Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4354/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 229/20 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A.J. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 29 maja 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 14 marca 2017 r. Stowarzyszenie A. zwróciło się do Prezydenta Miasta Opole o interwencję dotyczącą zdarzenia z 13 marca 2017 r., polegającego na wycince drzew oraz rozpaleniu ogniska na wyspie [...], na terenie przystani kajakowej "[...]" w [...]. W dniu 14 marca 2017 r. organ przeprowadził oględziny drzew rosnących na terenie Wyspy [...], w obrębie przystani kajakowej. W trakcie oględzin ustalono, że dokonano ogłowienia dwóch drzew gatunku topola. Pozostały same pnie na wysokości ok. 4-5 metrów. Usunięte gałęzie i konary leżały nad brzegiem Odry i były na bieżąco spalane przez dzierżawcę terenu działki, na której znajduje się "[...]". Organ ustalił, że drzewa rosły na działce nr ewid. [...]/1 k.m.77, obręb [...]przy granicy z działką nr ewid. [...]/2. Działka nr ewid. [...]/1 stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Opolu. Natomiast działka nr ewid. [...]/2 jest własnością Gminy Opole, a jej użytkownikiem wieczystym jest C. Na terenie tej nieruchomości, na podstawie umowy dzierżawy, działalność gospodarczą prowadzi skarżący (pub pod nazwą "[...]"). Pismem z 22 marca 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu poinformował, że nie wydał decyzji zezwalającej na usunięcie przedmiotowych drzew ani nie prowadził wycinki drzew na działce nr ewid. [...]/1. Z kolei Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytów w piśmie z 21 marca 2017 r. wyjaśnił, że działka nr ewid. [...]/1 stanowi część parku na Wyspie [...]wpisanego do rejestru zabytków Województwa Opolskiego pod nr [...]/93 oraz wyjaśnił, że nie wydawał zezwoleń na usunięcie drzew z jej terenu.

Decyzją z 17 lipca 2018 r. Prezydent Miasta Opole wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.520,00 zł za zniszczenie drzewa gatunku topola kanadyjska o obwodzie pnia 184 cm (pkt 1) oraz karę pieniężną w wysokości 6.720,00 zł za zniszczenie drzewa gatunku topola kanadyjska o obwodzie pnia 224 cm (pkt 2). Jednocześnie organ odroczył termin płatności kary pieniężnej na okres 5 lat za zniszczenie drzewa wymienionego w pkt 2 decyzji (pkt 3 decyzji).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 30 października 2018 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Opola z 17 lipca 2017 r.

Decyzją z 30 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Opola wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 6.120,00 zł za zniszczenie 2 drzew gatunku topola kanadyjska o obwodzie pnia 184 cm i 224 cm.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 29 maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję z 29 maja 2020 r. wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 r. poz. 1614, ze zm., dalej: u.o.p.).

Po przedstawieniu stanu prawnego sprawy Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenia organów co do przedmiotu i zakresu szkód w obrębie drzewostanu nie budzą wątpliwości. Potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, m.in. protokoły oględzin przeprowadzonych 14 marca 2017 r., 21 kwietnia 2017 r., 20 listopada 2017 r. i 26 kwietnia 2019 r. Pierwsze oględziny z 14 marca 2017 r. dostarczyły kompletnego i rzetelnego materiału dowodowego potwierdzającego całkowite ogłowienie dwóch sztuk drzew z gatunku topola. Dokonano szczegółowej inwentaryzacji i lokalizacji zniszczonych drzew, przeprowadzono oględziny, dokonano pomiarów oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W trakcie oględzin odnotowano, że drzewa zostały ogłowione do wysokości ok. 4-5 m. Usunięte gałęzie i konary leżały nad brzegiem Odry i na bieżąco były spalane przez dzierżawcę działki, na której znajduje się "Pub [...]". Natomiast ostatnie oględziny przeprowadzone 26 kwietnia 2019 r., w obecności komisji ds. zieleni miejskiej, potwierdziły całkowite obumarcie obu drzew. W protokole oględzin wskazano, że stan drzewa nr 1 uległ pogorszeniu w stosunku do jego stanu z oględzin z 20 listopada 2017 r. i obecnie oba drzewa nie wykazują oznak żywotności oraz nie rokują szans na przeżycie. Dodatkowo organy ustaliły, że ogłowienia dwóch drzew dokonał skarżący. Skarżący wyjaśnił, że w latach 2011-2012 zauważył usychające gałęzie drzew, które spadały na klientów oraz sprzęt pubu. Na dowód powyższego przedstawił oświadczenie grupy cyklistów z 4 kwietnia 2017 r. o występowaniu zagrożenia stwarzanego przez opadające gałęzie topoli. Oświadczył ponadto, że stan drzew wokół pubu w 2017 r. zagrażał bezpieczeństwu, a w maju 2017 r. spadła gałąź przed kobietą jadącą rowerem. Wyjaśnił też, że w 2017 r. pub rozpoczął działalność plenerową z wyjściem do ogródka po dniach Święta Wielkiej Nocy, tj. po 17 kwietnia 2017 r. Skarżący zgłaszał zagrożenie i konieczność usunięcia suchych gałęzi Straży Miejskiej i Straży Pożarnej, jednak służby nie podjęły stosownych działań. Wskazał również, że drzewa dorastały do wysokości 15-17 m, a przed ogłowieniem do wysokości 8-10 m były suche, powyżej były zdrowe.

