Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 960/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do akt I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego J.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem datowanym na [...] maja 2021 r. J.G. zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o wgląd do akt sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o nadaniu Przedsiębiorstwu B. S.A. numeru indentyfikacyjnego, dotyczącego rejestracji działalności polegającej na składowaniu obornika, wykonywanej w zakładzie zlokalizowanym na działkach [...].

W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż jest wyłącznym właścicielem nieruchomości składającej się z w/w działek, na dowód czego przedstawił wydruk z księgi wieczystej nr [...]. Na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2021 r. wydzierżawił część tej nieruchomości "B." Spółce z o.o. (obecnie Ż. Sp. z o.o.) na cele wydobycia kruszywa, a następnie rekultywacji poprzez wypełnienie wyrobiska masami ziemnymi po zakończeniu wydobycia. Przedmiotowa umowa nie była zmieniana ani co do części wydzierżawionego gruntu, ani co do pola eksploatacji, ponadto wnioskodawca jako właściciel nigdy nie wyrażał ustnej ani pisemnej zgody na wykorzystywanie nieruchomości jako składowisko odpadów pochodzących z ferm skażonych ptasią grypą. Na działkach tych zostało złożone wiele ton obornika, co ma istotny wpływ na możliwość wykorzystania tych działek przez właściciela jak i na ich wartość rynkową. Doprowadziło to do wymiernej szkody po stronie wnioskodawcy. Wnioskodawca podniósł, że niewątpliwie powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. jako właściciel nieruchomości składającej się z działek nr [...]. Fakt, że dzierżawca jedynie oświadczył, iż posiada ustną zgodę właściciela gruntu na składowanie na działce odpadów – co nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ wydający decyzję – nie może pozbawiać właściciela nieruchomości, której dotyczy decyzja, uprawnień strony postępowania administracyjnego. Na skutek powyższej decyzji doszło do sytuacji, w której bez wysłuchania wnioskodawcy – właściciela nieruchomości rozpoczęto składowanie na niej obornika, na co nigdy nie wyraził on zgody. Zawarta umowa dzierżawy dotyczyła tylko i wyłącznie wydobywania kruszywa oraz następnie rekultywacji masami ziemnymi a nie obornikiem ze skażonych ferm. Tym samym konieczne jest umożliwienie wnioskodawcy wglądu w akta sprawy, bowiem powyższa decyzja naruszyła jego prawo własności, doprowadziła do wymiernej szkody materialnej, przez co niezbędna jest weryfikacja sposobu prowadzonego postępowania, w tym pod kątem ewentualnego celowego wprowadzenia organów w błąd przez dzierżawcę bądź podmiot składujący, co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele składowania obornika, mogącego nosić znamiona przestępstwa.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.) odmówił J.G. wglądu do akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Organ wyjaśnił, iż w świetle art. 73 § 1 k.p.a., w myśl którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, uprawnienie do wglądu do akt sprawy przysługuje wyłącznie stronie. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania zasadniczego, a kręgu stron na potrzeby postępowania o udostępnienie akt do wglądu nie ustala się odrębnie aniżeli na potrzeby owego postępowania zasadniczego. Pojęcie strony reguluje art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro zatem art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ma strona, to przepis ten wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania zasadniczego i tylko takie podmioty mogą korzystać z odrębnego postępowania uregulowanego w art. 73 i 74 k.p.a. Nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu zasadniczym. W niniejszym przypadku J.G. nie był stroną postępowania, którego akt sprawy dotyczy wniosek, a tym samym nie posiada uprawnienia do wglądu w akta sprawy. Zdaniem organu okoliczności wskazane we wniosku świadczą o wystąpieniu ewentualnie interesu faktycznego wnioskodawcy.

Po wniesieniu przez J.G. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], zaś z uprawnień przewidzianych przez art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym. Ponadto powołany przepis nie stanowi podstawy weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu głównym. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter incydentalny i zależny od postępowania głównego, w toku którego następuje rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei w toku postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnego kręgu stron. W konsekwencji organ drugiej instancji nie ma uprawnienia do ustalania w ramach postępowania dotyczącego udostępnienia akt kręgu stron w postępowaniu, którego akta te dotyczą, tzn. do czynienia samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy bez względu na wskazywane okoliczności odnośnie prawa własności gruntu.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii J.G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 28 oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma statusu strony postępowania administracyjnego, a także art. 140 oraz art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez pomijanie przysługującego mu prawa własności do nieruchomości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż skutkiem decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanej bez jego udziału i wiedzy, Przedsiębiorstwo B. S.A. nabyło za zgodą Powiatowego Lekarza Weterynarii uprawnienie do ingerowania w prawo własności skarżącego, co następnie uczyniło składając na jego nieruchomości obornik. Skarżący wywiódł swój interes prawny z art. 140 oraz art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. Nadto podniósł, iż powinien mieć możliwość zweryfikowania trybu zweryfikowania decyzji, składanych w toku tego postępowania oświadczeń, a także ustalenia, w których miejscach jego nieruchomości i jakie ilości obornika zostały złożone. Informacje te umożliwią skarżącemu zebranie niezbędnych danych do oceny stopnia naruszenia jego prawa własności, a w konsekwencji skierowania roszczeń przeciwko sprawcy naruszeń. Jedynym dostępnym sposobem na zebranie tych danych jest wgląd do akt postępowania. Ponadto skarżący będzie pierwszą osobą, w stosunku do której mogą być kierowane roszczenia związane np. z uciążliwością powodowaną składowaniem na jego nieruchomości obornika, podobnie jak w pierwszej kolejności do skarżącego mogą być kierowane decyzje wydane w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska – co również uzasadnia jego interes prawny w uzyskaniu wglądu do akt sprawy. Dodatkowo skarżący wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii z wnioskiem o wydanie warunków usunięcia składowanego na jego nieruchomości obornika, jednakże postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie argumentując, iż skarżący nie był stroną postępowania w sprawie zagospodarowania obornika złożonego na jego działce. W konsekwencji skarżący ani nie może zapoznać się z aktami przedmiotowej sprawy aby w ogóle ustalić, co zostało złożone na jego nieruchomości, ani nie może uzyskać od właściwego organu odpowiedzi, na jakich warunkach może uprzątnąć swoją działkę bez narażania się na odpowiedzialność administracyjną czy nawet karną.

Ponadto pozbawienie skarżącego prawa do wglądu do akt sprawy skutkującej złożeniem na jego nieruchomości obornika pochodzącego z ferm skarżonych ptasią grypą, urąga podstawowym zasadom demokratycznego państwa prawa i poważnie godzi w zaufanie obywateli do instytucji publicznych, bowiem okazuje się, że bez wiedzy zgody właściciela gruntu dochodzi do wydawania decyzji administracyjnych, w oparciu o które podmioty trzecie, niemające prawa do dysponowania nieruchomością na cele wskazane w treści decyzji, naruszając prawo własności skarżącego, nawożą na jego działki substancje, co do których pochodzenia i składu skarżący nie ma wiedzy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawa niniejsza została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przechodząc do omówienia motywów wydanego w niniejszej sprawie wyroku wskazać należy na treść art. 73 § 1 k.p.a., w myśl którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.).

Co do zasady, za trafne należy uznać stwierdzenie organów orzekających w sprawie, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter incydentalny, wpadkowy zależny od postępowania głównego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, w toku którego następuje merytoryczne załatwienie sprawy.

Jednakże w toku owego postępowania "wpadkowego", poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, skarżący konsekwentnie powoływał się na swój interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] jako właściciela nieruchomości, której ta decyzja dotyczyła, wywodząc go z art. 140 Kodeksu cywilnego. Z kolei organy orzekające w sprawie oparły swe rozstrzygnięcia na uznaniu, iż skoro skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego", to nie przysługuje mu dostęp do akt.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2813/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w toku oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt, sąd administracyjny powinien dokonać kontroli w zakresie stwierdzonego przez organ braku legitymacji prawnej podmiotu składającego wniosek o udostępnienie akt, przy czym nie powinien ograniczać się do formułowania kategorycznych stanowisk, odmawiających stronie a limine, wglądu w akta sprawy, z powołaniem się wyłącznie na fakt, iż skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego".

