Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 950/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 96, art. 97 ust.1, art. 98
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 5 pkt 2, art. 6 ust.1 pkt 5, art. 25, art. 33
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art.7, art. 77, art.80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145§ 1 pkt 1 ai c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 206 poz 7 art. 1b, 1 e, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 6 ust. 1, 2 i 3
law: Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiotowej sprawie oraz nr [...] i nr [...] – objętymi sprawami II SA/Go 951/09 i II SA/Go 952/09 - Wójt Gminy ustalił K.P.-G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kolejno sześciu budynków mieszkalnych (w każdej z dwóch pierwszych decyzji) oraz jednego budynku mieszkalnego (w trzeciej decyzji), łącznie trzynastu budynków, przewidzianych do realizacji na działkach o numerach kolejno [...], oraz [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1, w związku

z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3, pkt 1 i 2 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w wyniku której stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone prawem. Wnioskowana działka gruntu znajduje się na krańcu wschodniej części Parku Krajobrazowego, dla którego nie został ustanowiony plan ochrony, a w związku z tym nie zostały ustanowione zakazy dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wnioskowanym terenie. Ponadto zdaniem organu planowana zabudowa nie jest sprzeczna z zapisami art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.); dalej ustawa o ochronie przyrody, dotyczącymi zakazów, jakie mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. Organ dokonał wszystkich wymaganych prawem uzgodnień, wniosek K.P.-G. spełniał wymagania określone w art. 52 ust. 2 tej ustawy i dlatego stanowił podstawę do opracowania wnioskowanych warunków, po uprzedniej analizie terenu, który obejmuje obszar o promieniu (3x front działki) od granicy działki. Projekt decyzji sporządził uprawniony architekt, zrzeszony w Okręgowej Izbie Urbanistów.

Od przedmiotowej (oraz dwu pozostałych) decyzji odwołanie złożyło stowarzyszenie [...] podnosząc, że sprawy zostały rozstrzygnięte niezgodnie z prawem, bowiem organ dokonał błędnego rozstrzygnięcia wykonując art. 96 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.); dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...)".

W ocenie skarżącego zgodnie z art. 96 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z kolei w myśl z art. 96 ust. 3 tej ustawy jeżeli organ uzna, że przedsięwzięcie inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z, ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska.

Zdaniem odwołującego się, decyzję o warunkach zabudowy terenu organ może wydać wyłącznie w sytuacji, w której ma pewność, że jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 jest wykluczone (gdy brak jest racjonalnych wątpliwości że takie oddziaływanie mogłoby wystąpić). Przy istnieniu jakichkolwiek przesłanek wskazujących na potencjalną możliwość oddziaływania, powinien wydać postanowienie o obowiązku przedłożenia materiałów sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Organ nie może natomiast samodzielnie dokonywać elementów oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w jakimkolwiek zakresie.

W opinii strony skarżącej w sprawie istnieją podnoszone przez nią i znane organowi przesłanki, które powodują, że zabudowa przedmiotowego terenu może oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]", a pośrednio także na obszar Natura 2000 "Dolina [...]". Są to:

- lokalizacja zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie granic obszaru Natura 2000 "[...]", w sąsiedztwie płatów siedlisk przyrodniczych chronionych w tym obszarze oraz w obszarze alimentacyjnym źródlisk zasilających łęg źródliskowy chroniony jako siedlisko przyrodnicze 91EO w obszarze Natura 2000,

- pośredni skutek urbanizacji terenu w postaci synantropizacji runa lasów

w pobliżu zabudowy i wzrost penetracji ludzkiej — w tym presji na siedliska przyrodnicze.

- odprowadzenie ścieków bytowych przez oczyszczalnię ścieków w [...], która funkcjonuje niewłaściwie i zrzuca ścieki niewystarczająco oczyszczone, negatywnie oddziałując na rzekę i przedmiot ochrony w położonym poniżej obszarze Natura 2000 "Dolina [...]". Zwiększenie ładunku ścieków bytowych przy niewłaściwym funkcjonowaniu oczyszczalni może zwiększyć to oddziaływanie.

Wobec istnienia powyższych przesłanek, rozstrzygnięcia o wystąpieniu albo braku negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 powinien decydować Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w trybie zainicjowanym przez wójta na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Ponadto w odwołaniu podtrzymano, podnoszone we wcześniejszych etapach postępowania, zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności wskazano, iż organ oparł się wyłącznie na uzgodnieniu dokonanych w listopadzie 2007 r. przez ówczesnego wojewódzkiego konserwatora przyrody, które to uzgodnienie również nie odnosiło się do zagadnień merytorycznych, a wyłącznie do aspektów prawnych. Ograniczenie się do analizy aspektów formalnych, a pominięcie aspektów merytorycznych narusza w ocenie strony powyższe przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz może być też uznane za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] oraz decyzjami z tego samego dnia o numerach [...], oraz [...], (zaskarżonymi odrębnie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 7, art. 9, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a także art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 1., art. 96 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 17, art. 47 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Wójta Gminy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca, jak w sprawie niniejszej, na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących jest dopuszczalna a jeśli tak, to na jakich warunkach (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium wskazało, iż przedmiotowa inwestycja spełnia warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz z regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków.

Wskazując na bezzasadność zarzutów odwołującego stwierdzono, że zgodnie z art. 96 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji organ jest zobowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, ale w odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 71 ust. 1 tej ustawy. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia wymagane są przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w niniejszym postępowaniu żadna z wymienionych przesłanek nie występuje. Organ wskazał także, że intencją ustawodawcy, podczas rozważania wpływu przedsięwzięcia na środowisko było nałożenie obowiązków, ale i prawa uwzględnienia podczas tej oceny zasad zrównoważonego rozwoju. Polega to na takim stymulowaniu procesów rozwoju by w jak najmniejszym stopniu zagrażały środowisku i jednocześnie nie powodowały niepożądanego zmniejszenia tempa wzrostu gospodarczego, a przedmiotowe postępowanie (budowa budynków mieszkalnych) spełnia wszystkie te warunki.

Ponadto, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 17 i 47 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie chodzi o budowę budynków mieszkalnych, które nie stanowią zagrożenia dla przyrody i środowiska pod warunkiem zachowania wymogów dotyczących pełnej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, które są zawarte w pkt 2 lit. e zaskarżonej decyzji. Podkreślono przy tym, iż organ ma prawo do samodzielnej oceny, jak znaczne jest ryzyko wystąpienia oddziaływania inwestycji na środowisko, szczególnie w tym przypadku, gdy żadne ryzyko nie występuje.

Organ odwoławczy stwierdził, że używanie przez skarżącego formuły, iż nie można wykluczyć, że urbanizacja terenu objętego wnioskiem może znacząco negatywnie oddziaływać na proponowany obszar Natura 2000 "[...]" nie jest w istocie wskazaniem nieprawidłowości, skoro nie przytoczono żadnego naruszenia przepisów obowiązującego prawa. W ocenie organu odwoławczego, nie znajduje także uzasadnienia zarzut dotyczący niewłaściwej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", bowiem w utrwalonym orzecznictwie, a także w doktrynie prawa przyjęto, iż działki sąsiednie to działki mające dostęp z tej samej drogi, objęte obszarem przyjętym do analizy (obszar o promieniu min. 50 m).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną decyzję (jak i pozostałe dwie decyzje) złożyło Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze zarzucono, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji oraz art. 6(3) dyrektywy Rady 92/43/EWG (tzw. dyrektywy siedliskowej). Nadto naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów merytorycznych odwołania oraz naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na rażąco błędnej interpretacji przepisów prawa oraz na przyjęciu definicji rozwoju zrównoważonego sprzecznej z definicją zawartą w obowiązującym akcie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a., zarządził połączenie spraw toczących się pod sygnaturami akt II SA/Go 950/09, II SA/Go 951/09, II SA/Go 952/09 w celu ich łącznego rozpoznania stwierdziwszy, że pozostają one ze sobą w związku. Obecni na rozprawie pełnomocnik organu oraz pełnomocnik uczestniczki postępowania K.P.-G. podtrzymali dotychczasowe stanowiska reprezentowanych przez siebie stron, wnosząc o oddalenie skargi.

