Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 292/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 2a, art. 6h, art. 6m, art.9u, art. 6j ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Przybysz, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne okresy rozliczeniowe w latach 2014-2019 oraz umorzenie postępowania podatkowego za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. i 2014 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w zakresie w jakim dotyczą one określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt III decyzji Prezydenta W.), 2) oddala skargę w zakresie, w jakim dotyczy ona zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. w części umarzającej postępowanie administracyjne wobec P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością S.K. w W. z powodu bezprzedmiotowości tego postępowania (pkt II decyzji Prezydenta W.), 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. w W. kwotę 4 835 zł (słownie: cztery tysiące osiemset trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. ("Prezydent", "Organ I instancji"), decyzją

z dnia [...] kwietnia 2019 r.:

I. umorzył P. w W. ("Skarżąca", "Strona" lub "P.") oraz spółce P. Sp. z o.o. Sp. k. w W. ("Spółka") postępowanie podatkowe dotyczące określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2013 r., z powodu przedawnienia zobowiązania podatkowego,

II. umorzył w stosunku do Spółki postępowanie podatkowe w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z ww. nieruchomości za okres od stycznia 2014 r. jako bezprzedmiotowe,

III. określił Skarżącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tej nieruchomości za okres od stycznia 2014 r do marca 2019 r. we wskazanych w decyzji kwotach za poszczególne okresy miesięczne.

Od ww. decyzji Strona wniosła odwołanie, zaskarżając ją w zakresie wskazanego pkt II i III. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. ,dalej "O.p.") w zw. z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej też "u.c.p.g." lub "ustawa"), poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, poprzez wyciągnięcie z przeprowadzonych dowodów wniosków niezgodnych z zasadami logicznego myślenia, tj. przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości powstawały odpady komunalne w innej ilości, niż wskazano w złożonej deklaracji,

2) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że zaszły przesłanki do nałożenia opłaty wyłącznie na właściciela nieruchomości, tj. P.,

i umorzenie opłaty wobec Spółki,

3) naruszenie art. 187 § 1 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 ustawy, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w sytuacji, gdy ten materiał nie pozwalał na określenie opłaty wyłącznie w stosunku do Strony i umorzenie opłaty w stosunku do Spółki,

4) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez jednostronne przyjęcie, że - mimo braku dokumentów potwierdzających odbiór odpadów z części nieruchomości będącej przedmiotem najmu, zajętej przez "A.", począwszy od lutego 2014 r. - w aktywnie działającej myjni samochodowej odpady komunalne powstawały, podczas gdy w związku z brakiem dokumentów w tym zakresie jednostronne twierdzenie Organu nie może być podstawą wydania zaskarżonej decyzji,

5) naruszenie zasady z art. 121 § 1 i 2 O.p. w związku z art. 6q ust. 1 ustawy, poprzez prowadzenie postępowania bez stosowania przepisów prawa materialnego w warunkach bezstronności i nieuwzględnienie okoliczności korzystnych dla Skarżącej, podczas gdy uwzględniając te warunki korzystne Oorgan powinien ustalić solidarne zobowiązanie z przedmiotowej nieruchomości i nie umarzać postępowania wobec Spółki,

6) przewlekłość postępowania, tj. wydanie decyzji po roku od wszczęcia postępowania, co stoi w sprzeczności z art. 125 § 1 i 2 O.p. i co powoduje m.in. ewentualne dodatkowe obciążenie Strony,

7) naruszenie art. 210 § 6 O.p., poprzez jego niezastosowanie w związku z ogólnikowym podaniem (str. 7 i 8 uzasadnienia decyzji), na czym polegały uzasadnione wątpliwości co do danych zwartych w deklaracji Strony, co uniemożliwiło zweryfikowanie poprawności rozumowania Organu i wpłynęło na treść zaskarżonej decyzji.

P. zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędne zastosowanie art. 6o ustawy, poprzez przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości powstawały odpady komunalne w innej ilości, niż wynikająca ze złożonej przez jednego ze współwłaścicieli deklaracji, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, że w stosunku do P. wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji,

2) błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji - art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy (dla nieruchomości zamieszkałej), podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest niezamieszkała w świetle art. 6c ust. 2 ustawy,

3) błędne zastosowanie art. 6j ust. 3 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa deklaracja nie obejmowała wszystkich odpadów powstałych na ww. nieruchomości, a tym samym ustalenie opłaty na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i błędne ustalenie, że opłatę powinna ponosić jednostronnie Skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("Kolegium", "SKO", "Organ II instancji"), decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2019 r. Kolegium wskazało, że Strona złożyła deklaracje,

w których błędnie określiła wielkość pojemników na odpady (pojemniki mniejsze niż 1100 l, które znajdowały się na nieruchomości) oraz błędnie określiła częstotliwość odbioru odpadów, co skorygował Organ I instancji ustalając opłatę od stycznia 2014 r. do marca 2019 r. (i dalej na przyszłość od kwietnia

2019 r.). Tym samym, zdaniem Organu II, nie zostały naruszone art. 121 § 1 i 2 O.p. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji została podana prawidłowo, z jedną tylko omyłką co do art. 6j ust. 1 ustawy (w uzasadnieniu prawidłowo podano art. 6j ust. 3). Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji jest zatem prawidłowe i nie zostało sformułowane z naruszeniem art. 201 § 1 pkt 6 O.p.

Kolegium wskazało, że opłata została nałożona na Stronę, a umorzono postępowanie w stosunku do Spółki, gdyż to Strona składała deklaracje, zaś Spółka wyjaśniła w pismach złożonych w sprawie, że nie włada faktycznie nieruchomością, a takim władającym jest drugi współwłaściciel - Skarżąca. Ponadto, według SKO, Strona nie przedstawiła, pomimo kilkukrotnego zwracania się do jej pełnomocnika, protokołu przejęcia nieruchomości przez Spółkę. Należało zatem uznać, że Spółka faktycznie nie przejęła przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Kolegium przypomniało, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2018 r., I SA/G11367/17), jeżeli właściciel nieruchomości nie zamieszkuje w nieruchomości i udostępnia ją innej osobie na podstawie umowy najmu, to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela, i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością, powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych uznać należy, że Ustawodawca w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w ustawie jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. Stąd, w ocenie SKO, nie została nałożona solidarna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na Stronę i Spółkę. Ponadto Skarżąca nie udzielała wyjaśnień w sprawie zarówno Organowi I instancji, jak i Kolegium, a swoimi zaniechaniami przedłużała postępowanie, przyczyniając się do wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji, jak wskazują akta sprawy, przedłużał postępowanie zawiadomieniami i nie przewlekał postępowania, dlatego nie doszło - zdaniem Kolegium - do naruszenia zasady wyrażonej w art. 125 § 1 O.p.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez jednostronne przyjęcie, że - mimo braku dokumentów potwierdzających odbiór odpadów z części nieruchomości będącej przedmiotem najmu, zajętej przez "A., począwszy od lutego 2014 r. - w aktywnie działającej myjni samochodowej odpady komunalne powstawały, Kolegium zgodziło się z argumentacją przedstawioną odnośnie tej kwestii przez Organ I instancji. Skoro myjnia na przedmiotowej nieruchomości działała do dnia wydania zaskarżonej decyzji, zasadnym było nałożenie opłaty pomimo braku odrębnego potwierdzenia odbioru z tej myjni odpadów.

Co do błędnego zastosowania art. 6o ustawy Kolegium wskazało, że co prawda błędnie Organ I instancji przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy, jednakże w uzasadnieniu decyzji naprawił ten błąd podając prawidłową podstawę, tj. art. 6j ust. 3. Opłata została wyliczona prawidłowo, na podstawie właściwego przepisu. Deklaracje złożone przez P. nie obejmowały wszystkich odpadów powstających na nieruchomości, a zatem miały zastosowanie art. 6o ust. 1 i art. 6j ust. 3 ustawy.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję SKO. Zarzuciła Kolegium:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 191 O.p. z związku z art. 6tj ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów została dokonana w sposób swobodny, a nie dowolny, i poprzez przyjęcie, że zgodnie z art. 191 O.p. Organ I instancji prawidłowo ocenił okoliczności stanowiące podstawę do ustalenia opłaty, zgodnie z art. 6o ust. 1 w związku z art. 6j ust. 3 ustawy, podczas gdy nie było żadnych dowodów ani podstaw do stwierdzenia, iż na ww. nieruchomości Strony powstawały odpady komunalne w innej ilości, niż w złożonej przez Skarżącą deklaracji;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 191 O.p. z związku z art. 6q ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów została dokonana w sposób swobodny, ale nie dowolny, tj. przyjęcie, że Organ I instancji prawidłowo ocenił dowody zebrane w sprawie, podczas gdy zarówno Organ I, jak i II instancji, nie uwzględnił okoliczności, iż deklaracje D-N były składane przez Skarżącą zgodnie z rzeczywistością oraz według najlepszej wiedzy, zarówno co do częstotliwości wywozu odpadów, jak i co do pojemności pojemnika, a pojemniki na odpady zostały dostarczane przez Biuro Gospodarki Odpadami Komunalnymi W. niezgodnie z deklaracją P., a tym samym P. nie miała wiedzy dotyczącej faktu, iż z punktu odbioru odpadów odbierane były odpady z pojemników

o innej pojemności i z inną częstotliwością, niż wynika to ze złożonych deklaracji;

3. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że zaszły przesłanki do nałożenia na współwłaściciela nieruchomości opłat wskazanych w pkt III decyzji Organu I instancji oraz uznanie, ze Spółka faktycznie nie przejęła przedmiotowej nieruchomości zgodnie z umową, tj. z aktem notarialnym z 9 września

2015 r., podczas gdy zebrany przez Prezydenta materiał dowodowy nie pozwalał na określenie opłaty za gospodarowanie wyłącznie w stosunku do Strony i na umorzenie postępowania w stosunku do Spółki jako bezprzedmiotowego;

4. naruszenie art. 187 § 1 w zw. z art. 229 O.p. w związku z art. 6q ust. 1 ustawy, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez niepozyskanie przez Organ I instancji umowy na wywóz odpadów, jak również protokołu przekazania ww. nieruchomości, podczas gdy zebrany przez Prezydenta materiał dowodowy nie pozwalał na określenie opłaty za gospodarowanie wyłącznie w stosunku do Strony i na umorzenie postępowania w stosunku do Spółki;

5. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, poprzez jednostronne przyjęcie przez Organ II instancji i domniemanie, mimo braku dokumentów potwierdzających odbiór odpadów z części nieruchomości będącej przedmiotem najmu, a zajętej przez "A.", począwszy od miesiąca lutego 2014 r., że w aktywnie działającej myjni samochodowej odpady komunalne powstawały, podczas gdy w związku z brakiem dokumentów w tym zakresie jednostronne twierdzenie Organu I instancji, jak i II instancji, nie może być podstawą wydania tak obciążającej finansowo dla Strony decyzji;

6. naruszenie zasady wynikającej z art. 121 O.p. w związku z art. 6q ust. 1 ustawy poprzez prowadzenie postępowania bez stosowania przepisów prawa materialnego w warunkach bezstronności i nieuwzględnienie okoliczności korzystnych dla Skarżącej, podczas gdy uwzględniając te warunki korzystne Organy powinny określić ewentualnie solidarne zobowiązanie P. i Spółki;

7. naruszenie zasady wynikającej z art. 122 w związku z 229 O.p., tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy;

8. przewlekłość prowadzonego postępowania.

P. zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. błędne zastosowanie art. 6o ustawy, poprzez przyjęcie, że na nieruchomości powstawały odpady komunalne w innej ilości, niż w złożonej przez jednego ze współwłaścicieli deklaracji, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, że w stosunku do Skarżącej wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji;

2. błędne zastosowanie art. 6j ust. 3 u.c.p.g., poprzez błędne przyjęcie, że deklaracja nie obejmowała wszystkich odpadów powstających na nieruchomości, a tym samym ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieobiektywną i stronniczą oceną materiału dowodowego przez Organy. P. deklarowała opróżnienia śmieci w pojemnikach o pojemności 660 l, a na jej nieruchomości, wbrew jej deklaracji, postawiono pojemniki o pojemności 1100 l. O tym fakcie Skarżąca nie miała wiedzy. Zwróciła również uwagę, że Organ I instancji, prowadząc postępowanie w oparciu o art. 6o ust. 1 ustawy, dokonał obliczeń należności za wywóz śmieci w oparciu o częstotliwość opróżnień pojemników w danym miesiącu, co stanowi naruszenie przedmiotowych przepisów. Strona wskazała również, że Organ II instancji nie uzupełnił dowodów ani materiałów w sprawie, mimo wskazania w odwołaniu nieprawidłowości postępowania w tym zakresie przez Organ I instancji. Podniosła również, że Organy dopuściły się istotnego błędu w ocenie dowodów dotyczących odbioru odpadów komunalnych z części nieruchomości będącej przedmiotem najmu, a zajętej przez "A.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie wszystkie jej zarzuty i argumenty okazały się zasadne.

W zaskarżonej decyzji, a także w decyzji Prezydenta, Organy wyraziły pogląd, że P. nie udzielała koniecznych w sprawie wyjaśnień. W ocenie Sądu nie można się zgodzić z tym poglądem. W aktach sprawy znajdują się dwa pisma Skarżącej (z 4 lipca 2017 r. oraz z 5 marca 2018 r.), w których konsekwentnie prezentuje ona swoje stanowisko. Polegało ono na akcentowaniu, że złożone w przeszłości deklaracje były prawidłowe, składano je w najlepszej wierze, zarówno co do objętości pojemników, jak i częstotliwości ich odbioru. P. zauważała też, że pojemniki były dostarczane przez operatora gminnego systemu gospodarowania odpadami, tj. Biuro Gospodarki Odpadami Komunalnymi w W., które - jak zapewne należy odczytać stanowisko Skarżącej – samo odpowiada za ewentualne dostarczenie nieprawidłowych pojemników, tj. o pojemności 1100 l, zamiast 660 l. P. w innym piśmie wskazywała też na potrzebę wyjaśnienia kwestii ilości odpadów z nieruchomości u najemców, zwłaszcza myjni samochodowej A. (pismo z 29 maja 2017 r.), ale brak w aktach jakiejkolwiek informacji o stanowisku tego podmiotu pozwala uznać, że wątpliwości te nie zostały wyjaśnione.

Sąd nie znajduje w aktach sprawy dowodów, które podważałyby takie stanowisko P. Wydaje się ono w pełni wiarygodne, zaś zreferowany przebieg wydarzeń prawdopodobny. Niemniej poza sporem jest w istocie, że z nieruchomości przy ul. [...] w W. w okresie styczeń 2014 - kwiecień 2019 r. odbierane były odpady komunalne w ilości i częstotliwości wynikającej z zastawienia tabelarycznego sporządzonego na podstawie faktycznych ilości odebranych odpadów z punktu odbioru odpadów (POO) nr [...]. Jakkolwiek nie ma podstaw do zakwestionowania wyjaśnień P., iż nie była świadoma stosowania na swojej nieruchomości pojemników 1100 l i odbierania ich w ilości ok. 10 w każdym miesiącu, to jednak nigdy P. nie twierdziła, że dane te są zawyżone, że zostały sfałszowane, i że prawdziwa, rzeczywista ilość odpadów to jedynie zadeklarowane 4, a następnie 8 odbiorów pojemników o objętości 660 litrów miesięcznie. Brak świadomości P., że ta większa właśnie ilość odpadów była wytwarzana na tej nieruchomości i z niej odbierana, w niczym nie zmienia obowiązku poniesienia kosztu gospodarowania odpadami, tj. kosztu 63 złotych za opróżnienie każdego, tak dużego pojemnika odpadów zmieszanych (ten koszt obowiązywała także przed wejściem w życie uchwały Rady W. nr [...] z [...] lutego 2015 r.).

Dlatego zarzuty skargi dotyczące wadliwie ustalonego stanu faktycznego są niezasadne. W zakresie, w jakim w toku postępowania ustalono okoliczność, iż z nieruchomości Skarżącej faktycznie odbierano odpady w większej ilości, niż zadeklarowana, stan faktyczny okazał się wystarczający dla wydania decyzji. Obowiązkiem P. jako właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy było bieżące monitorowanie, jakie ilości odpadów są wytwarzane, a w razie stwierdzenia, że ilość ta przewyższa dane pierwotnie zadeklarowane, obowiązkiem tym była także zmiana deklaracji in plus oraz ponoszenie zwiększonych kosztów stąd wynikających. P niewątpliwie nie wykonała tego obowiązku.

Z decyzji wynika jednak, że Skarżącej została określona wysokość opłaty z uwzględnieniem ilości odpadów wytwarzanych na tej części nieruchomości, która była zajmowana przez najemcę A. Przyjęto, że z powodu stosowania na tej części nieruchomości jednego pojemnika także o objętości 1100 l, który – zgodnie z uchwałą Rady W. z [...] lipca 2015 r. – powinien być opróżniany co najmniej raz na dwa tygodnie, ilość odpadów przypisana Skarżącej powinna być zwiększona o dwa pojemniki miesięcznie. Abstrahując od prawidłowości rozumowania, iż faktyczna ilość odpadów jest wypadkową pewnego rozstrzygnięcia normatywnego, wynikającego z tej uchwały (zastosowano rozumowanie, że skoro z uchwały wynika odbiór takiego pojemnika co najmniej raz na dwa tygodnie, czyli dwa razy w miesiącu, to widocznie taka ilość faktycznie była wytwarzana na części zajętej przez A.), należy w tym miejscu przywołać ustawową definicję pojęcia "właściciel". Otóż, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości, rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Można na podstawie tego przepisu stwierdzić, że pojęcie "właściciel" ma dwojaki sens. Z jednej strony jest nim podmiot o cechach ukształtowanych przez prawo cywilne i administracyjne, których status właściciela w rozumieniu ustawy jest niezależny od faktu władania nieruchomością (właściciele oraz współwłaściciele w rozumieniu prawa cywilnego, a także użytkownicy i współużytkownicy wieczyści w rozumieniu tego prawa, zarządcy oraz użytkownicy), z drugiej jednak strony są nimi podmioty, które dysponują do nieruchomości jakimkolwiek innym tytułem prawnym obligacyjnym, a nawet nie dysponują żadnym takim tytułem, ale faktycznie władają nieruchomością. Wszystkie te podmioty (te z pierwszej kategorii oraz te z kategorii drugiej) tworzą zbiór właścicieli sensu largo – w specyficznym rozumieniu ustawy. Z faktu, że - wobec takiej definicji ustawowej – nieruchomość może mieć wielu właścicieli, wynikać mogłyby zasadnicze wątpliwości co do podmiotu, na którym spoczywają obowiązki ustawy, skoro właścicieli tych może być dwóch lub więcej. Te wątpliwości rozstrzyga w znacznym stopniu (choć nie całkowicie) art. 2 ust. 2a ustawy. Otóż przepis ten wskazuje, że w razie, gdy obowiązki wskazane w ustawie mogłyby potencjalnie i jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Hipoteza tego przepisu jest prosta – jeżeli w danej sytuacji nieruchomość ma dwóch lub więcej właścicieli w sensie ustawowym (np. właściciela oraz użytkownika wieczystego albo jednego współwłaściciela w sensie cywilnym oraz drugiego współwłaściciela w takim sensie), to obowiązki wskazane w ustawie obarczają tego z nich, który faktycznie włada rzeczą (art. 2 ust. 2a zdanie pierwsze ustawy). Ponadto, jakkolwiek ustawa ma charakter publicznoprawny, to jednak Ustawodawca dopuścił w takim przypadku umowną, a zatem cywilistyczną regulację kwestii obciążenia obowiązkami ustawowymi. Mianowicie pozwolił, aby dwaj właściciele nieruchomości w drodze umowy pisemnej rozstrzygnęli kwestię obciążenia tymi obowiązkami inaczej, niż wynika to z ww. art. 2 ust. 2a zdanie pierwsze ustawy, czyli, aby na mocy rozstrzygnięcia umownego obowiązki te przypisać temu z nich, który wcale nie włada nieruchomością (art. 2 ust. 2a zdanie drugie). Jeśli jednak taka umowa pomiędzy właścicielami nie zostanie zawarta, aktualna pozostaje zasada ustawowa, iż obowiązki obciążają tego z właścicieli, który włada nieruchomością.

Pozostaje jednak kwestia, któremu z właścicieli przypisać obowiązki ustawowe w sytuacji, gdy nieruchomością włada dwóch lub więcej właścicieli. W literaturze i orzecznictwie sądowym wskazuje się na swoistą lukę konstrukcyjną w takim właśnie przypadku dwóch właścicieli władających nieruchomością, której to luki nie można uzupełnić w drodze samej wykładni literalnej (vide Maciej Hadel, "Podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Glosa aprobująca do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. I SA/Po 510/18, Lex). Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, odnotował tę lukę konstrukcyjną, wskazując, że "... prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium właściciela nieruchomości, jak również prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, że na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe...." (Trybunał niestety nie wskazał, którego z właścicieli obciążają wówczas te obowiązki ustawowe). Sąd przychyla się w tej sytuacji do interpretacji art. 2 ust. 2a ustawy, iż wykładnia systemowa wewnętrzna ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Ustawodawca chciał ulokować obowiązki z niej wynikające na poziomie jak najbliższym "fizycznego" generowania odpadów. Jest to zgodne również z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), gdzie wskazano, iż celem przeprowadzenia zmian w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi jest m.in. uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a także prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych "u źródła", czyli tam, gdzie one faktycznie powstają (vide ww. glosa do wyroku WSA w Poznaniu). Odpowiada to zresztą wielokrotnie podnoszonej w orzecznictwie dyrektywie interpretacyjnej przepisów ustawy, według której za gospodarowanie odpadami powinien płacić przede wszystkim ten, kto je faktycznie wytwarza władając nieruchomością (vide np. wyrok NSA o sygn. II FSK 676/17).

Powtórzyć należy, że P. nie wiedziała nic o ilości wytwarzanych odpadów na części nieruchomości zajętej przez A. Choć zadeklarowała porozumienie z tym podmiotem, i choć zapowiedziała wyjaśnienie kwestii tej ilości, to ostatecznie - jak należy wywnioskować z pominięcia przez Skarżącą tej kwestii milczeniem - nie porozumiała się z tym podmiotem. Podmiot ten był najemcą części nieruchomości, a zatem był władającym jako posiadacz zależny. P. także była władającym, ale jako posiadacz samoistny. W świetle ww. uwag Sądu P. nie była zatem podmiotem odpowiedzialnym w zakresie, w jakim chodzi o odpady komunalne wytwarzane na części nieruchomości wynajmowanej przez A. Co więcej – analiza znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z 20 lutego 2017 r. (k. 23 - 21 akt administracyjnych), przeprowadzonej na podstawie art. 9u ustawy, wskazuje, że podmiot ten (w protokole nazwany "R.") był traktowany – według Sądu słusznie – jako właściciel w rozumieniu ustawy. Wszelkich wyjaśnień udzielał przedstawiciel kontrolowanego podmiotu, Artur Pacholak, to jego właśnie zobowiązano, na podstawie art. 379 ust. 3 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 9 u ust. 2 ustawy, do złożenia wyjaśnień. P. w ogóle nie została poinformowana o kontroli i w tej kontroli nie uczestniczyła, co jest o tyle zrozumiałe, że według kontrolujących właścicielem był A. Tymczasem niepoinformowanie strony postępowania o przeprowadzeniu tak istotnego dowodu, jak oględziny, tradycyjnie uznaje się za na tyle poważne uchybienie przepisom prawa procesowego, że decyzja wydana w warunkach takiego uchybienia podlega zawsze uchyleniu.