W ocenie Sądu I Instancji, ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne wypełniają hipotezy norm z art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 88 ust. 2 u.o.p., uzasadniając obciążenie skarżącego odpowiedzialnością za zniszczenie drzew. Wbrew twierdzeniem skarżącego, w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzania skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew z uwagi na stan wyższej konieczności. Organ odwoławczy prawidłowo rozważył tę kwestię, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie zachodziły również przesłanki do odstąpienia od wymierzania skarżącemu administracyjne kary pieniężnej na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 i art. 86 ust. 1 pkt 11 u.o.p., które pozwalają na odstąpienie od pobierania opłaty za usunięcie drzewa, natomiast nie stanowią upoważniania do odstąpienia od wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Skarżący dokonał zniszczenia drzew przez ich ogłowienie i jak wynika z akt sprawy, nie została wydana decyzja zezwalająca na ich usunięcie. Ogłowienie topól o obwodach pni 184 cm i 225 cm objęło usunięcie całych koron drzew i nie wiązało się z zabiegami wymienionymi w art. 87a ust. 2 u.o.p. Usunięcie korony nie jest zabiegiem pielęgnacyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

a) art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 7 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w związku z art. 6 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w kontekście niezachowania zasady lex retro non agit. Polegało to na wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzewa (Dz.U. z 2017 r., poz. 1330) za czyn dokonany najpóźniej 14 marca 2017 r., a więc w sytuacji, gdy w dacie karanego czynu rozporządzenie nie obowiązywało.

b) art. 89 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 81a k.p.a. oraz w związku z art. 7a k.p.a. w sytuacji, gdy organ ustalił, że stan ściętych topoli zagrażał bezpieczeństwu (teza przyjęta zgodnie z wnioskiem strony postępowania) i ustalenie to nie zostało zakwestionowane, ale potwierdzone w dalszym toku postępowania administracyjnego i sądowego. Dodatkowo stan ten został potwierdzony, a pomimo tego nie stwierdzono podstaw do przyjęcia, że skarżący działał w stanie wyższej konieczności.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2197, dalej: p.u.s.a) w związku z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 81a k.p.a. oraz w związku z art. 7a k.p.a. Polegało to na braku uwzględnienia skargi w sytuacji, w której skarżący działał w stanie wyższej konieczności. Organy obu instancji stwierdziły, że stan drzew zagrażał zdrowiu i życiu osób oraz mieniu tych osób poruszających się w granicach działki nr ewid. [...]/2, a informowane służby nie reagowały na zgłoszony stan zagrożenia. Ponadto, nie przeprowadzono postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem o przesłuchanie świadków.

Skarżący w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucił także naruszenie art. 141 ust. 4 p.p.s.a. przez brak rozważenia zarzutu naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 11 u.o.p. dotyczącego nasadzeń dokonanych przez skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających decyzji organów, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że skarga kasacyjna zawiera błędy konstrukcyjne. Przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane bez określenia, czy polegają na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Nieprawidłowe jest zbiorcze określenie, że naruszenie prawa materialnego nastąpiło "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" bez odniesienia tych form naruszenia do konkretnych zarzutów kasacyjnych. Nieprawidłowe jest również formułowanie otwartego katalogu zarzutów kasacyjnych przez użycie kwantyfikatora "w szczególności", ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykroczyć poza przedstawione mu w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne. Częściowo nieprawidłowo został także sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ norma z art. 1 § 2 p.u.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, a przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na dodatkowe jednostki redakcyjne (punkty i litery), których nie wskazał precyzyjnie autor skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, pomijając nawet błędne powołanie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przepisów procesowych tj. art. 6 i art. 8 k.p.a., a także powołanie art. 8 k.p.a. bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. W ocenie skarżącego polegało to na wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzewa, za czyn dokonany najpóźniej 14 marca 2017 r., a więc w sytuacji, gdy w dacie karanego czynu rozporządzenie nie obowiązywało. Należy przede wszystkim podkreślić, że nie mamy tu do czynienia z przepisami prawa karnego, w tym z popełnieniem przestępstwa lub wykroczenia. Wycinka drzew bez zezwolenia stanowi bowiem delikt administracyjny, a na gruncie przepisów prawa administracyjnego obowiązuje co do zasady konieczność stosowania przepisów obowiązujących w dacie załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej. Oczywiście brak jest podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za działanie lub zaniechanie, które nie było deliktem administracyjnym w dacie tego działania lub zaniechania. Nie ulega jednak wątpliwości, że na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody, wycinka drzew bez zezwolenia stanowiła delikt administracyjny również w dniu 14 marca 2017 r., a podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w tej dacie, jak i w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji, stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Należy bowiem pamiętać, że w polskim porządku prawnym, źródłem odpowiedzialności karnej mogą być wyłącznie przepisy ustawy obowiązującej w dacie popełnienia czynu, co wynika z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo odrębności konstrukcji prawnej kar wymierzanych na gruncie przepisów prawa karnego od administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych za popełnienie deliktu administracyjnego, należy uznać, że zasada ta obowiązuje również w przypadku tej ostatniej instytucji prawnej. Podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew stanowił zatem przepis ustawy, natomiast ustalenie stawki tej kary powinno nastąpić na podstawie aktu rangi podustawowej obowiązującego w dacie wydania decyzji przez właściwy organ administracji publicznej, o ile przepisy intertemporalne nie stanowiły inaczej, co w tej sprawie nie miało miejsca. Stąd też organy prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzewa. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stawka obowiązująca od 17 lipca 2017 r., a więc od daty wejścia w życie powyższego rozporządzenia, jest stawką korzystniejszą dla skarżącego.

Zarzuty podnoszące naruszenie art. 89 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 81a k.p.a. oraz w związku z art. 7a k.p.a. dotyczą działania w stanie wyższej konieczności, co w ocenie skarżącego powinno zwalniać go z odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że kwestia ta była przedmiotem wnikliwej oceny organów w postępowaniu administracyjnym. Wynika z niej, że skarżący poza ogólnym powołaniem się na stan zagrożenia, nie podał żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że działał w stanie wyższej konieczności. Nie przedłożył również dowodów potwierdzających tezę o zagrożeniu stwarzanym przez drzewa. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił nawet, że przedmiotowe drzewa stanowiły realne niebezpieczeństwo dla dóbr chronionych, co wymagało natychmiastowej reakcji w postaci ogłowienia drzew. Tego rodzaju dowodem nie jest pismo rowerzystów z 4 kwietnia 2017 r., jak i gołosłowne twierdzenia skarżącego, że drzewa były niebezpieczne. Ponadto, jak ustalił organ, w terminie dokonanego ogłowienia na przedmiotowym obszarze nie odnotowano nadzwyczajnych zjawisk przyrodniczych, takich jak gwałtowane burze itp., jak również skarżący na takie zjawiska nie wskazywał. Zniszczenie drzew nastąpiło więc z uwagi na subiektywne przekonanie strony o niebezpieczeństwie stwarzanym przez drzewa. Przekonanie o niebezpieczeństwie może być usprawiedliwione, gdy zachodzi obiektywny stan wyższej konieczności, ale nie oznacza to, że samo ogólne powołanie się na przesłankę z art. 89 ust. 7 u.o.p. obliguje organ do poszukiwania faktów za tym przemawiających. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w sytuacji, gdy strona z danej okoliczności wywodzi dla siebie określone skutki prawne, to powinna aktywnie uczestniczyć w wyjaśnianiu sprawy i z własnej inicjatywy przedstawiać konkretne okoliczności oraz ewentualne dowody uzasadniające swoje twierdzenia. Tego rodzaju twierdzeń i dowodów skarżący nie zaprezentował również w skardze kasacyjnej. Przeciwnie, skarżący sam stwierdza, że o niebezpieczeństwie stwarzanym przez drzewa informował odpowiednie służby, co jednak pozostało bez reakcji. W związku z tym postanowił samodzielnie usunąć zagrożenie w postaci topól. Mamy więc do czynienia z pewnym zdarzeniem rozłożonym w czasie, a nie nagłym i niespodziewanym. Nie pozwala to na przyjęcie, że skarżący działał w stanie wyższej konieczności, co uzasadniałoby odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Skarżący w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucił także naruszenie art. 141 ust. 4 p.p.s.a. przez brak rozważenia zarzutu naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 11 u.o.p. dotyczącego nasadzeń dokonanych przez skarżącego. Zarzut ten jednak nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji wprost orzekł, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodziły również przesłanki do odstąpienia od wymierzania skarżącemu administracyjne kary pieniężnej na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 i art. 86 ust. 1 pkt 11 ustawy. Powyższe przepisy pozwalają na odstąpienie od pobierania opłaty za usunięcie drzewa, natomiast nie stanowią upoważniania do odstąpienia od wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew.". Skarżący pomija różnicę między opłatą za usunięcie drzewa ustalaną w zezwoleniu, a administracyjną karą pieniężną, która jest wymierzana za usunięcie drzewa bez zezwolenia właściwego organu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.