Pełnomocnik organu podniósł nadto, iż skarżący w nieuzasadniony sposób rozszerza strefę ochrony wynikającą z ochrony obszarów Natura 2000. Skarga oparta jest na formułowaniu potencjalnych zagrożeń m.in. nieprawidłowego działania oczyszczalni ścieków. Nie stwierdzono natomiast przeszkód dla lokalizacji inwestycji Konkretne warunki, mające służyć zabezpieczeniu przed potencjalnymi zagrożeniami, zawarte będą w pozwoleniu na budowę. Wskazano również, iż na terenie obszaru analizowanego znajdują się wszystkie sieci uzbrojenia terenu, więc budynki będą do nich podłączone.

Pełnomocnik uczestniczki popierając stanowisko organu wskazał, iż w jego ocenie zarzuty skargi dotyczą głównie nie naruszenia prawa przez organy, lecz naruszenia granic uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ze względu na fakt, iż przepisy prawne w zakresie ochrony przyrody i środowiska naturalnego stanowią wynik implementacji na grunt polskiego prawa krajowego regulacji zawartych w aktach prawa wspólnotowego, analizę stanu prawnego w niniejszej sprawie należy rozpocząć od tych właśnie regulacji, przede wszystkim dlatego, aby ustalić wynikające z nich nadrzędne zasady, które należy uwzględnić, dokonując wykładni implementujących je przepisów prawa krajowego. Wobec przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej z dniem 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej, na podstawie Traktatu Akcesyjnego, prawo wspólnotowe stało się od wskazanej daty częścią porządku prawnego obowiązującego w Polsce, mając przy tym, w przypadku kolizji z prawodawstwem krajowym, pierwszeństwo ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, stanowiącego część Traktatu Akcesyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych respektuje się zasadę pierwszeństwa implementowanego prawa wspólnotowego, która znajduje również oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (por. np. wyrok z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie van Gend en Loos, 26/62, wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie Simmenthal, 106/77, wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Ciola, C-224/97).

Mając na uwadze dążenie do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego Rada Wspólnot Europejskich wydała w dniu 21 maja 1992 r. Dyrektywę 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L. 1992 Nr 206, poz. 7 ze zm.). Głównym celem tej dyrektywy jest wspieranie zachowania różnorodności biologicznej przy uwzględnieniu wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych i regionalnych. Jak wynika z preambuły dyrektywy, prowadzając powyższą regulację, Rada miała na względzie istniejący stan zagrożenia niektórych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków, których odtworzenie lub zachowanie powinno być realizowane przede wszystkim poprzez wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej.

Treść dyrektywny wskazuje, że koncepcja zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska oraz różnorodności biologicznej realizowana jest na dwóch poziomach – odnosi się po pierwsze do siedlisk przyrodniczych i po drugie do niektórych gatunków fauny i flory.

Artykuł 1b) dyrektywy zawiera definicję siedlisk przyrodniczych. Są to obszary lądowe lub wodne wyodrębnione w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne, zarówno całkowicie naturalne, jak i półnaturalne. Zgodnie z artykułem 1 e) dyrektywy stan ochrony siedliska przyrodniczego oznacza sumę oddziaływań na siedlisko przyrodnicze oraz na jego typowe gatunki, które mogą mieć wpływ na jego długofalowe naturalne rozmieszczenie, strukturę i funkcje oraz na długoterminowe przetrwanie jego typowych gatunków w obrębie terytorium, o którym mowa w art. 2.

Stan ochrony siedliska przyrodniczego zostanie uznany za "właściwy", jeśli:

– jego naturalny zasięg i obszary mieszczące się w obrębie tego zasięgu są stałe lub się powiększają,

– szczególna struktura i funkcje konieczne do jego długotrwałego zachowania istnieją i prawdopodobnie będą istnieć w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz

– stan ochrony jego typowych gatunków jest właściwy.

