Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 494/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 971/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. P. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 971/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na podstawie przydziału z dnia 11 maja 1977 r. nr [...] E. P. otrzymał lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie do wspólnego zamieszkiwania z żoną B. oraz synem M. P.

Po jego śmierci w dniu 22 lipca 2005 r. i śmierci jego żony B. P. w dniu 20 lipca 2001 r., w powyższym lokalu zamieszkał i nadal zamieszkuje oraz jest zameldowany syn zmarłego E. P. nie związany z resortem spraw wewnętrznych, skarżący M. P.

W dniu 16 stycznia 2012 r. do Komendy Stołecznej Policji wpłynęło pismo Administracji Nieruchomościami Nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z dnia 30 grudnia 2011 r. informujące o powyższych faktach ze wskazaniem, że M. P. nie ma tytułu prawnego do powyższego lokalu, który pozostaje w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji.

Po zawiadomieniu skarżącego pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, skarżący w piśmie z 21 maja 2012 r. podał, że w lokalu zamieszkuje nieprzerwalnie od 33 lat i lokal ten pozostaje w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji, stąd warunkiem dalszego procedowania jest uzyskanie decyzji Komendy Stołecznej Policji o przekazaniu tegoż lokalu do zasobów komunalnych Urzędu m.st. Warszawy Dzielnicy [...].

Pismem z dnia 7 lutego 2012 r. nr [...], Zastępca Komendanta Stołecznego Policji przekazał przedmiotowy lokal do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII.

Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał skarżącemu M. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji, zaś na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. P.

Komendant Stołeczny Policji decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o terminie opróżnienia oraz w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie określonym w pkt 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 955/13, oddalił skargę na powyższą decyzję, a po wniesieniu przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1482/14, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Wobec powyższego Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]: 1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o terminie opróżnienia oraz w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 2) umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie określonym w pkt 1; 3) w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nielegitymowanie się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia takiego lokalu, następującego w trybie przepisów k.p.a., przy czym pojęcie dyspozycji należy rozumieć jako prawo wskazania przez organ Policji najemcy lokalu, a także prawo rezygnacji ze wskazania najemcy. Przepisy dotyczące lokali mieszkalnych pozostających w zasobach Policji, z uwagi na ich odmienny status prawny, zostały wyłączone w kwestii ich zasiedlania i opróżniania z przepisów ogólnie obowiązujących. Tymczasem w rozpoznawanej bezspornym jest, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII.

Podkreślono, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Nie ma przy tym prawnego znaczenia, czy zmarły emeryt policyjny otrzymał decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego będąc już emerytem, czy też będąc jeszcze funkcjonariuszem. Bez doniosłości prawnej jest również fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym i był w lokalu zameldowany, jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym, nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Natomiast sporny lokal nie został skarżącemu przydzielony decyzją administracyjną, nie zawarto z nim również umowy najmu i nie jest on osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.). Nie jest, bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie może takiego tytułu prawnego uzyskać. Jedyną osobą, która posiadała tytuł prawny do lokalu był E. P., a prawo do lokalu, jakie posiadał wygasło z chwilą jego śmierci i z tego powodu wygasło również uprawnienie skarżącego M. P. do zajmowania lokalu, bowiem wymieniony nie posiada samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie był jego głównym najemcą, lecz miał jedynie prawo do zamieszkiwania lokalu w charakterze członka rodziny, a zatem w chwili obecnej zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie bez tytułu prawnego i bez znaczenia jest fakt, że jest zameldowany i zamieszkuje w tym lokalu. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zastosowano regulacji określonej w art. 691 k.c. stwierdzono, że sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są sprawami administracyjnymi, a nie cywilnymi. Regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania, dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne, dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych funkcjonariuszy jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a. wskazano, że organ I instancji nie był obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżącego, gdyż fakt zamieszkiwania strony w przedmiotowym lokalu pozostawał bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zgodzono się ze skarżącym, że zostały naruszone przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji wydając decyzję, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności winien wykazać "niezbędność" niezwłocznego działania, czyli, że w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw, o których rozstrzyga się w decyzji, bowiem zwłoka zagraża dobrom chronionym określonym w art. 108 § 1 k.p.a., zaś organ nie wykazał, że zagrożenie ma realny charakter.

