Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2902/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdzającą (na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "Pr.bud.") wykonanie przez M. B. obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. (utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] września 2004 r.), tj. czynności mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie w terminie czterech miesięcy od daty uprawomocnienia się ww. decyzji robót budowlanych polegających na ścisłym wykonaniu zaleceń wynikających z przedłożonej w dniu 26 kwietnia 2002 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej więźby dachowej, stropów międzypiętrowych, podciągu na I piętrze opisanych w pkt. 6 p.n. "Analiza wyników przeprowadzonych obliczeń i zalecenia", likwidacji wszystkich otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr ewid. [...], będącej własnością J. D. poprzez zamurowanie tychże otworów bloczkami szklanymi typu luksfer, oraz tego, że roboty poprawkowe doprowadzające konstrukcję budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami oraz ze sztuką budowlaną wskazane w punkcie 6 ekspertyzy muszą być prowadzone bezwzględnie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane.

Pismem z dnia 31 lipca 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r., D. M. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a., gdyż w postępowaniu dowodowym miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu w postaci dokonania nieprawidłowych pomiarów budynku i odległości między działkami, jak również wielkości samej działki, co było z kolei podstawą ustalenia błędnych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

D. M. wskazała też na opinię biegłego geodety wykonaną w dniu 24 czerwca 2008 r. na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]), za pomocą której – jej zdaniem - można wykazać istnienie nowej okoliczności, tj. wysokości spornego budynku i odległości od budynków mieszkalnych i granic działek. W ocenie D. M. zastosowanie nowej metody badania, umożliwiającej ustalenie lub ścisłe ustalenie okoliczności, których za pomocą poprzednich metod nie można było wcale ustalić lub które ustalono w przybliżeniu, może prowadzić do wykrycia nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.. Jego wykrycie za pomocą nowej metody po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną stanowi podstawę wznowienia postępowania.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., [...]WINB, wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. GINB decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, zaś WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2858/12, oddalił skargę D. M. na ww. decyzję GINB.

NSA, wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2863/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że na gruncie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności z nowym dowodem Opinia biegłego, wydana po wykonaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nie może być uznana za nowy dowód stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania opinii, lecz fakty z tej opinii wynikające. NSA wyjaśnił również, że okoliczności faktyczne stwierdzone w opiniach biegłych przedłożonych przez D. M. (tj. dotyczące wysokości budynku M. B. określonej na 12, 15 m, odległości tego budynku od granicy z działką skarżącej ustalonej na 2, 63 m do 2, 84 m oraz stwierdzonego przysłaniania kominów w budynku skarżącej przez zbyt wysoki budynek M. B.), były istotne dla wydanego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie naprawcze. Sąd zauważył, że nowe okoliczności mogą bowiem wskazywać na to, że budynek uczestnika należałoby zaliczyć do wysokich a w konsekwencji nie spełniłby on wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie należałoby ocenić kwestię zgodności z przepisami odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącej, bowiem z opinii wynika, że jest ona mniejsza niż przyjęta w postępowaniu zwykłym.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/15, uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r.

[...]WINB, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. GINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., z uwagi na brak zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 1 i pkt. 5 k.p.a..

GINB wyjaśnił także, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ, ale nie przez organ uprawniony do wznowienia postępowania, chyba, że sfałszowano dowodów w taki sposób, że to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego lub gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie, poza oświadczeniem wnioskodawczyni brak jest jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fałszywość dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje ponadto na istnienie okoliczności określonych w art. 145 § 2 i 3 k.p.a..

GINB stwierdził też, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wystąpienie procesowej przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania prowadzi do uchylenia dotychczasowej decyzji jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że zaistniała wadliwość proceduralna wpłynęła na merytoryczną treść decyzji, a zatem dopiero taka ocena stanowić może podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej. Nowe okoliczności stwierdzone w przedłożonych przez D.M. opiniach biegłych, dotyczą wysokości budynku M. B. określonej na 12, 15 m (w opinii z dnia 24 czerwca 2008 r.) lub 12, 50 m (w opinii z dnia 12 lutego 2009 r.), a w postępowaniu zwykłym poniżej 12 m, odległości tego budynku od granicy z działką skarżącej ustalonej na 2, 63 do 2, 84 m, a w postępowaniu zwykłym odpowiednio 2, 83 m do 3, 03 m; oraz przysłaniania kominów w budynku skarżącej przez zbyt wysoki budynek M. B..

Zasadniczą więc kwestią jest ustalenie czy przedmiotowy budynek jest budynkiem niskim czy wysokim. W przypadku zakwalifikowania go do budynków wysokich konieczne bowiem stałoby się ustalenie, czy jego wysokość wpływa na prawidłowość działania przewodów kominowych i wentylacji w budynku należącym do D. M..

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., poz. 1422) za budynki niskie (N) uznaje się te do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Stosownie do § 6 ww. rozporządzenia wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały pomiaru wysokości budynku M. B. zgodnie z ww. przepisem (protokół kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu 17 sierpnia 2004 r.). Wysokość spornego budynku liczona od najniżej położonego wejścia do budynku (wjazdu do garażu) do górnej płaszczyzny stropu nad najwyższą kondygnacją użytkową wyniosła 9,35 m, natomiast liczona od poziomu nieurządzonego terenu (znajdującego się na terenie niższym o ok. 0,25 cm od izolacji ścian piwnic) przy wejściu głównym do górnej płaszczyzny stropu nad najwyższą kondygnacją użytkową wyniosła 9,65 m.

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że biegły geodeta E. G. w opinii z dnia [...] czerwca 2008 r. dokonał pomiaru wysokości budynku M. B. do jego najwyższego punktu w odniesieniu do poziomu gruntu w miejscu dostępnym do mierzenia i dlatego biegły ocenił, że budynek ten może w najwyższym punkcie mieć wysokość 12,15 m lub nawet 12,50 m. Jednakże, zastosowany sposób wyliczenia wysokości jest niezgodny z § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zaś według obliczeń dokonanych zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia budynek ten nie przekracza 12 m wysokości, a więc nie jest budynkiem wysokim.

Odnosząc się do kwestii odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką D. M. GINB wyjaśnił, że w postępowaniu zwykłym organy nadzoru budowlanego przyjęły, że budynek należący do skarżącej zlokalizowany jest w granicy z działką nr [...] należącą do M. B.. Z opinii sporządzonej przez geodetę uprawnionego E. G. wynika, że granica między działką nr [...], a działką nr [...] należącą do D. M. przebiega w odległości 0,19 - 0,20 m od budynku mieszkalnego skarżącej, a odległość budynku M. B. od granicy z działką D. M. wynosi odpowiednio 2,63 - 2,84 m.

Zgodnie z § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Organ przyznał, że doszło do stosunkowo niewielkiego naruszenia ww. norm, bowiem odległość pomiędzy budynkami wynosi od 2,83 m do 3,03 m, ale lokalizacja przedmiotowego obiektu spełnia wymagania § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, bowiem szerokość działki M. B. wynosi 11,55 - 14,30 m.

GINB uznał więc, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a., obligujące organ do uchylenia decyzji. Jakkolwiek bowiem w sprawie wystąpiły nowe dowody i okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji, to jednak w świetle powyższych rozważań nie można ich uznać za istotne, bowiem nie mogą wpłynąć na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Wykonanie zaś przez inwestora obowiązków zawartych w decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. doprowadziło sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem.

W przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. organ wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej i dlatego [...]WINB zaskarżoną decyzją zasadnie odmówił uchylenia własnej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu GINB wyjaśnił, że NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2863/13 nie przesądził, że nowe okoliczności wskazywane we wniosku o wznowienie postępowania są istotne w sprawie, ale wskazał jedynie, że okoliczności te mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną i organy są zobowiązane do ich oceny. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono więc, że nowe okoliczności nie wpływają na sprawę zakończoną decyzją ostateczną [...]WINB.

Z taką decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 27 listopada 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając powyższą decyzję w całości. Zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/15 i niedokonanie ponownej oceny stanu faktycznego sprawy oraz art. 80 k.p.a. - poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, poprzez arbitralne odrzucenie opinii biegłego stojącej w sprzeczności z prezentowanym przez organ poglądem.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się z decyzją, gdyż budynek M. B. został wybudowany w roku 2000 r. na podstawie pozwolenia, wydanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w charakterze strony, pomimo iż budynek ten miał znajdować się w odległości ok. 4 m od jej domu.

Jak stwierdziła skarżąca "kiedy zaczął się okres grzewczy i próbowałam napalić w piecu c.o. okazało się, że wszystkie próby kończyły się wydobywaniem dymu i czadu do pomieszczeń mieszkalnych, zaś na zewnątrz drzwiami i oknami, co zagrażało zdrowiu i życiu osób w nim przebywających. Szukałam przyczyn u siebie, ale wezwany kominiarz stwierdził, że sąsiedni, nowo wybudowany, budynek przesłonił moje kominy i z tego powodu straciły one ciąg. Nadzór budowlany działał tendencyjnie z korzyścią dla M. B., gdyż od samego początku dążył do tego by jego dom zalegalizować, mimo że jego usytuowanie na działce nie jest zgodne z przepisami prawa. Mnie dyskryminowano, pozbawiono mnie i moją rodzinę prawa do bezpiecznego mieszkania we własnym domu. Dodatkowo nękano mnie różnymi nakazami zawartymi w decyzjach i postanowieniach wydawanych w sprawach, które zostały wszczęte przez nadzór budowlany i których celem było zniechęcenie mnie do dochodzenia swoich praw. Gdyby główna sprawa nie dotyczyła domu, w którym mieszkam od urodzenia, a zaniechanie prowadzenia sprawy nie pozbawiłoby mnie trwale możliwości bezpiecznego mieszkania we własnym domu, nękanie odniosłoby zamierzony skutek".

Skarżąca oceniła też, że "skandalem jest fakt, że postępowanie w sprawie wadliwego domu M. B. jest prowadzone przez nadzór budowlany już prawie szesnaście lat. Jestem u kresu wytrzymałości, straciłam zdrowie, a moja matka życie. Mieszkam we własnym domu w poczuciu zagrożenia zdrowia, a nawet życia, spowodowanego zaburzeniem ciągu w kominach na moim domu mieszkalnym przez wybudowany z rażącym naruszeniem prawa sąsiedni budynek".

Organa obu instancji były związane oceną prawną oraz wskazówkami WSA co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając przedmiotowe orzeczenie był ponadto, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., związany wykładnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2863/13, a więc i organa obu instancji są także związane wykładnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2863/13.

W powoływanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał jako przyczynę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt. 5, a mianowicie nowe okoliczności faktyczne wynikające z opinii biegłego sądowego geodety mgr inż. E. G. z dnia 24 czerwca 2008 r. oraz opinii biegłego ds. budownictwa mgr inż. A. S. z dnia 12 lutego 2009 r. NSA potwierdził przy tym, iż ujawnione w tych opiniach fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz wydał zalecenie, aby ponownie ocenić kwestię zgodności z przepisami odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącej oraz wpływ budynku Marka Barlaka na prawidłowość działania przewodów kominowych i wentylacji w budynku skarżącej. NSA dokonał zatem oceny prawnej, z której wynika, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a co za tym idzie [...]WINB nie był uprawniony do ponownego dokonywania oceny spełnienia tych przesłanek. W tym zakresie decyzja [...]WINB i decyzja GINB są sprzeczne z art. 153 p.p.s.a.

Obie decyzje przedstawiają argumenty za brakiem spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., choć NSA orzekł w tym zakresie.

W ocenie skarżącej, istotnym brakiem decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest natomiast brak ponownej oceny zgodności z przepisami odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką oraz wpływu budynku M. B. na prawidłowość działania przewodów kominowych i wentylacji w budynku skarżącej. Ocena taka musi być dokonana, gdyż jest to wskazanie NSA co do dalszego postępowania, którym to organ administracji jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Nie można za taką ocenę uznać argumentów negujących prawidłowość opinii biegłych mgr inż. E. G. oraz mgr inż. A. S., nie spełnia to bowiem przesłanek dokonania jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego, jest to jedynie ocena sporządzonych w sprawie opinii. W celu dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego należy zatem ponownie dokonać pomiarów budynku M. B. oraz jego odległości od granic działki, na której został umiejscowiony. Użyte w uzasadnieniach obu decyzji argumenty nie mogą być one uznane za ponowną ocenę stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż jedynie oceniają one opinie biegłych sporządzone w sprawie.

Organ ponadto nie dokonał ponownej oceny dowodów, gdyż jedyne co zawiera uzasadnienie decyzji to dyskredytacja opinii, która nie została wzięta przez organ pod uwagę oraz potwierdzenie, iż opinia, która była podstawą podjęcia decyzji, została wykonana prawidłowo, chociaż organ niebędący biegłym nie ma kompetencji do sprawdzania poprawności opinii biegłych.

Skarżąca wskazała na naruszenie art. 80 k.p.a., powołując się na fakt, że w uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził: "Kierując się wytycznymi NSA, zawartymi w wyroku, Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.. Odmawiając po wznowieniu postępowania zmiany decyzji ostatecznej organy dokonały błędnej wykładni ww. przepisu w kontekście dowodów powołanych we wniosku o wznowienie postępowania". Organ może zaś dokonać swobodnej, ale nie dowolnej oceny dowodów. Organ nie może ingerować w meritum opinii biegłego, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych, które są wymagane do sporządzenia takiej opinii, a sprawdzanie opinii przez organ administracyjny ogranicza się jedynie do sprawdzenia warunków formalnych.

Dokonana w niniejszej sprawie ocena dowodów jest w ocenie skarżącej sprzeczna zarówno z wytycznymi WSA, jak i z zasadami dokonywania oceny dowodów. Organy nadzoru budowlanego opierają swoje decyzje na jednej tylko opinii biegłego, zupełnie pomijając inne zgłoszone w sprawie dowody, w tym inne opinie biegłych, zasadniczo sprzeczne z opinią będącą podstawą wyroku. "Należy więc uznać, że decyzje wydane na skutek wyroku WSA są również sprzeczne z prawem, należy je więc uchylić".

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja GINB, jak również decyzja ja poprzedzająca powinny zostać uchylone, gdyż naruszają prawo w sposób poniżej opisany, zaś skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że – wbrew ocenie GINB – NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2863/13 uznał nowe okoliczności, wynikające z przedłożonych przez skarżącą opinii biegłych, pozyskanych w sprawie posesoryjnej przed sądem powszechnym, za istotne. Należy bowiem brać pod uwagę, że okoliczności nieistotne nie miałyby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. NSA wprost stwierdził, że "kwestie te były istotnymi dla wydanego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie naprawcze".

Należy przywiązać należytą wagę do wytycznych, zawartych w ww. wyroku NSA; wprawdzie były one skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tym niemniej sąd niższej instancji zalecił organowi w wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2077/15 co następuje: "Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Badając przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w kontekście złożonych we wniosku o wznowienie postępowania dowodów, organ oceni czy fakty wynikające z opinii świadczą o tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne takie, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygniecie sprawy".

W ocenie tut. Sądu, organ I i II instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. poprzez nienależyte zastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, również w zakresie poczynionego w ww. wyroku odesłania do stanowiska NSA.

Przede wszystkim, ze stanowiska obu Sądów wynika, że w świetle nowych okoliczności faktycznych wynikających z przedstawionych przez skarżącą opinii może wątpliwości budzić rzekomy brak wpływu budynku M. B. na prawidłowość działania przewodów kominowych i wentylacji w wybudowanym wcześniej znacznie niższym budynku skarżącej. Organa obu instancji, choć przywołują stosowny fragment wyroku NSA, w żadnej mierze nie dokonują oceny wpływu należącego do uczestnika budynku wyższego na wentylację i działanie przewodów kominowych budynku skarżącej. Nie jest bowiem taką oceną ani po raz kolejny powtarzana argumentacja, czym jest sfałszowanie dowodów, ani kwestionowanie poprawności opinii biegłych przedstawionych przez skarżącą. Nie stanowi oceny wpływu budynku uczestnika także uznanie go za budynek niski w rozumieniu powołanych przez oba organa przepisów technicznych.

Obowiązkiem organu, zgodnie z ww. wyrokami obu Sądów, było przeprowadzenie niezbędnego postępowania w celu jednoznacznego ustalenia czy i jaki wpływ na wadliwie działającą instalację wentylacyjno – kominową w budynku skarżącej ma fakt posadowienia w niewielkiej odległości znacznie wyższego budynku uczestnika. Organa nie dość, że takiego postępowania nie przeprowadziły, to zaniechały nawet dokonania jakichkolwiek nowych ustaleń, choćby czysto teoretycznych w tym zakresie.

W ocenie tut. Sądu, organa obu instancji ograniczyły się w zasadzie do powtórzenia argumentacji, wykorzystywanej w uzasadnieniach decyzji, wydanych przed wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2858/12. Z natury rzeczy nie doprowadziło to do należytego uwzględnienia wytycznych NSA i WSA, zawartych we wspomnianych wcześniej wyrokach.

Już sam fakt, że organ I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do nakazanego mu przez oba Sądy ustalenia wpływu budynku uczestnika na budynek skarżącej stanowi wystarczającą przesłankę dla tut. Sądu do uchylenia obu decyzji. Organ II instancji bowiem nienależycie skontrolował decyzję [...]WINB w zakresie niewykonania przez ten organ wskazań sądowych, czym naruszył również wspomniany art. 153 p.p.s.a., ale także i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż utrzymał w mocy decyzję, która powinna być uchylona.

Co więcej, organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania w celu ponownego ustalenia parametrów budynku uczestnika. W błędnej ocenie [...]WINB, prawidłowość ustalenia wysokości budynku M. B. potwierdzona została wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2858/12. Organ nie przywiązał należytej wagi do stwierdzenia NSA, że "organy administracji i Sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie są związane ustaleniami faktycznymi na których oparły swoje orzeczenia WSA i NSA kontrolując decyzje wydawane w postępowaniu zwykłym (...). Takie związanie nie wynika bynajmniej z treści przepisów art. 153 i 190 p.p.s.a.". Ze stwierdzenia tego wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że skoro opinia biegłego, przedstawiona przez skarżącą, ustala inną wysokość budynku uczestnika, nakazującą zakwalifikować go do budynków wysokich, to należy w tym zakresie wątpliwości usunąć. Wysokość budynku, ustalona na podstawie badania w dniu 17 sierpnia 2004 r. (a więc ponad 13 lat temu), powinna zostać ponownie zmierzona przez organ I instancji. Dopiero wynik takiego pomiaru mógłby stanowić poddający się kontroli organu wyższej instancji, ale także Sądu argument, przemawiający za zakwalifikowaniem budynku do określonej kategorii. Jeżeli zamiast tego organ po raz kolejny przywołuje pomiar wykonany kilkanaście lat temu, pomimo istnienia opinii biegłego, stwierdzającej fakt odmienny (i jedynie kwestionując prawidłowość takiej opinii, pomimo, że NSA i WSA uznały, że wynikają z niej nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie) to nie tylko niedbale podchodzi do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., ale przede wszystkim narusza zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), działa sprzecznie z prawem (art. 6 k.p.a.) i w żaden sposób nie podejmuje czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu stron postępowania (art. 7 k.p.a.).

Organ II instancji, który dokonuje kontroli prawidłowości decyzji i nie przywiązuje uwagi do ww. uchybień, narusza wskazane powyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego w takiej samej mierze, jak [...]WINB. Nie można więc uznać, że poprawnie stosuje art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Nakaz ponownej oceny kwestii zgodności z przepisami odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącej, bowiem z opinii wynika, że jest ona mniejsza niż przyjęta w postępowaniu zwykłym, sformułowany przez NSA i podtrzymany przez tut. Sąd nie dotyczył ponownego użycia argumentów, podnoszonych przez organa w decyzjach wcześniejszych – jak stało się w uzasadnieniach obu uchylanych mocą niniejszego wyroku decyzji. Jest oczywiste w okolicznościach sprawy, toczącej się w postępowaniu wznowieniowym, że nie po to NSA i WSA nakazywały organowi rozważenie kwestii odległości budynku uczestnika od granicy z działką skarżącej, aby wyłącznie badać legalność takiego posadowienia, ale po to, żeby organ ustalił, czy takie usytuowanie budynku powoduje zaburzenie ciągów wentylacyjnych i kominowych w budynku skarżącej. Nie można więc uznać za należyte odniesienie się przez organa obu instancji do wytycznych sądowych, polegające na przytoczeniu przepisów prawa, znanych zresztą Sądom z urzędu.

Organ, związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną, ponownie prowadząc postępowanie zastosuje się poprawnie do wskazań, zawartych w wyroku niniejszym, w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2863/13 i w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/15. Zmierzy więc wysokość budynku uczestnika M. B., dokonując jednocześnie sprawdzenia, czy rację ma skarżąca, która twierdzi, że wysokość ta mogła ulec zmniejszeniu na skutek podniesienia powierzchni terenu na działce uczestnika.

Po ustaleniu wysokości budynku uczestnika, organ dokona analizy czy budynek M. B. o tak ustalonej wysokości ma wpływ na nieprawidłowe działanie przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku skarżącej, a jeżeli tak, to podejmie stosowne działania w celu ustalenia sposobu uchylenia negatywnego tego wpływu.

Obowiązkiem organu będzie również rozważenie podnoszonego przez ten organ faktu, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wysokość mierzy się do powierzchni najwyżej położonego stropu lub do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku. Pomiar, nieuwzględniający najwyższego punktu budynku może mieć jednak istotne znaczenie uniemożliwiające ocenę rzeczywistego wpływu tego budynku na działanie wentylacji i przewodów kominowych w niższym budynku skarżącej, znajdującym się w stosunkowo niewielkiej odległości. Dlatego obowiązkiem organu będzie również ustalenie, czy nieujęte pomiarem elementy budynku mają znaczenie dla powstałego w sprawie problemu w budynku skarżącej.

Ponadto, organ ponownie, we własnym zakresie, ustali odległość budynku M. B. od granicy z działką skarżącej i wpływ, jaki to usytuowanie (także przy uwzględnieniu ustalonej, rzeczywistej wysokości budynku uczestnika) ma na wadliwe działanie przewodów wentylacyjnych, a nie wyłącznie to, czy jest ono zgodne z literalnie pojmowanym prawem.

[...]WINB wyda stosowne orzeczenie w ww. zakresie, którego celem będzie usunięcie skutków zaburzenia prawidłowego działania instalacji wentylacyjnej i kominowej w budynku skarżącej – o ile, rzecz jasna, ustali związek przyczynowy pomiędzy wybudowanym przez uczestnika M. B. budynkiem, a wadliwym działaniem ww. instalacji w budynku skarżącej. W takim bowiem wypadku wyłącznie orzeczenie, które usuwa ww. negatywne skutki będzie orzeczeniem załatwiającym sprawę w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Organ nadzoru budowlanego weźmie również pod uwagę fakt, że nie jest związany w niniejszej sprawie ustaleniami faktycznymi, na których oparto powoływane powyżej wyroki sądów obu instancji.

Z przyczyn wskazanych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu.