Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 298/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6r ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2020 r., nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy i zagospodarowania tych odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu 29 grudnia 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXI/243/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy i zagospodarowania tych odpadów (dalej jako "zaskarżona uchwała").

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 6r ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 3c i ust. 3d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1439, dalej jako "u.c.p.g."). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2021 r. pod pozycją 424.

2. Wojewoda (dalej jako "Skarżący" lub "Wojewoda"), reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżył powyższą uchwałę w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), zarzucając jej istotne naruszenie:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579 ze zm., dalej jako "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 6r ust. 3b u.c.p.g., polegające na bezpodstawnym opóźnieniu daty wejścia w życie przepisów aktu prawa miejscowego, mających wdrażać nowy system gospodarowania odpadami wprowadzany ww. ustawą nowelizującą do dnia 31 grudnia 2020 r.;

2) art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja"), polegające na sprzeczności zaskarżonej uchwały z innym aktem prawa miejscowego wydanym przez Radę Gminy w dniu 29 grudnia 2020 r. – uchwałą nr XXI/242/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 10 zaskarżonej uchwały postanowiono m.in., że przepisy § 3 ust. 1 i ust. 2 tej uchwały wchodzą w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2023 r. Z zapisem tym koresponduje treść § 8 zaskarżonej uchwały w części stanowiącej, że zapisy § 4 pkt 1 i pkt 5 uchwały nr IV/55/2019 Rady Gminy dnia 21 stycznia 2019 r. utracą moc z upływem dnia 31 grudnia 2022 r. Skarżący zauważył przy tym, że odpowiednie zapisy § 3 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały określają częstotliwości odbioru odpadów zmieszanych oraz bioodpadów zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 6r ust. 3b u.c.p.g., zaś zapisy § 4 pkt 1 i pkt 5 uchwały nr IV/55/2019 są sprzeczne z tym przepisem. Skarżący podkreślił, że w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej postanowiono, że rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 6 września 2019 r., na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ww. ustawą zmieniającą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. W związku z tym w ocenie Skarżącego zapisy zaskarżonej uchwały stanowiące o wejściu w życie nowych regulacji dopiero w dniu 1 stycznia 2023 r. zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody treść uchwały podjętej po wejściu w życie ustawy zmieniającej musi być zgodna z przepisami znowelizowanej ustawy, obowiązującymi w dacie podejmowania uchwały, i organ stanowiący nie może opóźniać daty wejścia w życie znowelizowanych przepisów dłużej niż do dnia 1 stycznia 2021 r.

Wojewoda wskazał również, że nie można przyjąć, by podstawę do określenia terminu wejścia w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2023 r. miały dawać art. 11 i art. 12 ustawy zmieniającej. Są to bowiem przepisy intertemporalne dotyczące wyłącznie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, oraz zawartych na ich podstawie umów. Na termin dostosowania uchwały podejmowanej na postawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. do przepisów tej ustawy w brzmieniu znowelizowanym nie ma zdaniem Skarżącego wpływu data wszczęcia postępowania w sprawie zamówienia publicznego.