Powtórzyć zatem należy, że wszystkie te uwagi wskazują na brak statusu P. jako właściciela i podmiotu odpowiedzialnego w zakresie, który odnosi się do części nieruchomości wynajmowanej na rzecz A. W efekcie, jak wynika dotychczas z akt sprawy, P. nie obciążały obowiązki właściciela w zakresie odpadów wytwarzanych przez ww. podmiot faktycznie władający nieruchomością, co oznacza, że przypisanie Skarżącej wysokości opłaty w tej części było nieprawidłowe.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO ma konstrukcję zaskakującą. Polega ono (pomijając tzw. część historyczną, czyli zreferowanie przebiegu postępowania przed Organem I instancji) na zacytowaniu jakiegoś przepisu ustawy oraz lakonicznym komentarzu co do tego, jak ten przepis ma się do niniejszej sprawy i do ustalonego stanu faktycznego, a także na zapewnieniu, że Prezydent dokonał swobodnej, ale nie dowolnej oceny dowodów, i że Kolegium zgadza się z argumentacją, iż skoro na nieruchomości działała myjnia, to wytwarzała odpady. Tymczasem zawodne jest takie rozumowanie o tyle, że nie prowadzi ono do żadnego pewnego wniosku o częstotliwości opróżniania stosowanego pojemnika o objętości 1100 l. Sąd zwraca jednak przede wszystkim uwagę na wyrok zacytowany w decyzji SKO, tj. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. I SA/Gl 1367/17. Otóż ten wyrok Kolegium przywołało na potwierdzenie swojej tezy, że P. jest właścicielem i podmiotem odpowiedzialnym odnośnie całej nieruchomości, co w efekcie powoduje określenie P. wysokości opłat za wszystkie odpady, które powstają na nieruchomości przy ul. [...] w W. Tymczasem lektura tego wyroku prowadzi do wniosku wręcz odwrotnego. WSA w Gliwicach trafnie bowiem ocenił, że poprzez wprowadzenie do ustawy art. 2 ust. 2a (dodanie tego przepisu miało jednak charakter doprecyzowujący, a nie normatywny) Ustawodawca wskazał, iż obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w ustawie jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Według WSA w Gliwicach regulacja taka realizuje ww. zamysł ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je faktycznie wytwarza (tzw. zasada "ppp" – poluter pays principle). W sytuacji występowania w danych okolicznościach zarówno właściciela de iure civili, jak i najemcy, gdy oba te podmioty władają nieruchomością, obowiązki ustawowe WSA w Gliwicach przypisał najemcy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się zatem z tym wyrokiem WSA w Gliwicach, a podaje dodatkowo, że tutejszy Sąd także prezentował takie stanowisko w przeszłości (vide np. wyrok III SA/Wa 873/19). Użycie w art. 2 ust. 2a ustawy liczby mnogiej odnośnie właścicieli ("...obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością.") wskazuje, że dla jednej nieruchomości w sensie geodezyjnym może być wielu właścicieli, a każdy z nich może być obciążony obowiązkami ustawowymi w zakresie władanej części nieruchomości. Jeśli istnieje dwóch lub więcej właścicieli sensu largo, pomiędzy którymi nie dojdzie do porozumienia co do wyznaczenia jednego właściciela obciążonego obowiązkami ustawowymi (w niniejszej sprawie do takiego porozumienia nie doszło, a przynajmniej Organy nie podjęły żadnej próby ustalenia zawarcia takiego porozumienia), obowiązki te spoczywają na właścicielu będącym faktycznym wytwórcą odpadów.

