Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1285/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6k, art. 6l, art. 6m ust. 1, art. 6n ust. 1 pkt 1 oraz art. 6o
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Bożena Pindel (spr.), Protokolant specjalista Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 2 września 2014 r. nr 317/XX/2014 w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 lipca 2014 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę nr LII/1230/14 zmieniającą uchwałę w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości oraz określenia warunków i trybu składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pomocą środków komunikacji elektronicznej (dalej określanej jako uchwała z 30 lipca 2014 r.). W § 1 pkt 1 i 2 uchwały z 30 lipca 2014 r. przewidziano, że uchwała nr XXX/686/12 Rady Miasta Katowice z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2013 r., poz. 886) zostanie zmieniona poprzez określenie nowego załącznika nr 1 do tej uchwały, będącej wzorem deklaracji, oraz dodanie do niej załącznika nr 2, wskazującego wzór Informacji A, zawierającej wykaz numerów kart mieszkańców wydanych dla korzystających

z programu "Nas Troje i więcej" (uchwała nr XXXVIII/881/13 Rady Miasta Katowice

z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Katowice programu "Nas Troje i więcej", Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2013 r., poz. 4881). W § 1 pkt 3 uchwały z 30 lipca 2014 r. wprowadził zmianę polegającą na możliwości złożenia deklaracji wraz z tymi załącznikami w formie elektronicznej.

Punkt 5 pouczenia zamieszczonego na wzorze deklaracji określonym

w załączniku nr 1 podawał wzór, według którego należy obliczyć opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze zniżką dla osób korzystających ze wspomnianego programu.

Z prezentaty Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wynika, że uchwała z 30 lipca 2014 r. wpłynęła do tego organu w dniu 12 sierpnia 2014 r.

Uchwałą nr 317/XX/2014 z dnia 2 września 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, powołując się na art. 11 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stwierdziło nieważność uchwały z 20 lipca 2014 r. z powodu istotnego naruszenia prawa sprowadzającego się do zastosowaniu przy obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 20% zniżki dla osób korzystających z karty w ramach programu "Nas Troje i więcej", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 4 i art. 6j ust. 2a w związku z art. 6n ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

(Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej powoływanej jako u.c.p.g.).

W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło w szczególności, że program "Nas Troje i więcej" został wprowadzony przywołaną wyżej uchwałą z dnia 26 czerwca 2013 r., w której § 2 pkt 2 stwierdzono, że jej cele będą realizowane poprzez umożliwienie rodzinom objętym programem 20% zniżki w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1627/13, podkreśliło jednak, że uchwała ta "w żaden sposób nie ma związku z zasadami ustalania" tej opłaty i nie może być podstawą do przyznawania w niej ulg. Ponadto stosownie do art. 6k ust. 4 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do ustanawiania wyłącznie zwolnień o charakterze przedmiotowym, toteż zwolnienie takie nie może być adresowane do wybranej grupy podmiotów, w rozpatrywanym przypadku do rodzin korzystających z programu "Nas Troje i więcej". Kolegium zwróciło zarazem uwagę, że w myśl art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wzór deklaracji powinien jedynie wskazywać metodę wyliczenia należnej opłaty z uwzględnieniem stawek wynikających

z odrębnej uchwały.

W świetle protokołu z posiedzenia Kolegium z dnia 2 września 2014 r. uchwała powyższa została ogłoszona obecnym na posiedzeniu przedstawicielom Rady Miasta Katowice z pouczeniem o prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Według znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru uchwała Kolegium została doręczona w dniu 12 września 2014 r.

Radca prawny – legitymujący się pełnomocnictwem udzielonym przez Prezydenta Miasta Katowic do reprezentowania Rady Miasta Katowice – wniósł

w imieniu Rady Miasta Katowice skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga zawiera dwa zarzuty.