Ponadto Skarżący podniósł, że niektóre zapisy zaskarżonej uchwały pozostają we wzajemnej sprzeczności z zapisami uchwały Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2020 r., nr XXI/242/2020, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Wojewoda wskazał przy tym na § 9 ust. 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr XXI/242/2020 (dalej jako "Regulamin"), sprzeczny w jego ocenie z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, jak również na § 9 ust. 4 Regulaminu, który miałby być sprzeczny z § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, oraz zauważył, że w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały postanowiono o częstotliwości odbioru mebli, innych odpadów wielkogabarytowych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, podczas gdy w Regulaminie w ogóle nie przewidziano zapisów odnoszących się do częstotliwości pozbywania się tego typu odpadów. Rozbieżność w tym zakresie jest zdaniem Skarżącego widoczna również pomiędzy brzmieniem § 1 ust. 2 Regulaminu oraz § 1 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Tymczasem, według Wojewody, wyżej wymienione uchwały powinny zawierać spójne regulacje i być zredagowane w taki sposób, by były zrozumiałe dla przeciętnego adresata. Z art. 2 Konstytucji, w którym wyrażona została zasada państwa prawnego, wynika bowiem nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, który jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy (dalej jako "Rada Gminy"), reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącego – Wojewody na rzecz organu – Rady Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto Rada Gminy wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentów: a) ogłoszenia o zamówieniu z dnia 6 sierpnia 2019 r.; b) specyfikacji istotnych warunków zamówienia z dnia 9 sierpnia 2019 r.; c) załącznika nr 12 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia z dnia 9 sierpnia 2019 r.; d) umowy z dnia 14 października 2019 r. zawartej pomiędzy Gminą a "A.; e) uchwały nr IV/55/2019 Rady Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy i zagospodarowania tych odpadów; f) uchwały nr V/62/2019 Rady Gminy z dnia 22 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy– na fakt treści tych dokumentów oraz przyczyn zawarcia w § 8 i § 10 zaskarżonej uchwały przepisów przejściowych opóźniających wejście w życie § 3 ust. 1 i ust. 2 tej uchwały.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty są w całości bezzasadne. Rada Gminy zaznaczyła, że Gmina w dniu 9 sierpnia 2019 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, wszczęła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i transport odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych i miejsc ogólnodostępnych położonych na terenie Gminy. Przy udzielaniu zamówienia publicznego zastosowano przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 12 ustawy nowelizującej. W załączniku nr 12 do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia określono m.in. częstotliwość odbioru odpadów, mając na uwadze obowiązującą uchwałę Rady Gminy nr IV/55/2019 z dnia 21 stycznia 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, a także uchwałę Rady Gminy nr V/62/2019 z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. W ocenie Rady Gminy należy uznać, że art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 12 tej ustawy oraz że Rada Gminy była uprawniona do zawarcia w zaskarżonej uchwale przepisów przejściowych, jako że ustawodawca dopuścił udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych, co do postępowań w sprawie udzielenia zamówienia publicznego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie przepisów dotychczasowych. W przeciwnym razie doszłoby zdaniem Rady Gminy do sytuacji, gdy obowiązująca uchwała pozostawałaby w sprzeczności z obowiązującą umową dotyczącą odbioru i zagospodarowania odpadów, zawartą zgodnie z dotychczasowymi przepisami.

Rada Gminy podniosła również, że w ustawie zmieniającej nie zawarto regulacji pozwalających na zachowanie ważności umów zawartych już po dacie wejścia w życie przepisów tej ustawy, ale w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wszczętego przed tą datą. W ocenie organu stanowiącego nie byłoby również zasadne powoływanie się na możliwość zawarcia dodatkowej umowy zwiększającej częstotliwość odbioru odpadów, gdyż ratio legis art. 12 ustawy zmieniającej jest możliwość utrzymania dotychczasowych zasad odbierania odpadów na czas obowiązywania umowy podpisanej w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wszczętego przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej.

Rada Gminy nie zgadza się także z przedstawioną w skardze argumentacją dotyczącą wzajemnej sprzeczności zaskarżonej uchwały z uchwałą nr XXI/242/2020. W ocenie Rady Gminy obie uchwały posiadają odrębny zakres regulacji. Ponadto, zdaniem Rady Gminy, fakt, że w uchwale przewidziano określoną częstotliwość pozbywania się odpadów danej frakcji nie oznacza, że nie jest możliwe pozbywanie się tych odpadów częściej. Sprzeczność uchwał można by w jej ocenie rozważać wówczas, gdyby uchwała w sprawie odpadów nie zapewniała możliwości wywiązywania się przez mieszkańców z obowiązków nałożonych na nich uchwałą w sprawie regulaminu, co nie miało miejsca. Również to, że uchwała w sprawie regulaminu nie przewiduje obowiązku selektywnego zbierania odpadów w danej postaci, nie oznacza, że mieszkańcom Gminy nie może być zapewniona taka możliwość w uchwale w sprawie odpadów.

4. Pismem z dnia 25 maja 2021 r. Skarżący złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Natomiast pismem z dnia 19 października 2021 r. Skarżący wniósł o zasądzenie od organu zaskarżonego – Rady Gminy na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W wyniku takiej kontroli Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w całości.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zawartych w zaskarżonej uchwale zapisów odraczających wejście w życie określonych przepisów aktu prawa miejscowego do dnia 1 stycznia 2023 r. oraz występowania sprzeczności niektórych zapisów zaskarżonej uchwały z innym aktem prawa miejscowego, tj. z uchwałą Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2020 r., nr XXI/242/2020, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

5.4. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda złożył skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Jak natomiast stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, może jednakże zaskarżyć wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Z akt niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona uchwała Rady Gminy została doręczona Wojewodzie w dniu 8 stycznia 2021 r. Tym samym wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. termin, w którym Wojewoda mógł orzec o nieważności uchwały w całości lub w części, upłynął w dniu 8 lutego 2021 r. Skarga w niniejszej sprawie została zaś wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 7 kwietnia 2021 r., tym samym spełniony został warunek umożliwiający jej rozpoznanie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

5.5. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej przez Wojewodę uchwały, Sąd wyjaśnia, że mocą tej uchwały Rada Gminy określiła szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę.

Uchwała ta wydana została w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439).

Dokonując oceny zarzutu skargi dotyczącego prawidłowości zawartych w zaskarżonej uchwale zapisów odraczających wejście w życie § 3 ust. 1 i ust. 2 do dnia 1 stycznia 2023 r. należy na wstępie podkreślić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie została znowelizowana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1579 ). Powyższa ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., a więc zaskarżona uchwała z dnia 29 grudnia 2020 r. została podjęta po wejściu w życie zmienionych przepisów.

W § 3 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały określono następującą częstotliwość odbierania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości: 1. Odpady niesegregowane (zmieszane): a) z budynków wielolokalowych – jeden raz w miesiącu, a w okresie od kwietnia do października raz na tydzień, b) z budynków mieszkalnych jednorodzinnych – jeden raz w miesiącu, w okresie od kwietnia do października raz na dwa tygodnie; 2. Bioodpady: a) z budynków wielolokalowych – jeden raz w miesiącu, a w okresie od kwietnia do października raz na tydzień, b) z budynków mieszkalnych jednorodzinnych – jeden raz w miesiącu, a w okresie od kwietnia do października raz na dwa tygodnie.

Art. 6r ust. 3b u.c.p.g., w brzmieniu nadanym mu przez ww. ustawę zmieniającą i obowiązującym od dnia 6 września 2019 r., a więc w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Zapisy zaskarżonej uchwały zawarte w treści § 3 ust. 1 i ust. 2 są więc zgodne z obowiązującym w dacie jej podjęcia brzmieniem wyżej powołanego przepisu.

Niemniej jednak, w § 10 zaskarżonej uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa za wyjątkiem § 3 ust. 1 i ust. 2, które wchodzą w życie w dniu 1 stycznia 2023 r. Natomiast § 8 zaskarżonej uchwały stanowi, że z dniem wejścia w życie uchwały traci moc uchwała nr IV/55/2019 Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2019 r., w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, za wyjątkiem § 4 pkt 1 i pkt 5 uchwały IV/55/2019 Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2019 r., który traci moc z upływem dnia 31 grudnia 2022 r.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zawarte w § 10 zaskarżonej uchwały odroczenie wejścia w życie przepisów § 3 ust. 1 i ust. 2 do dnia 1 stycznia 2023 r. sankcjonuje stan niezgodności z prawem i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

5.6. Należy przede wszystkim zauważyć, że zapisy zawarte w § 8 i § 10 zaskarżonej uchwały utrzymują w mocy do dnia 31 grudnia 2022 r. regulację § 4 pkt 1 i pkt 5 uprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2019 r., nr IV/55/2019 oraz odraczają datę wejścia w życie zawartych w zaskarżonej uchwale przepisów § 3 ust. 1 i ust. 2 do dnia 1 stycznia 2023 r.

Przepisy § 4 pkt 1 i pkt 5 powyższej uchwały nr IV/55/2019 określały zaś następującą częstotliwość odbierania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i o charakterze mieszanym, na których zamieszkują mieszkańcy: 1) Komunalne odpady zmieszane, odbierane będą raz w miesiącu, za wyłączeniem budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w miejscowości C. przy ulicy S. oznaczonych numerami: [..]-[..] oraz budynku przy ulicy O. oznaczonej numerem [..] gdzie odbierane będą dwa razy w miesiącu; 5) odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone – gromadzone w workach LDPE koloru brązowego, oznaczonych napisem "BIO", odebrane będą raz w miesiącu, za wyłączeniem budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w miejscowości C. przy ulicy S. oznaczonych numerami: [..]-[..] oraz budynku przy ulicy O. oznaczonego numerem [..] gdzie odbierane będą dwa razy w miesiącu.

Mając na uwadze treść wyżej powołanych zapisów uchwały oraz obowiązujące w dacie jej podjęcia brzmienie art. 6r ust. 3b u.c.p.g. stwierdzić należy, że regulacje zawarte w § 4 pkt 1 i pkt 5 uchwały nr IV/55/2019, mające zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały obowiązywać do dnia 31 grudnia 2022 r., są sprzeczne z wyżej wymienionym przepisem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pozostawienie w mocy regulacji § 4 pkt 1 i pkt 5 uprzednio obowiązującej uchwały nr IV/55/2019 za sprawą § 8 zaskarżonej uchwały powoduje tym samym utrzymanie w mocy przepisów niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Nie ulega zaś wątpliwości, że w przypadku podjęcia kontrolowanej uchwały po wejściu w życie ustawy zmieniającej jej treść musi być zgodna z przepisami znowelizowanej ustawy, obowiązującymi w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały.

Ponadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., po. 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych (do których bez wątpienia zalicza się kontrolowana uchwała) wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2).

Z powołanego przepisu wynika, że 14-dniowy okres vacatio legis jest standardowym – minimalnym okresem pomiędzy urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie. Jednakże, w uzasadnionych przypadkach, akty normatywne powszechnie obowiązujące mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a w konkretnych przypadkach może istnieć także potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis, przy czym ustalenie takiego okresu musi znajdować swoje racjonalne uzasadnienie. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (por. wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, w pierwotnym brzmieniu tego przepisu, rada gminy była zobowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 6 września 2020 r.). Z uwagi na szczególną sytuację spowodowaną rozprzestrzenianiem się epidemii Covid-19 ustawodawca przesunął termin dostosowania dotychczasowych uchwał do nowych regulacji do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 40 pkt 1 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem są wirusa SARS-CoV-2).

Przepis ten ma niewątpliwie zastosowanie do uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 6 września 2019 r. Przytoczony powyżej przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej należy rozumieć w taki sposób, że rady gmin nie musiały niezwłocznie zmieniać uchwał wydanych na podstawie poprzedniego brzmienia upoważnienia ustawowego, obowiązujących w dniu 6 września 2019 r., czyli w dacie wejścia w życie nowelizacji z 19 lipca 2019 r., ale miały czas na dostosowanie przepisów uchwał do nowego brzmienia art. 6r ust. 3b u.c.p.g. do dnia 31 grudnia 2020 r. Z przepisu art. 9 ust. 1 u.c.p.g. wynika bowiem wola ustawodawcy dostosowania porządku prawnego do znowelizowanej ustawy najpóźniej do dnia 31 grudnia 2020 r.

Tym samym, rady gminy były obowiązane wprowadzić wszelkie rozwiązania dostosowujące uchwały wydane na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do dnia 31 grudnia 2020 r.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że istota tego przepisu wyraża się w tym, iż od dnia 1 stycznia 2021 r. w porządku prawnym obowiązującym na obszarze danej gminy nie mogą istnieć regulacje sprzeczne z nowymi dyrektywami ustawowymi w zakresie regulaminów utrzymania czystości i porządku, a organ stanowiący gminy nie jest władny do opóźnienia daty wejścia w życie znowelizowanych przepisów o termin dłuższy niż do dnia 1 stycznia 2021 r.

5.7. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie zaznacza, że uzasadnienia dla określonego w § 10 zaskarżonej uchwały okresu vacatio legis przepisów § 3 ust. 1 i ust. 2 tej uchwały nie może stanowić przepis art. 12 ustawy zmieniającej, na który powołuje się Rada Gminy w treści odpowiedzi na skargę. Przepis ten stanowi, że do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, kwestia dostosowania uchwał, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, oraz udzielenia zamówienie publicznego przy zastosowaniu art. 12 ustawy zmieniającej, to, jak prawidłowo zauważył Skarżący, dwie odrębne kwestie prawne. Stanowią one przedmiot całkowicie odrębnych regulacji w ustawie zmieniającej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja Rady Gminy opierająca się na twierdzeniu, że w sytuacji, gdy Rada Gminy nie byłaby uprawniona do zawarcia w zaskarżonej uchwale przepisów przejściowych, doszłoby do sprzeczności jej zapisów z obowiązującą umową dotyczącą odbioru i zagospodarowania odpadów, zawartą zgodnie z dotychczasowymi przepisami ustawy zmienianej.

W pierwszej kolejności Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że w treści odpowiedzi na skargę Rada Gminy powołuje się na załączoną do odpowiedzi umowę z dnia 14 października 2019 r., nr [..], zawartą pomiędzy Gminą a A., której przedmiotem było zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Gminy oraz umowę nr [..] z dnia 29 listopada 2019 r., która miała zostać zawarta pomiędzy tymi samymi podmiotami ( w materiale dowodowym niniejszej sprawy brak jest takiej umowy ).

Ponadto, w przedłożonym przez Radę Gminy ogłoszeniu o zamówieniu wskazano "okres obowiązywania zamówienia, umowy ramowej lub dynamicznego systemu zakupów": od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. (pkt II.2.7 ww. ogłoszenia), a w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, nr postępowania [..], termin realizacji zamówienia: od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. (pkt 7.1 SIWZ). Natomiast przedłożona do akt sprawy umowa z dnia 14 października 2019r. nr [..] wskazuje jako termin realizacji usługi -okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. (§ 2 ww. umowy).

Zatem okres na jaki zawarta została przedłożona umowa upływał w dniu, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Brak tym samym jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że zawarcie powyższej umowy, obowiązującej jedynie do dnia wyznaczonego przez ustawodawcę jako termin na dostosowanie uchwał wydanych przed dniem 6 września 2019 r. do nowego brzmienia przepisów ustawy zmienianej, uzasadniało odroczenie daty wejścia w życie przepisów § 3 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały do dnia 1 stycznia 2023 r.

Poza tym, przepis art. 11 ustawy nowelizującej stanowi, że umowy o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie oraz na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także umowy na prowadzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawarte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność przez okres, na jaki zostały zawarte (ust. 1).

Zdaniem Sądu obowiązek dostosowania uchwał oraz kwestia umów na obieranie odpadów, stanowią przedmiot całkowicie odrębnych regulacji w ustawie nowelizującej. Ustawodawca zagwarantował ważność umów zawartych przed wejściem w życie nowelizacji (z uwagi na zasadę pewności prawa), ale jednocześnie nakazał gminom dostosowanie uchwał do nowych wytycznych ustawowych. Gdyby wolą ustawodawcy było wyjątkowe przedłużenie okresu przejściowego na dostosowanie uchwał w sprawie sposobu i zakresu usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych do nowych wytycznych ustawowych w przypadku gmin, które zawarły umowy na odbiór odpadów na dłuższy okres, taką regulację zawarłby w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej. Brak zatem podstaw prawnych do uzależniania terminu dostosowania uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. od terminów na jakie zostały zawarte umowy na odbieranie odpadów komunalnych. Nie ma zatem sprzeczności między obowiązkiem dostosowania obowiązującego w gminach porządku prawnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych do nowej regulacji i zachowaniem ważności umów zawartych przed wejściem w życie nowych wytycznych ustawowych.

Ponadto, zachowanie ważności umów nie oznacza, że musiały one pozostać w takiej samej treści co do wszystkich postanowień po 1 stycznia 2021 r. Nie jest wszak wykluczona modyfikacja postanowień obowiązujących (ważnych) umów w określonym zakresie, w okresie, na jaki zostały zawarte.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że § 8 i § 10 kontrolowanej uchwały w zakresie w jakim utrzymują do tego dnia ważność § 4 pkt 1 i pkt 5 uprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2019 r., nr IV/55/2019 i odraczają wejście w życie przepisów § 3 ust. 1 i ust. 2 nie są zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 6r ust. 3b u.c.p.g. zasługuje na uwzględnienie.

5.8. Zasadny jest również zarzut strony skarżącej wskazujący na sprzeczność przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale z innym aktem prawa miejscowego wydanym przez Radę Gminy tj. uchwałą nr XXI/242/2020 z dnia 29 grudnia 2020 r., w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Niewątpliwie obie ww. uchwały regulują kwestie odrębne. Zaskarżona uchwała podjęta została m.in. na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Natomiast uchwała nr XXI/242/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. i reguluje m.in. kwestie określone w art. 4 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Należy zatem stwierdzić, że o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ustawowy obowiązek odrębnego, szczegółowego uregulowania powyższych kwestii w dwóch odrębnych aktach prawa miejscowego nie uzasadnia tezy o całkowitym i bezwarunkowym odseparowaniu normatywnym tych regulacji. Obowiązek odbierania odpadów powinien być bowiem ściśle skorelowany w czasie z obowiązkiem pozbywania się odpadów. Częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych należy skorelować, czyli wzajemnie powiązać, zestawić z częstotliwością odbierania odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 829/20, CBOSA). Tylko bowiem wtedy, zapewniona zostanie efektywna gospodarka odpadami od momentu ich wytworzenia aż do chwili ich odbioru przez wyspecjalizowany podmiot. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że trudno mówić o obowiązku pozbywania się odpadów bez jakiegokolwiek nawiązania do kolejnego etapu czynności związanych z ich zagospodarowaniem, a więc odbioru. Między tymi dwiema czynnościami istnieje realny związek. Logiczny związek pomiędzy pozbywaniem się odpadów a ich odbiorem w zasadzie wyklucza ścisłe odseparowanie tych czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w ślad za Skarżącym zauważyć, że ustalona w zaskarżonej uchwale częstotliwość odbierania niektórych odpadów nie została skorelowana z częstotliwością pozbywania się odpadów, ustaloną w załączniku do uchwały nr XXI/242/2020, tj. w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Zgodnie z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały określa się następującą częstotliwość odbierania od właścicieli nieruchomości papieru: z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zlokalizowanymi w miejscowości C. przy ulicy S. oznaczonych numerami porządkowymi [..]-[.] oraz budynku przy ulicy O. oznaczonym numerem porządkowym [..] – raz w miesiącu, natomiast z pozostałych nieruchomości – raz na dwa miesiące. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały określa się następującą częstotliwość odbierania od właścicieli nieruchomości tworzyw sztucznych, metali i odpadów opakowaniowych wielomateriałowych: z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zlokalizowanymi w miejscowości C. przy ulicy S. oznaczonych numerami porządkowymi [..]-[..] oraz budynku przy ulicy O. oznaczonym numerem porządkowym [..] – dwa razy w miesiącu, natomiast z pozostałych nieruchomości – raz w miesiącu. Tymczasem w stanowiącym załącznik do uchwały nr XXI/242/2020 Regulaminie zawarto inną częstotliwość pozbywania się wyżej wymienionych frakcji odpadów komunalnych, bez rozróżnienia na nieruchomości zabudowane budynkami wielolokalowymi zlokalizowane przy konkretnych ulicach w miejscowości C. oraz na pozostałe nieruchomości: dla papieru – raz na dwa miesiące (§ 9 ust. 3 Regulaminu), a dla tworzywa sztucznego, metalu i odpadów opakowaniowych wielomateriałowych – raz w miesiącu (§ 9 ust. 4 Regulaminu).

Zauważyć trzeba, że w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbierane są następujące odpady komunalne: 1) szkło, 2) tworzywa sztuczne, metale oraz odpady wielomateriałowe, 3) papier, 4) bioodpady, 5) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne a także 6) meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny.

Natomiast w § 1 ust. 2 Regulaminu wskazano na obowiązek właścicieli nieruchomości selektywnego zbierania frakcji odpadów takich jak; papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady.

Ponadto wskazać należy, iż w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały określono częstotliwość odbierania mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego – jako dwa razy w roku, jeden raz w okresie wiosennym, jeden raz w okresie jesiennym. Natomiast w Regulaminie meble i inne odpady wielkogabarytowe, a także zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zostały wyszczególnione w § 1 ust. 3 pkt 11 i pkt 12, wymieniającym frakcje odpadów przyjmowanych jedynie przez Punkty Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, jednocześnie brak jest zapisów określających częstotliwość pozbywania się tego rodzaju odpadów z terenu nieruchomości.

Powyższe rozbieżności w ocenie niniejszego Sądu uczyniły powołane regulacje zaskarżonej uchwały niejasnymi i mogącymi budzić wątpliwości co do obowiązku ich realizacji.

Z kolei, z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, która nakazuje, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Tym samym na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się takie kryteria, jak: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Przez precyzyjność regulacji prawnej należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych (a także ich konsekwencji) za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Ponieważ wskazane regulacje zaskarżonej uchwały nie spełniają powyższych kryteriów, zasługiwały na wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Tym samym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji również zasługiwał na uwzględnienie.

5.9. Mając na uwadze powyższe naruszenia, tj. odroczenie terminu wejścia w życie niektórych przepisów zaskarżonej uchwały do dnia 1 stycznia 2023 r. (z utrzymaniem do tego czasu w mocy przepisów dotychczasowej uchwały) oraz występowanie sprzeczności między zaskarżoną uchwałą i innym aktem prawa miejscowego tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Rady Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, tj. kwotę stanowiącą wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego pełnomocnika.