Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1289/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par 1 pkt 3 i 5, art. 124 par 1, art. 138 par 2, art. 144, art. 148, art. 149 par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 551/19 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r., nr WI-I.7840.3.253.2018.BG w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 551/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r., nr WI-I.7840.3.253.2018.BG w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w G. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. polegające na braku uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia Wojewody, będącego skutkiem błędnego uznania przez Sąd I instancji, że strony wnoszące podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zachowały miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie, i że to nie na tych osobach (a na organie bądź inwestorze) spoczywa ciężar wykazania, że ów termin został dochowany, a w konsekwencji polegające na wyprowadzeniu przez Sąd I instancji swoistego, niewynikającego jednakże z przepisów prawa, domniemania zachowania przez osoby wnioskujące wznowienie postępowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na braku uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia Wojewody, będącego skutkiem zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonania przez Wojewodę dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów, co więcej, oceny arbitralnej i przeczącej podstawowym regułom logiki i zasad rozumowania, w szczególności zaakceptowania przez Sąd:

a) oparcia się wyłącznie na gołosłownych i nie popartych żadnym innym obiektywnym dowodem oświadczeniach zainteresowanych we wznowieniu postępowania stron i bezkrytyczne danie tym oświadczeniom wiary,

b) dokonania wybiórczej, nie zaś wszechstronnej oceny dowodów, w szczególności pominięcia przy dokonywaniu oceny wiarygodności wyjaśnień wnioskujących pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności tablicy informacyjnej, dziennika budowy, dokumentacji zdjęciowej, zeznań E. P. i W. N.,

c) pominięcia, że z pisemnych twierdzeń zawartych w podaniach o wznowienie postępowania oraz dalszych pismach wnioskujących o wznowienie, wynikało, że datę 7 kwietnia 2016 r. wnioskujący wskazywali jako datę, w której "formalnie" - na zebraniu współwłaścicieli - dowiedzieli się o istnieniu decyzji, co więcej, z pism tych wynikało, że wnioskujący obserwowali powstającą inwestycję na sąsiadującej z ich własnością działce, niemniej nie czynili żadnych działań tylko z tych względów, że nie mieli świadomości, że inwestycja budowlana oddziałuje na ich interesy (że dojazd do inwestycji odbywać się będzie przez nieruchomość stron – drogę wewnętrzną);

d) zupełnego pominięcia przy ocenie wiarygodności twierdzeń wnioskujących faktów wynikających z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której strony wnioskujące są współwłaścicielami, tj. że każda ze stron - nabywając udział w nieruchomość musiała mieć wiedzę i świadomość, że nieruchomość (droga wewnętrzna) obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości inwestycyjnej, a tym samym, że zasady doświadczenia życiowego pozwalają co najmniej na przypuszczenie, że rozpoczęcie i prowadzenie przez inwestora na nieruchomości władnącej robót budowlanych, musiało skutkować podjęciem przez strony wnioskujące o wznowienie – współwłaścicieli nieruchomości obciążonej, działań zmierzających do ustalenia czy prowadzona na sąsiednim gruncie inwestycja, prowadzona jest zgodnie z prawem i czy konieczne będzie udostępnienie

nieruchomości obciążonej właścicielom nieruchomości władnącej;

e) pogwałcenia zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, przemawiającego za uznaniem, że:

- rozpoczęcie budowy na sąsiedniej działce jest newralgicznym momentem, który wzbudza we właścicielach nieruchomości sąsiednich do nieruchomości inwestycyjnej zwykłą ludzką ciekawość, i w którym to momencie dochodzi do ustalania co to za inwestycja, jaki jest jej zakres, czy będzie miała wpływ na nieruchomości będące własnością sąsiadów co zostanie wybudowane, czy toczyło się postępowanie administracyjne, na jakich zasadach i kto prowadzi roboty budowlane i czy robi to na podstawie pozwolenia na budowę;

- konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę 9 szeregowych domów jednorodzinnych jest faktem powszechnie znanym i to mimo wskazanej w uzasadnieniu wyroku argumentacji (zupełnie oderwanej od realiów rozpoznawanej sprawy), że co do zasady inwestycja może być prowadzona nie tylko na podstawie pozwolenia na budowę, ale też zgłoszenia czy też w ogóle prawu budowlanemu podlegać nie musi;

