Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 810/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 25/20 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 13 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0045 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd pierwszej instancji, WSA) wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 25/20 oddalił skargę A (dalej: Spółka, strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z 13 listopada 2019 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatności ONW) na rok 2017.

Skargę kasacyjną – nie wskazując żadnych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2525 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła Spółka, a zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i – alternatywnie – przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub – stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR "z jednoczesnym zobowiązaniem organu II instancji do zmiany swojej decyzji poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Powiatowego ARiMR w Żarach z/s w Lubsku i przyznanie skarżącej Spółce płatności ONW na 2017 r." Wniosła także o zasądzenie od Dyrektora ARiMR na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono (treść zarzutów zrelacjonowano z zachowaniem ich oryginalnej pisowni):

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 i w konsekwencji nie uwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie;

2. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit. a, lit. h rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. H Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spółka A nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem, ani posiadaczem gospodarstwa rolnego;

3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

5. niezastosowanie normy art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust. 1a Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. 1d Rozporządzenia nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazania istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 18 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 w związku z błędną jego subsumcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności;

10. naruszenie normy art. 24 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020;

11. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014–2020),

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (rozporządzenie PRŚ 2013),

c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014–2020,

d) art. 13, art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że spółka A jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności.

II. Naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (ustawa zw. PROW 2007–2013) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, tj. naruszenie:

a) normy art. 19 ustawy PROW 2007–2013 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji,

b) norm art. 10, 18 i 20 ustawy PROW 2007–2013 poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, niedanie wiary wyjaśnieniom i samodzielne przypisanie motywów i intencji, uniemożliwienie udziału stronie w postępowaniu, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

2. przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej;

3. przepisu art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

4. przepisu art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 Ustawy PROW 2007–2013 poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

5. art. 21 ust. 2 pkt 2 Ustawy PROW 2007–2013 poprzez odwrócenie ciężaru dowodzenia i obciążenie obowiązkiem udowodnienia, iż nie zostały utworzone sztuczne warunki, w sytuacji gdy to organ winien wykazać, że takie warunki zostały utworzone i to w wyłącznym celu uzyskania nienależnych płatności;

6. przepisu art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy PROW 2007–2013 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie oraz niewłaściwe rozłożenie ciężaru dowodzenia z pomięciem obowiązków organów i Sądu wykazania okoliczności przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności;

7. przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (ustawa zw. PROW 2014–2020) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania:

a) naruszenie art. 24 PROW 2014–2020 i przedłużające się prowadzenie postępowania,

b) naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 PROW 2014–2020 nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych,

c) art. 27 ust. 2 PROW 2014–2020 poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

8. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 KPA oraz art. 21 ust. 2 ustawy PROW 2007–2013);

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7 KPA),

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 KPA),

d) art. 9 KPA albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania,

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 KPA),

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a KPA) – organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,

g) zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

9. rażące naruszenie normy art. 15 KPA w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 KPA oraz art. 127 KPA w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu

poprzez które to wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie z 21 marca 2022 r. strona zawarła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Przechodząc do poszczególnych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej, mających oparcie w treści art. 174 p.p.s.a., wskazać należy, że w konstrukcji poszczególnych zarzutów nie powołano przepisów p.p.s.a., co stanowi bardzo istotny mankament, gdyż Sąd II instancji nie ocenia stosowania norm prawnych przez organy administracji publicznej lecz uchybienia zaistniałe w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym; Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na ten niedostatek już w drugim akapicie niniejszego uzasadnienia.

Wadliwym jest też powoływanie aktów normatywnych bez określenia dat przyjęcia a także miejsca publikacji i są to – licząc razem – dziesiątki przypadków.

Tak więc już na samym wstępie rozważań wskazać trzeba, że domeną Sądu I instancji jest ocena – stosownie do treści art. 145 i dalszych p.p.s.a. – działań lub zaniechań organów administracji publicznej, a ta ocena prawna, jak również wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skarga kasacyjna, która jest wnoszona do Sądu II instancji nie rodzi obowiązku – ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego – poszukiwania podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Te zaś – o czym już wyżej była mowa – to konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego w ścisłym powiązaniu z regulacjami zawartymi w p.p.s.a. – in fine uzasadnienia skargi kasacyjnej – art. 188 w zw. z art. 145a p.p.s.a. w nawiązaniu do możliwości, jakie stwarza treść art. 145–151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten nie może też – w postępowaniu kasacyjnym – w warstwie uzasadnienia skargi kasacyjnej doszukiwać się norm p.p.s.a., a następnie rekonstruować poszczególne zarzuty, a to ze względu na możliwość popełnienia błędu, o czym także była już mowa.

W efekcie należy przyjąć, że merytorycznej ocenie poddaje się tylko jeden z zarzutów o charakterze procesowym, a mianowicie II.2 petitum skargi kasacyjnej. Powołany art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) stanowi ogólnie, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno z konstrukcji samego zarzutu, jak też uzasadnienia trudno ustalić na czym jego naruszenie polegało; ramowy charakter tego przepisu nie pozwala na uznanie, że jego powołanie "rekompensuje" wszystkie niedostatki w zakresie precyzyjnego wskazania naruszonych norm p.p.s.a. Wprawdzie znakomita część uzasadnienia skargi kasacyjnej to polemika z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, to jednak jest ona czyniona w całkowitym oderwaniu od wskazania konkretnych przepisów p.p.s.a., które zostały naruszone. W konsekwencji należało uznać, iż zarzut II.2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Za bezzasadne należy uznać także pozostałe zarzuty (tj. II.1, II.3–II.10) petitum skargi kasacyjnej, gdyż brak jest w ich konstrukcji powołania regulacji p.p.s.a., które zostały przez Sąd I instancji naruszone. Na marginesie należy zauważyć, że część z tych zarzutów miała identyczne brzmienie w skardze skierowanej do Sądu I instancji, a to oznacza, że kasator zdaje się nie dostrzegać potrzeby zróżnicowania budowy środków zaskarżenia na poszczególnych etapach postępowania sądowoadministracyjnego.

