Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 119/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 grudnia 2022 r., nr SKO/41/OŚ-40/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na usunięcie 1 sztuki drzewa gatunku jesion I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr SKO/41/OŚ-40/2022 z dnia 22 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako SKO, Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy własną decyzję nr SKO/41/OŚ-30/2022 z dnia 28 października 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia 14 lipca 2017 r. wydanej z upoważnienia Starosty Kamiennogórskiego zezwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w K. na usunięcie drzewa gatunku jesion wyniosły z terenu działki nr [...], obręb [...], miasta K.

Decyzja, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania.

Wnioskiem z dnia 29 września 2022 r. skarżąca zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa powołując zajście przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja została niewłaściwie doręczona, ponieważ doręczona została Gminie K. do rąk jej pełnomocnika A. M., ale brak dowodu jej doręczenia Wspólnocie Mieszkaniowej lub pełnomocnikowi Wspólnoty. Skarżąca podniosła, że A. M. występował jako pełnomocnik Wspólnoty, ale nie Gminy. Skarżąca stwierdziła, że decyzja powinna być dostarczona poszczególnym właścicielom tworzącym Wspólnotę, lub też jej pełnomocnikowi.

Następnie skarżąca zarzuciła wadliwość umocowania w zakresie wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa. Mianowicie A. M. występujący z takim wnioskiem przedłożył organowi uchwalę Wspólnoty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., która to uchwała stanowi pełnomocnictwo udzielone ówczesnemu Prezesowi Zarządu S. sp. z o.o. Jednak lektura uchwały, jak twierdzi skarżąca, wskazuje, że została ona podjęta jako czynność z zakresu zwykłego zarządu, natomiast powinna być podjęta z uwzględnieniem, ze wycięcie drzewa stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, co wymaga stosownego pełnomocnictwa wyrażającego zgodę wszystkich współwłaścicieli. Ma to świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.

Decyzją z dnia 28 października 2022 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności, bo w jego ocenie nie zaszły przesłanki ustawowe. Organ wskazał, że pełnomocnik Wspólnoty występujący z wnioskiem o usunięcie drzewa legitymował się nie tylko pełnomocnictwem wynikającym z uchwały nr [...], która odnosi się w szczególności do prowadzenia spraw finansowych Wspólnoty oraz zarządzania i utrzymywania nieruchomości, ale także istnieje umowa z dnia 26 lutego 2007 r. w której współwłaściciele nieruchomości powierzyli S. sp. z o.o. wykonywanie zarządzania nieruchomością wspólną.

Powołując się na art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym na dzień zawarcia umowy (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) SKO wywiodło, że brak wątpliwości, iż S., jako zarządca nieruchomości - była umocowana do reprezentowania ogółu właścicieli w sprawach dotyczących Wspólnoty. Dalej SKO wskazuje, że S., jako osoba prawna, nie mogła być pełnomocnikiem Wspólnoty w postępowaniu w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa, ale mogła nim być osoba fizyczna pełniąca funkcję organu osoby prawnej bądź wchodząca w jego skład. Uchwałą nr [...] Wspólnota upoważniła A. M., Prezesa Zarządu S., do składania wszelkich oświadczeń woli w zakresie zarządzania i utrzymywania nieruchomości.

Z kolei w uchwale nr [...] Wspólnota jednogłośnie wyraziła zgodę na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości.

SKO oceniło, że wykonanie uchwały wyrażającej zgodę na usunięcie drzewa (czynności przekraczającej zwykły zarząd) zmierza w szczególności do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem, a w konsekwencji jego uzyskania - czyli fizycznego usunięcia drzewa.

W tych okolicznościach zakres uprawnień zarządcy nieruchomości wspólnej wynika nie tylko z treści uchwały nr [...], lecz również z wcześniejszej umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną oraz uchwały nr [...], w której Wspólnota uregulowała kwestię usunięcia drzewa.

Prowadzi to do wniosku - jak wskazuje SKO - że A. M., Prezes Zarządu S., był umocowany do złożenia wniosku o usunięcie drzewa objętego uchwałą Wspólnoty nr [...], a także późniejszego reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym.

Z kolei wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje wtedy, gdy organ orzekł o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony.

W realiach sprawy jedynym adresatem decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa była Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez pełnomocnika A. M., i temu podmiotowi decyzja została doręczona.

Zatem wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu wywiodła strona, że decyzję doręczono pełnomocnikowi Gminy K. Gmina nie była stroną w sprawie, i nie została jej również doręczona decyzja.

Z powyższych przyczyn, jak argumentuje Kolegium, brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na przesłanki rażącego naruszenia prawa sformułowane w art. 156 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, pismem z dnia 21 listopada 2022 r. reprezentowana przez pełnomocnika Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, że decyzja z 14 lipca 2017 r. została skierowana do Wspólnoty, podczas gdy z rozdzielnika do decyzji wynika, że została doręczona gminie K. Ponadto zarzucono dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego przez uznanie, że A. M. był należycie umocowany do działania w imieniu Wspólnoty, podczas gdy nie posiadał prawidłowego umocowania. Wspólnota zarzuciła także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98 w związku z art. 199 k.c. poprzez uznanie, że dla czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, dla której ustawowo wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli , wystarczające jest pełnomocnictwo ogólne, a nie rodzajowe, udzielone przez większość współwłaścicieli. W konkluzji skarżąca ponownie wróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.

Kolegium za niezasadny uznało zarzut, że decyzja z 14 lipca 2017 r. nie została skierowana do Wspólnoty, ponieważ zezwolenie na usunięcie drzewa zostało udzielone Wspólnocie, a decyzja została doręczona Wspólnocie do rąk reprezentującego ją A. M., który podpisał wniosek o wydanie zezwolenia mając do tego umocowanie Wspólnoty, wynikające z uchwał Wspólnoty i umowy o zarządzanie. Przez to także zarzut nieprawidłowego umocowania nie jest zasadny. Na wystąpienie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa wyrazili zgodę wszyscy właściciele lokali, stąd również zarzut dotyczący braku zgody wszystkich współwłaścicieli jest bezpodstawny.

Wnosząc skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuca:

1. naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.) poprzez ich niezastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem z urzędu rażącego naruszenia prawa przez Starostę to jest naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 u.o.p. polegającego na ustaleniu opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p. podczas gdy stan drzewa obligował Starostę do nienaliczania opłaty.

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 98 k.c poprzez ich niezastosowanie skutkujące niestwierdzeniem, że decyzja Starosty została wydana z rżącym naruszeniem prawa, to znaczy przepisów o pełnomocnictwie.

Skarżąca zarzuca dodatkowo decyzji z 2017 r. naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na Wspólnotę opłaty pomimo prawidłowego ustalenia przez organ I instancji, że stan drzewa zagrał zdrowiu lub mieniu, a drzewo nie rokowało przeżycia, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o dokonanie przez SKO na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. autokontroli i uwzględnienie skargi, a ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 2017 r. i uchylenie decyzji Starosty z 5 listopada 2021 r. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie decyzji Starosty z 23 stycznia 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

W replice na odpowiedź Kolegium strona skarżąca w pełni podtrzymuje zarzuty i polemizuje ze stanowiskiem SKO w kwestii okoliczności związanych ze stanem drzewa. Podkreślono, że SKO powinno kierować się zasadą legalizmu i w całokształcie oceniać zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności, nie poprzestając tylko na wyartykułowanych w pismach skarżącego.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Kamiennogórskiego z dnia 23 stycznia 2023 r. o pobraniu opłaty za usunięcie drzewa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona w zakresie uchylenia wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze oraz zasądzenia stosownych kosztów.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Ma to umocowanie w brzmieniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis nakazuje sądowi uwzględnić skargę w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro pod lit. a przywołanego przepisu, jako przesłankę uwzględnienia skargi, ustawodawca wskazuje “naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", to relację między tymi regulacjami trzeba odczytywać w ten sposób, że prawidłowe orzeczenie o prawach i obowiązkach, czyli o zastosowaniu prawa materialnego, wymaga odpowiednio przygotowanego “przedpola", w postaci kontroli zastosowania przepisów proceduralnych.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten, jak też orzeczenia powołane w pozostałej części uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Dokonując oceny postępowania od strony procesowej, i uwzględniając w tym wskazane zarzuty kwalifikowane jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11).

Przedmiotem kontroli sądowej jest wskazana na wstępie decyzja SKO w Jeleniej Górze utrzymująca w mocy uprzednie rozstrzygnięcie tego organu odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa.

Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium był art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. wskazujący przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji: decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4).

W ocenie SKO przesłanki te nie nastąpiły, co przemówiło za odmową stwierdzenia nieważności decyzji.

In principio, rekonstruując przyczynę sporu, należy zauważyć, że powstał on na tle decyzji Starosty Kamiennogórskiego z dnia 14 lipca 2017 r. zezwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej na usunięcie drzewa. Wśród dodatkowych elementów decyzji znajduje się kluczowe dla sprawy naliczenie opłaty za usunięcie drzewa w wysokości 121 500 zł.