Cel dyrektywy został skonkretyzowany w ust. 1 art. 2, mianowicie akt ten ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium Państw Członkowskich, do którego stosuje się Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Środki podejmowane zgodnie z dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty (art. 2 ust. 2).

Art. 3 ust. 1 dyrektywy przewiduje stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych i siedliska gatunków wymienione w załącznikach dyrektywy, ma umożliwić zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez Państwa Członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG.

Obowiązek udziału w tworzeniu Natury 2000 został nałożony na każde państwo członkowskie Wspólnoty, proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, o których mowa w ust. 1. W tym celu każde państwo członkowskie powinno wyznaczyć, zgodnie z art. 4 dyrektywy, tereny stanowiące specjalne obszary ochrony przy uwzględnieniu celów określonych ust.1. Zgodnie z art. 3 ust. 3 w razie potrzeby, państwa członkowskie powinny podejmować starania w celu poprawy ekologicznej spójności Natury 2000 poprzez zachowanie oraz, w stosownych przypadkach, rozwinięcie cech krajobrazu o dużym znaczeniu dla dzikiej fauny i flory, jak to określono w art. 10.

Art. 6 ust. 1 dyrektywy nakłada zaś na państwa członkowskie Wspólnoty obowiązek wprowadzenia do krajowych systemów prawnych koniecznych środków ochronnych obejmujących, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednich środków ustawowych, administracyjnych lub umownych, odpowiadających ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I dyrektywy, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach. Państwa Członkowskie powinny podejmować odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy (art. 6 ust. 2). Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa (art. 6 ust. 3).

Postanowienia artykułu 6 dyrektywy odzwierciedlają ogólne ukierunkowanie, wyrażone w części deklaratywnej tego aktu. Obejmują one potrzebę promowania różnorodności biologicznej poprzez zachowanie i odtwarzanie "korzystnego stanu ochrony" określonych siedlisk i gatunków w obrębie obszarów Natura 2000, z uwzględnieniem wymogów ekonomicznych, społecznych, kulturowych i regionalnych, jako środka zrównoważonego rozwoju (Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artykułu 6 dyrektywy "siedliskowej" 92/43/EWG. Dokument Komisji Europejskiej z 2000 roku, przekład na j. polski WWF Polska 2007, s. 8).

Artykuł 6 dyrektywy "siedliskowej" pozwala na osiągnięcie celów tych konwencji międzynarodowych, które dotyczą ochrony przyrody, takich jak Konwencja berneńska o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk z dnia 19 września 1979 r. (ratyfikowana przez Polskę dnia 13 września 1995 r., a obowiązująca od dnia 1 stycznia 1996 r. – Dz. U. z 1996 r. Nr 58, poz. 263) oraz Konwencja o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532), tworząc jednocześnie bardziej szczegółowe ramy dla zachowania i ochrony obszarów niż czynią to te konwencje. Artykuł 6 omawianej dyrektywy jest kluczową częścią rozdziału zatytułowanego "Ochrona siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków". Wyznacza on ramy działania dla zachowania i ochrony obszarów oraz zawiera wymagania dotyczące aktywnego podejścia, zapobiegania i procedur. Ma zastosowanie do Obszarów Specjalnej Ochrony wyznaczanych na podstawie dyrektywy 79/409/EWG, jak również obszarów tworzonych w oparciu o dyrektywę 92/43/EWG. ramy te mają kluczowe znaczenie w realizacji zasady integracji środowiskowej, a w ostatecznym rozrachunku – zrównoważonego rozwoju (Zarządzanie obszarami Natura 2000..., s. 9).

Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy ustanawia ogólny system ochrony mający zastosowanie do wszystkich bez wyjątku Specjalnych Obszarów Ochrony sieci Natura 2000, a także do wszystkich typów siedlisk przyrodniczych z Załącznika I oraz gatunków z Załącznika II występujących na tych obszarach. Można zatem sformułować stwierdzenie, że art. 6 dyrektywy "siedliskowej" daje prymat ochronie obszarowej przed ochroną gatunkową.

W związku z faktem, że dyrektywa "siedliskowa" nie definiuje pojęć "plan" lub "przedsięwzięcie", interpretacja tych pojęć powinna być dokonywana na bazie sposobu ich sformułowania, celu i kontekstu, w jakim występują. Są one interpretowane szeroko. Pod pojęciem "przedsięwzięcie" rozumie się wykonywanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, a także inne ingerencje w otoczenie naturalne i krajobraz, włącznie z wydobywaniem surowców mineralnych (Zarządzanie obszarami Natura 2000..., s. 30-31).

Kwestia ustalenia zakresu przedmiotowego zamierzeń mogących oddziaływać na obszar Natura 2000 w polskim prawie krajowym została uregulowana w powołanej wyżej ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy zawiera definicję przedsięwzięcia, zaś pkt 17 - znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Przedsięwzięciem jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty, natomiast znaczącym negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 jest oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Rozpatrując konkretną sprawę należy mieć na względzie, że pojęcie "przedsięwzięcie" na gruncie wspomnianej dyrektywy "siedliskowej" 92/43/EWG ma dużo szerszy zakres przedmiotowy i tak też jest interpretowane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (wyrok ETS z 7 września 2004 r., C-127/02, LEX nr 210685).

Rozdział 5 ustawy zawiera uregulowania dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Art. 96 ust. 2 zawiera przykładowe wyliczenie decyzji, o których mowa w ust. 1. Z kolei stosownie do art. 96 ust. 3 ustawy, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia uzna, że przedsięwzięcie, inne niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosku o wydanie decyzji oraz innych dokumentów wymienionych w tym przepisie.

W przepisie tym nie wyartykułowano wprost kryteriów, jakimi organ powinien w tym zakresie się kierować. Nie oznacza to jednak, że nie można ich wypracować w drodze interpretacji obowiązujących rozwiązań prawnych. W procesie tym należy kierować się dwoma podstawowymi kryteriami: po pierwsze, wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zasadą przezorności obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będą je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska (M. Talik, Zasada przezorności a model podejmowania decyzji w obszarze ochrony środowiska, Prawo i Środowisko 2005, nr 3, s. 136). Po drugie, w trakcie badania ewentualnej konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 organ powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego (występujące siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną), z wagi na występowanie których zostały one wyznaczone (K. Gruszecki, [w:] K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wersja elektroniczna LEX 2009).

Zważyć przyjdzie, iż przy wykładni omawianych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie można pominąć uwzględnienia celów i treści norm prawnych uregulowanych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Po myśli przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 5 pkt 2b ustawy obszary Natura 2000- czyli obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty – stanowi formę ochrony przyrody.

W związku z tym nie powinny być podejmowane działania pozostające w sprzeczności z podstawowymi założeniami ochrony przyrody.

Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin lub zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami

Z punktu widzenia prawnego należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że katalog tych działań ma charakter otwarty, na co wskazuje posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". W związku z tym analizując w praktyce oddziaływania planu lub przedsięwzięcia, nie można ograniczać się tylko do oddziaływań wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy, ale należy analizować również inne potencjalne źródła zagrożeń. Ponadto należy zauważyć, że do wystąpienia negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 wystarczy wystąpienie chociaż jednego z oddziaływań na obiekty chronione na terenie obszaru Natura 2000. Konstruując ich katalog ustawodawca pozostawił go otwartym, a nadto posłużył się przy tym alternatywą co pozwala na przyjęcie, że generalnie negatywną przesłanką realizacji konkretnego zamierzenia będzie już jedno z negatywnych oddziaływań na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Ustawodawca w tym zakresie poszedł nawet dalej, według art. 33 ust. 2 ustawy - zakaz ten odnosi się również do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, które znajdują się na liście przekazanej Komisji Europejskiej, do czasu ich zatwierdzenia przez Komisję. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 2c obszar mający znaczenie dla Wspólnoty to projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk, zatwierdzony przez Komisję Europejską w drodze decyzji, który w regionie biogeograficznym, do którego należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także może znacząco przyczynić się do spójności sieci obszarów Natura 2000 i zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu biogeograficznego; w przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty jest obszar w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków, charakteryzujący się fizycznymi lub biologicznymi czynnikami istotnymi dla ich życia lub rozmnażania.

Ustalając natomiast na czym powinna polegać taka ochrona w okresie przejściowym w orzecznictwie ETS przyjmuje się, że "1. System właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji Europejskiej na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 kwietnia 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory wymaga, aby Państwa Członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów (por. pkt 47 i pkt 1 sentencji). 2. Państwa Członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym. Znajdujące zastosowanie szczegółowe zasady proceduralne określone są przez wewnętrzny porządek prawny poszczególnych Państw Członkowskich, pod warunkiem jednakże, że nie są one mniej korzystne niż te, które rządzą podobnymi sytuacjami o charakterze krajowym oraz że nie czynią w praktyce niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonania uprawnień przyznanych przez wspólnotowy porządek prawny. Do sądu krajowego należy ocena, czy ma to miejsce" (wyrok ETS z dnia 14 września 2006 r., C-244/05, Lex, nr 226939).

Bardzo ważną okolicznością wymagającą zaznaczenia jest wynikający z postanowień art. 33 ust. 1 ustawy obowiązek uwzględnienia w procesie oceny wpływu konkretnego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 połączenia ocenianego oddziaływania z innymi, które już na ocenianym terenie występują, bądź będą mogły występować na skutek wykonania uprawnień wynikających z wydanych już ostatecznych decyzji upoważniających do ingerencji w środowisko. Rozwiązanie to jest szczególnie ważne z tego powodu, że zdolności absorpcyjne środowiska są ograniczone i duża ilość oddziaływań, z których żadne z osobna nie wywoła negatywnych zmian w środowisku może doprowadzić do takiego rezultatu, jeżeli będą one skumulowane na stosunkowo niewielkim obszarze oddziaływania. Dlatego też dokonując oceny ewentualnych skutków oddziaływania na obszar Natura 2000 organ przyjmujący, że negatywne oddziaływania na tę formę ochrony przyrody nie występują, powinien wskazać, że skutki takie nie wystąpią również w przypadku kumulacji występujących oddziaływań. Brak dokonania takiej oceny może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia kończącego prowadzone postępowanie (vide Komentarz do art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, [w:] K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II.).

W art. 33 ust. 3 ustawodawca wskazał, iż powyższa ocena wpływu realizacji konkretnego przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 powinna następować w ramach oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Decyzją Komisji Europejskiej z dnia 12 grudnia 2008 r., przyjmującą na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG drugi zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz. U.UE.L. 2009 Nr 43, poz. 63) obszary pod nazwą [...] oraz Dolina [...] zostały zaliczone do terenów mających znaczenie dla Wspólnoty (sieć Natura 2000) oraz umieszczone w wykazie tych terenów jako oznaczone symbolami TZW (teren mający znaczenie dla Wspólnoty) odpowiednio [...] oraz [...].

W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło m.in., iż "w przedmiotowej sprawie chodzi o budowę budynków mieszkalnych, które nie stanowią zagrożenia dla przyrody i środowiska pod warunkiem zachowania wymogów dotyczących pełnej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, które są zawarte w pkt 2 lit. e decyzji i w związku z powyższym tut. organ ma prawo do samodzielnej oceny, jak znaczne jest ryzyko wystąpienia oddziaływania inwestycji na środowisko, szczególnie w tym przypadku, gdy żadne ryzyko nie występuje." Zdaniem Kolegium używanie formuły, iż "nie można wykluczyć, iż urbanizacja terenu objętego wnioskiem może znacząco negatywnie oddziaływać na proponowany obszar Natura 2000 [...]" nie jest w istocie wskazaniem nieprawidłowości. Skoro skarżący nie przytacza żadnego naruszenia przepisów obowiązującego prawa na okoliczność, iż "nie można wykluczyć". Nadto w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji bardzo szeroko uzasadnił, tak prawnie jak i merytorycznie swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na tym tle stanowiska organów obydwu instancji należy uznać nie tylko za sprzeczne, z wynikającą z art. 174 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tzw. regułą ostrożności, w myśl której polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty, a także opiera się m.in. na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, ale także za naruszające przepis art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Nadto zaskarżone akty zostały również wydane bez uwzględnienia koncepcji ochrony przyrody rozumianej przede wszystkim jako promowanie różnorodności biologicznej, ochrona obszarowa (ochrona siedlisk) oraz ochrona gatunków, sformułowanej w dyrektywie Rady 92/43/EWG, a implementowanej na grunt polskiego prawa krajowego przez ustawę o ochronie przyrody.

W konsekwencji rozstrzygnięcia organów w tej mierze należy uznać za arbitralne i pomijające podane do publicznej wiadomości przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (na stronie www.natura2000.gdos.gov.pl) informacje o zaliczonych do sieci Natura 2000 obszarach "[...]" (kod TZW [...]) oraz "Dolina [...]" (kod TZW [...]), w szczególności objętych ochroną siedlisk przyrodniczych oraz gatunków fauny i flory. Wynika z nich, że na obszarze "[...]" znajduje się 11 typów objętych ochroną siedlisk przyrodniczych, wymienionych w Załączniku I dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz kilkadziesiąt gatunków flory i fauny wymienionych w Załączniku II dyrektywy, będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Z kolei na obszarze "Dolina [...]" również znajduje się 11 typów siedlisk przyrodniczych oraz kilkadziesiąt gatunków roślin i zwierząt wymienionych w załącznikach dyrektywy "siedliskowej".

Planowane przedsięwzięcie obejmuje łącznie 13 budynków mieszkalnych objętych trzema odrębnymi decyzjami. Oceniając zatem potencjalne znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, należało wziąć pod uwagę możliwość skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji na objęte ochroną siedliska przyrodnicze, w szczególności poprzez zwiększoną presję ze strony człowieka, co może mieć negatywny wpływ na żyjące tam populacje dzikich zwierząt. Dodatkowo efekty oddziaływań skumulowanych mogą pojawić się dopiero po pewnym czasie od momentu zrealizowania przedsięwzięcia.

Z uwagi na to, że stosownie do art. 25 i następnych ustawy o ochronie przyrody sieć obszarów Natura 2000 obejmuje w ślad za dyrektywą "siedliskową", oprócz obszarów specjalnej ochrony ptaków, przede wszystkim specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy fakt położenia planowanego przedsięwzięcia w postaci trzynastu domów jednorodzinnych w sąsiedztwie obszarów chronionych, będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, zaliczonych do sieci Natura 2000, powinien zostać uwzględniony w toku rozważania możliwości potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Nie ma przy tym decydującego znaczenia położenie terenu planowanej inwestycji względem obszaru Natura 2000. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości obowiązek oceny w trybie art. 6 ust. 3 dyrektywy "siedliskowej" nie jest uzależniony od położenia planowanego przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 lub poza nim, ale od ryzyka wystąpienia oddziaływania na obszar Natura 2000 (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 10 stycznia 2006 r., C-98/03).

Przewidziana w Rozdziale 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przewiduje trzy możliwe etapy. Pierwszym etapem jest wynikający z art. 96 ust. 1 obowiązek rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli właściwy organ uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w art. 96 ust. 3 ustawy.

Drugim etapem procedury jest badanie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, przy uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w art. 97 ust. 1 ustawy, czy nie zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jeżeli potrzeba taka zachodzi, kolejnym etapem oceny jest wydanie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 98 ustawy postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Postanowienie to jest wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji (art. 100).

