Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1249/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: straszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 983/20 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 września 2020 r. znak SKO.PZ-71/3384/353/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 983/20, oddalił skargę R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 września 2020 r., nr SKO.PZ-71/3384/353/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu wniosku R.R. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 30 czerwca 2020 r., znak: SKO.PZ-71/1493/97/2020, stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej nr 56/2019 Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 29 października 2019 r., którą ustalono na rzecz R.R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego składu materiałów budowlanych na skład i sprzedaż węgla oraz materiałów opałowych na działce nr [...]1, obr. [...] w miejscowości gminnej N.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie podważa zasadności podjętego rozstrzygnięcia, lecz zarzuca, że podmioty na wniosek których wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie posiadają przymiotu strony.

W ocenie Kolegium, autorzy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nieuznani za strony postępowania instancyjnego i niebiorący udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, uprawdopodobnili posiadanie interesu prawnego w sprawie, legitymując się prawem własności do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji oraz uprawdopodobnili oddziaływanie przedsięwzięcia na ich działki. E.T. i R.P. są bowiem właścicielami działki nr ewid. [...]2 przy ul. S. w N., z kolei L.T. jest właścicielem działki nr ewid. [...]3 przy ul. S. w N. Kolegium uznało bowiem, że właściciele działek nr [...]2 i [...]3 są narażeni na immisje (zapylenie i hałas) związane z planowanym na działce nr [...]1 składowaniem i przeładunkiem węgla.

Nadto osoby te były inicjatorami postępowania Burmistrza Miasta i Gminy N. zakończonego decyzją z dnia 9 stycznia 2019 r., znak: RGI.BD.6731.1.2018, nakazującą R.R. wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości nr ewid. [...]4 i nr [...]1 w N. oraz zobowiązującej go do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia 11 marca 2019 r., znak: SKO.PZ-71/863/184/2019, Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza, a wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 331/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R.R. na ww. decyzję Kolegium, wskazując, że zmiana sposobu użytkowania ww. działek spowodowała zintensyfikowanie działalności i wprowadzenie nowej jej formy – nieobjętej dotychczasową decyzją. Zdaniem Sądu, zmiana sposobu zagospodarowania terenu może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze niebezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.

Kolegium podtrzymało ocenę, że na mocy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.), do przedsięwzięć w przypadku, których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 późn. zm., dalej: "u.i.ś"), stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedsięwzięcie, jakim jest skład węgla oraz materiałów opałowych służy do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu i dystrybucji stałego surowca energetycznego (węgla oraz materiałów opałowych). Zatem tego rodzaju inwestycja zaliczana jest do instalacji wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM") – w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zaliczenie wnioskowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rodzi obowiązek uruchomienia postępowania w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.ś. Zatem w decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r. uznano, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt. 3 u.i.ś.). W konsekwencji Kolegium zasadnie stwierdziło w decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r., że Burmistrz Miasta i Gminy N. wydał decyzję ostateczną z dnia 29 października 2019 r. z rażącym naruszeniem prawa.

R.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przysługuje szerszemu kręgowi podmiotów niż krąg stron postępowania głównego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa, wydając decyzję na skutek wniosku podmiotów, którym status strony nie przysługiwał, bowiem L.T. jest właścicielką działki nr ewid. [...]3 przy ul. S. w N., zaś E.T. i R.P. są właścicielami działki nr ewid. [...]2 przy ul. S. w N., a żadna z tych działek nie sąsiaduje z działką skarżącego, której dotyczy decyzja lokalizacyjna. Zdaniem skarżącego, nie ma żadnych racjonalnych podstaw do uznania, że działki znajdujące się poza bezpośrednim sąsiedztwem z działką skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, tym bardziej, że cały jej teren jest szczelnie ogrodzony ogrodzeniem z płyt betonowych wysokości 2,5 m, wzdłuż którego urządzony jest pas piętrowej zieleni izolacyjnej.

Mając na uwadze powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza że w sprawach prowadzonych na podstawie tych przepisów ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Dodatkowo wskazał, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Rodzaj przedsięwzięcia, dla którego skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy jest tego rodzaju, że także właściciele nieruchomości sąsiadujących pośrednio z terenem inwestycji powinni być stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia.

Sąd wskazał też, że instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko (zob. § 3 ust. 1 pkt 37 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia RM). Ta kwalifikacja przedmiotowej inwestycji polegającej na naziemnym magazynowaniu opału w postaci węgla i innych materiałów opałowych, a więc wskazująca na wysokie prawdopodobieństwo negatywnego wpływu na środowisko i dlatego wymagająca dokonywania oceny jej oddziaływania na środowisko, tym bardziej uzasadniała udział właścicieli działek nr ewid. [...]2 i [...]3 w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro sporna inwestycja stanowi jedno z przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czego nie podważył sam skarżący, to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wymagane było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ewentualnie rozstrzygnięcia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał załącznika w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ w toku postępowania nie wzywał do złożenia takiej decyzji. W efekcie decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia RM.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 176 i art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przysługuje szerszemu kręgowi podmiotów, niż strony postępowania głównego.

Na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

Uzasadniając skarżący kasacyjnie wskazał, że wyrok Sądu I instancji powiela naruszenie prawa jakie było powodem wadliwości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności na skutek wniosku podmiotów, którym status strony nie przysługiwał. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązuje do treści zawartej w skardze wniesionej do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez uznanie, że status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy przysługuje szerszemu kręgowi podmiotów, niż strony postępowania głównego, jest niezasadny. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podzielając stanowisko Kolegium, co do posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego legitymującego ich do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, wyraźnie zaznaczył, że niezapewnienie im udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowiło istotne uchybienie procesowe (s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Świadczy to jednoznacznie nie o poszerzeniu kręgu podmiotów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz o zaistniałych uchybieniach w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto Sąd, odnosząc się do tej kwestii równocześnie podkreślił, że kluczowy w kontekście kontrolowanej decyzji (utrzymującej w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy) był brak uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej bądź stanowiska o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wypada przy tym wyjaśnić, że dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienie procesowe w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy było rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (polegające na wydaniu we wskazanych wyżej okolicznościach sprawy decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej). Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze prawniczej, wskazuje się na niekonkurencyjność trybów wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Tryby te nie mogą być co do zasady stosowane łącznie (zob. m.in. por. wyrok NSA z 19.09.2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542 oraz M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 145). Może natomiast dojść do zbiegu podstaw stosowania obu tych instytucji (zob.m.in.: wyrok NSA z 17.01.2006 r., II OSK 406/05, LEX nr 196451).

W niniejszej sprawie jedynym uruchomionym postępowaniem nadzwyczajnym było postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy (wnioskodawcy nie wnosili o wznowienie postępowania, zgodnie zaś z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony). Niezależnie od powyższego należy jeszcze zaznaczyć, że o zastosowaniu takiego a nie innego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej powinny decydować donioślejsze dla sprawy następstwa prawne, te zaś wiążą się z wystąpieniem przesłanek prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji, które powoduje dalej idące skutki prawne od ewentualnych konsekwencji wznowienia postępowania (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7–8, poz. 159).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.