Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2575/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 153/22 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO-7357/256-L/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 153/22, oddalił skargę K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO-7357/256-L/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ż. z dnia 18 listopada 2021 r., nr 41/2021, ustalającą na rzecz A.I. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przez dobudowę schodów zewnętrznych wraz z powiększeniem otworu okiennego w celu wykonania drzwi do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. B. [...], na działce nr [...], obręb [...], miasto Ż.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające uznaniu, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków dokonuje Miejski Konserwator Zabytków, nie zaś Wojewódzki Konserwator Zabytków;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu zgodności wydanych decyzji Burmistrza Ż. i Samorządowego Koła (powinno być: "Kolegium" – przyp. NSA) Odwoławczego w Zielonej Górze z prawem, mimo iż organ I instancji wydał decyzję z przekroczeniem ram zakreślonych przez wniosek w zakresie powierzchni ustalonej powierzchni zamierzenia budowlanego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające uznaniu, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków dokonuje Miejski Konserwator Zabytków, nie zaś Wojewódzki Konserwator Zabytków, należy wyjaśnić co następuje:

Zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm., dalej: "u.o.z."), wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa. Z kolei w myśl art. 96 ust. 2a u.o.z., do prowadzenia spraw, o których mowa w ust. 2, gmina, powiat, związek gmin, związek powiatów, związek powiatowo-gminny albo związek metropolitalny ustanawia wyodrębnione stanowisko odpowiednio gminnego (miejskiego) konserwatora zabytków, powiatowego konserwatora zabytków, powiatowo-gminnego konserwatora zabytków albo metropolitalnego konserwatora zabytków.

W dacie wydania uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązywało porozumienie z 24 maja 2010 r. zawarte pomiędzy: Wojewodą Lubuskim – H.H. a Miastem Ż., reprezentowanym przez burmistrza – S.K. w sprawie powierzenia Miastu Ż. niektórych kompetencji z zakresu właściwości Wojewody Lubuskiego realizowanych przez Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Lubus. z 2010 r. Nr 101, poz. 1511). Według § 4 pkt 2 lit. a i b tego porozumienia, do zakresu działania Miasta Ż. należało uzgadnianie projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską, podlegających ochronie prawnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 pkt 1 i pkt 4 u.o.z., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów i w obszarach zabytkowych wskazanych w pkt 1, na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Zadania powierzone porozumieniem, w tym wydawanie decyzji i postanowień, były realizowane przez Burmistrza Miasta Ż., z upoważnienia którego działał Miejski Konserwator Zabytków.

W świetle przywołanych uregulowań zarzut podniesiony przez skarżącą kasacyjnie należało uznać za nieuzasadniony.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zarzut art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu zgodności wydanych decyzji Burmistrza Ż. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z prawem, mimo iż organ I instancji wydał decyzję z przekroczeniem ram zakreślonych przez wniosek w zakresie powierzchni ustalonej powierzchni zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W wyniku wykładni tego przepisu wyprowadzana jest zasada, w myśl której ewentualna modyfikacja żądania uruchamiającego postępowanie administracyjne może być dokonywana jedynie przez stronę, aczkolwiek w orzecznictwie sądowym wskazuje się na pewne wyjątki w tym względzie, które dotyczą m.in. decyzji o warunkach zabudowy.

Otóż organ prowadzący postępowania w tych sprawach nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Rzeczą organu jest bowiem dokonanie ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do ustalenia warunków zabudowy odmiennych od tych wstępnie proponowanych przez inwestora. Zatem treść decyzji może nie w pełni odpowiadać żądaniu inwestora. "Gdyby przyjąć, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, to praktycznie niewielki procent wniosków pozytywnie mógłby zostać rozpatrzony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji, która dałaby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego otaczającego terenu." (wyrok NSA z 23.04.2021 r., II OSK 2119/18, LEX nr 3229860).

Stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego należy przyjąć, że ustalenie w decyzji powierzchni zabudowy "do 5 m2" w przypadku, gdy inwestor we wniosku określił, że powierzchnia planowanej zabudowy ma wynieść 4,5 m2 oznacza, iż określenie tego parametru wychodzi naprzeciw żądaniu strony, albowiem powierzchnia 4,5 m2 mieści się w granicach wielkości powierzchni ustalonej w decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.