Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 995/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 27 ust. 6
journal: Dz.U. 1994 nr 10 poz 36
law: Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 3488/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr 2583/DSS w przedmiocie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 3488/21 oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr 2583/DSS w przedmiocie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr 2583/DSS Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr 302 o odmowie przyznania A.K. pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W sprawie ustalono, że w dniu 23 września 2013 r. K.K. (wdowa po zmarłym [...] M.K.) wystąpiła do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o przyznanie m.in. dla jej syna A.K. (ur. [...] 1997 r.), pobierającego rentę rodzinną po ojcu, pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, o której mowa w art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1037 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"). Orzekając o odmowie przyznania A.K. pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, organ pierwszej instancji podał, że pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki jest przyznawana przez wojskowy organ emerytalny dziecku, na jego wniosek, po ukończeniu 16 roku życia, pobierającemu rentę rodzinną po żołnierzu, którego śmierć nastąpiła w związku z wykonywaniem zadań służbowych, do zakończenia nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Przedmiotowy wniosek nie jest uzasadniony, ponieważ samobójcza śmierć M.K. (w dniu [...] 2013 r. na terenie obiektu [...]) nie pozostaje w jakimkolwiek związku funkcjonalnym z wykonywaniem zadań służbowych w rozumieniu art. 27 ust. 6 ustawy. Zdaniem organu, bezpośredni związek wypadku żołnierza z wykonywanymi zadaniami oznacza, że wypadek jest następstwem wykonywania przez żołnierza wyznaczonych zadań. Związek ten ma charakter czasowy, miejscowy oraz przede wszystkim funkcjonalny. Wykonywane przez żołnierza czynności muszą wiązać się z wykonywaniem zadań, do których została wyznaczona określona misja pokojowa lub stabilizacyjna, przy czym niosą one ze sobą realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Organ pierwszej instancji dodał, że fakt, iż Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] w orzeczeniu z dnia 16 marca 2016 r. nr 00819/S/16 stwierdziła, że samobójcza śmierć M.K. (przez powieszenie) pozostaje w związku przyczynowym ze służbą wojskową, jako następstwo wypadku, z tytułu którego przysługują dodatkowe świadczenia odszkodowawcze na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1950 ze zm.) nie oznacza jednocześnie, że jego śmierć nastąpiła w związku z wykonywaniem przez niego zadań służbowych w rozumieniu art. 27 ust. 6 ustawy. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu pierwszej instancji, że śmierć M.K. nie nastąpiła bezpośrednio w wyniku wykonywania zadań (czynności) służbowych, a na skutek popełnionego samobójstwa. Minister Obrony Narodowej dodał, że Sąd Rejonowy w [...] w wyroku z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt [...], na który powołano się w odwołaniu, orzekł o przyznaniu rodzinie zmarłego jednorazowego odszkodowania za wypadek pozostający w związku ze służbą wojskową. W powołanym wyroku Sąd podał, że M.K. cierpiał na chorobę psychiczną w postaci [...], a okolicznościami zewnętrznymi, które spowodowały jego działanie, był długotrwały stres i zmęczenie oraz anonim skierowany do jego przełożonych, dotyczący nieprawidłowości w wykonywaniu przez zmarłego zadań służbowych. W ocenie Ministra nie można z tego wywodzić, że śmierć w/w żołnierza nastąpiła w związku z wykonywaniem zadań służbowych, ponieważ takich zadań zmarły nie wykonywał.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. zarzucił naruszenie art. 27 ust. 6 ustawy oraz art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 81 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a.") i wniósł o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego, skoro w sposób bezsporny Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] ustaliła związek śmierci M.K. ze służbą wojskową, a Sąd Rejonowy w [...] w prawomocnym wyroku z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt [...] ustalił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy śmiercią M.K. a pełnioną przez niego służbą wojskową (w tym realizacją zadań służbowych), to nie ma podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych, do odmowy przyznania skarżącemu pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, zgodnie z przepisami ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1659/21 uchylił decyzje organów obu instancji wydane w tej sprawie. Zdaniem Sądu, z uwagi na treść normatywną art. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, przyjąć należy, że zdarzenie uznane przez Sąd Rejonowy w [...] za wypadek nastąpiło "podczas lub w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych", w przeciwnym bowiem razie nie byłoby podstaw do przyznania jednorazowego odszkodowania. W tej sytuacji uznano, że śmierć M.K. nastąpiła w związku z wykonywaniem zadań służbowych w rozumieniu art. 27 ust. 6 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od w/w wyroku Sądu pierwszej instancji, wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 424/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, uwzględniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), uznając stanowisko Sądu pierwszej instancji za lapidarne i skutkujące niemożnością odtworzenia dokładnego sposobu rozumowania Sądu. NSA wskazał, że świadczenie, o przyznanie którego ubiegał się skarżący, jest świadczeniem socjalnym przewidzianym w ustawie, tymczasem WSA w Warszawie w swoich wywodach skoncentrował się na treści przepisu innej ustawy, tj. art. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, nie wyjaśniając dlaczego sięgnął po definicję wypadku zawartą w tym przepisie. Swoje rozważania Sąd pierwszej instancji sprowadził do uznania, że skoro skarżącemu przyznano jednorazowe świadczenie odszkodowawcze wynikające z w/w ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, to zasadne jest też przyznanie mu pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki określonej w ustawie, co ma mieć związek ze spójnością rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga A.K. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku zauważył, że NSA w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 424/21 stwierdził, że "śmierć w związku ze służbą wojskową", o której mowa w ustawie o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, jest pojęciem szerszym, niż "śmierć w związku z wykonywaniem zadań służbowych", o której mowa w ustawie. Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie organu odwoławczego, że śmierć ojca skarżącego nie pozostaje w związku funkcjonalnym z wykonywaniem zadań służbowych w rozumieniu art. 27 ust. 6 ustawy, bowiem w tym czasie takich zadań nie wykonywał. Podzielił też stanowisko co do tego, że pojęcie "śmierć w związku ze służbą wojskową" nie jest tożsame z pojęciem "śmierć w związku z wykonywaniem zadań służbowych". Nie budzi bowiem wątpliwości, że pozostawanie w służbie wojskowej nie sprowadza się wyłącznie do wykonywania zadań służbowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 6 ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż śmierć M.K. nie nastąpiła w związku z wykonywaniem zadań służbowych, a wskutek tego brak jest podstaw uzasadniających przyznanie A.K. pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, zaniechanie dokonania ustalenia wszelkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i słusznego interesu skarżącego;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi A.K., w sytuacji, gdy niepoczynienie wszechstronnych ustaleń faktycznych w zakresie istnienia lub wykluczenia istnienia związku pomiędzy śmiercią M.K. a wykonywaniem zadań służbowych oraz niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie uznania, iż śmierć M.K. nie pozostawała w związku z wykonywaniem przez niego zadań służbowych.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Ponadto wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku WSA w Warszawie. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w powołanych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone niewyjaśnienie sprawy nie zostało dostatecznie przekonująco wykazane. Wbrew twierdzeniu kasatora, Sąd pierwszej instancji rozważył przesłanki z art. 27 ust. 6 ustawy oraz dokonał oceny ustaleń organów w zakresie okoliczności istotnych w sprawie. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 27 ust. 6 ustawy, dziecku pobierającemu rentę rodzinną po żołnierzu, którego śmierć nastąpiła w związku z wykonywaniem zadań służbowych, po ukończeniu 16 roku życia przyznaje się pomoc pieniężną na kontynowanie nauki do zakończenia tej nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Pomoc przyznawana jest na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 czerwca 2009 r. w sprawie funduszu socjalnego dla emerytów i rencistów wojskowych oraz przekazywania środków funduszu socjalnego między wojskowymi organami emerytalnymi (Dz. U. z 2009 r. Nr 107, poz. 890) – dwa razy w roku kalendarzowym, w wysokości kwoty stanowiącej trzykrotność najniższej emerytury. Śmierć ojca skarżącego nie pozostaje w związku z funkcjonalnym wykonywaniem zadań służbowych w rozumieniu art. 27 ust. 6 ustawy, bowiem w tym czasie takich zadań on nie wykonywał. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pojęcie "śmierci w związku ze służbą wojskową" nie jest tożsame z pojęciem "śmierci w związku z wykonywaniem zadań służbowych" w rozumieniu art. 27 ust. 6 ustawy. Literalna wykładnia przepisu art. 27 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku, iż ziszczenie się owej przesłanki miałoby miejsce wówczas, gdyby śmierć żołnierza byłaby następstwem zdarzeń związanych z wykonywaniem przez tego żołnierza zadań służbowych. Trafnie też zauważa WSA w Warszawie, że odmiennego poglądu nie można wyprowadzić z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt [...], którym zmieniono decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia 4 czerwca 2014 r o odmowie przyznania B., A. i K.K., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, prawa do jednorazowego odszkodowania z tytułu śmierci ojca i męża wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową i przyznaniu prawa do jednorazowego odszkodowania, gdyż podstawą rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w [...] była inna ustawa, określająca odmiennie przesłanki przyznania tego odszkodowania.

W konsekwencji przyjętej wykładni przepisu art. 27 ust. 6 ustawy za chybiony należało także uznać zarzut naruszenia procedury administracyjnej, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Nie jest bowiem kwestionowane, że [...] M.K. popełnił samobójstwo. W świetle przedstawionej wykładni przepisu art. 27 ust. 6 ustawy nie było podstaw do zakwalifikowania śmierci wyżej wymienionego za pozostającą w związku z wykonywaniem zadań służbowych, ani do analizowania przez organy przyczyn śmierci samobójczej.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Wskazane w tym zarzucie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Ta pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu.