Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 214/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 14, art. 37 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 145 par. 1 pkt 1lit. c, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]. Nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...} wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej po rozpatrzeniu odwołania L. T. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy w sprawie odmowy przyznania zasiłku stałego z pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmówił udzielenia L. T. pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Od decyzji tej odwołał się L. T. podnosząc, iż wydana decyzja jest wadliwa, albowiem przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględniono dochód siostry E. T. z gospodarstwa rolnego, którego siostra wnioskodawcy nie uprawia i które w całości zostało wydzierżawione. Niezależnie od tego wnioskodawca podnosił, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a stan jego zdrowia wymaga zwiększonych wydatków.

Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrując odwołanie L. T. podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W tym kontekście wskazano, iż kryterium dochodowe określa przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z nim prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 złotych. Za dochód, w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 3 ustawy uważa się zaś sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Wskazano ponadto, iż przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego wynosi 194 zł.

W związku z tym SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, iż kryterium dochodowe dla rodziny wnioskodawcy wynosi 948 zł, a dochód ustalony przez organ I instancji nie kwestionowany przez skarżącego 1447,14 zł. Wobec tego nie było podstaw do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego, albowiem przekroczone zostało kryterium dochodowe. Podniesiono również, iż nie było żadnych podstaw, aby pominąć dochód z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego przy ustalaniu kryterium dochodowego rodziny, gdyż ustawa nie przewiduje takiej możliwości. Dochód taki musi być bowiem uwzględniony w dochodach rodziny.

Od tej decyzji odwołał się L. T. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W żądaniu skargi, jak należy sądzić z analizy jej treści, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem.

W uzasadnieniu swojego żądania, skarżący podnosił, iż jego siostra wydzierżawiając gospodarstwo rolne i otrzymując z tytułu czynszu dzierżawy kwotę 1000 zł rocznie również znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a dochody jego matki z tytułu otrzymywanej przez nią renty przeznaczane są przez nią na zakup lekarstw. W tym kontekście skarżący podnosił, iż on sam nie posiada żadnych źródeł dochodów, że znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej, jego stan zdrowia również wymaga zwiększonych wydatków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Decyzje te, jako wadliwe podlegały więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Ocena zaskarżonej decyzji, jak również wydanej z upoważnienia Wójta Gminy decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego świetle, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. Prawem, a także obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, jako wadliwe, nie mogły się ostać.

W przekonaniu Sądu, o zasadności wyeliminowania ich z obrotu prawnego przekonują następujące argumenty.

Odnosząc się kwestii naruszenia przepisów postępowania i wpływu tegoż naruszenia na wynik sprawy, w przekonaniu Sądu, stwierdzić należy, iż w tym kontekście nie jest sporne, że za przepisy postępowania uznać należy przepisy Rozdziału 7 "Postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej" ustawy o pomocy społecznej, jak również przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy te w komplementarny sposób określają zasady i tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Gdy w tym kontekście zwrócić uwagę na to, iż formą załatwienia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, ustalająca w sposób wiążący konsekwencje prawne faktów ustalonych w toku toczącego się postępowania administracyjnego, to nie może budzić żadnych wątpliwości, iż podstawą jej wydania są konkretne ustalenia faktyczne. W tym względzie nie bez przyczyny przepis art. 107 § 1 kpa określając obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej wymienia wśród nich, także uzasadnienie faktyczne. Poza sporem jest także, iż uzasadnienie faktyczne decyzji musi korespondować z jej uzasadnieniem prawnym.

W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej podstawowym źródłem dowodowym, na podstawie którego należy wnioskować o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), który stanowi podstawę decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (art. 106 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W tym kontekście, poza sporem jest również, iż ustalenia faktyczne odzwierciedlane w treści przeprowadzanego wywiadu środowiskowego muszą czynić zadość standardowi determinowanemu przepisem art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, iż organy administracji publicznej muszą sprostać normatywnym zasadom zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, a w tym kontekście zasadom uznawania istotnych okoliczności za udowodnione, tj. zasadom prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Nie budzi również wątpliwości, iż gdy w tym względzie podkreślić podstawowy charakter rodzinnego wywiadu środowiskowego, jako źródła dowodowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej, dowód ten nie dość, że czynić musi zadość warunkom formalnym, jak i zasadom jego przeprowadzania określonym w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego – pracownik socjalny przeprowadzający wywiad zobowiązany jest uwzględniać indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową, majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznanej pomocy, a ponadto zobowiązany jest do dokonania analizy i oceny sytuacji i formułowania wniosków z niej wynikających stanowiących podstawę planowania pomocy (§ 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia) - to zwłaszcza, gdy zważyć na cel, któremu służy, okoliczności na które jest przeprowadzany (art. 107 ust. 1 ustawy), nie jest sporne, iż jego treść musi odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy w zakresie odnoszącym się do sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Stanowi on, jak wyżej już to podkreślono, podstawę decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia.

Konfrontując przywołane normatywne zasady postępowania dowodowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w zakresie w jakim odnoszą się one do przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, jego formy, treści, w sensie koniecznych informacji istotnych z punktu widzenia ustalenia rzeczywistej sytuacji, w której znajduje się osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej, należy stwierdzić, iż rodzinny wywiad środowiskowy z dnia 10 października 2005 r. znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, nie czyni zadość tym zasadom. Informacje w nim zawarte, w zakresie odnoszącym się do okoliczności istotnych dla sprawy nie dość, że nie są jasne, jednoznaczne, konkretne, precyzyjne, to również wewnętrznie sprzeczne. Cechy te muszą poddawać w wątpliwość zasadność uznania tegoż dowodu za podstawę wydanych w sprawie przez organy administracji publicznej decyzji administracyjnych.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę na to, iż w części dotyczącej "danych osoby, danych o rodzinie, informacji o członkach rodziny", rodzinny wywiad środowiskowy wymienia troje członków rodziny, tj. wnioskodawcę, L. T., jego matkę H. T. oraz siostrę E. T. (s. 2-3 wywiadu). Treść tej informacji, jako informacji o wszystkich członkach rodziny, wspólnie zamieszkujących w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, ma więc mieć walor kompletny i zupełny. Założenie to, znajduje swoje potwierdzenie w tej części wywiadu, w której wymienia on pozostałych członków rodziny wspólnie nie zamieszkujących, tj. K. T. i A. T. (s. 4 wywiadu). Z przywołanymi informacjami, w żadnym razie nie koresponduje już jednak, informacja zawarta w tej części wywiadu, która dotyczy członków rodziny, którzy mimo wspólnego zamieszkiwania prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. Wynika z niej, iż członkiem rodziny wspólnie zamieszkujący, lecz prowadzącym oddzielne gospodarstwo domowe jest A. T. (s. 4 wywiadu). W tym kontekście, w przekonaniu Sądu, zasadnie należy formułować wątpliwości, co do jakości przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, albowiem A. T. nie został wymieniony w pierwszej z wyżej przywołanych części rodzinnego wywiadu środowiskowego, tj. na jego s. 2-3. Stąd też, gdy zważyć na podstawowy charakter wywiadu, jako dowodu w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, zasadnie należy stwierdzić, iż jego treść nie dość, że nie czyni zadość wyżej wskazanym warunkom, to również charakteryzuje się wyżej wskazanymi cechami uniemożliwiającymi dokonywanie istotnych dla sprawy ustaleń, jak również ich ocenę. W związku z tym, na tle wskazanych wewnętrznie sprzecznych informacji można tylko i wyłącznie domniemywać, że gdy odwołać się do kryterium płci członków rodziny wymienionych na s. 2-3 mamy do czynienia z oczywistą omyłką w imieniu osoby wskazanej na s. 6, tym samym, że chodzi jednak o wnioskodawcę L. T., który jakkolwiek zamieszkuje wspólnie to jednak prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe albo, że informacja zawarta na s. 2-3 nie jest kompletna, gdyż pomija jednego spośród wspólnie zamieszkujących członków rodziny, tj. A. T., co falsyfikuje jednak rzeczywisty stan rzeczy i ma bezpośredni wpływ na treść dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. W tym zakresie, podnieść również należy, iż informacja zawarta w części "Ocena sytuacji osoby/rodziny i wnioski pracownika socjalnego" (s. 14) również pomija osobę A. T., a jej lektura zdaje się przy tym potwierdzać, iż wnioskodawca L. T., jakkolwiek wspólnie zamieszkuje z matką i siostrą, to jednak prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe.

W przekonaniu Sądu, cechy którymi charakteryzuje się rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w sprawie, dowody i wnioski przywołane na ich potwierdzenie, zwłaszcza w zakresie, w jakim wskazano na sfery domniemań, w których można się poruszać odczytując jego ustalenia, muszą budzić uzasadnione wątpliwości i zastrzeżenia, co do uznania go za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, gdy zważyć na kwestię następującą. Przy założeniu poruszania się w płaszczyźnie pierwszego z wyżej wskazanych domniemań wypływających z lektury treści rodzinnego wywiadu środowiskowego (pomyłka, co do imienia) podnieść należy, iż gdyby rzeczywiście, a tej pewności wywiad nie daje, wnioskodawca prowadził oddzielne gospodarstwo domowe, to w tego rodzaju sytuacji prawną podstawą decyzji w jego sprawie powinien być przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie zaś jak wskazano w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, albowiem reguluje on sytuację osoby pozostającej w rodzinie, nie zaś osoby samotnie gospodarującej, którą w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 10 ustawy jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z tego względu, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, oczywiście przy zasadności powyższego założenia byłaby wadliwa, również z punktu widzenia przepisu art. 107 § 1 kpa, w zakresie w którym formułuje on nakaz korespondencji uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej) decyzji, z jej uzasadnieniem faktycznym (podstawą faktyczną).

Ustalanie w sposób wiążący konsekwencji prawnych faktów, co należy do kompetencji organów administracji publicznej nie może opierać się na założeniach, czy też domniemywaniu okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia wydawanego w konkretnej indywidualnej sprawie. Przywołane wadliwości rodzinnego wywiadu środowiskowego, wyrażające się w szeregu możliwościach odczytywania jego treści, tym samym domniemywaniu na jej podstawie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku L. T., nakazują wywiad ten, jako podstawę decyzji wydanych w sprawie zdyskwalifikować. Tym samym, zasadnie zakwestionować należy zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą, skoro jako ułomna i wadliwa, odpadła podstawa faktyczna ich wydania. W tych okolicznościach sprawa administracyjna z wniosku L. T. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego musi być uznana za sprawę nierozstrzygniętą.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej właściwe do jej załatwienia, poczynią ustalenia faktyczne w sprawie, czyniąc w tej mierze zadość standardowi określonemu przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, dokumentując je i odzwierciedlając w treści rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego i sporządzonego w sposób gwarantujący jego kompletność, zupełność, jasność, precyzję, wewnętrzną spójność, a przez to i brak wewnętrznej sprzeczności. Następnie, stosownie do nich wydadzą rozstrzygnięcie, na podstawie adekwatnych przepisów prawa materialnego ustalających konsekwencje prawne niespornych faktów, a przy tym uwzględniające, gdy chodzi o jego formalną poprawność warunki wskazane w przepisie art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś w zakresie odnoszącym się do spójności jego osnowy, uzasadnienia prawnego i uzasadnienia faktycznego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.