Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 171/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 87  ust. 1,  art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz brak karty opłaty drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia [...], nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 11000 zł.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 7 maja 2008 r. funkcjonariusze celnych służb operacyjnych zatrzymali do kontroli na drodze krajowej nr 45 w miejscowości K. zespół pojazdów, kierowany przez M. M., składający się z samochodu marki Mercedes o nr rej. A oraz przyczepy marki Niewiadów o numerze rejestracyjnym B o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 4250 kg. W toku kontroli stwierdzono brak licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz brak opłaty drogowej.

Po wszczęciu postępowania przez Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu ustalono, że pojazd samochodowy stanowi własność S. C., prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "C". S. C. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 r. wyjaśnił, że w dniu kontroli pojazd wraz z wypożyczoną przyczepą wykonywał transport towaru do klienta w miejscowości R. w zastępstwie innego samochodu, który uległ w tym dniu awarii, natomiast kierowca jest nowoprzyjętym pracownikiem i przed wyjazdem zapomniał włożyć do pojazdu wymagane dokumenty. Poza tym przedłożył zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej działalności w zakresie m.in. usług transportowych, w tym przewozu osób w kraju i za granicą, a nadto umowę o pracę zawartą z M. M. w dniu 2 maja 2008 r. i licencję nr D na wykonywanie transportu drogowego rzeczy z dnia 13 lutego 2004 r. ważną do 13 lutego 2054 r. oraz dobową kartę opłaty drogowej (odcinek kontrolny i winietę samoprzylepną) przedziurkowane w sposób wskazujący na dzień 7 maja 2008 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 104 K.p.a., Naczelnik Urzędu Celnego w Opolu nałożył na S. C. karę pieniężną w kwocie 11000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (8000 zł) i za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000 zł). W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy o transporcie drogowym, gdyż dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała wartość 3,5 tony, określoną w art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Kierowca nie okazał wypisu z posiadanej przez właściciela licencji nr E, przy czym z informacji Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego wynika, że pojazd samochodowy nr rej. A nie był zgłoszony do tej licencji, co wyczerpuje znamiona czynu z określonego w punkcie 1.2 załącznika do ustawy przewidującego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Odnośnie kary za brak opłaty drogowej organ stwierdził, że z art. 42 ust. 3a i 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika obowiązek uiszczenia opłaty drogowej oraz posiadania i okazania karty tej opłaty przez kierowcę pojazdu, natomiast brak karty w chwili kontroli wyczerpuje znamiona czynu z pkt 4.1 załącznika do tej ustawy, przewidującego karę pieniężną w wysokości 3000 zł, a przedstawienie karty opłaty w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Poza tym organ wskazał, że ustawa o transporcie drogowym przewiduje odpowiedzialność przedsiębiorcy, nie przewiduje natomiast badania stopnia zawinienia, które doprowadziło do naruszenia obowiązków lub warunków przewidzianych w ustawie. Jedyny wyjątek uzasadniający zwolnienie od nałożenia kary określa art. 93 ust. 7, dotyczący okoliczności i zdarzeń uprzednich względem naruszenia, jakie zaszły pomimo dołożenia przez przedsiębiorcę należytej staranności. W ocenie organu, takie okoliczności nie miały miejsca, gdyż powinności posiadania karty opłaty drogowej oraz zgłoszenia pojazdu do licencji zostały jasno sprecyzowane w przepisach prawa obowiązujących już długi czas przed kontrolą i podane do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Dzienniku Ustaw, stąd stwierdzone niedopełnienia obowiązków nie mogą być uznane za takie, które zostały spowodowane zdarzeniami lub okolicznościami, których strona nie mogła przewidzieć.