W dalszym więc postępowaniu Prezydent jednoznacznie ustali, czy P. i najemca A. zgodnie wyznaczyli spośród siebie właściciela obciążonego obowiązkiem złożenia deklaracji oraz ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami, zaś w razie braku takiego porozumienia konieczne będzie określenie P. wysokości opłaty bez uwzględnienia opłaty za odpady powstające na części nieruchomości pozostającej we władaniu A.

Powyższe uwagi stanowią jednocześnie wyjaśnienie, dlaczego Sąd oddalił skargę w zakresie, który dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego wobec Spółki P. Sp. z o.o. S.K. w W. Spółka ta nie władała bowiem nieruchomością w okresie objętym postępowaniem, toteż nie mogły jej obciążać żadne obowiązki ustawowe. Z akt sprawy wywnioskować należy brak przekazania nieruchomości Spółce przez P. i brak faktycznego władania przez Spółkę nieruchomością przy [...] w W. (vide pisma Spółki z 7 marca 2018 r. oraz z 6 listopada 2018 r.). P. nigdy nie zaprzeczyła tym pismom, dlatego pierwotne wszczęcie postępowania wobec Spółki okazało się wadliwe, gdyż Spółka nie mogła być adresatem żadnych obowiązków ustawowych. Prezydent trafnie zatem umorzył postępowanie wobec Spółki na podstawie art. 208 Ordynacji podatkowej (pkt II części dyspozytywnej decyzji Prezydenta), zaś SKO trafnie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta w tym zakresie. Gdyby jednak przyjąć nawet, że Spółka władała nieruchomością jako współwłaściciel w sensie cywilnym (tak samo, jak P.), to niewątpliwie nie odpowiadała za powstające na nieruchomości odpady. Zauważyć trzeba, że w tym zakresie sytuacja Spółki jest dokładnie taka sama, jak sytuacja Skarżącej – wobec części nieruchomości jest tylko właścicielem cywilnym. Organy z tego względu nie nałożyły na Spółkę żadnych obowiązków i nie obciążyły jej opłatą, ale jednocześnie takie obowiązki i taką opłatę przypisały P., pomimo tożsamości ich sytuacji faktycznej i prawnej. W takim postępowaniu Organów trudno dopatrzyć się konsekwencji.

SKO trafnie wyjaśniło w decyzji, że przywołanie przez Prezydenta art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy było błędem, skoro w sprawie chodziło o nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Niemniej błąd ten nie miał żadnego praktycznego znaczenia, a Organy konsekwentnie odnosiły się do właściwych okoliczności sprawy, w której obiektywnie i słusznie zastosowano art. 6j ust. 1pkt 3 ustawy.

Ze skargi literalnie wynikało, że dotyczyła ona całej decyzji SKO. Niemniej należy odnotować, że odwołanie P. ograniczone zostało przedmiotowo do kwestii umorzenia postępowania wobec Spółki oraz określenia opłaty. Dlatego Sąd uznał, że "cała" decyzja SKO dotyczyła tylko tych dwóch części. W efekcie skarga nie dotyczyła w ogóle kwestii odnoszącej się do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu przedawnienia opłaty za gospodarowanie odpadami (pkt I części dyspozytywnej decyzji Prezydenta). Dlatego, zgodnie z zasadą skargowości postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd w ogóle nie uczynił tej ostatniej kwestii przedmiotem swojej wypowiedzi, gdyż w tym zakresie zabrakło skargi.

Złożone przez P. wnioski dowodowe zostały sformułowane tylko na potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej, toteż Sąd do wniosków tych już się nie odnosi rozpoznając skargę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta we wskazanym zakresie, zaś na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie pozostałym.

Podstawą orzeczenia w kwestii kosztów był art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie 1218 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata w kwocie 3 600 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Podstawą rozpoznania skargi w na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Aktualna sytuacja epidemiczna nadal nie pozwalała rozpoznać skargi na jawnej rozprawie, z udziałem stron, pełnomocników i publiczności.