Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1894/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Zarządu Dróg w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1623/21 w sprawie ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Krośnie na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r. nr OA.7721.7.12.2021 w przedmiocie dokonania rozbiórki części utwardzenia terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz Powiatowego Zarządu Dróg w Krośnie kwotę 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r., II SA/RZ 1623/21, oddalił skargę Powiatowego Zarządu Dróg w Krośnie (dalej PZD) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 21 września 2021 r. w przedmiocie dokonania rozbiórki części utwardzenia terenu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie (dalej PINB), w toku postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w D., postanowieniem z 11 czerwca 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na wykonaniu utwardzenia (nawierzchni asfaltowej), częściowego umocnienia skarp płytami ażurowymi, wykonania nowych korytek ściekowych oraz kratki ściekowej, na ww. działce, realizowanych w sposób odbiegający od ustaleń określonych w przepisach, tj. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) oraz nałożył na PZD obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni, ekspertyzy technicznej ww. robót budowlanych, zawierającej m.in. szczegółowe obliczenia powierzchni utwardzonej, zabudowy oraz biologicznie czynnej na tej działce.

Postanowieniem z 29 lipca 2021 r. WINB utrzymał ww. postanowienie w mocy.

W związku z uzyskaniem informacji o dalszym prowadzeniu robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, w dniu 28 czerwca 2021 r. PINB przeprowadził na ww. działce kontrolę, podczas której ustalono, że na istniejącej nawierzchni asfaltowej została ułożona geokrata o wysokości 15 cm, w całości wypełniona ziemią, bez pozostawienia wolnych przestrzeni. Z pomiarów organu powiatowego wynikało, że geokratę ułożono na powierzchni 575 m². W trakcie kontroli przedstawiciel PZD oświadczył, że PZD urządza na swojej działce około 600 m² terenów zielonych.

W dniu 6 lipca 2021 r. do organu wpłynęła sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyza techniczna dotycząca wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z 27 lipca 2021 r. PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na ww. działce.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. T.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, WINB decyzją z 21 września 2021 r., uchylił decyzję PINB w całości i nałożył na PZD obowiązek dokonania rozbiórki części utwardzenia terenu o powierzchni 529,26 m² wykonanego w północno-zachodniej części działki nr ewid. [...] w D., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - w terminie do 31 grudnia 2021 r.

Skargę na powyższą decyzję do WSA wniósł PZD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia czy wykonane utwardzenie odpowiada zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęta jest działka inwestycyjna. Jak ustalono działka znajduje się w obszarze objętym planem miejscowym uchwalonym uchwałą z 11 marca 2005 r., nr XXX/195/05 Rady Miejskiej w Dukli (Dz.Urz. Woj.Podk. z 2005 r., Nr 56, poz. 732), zgodnie z którym znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej (MN/U-1) oraz terenów dróg publicznych ( KDGP 1/2), dla której wymagane jest pozostawienie powierzchni biologicznie czynnej na minimum 30% powierzchni działki. W sprawie nie budzi wątpliwości, że powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 4282 m², a powierzchnia biologicznie czynna 755,63 m²- co stanowi 17,65 %. Wymóg 30 % powierzchni biologicznie czynnej odpowiada wielkości 1284,6 m². Z powyższego zatem wynika i strona skarżąca w tym zakresie nie składała zastrzeżeń, że brakujący wymiar powierzchni biologicznie czynnej to 529,26 m². Konsekwencją stwierdzonego naruszenia było wydanie przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) – postanowienie z 11 czerwca 2021 r. W przedłożonej ekspertyzie przewidziano dwa sposoby uzyskania stanu zgodnego z prawem: likwidacja powierzchni utwardzonej o wymiarze 529,26 m² lub zastosowanie geokraty trawnikowej dostosowanej do przenoszenia obciążeń o wysokości oczka minimum 15 cm. Strona skarżąca twierdzi, i ze stanowiskiem tym co do zasady zgadza się organ I instancji, że ułożenie geokraty trawnikowej na podwójnej warstwie asfaltu pozwala zapewnić wegetację roślin i retencje wody, a co za tym idzie spełnia warunek powierzchni biologicznie czynnej. W opozycji, organ odwoławczy wskazuje, że wykonana geograta nie spełnia warunku naturalnej wegetacji roślin oraz infiltracji wody. Znajdująca się bezpośrednio pod nią powierzchnia asfaltowa jest bowiem powierzchnią nieprzepuszczalną. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania geokrata została umieszczona w północno – zachodniej części działki [...]. Przeprowadzone na tej części działki roboty budowlane polegały na wyprofilowaniu warstwy żwirowej, a następnie położeniu dwóch warstw nawierzchni bitumicznej z betonu asfaltowego o łącznej grubości ok. 9 cm (ekspertyza str.4). Zdaniem sporządzającego ekspertyzę A. W., rzeczoznawcy budowlanego o specjalności konstrukcyjno – budowlanej, tego rodzaju rozwiązanie pozwoli zapewnić naturalną wegetację roślin. Tymczasem warunkiem koniecznym uznania danego terenu za obszar biologicznie czynny jest spełnienie nie tylko warunku zapewnienia wegetacji roślin ale również retencji wód. Ekspertyza milczy na ten temat. Wbrew podniesionym zarzutom nie można postawić organowi zarzutu dowolności oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W opinii Sądu, prawidłowo dowodzi organ II instancji, że przedstawiona przez inwestora ekspertyza podlega swobodnej ocenie dowodów. W ekspertyzie przedstawione zostały dwa sposoby na doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodności z przepisami, w tym sposób dokonany przez inwestora. Rację ma, zdaniem Sądu, organ kwestionując ten sposób i wskazując na prawidłowość drugiego, który końcowo został nałożony w formie obowiązku przez organ II instancji, który nakazał rozebrać część nawierzchni dokonanego utwardzenia celem zapewnienia wymogu powierzchni biologicznie czynnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PZD, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 ze zm.; dalej r.w.t.) poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez WSA, że położenie geokraty na nawierzchni bitumicznej uniemożliwia wegetacje roślin i retencje wód opadowych,

2) § 3 pkt 22 r.w.t. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że z ww. przepisu wynika iż infiltracja wód jest warunkiem uznania, że zachodzi retencja wód opadowych, o której mowa ww. przepisie, która stanowi przesłankę uznania terenu za teren biologicznie czynny,

3) § 3 pkt 22 rozporządzenia przez przyjęcie odmiennych zasad wegetacji roślin dla normalnej nawierzchni, a innej dla tarasów i stropodachów, pomimo tego, że przepis ten jest tożsamy w określeniu warunków jakie ma spełniań biologicznie czynny teren,

4) nie uwzględnienie, że przyjęte rozwiązanie urządzenia terenu biologicznie czynnego nastąpiło w oparciu o fachową ekspertyzę i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 44 ust.3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2021.305), tj. wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) naruszenie zasady swobody oceny materiału dowodowego poprzez nie uwzględnienie zdjęć potwierdzających wegetację roślin na geokracie i nie odniesienie się w żaden sposób przez Sąd do tego dowodu, który w ocenie skarżącego był istotny dla sprawy

2) nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 6, 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że osoby zatrudnione na stanowisku inspektorów w organach nadzoru budowlanego mają odpowiednie kompetencje do stwierdzenia, czy nieskomplikowane roboty budowlane zostały wykonane właściwe, gdy w rzeczywistości przedmiotem sporu nie jest właściwe wykonanie robót budowlanych, tylko czy tak wykonane roboty zapewniają właściwą wegetację roślin. Ocenę tego faktu powinien dokonać biegły, posiadający wiedzę z tego zakresu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono należycie, czy zastosowane utwardzenie terenu spełnia wymogi z § 3 pkt 22 r.w.t. – jak uważa inwestor i organ I instancji, czy też ich nie spełnia – jak uznał organ odwoławczy, a WSA stanowisko to zaakceptował.

Skarżący kasacyjnie PZD podnosi, że zastosował się do ekspertyzy, a więc wymogi spełnił, a organ I instancji powołując się na tę ekspertyzę umorzył postępowanie.

WINB uchylając decyzję PINB i nakazując rozbiórkę co prawda słusznie stwierdził, że ekspertyza podlega ocenie organu jak każdy inny dowód, jednak uznając, że inwestor nie spełnił warunku zapewnienia naturalnej wegetacji roślin, stanowisko to zajął bez prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii. Nie negując, że organy nadzoru budowlanego mają wiedzę do oceny zagadnień związanych z oceną robót budowlanych, to jednak w niniejszej sprawie ocena dotyczyła wegetacji roślin, a więc problematyki z zakresu innego niż zagadnienia budowlane. Jeżeli zatem WINB zakwestionował prawidłowość rozwiązania przyjętego w ekspertyzie, powinien był to uczynić opierając się na innej ekspertyzie, należycie uzasadnionej, wykazującej wadliwość ekspertyzy wcześniejszej. Nie mógł jednak samodzielnie dotychczasowej ekspertyzy zakwestionować, gdyż do tego konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych. Nie wykazano jednak, by organ odwoławczy wiadomości takie sam posiadał.

Trafny jest więc zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez WINB art. 6, 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zatem naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a.

To zaś, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego może być ocenione dopiero po należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Ocena prawidłowości podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby więc obecnie przedwczesna.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przez WINB art. 6, 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. miał usprawiedliwione podstawy i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 203 pkt 1 i art. 200 oraz w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.