Reasumując, skarżący kasacyjnie – także z uwagi na powyższe wady konstrukcyjne wniesionego środka zaskarżenia – nie podważył skutecznie wydanego w sprawie przez Sąd I instancji wyroku, a zatem przy braku możliwości uwzględnienia zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy przyjąć, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo.

Nie zasługuje na uwzględnienie – w zakresie podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzut nr I.1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem nie nastąpiło naruszenie art. 19 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U.2007.427 ze zm., dalej: PROW 2007–2013) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem regulacja ta ma charakter wybitnie procesowy; oczywiste jest zatem, że nie może być potencjalne naruszenie tego przepisu rozpatrywane w ramach przesłanek z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Brak jest podstaw – z tych samych względów – do formułowania zarzutu naruszenia art. 24 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem EFR rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014–2020 (Dz.U.2015.349 ze zm.) – vide zarzut nr I.10 skargi kasacyjnej. Przepisy obu tych ustaw mają tę samą treść, a zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania argumentacji poczynionej w poprzednim akapicie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej gdyż jego uzasadnienie – wymagane treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – jest tożsame z treścią zarzutu: "w wyniku tego Sąd bezpodstawnie przyjął, że skarżąca nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem, ani posiadaczem gospodarstwa rolnego" – vide str. 26 skargi kasacyjnej. Zdaniem Sądu II instancji zarzut, a także treść ujęta w cudzysłowie winna być w motywach skargi kasacyjnej – rzeczowo powiązana z wskazanymi przepisami, które rzekomo zostały niewłaściwie zastosowane, czego zdecydowanie zabrakło.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu I.3 petitum skargi kasacyjnej gdyż wskazane regulacje, tj. art. 7 i 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2015.308 ze zm.) liczą kilkanaście jednostek redakcyjnych i Sąd II instancji – nawet po analizie treści uzasadnienia – nie był w stanie określić, które jednostki redakcyjne zostały niewłaściwie zastosowane.

Wbrew treści zarzutu nr I.4 petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że w uzasadnieniu Sądu I instancji treść art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UEL.1995.312.1) został przez Sąd I instancji jedynie zacytowany (patrz s. 24) i nie można przyjąć, że nastąpiło jakiekolwiek jego "niewłaściwe zastosowanie".

Z racji braku uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadny zarzut I.5 petitum skargi kasacyjnej. Spełnienie wymogu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest o tyle istotne, że w zarzucie jest mowa o niezastosowaniu szeregu norm.

Bez wątpienia – w świetle prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych (które skarga kasacyjna nie zdołała zakwestionować) właściwie w sprawie zastosowano normy wskazane w zarzucie I.6 petitum skargi kasacyjnej. Przytoczone na str. 31–32 uzasadnienia skargi kasacyjnej zapisy aktów normatywnych pozwalają jedynie przypuszczać, że wytłuszczone fragmenty jednostek redakcyjnych stanowią precyzyjne określenie podstawy kasacyjnej tego zarzutu. Te regulacje nie mają jednak nic wspólnego z działaniami na rzecz "ratowania" Spółek: B oraz C, w których popełniono nadużycia w 2012 r. Działań naprawczych nie można utożsamiać z "wypełnianiem celów polityki rolnej" i wywodzić stąd korzystne skutki. Nawet powiązania z innymi spółkami – w sytuacji upadłości tych spółek – nie podważałaby "stabilizacji rynków", szeroko rozumianego "bezpieczeństwa dostaw", czy "zapewnienia rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów", o których to mowa w regulacjach stanowiących podstawę kasacyjną zarzutu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.9 petitum skargi kasacyjnej gdyż art. 18 ust. 1 ustawy PROW 2007–2013 rozróżnia posiadanie samoistne i zależne gruntu i pomoc, w takiej sytuacji przysługuje posiadaczowi zależnemu. W motywach skargi kasacyjnej – wbrew treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazano w jakim zakresie nastąpiła błędna subsumpcja tego przepisu i jak prawidłowo należało postąpić.

Brak jest też uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu I.11 petitum skargi kasacyjnej, gdyż nie zawiera on uzasadnienia, w którym – z racji podniesionego zarzutu niewłaściwego zastosowania – winno się przedstawić prawidłowe zastosowanie tych norm. Tego zaś zaniechano wskazując, że "skarżąca i pozostałe podmioty prowadzą odrębne gospodarstwa i każde z nich winno posiadać odrębne limity, co do których nie należy stosować zakazów łączenia płatności, jak uczynił to w swojej ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim i jak przyjęły oceniane przez niego organy ARiMR". Ujęta w cudzysłowie treść (vide str. 26 skargi kasacyjnej) nie może być uznana za prawidłową wykładnię przepisów ujętych w zarzucie skargi kasacyjnej.

W kwestii zarzutu I.7 i I.8 petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że skarżąca Spółka została utworzona w 2013 r. i ustalony stan faktyczny pozwala przyjąć, że wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2148/18).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów dotyczących płatności.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. w wyrokach NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest miejscem na przeprowadzenie stosunkowo obszernego uzupełniającego postępowania dowodowego. Adekwatną inicjatywę w tym względzie należało wykazać na wcześniejszych etapach postępowania, zwłaszcza przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów o ile nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.