Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2546/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 26 i 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. ustalającą odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, zajęty pod publiczne drogi gminne ul. [...] i ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz T. M. oraz R. B. za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, ul. [...] i ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta L. wniósł odwołanie, kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Organ zauważył, że w dniu 25 listopada 2005 r. T. P. oraz R. T. złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., zajętą pod drogę publiczną.

Stosownie do art. 73 ust. 3 ustawy przejście nieruchomości, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego stwierdza w decyzji deklaratoryjnej Wojewoda [...].

Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, wchodzące w skład drogi gminnej stanowiącej część ulicy [...] i drogi gminnej stanowiącej część ulicy [...] w L. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 12 września 2006 r.

Organ zauważył, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 22 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską.

Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 75 Kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla Starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacj i z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ wskazał, że w dniu 23 marca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego. Rzeczoznawca majątkowy, po zapoznaniu się z uwagami strony postępowania, uznał, iż wycena przedmiotowej działki została sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów.

Po przeanalizowaniu operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., Starosta L. uznał, iż został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji w tej kwestii.

Wojewoda wskazał, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Wojewoda podał, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, czemu dał i wyraz w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W związku z czym nie można było zastosować § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. W tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie ust. 2 § 36 niniejszego rozporządzenia.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy

statystycznej rynku.

Wojewoda zauważył, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania zostały przyjęte 4 nieruchomości podobne pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Stosownie do § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia stan nieruchomości został przyjęty na dzień 29 października 1998 r., natomiast wartość została określona na dzień sporządzenia wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę dokonał również obliczenia trendu czasowego. Chybiony jest zatem zarzut, iż operat szacunkowy, sporządzony w niniejszym postępowaniu nie uwzględnia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wartość wycenianej nieruchomości mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych podobnych nieruchomości ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie analizy rynku.

Organ zaznaczył, że powierzchnia nie była brana przez rzeczoznawcę jako kryterium porównawcze do określenia wartości wycenianej nieruchomości.

Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zdaniem Wojewody, nie można się zgodzić z odwołującym, iż w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać rynek regionalny, ponieważ w sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., jako dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym.

W ocenie organu, organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 22 października 2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Nawiązując natomiast do odwołania Prezydenta Miasta L. Wojewoda nie podzielił stanowiska w nim wyrażonego, że organ pierwszej instancji powinien zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy aby rzetelnie i wnikliwie uprawdopodobnić wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Wojewoda zaznaczył, że art. 157 ust. 2 ugn zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Starosta L. nie był również zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie. Trzeba pamiętać, że opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ pierwszej instancji po szczegółowym przeanalizowaniu niniejszej wyceny uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Również w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym.

Wojewoda zaznaczył, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu. natomiast z akt sprawy wynika, iż strony nie występowały na podstawie art. 157 ust. 1 ugn do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego

operatu. Zaś zamiar wystąpienia do Ministra Infrastruktury o zbadanie i dokonanie przez

Komisję Odpowiedzialności Zawodowej oceny poprawności wykonanych operatów szacunkowych i wysokości, określonej przez rzeczoznawcę wartości wycenianych nieruchomości nie jest tożsamy ze złożeniem wniosku. Ponadto należy zauważyć, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych na podstawie zawartej umowy o dokonanie tej oceny nie zaś Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, nie rozpatrzenie w

formie postanowienia wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości nie stanowi takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy zaś zauważyć, iż uchylenie z tej przyczyny zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji znacznie wydłużyłoby postępowanie w przedmiotowej sprawie jak również spowodowałoby konieczność sporządzenia po raz kolejny wyceny nieruchomości.

Wojewoda ponadto stwierdził, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do sporządzenia nowej wyceny w przypadku kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i subiektywnego przekonania strony, że wartość nieruchomości została zawyżona. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Gmina Miejska L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określaniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, nie odnosząc się do rynku regionalnego czy nawet krajowego, co miało wpływ na dobór metody ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania; 3) naruszenie art. 123 w zw. z art. 125 § 1 Kpa poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku strony z dnia 28 czerwca 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości wbrew przepisom Kodeksu w drodze postanowienia, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do obrony swojego stanowiska; 4) naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W skardze Gmina wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty L. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z bazy dostępnych danych rzeczoznawca wybrał 6 nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Żadna z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana, a ich ceny kształtują się w granicach do [...] zł do [...] zł za 1 m2. Biegły okres badania rynku określił na lata 2008 - 2009. Do porównania przyjął tylko jedną nieruchomość, której sprzedaży dokonano w czerwcu 2009 r., transakcji jednej z nieruchomości przyjętej do porównania dokonano w 2007 r., co jest sprzeczne z założeniami dokonanymi przez rzeczoznawcę w punkcie 7 operatu oraz standardami dokonywania wycen nieruchomości. Nadto operat powinien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości na datę wydania decyzji określającej wartość odszkodowania. Starosta L. wydał decyzję w przedmiocie odszkodowania [...] września 2010 r., a więc dopiero po upływie blisko roku od daty sporządzenia operatu szacunkowego.

Gmina wskazała, że istotne znaczenie ma spadek cen nieruchomości, który nastąpił po 2008 r., czego biegły w swoim operacie nie uwzględnił.

Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca przyjął do wyceny (do porównań) wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach, pomijając inne transakcje na rynku, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości, i miały wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. W przedmiotowym operacie do porównania przyjęto nieruchomości znacznie różniące się powierzchnią od nieruchomości wycenianej.

Gmina uważa, że rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując obliczenia współczynnika korygującego mają decydujące znaczenie przy ustalaniu ceny nieruchomości. Jedną z nich jest dostęp do drogi publicznej, który miał aż 10 % wpływ na ustalenie tegoż współczynnika. Cecha ta zgodnie z przedmiotowym operatem oznacza: bezpośredni dostęp do ważnych ciągów komunikacyjnych, dobre wyeksponowanie nieruchomości (możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ww. ciągów) oraz pełne uzbrojenie w media. Oczywistym jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Uwzględnienie tej cechy sztucznie zawyża wysokość współczynnika korygującego, a tym samym cenę nieruchomości.

Zdaniem skarżącej, następną nieprawidłowością jest przyjęcie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym cechy "sąsiedztwo i otoczenie", przez którą rzeczoznawca rozumie obecność terenów zielonych, zagospodarowana okolica, poczucie bezpieczeństwa, dobre sąsiedztwo, prestiż, mało uciążliwy ruch. Cecha ta jest nieistotna dla specyficznej nieruchomości jaką jest droga publiczna. Tymczasem w kategorii "sąsiedztwo i otoczenie" rzeczoznawca ocenił wagę tej cechy na 30 %.

Błędy te spowodowały znaczne zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania.

Gmina uważa, że w przedmiotowym operacie szacunkowym, uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające dla uznania, iż dobór ten był prawidłowy, jak również nie ustalono istotnych cech różniących nieruchomości. W pkt 7 operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zawarł informację, że na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W przypadku braku transakcji porównawczych na rynku lokalnym obejmującym miasto Legionowo, rzeczoznawca był zobowiązany objąć porównaniem teren regionalny, tj. powiatu [...] bądź województwa. Rzeczoznawca majątkowy bezpodstawnie ograniczył analizę rynku do nieruchomości położonych na terenie Gminy L. nie sięgając, wbrew postanowieniom § 26 rozporządzenia, poza rynek lokalny.

Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tymczasem zdaniem skarżącego przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rzeczoznawca zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że Starosta L. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania czym naruszył postanowienia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa.

Gmina podkreśliła, że o wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej kwoty odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Celowym wydaje się podjęcie przez Starostwo Powiatowe w L. dodatkowych czynności (zlecenie wyceny tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę lub poddanie ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), aby rzetelnie i wnikliwie uprawdopodobnić wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, za przejęcie której z mocy prawa Gmina Miejska L. będzie zobowiązana do wypłaty ustalonego przez Starostę odszkodowania.

Decyzja Wojewody [...] naruszyła przepisy Kpa, tj art. 123 w zw. z art. 125 § 1 poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie Starosty Powiatu L. jest prawidłowe, pomimo że Starosta L. przed wydaniem decyzji nie rozstrzygnął wniosku Gminy L. z dnia [...] czerwca 2010 r. w formie postanowienia. Na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Obowiązkiem organu było odniesienie się do wniosku Gminy L. w formie postanowienia, na które służyłoby stronie zażalenie. Nie rozstrzygnięcie kwestii w przepisanej formie narusza prawa strony do obrony swojego stanowiska, przez uniemożliwienie jej zaskarżenia przedmiotowego postanowienia, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i powinno skutkować uchyleniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy operat szacunkowy dotyczący wyceny działek nr [...] mógł stanowić dowód w sprawie ustalenia przez Starostę L. odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne na rzecz Gminy Miejskiej L. na mocy Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...].

Zdaniem Sądu, Starosta L. prawidłowo uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r. jest zgodnym z prawem i wiarygodnym dowodem na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Analiza wspomnianego wyżej operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny (działka nr [...] o pow. [...] m2, zajęta pod ul. [...] i działka nr [...] o pow. [..] m2, zajęta pod ul. [...], położone w L.) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.) i wartość rynkową gruntu według stanu z daty sporządzenia wyceny oraz określając wartość rynkową nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania jako drogi (art. 134 ugn).

Wobec tego że na rynku lokalnym nieruchomości położonych na terenie Miasta L. nie odnotowano transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne (pkt 7 operatu) biegły prawidłowo wycenił działki nr [...] w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. biorąc pod uwagę rynek nieruchomości podobnych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską, położonych najbliżej nieruchomości wycenianej (pkt 8 operatu). Biegły mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 ugn określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 ugn oraz będąc związany przepisem § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia biegły oszacował nieruchomość stosując metodę porównania parami, wybierając z rynku lokalnego (Miasto L.), spośród 6 transakcji, odnotowanych w latach 2007-2009, 4 nieruchomości podobne do wycenianej pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa (pkt 9 operatu). Biegły określił i uwzględnił w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływające na wartość szacowanego gruntu (położenie, atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do drogi, możliwość alternatywnego wykorzystania- pkt 10 operatu) oraz odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była ważna w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn i zawierała informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Starostę L. jak i Wojewodę [...], jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 130 ust. 2 ugn.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie biegły błędnie zastosował przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W orzecznictwie NSA panuje bowiem pogląd, że gruntom nabywanym pod drogi nie można przypisać szczególnych cech, o których mowa w § 26 ust. 1 rozporządzenia, a przepis § 36 rozp. ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do § 26 (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., I OSK 43/10 i z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 586/10 - opubl. CBOSA).

Za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieaktualnych ze względu na datę zawarcia transakcji cen nieruchomości porównawczych oraz twierdzenia skarżącej dotyczące tego, że po 2008 r. nastąpił spadek cen nieruchomości, czego nie uwzględnił biegły. Sąd zauważa, że biegły w operacie stwierdził że ceny rynkowe gruntów są stabilne (pkt 9 operatu), natomiast w piśmie z dnia 23 czerwca 2010 r. wyjaśnił, że spadek cen nieruchomości na rynku lokalnym to mit nie poparty żadnymi faktami. Istotnego znaczenia dla sprawy nie miał też zarzut przyjęcia do porównań nieruchomości znacznie różniących się powierzchnią od nieruchomości szacowanej, ponieważ ta cecha nieruchomości nie została uznana przez rzeczoznawcę za mającą wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Spod oceny Sądu wymyka się również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego przyjęcia przez biegłego poszczególnych cech i ich procentowego wpływu na wartość wycenianego gruntu. Należy jedynie wskazać, że rację ma skarżąca twierdząc, że większość cech nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma istotnego znaczenia dla nabywcy (zarządcy drogi), ponieważ przy nabyciu z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę nie ujawniają się preferencje nabywającego. Skarżąca pomija jednak to, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (a taki charakter ma nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające...) należy się wywłaszczonemu za utratę przez niego prawa majątkowego o określonej wartości ekonomicznej, która to wartość zdeterminowana jest cechami wycenianego gruntu. Zatem cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę, aby ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa (art. 128 ust. 1 ugn). Brak przedłożenia przez strony postępowania przeciwdowodu w postaci kontrwyceny uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska biegłego w zakresie opisanych wyżej zagadnień, ponieważ są to wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego uzyskane w wyniku analizy rynku nieruchomości (wiedza pozaprawna).

Sąd nie podziela stanowiska Gminy Miejskiej L., że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek podjęcia działań mających na celu sporządzenie nowej wyceny. Wniosek skarżącej z dnia 28 czerwca 2010 r. nie był dla organu wiążący, ponieważ dotyczył już okoliczności stwierdzonej innym dowodem - operatem szacunkowym z dnia 22 października 2009 r., a strona nie przedłożyła konkretnej wyceny, którą organ mógłby dopuścić jako dodatkowy dowód w sprawie. Jeżeli Gmina uważała, że przedłożona na zlecenie organu wycena jest nieprawidłowa winna przedstawić opinię o wartości nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie bądź wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Trudno bowiem wymagać od organu, aby w sprawie, w której nie ma własnego interesu prawnego (taki interes mają strony postępowania), a w której organ obowiązany jest do sprawnego prowadzenia postępowania (art. 12 § 1 Kpa), organ zlecał wykonanie kilku opinii rzeczoznawców majątkowych lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania inne podmioty wywodzą dla siebie korzystne skutki prawne, a przedłożona w sprawie wycena nie jest w sposób oczywisty niewiarygodna, czy niezgodna z przepisami prawa. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie strona została pozbawiona możności obrony swych praw poprzez brak możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego. Uszło uwadze Gminy, że postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia dowodu nie jest zaskarżalne zażaleniem, skoro przepis art. 78 Kpa jaki i przepis art. 123 Kpa w sposób wyraźny nie przewidują w tym przypadku drogi odwoławczej. Zgodnie z przepisem art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi.

Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.