Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 735/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr I-III.7721.1.2.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej K. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu K. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "spółka", "skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr I-III.7721.1.2.2022 wydana w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej" "k.p.a."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu;

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 lipca 2019 r., Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), decyzją z dnia 3 października nr 907/2019, znak AR.6740.61.53.2019.JB61, zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego z 5 lokalami mieszkalnymi, lokalem użytkowym i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą: budową przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, przebudową sieci i przyłączy gazu, likwidacją nieczynnego odcinka kabla energii elektrycznej, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej i energii elektrycznej" na działkach nr [...], [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Następnie w wyniku rozpoznania wniesionych od tej decyzji odwołań organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wniesiony od powyższej decyzji sprzeciw skarżącej został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 301/20.

W konsekwencji powyższego, organ I instancji, decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr 907/2019, znak: AR.6740.61.53.2019.JB61, ponownie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji, powołując się na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz obowiązujące przepisy prawa wskazał, iż przeprowadzona analiza przedłożonego projektu budowlanego wykazała zgodność przedstawionych rozwiązań z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "P.b."), a także z zapisami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 lipca 2013 r., znak: AR.6730.61.17.2013.JB61 o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz zapisami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 marca 2018 r., znak: AR.6733.61.1.2018.JB61 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co skutkowało orzeczeniem zgodnie z treścią złożonego przez inwestora wniosku.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [....]. oraz U. i A.P., którzy nie zostali przez organ I instancji uznani za strony postępowania.

Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania poprzez między innymi brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b., art. 32 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. oraz § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej zwane: "rozporządzeniem"). Spółdzielnia zarzuciła, że organ pozbawił właścicieli lokali mieszkalnych sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym przymiotu strony, ograniczając się do stwierdzenia, że nie wykazali interesu prawnego. W ocenie Spółdzielni organ dokonał również błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., przyjmując, że inwestor spełnił wymóg poszanowania występujących w obszarze odziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy inwestor nie przedstawił na to żadnych dowodów. Podniesiono również, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca podstawą wydania kwestionowanej decyzji, obejmowała jedynie działkę nr [...], natomiast nie obejmowała działki nr [...]. Zdaniem Spółdzielni z zaskarżonej decyzji nie wynika także czy doszło do skorygowania oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a do wyjaśnienia tej kwestii organ został zobowiązany decyzją Wojewody z dnia 31 stycznia 2020 r. Spółdzielnia wskazała, że inwestor nie usunął również braków występujących w projekcie budowlanym.

Z kolei U. i A.P. w treści złożonego odwołania wskazali, że posiadają interes prawny w uczestnictwie w opisanym postępowaniu, gdyż są właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym nr [...] tj. lokal nr [...] i [...]. W ocenie odwołujących realizacja inwestycji na działkach nr [...] i [...] będzie negatywnie wpływać na możliwość korzystania ze stanowiących ich własność lokali mieszkalnych, bowiem zwiększeniu ulegnie liczba mieszkańców osiedla, zwiększy się ruch samochodów, hałas, a także zacienienie mieszkań.

