Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 435/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2 pkt 7 , art 3 ust 1 , art 4 ust 1 i art 6 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: zw. z art 31 ust 3 i 64  ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art91 i art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi A. J., B. R. i J. R. na uchwałę nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły", I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 11 ust. 4 i części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Krakowie, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz A. J., B. R. i J. R. kwotę 831 złotych (słownie: osiemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. J., B. R. oraz J. R. na uchwałę nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły". Skarżący zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w Krakowie, z uwagi na objęcie zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku całkowitą ochroną konserwatorską podczas gdy kamienica przy ul. [...] w Krakowie nie powinna być objęta całkowitą ochroną konserwatorską, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu,

2) art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżących,

3) art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską nieruchomości należącej m. in. do Skarżących oraz

4) art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uznanie, że przepis ten obligował organy planistyczne do objęcia budynku przy ul. [...] w Krakowie całkowitą ochroną konserwatorską.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami lokalu niemieszkalnego nr [...] (strychu) w budynku przy ul. [...] w Krakowie. Z własnością tego lokalu związany jest udział wynoszący [...] w nieruchomości wspólnej obejmującej działkę nr [...] obr. [...]. Nieruchomość ta jest zabudowana kamienicą frontową (oznaczoną numerem adresowym - ul. [...]) posiadającą dwie kondygnacje nadziemne oraz strych. Ponadto na nieruchomości zlokalizowany jest budynek oficyny posiadający dwie kondygnacje. Kamienica została wybudowana ok. 1895 roku. Kamienica przy ul. [...] w Krakowie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków.

Wskazany powyżej lokal (strych) został nabyty przez Skarżących w 2009 roku w związku z zamiarem realizacji inwestycji obejmującej nadbudowę budynku o jedną kondygnację. Inwestycja ta została pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony zabytków, a w dniu 30 grudnia 2011 roku została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne polegająca na nadbudowie o jedną kondygnację mieszkalną nad budynkiem frontowym, dobudowie balkonu, lukarn oraz okien połaciowych, doświetleniu antresoli na poddaszu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Plany inwestycyjne skarżących nie mogły jednak zostać zrealizowane, gdyż nieruchomość przy ul. [...] została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXXI/1240/13 z dnia 11 września 2013 roku. Według rysunku planu działka nr [...] znalazła się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonego symbolem MW/U.9. Z ustaleń planu wynika ponadto, że nieruchomość Wnioskodawców została objęta w planie całkowitą ochroną konsenwatorską. Z § 11 ust. 4 planu wynika, że właściwie całkowicie wyłącza on możliwość nadbudowy budynku oraz zmiany kształtu dachu, co właściwie wyklucza przekształcenia należącego do skarżących nieużytkowego strychu w powierzchnię mieszkalną, godząc tym samym w interes prawny skarżących.

W skardze podniesiono, że o ile ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków skutkuje koniecznością objęcia obiektu ochroną w planie miejscowym, to jednak nie przesądza jeszcze o zakresie tej ochrony, a w szczególności nie uzasadnia objęcia budynku skrajnie rygorystycznymi ograniczeniami typowymi dla obiektów o najwyższej wartości historycznej i architektonicznej.

Zauważyć przy tym należy, że w zaskarżonym planie miejscowym w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków wprowadzono dwa poziomy ochrony - całkowitą ochronę konserwatorską (której zakres uregulowano w przepisie § 11 ust. 4 planu) oraz częściową ochronę konserwatorską (której zakres reguluje § 11 ust. 5 planu). O ile częściowa ochrona konserwatorska nie wprowadza istotnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości (pozwalając na nadbudowę, przebudowę, rozbudowę budynku oraz zmianę formy i kształtu dachu), o tyle objęcie budynku całkowitą ochroną konserwatorską wyklucza właściwie jakąkolwiek ingerencję w bryłę budynku, a tym samym drastycznie ogranicza właściciela w jego prawie do korzystania z nieruchomości. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że objęcie danego obiektu całkowitą ochroną konsenwatorską powinno mieć miejsce tylko w szczególnych przypadkach, gdy częściowa ochrony nie byłaby wystarczająca dla zabezpieczenia określonych wartości historycznych i architektonicznych objętego ochroną obiektu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie budynek przy ul. [...] został objęty całkowitą ochroną konserwatorską bez jakiegokolwiek wyjaśnienia podstaw tak znacznej ingerencji w prawo własności nieruchomości. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek okoliczności, które skutkowałyby koniecznością wyłączenia możliwości jakiejkolwiek nadbudowy oraz rozbudowy budynku, czy też zmiany kształtu dachu. Wskazuje to na pełną dowolność i arbitralność działań organów planistycznych w tym zakresie.