- niewiarygodne są twierdzenia stron wnioskujących o wznowienie postępowania o momencie dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której w wykazywanym przez strony momencie "dowiedzenia" się o decyzji, inwestycja została w dużej mierze już zrealizowana, co potwierdzają zarówno wpisy w dzienniku budowy jak i złożona do akt dokumentacja fotograficzna;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o księgach ustawy o księgach wieczystych i hipotece polegające na ich niezastosowaniu oraz uznaniu, że wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy fundamentalne dla systemu prawnego domniemanie istnienia prawa (służebności) jawnego z księgi wieczystej oraz zgodności treści tego prawa z wpisem w księdze wieczystej, obalić można składając wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego, nie zaś stosownym powództwem z art. 10 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd i instancji, że większe znaczenie aniżeli wpis w księdze wieczystej, ma nie poparte jakimkolwiek innym dowodem twierdzenie wnioskujących o rzekomym zrealizowaniu układu drogowego, który nie tylko, że nie został faktycznie zrealizowany, ale też który - wobec zapisów nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nigdy nie zostanie zrealizowany, a które to uchybienie z jednej strony skutkowało uznaniem prawidłowości oparcia rozstrzygnięcia Wojewody na twierdzeniach wnioskujących, zaś z drugiej strony pozwoliło Sądowi I instancji na uzasadnienie stanowiska, że wnioskujący nie mieli możności domyślenia się, że realizowana za ich płotem inwestycja, może dotyczyć ich praw i że odbywa się na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie uchylenie postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r., znak: WI-I.7840.3.253.2018.BG oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych oraz zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. uczestnik M. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 1 września 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do tez, na których oparte zostały zarzuty kasacji konieczne jest wskazanie istoty zaskarżonego postanowienia. Podstawowe znaczenie, przy ocenie legalności tego postanowienia, a co za tym idzie także zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, ma ocena, czy Wojewoda Pomorski trafnie zastosował, w odniesieniu do postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle art. 144 K.p.a. jest niewątpliwe, że wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki odnoszą się także do postanowień.

Postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 29 maja 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.

Postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera oznaczenia stron. Strony nie zostały wskazane ani w komparycji, ani w sentencji postanowienia z dnia 29 maja 2019 r. Co do zasady, jak wynika z art. 124 § 2 K.p.a., braku oznaczenia stron w komparycji lub ewentualnie w sentencji, nie sanuje zawarcie takiego oznaczenia w uzasadnieniu, które stanowi odrębną część postanowienia.

Podobnie wnioskować można w odniesieniu do decyzji, zestawiając treść art. 107 § 1 pkt 3 oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nie można wykluczyć takiej treści uzasadnienia postanowienia z którego w sposób niebudzący wątpliwości można ustalić strony postępowania. Takiej treści nie zawiera jednak uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji. Organ wymienił nazwiska osób, które pierwotnie podpisały wniosek. W dalszej części wskazał na wydanie postanowienia z dnia 10 października 2017 r., o odmowie wznowienia postępowania z wniosku części "pierwotnych" wnioskodawców, wskazując ich imiennie. Następnie posługiwał się określeniem o "pozostałych wnioskodawcach". Organ nie wskazał zatem, także w uzasadnieniu, imiennie tych "pozostałych wnioskodawców".

Z uchybieniem tym wiąże się brak indywidualnego traktowania stron w procesie ustalania stanu faktycznego oraz stosowania art. 148 K.p.a. oraz art. 149 § 3 K.p.a., na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Przedstawiając swoje stanowisko w zakresie ustalenia dotyczącego uzyskania przez strony wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia oraz o wiedzy o decyzji, organ nie wskazał w jakiej dacie jego zdaniem, określeni imiennie wnioskodawcy dowiedzieli się o powyższych zdarzeniach.

Organ uznał, że o powzięciu informacji o pozwoleniu na budowę świadczą dwa fakty: "termin, w którym upubliczniona została tablica budowy i fakt wiedzy wnioskodawców o prowadzonej budowie już w 2015 r.". A więc również rezultat postępowania wyjaśniającego, co do istotnych zdaniem Prezydenta okoliczności, nie odnosi się do poszczególnych, wskazanych z imienia i nazwiska wnioskodawców. Abstrahując na razie od trafności tezy, według której, wskazane dwa fakty świadczą o uzyskaniu wiedzy o decyzji, skonstatować należy, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, że każdy wnioskodawca zapoznał się z tablicą budowy.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że sama możliwość zapoznania się z tablicą budowy nie oznacza powzięcia wiedzy o decyzji. Prowadzenie zaś robót budowlanych może oznaczać uzyskanie wiedzy o decyzji, ale należy tę okoliczność i ustalić w powiązaniu z okolicznościami towarzyszącymi wydarzeniom, w których w związku z budową określone osoby brały udział. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta okoliczności te nie zostały zaś jednoznacznie ustalone. Nie ma zaś podstaw do zastosowania przesłanek z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. w oparciu o domniemania faktyczne.

W tych warunkach zachodziły okoliczności z art. 138 § 2 K.p.a. – postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprawie nie były stosowane przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Posłużenie się w argumentacji znaczeniem wpisu w księdze wieczystej nie oznacza, że ewentualne błędy interpretacyjne mają wpływ na zaistnienie przesłanki z art. 148 K.pa., a w konsekwencji na zasadność zastosowania przez organ zażaleniowy dyspozycji z art. 138 § 2 K.p.a.

Powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, ze zarzuty procesowe oraz zarzut materialny skargi kasacyjnej nie są zasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny sad Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.