Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1915/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ppsa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 2 pkt. 2, art. 64 w zw. z 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 113
journal: Dz.U. 1972 nr 47 poz 298
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 października 1972 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 958/05 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną przez W. I. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] zn. [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] zn. [...] o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] położonej w N. oraz w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącego kwotę 455 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzja ta została wydana po wznowieniu postępowania na wniosek W. I., który zarzucił pozbawienie go udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy bez wątpienia wkracza w sferę uprawnień i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości bezpośrednio do niej przylegających. Nieruchomość W. I. (działka o nr [...]) nie jest zaś usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestorów, a ponieważ zamierzona inwestycja nie będzie też miała wpływu na jego interes chroniony przepisami prawa, nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego W. I. zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), art. 28 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie ustosunkował się do podnoszonej w odwołaniu kwestii naruszenia art. 83 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez wzniesienie na działce nr [...] kolejnego budynku, co spowoduje podniesienie poziomu gruntu w sąsiedztwie skarżącego i w efekcie zalewanie jego gruntów w czasie powodzi. Ze względu na podobne zagrożenia w postępowaniu dotyczącym sąsiedniej działki [...] cofnięto pozwolenie na budowę domu. Skarżący podkreślił także, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej emituje określone uciążliwości, w związku z czym musi uwzględniać zagospodarowanie terenów sąsiednich, nie tylko przylegających do jego nieruchomości. Każda lokalizacja w sąsiedztwie jego Zakładu wpływa w istotny sposób na dopuszczalne granice emisji hałasu, zatem interes prawny skarżącego wynika z art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że organ nie poddał analizie wskazywanych przez skarżącego okoliczności argumentując to brakiem legitymacji strony. Wprawdzie w odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących pominięcia przepisów prawa ochrony środowiska jako źródła jego interesu prawnego, Sąd uznał stanowisko organu za prawidłowe, ponieważ wskazywane przez skarżącego sytuacje mają charakter hipotetyczny i nie dotyczą oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania, to jednak zarzut niezbadania naruszeń uprawnień skarżącego wynikających z prawa wodnego Sąd uznał za zasadny. Przepis art. 83 ust. 1 Prawa wodnego zawiera zakaz wykonywania robót i czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Okoliczność ta nie została przez organ przeanalizowana, tymczasem inwestycja może jednak dotyczyć interesu prawnego skarżącego, w świetle powyższego przepisu. Z tej przyczyny Sąd uznał decyzję za wydaną przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez W. I. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 113 Prawa ochrony środowiska i przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu mógłby przysługiwać status strony wyłącznie wówczas, gdyby inwestycja budowlana sytuowana na działce nr [...] miała charakter uciążliwy i w tym znaczeniu "negatywnie i czynnie" oddziaływała na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego oraz przez niewłaściwą wykładnię oraz naruszenie powyższych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro wskazane przez skarżącego okoliczności uzasadniające jego interes prawny formułowane są w oparciu o wyżej wymienione przepisy i odwołują się do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości należących do adresatów decyzji o warunkach zabudowy, jak również odwołują się do przepisów zaliczanych generalnie do prawa ochrony środowiska, to tym samym fakt ten oznacza, że mają one charakter "hipotetyczny", czyli nieuzasadniający interesu prawnego W. I. Odrębnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego niezastosowanie w części dotyczącej nieuwzględnienia argumentów skarżącego uzasadniających przysługujący mu status strony, a odwołujących się do przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2, przepisu art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 113 Prawa ochrony środowiska i przepisów wykonawczych tej ustawy polegający na braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia w/w przepisów prawa materialnego przez ich nieprawidłową wykładnię prowadzącą do podzielenia stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiającego w oparciu o powyższe przepisy posiadania przez skarżącego interesu prawnego. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie w odniesieniu do kwestii braku prawidłowego ustalenia, że skarżący posiada w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] status prawny strony.

Z powyższych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. podniesiono, że w świetle prawidłowej interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym status prawny strony przysługuje skarżącemu już wtedy, gdy inwestycja budowlana oddziałuje na nieruchomość i działalność gospodarczą skarżącego w tym znaczeniu, że skarżący jest zobowiązany brać pod uwagę sąsiedztwo wznoszonego budynku mieszkalnego, dostosowując np. poziom emitowanego hałasu względem nieruchomości z usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym. Taka sytuacja uzasadnia interes prawny skarżącego, ponieważ kształtuje jego sytuację prawną. Dla wykazania posiadania interesu prawnego nie jest konieczne wskazanie, że określone zdarzenia wywołane zastosowaniem określonych norm mają miejsce już w chwili określania przysługiwania skarżącemu statusu prawnego strony, lecz wystarczy wykazanie, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa określone okoliczności faktycznie wywierają wpływ na sytuację prawną danego podmiotu. Dla wykazania interesu prawnego nie jest konieczne wskazanie na dokonane okoliczności, wystarczające jest określenie wpływu danych okoliczności na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego na sytuację prawną skarżącego. To zaś uzasadnia przyznanie skarżącemu statusu strony postępowania, wywodzonego nie tylko z przepisów Prawa wodnego. Prawidłowa interpretacja powyższych przepisów prawa materialnego oraz prawidłowa wykładnia przepisu art. 28 Kpa powinna doprowadzić do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. także z innych, niż uwzględnione przez Sąd, przyczyn, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione częściowo zarzuty, ale zarazem - mimo częściowo błędnego uzasadnienia – wyrok odpowiada prawu.

