Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2884/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2097
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. R., H. R. i G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 396/19 w sprawie ze skargi F. R., H. R. i G. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 stycznia 2019 r. nr DAP-WOSRFR-7281-1/2019/MBs w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 2018 r. nr DAP-WOSR-7280-306/2018/JB; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz F. R., H. R. i G. R. kwotę 1.040 (tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 396/19 oddalił skargę F. R., H. R. i G. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 stycznia 2019 r. nr DAP-WOSRFR-7281-1/2019/MBs w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 stycznia 2019 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 15 listopada 2018 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem od decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 sierpnia 2018 r., nr 2007/2018. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy zasadnie z urzędu zawiesił postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że organ ma obowiązek prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, stwierdzono, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Dalej wyjaśniono, że zagadnienie rekompensat za tzw. mienie zabużańskie reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu powołanych w przepisie przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie. Zaś z art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że w przypadku, gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (ust. 1). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem od decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 sierpnia 2018 r., gdyż uznał, że rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie właściwego kręgu spadkobierców po F. M. Wskazał, że Zefiryn S. jest potomkiem i spadkobiercą jednego z synów F. M. z pierwszego małżeństwa, zaś F. R. , H. R. i G. R. są spadkobiercami po drugiej żonie F. M. .

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest prawidłowe. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1353/13, stwierdził, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania tego faktu. Nie może bowiem pominąć, że z art. 1025 § 2 k.c. wynika domniemanie prawne, iż osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem stanowić przedmiotu oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia ww. domniemanie prawne, określone w powołanym art. 1025 § 2 k.c. Potwierdzenie następstwa prawnego, jak wskazano, wynika z ustawowo określonego domniemania prawnego, a zatem nie może wynikać z domniemania faktycznego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 k.p.c.). Ponadto zgodnie z art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia ma skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Wskazano, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma F. R. z 17 grudnia 2007 r. wynika, że siostra jej ojca S. M. (używająca w dokumentach również nazwiska R.) była w okresie międzywojennym właścicielką majątku Z. . Majątek ten odziedziczyła po śmierci swego męża szambelana F. M. , zmarłego 26 października 1928 r. we Lwowie. Majątek ten obejmował 655 ha gruntów rolnych. W toku postępowania ustalono również, że pierwszą żoną F. M. była H. C. Z tego związku pochodziło dwoje dzieci: F. K. M. i F. K. M. Drugą żoną F. M. była S R. S. R. zmarła bezdzietnie - co wynika z pisma F. R. z 17 grudnia 2007 r. Ponadto przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie toczy się pod sygn. akt I Ns 553/18/K z wniosku Z. S. postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po jego pradziadku F. J. A. P. M. Z. S. jest potomkiem i spadkobiercą jednego z synów F. M. z pierwszego małżeństwa. Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dopiero po ustaleniu następców prawnych F. M. możliwe będzie prawidłowe prowadzenie postępowania - z udziałem wszystkich stron - w celu stwierdzenia, czy S. R. była właścicielką majątku Z., a jeśli była, to w jakiej jego części. Dotychczas nie ustalono w sposób niewątpliwy, że to S. R. była jedyną i wyłączną właścicielką tego majątku - gdyż do akt sprawy nie dołączono dokumentu, z którego wynikałby jej tytuł prawny do tej nieruchomości. Nie przedstawiono dowodu, że majątek ten stanowił jej odrębną własność, a nie majątek jej męża. Gdyby okazało się, że nabyła ona ten majątek w drodze dziedziczenia - vide pismo F. R. z 17 grudnia 2007 r. - to S. R., jako druga żona F. M., nie byłaby jedyną spadkobierczynią, albowiem F. M. miał z pierwszego małżeństwa dwoje dzieci F. K. M. i F. K. M.. Poza tym obowiązujące na tym terenie - dawny zabór austriacki - przepisy dotyczące spadkobrania wyraźnie stanowiły, że małżonkowi należy się odpowiednia część spadku tylko do dożywotniego używania, natomiast własność pozostaje przy dzieciach.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że rozstrzygnięcie, które zapadnie w postępowaniu spadkowym prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie pod sygn. akt I Ns 553/18/K ma istotne znaczenie dla toczącego się postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdyż w jego wyniku dojdzie do ustalenia następców prawnych F. M. Stanowi więc zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - co uzasadnia zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Prawidłowo więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonym postanowieniem zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodły F. R., H. R. i G. R. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 z późn.zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że ustalenie spadkobierców zmarłego w 1928 r. F. M. stanowi zagadnienie wstępne uniemożliwiające rozpoznanie sprawy, podczas gdy ostatnim właścicielem majątku Z. była S. R., a okoliczność ta jest potwierdzona znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami oraz oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie w wyroku I SA/Wa 1592/14 z dnia 19 sierpnia 2014 roku, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 roku, sygn. akt I OSK 3150/14 i stanowi zarazem naruszenie powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

2.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2017, poz, 2097) poprzez uznanie, że zawieszenie postępowania jest uzasadnione z uwagi na potrzebę ustalenia spadkobierców zmarłego w 1928 r. F. M. , podczas gdy przepisy ustawy zobowiązują do wykazania następstwa prawnego po osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 roku, a w przypadku śmierci takiej osoby do przedłożenia postanowienia o nabyciu po niej praw do spadku lub postanowienia o dziale spadku.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 stycznia 2019 roku, znak: DAP-WOSRFR-7281-1/2019/MBs oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 2018 roku, znak: DAP-WOSR-7280-306/2018/JB oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, od organu na rzecz skarżących, według norm prawem przepisanych. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Miister Spraw Wewnętrznych i Administracji domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia od skarżących solidarnie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2024, poz. 574 – dalej jako: "k.p.a.") gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji zawiesza postępowanie. Zaakcentować zatem trzeba, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2872/15). Podkreślić też trzeba, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.

Bezsporne w sprawie pozostaje, że zainicjowane wnioskiem F. R. i R. R. postępowanie prowadzone jest w trybie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017, poz. 2097 - dalej jako: "ustawa"). Na podstawie przepisów tej ustawy prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie wymienione prawem wymogi (art. 2), współwłaścicielom nieruchomości i spadkobiercom (art. 3) właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W badanym przypadku z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty wystąpili następcy S. R. Co jednak istotne, decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. odmówiono im prawa do rekompensaty, de facto kwestionując status wnioskodawców, jako uprawnionych do rekompensaty w rozumieniu ustawy. Poza okolicznościami niniejszej sprawy pozostaje ocena legalności tej decyzji. Jest to natomiast o tyle istotne, że jak wskazano w powoływanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale z dnia 9 października 2017 r. sygn. I OPS 3/17 wygaśnięcia roszczenia o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy nie tamuje wniosek złożony przez osobę, która w myśl ustawy nie jest uprawniona do rekompensaty. Skoro natomiast wnioskodawcy zostali uznani za niespełniających warunków uznania za uprawnionych do rekompensaty, to okoliczność złożenia przez nich wniosku w terminie, pozostaje bez wpływu na sytuację procesową Z. S. W kontekście toczącego się postępowania spadkowego po F. M. wskazać trzeba również, że odrębnym zagadnieniem pozostaje następstwo prawne, a odrębną sprawą ustalenie masy spadkowej. Nie ma jednocześnie wątpliwości, że F. M. nie był właścicielem nieruchomości Z. w chwili wybuchu wojny i nie mógł pozostawić tej nieruchomości ponieważ nie żył od 1928 r.

Zaakcentować zatem trzeba, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie załatwienie wniosku następców prawnych S. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty nastąpiło w drodze decyzji wydanej 10 sierpnia 2018 r. Powtórzyć trzeba, że poza okolicznościami niniejszej sprawy pozostaje ocena legalności tej decyzji. Nie ma jednak wątpliwości, że zważywszy na konkretne uwarunkowania tej sprawy trafnie podnoszą skarżące kasacyjnie, że Minister wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 97 § 1 pkt k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a Sąd pierwszej instancji niesłusznie jego stanowisko zaaprobował.

Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).