Również za uzasadnione uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji gdyż przepisy resortowe nie dopuszczają możliwości wydawania decyzji terminowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. P. zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, art. 691 k.c., a w konsekwencji: art. 97 ust. 5 ustawy o Policji.

Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone.

Sąd stwierdził, że na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

Sąd podkreślił, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu E. P. Oznacza to, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w Warszawie, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł tego tytułu prawnego uzyskać.

Reasumując stwierdzono, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej i przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Organ nie był zatem obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżącego, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony oceniono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie w zakresie braku naruszenia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wszystkie wymagane prawem elementy. Organ odwoławczy przeprowadził dokładną i rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, kierując się przy tym treścią odwołania i obowiązujących przepisów.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżący nie skonkretyzował tego zarzutu w sposób wystarczający, tj. przynajmniej w taki sposób, aby Sąd mógł się do niego ustosunkować, a niezależnie od powyższego nie wykazano wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy.

Za niezrozumiały uznano zarzut w postaci naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji nie zawarł takiego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., zarzucając:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ administracji zasadnie stwierdził, że M. P. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy skarżący taki tytuł posiada;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 691 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy M. P. spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, w trybie tego przepisu;

3) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 pkt 1 k.p.a. albowiem niewłaściwie i niewystarczająco

uzasadnia braku naruszenia słusznego interesu strony, tj. przepisu art. 7 k.p.a.

4) naruszenie przepisu postępowania, mianowicie art. 151 P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie;

Niezależnie od powyższego wskazano kolejne podstawy:

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. w zw. z art. 1 § 1 oraz 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), polegające na zaniechaniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutu numer 6 skargi dotyczącego istotnych naruszeń przez organ II instancji przepisu postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania, polegającego na braku uwzględnienia słusznego interesu strony.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu numer 5 zarzucono:

6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwego uzasadnienia wyroku, nie zawierającego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, z których wynikałyby przyczyny nieuwzględnienia zarzutu numer 6 skargi, dotyczącego istotnych naruszeń przez organy administracji przepisu postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania, polegającego na braku uwzględnienia słusznego interesu strony.

Mając na uwadze powyższe, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Komendanta Stołecznego Policji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII, również w całości:

2) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

ewentualnie o:

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w całości;

4) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W przypadku nieuwzględnienia wniosków numer 1 - 4, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

5) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

6) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać powinno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści ww. przepisu warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd I instancji ocenił, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, przy czym nie wskazano zdarzeń czy okoliczności wymagających przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wydana w sprawie decyzja nie budzi także wątpliwości co do swej treści.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut zawarty w pkt 5 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma jedynie charakter ustrojowy, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem sadowej kontroli nie powoduje, że którykolwiek z wymienionych wyżej przepisów został naruszony. Sąd I instancji przepisów tych nie naruszył, rozpoznał bowiem skargę na decyzję i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter wyłącznie wynikowy. Oznacza to, że jego stosowanie jest uzależnione od wyniku kontroli działalności administracji publicznej, dokonanej przez Sąd. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. normy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem decyzji Komendanta Stołecznego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył stan faktyczny sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenił w sposób właściwy, z jakich powodów zaskarżona decyzja, której przedmiotem było opróżnienie przez skarżącego i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a ta okoliczność nie pozwala na przyjęcie jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sam fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, nie stanowi jeszcze o istotnym naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 2887/14, LEX nr 2111053).

Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. W tych warunkach zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skoro przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII), a skarżący nie legitymuje się uprawnieniem do zajmowania kwatery stałej dla funkcjonariusza to decyzja o opróżnieniu lokalu odpowiada prawu.

Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

Z powyższego wynika, że problematyka odnosząca się do mieszkań policjantów, emerytów i rencistów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące czy to najmu lokali, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Tymi odrębnymi przepisami są w stosunku do policjantów przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym E. P. Nie mógł zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu. Tego tytułu nie mógł uzyskać także w oparciu o przepis art. 691 k.c. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

W tej sytuacji za nietrafny uznać należy pogląd skarżącego kasacyjnie, że wstąpił on w stosunek najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 691 k.c.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.