w kierunku ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości, do której prawo własności ma skarżący. Spełniły się bowiem wszystkie przesłanki, aby tryb z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. został zastosowany. Wypada przy tym zaznaczyć, że w zakresie ograniczenia prawa własności ustawodawca przewidział osobną procedurę wypłaty odszkodowania, co będzie przedmiotem osobnego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zasada praworządności nie doznała żadnego naruszenia. Starosta przeprowadził postępowanie administracyjne po nieudanych rokowaniach. W postępowaniu rozpoznawczym przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Zorganizowano rozprawę administracyjną, zapoznano się z dokumentacją z rokowań, dano jeszcze szansę na to, aby strony porozumiały się, skoro wyraziły taką wolę podczas rozprawy administracyjnej. Starosta prawidłowo odczytał przepisy u.g.n. oraz k.p.a. i wydał stosowną decyzję, gdyż ziściły się wszystkie przesłanki warunkujące wydanie tejże decyzji. Wojewoda zaś zasadnie uznał prawidłowość działania organu I instancji i nie dostrzegł w tym obszarze naruszeń.

Trudno jest mówić o słusznym interesie obywatela (tu: skarżącego), skoro nie wykazuje on żadnego zainteresowania osiągnięciem konsensusu. Po pierwsze, skoro skarżący nie chciał dopuścić do realizacji inwestycji, mógł zaskarżyć decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego do tut. Sądu. Z akt sądowych wynika, że decyzja ta została zaskarżona jedynie odwołaniami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jednakże skargi nie złożono, co Sąd w składzie orzekającym wie z urzędu. Skarżący pozbawił się zatem możliwości zablokowania tejże inwestycji. Po drugie, skarżący przyjął bierną postawę w trakcie rokowań. Z góry odrzucał przedstawiane jemu propozycje, nie formułując własnych oczekiwań. Inwestor uzyskał prawo do realizacji inwestycji celu publicznego, a to oznacza, że wobec braku woli porozumienia się z inwestorem, skarżący musi zaakceptować konieczność ograniczenia jego prawa własności, za co zresztą dane jemu będzie uzyskać odszkodowanie.

Całkowicie chybione jest twierdzenie, że postępowanie administracyjne było prowadzone z naruszeniem zasady budzenia zaufania do organów władzy państwowej. Było wręcz przeciwnie. Starosta nie miał obowiązku prowadzenia rozprawy administracyjnej. Był to gest jego dobrej woli, aby w jednym miejscu i czasie omówić kwestię sporną i ewentualnie doprowadzić jeszcze do konsensusu pomiędzy skarżącym a inwestorem. Skarżący został zawiadomiony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zajął jeszcze stanowisko przed wydaniem decyzji organu I instancji. Wojewoda zasadnie natomiast nie przeprowadzał kolejnej rozprawy administracyjnej i uznał, że postawa skarżącego w postępowaniu odwoławczym nie prowadzi do żadnego rezultatu, który mógłby zakończyć postępowanie.

Zarzut nierozpoznania materiału dowodowego jest dalece chybiony, a przede wszystkim niezrozumiały. Starosta miał przed sobą dokumentację rokowań, które zakończyły się niepowodzeniem. To uprawniało organ I instancji do wszczęcia postępowania administracyjnego, przeprowadzenia jego w celu urzeczywistnienia inwestycji celu publicznego poprzez ustalenie ograniczenia prawa własności co do zakresu przebiegającej nad działką skarżącego inwestycji. Wreszcie Starosta wydał decyzję, która odpowiada prawu, a Wojewoda prawidłowo ocenił trafność tego rozstrzygnięcia. Prawidłowo oceniono też materiał dowodowy i uznano, że rokowania odbyły się. Wojewoda zasadnie doszedł do tożsamych wniosków.