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W przepisach prawa brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Interes prawny powinien być obiektywny, indywidualny i konkretny, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (por. przykładowo wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., I GSK 1679/18).

Z akt sprawy wynika, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...], co potwierdza złożony do akt sprawy wydruk z księgi wieczystej [...]. Swój interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii wywiódł on z treści art. 140 Kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten kreuje zakres uprawnień właściciela nie tyle względem rzeczy (nie można bowiem mówić o relacjach podmiotowych z rzeczą), co względem innych osób. Mowa jest w nim o prawie właściciela do określonych działań, z wyłączeniem innych osób. To uprawnienie nie kreuje jeszcze żadnego stosunku prawnego pomiędzy właścicielem i innymi osobami. Sytuacja zmienia się jednak, gdy dojdzie do ingerencji osoby trzeciej w prawo własności. Dochodzi wówczas do indywidualizacji podmiotu, który winien powstrzymywać się od nieuprawnionej ingerencji w cudze prawo. Właścicielowi, zgodnie z art. 222 § 2 k.c. służy wobec podmiotu naruszającego roszczenie o zaniechanie naruszeń. Aby interes prawny znajdował swoje uzasadnienie w konkretnej normie prawnej, był realny i konkretny, wystarczające jest, aby przepis przewidywał uprawnienie jednej osoby względem innej, do domagania się określonego zachowania i sankcjonował naruszenia uprawnień jednej osoby przez inną. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia naruszenia przez określoną, w dostatecznie precyzyjny sposób zidentyfikowaną osobę, prawa własności innego podmiotu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2012 r., II SA/Gl 820/11).

Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, wymaga nadto wyprowadzenia interesu prawnego z przepisów administracyjnego prawa materialnego (wyroki NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1617/18 oraz z 15 stycznia 2020r., II OSK 1185/18). Przepisy prawa cywilnego, w tym m.in. art. 140 k.c. dają bowiem podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przewidują to przepisy administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2879/17). Jakkolwiek nie podniesiono tego w treści skargi, w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, albowiem przepisy prawa administracyjnego zawierają regulację umożliwiającą wyprowadzenie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji PLW nr [...]) oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego – Dz.Urz. UE.L.2009.300.1). Wymienione akty normatywne nie zawierają przepisów umożliwiających w sposób bezpośredni jednoznaczne ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie rejestracji działalności polegającej na składowaniu w konkretnej lokalizacji obornika, jednakże przywołana wyżej ustawa w art. 3 ust. 2 stanowi, iż do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz produktów pochodnych, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 1069/2009, w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz w ustawie, stosuje się przepisy o odpadach. Z kolei art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o opadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 – również w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji nr [...]) przewiduje wymóg posiadania przez zarządzającego składowiskiem odpadów tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną.

Podzielając zatem pogląd zaprezentowany w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2813/18 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy wglądu do akt nie powinna ograniczać się jedynie do powołania się na fakt nie uznania skarżącego przez organ administracji za stronę postępowania "głównego" (zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]), ale należało również zbadać czy skarżący posiada w tej sprawie interes prawny, wywiedziony przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. ze wskazanych wyżej przepisów materialnego prawa administracyjnego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] jest na tyle oczywisty i na tyle przekonująco poparty przepisami prawa materialnego, iż jego prawo do uzyskania w trybie art. 73 § 1 k.p.a. dostępu do akt tej sprawy nie podlega w ocenie Sądu żadnej wątpliwości. Dodać przy tym należy, iż poza przyczynami wskazanymi w skardze, przemawiającymi za umożliwieniem skarżącemu wglądu do tych akt, może okazać się to niezbędne choćby w celu należytego zredagowania podania o wznowienie postępowania administracyjnego oraz powołania w nim odpowiedniej podstawy wznowienia – o ile skarżący uzna za konieczne takie wznowienie, czy też zainicjowanie w sprawie zakończonej tą decyzją innego postępowania w trybie nadzwyczajnym.

W toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o wgląd do akt omawianej sprawy organy rozpoznające ten wniosek obowiązane będą wziąć powyższe kwestie pod uwagę (art. 153 p.p.s.a.).

Z przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota wpisu od skargi (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika stron będącego adwokatem (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800).