Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 30/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego B.A. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.A. ("skarżący") jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn.[...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr [...] (Dz. U. EU L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie").

Jak wynika z akt, [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika –[...] ("przewoźnik") – w związku z brakiem zwrotu kosztu biletu za odwołany lot w dniach [...] maja 2018 r. na trasie W.– A. – H. oraz niewypłacenie skarżącemu odszkodowania, stosownie do art. 7 rozporządzenia.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Prezes ULC poinformował skarżącego o wszczęciu postępowanie w sprawie. Jednocześnie odrębnym pismem wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni. Przewoźnik udzielił wyjaśnień [...] września 2018 r.

Pismem z [...] listopada 2018 r. (po raz kolejny) skarżący wniósł ponaglenie, wskazując na naruszenie art. 35 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Pismem z [...] lutego 2019 r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, decyzję zaś wydał [...] sierpnia 2019 r. (znak:[...]).

Wcześniej, bo [...] maja 2019 r., skarżący wniósł natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa ULC w ww. sprawie.

Powyższa skarga została uwzględniona przez Sąd wyrokiem z 27 listopada 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 112/19. Sąd uznał bowiem, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od ww. decyzji z [...] sierpnia 2019 r., stwierdzającej naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia, ustalającej obowiązek usunięcia stwierdzonego naruszenia, nakładającej na przewoźnika lotniczego karę pieniężną, przewoźnik odwołał się, tj. pismem z [...] września 2019 r. (data wpływu do organu) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wobec zwłoki organu, skarżący (poinformowany pismem organu z [...] października o wpłynięciu środka zaskarżenia), [...]listopada 2019 r. skierował do Prezesa ULC ponaglenie.

Pismem z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Prezes ULC zawiadomił o wniesieniu przez [...] wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy i wyznaczył termin jej załatwienia do [...] stycznia 2020 r.

Dalej, pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł ponownie ponaglenie do Prezesa ULC, wskazując, że ten nie wydał decyzji w terminie przez siebie wyznaczonym.

Pismem z [..] lutego 2020 r. Prezes ULC poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz wyznaczył stronom 14-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prezes ULC zakreślił również nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczając go do dnia [...] kwietnia 2020 r.

Skarżący pismem z [...] lutego 2020 r. (data nadania) wniósł do Sądu skargę na bezczynność Prezesa ULC, żądając stwierdzenia dopuszczenia się przez Prezesa ULC bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania Prezesa ULC do wydania decyzji w określonym terminie. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie na jego rzecz od Prezesa ULC sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Prezesowi ULC naruszenie art. 35 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."). Wskazał na niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym oraz na niewywiązanie się z obowiązków wynikających z ww. art. 36.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie oraz o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wskazał, że w 2018 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu Lotnictwa Cywilnego, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg pasażerów. Wskazał nadto, że decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy własną, zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie w pełni, tj. nie wszystkie wnioski w niej zawarte należało uznać za zasadne.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierował do właściwego organu (Prezesa ULC) ponaglenie (v. pismo z [...] lutego 2020 r.)

Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości w ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku przewoźnika lotniczego Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi pozostawał w bezczynności, niemniej wskazana opieszałość w wydaniu decyzji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. stan Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy (w której to ciężar dowody w istocie spoczywa na przewoźniku lotniczym, v. art. 205b ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, sprzed nowelizacji z 2019 r.) Sąd uznał, że Prezes ULC (będąc do tego zobowiązanym), nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy (zakończonej decyzją tego organu z [..] sierpnia 2019 r. - korzystną dla skarżącego), "w rozsądnym" terminie (pozostając w ten sposób w bezczynności). Przy czym termin na wydanie decyzji przez ten organ wynosił miesiąc, stosownie do cyt. powyżej art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem rozpatrzenie sprawy nastąpiło po terminie wskazanym w ww. przepisie, nadto – z przekroczeniem terminu, który organ określił w oparciu o art. 36 k.p.a. Sąd zauważa jednocześnie, że [...] lutego 2020 r. organ zakończył postępowanie i wydał orzeczenie o znaku:[...]. W konsekwencji postępowanie "odwoławcze" trwało od [...] wrzenia 2019 r. (data otrzymania przez organ wniosku przewoźnika, v. prezentata organu z datą umieszczoną na tym podaniu) do [...] lutego 2020 r. (tj. ponad 5 miesięcy), a w jego toku organ dokonał "jedynie" zawiadomienia stron o wyznaczeniu terminu jej załatwienia do [...] stycznia 2020 r. (pismem z [...] listopada 2019 r.), wydłużając później ten czas do [...] kwietnia 2020 r. W tych okolicznościach rację ma więc skarżący, wskazując na opieszałość organu w załatwieniu sprawy, która zdaniem Sądu trwała (co najmniej) od [...] stycznia 2020 r. (tj. od niedotrzymanego przez organ terminu dodatkowego) do [...]lutego 2020 r. (tj. do dnia wydania decyzji).