W pierwszym etapie tak ukształtowanej procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 o przekazaniu wniosku o wydanie decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska decyduje już sama możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Kryterium oceny oparte jest na samym prawdopodobieństwie wystąpienia znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (co wyraża się w słowach "może potencjalnie znacząco oddziaływać"). Nadto uznanie, iż o przekazaniu wniosku regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska winno decydować wykazanie konkretnych okoliczności świadczących o znaczącym wpływie inwestycji na obszar Natura 2000 oznaczałoby dublowanie się kompetencji organu właściwego do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a także powielanie kolejnych etapów procedury oceny.

Zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazują, iż organy te nie wzięły pod uwagę w toku postępowania wszystkich potencjalnych zagrożeń, jakie mogą wiązać się ze skumulowanym oddziaływaniem całości inwestycji na objęte ochroną siedliska przyrodnicze, związanych z lokalizacją w ich pobliżu siedzib ludzkich. W szczególności wnikliwego rozważenia wymagała podnoszona przez stronę skarżącą kwestia potencjalnej zwiększonej presji ze strony człowieka na te obszary. Organy orzekające w sprawie nie tylko nie rozważyły z urzędu wszelkich okoliczności sprawy, do czego obligują je art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., ale nie dokonały nawet wystarczającej i wszechstronnej analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą. W sprawie należało ustalić, czy realizacja planowanej inwestycji w istotny sposób zagrażać będzie tym gatunkom i siedliskom, dla których wyznaczono konkretne obszary ochronny. Organy nie wzięły także pod uwagę podanej do publicznej wiadomości przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska informacji o zaliczonych do sieci Natura 2000 obszarach "[...]" (kod TZW [...]) oraz "Dolina [...]" (kod TZW [...]), oraz o znajdujących się w ich obrębie siedliskach przyrodniczych oraz gatunkach fauny i flory.

Odnosząc się do podniesionej na rozprawie przez pełnomocników organu oraz uczestniczki postępowania argumentacji stwierdzić należy, iż ewentualne przedłożenie regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie pociągnie za sobą paraliżu inwestycji z uwagi na konieczność analizy potencjalnych zagrożeń dla siedlisk przyrodniczych. Dopiero bowiem ten organ decyduje o tym, czy dla danego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny jego oddziaływania na obszar Natura 2000. Na etapie przekazania dokumentacji regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska równie prawdopodobne, co stwierdzenie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jest zatem uznanie przez ten organ, iż dane przedsięwzięcie nie wymaga takiej oceny. Uwzględnienie tego argumentu oznaczałoby uznanie pierwszeństwa przebiegu postępowań administracyjnych prowadzących do realizacji planowanych przedsięwzięć nad dążeniem do zachowania w możliwie niezmienionym stanie siedlisk przyrodniczych objętych programem Natura 2000 i bioróżnorodności, co stałoby w wyraźnej sprzeczności z celami, jakie legły u podstaw wspomnianych na wstępie aktów prawa europejskiego.

Zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 i 3 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku (...) w związku z art. 33 ustawy o ochronie przyrody, przez jego błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania polegało na wskazanym wyżej nie wyjaśnieniu wszystkich mających znaczenie dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Z kolei błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego polegała na uznaniu, iż przed przekazaniem wniosku o wydanie decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska konieczne jest wskazanie konkretnych nieprawidłowości i konkretnych naruszeń prawa, podczas gdy przesłanką tą jest samo prawdopodobieństwo wywierania przez przedsięwzięcie wpływu na objęte ochroną siedliska przyrodnicze i zajmujące je gatunki flory i fauny, wyrażone przez ustawodawcę jako "potencjalne znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000".

Stwierdzone uchybienie materialnoprawne oraz uchybienia procesowe miało

i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. prowadziło do uchylenia obu decyzji wydanych w tej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające w sprawie powinny wziąć pod uwagę etapowość procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz kryteria decydujące o kierunku rozstrzygnięcia na każdym z tych etapów. Orzeczenia organów powinny również uwzględniać wynikającą z art. 174 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską regułę ostrożności, a także dostępne informacje na temat leżących w pobliżu miejsca planowanej inwestycji obszary sieci Natura 2000, tj. obszar "[...]" oraz obszar "Dolina [...]".

O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).