Tym samym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy gminy dopuściły się przekroczenia granic przysługującego im władztwa planistycznego, wprowadzając nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia w zagospodarowaniu należącej m. in. do skarżących nieruchomości. Świadczy to o naruszeniu przez organy art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekście zwrócono uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz na fakt, że przedmiotowe postanowienia m.p.z.p. były już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym WSA w Krakowie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że ulica [...] zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Strefy buforowe obszarów UNESCO znajdują się pod szczególną obserwacją międzynarodowych ekspertów. Tworząc je, państwo przyjmuje na siebie zobowiązania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, która wynika z międzynarodowych konwencji. Oczywiście sam fakt istnienia Strefy Buforowej nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania zapisów o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym przypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Bulwary Wisły". Sporządzając projekt skarżonej uchwały, w tym projekt ustaleń dla poszczególnych obiektów zabytkowych, organ planistyczny przeanalizował materiały historyczne, cele planu miejscowego wymienione w §3 ust. 2 i ust. 3 uchwały (którymi są m.in. ochrona historycznej tkanki miejskiej układów urbanistycznych , tj. Kazimierz, Podgórze, Dębniki - ich części w obszarze objętym planem) a także regulacje dotyczące zasad rozwoju przylegających do Bulwarów Wiślanych terenów mieszkaniowych i usługowych, w celu stworzenia harmonijnie skomponowanej przestrzeni, zachowania przedpola dla sylwety Starego Miasta i wglądów historyczno-krajobrazowych. Badano również - w celu określenia relacji pomiędzy obiektami i przestrzeni ulic - przekroje uzyskane z chmury punktów, będącej wynikiem skanowania laserowego terenu.

Podstawowym materiałem historycznym, na podstawie którego zostały określone warunki ochrony dla budynku przy ul. [...] było wskazane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie opracowanie "Studium historyczno- urbanistyczne Krakowskiego Zespołu Miejskiego - Aktualizacja części konserwatorskiej", pozyskane z archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków (fragmenty w załączeniu). Opracowanie zawiera m.in. planszę pn. "Plansza 1 - analityczna - fragment z historycznym centrum Dębnik" (w załączeniu). Oznaczono na niej kolorami kategorie ochrony: bezwzględnej (na planszy kolor czerwony i względnej (kolor niebieski). Przedmiotowa nieruchomość oznaczona została na ww. planszy kolorem czerwonym (ochrona bezwzględna), gdzie postulat ochrony bezwzględnej obiektów "odnosi się do wszystkich zachowanych wartości zabytkowych, oznacza zatem w praktyce (oprócz oczywistej konieczności zachowania) zakaz rozbudowy i jakichkolwiek przeróbek ingerujących w substancję zabytkową" (str. 3 opracowania). Opracowanie zawiera również opis dla poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej. Przedmiotowa nieruchomość zawiera się w strefie oznaczonej na planszy pn. "Strefy ochrony konserwatorskiej" symbolem B/IX/5, natomiast w tekście (na str. 156) oznaczonej symbolem BA/lVIII/5. Jako "Wnioski ochrona" wskazano: "Ochronie podlega układ urbanistyczny, gabaryty najstarszych, jednolitych odcinków pierzei oraz budynki zabytkowe i tradycyjne." Istotnym jest również fakt, że teren MW/U.9, w którym zlokalizowana jest omawiana nieruchomość znajduje się blisko Wawelu, na osiach widokowych z tarasu widokowego Wzgórza Wawelskiego w kierunku zachodnim (osie widokowe ujęto na rysunku planu). Podkreślono, że projekt uchwały uzyskał wymagane uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Krakowie. Objęcie ochroną całkowitą budynku przy ul. [...] nie wynikało zatem wyłącznie z faktu, że budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków - jak twierdzą Skarżący w skardze. Ujęcie w ewidencji zabytków stanowiło tylko pierwszy krok w pracach analitycznych związanych z formułowaniem zapisów skarżonej uchwały dla obiektów zabytkowych. W skardze zostało zawarte stwierdzenie: "oczywistym jest, że objęcie danego obiektu całkowitą ochroną konserwatorską powinno mieć miejsce tylko w szczególnych przypadkach, gdy częściowa ochrony nie byłaby wystarczająca dla zabezpieczenia określonych wartości historycznych i architektonicznych objętego ochroną obiektu. " (str. 6 skargi). Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem, ponieważ zgodnie z powołaną na wstępie definicją zabytku jego "zachowanie leży w interesie społecznym". Po przeanalizowaniu uwarunkowań historycznych oraz wskazań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ustalone zostały warunki dotyczące ochrony poszczególnych obiektów zabytkowych, przy czym to ochrona częściowa była stosowana w szczególnych przypadkach, czyli wówczas, gdy istniejące zabytkowe budynki, ujęte w ewidencji, istotnie odbiegały od wyglądu sąsiednich budynków - były znacząco niższe - i przez to wyróżniały się w całej pierzei ulicy. W przypadku wnętrza urbanistycznego ulicy [...] nadbudowy budynków w jej pierzei naruszyłyby wizualny odbiór zabytkowej ulicy i oddziaływałyby negatywnie na jej przestrzeń, zatem częściowa ochrona byłaby niewystarczająca dla zachowania wartości zabytkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec braku wskazania przez strony możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w powołanym wyżej trybie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części, uznając zarzuty skargi za zasadne.

Sąd w pierwszej kolejności ustalił, czy miało miejsce wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. zatem przed wejściem w życie nowelizacji art. 53 p.p.s.a. , a zatem na mocy art. 17 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) zastosowanie znajduje art. 53 p.p.s.a w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powołany przepis stanowił wówczas, że skargę na akt wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd ustalił, że takie wezwanie miało miejsce, a zatem skarga jest dopuszczalna (k. 43 sądowych akt sprawy).

W dalszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z sądowych akt sprawy skarżący są współwłaścicielami lokalu niemieszkalnego nr [...] (strychu) w budynku przy ul. [...] w Krakowie, z czym związany jest udział w nieruchomości wspólnej obejmującej działkę [...] obr. [...] w Krakowie. Zatem kwestia przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżących, oznacza, że posiadają legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej działki.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).

Skarżony przepis § 11 ust. 4 uchwały w sprawie m.p.z.p. "Bulwary Wisły" stanowi":

1. Dla określonych na Rysunku Planu obiektów objętych ochroną całkowitą ustala się:

1) nakaz zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie:

a) rzutu budynku;

b) usytuowania klatki schodowej;

c) bryły (w tym kształtu dachu) - dopuszczenie adaptacji strychu bez możliwości stosowania okien innych niż połaciowe z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 7;

d) elewacji: kompozycji, artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego, stolarki: bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiermej - w przypadku złego stanu zachowania - możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

e) piątej elewacji — strefy dachów: dopuszcza się pokrycie dachówką ceramiczną w kolorach naturalnych lub blachą w kolorach naturalnej dachówki ceramicznej albo w kolorach naturalnej blachy;

2) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

3) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej;

4) dopuszczenie iluminacji.

Analiza skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustanawia ona dwa reżimy ochrony konserwatorskiej, właśnie wspomniany reżim ochrony całkowitej (§ 11 ust. 4) oraz reżim ochrony częściowej (§ 11 ust. 5). W ramach reżimu ochrony częściowej przewidziano:

1) nakaz zachowania następujących cech obiektu:

a) zasad kompozycji elewacji frontowych tj. artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego;

b) stolarki bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej - w przypadku złego stanu zachowania - możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

2) dopuszczenie zmian następujących gabarytów i cech obiektu:

a) nadbudowy do wysokości ustalonej dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

b) rozbudowy i przebudowy przy zachowaniu ustaleń dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

c) formy i kształtu dachu - przy zastosowaniu materiałów pokrycia w kolorach naturalnych;

d) adaptacji strychu;

3) dopuszczenie iluminacji;

4) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

5) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostają następujące okoliczności faktyczne. Po pierwsze, fakt wpisania budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków. Po drugie, fakt położenia działki skarżących w Strefie Buforowej pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Po trzecie, projekt uchwały uzyskał wymagane uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Krakowie, a potrzeba ochrony całkowitej wynikała z opracowanie "Studium historyczno- urbanistyczne Krakowskiego Zespołu Miejskiego - Aktualizacja części konserwatorskiej", pozyskane z archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków (fragmenty w załączeniu). Opracowanie zawiera m.in. planszę pn. "Plansza 1 - analityczna - fragment z historycznym centrum Dębnik" (w załączeniu). Oznaczono na niej kolorami kategorie ochrony: bezwzględnej (na planszy kolor czerwony i względnej (kolor niebieski). Przedmiotowa nieruchomość oznaczona została na ww. planszy kolorem czerwonym (ochrona bezwzględna).

Nie budzi większych wątpliwości potrzeba ochrony konserwatorskiej budynków przy ul. [...]. W przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym rzeczą Sądu jest rozstrzygnięcie, czy ustanowienie całkowitej ochrony konserwatorskiej było środkiem proporcjonalnym zważywszy, że wiązało się z ingerencją w prawo własności skarżących.

Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12).

W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością objęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ul. [...] całkowitą ochroną konserwatorską. Jak wynika z zapisów planu wprowadzono dwa rodzaje ochrony konserwatorskiej – częściowy i całkowity. Ten drugi (całkowity) głęboko ingeruje w prawo własności nieruchomości objętych tą ochroną. Wprowadza bowiem między innymi - nakaz zachowania gabarytów i cech obiektów w zakresie rzutu, usytuowania klatki schodowej, bryły w tym kształtu dachu, elewacji, stolarki, bram wejściowych i wjazdowych. Ochrona częściowa w prawo własności ingeruje w znacznie mniejszym stopniu. Przewiduje bowiem nakaz zachowania kompozycji elewacji frontowej i stolarki okiennej, bram wejściowych i wjazdowych. Wprowadza także zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru. Zakres ochrony częściowej dopuszcza też zmiany gabarytów i cech obiektów - między innymi nadbudowy, przebudowy i rozbudowy, zmiany kształtu i formy dachu i adaptacji strychów. Różnica w zakresie wpływu skarżonego planu na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zabudowanych obiektami a objętych tym planem pomiędzy tymi dwoma rodzajami ochrony zabytków jest znacząca. Prawodawca lokalny powinien wykazać dlaczego, jakie to względy ogólne uzasadniają po pierwsze objecie danego obiektu ochroną konserwatorską a jeżeli wykaże, iż względy takie zachodziły, dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa.

Fakt wpisania przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków oraz powoływana w odpowiedzi na skargę dokumentacja i stanowisko Konserwatora uzasadnia objęcia go ochroną wynikającą z zapisów planu miejscowego, ale nie przesądza to o zakresie tej ochrony tj. czy ma być ona całkowita - obejmująca w zasadzie zakaz jakiejkolwiek ingerencji w gabaryty i cechy obiektu, czy też może być to ochrona częściowa, dająca właścicielowi nieruchomości pewne możliwości dokonywania zmian w budynku przy zachowania podstawowych cech związanych z zabytkowych jego charakterem. Organ kwestii tej nie uzasadnił, co zdaniem sądu przesądza, iż w tej sytuacji doszło do naruszenia władztwa planistycznego, co uzasadnia stwierdzeniem nieważności zapisów planu w części obejmującej ochronę zabytków (§ 11 ust. 4) w odniesieniu do działki nr [...].

Podkreślenia wymaga, iż w analogicznej sprawie dotyczącej zabudowy innej nieruchomości przy ul. [...] w zakresie objęcia jej całkowitą konserwatorską Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego i w sprawie II OSK 738/15 w której wyrok zapadł 31 maja 1016 r. sąd ten uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie (oddalający skargę) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Krakowie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko zaprezentowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 738/15, przy czym względy o których mowa wyżej, skłoniły sąd do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności planu w stosunku do działki [...] zapisu § 11 ust. 4 w całości, nie tylko pkt 1 jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 738/15. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki [...] bez wskazania, co uzasadnia tak głęboką ingerencje w prawo własności, to stwierdzenie nieważności musi się odnosić do wszelkich zapisów które tą ochronę kształtują tj. nie tylko do wprowadzanych jej zapisami zakazów, ale też nakazów które to nakazy są wymienione w pkt 2 ust 1 § 11 skarżonego planu.

Nawiązując do zarzutów skargi, przyznać należy rację skarżącym, że art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie daje podstaw do przyjęcia najdalej idących form ochrony zabytków, bez rozważenia, czy ingerencja w prawo własności w mniejszym stopniu nie pozwoliłaby na osiągnięcie celu w postaci ochrony zabytku. Zauważyć także należy, że potrzebę ochrony zabytków zobowiązane są uwzględnić także organy architektoniczno-budowlane w ramach procesu inwestycyjnego (zob. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane).

Tym samym zarzuty skargi dotyczące ingerencji w prawo własności skarżących w świetle powyższego zasługują na uwzględnienie, wobec czego orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz A. J., B. R. i J. R. kwotę 831 złotych (osiemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowych w kwocie 300 złotych, koszty zastępstwa procesowego 480 złotych i trzy razy kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 złotych) łącznie 51 złotych.