Niemniej Sąd zauważa, że organ dwukrotnie, korzystając z art. 36 k.p.a., wyznaczył termin dodatkowy na załatwienie sprawy, początkowo – do [...] stycznia 2020 r. Biorąc pod uwagę art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. należy przyjąć, że zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Zarzut ten okaże się zasadny dopiero wówczas, gdy właściwy organ przekroczy zarówno termin podstawowy załatwienia sprawy (określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych), jak i dodatkowy (wyznaczony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Przy czym, wyznaczenie terminu dodatkowego winno nastąpić przed upływem terminu ustawowego (skoro "o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony"), nadto – winno mieć miejsce z poszanowaniem art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a. Zatem dodatkowy termin wskazany przez organ powinien być jak najkrótszy. W tym przypadku, Prezes ULC wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] stycznia 2020 r., a to pismem z [...] listopada 2019 r., a więc po upływie ustawowego miesięcznego terminu, którym był związany (a który to upłynął z dniem [...] października 2019 r.). Co więcej, wskazał jako termin końcowy datę dość odległą, uzasadniając to wyłącznie potrzebą umożliwienia stronom wypowiedzenia się w sytuacji, gdy akta na tym etapie nie zostały uzupełnione o nieznany stronom dowód i żadne tego rodzaju wyjaśnienia. Z tych powodów Sąd uznał, że organ wadliwie stosował w sprawie art. 36 k.p.a.; w tej sytuacji nie może skutecznie zwalczać postawionego mu zarzutu bezczynności, powołując się na termin dodatkowy wyznaczony na jego podstawie.

W efekcie, Sąd przyjął, że skoro organ wydał decyzję z przekroczeniem terminu go obowiązującego, a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem, to skarga ta jest zasadna, ale postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła bezczynność (wobec niewydania aktu ani w ustawowym, ani w dodatkowym terminie), która to jednak nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu w załatwieniu sprawy ma/miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych/dodatkowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. oraz od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. (w tym drugim okresie odnotowano ok. 7200 spraw, v. pismo Komisji Ochrony Praw Pasażerów z [...] sierpnia 2019 r. w aktach sprawy) wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Sąd przyjął tym samym, że liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez organ (nadal pozostających do załatwienia – pomimo wskazanej przez skarżącego zmiany stanu prawnego, która nie generuje już nowych spraw przed tym organem, v. ustawa zmieniająca, Dz. U. z 2019 r., poz. 235), może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zarzucić organowi celowego wydłużania prowadzonego postępowania, celowego powstrzymywania się od jej zakończenia (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2525/16).

Na koniec Sąd wyjaśnia, że choć podzielił stanowisko skarżącego co do bezczynności, to jednak nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd dostrzega bowiem, że przyznanie sumy pieniężnej, o czym stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona unikania załatwienia sprawy. Sąd uznał, że taka sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca; dla zwalczenia opieszałości organu i jego zdyscyplinowania nie zachodziła bowiem potrzeba sięgania po takie środki jak "grzywna" czy "suma pieniężna"; wydanie decyzji już nastąpiło, nadto – zwłoka w załatwieniu sprawy nie była "znaczna".

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku), a na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku; na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach uwzględniając należny i uiszczony wpis od skargi, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt IV wyroku - oddalił skargę w zakresie dotyczącym wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej.