Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2650/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2781/13 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W.J. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2781/13, po rozpatrzeniu skargi W. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Naczelnik Gminy w K. decyzją z [...] lipca 1976 r., na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), orzekł o przejęciu na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego bez budynków o powierzchni [...]ha (w tym udziału we wspólnocie wsi Ł. - [...] ha), położonego we wsi Ł. gmina K., stanowiącego wspólność ustawową S. i H. małżonków B. Ustalił wartość przejmowanego gospodarstwa na kwotę [...] złotych, od której odliczył zadłużenie wobec Państwa mające związek z przejętymi nieruchomościami w wysokości [...] złotych, w tym: należność w Banku Spółdzielczym - [...] złotych, a w Urzędzie Gminy - [...] złotych. W komparycji decyzji Naczelnik Gminy wskazał, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło w efekcie rozpoznania złożonego w tym względzie wniosku małżonków.

Pismem z 30 listopada 2012 r. W. J., jedna z następców prawnych S. B., wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy, która w jej ocenie wydana została bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem wnioskodawczyni S. B. wnioskował wyłącznie o przejęcie części nieruchomości gruntowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, tj. działki nr [...] (całość gospodarstwa obejmowała poza udziałem we wspólnocie gruntowej wsi Ł. działki nr [...],[...],[...] i [...]). Wywodziła także, że w efekcie podjętego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia zasady superficies solo cedit, a to poprzez oderwanie własności budynków posadowionych na działkach nr [...] i [...] (które to budynki pozostać miały własnością rolników) od własności przejętych gruntów. Wskazywała ponadto na brak zgody na przekazanie nieruchomości wyrażonej przez H. B., czego wymagał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Naczelnika Gminy z [...] lipca 1976 r., uznając, że przy jej wydawaniu nie naruszono w sposób rażący prawa, jak też że nie jest ona obarczona żadną inną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. i wskazywał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji małżonkowie B. nie spełniali warunku uzyskania renty dotyczącego wieku rolników, określonego w art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a z akt nie wynika również, by byli oni zaliczeni do jednej z grup inwalidów. W aktach sprawy znajduje się wniosek S. B. z dnia [...] lutego 1976 r., określający przybliżoną wielkość gospodarstwa, co jednoznacznie wskazuje, że jego wolą było przekazanie na własność państwa wszystkich gruntów rolnych, a tym samym argument inicjatorki postępowania nadzorczego o chęci przekazania przez niego jedynie działki nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu nie jest zasadny również zarzut naruszenie zasady superficies solo cedit, gdyż ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przewidywała konstrukcję prawną, wedle której rolnik przekazujący gospodarstwo rolne mógł zatrzymać budynki, które stają się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia własności nieruchomości. Minister wywodził przy tym, że na gruncie rozpoznawanej sprawy przejęcie gospodarstwa bez budynków należy w istocie traktować jako przejęcie jego części, stosownie do art. 28 ust. 2 powołanej ustawy. Odnosząc się do kwestii zgody na przekazanie nieruchomości przez drugiego z małżonków, Minister zauważył, że przepisy ustawy nie wskazują żadnej szczególnej formy, w jakiej zgoda taka miałaby być wyrażona. W treści wniosku o przekazanie gospodarstwa S. B. powołał się na uzgodnienie kwestii przekazania gospodarstwa z żoną i dziećmi. Poza tym decyzja skierowana została do obojga małżonków, a sama H. B. nie czyniła starań zmierzających do eliminacji tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. To w ocenie Ministra oznacza, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było zgodne z wolą małżonków.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, W. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. i podniesioną w niej argumentację.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. J., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, a w szczególności nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, przy zignorowaniu większości podnoszonych przez stronę wniosków. W obszernym uzasadnieniu skargi wywodziła, że wbrew stanowisku Ministra istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z [...] lipca 1976 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, do jakiego doszło przy jej wydawaniu, oraz jej niewykonalności. W ocenie skarżącej małżonkowie B. nie złożyli wniosku, o którym mowa w decyzji Naczelnika Gminy i nie zamierzali ubiegać się o jakiekolwiek świadczenia rentowe. Z decyzji tej nie wynika także, by organ nadzoru przeprowadził wówczas postępowanie w sprawie ustalenia, czy małżonkowie mieli uprawnienia rentowe. Ponadto jej zdaniem postępowanie w sprawie powinno odbyć się w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), na co skazywała treść podania S. B., a nie ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Sama decyzja Naczelnika Gminy w K. wydana została wbrew zakazom zawartym w art. 3 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.; nie określono w niej przedmiotu postępowania (ponieważ nie wskazano nieruchomości zgodnie z ich oznaczeniami w ewidencji gruntów), nie zawierała ona także zapisu, że wchodzące w skład przejmowanego gospodarstwa budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności - co skutkowało jej niewykonalnością, ponieważ nie można było jednocześnie przejąć gruntu pod budynkami i pozostawić własność budynków przy dotychczasowych właścicielach nie naruszając zasady superficies solo cedit. Zdaniem skarżącej Minister nie wyjaśnił, czy wniosek, na który powołuje się Naczelnik Gminy, został przez S. i H. małżonków B. fatycznie złożony, nie przeprowadził także analizy, czy zostały w ogóle spełnione przesłanki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa w trybie ustawy z 1974 r., jak również nie dokonał oceny, czy Naczelnik Gminy był organem właściwym do ustalenia wartości przejmowanego gospodarstwa rolnego. Ponadto stwierdzając, że decyzja Naczelnika Gminy została doręczona małżonkom B., Minister błędnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz nie dokonał właściwej oceny poprawności tego doręczenia. W tym kontekście skarżąca wskazywała, że podpis znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu tej decyzji prawdopodobnie nie jest podpisem należącym do osób pełnoletnich zamieszkujących z H. B. Zarzuciła także Ministrowi, że nie ustalił wszystkich stron postępowania oraz nie powiadomił ich o prowadzonym postępowaniu. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi pismem z 19 maja 2014 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu na okoliczność spłaty zadłużenia w Banku Spółdzielczym w dniu 20 kwietnia 1976 r. z dokumentu w postaci uwierzytelnionego dowodu wpłaty, a także dowodu z uwierzytelnionych dokumentów zawierających podpisy małżonków B. i osób z nimi zamieszkujących na okoliczność, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Naczelnika Gminy nie należy do żadnej z tych osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2781/13 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] lipca 1976 r. stanowił art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Sąd przywołał treść art. 1-3 tej ustawy. W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że wydana na podstawie tych przepisów decyzja Naczelnika Gminy w K. nie jest ona obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, a zwłaszcza wadą rażącego naruszenia prawa, wskazaną w pkt 2 § 1 wymienionego artykułu. Ze stanowiskiem tym Sąd I instancji nie zgodził się. Zdaniem Sądu fundamentalne znaczenie dla oceny legalności kontrolowanej decyzji miało zbadanie, czy w świetle powołanej ustawy, jak też obowiązującego w dacie jej podejmowania sytemu prawnego dopuszczalne było przejęcie przez Państwo własności gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym pozostawieniu przy rolnikach jako przedmiotu odrębnej własności posadowionych na nich budynków – a do takiego ukształtowania stosunków własnościowych miała prowadzić kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy. Sąd I instancji wyjaśnił, że przywoływana ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "nieruchomości", zatem jego zdekodowania, a w dalszej kolejności interpretacji art. 28 tej ustawy należy dokonywać przez pryzmat uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym. Sąd przywołał treść art. 46 § 1 oraz art. 48 kc. Wyjaśnił, że o ile przepisy rangi ustawowej nie przewidują sytuacji, w której tzw. nieruchomości budynkowe, o których mowa w art. 46 § 1 kc, stanowić mogą przedmiot odrębnej od gruntu własności, wszelkie zmiany własnościowe obejmujące grunt, na którym budynki są posadowione, odnoszą skutek także do tych budynków, jako części składowej gruntu. Innymi słowy, co do zasady dzielą one los prawny nieruchomości. Przepisy ustawy z 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ani inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie wydania przez Naczelnika Gminy kontrolowanej decyzji, nie przewidywały, by w przypadku przekazywania nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za spłaty możliwe było pozostawienie przy rolniku budynków posadowionych na przekazywanym gruncie jako przedmiotu odrębnej od gruntu własności. Taka konstrukcja prawna w omawianej ustawie zastrzeżona była wyłącznie do gospodarstw rolnych przekazywanych na własność Państwa w zamian za rentę, o czym stanowi art. 11 ust. 1 i art. 33 ust. 3 tej ustawy. W tej sytuacji ewentualne orzeczenie o przejęciu części nieruchomości, na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, odnosić się mogło jedynie do sytuacji, w której część nieruchomości (a więc grunt wraz z jego częściami składowymi) zostaje przekazana na własność Państwa, a pozostała część tak rozumianej nieruchomości pozostaje przy dotychczasowych właścicielach. W ocenie Sądu okoliczności tej zdaje się nie dostrzegać organ nadzoru, błędnie przyjmując, że zastosowanie konstrukcji prawnej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było dopuszczalne także na gruncie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 1976 r. W konsekwencji czego w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy uznał on, że przy przejmowaniu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego małżonków B. nie doszło do naruszenia wspomnianej wyżej zasady. W efekcie powyższego, zdaniem Sądu, uszło także uwadze Ministra, że decyzja Naczelnika Gminy kreowała stosunki własnościowe na objętej jej rozstrzygnięciem nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym i w tym zakresie w istocie wydana ona została bez podstawy prawnej, a w konsekwencji powyższego była także prawnie niewykonalna. Niewykonalność ta związana zaś była z niemożnością zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia w niej zawartego z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz ustanawiania jako przedmiotu odrębnej własności części składowej rzeczy (por. art. 47 § 1 kc). Tego rodzaju niewykonalność decyzji, jak przyjmuje się w orzecznictwie, mieści się z kolei w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1101/10, Lex nr 992474). W tym stanie rzeczy odmowa przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy, w sytuacji gdy w sposób oczywisty obarczona ona była wskazanymi kwalifikowanymi wadami prawnymi, narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. To zaś oznacza, że wydana w tym przedmiocie przez Ministra decyzja z [...] czerwca 2013 r. jak też utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja już z tego tylko względu są wadliwe i nie mogą się ostać.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji podzielił także argumentację skargi, że w świetle zgromadzonych w aktach archiwalnych dokumentów nie sposób przyjąć, że przejęcie nieruchomości nastąpiło za zgodą współmałżonki wnioskującego o to rolnika (tj. H. B.), co warunkowało w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. możliwość przekazania nieruchomości na własność Państwa. Wprawdzie Sąd przyznał rację organowi nadzoru, że przepisy powołanej ustawy nie ustanawiają szczególnej formy, w jakiej zgoda ta ma być wyrażona, niemniej jednak uznał, że nie sposób przyjąć, że może ją zastąpić oświadczenie rolnika występującego z wnioskiem czy domniemanie zgody wywodzone z braku działań tego małżonka zmierzających do podważenia decyzji. Skoro zatem zgoda taka, za wyjątkiem sytuacji opisanej w ust. 2 art. 3 powołanej ustawy (która w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi), stanowi warunek sine qua non przekazania gospodarstwa, o czym świadczy użycie w redakcji powołanego przepisu zwrotu "tylko za zgodą obojga małżonków", to nie budzi wątpliwości Sądu, że złożone w tym względzie przez małżonka rolnika oświadczenie woli musi pochodzić bezpośrednio od niego i winno być zakomunikowane organowi w sposób jednoznaczny przed wydaniem decyzji, a nie ex post i to w sposób dorozumiany. Tymczasem z akt nie wynika, by tego rodzaju oświadczenie H. B. kiedykolwiek składała. A to oznacza, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, co również prowadzić powinno do eliminacji tej decyzji ze skutkiem ex tunc, o ile w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka opisana w art. 156 § 2 kpa.

Sąd nie przyznał natomiast racji skarżącej, że ewentualne przejęcie nieruchomości małżonków B. w związku ze złożonym przez S. B. wnioskiem mogło być zrealizowane wyłącznie na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Wywłaszczenie nieruchomości odbywa się bowiem na wniosek ściśle określonych podmiotów w celu realizacji przez nie zadań i celów publicznych, a nie na wniosek właścicieli nieruchomości zainteresowanych ich zbyciem. Z tego względu formułowane w tym względzie zarzuty skargi Sąd uznał za całkowicie chybione. Za nietrafny Sąd uznał również zarzut braku zbadania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi właściwości Naczelnika Gminy do orzekania w sprawie. W tym zakresie bowiem Minister, wbrew temu co twierdzi skarżąca, dokonał analizy obowiązujących przepisów i prawidłowo wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] czerwca 2013 r. na wynikającą z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. właściwość naczelnika gminy do władczego załatwiania tego rodzaju spraw. Bez znaczenie dla oceny legalności kontrolowanej w nadzorze decyzji, a w dalszej kolejności poprawności stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonych decyzjach, pozostaje także brak oznaczenia geodezyjnego przejmowanych nieruchomości. W sytuacji, w której w sentencji decyzji określono areał przejmowanych nieruchomości, miejsce ich położenia i osoby właścicieli, istnieje realna możliwość ich identyfikacji, a w konsekwencji także wykonania decyzji (o ile nie byłaby ona obarczona innymi wadami).

Równocześnie Sąd wyjaśnił, że wniosek dowodowy strony, zawarty w piśmie procesowym z 19 maja 2014 r., nie mógł zostać uwzględniony, gdyż zakres wnioskowanego postępowania dowodowego i okoliczności, jakie za pośrednictwem wykazanych w piśmie dowodów miałby stwierdzać Sąd, wykracza poza określony w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być przeprowadzone przed sądem administracyjnym. Z tego względu powyższy wniosek został oddalony.