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że w toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie na wniosek inwestora, jednakże zostało ono wydane bez uzyskania zgody stron na zawieszenie postępowania wbrew przepisowi art. 98 § 1 k.p.a. Ponadto organ I instancji nie zbadał należycie spełnienia wymogu § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. kwestii wysokości przesłaniania obiektu. Odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich oraz znajdujących się na nich budynków, wskazane w opisie projektu zagospodarowania terenu, nie korespondują z odległościami wskazanymi na rysunku projektu zagospodarowania terenu, co nie zostało przez organ I instancji wyjaśnione. Z analizy projektu budowlanego nie wynika jak wyznaczono wysokość przesłaniania obiektu projektowanego (brak jest analizy przesłaniania budynku pokazanej na przekroju). Ponadto z analizy rys. Z.3 wynika, że prawo do zabudowy działek sąsiednich zostanie ograniczone na skutek realizacji inwestycji, ponieważ właściciel działki sąsiedniej w przypadku zabudowy nieruchomości w przyszłości zmuszony byłby do usytuowania budynku w odległościach większych niż to wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Na powyższą kwestię zwrócono uwagę w wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 301/20, jednak organ I instancji w żaden sposób nie ocenił stwierdzonych ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich. Wojewoda wskazał dalej, że w niniejszym postępowaniu nie mogą podlegać analizie okoliczności dotyczące niezgodności z przepisami prawa inwestycji już istniejących na działkach sąsiednich, co zdaniem inwestora ogranicza jego plany inwestycje, ponieważ przedmiotu oceny organu nie stanowi pozwolenie na budowę budynków istniejących. Wybudowane zostały one w przeszłości i niekoniecznie na podstawie tych samych przepisów, które obowiązują obecnie. Kolejno w ocenie organu odwoławczego wątpliwości budzi również kwestia ustalenia kręgu stron postępowania. Zdaniem Wojewody rozważenia wymagało uznanie za stronę toczącego się postępowania np. właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku mieszczącym się na działce nr [...], zlokalizowanych od strony działki nr [...], a to z uwagi chociażby na wysokość projektowanego budynku wynoszącą 12,61 m oraz jego odległość od budynku wielorodzinnego istniejącego na działce nr [...], która wynosi 11,75 m. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, nieuprawnionym było skierowanie przez organ I instancji wezwań opartych na dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. do właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku mieszczącym się na działce nr [...], ponieważ kwestia ta nie stanowiła braku formalnego podania, a winna zostać wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania przez organ, na którym każdorazowo spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ widząc, że inwestycja ogranicza dotychczasowy czas nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych, winien ten aspekt sprawy uwzględnić w ramach ustalania kręgu stron postępowania, nie zaś wzywać poszczególne osoby do wykazania interesu prawnego.

Ponadto z treści wydanej decyzji nie wynika, aby organ dokonał należytej analizy zgodności inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 lipca 2013 r. nr AR.6730.61.17.2013.JB61 oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 12 marca 2018 r. nr AR.6733.61.1.2018.JB61, co winno nastąpić poprzez odniesienie się do konkretnych parametrów inwestycji. Kwestią, która wymaga dodatkowego wyjaśnienia jest również dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. W aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru gruntów dla działek nr [...] oraz nr [...], po których ma się odbywać dostęp z terenu inwestycji do drogi publicznej, a dodatkowo z analizy mapy wynika, że pomiędzy działką nr [...], a działką [...], przez które odbywać ma się dostęp do drogi publicznej, znajduje się działka nr [...], która nie została wyszczególniona przy określeniu dostępu do drogi publicznej.

Podsumowując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem art. 10, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie niekompletne dokonanie jego oceny w oparciu o obowiązujące przepisy prawne. W ocenie Wojewody, na skutek wskazanych naruszeń, wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie ma charakter co najmniej przedwczesny oraz nie pozwala na stwierdzenie czy uwzględniono w toku postępowania przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Jednocześnie naprawienie powyższych błędów wymagałoby od organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony.

W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b., art. 8 i 12 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie § 13 rozporządzenia i wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a wszystkie kwestie w sprawie zostały już wyjaśnione. Zdaniem spółki planowana inwestycja nie ogranicza zabudowy działki sąsiedniej, gdyż projektowany budynek zaledwie może mieć wpływ na lokalizację niektórych okien w ścianie zewnętrznej hipotetycznego budynku i to wyłącznie dla niektórych typów funkcji budynku lub pomieszczeń. Nie jest to zatem ograniczanie zabudowy a tylko ewentualny, niekonieczny wpływ na niektóre elementy jego rozwiązania, co jest w pełni dopuszczalne na gruncie Prawa budowlanego. Spółka wskazała również, że rzeczywiście występuje niewielka (10 cm) rozbieżność między wymiarami przedstawionymi na rysunku a opisem, ale pozostaje ona bez znaczenia dla oceny prawidłowości lokalizacji projektowanego. Zaznaczyła także, że wysokość przesłaniania jest pojęciem formalnym zdefiniowanym w prawie budowlanym i określonym wraz ze sposobem jego wyznaczania, a zatem nie ma potrzeby ilustrowania sposobu wyznaczania tego parametru w projekcie budowlanym. Odnosząc się do wątpliwości dotyczących ustalenia kręgu uczestników postępowania, skarżąca wskazała, że uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem, a organ odwoławczy ani żadna ze stron nie wykazała istnienia interesu prawnego któregokolwiek z właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku mieszczącym się na działce nr [...]. Ponadto w ocenie spółki bezzasadne są również zarzuty odnośnie dostępu inwestycji do drogi publicznej, ponieważ nie dołącza się do wniosku wypisów z rejestru działek - organ we własnych zasobach posiada dostęp do tych materiałów i sprawdza potrzebne informacje.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3001/17 i z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3517/18, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji, a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogło kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji lub innej formy działania organu administracji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje przyczynek do wskazania czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., bez konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia, które jednak nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, obliguje organ niejako do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca K. sp. z o.o. pozwolenia na budowę na zamierzenie inwestycyjne pn.: "budowa budynku mieszkalno – usługowego z 5 lokalami mieszkalnymi, lokalem użytkowym i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą: budową przyłączy wody, kanalizacji deszczowej, przebudową sieci i przyłączy gazu, likwidacją nieczynnego odcinka kabla energii elektrycznej, z wewnętrznymi instalacjami: wod.kan, c.o., wentylacji mechanicznej i energii elektrycznej" na działkach [...], [...] obr. [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Podstawą uchylenia przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpoznania stanowiło nie wyjaśnienie przez organ I instancji wpływu inwestycji na interes osób trzecich, brak analizy zgodności inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy oraz kwestii dostępu do drogi publicznej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b.:

1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

(...)

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z kolei stosownie do art. 34 ust. 3 P.b. projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Zaskarżona decyzja jest drugą z kolei kasacyjną decyzją organu II instancji w sprawie. Poprzednia decyzja organu zyskała akceptację Sądu. Wyrokiem z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 301/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw od tej decyzji, zgadzając się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd zaakceptował część wskazówek organu odwoławczego, z kolei inną część, uznając za bezzasadną, co jednak pozostało bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

I tak, przesądzona została kwestia prawidłowości wpisu projektanta i projektanta sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności art. 12 ust. 7 P.b. Sąd za bezzasadne ocenił poprzednie wskazówki organu II instancji, odnośnie konieczności uzupełnienia tych informacji.

Nie było również sporu co do tego, że przedstawiony projekt budowlany odpowiada treści decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji Wojewody Podkarpackiego z 31 stycznia 2020 r. została przesądzona kwestia zachowania powierzchni biologicznie czynnej, jak również wskaźnika wielkości zabudowy. Pozostałe parametry nie były kwestionowane przez odwołujące się strony, a również organ odwoławczy nie miał co do nich zastrzeżeń. W związku z powyższym Sąd za bezzasadne ocenia uchylanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji celem ich ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu istniejące ewentualne wątpliwości organu II instancji w tym zakresie mogły zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy.

Zgodnie ze wskazówkami zawartymi w poprzednim wyroku została wyjaśniona kwestia dostępności do sieci. Stwierdzony poprzednio brak kompletności projektu w zakresie przyłącza gazu i sieci elektrycznej, co do których inwestor stwierdził, że zostaną wykonane przez dysponenta sieci, został zastąpiony zaświadczeniami Prezydenta Miasta [...] o braku wniesienia sprzeciwów do zgłoszonych zamiarów wykonania robót budowlanych tj. przyłącza ciepłowniczego wysokich parametrów do budynku mieszkalno – handlowo-usługowego na działkach [...], [...] obr. [...] położonych w [...] obr. [...] przy ul. [...], oraz budowy przyłącza energetycznego kablowego nN do zasilania wyżej opisanego budynku.

Aktualnie całkowicie bezsporna pozostaje kwestia dysponowania prawem do nieruchomości, na której projektowana jest inwestycja – art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., także podważana na poprzednim etapie postępowania. Na podstawie umowy sprzedaży z 26 sierpnia 2020 r. I. sp. z o.o. figurująca jako właściciel działki [...] sprzedała tą działkę aktualnemu inwestorowi, dezaktualizując zarzut stawiany w tym zakresie.

Do rozważnie pozostała natomiast kwestia podniesiona po raz pierwszy w tym postępowaniu tj. dostępności do drogi publicznej oraz kwestia szkodliwego wpływu na interes osób trzecich, poprzez oddziaływanie na już istniejącą zabudowę i ewentualne ograniczenie prawa własności nieruchomości sąsiednich w zabudowie potencjalnej, na co poprzednio zawracały uwagę zarówno organ II instancji, jak również Sąd.

Zdaniem Sądu kwestia dostępu działki do drogi publicznej - ul. [...] została wykazana. Z wniosku, jak również z dołączonych dokumentów wynika, że dojazd ma odbywać się urządzonym zjazdem na działce [...] przez drogę wewnętrzną [...], usytuowaną na działkach [...] i [...], stanowiącą własność Gminy [...] oraz projektowanym połączeniem komunikacyjnym z działki [...] na działkę [...] - zjazd do garażu podziemnego 4 miejsca postojowe na prawie służebności gruntowej ( wypis z KW). Zatem dojazd jest zapewniony zarówno faktycznie, jak i prawnie.

Odnośnie ustalenia szkodliwego wpływu inwestycji na interes osób trzecich konieczne jest przytoczenie stanowiska Sądu zawartego w poprzednim wyroku.

Sąd przyznał Wojewodzie Podkarpackiemu rację, że analiza przedłożonego projektu budowlanego pozwalała z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi dotyczące przesłaniania określone w przepisie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zwrócił uwagę, że organ zasadnie powołał się na zapisy projektu znajdujące się na stronie 59 - potwierdzone na rysunku Z3 – o treści: "Zasięg oddziaływania projektowanego budynku na potencjalną zabudowę działki nr [...] ze względu na ewentualne przesłanianie, uwzględniając położenie dolnej krawędzi hipotetycznego otworu okiennego na poziomie 80 cm powyżej istniejącego terenu na tej działce wynosi od zera do 3,40 m. ", a także "Zasięg oddziaływania projektowanego budynku na potencjalną zabudowę działki nr [...] ze względu na ewentualne przesłanianie, uwzględniając położenie dolnej krawędzi hipotetycznego otworu okiennego na poziomie 80 cm powyżej istniejącego terenu na tej działce wynosi od zera do 4,20 m."

Mając na uwadze wysokość projektowanego budynku - 12,61 m, w zestawieniu z odległością przedmiotowego budynku od granic z działkami sąsiednimi Sąd podzielił wątpliwości organu w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie przyszłej możliwości zabudowy działek sąsiednich. Sąd przyjął, że usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich – art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Zaznaczył, że wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek, tak żeby umożliwić także osobom innym niż inwestor skorzystanie z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi, który pierwszy przystąpił do realizacji inwestycji, przy czym wcześniejsze przystąpienie do realizacji zabudowy na konkretnej działce nie może skutkować uprzywilejowaniem podejmującego takie działania, zgodnie z zasadą wynikająca z art. 4 P.b., wedle której każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z przepisami oraz z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę równości wobec prawa. Sąd stwierdził jednocześnie, że z analizy rys. Z.3 wynikało, że prawo do zabudowy działek sąsiednich ma zostać ograniczone na skutek realizacji inwestycji, gdyż przy wysokości projektowanego budynku wynoszącej 12,61 m, właściciel działki sąsiedniej w przypadku zabudowy nieruchomości w przyszłości zmuszony będzie do usytuowania budynku w odległościach większych niż to wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stwierdził w związku z tym, że kwestie te powinny być dostatecznie wyjaśnione w prowadzonym postępowaniu administracyjnym tak, by strony postępowania, a następnie organ odwoławczy czy wreszcie Sąd nie mieli wątpliwości, że w toku postępowania wyważono odpowiednio interesy stron, a wydana decyzja stanowi rezultat tych działań.

Konsekwentnie Sąd zgodził się z Wojewodą co do konieczności ustalenia stron postępowania, którymi w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Odwołując się do definicji obszaru oddziaływania - art. 3 pkt 20 P.b., według którego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, za organem stwierdził, że rozważenia wymaga kwestia uznania za stronę toczącego się postępowania właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku mieszczącym się na działce nr [...], zlokalizowanych od strony działki nr [...], chociażby z uwagi na wysokość projektowanego budynku wynoszącą 12,61 m oraz jego odległość od budynku wielorodzinnego istniejącego na działce nr [...], która wynosi 11,75 m, pod warunkiem wykazania własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w danej sprawie.

Konfrontując wskazówki Sądu z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, a następnie stwierdzonymi przez organ odwoławczy uchybieniami Sąd stwierdza, że nie usprawiedliwiają one kasacyjnej decyzji tego organu.

Odnośnie wpływu na istniejącą zabudowę wskazać należy, że jako obszar oddziaływania wyznaczono działki [...] i [...], czego nie kwestionowano.

