Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 328/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1, art. 23 ust. 2, art. 26, art 27 ust. 3, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1223
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skarg D. S. i J. L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 grudnia 2022 r. nr GK-II.7213.37.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - skargi oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg JL, DS (dalej: "Skarżących") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 22 grudnia 2022 r. nr GK-II.7213.37.2022, wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że postanowieniem z 8 października 2018 r. nr GKN.6822.68.2017 Starosta Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") wszczął na wniosek 73% właścicieli gruntów postępowanie scaleniowe gruntów położonych we wsi [...].

Decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] Starosta zatwierdził w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1223 – dalej zwana: u.s.w.g. lub ustawą scaleniową), projekt scalenia gruntów wsi [...], o powierzchni [...] ha. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący wnieśli odwołania od tej decyzji. JL zakwestionował wydzielenie i przyznanie mu działki nr [...] oraz ustalenie wysokości dopłaty za drogi w kwocie 602 zł. Jednocześnie zakwestionował wydzielenie i przydanie na własność innym uczestnikom działek nr [...] w związku z pozbawieniem prawa własności Skarżącego nad działką nr [...] (przed scaleniem) i rozparcelowaniem jej pomiędzy uczestników scalenia. Niezależenie od powyższego Skarżący podniósł niezasadne nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. DS zakwestionowała zaś przyznanie jej w ramach rekompensaty za działkę nr [...] działki o gorszym potencjalne rolniczym, pomimo negatywnej opinii komisji scaleniowej.

Decyzją z 22 grudnia 2022 r. nr GK-II.7213.37.2022 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...]. Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Wojewoda podał, że uczestnicy scalenia zostali wprowadzeni w posiadanie nowo wydzielonych gruntów na zebraniu 26 lipca 2022 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że Skarżący Na terenie wsi [...] JL przed scaleniem posiadał działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,9100 ha, oszacowane na wartość 171,65 punktów szacunkowych (po potrąceniu 1,00% na drogi 169,93 punktów szacunkowych). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr [...] o łącznej powierzchni 1,8546 ha oraz wartości 169,92 punktów. Odchyłka wyniosła -0,01 punktów szacunkowych, przy odchyłce dopuszczalnej +/- 5,10 punkty. Wydzielony został zatem pełny należny ekwiwalent gruntowy, zaś tytułu potrącenia na drogi przydzielono uczestnikowi scalenia dopłatę pieniężną w kwocie 602,00 zł.

Organ odwoławczy podniósł, że w wyniku scalenia ekwiwalent dla Skarżącego został wydzielony zgodnie z przepisami prawa. Zaprojektowany ekwiwalent poprawił rozłóg posiadanych przez skarżącego gruntów przed scaleniem, również zmniejszył liczbę działek w gospodarstwie oraz zwiększył wartość użytkową gruntów. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] położona jest w terenach rolnych w rejonie działki przedscaleniowej nr [...]. Działka ma dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]) na całej jej długości, która przewidziana jest do utwardzenia (zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji z [...] lipca 2022 r. nr [...], określającym zakres prac zagospodarowania poscaleniowego), ponadto posiada korzystniejszą konfiguracje, ponieważ obecnie ma kształt prostokąta. Posiadana przez Skarżącego przed scaleniem działka nr [...] miała pow. 0,59 ha, w skład której wchodziły użytki rolne RII o pow. 0,40 ha i Rllla o pow. 0,19 ha , natomiast po scaleniu skarżący otrzymał działkę nr [...] o pow. 0,5998 ha, stanowiącą użytki rolne RII o pow. 0,5989 ha i Rllla o pow. 0,0009 ha. Wobec powyższego sytuacja odwołującego nie uległa pogorszeniu w wyniku scalenia i nie zachodzi istotne pogorszenie warunków gospodarowania. W ocenie organu odwoławczego indywidualny interes Skarżącego nie został pominięty ani naruszony, a przyjęte w projekcie scalenia rozwiązania w zakresie przyznanego ekwiwalentu gruntowego nie posiadają cech dowolności. Zdaniem Wojewody, Starosta przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury i z zachowaniem - określonych w art. 1, art. 8 i art. 14 u.s.w.g. - zasad postępowania scaleniowego. Cel scalenia został osiągnięty, jak również zachowana została podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej Wojewoda podniósł, że na terenie wsi [...] DS. i PS przed scaleniem posiadali jako własność odpowiednio w udziałach wynoszących ¾ i ¼ części gospodarstwo rolne w działkach nr [...] o łącznej powierzchni 1,3696 ha, oszacowane na wartość 155,62 punktów szacunkowych (po potrąceniu 1,00% na drogi 154,06 punktów szacunkowych). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr [...] o łącznej powierzchni 1,3756 ha oraz wartości 154,07 punktów. Odchyłka wynosi +0,01 punktów szacunkowych, przy odchyłce dopuszczalnej +/- 4,62 punktów). Wydzielony został zatem pełny należny ekwiwalent gruntowy, a z tytułu potrącenia na drogi przydzielono DS dopłatę pieniężną w kwocie 409,50 zł, natomiast PS dopłatę w wysokości 136,50zł - łącznie 546,00 zł.

W zakresie złożonych zastrzeżeń do projektu scalenia w zakresie działki nr [...] (przed scaleniem działka nr [...]), pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] oraz Wykonawcy dokonali 22 lutego 2022 r. oględzin działki i stwierdzili, że "warunki do uprawy są bardzo podobne, niemalże identyczne (działki położone w terenie lekko falistym, z bezpośrednim dostępem do drogi, brak wysokich miedz, brak zadrzewień lub zakrzaczeń), znaczna powierzchnia działki pozostaje w dotychczasowym położeniu, zaprojektowana działka nie powoduje pogorszenia warunków do uprawy w stosunku do dotychczasowo posiadanej działki, ekwiwalent został wydzielony zgodnie z przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów". Wojewoda podniósł, że przed scaleniem działka nr [...] o pow. 0,93 ha stanowiła użytek rolny RlIIa, oszacowana na 83,70 pkt szacunkowych. W wyniku scalenia została natomiast wydzielona działka nr [...] o pow. 0,9401 ha, stanowiąca użytek rolny RlIIa o wartości szacunkowej równej 84,61 pkt. Zgłoszone przez Skarżącą zarzuty, dotyczące przydzielenia skarżącej w ramach rekompensaty za działkę oznaczoną nr [...], zagospodarowanej o wysokiej jakości uprawy, gruntu mniej korzystnego, nie znajdują zatem uzasadnienia. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając Skarżącej ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów o scaleniu i wymianie gruntów. Ponadto dochowano szczegółowej staranności przy rozpatrywaniu sprawy odwołującej, która o wszystkich dokonanych czynnościach była informowana przez organ I instancji.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JL i DS wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku nieuzasadnionego i bezprawnego pozbawienia Skarżącego prawa własności większości jego dawnej działki nr [...] - uprawianej przez Skarżącego i jego rodzinę od ponad 25 lat - o wysokiej kulturze rolnej /bonitacji/ i o niskim zróżnicowaniu poziomów położenia jej terenów, znacznej szerokości i co do zasady regularnym obrysie oraz przyznanie w wyniku scalenia działki znacznie węższej;

2. art. 24 ust. 2 u.s.w.g. przez istotne pogorszenie warunków gospodarowania Skarżącego na skutek przyznania nieruchomości gorszej niż posiadana poprzednio;

3. art. 6, art. 7 i art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 24 ust. 2 i art. 33 ust. 1 u.s.w.g., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i niedoniesienie się przez Organ odwoławczy do zarzutów Skarżącego formułowanych w toku postępowania przed organem I instancji oraz postępowania odwoławczego.

Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 1. ust. 1 u.s.w.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu scaleniem nieruchomości Skarżącej, która posiadała jedną działkę rolną, wbrew podstawowym założeniom ustawy i przydzieleniu skarżącej w ramach tzw. rekompensaty za działkę oznaczoną nr [...], zagospodarowanej o wysokiej jakości uprawy, gruntu mniej korzystnego, położonego w gorszym ukształtowaniu terenu, w dolinie, gdzie zawsze jest mokro, co utrudnia uprawę płodów rolnych Skarżącej, które w konsekwencji będą niższe i mniej urodzajne, a ponadto grunt ten nie jest godziwą rekompensatą zważywszy na fakt, iż grunt skarżącej stanowi 100% jej gruntów ornych w tej miejscowości, a uprawy wymagają gruntów wyższej klasy niż proponowane w decyzji scaleniowej;

2. art. 5 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów, a następnie wydaniu decyzji scaleniowej z pominięciem stanowiska Skarżącej, która nie wyraziła zgody na dokonanie w ramach racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych wzajemnej wymiany gruntów w sposób przedstawiony w projekcie scalenia, podczas gdy wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów;

3. art. 8 ust. 1, 2 i 3 u.s.w.g., poprzez ich niezastosowanie i nieprzydzielenie skarżącej gruntu o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, wydzielenie działki w innym miejscu o gorszych parametrach, a także poprzez brak zrekompensowania skarżącej poniesionych strat;

4. art. 7b ust. 1 u.s.w.g. poprzez pominięcie normy, w myśl której przed okazaniem projektu scalenia gruntów uczestnik scalenia może złożyć geodecie-projektantowi scalenia propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji;

5. art. 24-25 u.s.w.g. poprzez pominięcie przez Starostę pozytywnej opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, co do zastrzeżeń skarżącej do projektu scalenia gruntów i odmowę wprowadzenia zmian w projekcie scalenia, zgodnie z tą opinią bez jakiegokolwiek uzasadnienia;

6. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dokładnego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia i brak wskazania jakie argumenty przeważyły o decyzji organu;

7. art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 i art 7 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i prowadzenie postępowania w interesie organu, a przez to naruszenie zaufania obywateli do władzy publicznej oraz nieuwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargi w/w stron Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko i odnosząc się do każdego z wyrażonych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skargi jako niezasadne, zostały przez Sąd oddalone w całości.

I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi uczyniono w niniejszej sprawie decyzję Wojewody wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów we wsi [...] o powierzchni 554,93373 ha. Wojewoda wydał swe rozstrzygnięcie w wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez dziewięciu uczestników scalenia, w tym przez strony skarżące. Z postanowienia Starosty z dnia [...] października 2018 r. wynika, że łączna powierzchnia obszaru scalenia wynosi 553,68 ha, zaś wnioskodawcy postępowania scaleniowego dysponują powierzchnią 403 ha. Zatem został spełniony podstawowy warunek dopuszczalności wszczęcia tej procedury.

Decyzje Organów zostały oparta na przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r., poz. 1223 z późn. zm.; zwana dalej ustawą scaleniową). W myśl art. 1 tej ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II SA/Lu 454/10, CBOSA).

Uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, oraz iż w wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3% - art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej.

Projekt scalenia gruntów sporządzony przez geodetę we współpracy z komisją powołaną przez starostę oraz udziale uczestników scalania może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu (art. 23 ust. 2 i art. 26 ustawy scaleniowej), większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatwierdzenie projektu scalenia następuje w drodze decyzji starosty, o czym stanowi z kolei art. 27 ust. 3 ustawy scaleniowej. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia prowadzone jest według przepisów procesowych wyrażonych do ustawie scaleniowej; natomiast w zakresie nieunormowanym w tej ustawie znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej.

Należy w tym miejscu mocno podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przedscaleniowym. Dlatego, jeśli sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty, to nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2062/14, LEX, CBOSA).

II. Zarzuty zawarte w skardze JL nie okazały się uzasadnione, bowiem rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie dotyczącym własności nieruchomości należącej do wyżej wymienionego skarżącego nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie procesowej jak i materialnoprawnej.

Na podstawie przekazanych do WSA akt administracyjnych sprawy ustalono, że skarżący JL przed scaleniem był właścicielem czterech działek o nr [...]. Nieruchomości należące do strony posiadały łączną powierzchnię 1,9100 ha, zaś oszacowano je na wartość 171,65 pkt szacunkowych, a po potrąceniu na drogi - 169,93 pkt szacunkowych. Natomiast w wyniku scalenia został na rzecz skarżącego wydzielony ekwiwalent gruntowy w trzech działkach o nr [...]. Nowopowstałe i przyznane skarżącemu działki posiadają nieco mniejszą powierzchnię względem przedscalniowej powierzchni jego gospodarstwa – 1,8546 ha oraz mniejszą wartość szacunkową, gdyż obliczoną na 169,92 pkt. Jednakże zarówno zmniejszenie powierzchni gruntu oraz wartości szacunkowej nie skutkowało naruszeniem zasady ekwiwalentności gruntu wynikającej z art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g., wobec dopuszczalnej prawem w tych warunkach odchyłki na poziomie +/- 5,10 pkt. W przypadku gospodarstwa należącego do skarżącego różnica na minus wyniosła tylko - 0,01 pkt szacunkowego, czyli w sposób oczywisty mieściła się w dopuszczanych prawem granicach odstępstwa od wartości przedscaleniowej. Dlatego nie można było potwierdzić generalnego zarzuty skargi o znaczącym pogorszeniu się stanu własności strony skarżącej na skutek przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Poza tym, ponieważ dotychczasowy stan posiadania strony został pomniejszony na skutek wydzielenia dróg, została mu przyznana dopłata w kwocie 602 zł.

Zarzuty skargi podobnie jak odwołania koncentrują się na próbie wykazania naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego na skutek działań urządzeniowych obszary scalenia obejmujących działkę przedscaleniową skarżącego o nr [...]. Zdaniem skarżącego, działka ta posiadała znacząco lepsze warunki gospodarowania względem nowej działki o nr [...], bowiem posiadała wyższą klasę bonitacyjną, była też szersza, lepiej ukształtowana, także pod względem rzeźby terenu i o regularnym obrysie.

Z rejestru porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że działka o nr [...] posiadała pow. 0,59 ha, a obejmowała użytek rolny klasy RII o pow. 0,40 ha oraz użytek rolny RIIIa o pow. 0,19 ha. W zamian tej działki skarżący otrzymał działkę o nr [...], których walorów użytkowych strona nie akceptuje. Jednakże, działka o tym numerze posiada większą niż działka [...] powierzchnię 0,5998 ha, a poza tym obejmuje procentowo więcej użytków wyższej klasy bonitacyjnej RII pow. 0,59889 ha (RIIIa o pow. 0,0009 ha). Akta sprawy zawierają czytelne zestawienie położenia w/w działek względem siebie. Z projektu scalenia gruntów z naniesionym stanem sprzed scalenia sporządzonym na mapie w skali 1:2000 wynika, że działka nr [...] analogicznie do stanu przed scaleniowego działki [...] znajduje się w obszarze o przeznaczeniu rolnym - R. W około połowie swej powierzchni obejmuje grunty działki przedscaleniowej o nr [...] i została przesunięta względem tej działki w kierunku zachodnim. Jest prawdą, że nowo powstała działka nr [...] jest nieco węższa względem działki przedscaleniowej nr [...], ma jednak bardziej regularny kształt i formę prostokątną, co potwierdza wyjaśnienia Organów że w wyniku scalenia uległ poprawie kształt nieruchomości poprzez zniesienie dotychczasowej formy nieregularnej, obejmującej tzw. zaskoki. Prostokątny kształt działki nr [...] posiadającej równe granice poprawi dotychczasowe możliwości strony w zakresie korzystania z użytku rolnego. Powstała na skutek decyzji Starosty działka nr [...] posiada też analogiczny dostęp do drogi publicznej, co stanowiło przedmiot wyjaśnień Wojewody. Organ odwoławczy w oparciu o załącznik do decyzji Organu I instancji zasadnie wyjaśnił stronie, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji Starosty, w którym to określono zakres prac zagospodarowania poscaleniowego wyraźnie przewiduje się utwardzenie terenu działki drogowej o nr [...] na długości ok. 1500 m i szerokości 6 m. Działka o nr [...] stanowi drogę dojazdową do nieruchomości strony i posiada połączenie z drogą publiczną. Poprawa dojazdu ułatawiająca ruch pojazdów rolniczych będzie możliwa w wyniku przeprowadzenia zaplanowanych przez Organ prac poscaleniowych (vide: pismo Starosty z dnia 24 listopada 2022 r. informujące o wyłonieniu wykonawcy projektu zagospodarowania poscaleniowego i ogłoszeniu przetargu na wyłonienie wykonawcy).

W tych okolicznościach nie może być mowy o naruszeniu przepisu prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, który określa dopuszczalną ingerencję administracji w prawo własności poprzez określenie celów scalenia w postaci stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Ma to nastąpić poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

W rozpatrzonej przez Sąd sprawie wynikiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie nowopowstałej działki nr [...] jest poprawa warunków gospodarowania, skoro w/w działka względem stanu działki o nr [...], posiada większą powierzchnię, większy udział użytków o wyższej klasie bonitacyjnej oraz bardziej adekwatny dla uprawy kształt. Pogorszeniu nie uległy również okoliczności dotyczące dostępu do działki z drogi publicznej, bowiem działka dojazdowa dzięki zagospodarowaniu poscaleniowemu ma uzyskać powierzchnię utwardzoną na odpowiedniej długości oraz szerokości.

Zatem należało przyznać rację Organowi odwoławczemu, który słusznie odpowiada stronie, że w świetle reguł obiektywizmu prawnego, nie można w przypadku skarżącego podzielić jego opinii o istotnym i nie znajdującym oparcia w założeniach scalenia pogorszeniu warunków gospodarowania. Warto też dodać, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego osiągnięcie celów scalenia może obywać się niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia. W jego wyniku następuje bowiem istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 579/22, LEX, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2023 r. sygn. II SA/Rz 1349/22, CBOSA).

Sąd analizując pozostałe zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez Wojewodę przepisów K.p.a. o obowiązku odniesienia się do zarzutów odwołania, nie mógł potwierdzić ich zasadności w sposób, który mógłby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Otóż w postępowaniu przed Organem pierwszej instancji miało miejsce rozpatrzenie zastrzeżeń złożonych przez stronę o czym świadczy tekst załącznika nr 3 do decyzji tego Organu z dnia 8 lipca 2022 r. Na stronie nr 6 i 7 tego załącznika wypowiedziano dość czytelne stanowisko na temat zastrzeżeń strony wobec pogorszenia warunków użytkowania rolniczego względem stanu przedscaleniowego. Znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym stanowisko Starosty o niepogorszeniu się tych warunków oraz o niepogorszeniu się struktury obszarowej gospodarstwa strony. W tym względzie powtórzyć przyjdzie, że to ostatecznie Starosta działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy scaleniowej rozpatruje zgłoszone do projektu scalenia zastrzeżenia uczestników.

Nie potwierdziły się też zarzuty o nieustosunkowaniu się Komisji do zastrzeżeń strony, skoro w piśmie z dnia 7 marca 2022 r. poinformowano pełnomocnika strony o podjęciu potwierdzonego protokołem nr 9 Komisji z dnia 18 stycznia 2022 r. rozstrzygnięcia tego organu o pozostawieniu projektu scalenia bez zmian. Jednocześnie zgodnie z wymogami procedury pouczono stronę o tym, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia należy do Starosty, który uzasadni swe rozstrzygnięcie. W tym aspekcie należało też potwierdzić stanowisko Organu odwoławczego o poprawności przyjętej przez Komisję formuły odpowiedzi wobec zastrzeżeń do projektu scalenia.

Nie są również zasadne twierdzenia skargi o naruszeniu przez Wojewodę obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wyrażonych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy wywiązał się ze swych obowiązków szczegółowo wyjaśniając Stronie, powody dla których nie uznaje zgłoszonych przez nią zastrzeżeń. Odpowiedziano skarżącemu szczegółowo na stronach od 11 do 19 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dlaczego odwołanie nie może skutkować uchyleniem decyzji Starosty. Wywody uzasadnienia decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie sprowadzają się przy tym tylko do zrelacjonowania stanu faktycznego sprawy, gdyż przekonująco argumentują wobec treści każdego z zastrzeżeń powody, dla których nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa. Organ wyjaśnia bowiem dlaczego warunki gospodarowania nie uległy pogorszeniu, tłumaczy brak naruszenia przepisów art. 21 Konstytucji RP, art. 6 i art. 24 ust. 2 ustawy scaleniowej jak i pozostałych przytoczonych w odwołaniu regulacji prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarga nie eksponuje też wyraźnego związku pomiędzy naruszeniem obowiązku odpowiedzi na zarzuty odwołania z przyjętym wynikiem sprawy w postaci utrzymania w mocy decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

III. Nie potwierdziły się wobec skontrolowanych decyzji, także zarzuty skargi wniesionej przez uczestniczkę scalenia DS.

DS wraz z PS posiadała przed scaleniem gruntów na terenie wsi [...] gospodarstwo rolne składające się z trzech działek o nr [...]. Łączna powierzchnia tych działek wynosiła 1,3696 ha, oszacowana na wartość punktową - 155,62, po potrąceniu na drogi 1% - 154,06 pkt. Natomiast w wyniku zatwierdzenia projektu scalenia w/w strona otrzymała ekwiwalent w postaci trzech działek o nr 8, 383 i 384 o łącznej pow. 1,3756 ha i wartości 154,07 pkt. Stwierdzona odchyłka w tym przypadku jest dopuszczalna, bowiem wyniosła na plus wartość 0,01 pkt. Ponadto skarżącej przyznano dopłatę za drogi w kwocie 409,50 zł, zaś PS dopłatę w kwocie 136,50 zł. W konsekwencji wartość majątku skarżącej nie uległa zmniejszeniu jako wynik wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia.

Zarzuty skargi podobnie jak zarzuty odwołania podważają działania organów dotyczące jednej z działek przedscaleniowych skarżącej oznaczonej nr. [...]. Z akt sprawy wynika, że działka o nr. [...] posiadała powierzchnię 0,93 ha, i na całej swej powierzchni stanowiła obszar użytku klasy RIIIa. Uzyskana w ramach scalenia działka o nr. 8, podobnie działka przedscaleniowa nr [...], znajduje się w tym samym terenie rolnym (vide: mapa projektu scalenia gruntów z naniesionym stanem sprzed scalenia skala 1: 2000) i obejmuje znaczną część powierzchni działki przedscaleniowej nr [...] oraz działki przedscaleniowej nr [...]. W toku postępowania przed Starostą strona skarżąca kwestionowała lokalizacje projektowanej działki nr 8 twierdząc m.in., że działka [...] posiadała lepsze warunki prowadzenia gospodarki rolnej, bowiem nowa działka nr 8 jest zlokalizowana w dolinie gdzie zawsze jest mokro i uprawa jest utrudniona. Prawdą jest, iż Komisja w dniu 17 stycznia 2022 r. zagłosowała za zmianą projektu scalenia polegającą na pozostawieniu w miarę możliwości nowej działki o nr. [...] w dotychczasowym położeniu starej działki [...]. Do przeprowadzonego sposobu głosowania skarżąca nie powinna mieć zastrzeżeń bowiem Komisja podzieliła jej punkt widzenia zaś w głosowaniu nie brał udziału [...], który w wyniku scalenia uzyskał prawa do części terenu dawnej działki strony o nr [...]. Zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia strony zostały rozpatrzone w ramach czynności wyjaśniających organu pierwszej instancji, którego pracownicy w dniu 22 lutego 2022 r. dokonali oględzin terenów w/w nieruchomości. Z adnotacji urzędowej sporządzonej na tą okoliczność dnia 22 lutego 2022 r. wynika, że oględzinom poddano zarówno działkę dotychczasową, jak i działkę nowo zaprojektowaną. Oględziny działek doprowadziły do wniosku, że warunki uprawy roli są niemalże identyczne, albowiem działki położone są w terenie lekko falistym z bezpośrednim dostępem do drogi, z brakiem wysokich miedz zadrzewień i zakrzaczeń. Ponadto, znaczna powierzchnia działki skarżącej pozostaje w swym dotychczasowym położeniu. Zatem zaprojektowana działka nie powoduje pogorszenia warunków prowadzenia upraw w stosunku do dotychczasowych warunków, a ekwiwalent został udzielony zgodnie z regułami ustawy o scalaniu. Informacje o sposobie rozpatrzenia zarzutów skarżąca uzyskała w treści załącznika nr 3 do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2022 r. zawierającego wyjaśnienie sposobu rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia.

Należało potwierdzić wyjaśnienia Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sytuacja skarżącej w wyniku czynności techniczno - prawnych scalenia nie uległa jakiemukolwiek pogorszeniu skoro jako ekwiwalent dotychczasowej działki nr [...] uzyskała nową działkę o nr. [...], o powierzchni tożsamej z dotychczasową działką, a także stanowiącą ten sam użytek rolny i o tej samej klasie bonitacyjnej - RIIIa. Działka stanowiąca ekwiwalent obejmuje około połowy powierzchni działki przedscaleniowej, położona jest w tym samym terenie rolnym, z tym samym dostępem do drogi publicznej. Pracownicy starostwa w ramach rozpatrywania zgłoszonych zastrzeżeń dokonali oględzin terenów obu działek, dochodząc do wniosku, że nie istnieją różnice potwierdzające zastrzeżenia skarżącej co do pogorszenia warunków prowadzenia gospodarki rolnej. Nie można też pominąć, iż wartość szacunkowa dotychczasowej działki nr [...] to 83,70 pkt, natomiast działki poscaleniowej nr [...] - 84,61 punktu (różnica na plus). Jednocześnie, w stosownym okresie żaden z uczestników scalenia nie wniósł zastrzeżeń do wyników oszacowania gruntów przedstawionych przez organ w projekcie szacunku porównawczego. Dlatego ewidentny brak różnic na niekorzyść skarżącej w stanie przed i po scaleniowym w zakresie wartości punktowej obu działek jak i pozostałe cechy istotne z punktu widzenia założeń scalenia, potwierdzają ocenę organów obu instancji względem sposobu zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej. W przypadku skarżącej otrzymała ona w wyniku scalenia zgodnie z prawem ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym, co w pełni odpowiada treści art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej.

Nie ma racji strona podnosząc, że Starosta naruszył prawo nie uwzględniając stanowiska komisji pozytywnie rozpatrującej jej zastrzeżenia do projektu scalenia. Po pierwsze, Starosta w celu rozważenia zasadności zastrzeżeń po uzyskaniu w opinii komisji przeprowadził oględziny terenów działek, a ten fakt odzwierciedlono w notatce służbowej oraz w załączniku do decyzji Organu zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Po drugie, żaden z przepisów ustawy scaleniowej czy przepisów odrębnych nie stanowi o konieczności przyjęcia propozycji czy zastrzeżeń strony czy też o związaniu starosty opinią komisji. Innymi słowy, to ostatecznie starosta rozpatruje złożone przez uczestników zastrzeżenia korzystając w tym zakresie z określonej treścią art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej swobody. Wobec tego, orzekający w tym postępowaniu Starosta miał prawo do nieuwzględnienia zastrzeżeń strony, które uzyskały pozytywną opinię Komisji.

Nie doszło też do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy scaleniowej bowiem w ramach zabiegów scaleniowych nie miała miejsca wymiana gruntów. Czynności geodety, Komisji i organów doprowadziły do przesunięcia obszaru gospodarowania skarżącej z dotychczasowego terenu działki nr 402/93 w kierunku wschodnim wyznaczonym granicami nowej działki o nr [...]. Należało zauważyć, że skarżąca nie otrzymała w wyniku scalenia jakąś już wcześniej istniejącą działkę o tej samej wartości. Jej dotychczasowa działka nr 402/93 w pierwszej kolejności weszła w obszar scalenia i w ramach rozdziału tak utworzonego zbioru doszło do przydzielenia stronie wcześniej nie istniejącej działki o nr. 8 Przeczy to tezie skarżącej o dokonaniu wymiany gruntów w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy scaleniowej. Została tu zachowana istota postępowania scaleniowego, którym jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 547/11, LEX). Zatem nie można mówić w tym wypadku o wymianie gruntów jak nietrafnie zarzuca skarżąca strona. Organ odwoławczy słusznie stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji, że podniesione zarzuty, odnoszące się do kwestii stosowania art. 5 ust. 1 ustawy scaleniowej, nie mogły zostać uwzględnione skoro przepis ten nie stanowił podstawy działań prawnych organu.

Sąd nie mógł też podzielić zarzutów skargi w obszarze zarzucanego organom naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy scaleniowej. Przepis ten stanowi, że przed okazaniem projektu scalenia gruntów uczestnik scalenia może złożyć geodecie-projektantowi scalenia propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji. Z treści tych regulacji nie można wyprowadzić wniosku o tym, że organy prowadzące procedurę scaleniową związane są propozycjami wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji. Organy prowadząc czynności scalenia korzystają z określonej prawem swobody niezbędnej dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, co jak wiadomo może nie odpowiadać indywidualnym interesom uczestnika scalenia. Jeżeli jednak dotychczasowe warunki nie uległy pogorszeniu, a cel scalenia został osiągnięty, to nie dochodzi do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych przez właściciela gruntu propozycji. Może okazać się bowiem, że nie w każdym przypadku cel, jakim jest poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do wszystkich właścicieli gruntów zaliczonych do obszaru scalenia. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów nie jest argumentem przekonującym do podważenia legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdyż organ scaleniowy zmuszony jest rozważać wiele spornych interesów. Ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Bk 579/22, LEX).

Sąd wykonując swe obowiązki kontrolne nie stwierdził, iż kwestionowane czynności Starosty i Wojewody noszą cechy dowolności i nie uwzględniają interesu społecznego i interesu uczestniczki postępowania – art. 7 § 1 K.p.a.. W odniesieniu do zatwierdzonego projektu scalenia doszło do osiągnięcia zakładanych rezultatów poprawy gospodarowania, skoro zdecydowana większość uczestników tego procesu zaakceptowała ustalenia organów.

IV. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.

Z wyłożonych względów skargi JL oraz DS Sąd oddalił w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.