Sąd zalecił, by rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględnił ocenę prawną sformułowaną w wyroku i ustalił, jakie skutki prawne wywołała decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] lipca 1976 r., a następnie dokonał ich oceny w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine kpa i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podjął stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający nie przesądził.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2781/13 wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

1 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] lipca 1976 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z racji sprzeczności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia z przewidzianą w art. 47 § 1 kc zasadą "superficies solo cedit" oraz poprzez błędne przyjęcie, że zaistniałą ewentualnie w powyższym zakresie wadą dotknięta jest cała decyzja z dnia [...] lipca 1976 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez błędne uznanie, że brak bezpośrednich dowodów świadczących o tym, że H. B. wyrażała zgodę na przejęcie na własność Państwa nieruchomości rolnych, których była współwłaścicielką, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] lipca 1976 r.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od W. J. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty okazały się na tyle zasadne, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił złożoną skargę kasacyjną.

Przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty pieniężne odbyło się na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Przejęcie przez Państwo części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym wypadku nie była konieczna zgoda dożywotnika.

Z brzmienia tego przepisu (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy) jednoznacznie wynika, że jeśli na wniosek rolnika przejmowane było przez Państwo całe gospodarstwo rolne, to (odmiennie niż w konstrukcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 tej ustawy) przejmowane ono było właśnie zgodnie z zasadą superficies solo cedit, czyli wraz ze wszelkimi znajdującymi się na gruncie naniesieniami, w tym i zabudowaniami. Oznacza to, że mimo zawartego w punkcie 1 decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] lipca 1976 r. mylnego zastrzeżenia, z którego wynika, że na własność Państwa zostało przejęte gospodarstwo rolne "bez budynków", w rzeczywistości nastąpiło na podstawie tej decyzji przejęcie całego gospodarstwa rolnego wraz ze znajdującymi się na nim ewentualnie zabudowaniami. Jeśliby, tak jak przyjął to Sąd I instancji, w rozpatrywanej sprawie na podstawie decyzji z 1976 r. nastąpiło "rozerwanie" powołanej wyżej zasady, to odpowiedni zapis o ustanowieniu odrębnej własności budynków znajdujących się na gruncie winien był (tak jak w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 11 ust. 1 powołanej ustawy) znaleźć się w zapisach wydanej decyzji, a przede wszystkim w odpowiednich zapisach księgi wieczystej danej nieruchomości. Takiego natomiast dowodu brak jest w aktach sprawy. Także strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. na taki dokument się nie powołuje. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii uznać należy za zbyt daleko idące i nie znajdujące odpowiedniego oparcia w materiale dowodowym.

W kwestii natomiast sposobu wyrażenia zgody na przejęcie przedmiotowego gospodarstwa przez współwłaścicielkę tego gospodarstwa (współmałżonkę) wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszone po kilkudziesięciu latach od daty wydania decyzji administracyjnej przez następcę prawnego byłego właściciela przejmowanego gospodarstwa rolnego zarzuty dotyczące braku zgody współwłaściciela gospodarstwa rolnego w postępowaniu "wnioskowym" (prowadzonym wyłącznie na wniosek strony) nie mogą stanowić o nieważności decyzji, jeżeli z okoliczności sprawy, w tym w szczególności z niezaskarżenia wydanej decyzji ani w trybie zwykłym, ani nadzwyczajnym (pomimo jej doręczenia), wynika ówczesna wola strony. Skoro w rozpatrywanej sprawie H. B. nigdy (nawet w trakcie toczącego się obecnie postępowania nieważnościowego) nie kwestionowała faktu złożenia stosownego oświadczenia, a w treści decyzji Naczelnika Gminy znajduje się stwierdzenie "po rozpatrzeniu wniosku: Ob. B. S. s. W." oraz "Ob. B. H. c. S. (...) o przekazanie gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne...", to obecne twierdzenia wnioskodawczyni postępowania nadzorczego należy uznać za gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Jako takie nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji sprzed ponad 40 lat.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych oraz zasady legalności ostatecznej decyzji administracyjnej rozumianej jako domniemanie prawidłowości pozostającej w obiegu prawnym decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób jasny i niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. O tym bowiem, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, Lex nr 1356965). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skoro w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji znajduje się wzmianka, że przejęcia dokonano na wniosek właścicieli, którzy nie zaskarżyli tej decyzji, a przez ponad 40 lat decyzja ta w żaden sposób nie była kwestionowana, jest mało prawdopodobnym, aby do przejęcia gospodarstwa doszło wbrew wiedzy i woli jego obojga właścicieli.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł na przepisie art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.