Pierwszy podnosi naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez przyjęcie, że nadzór sprawowany przez te organy obejmuje również uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach określenia wzoru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Drugi zarzut odniesiono do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tych ramach pełnomocnik podkreślił, że przekroczony został 30-dniowy termin na wydanie i doręczenie zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zauważył m.in., że przywołanym przez organ nadzoru wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1627/13 uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zresztą przez ten organ. Zaakcentował zarazem, że uchwała z 30 lipca 2014 r. zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art. 6n u.c.p.g. określiła wyłącznie wzór deklaracji i nie przewiduje żadnej ulgi w opłacie. Stanowisko organu wskazujące na naruszenie zasad dotyczących tych ulg uznał zatem za nieadekwatne w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Dalej pełnomocnik odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1706/13 (LEX

nr 1455453), w myśl którego to wojewoda jest organem nadzoru właściwym do badania zgodności z prawem uchwał określających wzór deklaracji dla opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Rozwijając z kolei zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pełnomocnik nawiązał m.in. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1417/12 (LEX nr 1277853) i zaakcentował, że uchwała z 30 lipca 2014 r. wpłynęła do Wojewody Śląskiego w dniu 5 sierpnia 2014 r., wobec czego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być wydane i doręczone do dnia 4 września

2014 r. Tymczasem doręczenie to nastąpiło dopiero dnia 12 września 2014 r.

Pełnomocnik organu nadzoru, będący radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę wyraził pogląd, że "jest ona bezzasadna i zasługuje na oddalenie względnie odrzucenie". W uzasadnieniu odpowiedzi jej autor w pierwszej kolejności nawiązał do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt

I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 21) i skonstatował, że w sprawie zdolność sądową ma gmina jako podmiot władzy publicznej, a nie rada gminy będąca jej organem. Tymczasem w skardze wyraźnie wskazano, że stroną skarżącą jest Rada Miasta Katowice; również pełnomocnictwo upoważnia pełnomocnika do reprezentowania wyłącznie tego organu, choć nie ma on ani zdolności sądowej, ani zdolności procesowej. W konsekwencji pełnomocnik ten nie jest uprawniony do reprezentowania Gminy K., co skutkować powinno odrzuceniem skargi.

Polemizując z zarzutem naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pełnomocnik organu nadzoru zaznaczył, że powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1417/12 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 818/13, wedle którego datą rozstrzygnięcia nadzorczego regionalnej izby obrachunkowej jest dzień podjęcia uchwały na posiedzeniu jawnym z udziałem przedstawicieli gminy. Nie zgodził się również tezą, iż w innym przywołanym wyroku tego Sądu, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt

I SA/Gl 1627/13 rozstrzygnięto merytorycznie kwestię ulg w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Następnie pełnomocnik odniósł się do kwestii właściwości rzeczowej organu nadzoru. Podał przykłady kilku orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujących zapatrywanie, że organem tym w przypadku uchwał określających wzór deklaracji takiej opłaty jest regionalna izba obrachunkowa, konkludując

w efekcie, iż wyrok z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1706/13, do którego odwołano się w skardze, ma charakter odosobniony. Argumentował, że analizowana opłata jako opłata lokalna jest objęta właściwością izb stosownie do

art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Deklaracja stanowi odzwierciedlenie rozwiązań przyjętych w uchwałach wskazujących metody ustalenia opłaty, zwolnienia z niej i jej stawki, które niewątpliwie podlegają właściwości regionalnych izb obrachunkowych. Tym samym uchwała określająca wzór deklaracji pełni rolę wtórną i pomocniczą względem tych innych uchwał i ma na celu zapewnienie prawidłowego obliczenia opłaty. To z kolei oznacza, że nie można w niej ustanawiać mechanizmu prowadzącego do faktycznego zastosowania ulgi

w opłacie w stosunku do rodzin objętych programem "Nas Troje i więcej". Ulgi takiej nie przewiduje ani uchwała w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty, ani uchwała w sprawie tego programu, która wyraża jedynie deklarację w tej materii.

W piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że pełnomocnictwo zostało mu udzielone przez organ uprawniony do działania

w sprawie, czyli przez Prezydenta Miasta K.. Wskazał zarazem przykłady spraw, w których takie samo oznaczenie strony jako to kwestionowane w odpowiedzi na skargę nie stanowiło przyczyny odrzucenia skargi. Niemniej załączył pełnomocnictwo umocowujące go do reprezentowania Miasta K..

Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. pełnomocnik ten nie zgodził się ze stanowiskiem, że uchwała w sprawie programu "Nas Troje i więcej" nie przewiduje spornej ulgi, lecz zawiera wyłącznie deklarację jej wprowadzenia.

Z kolei pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał swoje racje, w tym dotyczące interpretacji tej ostatniej uchwały, zastrzegając jednak, że uchwała ta nie podlega kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę sformułowanych w niej zarzutów należy jednak poprzedzić rozważeniem jej dopuszczalności. Podważa ją bowiem organ nadzoru, podnosząc, że skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna z tego powodu, że zarówno w niej, jak i w pełnomocnictwie upoważniającym do jej wniesienia, nieprawidłowo oznaczono stronę skarżącą, wskazując, iż jest nią Rada Miasta Katowice, a nie Miasto Katowice. Organ nadzoru powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. Przypomnieć zatem wypada tezę tej uchwały, wyrażającą pogląd, że w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent), chyba że zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Teza ta pozwala na wyciągnięcie kilku wniosków, które trzeba uwzględnić jako istotne przesłanki rozstrzygnięcia analizowanej kwestii.

Po pierwsze, przedmiotem skargi wniesionej w sprawie jest nie uchwała rady gminy, lecz rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność takiej uchwały. Postępowanie sądowoadministracyjne toczy się więc celem nie przeprowadzenia sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organu jednostki samorządu terytorialnego, ale zapewnienia ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, dochodzącej swoich praw przed sądem administracyjnym, naruszonych, jej zdaniem, niezgodną z prawem ingerencją organu nadzoru. Należy mieć na względzie, że organ jednostki samorządu terytorialnego występuje

w sprawie w charakterze strony skarżącej oraz że zasada sądowej ochrony samodzielności takich jednostek ma w systemie prawa fundamentalne znaczenie ustrojowe, skoro została wyrażona wprost w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Po drugie, sposób reprezentacji strony skarżącej czyni zadość stanowisku wypowiedzianemu w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., ponieważ skargę złożył pełnomocnik legitymujący się pełnomocnictwem udzielonym przez podmiot mający według tego stanowiska zdolność procesową, czyli przez Prezydenta Miasta K.. Zdolnością procesową, którą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale, wedle definicji zawartej w art. 26 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) jest zdolność do czynności w postępowaniu

w sprawach sądowoadministracyjnych. Czynności takich dokonał zaś za pośrednictwem pełnomocnika organ wykonawczy gminy, nie przewodniczący jej organu uchwałodawczego, którego uprawnienia procesowe zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny, choć nie w sposób bezwzględny, bo

z dopuszczeniem wyjątków w określonych sytuacjach.

Po trzecie, zdolność sądowa, będąca stosownie do art. 25 § 1 P.p.s.a. zdolnością do występowania przed sądem administracyjnym jako strona,

w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego budzi poważne wątpliwości ze względu na niejednoznaczną regulację prawną, co przyznał również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., gdzie przedstawił swoje zapatrywania na ten temat. Nie są one przy tym kategoryczne, ponieważ mimo że Sąd stwierdził, że zdolność sądowa przysługuje gminie jako osobie prawnej będącej podmiotem władzy publicznej, to nawet w samej tezie uchwały przyznaje także radzie gminy prawo do ochrony sądowej. Ponadto, jak już była o tym mowa, również przepisy nie są w tej materii konsekwentne. Wprawdzie art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, lecz już art. 98 ust. 3a zawiera zastrzeżenie, że w razie gdy rozstrzygnięcie takie dotyczy uchwały rady gminy i zostało doręczone po upływie kadencji rady, uprawnienie to ma rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Z tego względu odrzucenie skargi wniesionej osobiście lub przez pełnomocnika przez organ wykonawczy gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze odnoszące się do rady gminy tylko z tego powodu, że w skardze tej jako stronę skarżącą oznaczono radę gminy, byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony sądowej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku w zakresie działalności wykonywanej przez jej organ uchwałodawczy.

Skarga nie może być natomiast w ogóle a limine uznana za niedopuszczalną ze względu na nieskuteczność pełnomocnictwa umocowującego do jej wniesienia. Tego rodzaju uchybienie stanowi wszak brak formalny skargi, który może być usunięty, wobec czego może doprowadzić do odrzucenia skargi dopiero wtedy, gdy strona nie uczyni tego w wyznaczonym terminie (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 520/14, LEX

nr 1533895). W tym kontekście odnotować wypada, że pełnomocnik z własnej inicjatywy przedstawił nowe pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta K. do reprezentowania gminy w niniejszej sprawie.

Te spostrzeżenia pozwalają przystąpić do rozważenia zarzutów skargi, które

z kolei podważają bardziej niedopuszczalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niż jego merytoryczną poprawność.

Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest w tym zakresie dalej idący, gdyż wywiedziony został

z założenia, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte przez niewłaściwy organ nadzoru. Założenie to jest jednak nietrafne. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił przywołanego w skardze poglądu wypowiedzianego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1706/13, że to wojewoda w ramach nadzoru ogólnego może badać uchwałę w sprawie wzoru deklaracji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który zresztą, jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, jest odosobniony

w orzecznictwie i spotkał się krytyką w literaturze (poza powołanymi w odpowiedzi na skargę wyrokami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 341/13 i w Poznaniu z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Po 77/14 odnotowania wymaga zwłaszcza Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 932/12, LEX nr 1279626 wraz z aprobującymi glosami do tego orzeczenia

M. Paczochy, Finanse Komunalne 2014, nr 4, s. 52-62 oraz J. Wilka, LEX 2013,

nr 178328). Sąd opowiada się za tym drugim, przeciwnym stanowiskiem, przyjmując argumentację powołaną na jego rzecz.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała określająca wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także uchwała zmieniająca tę uchwałę, należy do uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.-Ordynacja podatkowa

(Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), czyli uchwał objętych właściwością rzeczową regionalnych izb obrachunkowych zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Bezsprzecznie mają one charakter opłat lokalnych, czemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że są one regulowane poza ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r.

o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.). Ustawa ta nie zawiera wszak zamkniętego katalogu takich danin publicznych i tym samym nie wyklucza możliwości ustanowienia nowych, innych ich rodzajów w odrębnych aktach prawnych. Skądinąd w przytoczonym art. 11 ust. 1 pkt 5 mowa jest o opłatach lokalnych, a nie o opłatach przewidzianych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. Decydujące znaczenie ma więc to, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.) i nakładana jest w celu zaspakajania potrzeb lokalnej społeczności związanych z odbiorem odpadów

i zorganizowaniem systemu ich przetwarzania (zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, Dz. U. z 2013 r., poz. 1593, OTK-A 2013, nr 8, poz. 125, szczególnie pkt 3.5 uzasadnienia).

Do opłat tych stosuje się też przepisy ustawy-Ordynacja podatkowa, i to wprost, nie odpowiednio, oraz w całości (art. 6q u.c.p.g.).

Dalej podkreślić trzeba, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak sama jej nazwa na to wskazuje, służy określeniu wysokości opłaty i stanowi przez to kluczowy element mechanizmu samoobliczenia, według którego skonstruowano tę daninę publiczną. Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta tę deklarację w terminie 14 dni od zdarzenia, z którym art. 6i u.c.p.g. wiąże powstanie z mocy prawa obowiązku w zakresie opłaty. Sposób, w jaki wykonał ten obowiązek, podlega kontroli tego organu, który w razie niezłożenia deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości co do podanych w niej danych może określić wysokość opłaty w drodze decyzji zgodnie z art. 6o u.c.p.g. W świetle art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. deklaracja może stanowić też podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W konsekwencji uchwała określająca wzór deklaracji jest niezbędna dla funkcjonowania opłaty, umożliwiając jej obliczenie i weryfikację tego obliczenia przez organ, a także jej pobór. Wraz z uchwałami w sprawach wyboru metody ustalenia opłaty, ustalenia stawki opłaty i zwolnień od niej (art. 6k) oraz terminu, częstotliwości i trybu jej uiszczenia (art. 6l u.c.p.g.) składa się na jeden spójny, wzajemnie się uzupełniający system uchwał kształtujących konstrukcję prawną tej daniny publicznej. Wszystkie te uchwały muszą podlegać nadzorowi jednego organu – regionalnej izby obrachunkowej.

Uwagi te są zbieżne ze spostrzeżeniami zawartymi w powołanym przez pełnomocnika strony skarżącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1627/13, który zresztą nie jest jeszcze prawomocny. Otóż Sąd w tamtym wyroku uznał właściwość rzeczową regionalnych izb obrachunkowych do kontroli uchwał rad gmin podejmowanych

w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zastrzegając jedynie, iż właściwość ta nie rozciąga się na wszystkie uchwały, w których o tych opłatach się wspomina. Pełnomocnik strony skarżącej nie zauważył jednak, że twierdzenie to zostało wypowiedziane w sprawie w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze izby odnoszące się do uchwały z zakresu pomocy społecznej, o charakterze zbliżonym do powołanej wyżej uchwały w sprawie programu "Nas Troje i więcej". Tym samym nie przemawia ono na rzecz zarzutu kwestionującego właściwość tego organu

w przypadku uchwały zmieniającą uchwałę określającą wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie Sądu chybiony jest również drugi zarzut skargi, podnoszący naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że

o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

W terminie, o którym mowa w tym przepisie, organ nadzoru ma orzec w przedmiocie uchwały. Termin ten ogranicza zatem wykonanie kompetencji nadzorczych, wyznaczając ramy czasowe, w których organ może te kompetencje realizować, po których przekroczeniu organ w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może działać we własnym zakresie i może wyłącznie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że termin ten może rozpocząć swój bieg dopiero od dnia, kiedy uchwała została doręczona organowi właściwemu do stosowania środków nadzorczych. W efekcie niepodobna przyjąć, że powinien on ulec skróceniu z tej przyczyny, że organ jednostki samorządu terytorialnego najpierw błędnie przedstawił tę uchwałę wojewodzie, który dopiero przekazał ją do organu właściwego. Ta okoliczność nie może mieć znaczenia. Podobnie z punktu widzenia rozpatrywanego terminu dalszą kwestią pozostaje to, kiedy doręczono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Termin ten został zakreślony na wydanie orzeczenia, nie na jego doręczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2520/99, LEX nr 46300 i z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Po 1917/01, LEX nr 53685 oraz B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz /pod. red. B. Dolnickiego/, Warszawa 2007, uwaga 6 do

art. 79; poglądy te zostały wypowiedziane na gruncie ustaw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, lecz ustawy te są w omawianej części zbieżne z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W tym kontekście można nawiązać też do poglądów doktryny i orzecznictwa na temat rozróżnienia wydania aktu od jego doręczenia, rozważonych m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 38), w której również przyjęto że niewydanie interpretacji podatkowej nie oznacza braku jej doręczenia. Odnotowania wymaga zwłaszcza pogląd, że nie można terminu na wyrażenie w sposób wiążący woli przez organ uzależniać od okoliczności zewnętrznych, na które ten organ nie ma wpływu, np. od sprawności doręczyciela, ewentualnych opóźnień w tym zakresie itp.

Te względy wziął pod uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 818/13, którym, co zasadnie podniesiono

w odpowiedzi na skargę, uchylono powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1417/12. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że regionalne izby obrachunkowe uzewnętrzniają podejmowane przez siebie rozstrzygnięcia nadzorcze na jawnych posiedzeniach, w których przedstawiciele kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego mają prawo uczestniczyć. Dlatego uznał, że datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez ten organ jest dzień wydania jego wydania

i ogłoszenia na takim posiedzeniu. W świetle protokołu z posiedzenia Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 2 września 2014 r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w ten właśnie sposób i ogłoszone przedstawicielom Rady Miasta K..

Jak już wspomniano, zarzuty skargi nie kwestionują zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod względem merytorycznym, zagadnienie to jest drugorzędne również w świetle uzasadnienia skargi, niemniej Sąd musi się do niego odnieść, kierując się z zasadą przewidzianą w art. 134 § 1 P.p.s.a. Według tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym zgodzić się trzeba, że uchwała określająca wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi uwzględniać stawki tej opłaty, ulgi

w niej i metodę jej wyliczenia, które zostały ustalone w uchwale wydanej na podstawie art. 6k u.c.p.g. Stosownie do art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy

w uchwale w sprawie deklaracji powinna nadać jej wzorowi taką postać, by zawierał on w szczególności objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz informację

o terminach i miejscu jej składania. W uchwale tej nie można więc ustalać tych kwestii, gdyż temu służy odrębna uchwała, podejmowana na innej podstawie prawnej (art. 6k u.c.p.g.). Tymczasem wzór deklaracji stanowiący załącznik nr 1 do uchwały

z 30 lipca 2014 r. wskazuje w pouczeniu taki sposób wyliczenia opłaty, który – co jest w sprawie okolicznością bezsporną – nie został przewidziany w uchwale ustalającej stawkę i metodę obliczenia opłaty. Ten stan rzeczy należy uznać za istotne naruszenie prawa, gdyż obie uchwały powinny być spójne i nie mogą pozostawać

w sprzeczności, skoro łącznie kształtują czy doprecyzowują obowiązek w zakresie opłaty i sposób jego wykonania. Niewątpliwie przy tym to uchwała z 30 lipca 2014 r. powinna nawiązywać do uchwały w sprawie stawek i metod ustalenia opłaty, ponieważ deklaracja musi odzwierciedlać zawarte tam rozwiązania i – jak słusznie zauważył organ nadzoru – służy ich realizacji przez poszczególnych właścicieli nieruchomości, wywiązujących się poprzez złożenie deklaracji z ciążącego na nich zobowiązania. Z tego punktu widzenia nie może mieć znaczenia, że uchwała z 30 lipca 2014 r. jest zgodna z uchwałą w sprawie programu "Nas Troje i więcej" Tę uchwałę – wedle trafnej terminologii zastosowanej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1627/13 – należy zaliczyć do aktów z zakresu pomocy społecznej, który jedynie wspomina o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie może określać jej elementów konstrukcyjnych.

Wada, którą dotknięta jest uchwała z 30 lipca 2014 r., może być przy tym usunięta wyłącznie poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego całej tej uchwały. Ze względu na sposób, w jaki ją zredagowano, i na jej wewnętrzną systematykę nie można było bowiem poprzestać na stwierdzeniu jej nieważności w części. Zastosowanie metody wyliczenia opłaty czyniącej zadość postulatom wyrażonym

w uchwale "Nas Troje i więcej" znalazło wszak swój wyraz nie tylko w błędnym pouczeniu we wzorze deklaracji stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały z 30 lipca 2014 r., lecz także w pozostałych jej fragmentach, powodując przez to jej niezgodność z prawem w całości. Konsekwencją tego jest załącznik nr 2 do uchwały z 30 lipca 2014 r., będący wzorem wykazu osób korzystających z programu "Nas Troje i więcej". Usunięcie wyłącznie obu załączników sprawiłoby zaś, że uchwała

z 30 lipca 2014 r., a tym samym i zmieniania nią uchwała w sprawie wzory deklaracji, byłaby nieczytelna w stopniu, który mógłby utrudnić, o ile nie uniemożliwić jej stosowanie. W każdym przepisie tej uchwały mowa przecież o obu załącznikach. Oznacza to, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zasadnie stwierdzono nieważność uchwały z dnia 30 lipca 2014 r. w całości.

Mając to na względzie, Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.