Od powyższej decyzji odwołał się S. C., kwestionując interpretację organu pierwszej instancji i wskazując, że od dnia 6 stycznia 2004 r. posiada zarówno licencję E, jak i licencję krajową nr F i wypis nr G na wykonywanie przewozu drogowego rzeczy. Podniósł, że dopełnił obowiązku zgłoszeniowego i w dniu 12 maja 2008 r., czyli w wymaganym, nieprzekraczalnym terminie 14 dni, zgłosił kontrolowany pojazd do licencji krajowej. Oświadczył, że nie zgłasza uwag odnośnie ukarania za naruszenie polegające na nieuiszczeniu opłaty za przejazd po drogach krajowych. Do odwołania dołączył wniosek zgłoszenia Staroście Powiatu [...] zmiany w licencji na krajowy transport drogowy w zakresie przewozu rzeczy z dnia 12 maja 2008 r., wypis z licencji nr F z dnia 1 września 2008 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz z licencji nr F ważnej do dnia 6 stycznia 2054 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Izby Celnej w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie, powołując się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że istnieje obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, wydawanej na wniosek zawierający dane wskazane w art. 8 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, przy czym w myśl art. 11 ust. 3 organ udzielający licencji wydaje wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku, a na zasadzie art. 14 ust. 1 przewoźnik obowiązany jest zgłaszać na piśmie organowi o wszelkich zmianach, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 7 maja 2008 r. strona wykonywała krajowy transport drogowy pojazdem, który na ten dzień nie został zgłoszony do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, a zgłoszenie takie nastąpiło w dniu 12 maja 2008 r., tj. 5 dni po kontroli drogowej. Organ wywiódł, że pojazd Mercedes Benz jest w posiadaniu przedsiębiorcy od wielu lat i jest on objęty licencją na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób nr H. Organ zakwestionował datę 7 maja 2008 r. tj. datę kontroli, jako datę zmiany, od której liczy się termin 14-dniowy określony w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wywiódł, że w świetle art. 87 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zawierającego wymóg posiadania przez kierowcę wypisu z licencji, zgłoszenie pojazdu w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany nie zwalnia z obowiązku posiadania wypisu z licencji w dniu realizowania transportu, gdyż byłoby to sprzeczne z tym przepisem. Niezgłoszenie natomiast wszelkich zmian skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy. Wskazując na kategoryczność zapisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym organ uznał, że postępowanie strony, stanowiące jednoznaczne naruszenie tego przepisu, polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy i wynoszącej 8000 zł. Ponadto, powołując się na przepis art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podał, że suma nałożonych kar nie przekracza 15000 zł. Odnośnie kary za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że od dnia 24 grudnia 2008 r. nastąpiła zmiana art. 42 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w którym wprowadzono zapis, że wymóg uiszczenia opłaty po drogach krajowych nie dotyczy pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 12 ton. Zauważając, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów w przedmiotowej sprawie wynosiła 4250 kg, organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06), stwierdził, że sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie kontroli, gdyż decyzja o wymierzeniu kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym ma charakter deklaratoryjny. Ponadto organ odwoławczy podał, iż nie stwierdził zaistnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, określonych w art. 92a ust. 4 bądź w art. 93 ust. 7 tej ustawy, gdyż to strona przyczyniła się do powstania naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez posiadania wymaganej licencji oraz bez uiszczenia należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

We wniesionej skardze S. C. domagał się uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania, orzeczenia o niewykonywaniu tych decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bez uwzględnienia zaistniałych okoliczności faktycznych, złamanie zasad z art. 7 i 8 K.p.a. i pogwałcenie art. 107 K.p.a. w związku z art. 156 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2009 r. skarżący rozwinął zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania, dodatkowo podając, iż nie kwestionował kary za brak karty opłaty drogowej, a odnośnie braku licencji wskazał, że zatrzymany do kontroli pojazd posiada tonaż 3,5 DMC, co w świetle obowiązujących przepisów nie wymaga posiadania licencji ani jego zgłaszania do licencji już posiadanej. Stwierdził, że do czasu kontroli tego pojazdu nie używał, gdyż w zespole o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony pojazd ten został wykorzystany po raz pierwszy i w realiach sprawy, wobec awarii pojazdu pierwotnie wykonującego przewóz, zachodził stan wyższej konieczności związanej z przewidzianymi karami z tytułu niedotrzymania terminu wykonania zobowiązania. Wywiódł ponadto, że wymóg zgłaszania pojazdów przekraczających 3,5 tony w zespole (pojazd + przyczepa), a nie pojazdów solowych (sam pojazd) jest sprzeczny z przepisami unijnymi i nie ma związku z bezpieczeństwem drogowym, stanowiąc jedynie podstawę do "wyciągania" od przedsiębiorców opłat administracyjnych za wypisy z licencji. Wskazał, że kara winna wynosić 500 zł za nieokazanie wypisu z licencji, gdyż pojazd został zgłoszony, a po uiszczeniu odpowiedniej opłaty został wydany wypis z licencji. Poza tym podniósł, że orzekanie nie powinno opierać się o przepisy obowiązujące w dniu kontroli, argumentując, że wskazywane przez organ orzeczenie Sądu odbiega od codziennej praktyki urzędu, gdyż niejednokrotnie organy Inspekcji Transportu Drogowego orzekały w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania przez nie decyzji. Tym samym, zdaniem skarżącego, postępowanie dotyczące braku opłaty drogowej powinno zostać umorzone.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. skarżący podtrzymał skargę i podnoszone dotąd argumenty. Dodatkowo wyjaśnił, że samochód marki Mercedes Benz (bus osobowy) nie był nigdy wykorzystywany do przewozu rzeczy i nie był objęty licencją nr F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Negatywna ocena legalności zaskarżonej decyzji skutkuje uchyleniem lub stwierdzeniem jej nieważności, co prowadzi do eliminacji tego aktu z porządku prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Zaznaczyć dodatkowo należy, że sprawując kontrolę pod względem legalności, sąd administracyjny nie bada i nie ocenia kontrolowanych aktów co do ich celowości czy też słuszności.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod wskazanym wyżej kątem, Sąd nie stwierdził, by naruszała ona przepisy prawa materialnego albo przepisy procedury w stopniu określonym w cytowanym wyżej przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W szczególności nie doszło do naruszeń przepisów wskazywanych przez skarżącego. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie i ustalił stan faktyczny oraz dokonał trafnej subsumpcji przepisów prawa materialnego.

Punktem wyjścia rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności zaskarżonej decyzji, nakładającej na skarżącego dwie kary pieniężne: w kwocie 8000 zł - za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz w kwocie 3000 zł za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez opłaty drogowej, jest okoliczność, iż materialnoprawną podstawą jej wydania były uregulowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Od razu podać trzeba, że przepisem art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ustawodawca wyłączył jej stosowanie do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Zauważyć w tym miejscu należy, że w art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) przyczepa została zdefiniowana jako pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem; jako pojazd złączony z innym pojazdem w celu poruszania się po drodze jako całość, przyczepa niewątpliwie stanowi część zespołu pojazdów, o którym mowa w art. 2 pkt 49 tej ustawy. Skoro ustawa o transporcie drogowym nie definiuje samodzielnie tego zagadnienia, uznać trzeba, że przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów ma zastosowanie powyższy przepis, stąd również na potrzeby art. 3 ustawy o transporcie drogowym przyczepa stanowi element zespołu pojazdów. Uzasadnia to sumowanie masy zespołu pojazdów, tj. w tym przypadku pojazdu samochodowego i ciągniętej przez ten pojazd przyczepy. Z tego też względu zasadnie uznano, że skontrolowany w dniu 7 maja 2008 r. przewóz podlegał ocenie przy zastosowaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, co z kolei nakładało obowiązek spełnienia wymogów określonych w jej przepisach.

Wracając do wysokości poszczególnych kar ustalonych w zaskarżonej decyzji podać trzeba, że zostały one wymierzone w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym karze pieniężnej w wysokości od 50zł do 15000zł podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Na mocy art. 92 ust. 4 tej ustawy, wykaz naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określone zostały przez ustawodawcę w załączniku do ustawy. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia zatem odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, przy czym odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w przypadku naruszenia przezeń wymogów ustalonych w ustawie o transporcie drogowym. Zadaniem organów stosujących ten przepis jest jedynie ustalenie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy, a w razie stwierdzenia naruszeń organy te są zobligowane do nałożenia stosownej kary pieniężnej. Ponadto, zgodnie z dyspozycją tego przepisu kara może być nałożona jedynie na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie na przedsiębiorcę prowadzącego działalność, w ramach której przewożony był towar. Na zasadzie art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej oraz wypis z licencji. W razie braku spełnienia powyższych wymagań, przypisane kary, określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, wynoszą: 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (pkt 1.2 załącznika) oraz 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, przy czym karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty (pkt 4.1 załącznika). Kary w podanej ostatnio wysokości zostały nałożone zaskarżoną decyzją.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że M. M., kierujący pojazdem samochodowym marki Mercedes (bus osobowy) z przyczepą, będący pracownikiem skarżącego zatrudnionym w ramach umowy o pracę, nie posiadał w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 maja 2008 r. ani wypisu z licencji ani karty opłaty drogowej. Nie jest również kwestionowany fakt, że kierowca wykonywał przewóz w imieniu przedsiębiorcy, realizując przewóz rzeczy w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a kontrolowany zespół pojazdów przekraczał 3,5 tony dopuszczalnej masy całkowitej. Kwestionowana przez skarżącego jest natomiast zasadność wymierzenia kary w związku z dokonaniem przez skarżącego zgłoszenia zmiany w licencji po dacie kontroli, jak również zasadność nałożenia kary za brak opłaty drogowej wobec zmiany przepisów prawa, jaka nastąpiła w czasie trwania postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutów formułowanych przez skarżącego, dotyczących kary za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, wskazać przyjdzie, że wymóg posiadania licencji ustanowiony został w art. 5 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga posiadania licencji. W rozumieniu tej ustawy, licencja to decyzja administracyjna uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 17), natomiast transportem drogowym jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi (pkt 1 i 2). Warunki i zasady udzielania licencji określa przepis art. 8 i nast. ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien wskazywać m.in. rodzaj i zakres wnioskowanej licencji oraz liczbę pojazdów samochodowych, którymi wnioskodawca dysponuje (art. 8 ust. 1 pkt 3 i 4). Ponadto wnioskodawca obowiązany jest dołączyć do wniosku między innymi wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych (art. 8 ust. 3 pkt 8). Organ udzielający licencji określa w niej m.in. zakres transportu i rodzaj przewozów (art. 11 ust. 1 pkt 6 i 7) oraz wydaje wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3). Na tle przywołanych uregulowań ustawy o transporcie drogowym należy zauważyć, że ustawodawca w ramach transportu drogowego wyraźnie wyodrębnia jego poszczególne, przedmiotowo różne rodzaje, jakimi są transport osób i transport rzeczy. Świadczy o tym również systematyka ustawy, w której ustawodawca wydzielił redakcyjnie odrębny rozdział 3, zatytułowany "transport drogowy osób" i rozdział 4 - "transport drogowy rzeczy". Konsekwentnie też w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) określono wzory licencji odrębne na wykonywanie transportu (krajowego i międzynarodowego) osób i odrębne na wykonywanie krajowego i międzynarodowego transportu rzeczy. Wobec takiego wyszczególnienia i rozróżnienia rodzajów transportu i odpowiadających im rodzajom licencji uznać przyjdzie, że wykonywanie uprawnień wynikających z licencji polega na tym, że konkretne pojazdy samochodowe, wymienione we wniosku o udzielenie licencji określonego rodzaju, są wykorzystywane przez przedsiębiorcę w sposób wskazany w tejże licencji. Natomiast w przypadku wykonywania przewozu przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji określonego rodzaju, dochodzi do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Ta sama sytuacja ma miejsce w razie wykorzystywania pojazdu samochodowego w sposób niezgodny z udzieloną licencją. W wykazie naruszeń, zamieszczonym w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział karę w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (pkt 1.1) oraz karę w analogicznej wysokości za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (pkt 1.2). W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie określone w pkt 1.2 i odpowiadająca mu kara zostały wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Przed zmianą przewidziana była natomiast kara wynosząca 8000 zł za naruszenia określone jako "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji", określona w pkt 1.1.1. załącznika oraz kara za "wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji" - określona w pkt 1.1.2. i wynosząca 500 zł. Przepisem art. 1 pkt 33 wskazanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wprowadzono od dnia 21 grudnia 2005 r. nowe brzmienie załącznika do ustawy o transporcie drogowym i nową numerację naruszeń, określając naruszenia obowiązków dotyczących posiadania licencji wymienione w pkt 1.1 oraz 1.2., które obowiązują również obecnie.

Nie można nie dostrzegać, że opisany wyżej zabieg legislacyjny, polegający na ściślejszym i czytelniejszym zdefiniowanu stanów faktycznych niepożądanych przez ustawodawcę za niedopełnienie obowiązków związanych z licencją, poprzez dodatkowe wprowadzenie jednoznacznego sformułowania naruszenia, o którym mowa w pkt. 1.2. załącznika, z jednoczesnym ustanowieniem kary pieniężnej w identycznej wysokości jak w przypadku wykonywania transportu drogowego bez licencji, z całą pewnością miał na celu usunięcie istniejących wątpliwości, jakie powstawały na tle dotychczasowych uregulowań, a w szczególności interpretacji przypadków braku licencji.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżący w dacie kontroli niewątpliwie był przedsiębiorcą i prowadził działalność gospodarczą, która dotyczyła przewozu rzeczy, jednak przewozu tego dokonywał pojazdem zgłoszonym do licencji innego rodzaju, tj. do licencji na przewóz osób, natomiast niewymienionym we wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu rzeczy, czyli pojazdem niezgłoszonym do takiej licencji, co wyczerpuje przesłanki z pkt 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W tych warunkach kara pieniężna za stwierdzone naruszenie prawidłowo oparta została o ten właśnie przepis.

Na tle powiedzianego dotychczas, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że dokonane w dniu 12 maja 2008 r., a zatem późniejsze niż data kontroli, zgłoszenie zmiany w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym spowodowało odpadnięcie podstawy do wymierzenia przez organ kary pieniężnej za naruszenie obowiązku posiadania licencji i skutkowałoby umorzeniem postępowania. Powoływany przez skarżącego przepis art. 14 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 tej ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania (ust. 1), natomiast w przypadku, jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić o zmianę licencji (ust. 2). W tym miejscu należy podnieść, że odczytania przepisów zamieszczonych w jednym akcie prawnym nie można dokonywać wybiórczo, w oderwaniu od pozostałych zawartych w nim uregulowań, gdyż prowadzi to do wypaczenia motywu ustawodawczego (ratio legis). Na tle uregulowań ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności w zestawieniu z kategorycznym zapisem art. 87 ust. 1, nakładającym obowiązek posiadania oraz okazywania wypisu z licencji, obwarowanym z mocy art. 92 ust. 1 sankcją w postaci kar pieniężnych za naruszenie tego obowiązku, których katalog określa załącznik do ustawy, niedopuszczalne jest takie odczytanie zapisu art. 14, że przedsiębiorca mógłby wykonać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego innego niż w posiadanej licencji, a następnie zgłosić to w ciągu 14 dni, skoro taki czas przewidziany został na zgłoszenie zmian danych zawartych we wniosku o wydanie licencji. Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanym na tle art. 14 ustawy o transporcie drogowym, zwracano ponadto uwagę, że taka wykładnia prowadziłaby do niespójności nie tylko z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ale także z treścią art. 5 ust. 3 pkt 5 i art. 11 ust. 3 tej ustawy. Wskazywano poza tym, że wykładni takiej przeczy również wprowadzenie, w załączniku do ustawy, kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Podkreślano ponadto, że naruszenie obowiązku wynikającego z tego przepisu rodzi odmienne skutki niż wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, wywodząc, że są to dwa różne zachowania przedsiębiorcy sprzeczne z przepisami ustawy o transporcie drogowym i w wypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 92 ust. 1 wymierzana jest kara pieniężna, natomiast naruszenie obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 tej ustawy może stanowić podstawę cofnięcia licencji, przy czym do załatwienia spraw dotyczących każdego z tych dwóch rodzajów naruszeń właściwe są różne organy (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt. II GSK 156/08 oraz z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 859/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając powyższe poglądy dodać jeszcze trzeba, że - zakładając racjonalność ustawodawcy - gdyby przepis art. 14 ustawy o transporcie drogowym miał odnosić wskazywany przez skarżącego skutek, polegający w istocie na możliwości wykonywania transportu przez okres 14 dni w okolicznościach innych niż wynikające z licencji, wówczas z całą pewnością ustawodawca dałby temu wyraz, zamieszczając odpowiedni zapis w ustawie. Tymczasem ustawodawca dodatkowo wprowadził karę za naruszenie określone jako "wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji", które to sformułowanie nie nasuwa wątpliwości, że dotyczy sytuacji, gdy dane dotyczące konkretnego pojazdu nie zostały objęte ani pierwotnym wnioskiem przedsiębiorcy o wydanie licencji, ani nawet zgłoszeniem korygującym te dane, wymaganym w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zasadnie zatem przyjął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie zwalnia od obowiązku posiadania wypisu z licencji w dniu realizowania transportu.

Przechodząc do zagadnienia zasadności nałożenia kary za brak opłaty drogowej, należy stwierdzić, że przepisem art. 3 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) znowelizowano ustawę o transporcie drogowym, wprowadzając w jej art. 42 ust. 1 pkt 5 zapis, że obowiązek uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych nie dotyczy podmiotów wykonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 9 grudnia 2008 r. i zgodnie z zapisem jej art. 9, weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. z dniem 24 grudnia 2008 r. W wyniku nowelizacji krąg podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych został zawężony, gdyż dotychczas obowiązek ponoszenia opłaty obciążał wszystkie podmioty realizujące przewóz drogowy pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, a w wyniku nowelizacji wyłączony został obowiązek tych z nich, które wykonują przewóz pojazdami o masie nieprzekraczającej 12 ton. W ocenie Sądu, ta zmiana unormowań ustawy o transporcie drogowym nie wpływa jednak na sytuację prawną skarżącego w sposób przez niego przedstawiany, a w szczególności nie może skutkować sugerowaną przez skarżącego bezprzedmiotowością postępowania.

Zgodzić należy się wprawdzie ze skarżącym, że podstawową i niekwestionowaną zasadą postępowania administracyjnego jest stosowanie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy poprzednio obowiązujące. Z kolei organ odwoławczy winien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2079/97, LEX nr 48737). Zasada ta ma istotne znaczenie w sprawach, w których postępowanie toczy się długotrwale, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji, nie dochodziło do zmian przepisów prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie sytuacja była odmienna, gdyż zarówno kontrola dokonana w dniu 7 maja 2008 r., jak i wydanie decyzji przez organ pierwszoinstancyjny nastąpiły przed nowelizacją, która miała miejsce od dnia 24 grudnia 2008 r., natomiast decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...], a zatem już pod rządami nowych przepisów. Oznaczałoby to - co do zasady - obowiązek dokonania przez organ odwoławczy oceny sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej. Oceny, czy organ odwoławczy winien zastosować w sprawie przepisy aktualnie obowiązujące, czy też przepisy poprzednie, należy dokonać na tle zapisów ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw i w związku z tym stwierdzić, że w tym akcie prawnym ustawodawca nie zawarł przepisów przejściowych i dostosowujących (intertemporalnych) wskazujących jakie przepisy stosować należy w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W kwestii stosowania właściwych przepisów w sytuacji zmian w ustawie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, opubl. ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71) wyrażony został słuszny pogląd, który skład orzekający podziela, że "w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo (...). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. (...). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy". Z tych względów wspomniana wcześniej zasada stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania decyzji może funkcjonować, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, m.in. w zależności od tego czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, tj. kształtująca stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania, czy też deklaratoryjna, czyli stwierdzająca ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 926/98, opubl. OSP 2000 r. nr 5, poz. 83). W przypadku decyzji deklaratoryjnych (a taki charakter ma decyzja wymierzająca karę pieniężną za naruszenia warunków i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym), należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku administracyjnego, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego, a więc przepisy poprzednie. W odniesieniu do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za brak w pojeździe wymaganej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych nie ulega wątpliwości, że stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, czyli w dniu kontroli, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, jakim jest posiadanie lub nie karty opłaty drogowej w pojeździe w chwili kontroli. Z tego względu decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny i w istocie potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie wynikającego z przepisów prawa, tj. art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakazu posiadania karty w pojeździe.

W świetle dotychczas powiedzianego, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że sankcja administracyjna za przejazd zespołem pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony bez posiadania karty opłaty drogowej powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie kontroli, która miała miejsce przed zmianą stanu prawnego od dnia 24 grudnia 2008 r. Dodać należy, że analogiczny pogląd o konieczności stosowania przepisów obowiązujących w dacie kontroli, prezentowany był przez tut. Sąd w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 61/09. Ponadto, w świetle argumentacji podnoszonej przez skarżącego, na sposób rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie może mieć wpływu sygnalizowany fakt stosowania przez organ w innych rozpatrywanych sprawach odmiennej praktyki, polegającej na orzekaniu w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące, gdyż przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności konkretnej decyzji wydanej przez organ w indywidualnej sprawie. Podzielić należy ponadto stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zaistniały okoliczności z art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Zgodzić należy się, że w świetle oświadczeń skarżącego co do przyczyn naruszeń stwierdzonych przez organ odnośnie braku zgłoszenia pojazdu do licencji i braku karty opłaty drogowej w pojeździe nie można przyjąć, że nie miał on wpływu na powstanie tych naruszeń ani też, że naruszenia nastąpiły w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć gdyby dochował należytej staranności. Będąc przedsiębiorcą prowadzącym od wielu lat działalność w zakresie transportu samochodami, które mogą ulegać nieoczekiwanym awariom i jednocześnie pracodawcą zatrudniającym pracowników, skarżący winien zadbać zarówno o zapewnienie możliwości wywiązywania się z przyjętych zleceń w sposób nie naruszający przepisów prawa, jak i odpowiednio przeszkolić osoby, którymi się posługuje.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Odnośnie złożonego przez skarżącego wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 200 i 209 P.p.s.a., koszty postępowania na rzecz skarżącego od organu zasądza się w razie uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.