W uzasadnieniu decyzji, w zakresie relewantnym dla przedmiotowej sprawy Starosta wskazuje na dokonanie oględzin drzewa (w tym pod kątem stanu zdrowotnego), które wykazały zaawansowane procesy chorobowe podstawy pnia drzewa, co w związku z lokalizacją drzewa w odległości ok. 3 m od budynku doprowadziło do wniosku, że może zachodzić zagrożenie dla ludzi i mienia, szczególnie przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych. Spowodowało to, jak podnosi organ, wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa.

Na poparcie uzasadnienia Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin drzew (z dnia 3 lipca 2017 r.), w którym widnieją szczegółowe informacje o stanie drzewa, zwieńczone wnioskiem, że może ono stanowić zagrożenie dla pobliskiego budynku i jego mieszkańców, co usprawiedliwia usunięcie drzewa.

Istotę sporu stanowi w rzeczywistości zasadność naliczenia opłaty za usunięcie drzewa.

W tym miejscu należy przywołać art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134), który w czasie odpowiednim dla wydania relewantnego zezwolenia stanowił o sytuacjach, w których nie nalicza się opłat za usunięcie drzew (krzewów).

Mianowicie przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p. stanowił, że nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Z kolei zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 10 nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Przywołane przepisy stanowią odstępstwo od zasady ponoszenia opłaty za usunięcia drzewa lub krzewu, którą ustawodawca wprowadził w art. 84 ust. 1 u.o.p., i która to zasada jest refleksem powszechnego obowiązku dbałości o przyrodę (art. 4 u.o.p.), skutkiem pojmowania ochrony przyrody m. in. jako zachowania, zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 u.o.p.) oraz formą wyrównania uszczerbku w przyrodzie związanego z usunięciem jej elementu - czyli środkiem finansowo - prawnym ochrony środowiska w rozumieniu art. 272 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519).

Ustawodawcy znoszącemu obowiązek naliczenia opłaty przyświecała m. in. intencja nieobciążania taką opłata w przypadku, gdy usunięcie drzewa służy eliminacji stanu zagrożenia dla wyżej cenionej wartości (ludzkie bezpieczeństwo, mienie) lub też wartość przyrodnicza drzewa jest ograniczona wskutek jego obumarcia.

W konsekwencji, w takich sytuacjach opłat za usunięcie drzewa nie nalicza się, czego nie należy rozumieć inaczej, niż zakaz naliczenia opłaty. Adresatem tego zakazu, zobowiązanym do jego uwzględnienia w wydanym akcie, jest organ właściwy do wydania zezwolenia, na przykład wtedy, gdy - jak w realiach sprawy - drzewo jest źródłem niebezpieczeństwa, ewentualnie jest stan wskazuje na obumarcie lub brak rokowań na przeżycie.

W realiach sprawy okolicznością niekwestionowaną, potwierdzoną zgromadzonym materiałem aktowym, jest zagrożenie wywołane przez drzewo dla ludzi i mienia, oraz zaawansowany stan chorobowy jesiona.

Takie okoliczności, w realiach sprawy wykazane aktami, muszą prowadzić do nienaliczania opłaty za usunięcie. Tak się jednak nie stało, i w decyzji zezwalającej ustalono taką opłatę w wysokości 121 500 zł.

Nie ma więc wątpliwości, zdaniem Sądu, że Starosta naruszył prawo w postaci przywołanych wcześniej przepisów u.o.p.

Trzeba podkreślić, że owo naruszenie zostało wskazane przez skarżącego na etapie skargi sądowej, i dopiero wtedy zostało dostrzeżone przez Kolegium, co wyjawione zostało w odpowiedzi na skargę. Niemniej brak sporu co do zaistnienia tego naruszenia, natomiast rozbieżności rodzą jego konsekwencje, i to zasadniczo na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, czy SKO powinno poszukiwać takiego naruszenia prawa, skoro strona nie wyłuszczała go w korespondencji poprzedzającej wniesienie skargi do Sądu. Po drugie, czy takie naruszenie kwalifikuje się do miana rażącego naruszenia prawa, co otwiera drogę do stwierdzenia nieważności na zasadzie przywołanych wcześniej przepisów k.p.a.

Na pierwszej płaszczyźnie Sąd uznał, że realizacja zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego wymaga od organu aktywnego, a nie pasywnego podejścia względem sytuacji prawnej mogącej prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Podejście aktywne to takie, gdzie organ poszukuje przesłanek dla stwierdzenia nieważności w całokształcie materiałów zgromadzonych w sprawie, i dla niej istotnych. Natomiast podejście pasywne ilustruje się tym, że organ poprzestaje na analizie przesłanek nieważności wskazanych w pismach protestującej strony, składanych w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu za podejściem aktywnym wyraźnie przemawia obowiązek stania na strat praworządności, czyli pilnowania, aby to prawo wyznaczało kierunki postępowania, przy czym organ ma obowiązek działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), i jest zobligowany do pilnowania praworządności, z czego należy wyprowadzić wniosek baczenia na przestrzeganie wszelkich przepisów tworzących system prawa powszechnie obowiązującego Rzeczypospolitej Polskiej w świetle art. 87 Konstytucji RP. Nie jest więc uprawnione stanowisko, jakoby analizując przesłanki do stwierdzenia nieważności organ mógł poprzestać na wskazanych przez stronę, i zignorować te, które wprawdzie nie zostały wysłowione w postępowaniu administracyjnym, ale mogą się ujawnić wynikiem wnikliwej analizy akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1961/06; wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1576/07; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 159/08). Tak więc, w ocenie Sądu, aktywne badanie, w tym poszukiwanie w dokumentacji, przesłanek pozwalających ocenić rozstrzygnięcie w kontekście rażącego naruszenia prawa, ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, i dlatego nie można podzielić oceny Kolegium, którą Sąd odnotował w odpowiedzi na skargę.

Na drugiej płaszczyźnie idzie o ocenę, ewentualnie spostrzeżonego przez organ administracji, naruszenia prawa, jako rażącego. Trzeba powtórzyć, że owa druga płaszczyzna ukaże się wtedy, gdy organ dokona wszechstronnej, wnikliwej oceny sprawy pod kątem wszelkich, a nie tylko wskazanych, naruszeń prawa.

W realiach sprawy rzecz sprowadza się do tego, czy nałożenie opłaty za usunięcie drzewa w stosownej decyzji, w sytuacji, gdy przepisy prawne nie przewidują takiej opłaty, można uznać za rażące naruszenie prawa, bowiem oczywiste i niesporne jest, że z jakąś postacią naruszenia prawa mamy do czynienia.

W języku prawnym nie odnajdziemy definicji sformułowania “rażące". W języku polskim (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003) rażący to rzucający się w oczy, jaskrawy, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie rozumienie sformułowania “rażące" Sąd uznał za naturalne semantycznie oraz uzasadnione orzecznictwem sądowym, gdzie wskazuje się, że przez zwrot "rażące" rozumieć należy działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Jednocześnie jednak wskazuje się, że ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15).

W konsekwencji, skoro ustawodawca jako zasadę ustanowił ponoszenie przez właściciela nieruchomości opłat za usunięcia drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 1 u.o.p.), ale jednocześnie wskazał sytuacje w których opłat tych nie nalicza się, to nieuprawnione naliczenie opłaty stanowi jaskrawe, wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie zasady prawnej, i jednocześnie zignorowanie korzystnego dla jednostki odstępstwa od tej zasady. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, i z perspektywy zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) w świetle której jednostka ma prawo oczekiwać precyzyjnego stosowania prawa przez organ, uwzględniającego zasadę, i wyjątki od niej.

W tym świetle istnieją uzasadnione podstawy aby przyjąć, że nałożenie opłaty za usunięcie drzewa w sytuacji, gdy przepisy prawne naliczenia takiej opłaty nie przewidują, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd uchylił decyzje Kolegium z powodów wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Skład orzekający uznał, że zbadanie przesłanek stwierdzenia nieważności nie było wystarczająco wnikliwe, dokonało się z pominięciem istotnych dla sprawy dokumentów, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenił także, w realiach kontrolowanej sprawy, jako wadliwą, taką interpretację przepisów przez SKO, w świetle której przy badaniu rażącego naruszenia prawa należy ograniczyć się do zakresu podanego przez stronę w pismach kwestionujących stosowny akt administracyjny. Stanowi to naruszenie leżących u podstaw procesu administracyjnego zasad legalności (art. 6 k.p.a) i zasady prawdy obiektywnej, która wymaga stania na straży praworządności i także z urzędu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie wadliwości pełnomocnictwa udzielonego A. M. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w stanowisku SKO. Już tylko na marginesie dodać należy, że wskazany przez stronę zarzut rażącego naruszenia przepisów u.o.p. uznany przez Sąd za trafny, jest wystarczający dla uwzględnienia skargi.

Z wyżej wykazanych powodów, uwzględniając ustalenia Sądu, SKO ponownie powinno przeanalizować akta sprawy, po pierwsze uwzględniając ocenę prawną Sądu związaną ze stosowaniem przepisów u.o.p, a po drugie, dokonując zestawienia wyników tak przeprowadzonej analizy z rozumieniem rażącego naruszenia prawa i jego wpływu na postępowanie nieważnościowe.

Konkludując, Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uwzględnił skargę i usunął z obrotu prawnego wydane w sprawie decyzje.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.