Kolejnym chybionym zarzutem jest to, że którykolwiek z organów administracji publicznej miałby wystąpić z wnioskiem o sporządzenie opinii biegłego w niniejszej sprawie. Sąd przypomina, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, a nie wypłata jakichkolwiek środków pieniężnych. To, że inwestor zlecił sporządzenie operatu szacunkowego było tylko wyrazem troski o zaproponowanie wynagrodzenia, które byłoby adekwatne dla rozmiaru ograniczenia użytkowania nieruchomości, w celu uniknięcia zarzutu pozorności rokowań.

Zaskarżona decyzja zawiera w pełni klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie da się stwierdzić, że którejkolwiek decyzji brakuje czegokolwiek. Wojewoda w całości trafnie ocenił zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji i zasadnie utrzymał ją w mocy, nie dostrzegając żadnych naruszeń. Takowych bowiem nie było.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 80 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rokowania", należy je rozumieć jako "negocjacje prowadzone między państwami; pertraktacje" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 851). Negocjacje odbyły się. Wniosek taki jest uzasadniony poglądami orzecznictwa oraz doktryny, a przede wszystkim aksjologią art. 124 u.g.n. Gdyby uznać, że rokowania to wzajemne wymienianie się ofertami, to mogłoby doprowadzić do wypaczeń i na stałe zablokować proces inwestycyjny. Takie rozumienie rokowań, jakie chciałby przyjąć skarżący, jest niedopuszczalne i nie zasługuje na ochronę prawną. Rokowania odbyły się i zakończyły się brakiem uzyskania porozumienia pomiędzy zainteresowanymi stronami. Wojewoda zasadnie ocenił to zagadnienie i wyczerpująco opisał to w uzasadnieniu swojej decyzji.

Oczywiście chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 84 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Jak już Sąd wspomniał powyżej, w sprawie nie chodzi o wycenę prawa, jakie zostało uszczuplone na skutek wydania decyzji. Wycena, jaką zlecił inwestor była potrzebna tylko inwestorowi, aby zaproponować adekwatne wynagrodzenie. Miało to na celu uniknięcie zarzutu pozorności rokowań dla stwierdzenia, że formalnie rokowania odbyły się (zob. szerzej A. Bródka, Komentarz do art. 124 [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. E. Klat-Górskiej, LEX/el. 2024).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. Organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wyraził zgody na posadowienie inwestycji celu publicznego. Była to podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego również ostała się w obrocie prawnym, zatem spełniły się wszystkie przesłanki do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ostatni zarzut także nie zasługiwał na uwzględnienie. Decyzja organu II instancji zawiera uzasadnienie, które odzwierciedla cały stan faktyczny sprawy, a także powołana została odpowiednia podstawa prawna rozstrzygnięcia. Wreszcie Wojewoda dokonał prawidłowej subsumcji przepisów. Nie było żadnego uchybienia po stronie organu II instancji, ponieważ rozpoznał on zarzuty odwołania, odniósł się do kwestii wątpliwych. To, że skarżący nie czuje się przekonany takim uzasadnieniem, nie oznacza, że uzasadnienie posiada wady implikujące uchylenie takiej decyzji.

Sąd wspomniał już, że rolą Starosty i Wojewody nie była ocena, czy złożone skarżącemu propozycje były dla niego korzystne, czy nie. Skoro sam ustawodawca nakłada tylko obowiązek przeprowadzenia rokowań, to tym bardziej organy stosujące prawo nie są kompetentne do tego, aby oceniać to, czy Spółka postępowała uczciwie jako partner biznesowy. Sporządzenie na własny koszt operatu szacunkowego do celu zaproponowania adekwatnego wynagrodzenia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest zdaniem Sądu w składzie orzekającym dowodem partnerstwa inwestora.

Wojewoda wydał decyzję, która odpowiada prawu. Prawidłowo oceniono decyzję Starosty, a każdy stawiany organowi II instancji zarzut jest niezasadny. Kwestia wartości nieruchomości skarżącego będzie przedmiotem osobnego postępowania administracyjnego, które znajduje się poza granicami niniejszej sprawy, dlatego Sąd nie może zając w tej kwestii żadnego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.