Pełnomocnik W. I. zaskarżył wyrok, którym uwzględniono skargę skarżącego i Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżona część wyroku, o której uchylenie wnosi się w skardze kasacyjnej odnosi się właśnie do uchylenia decyzji. W istocie, jak można wnosić z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i jej uzasadnienia chodzi nie tyle o uchylenie wyroku w zaskarżonej części (który przecież uwzględniał skargę) ale o zmianę uzasadnienia wyroku w takim zakresie, który uwzględniałby wszystkie podnoszone przez skarżącego argumenty, potwierdzające przysługujący skarżącemu status strony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), która w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są sformułowane prawidłowo, są pomyłki w powoływaniu jednostek redakcyjnych przepisów i często nie są one jednoznacznie oznaczone co zmuszało Sąd do ustalania o którą to jednostkę chodzi w kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej, a nie jest to właściwa rola sądu. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 (w skardze kasacyjnej pomyłkowo, co wynika z uzasadnienia tego zarzutu, powołano art. 6 ust.1 pkt 2 ale ten przepis nie zawiera punktów i stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości). Z kolei przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 stwierdza, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisu tego Sąd I instancji nie naruszył, bo właśnie z uwagi na zarzut skarżącego oparty na przepisach prawa wodnego uchylił zaskarżoną decyzję, uznając potrzebę jego wyjaśnienia właśnie w kontekście ewentualnego naruszenia uprawnień skarżącego. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oparty jest także na naruszeniu przepisów art. 64 w związku z art.53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z przepisu art. 64 ust. 1 (w skardze kasacyjnej nie wskazano o który ustęp tego artykułu chodzi, można wnosić że o ustęp 1), wynika które z przepisów ustawy mają odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, w tym wskazany jest art. 53 ust. 3-5a. W myśl, mającego odpowiednie zastosowanie, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Z powołanego przepisu wynika zatem obowiązek analizowania projektowanej inwestycji także w świetle przepisów odrębnych oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Pojęcie terenu o którym mowa w powołanym przepisie nie może być odnoszone tylko do terenu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, musi - z uwagi na konieczność analizy zagospodarowania "sąsiedztwa" – uwzględniać obszar większy i badać uwarunkowania wynikające z odrębnych przepisów w odniesieniu do tego, większego, terenu. Na terenie, na którym ma być zrealizowana inwestycja w postaci domu mieszkalnego obowiązujący wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zabudowę przemysłową. W oparciu o postanowienia tego planu działa zakład przemysłowy, a W. I. uzyskał związane z jego działalnością pozwolenia, w tym pozwolenie określające dopuszczalne poziomy hałasu. Uzyskane ostateczne pozwolenia uwzględniają ówczesny stan i formę zagospodarowania terenu i stanowią jeden z elementów określających obecny stan prawny i faktyczny terenu. Emisja hałasu obejmuje tereny otaczające działkę z zakładem (50 m w kierunku wschodnim i 100 w kierunku zachodnim), w tym teren planowanej inwestycji. Jest zatem możliwe, że projektowana zabudowa będzie dla skarżącego wiązać się z koniecznością ograniczenia działalności gospodarczej i naruszy jego uprawnienia wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, wymuszając konieczność ich zmiany w sposób mniej korzystny dla skarżącego. Zdaniem Sądu, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można ograniczać się do badania czy oddziaływanie planowanej inwestycji wykroczy poza nieruchomości bezpośrednio graniczące z jej terenem ale, zwłaszcza gdy w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono inne przeznaczenie terenu, należy także badać czy inne przeznaczenie terenu nie naruszy uprawnień właścicieli działek, nawet nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale których dotychczasowe przeznaczenie – zgodne z wcześniej obowiązującymi przepisami i poparte ostatecznymi decyzjami – wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na teren planowanej inwestycji. Badanie uciążliwości planowanej inwestycji musi być rozumiane szeroko, przede wszystkim należy badać uciążliwość projektowanej inwestycji dla działek sąsiednich ale także, w zależności od okoliczności sprawy, należy badać czy na projektowaną inwestycję nie będą oddziaływać nieruchomości sąsiednie (w tym także nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji) w sposób który może zmusić ich właścicieli do zmian w korzystaniu z nieruchomości (np. poprzez ograniczenie rozmiarów prowadzonej działalności gospodarczej ). Taka sytuacja też może być określona jako oddziaływanie i to oddziaływanie negatywne inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wymaga zatem zbadania, w związku z koniecznością oceny stanu faktycznego i prawnego, także tego czy we wskazanym zakresie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, nawet nie graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, nie służą prawa strony – takiej oceny Sąd I instancji jednak nie przeprowadził podzielając stanowisko organu odwoławczego, co do zasady prawidłowe ale nie uwzględniające okoliczności rozpoznawanej sprawy. W tym zatem zakresie skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.

Wskazany zarzut skargi kasacyjnej jest związany z zarzutem naruszenia art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), również bez wskazania której konkretnie jednostki redakcyjnej tegoż artykułu zarzut dotyczy oraz związanym z nim zarzutem naruszenia "przepisów wykonawczych do tej Ustawy (tj. przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku)". Ten ostatni zarzut nie może być rozpatrzony, wprawdzie w odniesieniu do innych zarzutów Naczelny Sąd dokonywał ich weryfikacji poprzez nawiązywanie do uzasadnienia skargi kasacyjnej ale takie ogólne powołanie aktu wykonawczego (obecnie zastąpionego rozporządzeniem z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. Nr 178, poz. 1841) nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli, Sąd musiałby bowiem sam ustalać jaki to konkretny przepis ,zdaniem skarżącego, został naruszony a nie należy to do jego kompetencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 Prawa ochrony środowiska trzeba stwierdzić, że przepis ten określa zakres regulacji rozporządzenia wykonawczego. Przepisu tego przez błędną wykładnię Sąd I instancji w sposób oczywisty naruszyć nie mógł.

Uznanie częściowej zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego w okolicznościach danej sprawy czyniłoby uzasadnionymi zarzuty naruszenia prawa procesowego ale nie w sytuacji gdy zaskarżony wyrok uchylał zaskarżoną przez W. I. decyzję administracyjną.

Biorąc pod uwagę, że mimo częściowo błędnego – w zakresie wskazanym wyżej - uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.