Z dołączonych do akt map oraz wypisu z ewidencji gruntów wynika, że obie działki są zabudowane. Działka [...] zlokalizowana pod adresem [...] zabudowana jest 5 kondygnacyjnym budynkiem. Mieszkańców reprezentuje zarząd. Z kolei na działce [...] odpowiadającej adresowi [...] znajduje się 5 kondygnacyjny budynek, w którym zarząd sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...].

W sprawie nie było kwestionowane, że właścicieli lokali reprezentuje zarządca. Sąd, jak i organ powołując się na orzecznictwo wskazały, że dopuszczalna jest również sytuacja, w której poza zarządcą, stroną mogą być również poszczególni właściciele nieruchomości, pod warunkiem, że wykażą, że inwestycja narusza ich indywidualny, odrębny od pozostałych właścicieli, interes.

W sprawie na ten interes powoływali się mieszkańcy lokalu położonego na działce [...] A. i U.P. wskazując między innymi, że inwestycja zacienia ich lokal.

Organ I instancji stwierdził, że mieszkańcy pomimo wezwania nie wykazali swojego interesu, z kolei organ II instancji stwierdził, że działanie organu w tym zakresie nie było wyczerpujące, a nie wykazanie przez strony interesu w sprawie nie zwalniało organu z przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie.

Punktem wyjścia dla rozważeń w tym zakresie będą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia:

1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

3. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.

4. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.

W myśl z kolei § 57 rozporządzenia:

1. Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.

2. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12.

Według § 58:

1. Dopuszcza się oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie światłem sztucznym, jeżeli:

1) oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub nie jest wskazane ze względów technologicznych,

2) jest uzasadnione celowością funkcjonalną zlokalizowania tego pomieszczenia w obiekcie podziemnym lub w części budynku pozbawionej oświetlenia dziennego.

2. W przypadku gdy pomieszczenie, o którym mowa w ust. 1, jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.

3. Uzgodnienie, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy budynków służących obronności państwa.

Zgodnie z kolei z § 59:

1. Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz do ruchu ogólnego (komunikacji) powinny mieć zapewnione oświetlenie światłem sztucznym odpowiednio do potrzeb użytkowych.

2. Ogólne oświetlenie światłem sztucznym pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi powinno zapewniać odpowiednie warunki użytkowania całej jego powierzchni.

3. Oświetlenie światłem sztucznym połączonych ze sobą pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz do ruchu ogólnego (komunikacji) nie powinno wykazywać różnic natężenia, wywołujących olśnienie przy przejściu między tymi pomieszczeniami.

§ 60 stanowi, że:

1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00.

2. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.

3. W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Wyżej wymienione przepisy regulują zarówno kwestię przesłaniania, jak i zapewnienia odpowiedniego oświetlenia, które powinny zostać ustalone w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Na podstawie dołączonej do projektu mapy przesłaniania wynika, że budynek na działce nr [...] będzie zacieniany przez inwestycję w godzinach od 7 do 8 rano ( rysunek Z3), budynek [...] od godziny 12 do 14 ( rysunek Z5). Nie wyjaśniono natomiast kwestii przesłaniania o której mowa w § 13 rozporządzenia. Odwrotnie z kolei stało się w przypadku oceny wpływu na przyszłą potencjalną zabudowę. W tym z kolei przypadku ograniczono się do kwestii ewentualnego przesłaniania, co obrazuje rysunek Z 6.

Zatem zgodzić się należy z organem II instancji, że kwestie te nie zostały w sposób wyczerpujący ustalone. Niemniej jednak ustalenie ich było możliwe w postępowaniu odwoławczym, w którym, co należy podkreślić, organ dokonuje ponownej wszechstronnej i całościowej oceny zebranego materiału dowodowego, który dodatkowo może zostać uzupełniony w trybie powołanego już art. 136 § 1 k.p.a., bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji do ponownego postępowania.

Ustalenia w tym zakresie pozwolą ocenić zarówno wpływ na aktualną zabudowę, a co za tym idzie ocenę interesu prawnego państwa P., jak również przyszłą zabudowę.

Mając na uwadze szeroko opisane na wstępie przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdza, że uchybienia organu I instancji nie usprawiedliwiały wydanej decyzji. Do takich wniosków prowadzi zakres już dokonanych ustaleń z ustaleniami, których brak.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji uzupełni materiał dowodowy w opisanym wyżej zakresie, dokona jego oceny, a następnie właściwej subsumpcji przepisów prawa, wydając decyzję merytoryczną.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.