Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 414/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy w Chodczu 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 2-7 i pkt 11-12, § 1 ust. 3, § 3, § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 2 - 4, § 5, § 10 ust. 2, § 11 ust. 2, § 14 ust. 3, § 15 ust. 1-3 oraz § 17 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXVI/203/06 Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...]. 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chodczu z dnia 26 lipca 2006 r. Nr XXXVI/203/06 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Chodcz (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2006 r., Nr 125, poz. 1849; zwanej dalej także w skrócie "Regulaminem"), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 6, 7, 11, § 1 ust. 3, § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu.

Prokurator zarzucił uchwale naruszenie § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego w skrócie "z.t.p.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.c.p.g.") poprzez zamieszczenie w Regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów u.c.p.g., ustawy o ochronie zwierząt, ustawy o odpadach i Kodeksu cywilnego oraz formułowanie w Regulaminie pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż uchwalone przez radę gminy zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 u.c.p.g. Przepis art. 4 u.c.p.g. stanowi bowiem delegację ustawową do wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania w uchwale rady gminy. Wskazany przepis nie daje też upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu pojęć, którymi posługuje się u.c.p.g. lub które zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w innych ustawach. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Chodczu dokonała powtórzeń definicji występujących w u.c.p.g. oraz w innych ustawach:

– w § 1 ust. 2 pkt 2 zdefiniowano niedokładnie pojęcie "nieruchomości", uprzednio zdefiniowane w art. 46 Kodeksu cywilnego,

– w § 1 ust. 2 pkt 3 zdefiniowano pojęcie "właściciel nieruchomości" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251; z późn. zm.; zwanej w skrócie "ustawą o odpadach"),

– w § 1 ust. 2 pkt 6 zdefiniowano pojęcie "odpady ulegające biodegeneracji" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

– w § 1 ust. 2 pkt 11 zdefiniowano pojęcie "odpadów niebezpiecznych" uprzednio zdefiniowane w pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1002 z 2003 r.; z późn. zm.).

Zdaniem Prokuratora z naruszeniem § 137 z.p.t. polegającym na powtórzeniu wcześniejszych unormowań ustawowych lub z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 u.c.p.g. w zaskarżonej uchwale:

– w § 1 ust. 3 uchwały sformułowano obowiązek, pomimo uregulowania tej kwestii w art. 2 ust. 3 u.c.p.g.;

– w § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 wprowadzono zakazy i obowiązki dotyczące lokalizowania nowych budynków do hodowli zwierząt gospodarskich, zakazu składowania obornika przez rolników, ustalenia minimalnej odległości od budynków wielorodzinnych, magazynów artykułów spożywczych i obiektów użyteczności publicznej oraz obowiązek składowania obornika i płynnych odchodów zwierzęcych w miejscach do tego przeznaczonych – mimo uregulowania tych kwestii w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach: Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie,

– w § 4 ust. 1 pkt 5 nałożono obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, mimo że ta materia została już uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

– w § 4 ust. 2 nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku na terenie budowy, pomimo wcześniejszego uregulowania w art. 5 ust. 2 u.c.p.g.,

– w § 4 ust. 3 zobowiązano właścicieli do obowiązku udokumentowania korzystania z usług, pomimo regulacji w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.,

– w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki, pomimo braku ku temu podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że właśnie przygotowuje nową uchwałę, uwzględniającą zmianę przepisów u.c.p.g. jak również zarzuty skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2010 r. Rada podtrzymała swój wniosek o umorzenie postępowania podnosząc, że uchwałą nr XXXVI/178/10 z dnia 24 czerwca 2010 r. został uchwalony nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Chodecz, a jednocześnie zaskarżona uchwała została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek należało stwierdzić nieważność uchwały w szerszym zakresie, niż wnioskował o to skarżący.

1. W pierwszej kolejności należało rozważyć wniosek Rady o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały z dnia 26 lipca 2006 r. uchwałą z dnia 24 czerwca 2010 r., pod kątem spełnienia przesłanki z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), tj. bezprzedmiotowości postępowania. Istotne znaczenie dla tej kwestii ma okoliczność, że zaskarżona uchwały rady gminy ma walor aktu prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 u.c.p.g.). Stwierdzając, że mamy do czynienia z aktem prawa, należy z kolei zauważyć, że zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań - część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97). Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały, takich jak np. egzekwowanie od właścicieli nieruchomości, na ich koszt, obowiązków ustanowionych uchwałą. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała była skierowana i wobec których była zastosowana. Rozstrzyganie o nieważności uchwały zaskarżonej uchwały rady gminy, pomimo jej uchylenia, nie jest zatem bezprzedmiotowe.

2. Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą także tą konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności.

3. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akt prawa miejscowego przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

4. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 z.t.p. – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym" przepisów ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy (por. wyrok ww. NSA z dnia 7 kwietnia 2010r.)

5. W świetle powyższych rozważań zasadny jest zarzut odnośnie istotnego naruszenia prawa poprzez powtórzenie bądź zmodyfikowanie definicji pojęć, które zostały już przez ustawodawcę zdefiniowane tj. pojęć:

– "nieruchomości" (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego powtórzony w § 1 ust. 2 pkt 2 Regulaminu),

– "właściciela nieruchomości" (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. powtórzony w § 1 ust. 2 pkt 3 Regulaminu),

– "odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach powtórzony w § 1 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, przy czym punkt ten uwzględnia brzmienie wskazanego przepisu ustawy obowiązujące w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały; obecnie definicja ustawowa została zmieniona),

– "odpadów ulegających biodegradacji" (§ 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu - zmodyfikowana, poprzez dodanie wyrażenia "np. odpady kuchenne, odpady zielone" definicja z art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach),

– "odpadów niebezpiecznych" (§ 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu - zmodyfikowana definicja zawarta w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach),

– "zwierząt domowych" (zmodyfikowana w § 1 ust. 2 pkt 11 Regulaminu definicja zawarta w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002; z późn. zm.).

6. Nie będąc związany zarzutami skargi, z urzędu Sąd dostrzegł, iż stwierdzenia nieważności wymagają także nie wskazane przez skarżącego § 1 ust. 2 pkt 5 oraz § 1 ust. 2 pkt 12 Regulaminu. W pierwszym ze wskazanych przepisów Rada Miejska zdefiniowała pojęcie "odpadów wielkogabarytowych". Wprawdzie ustawodawca posłużył się tym pojęciem w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ale nie zawarł w ustawie definicji tegoż pojęcia. Jeżeli zatem ustawodawca nie widział potrzeby wprowadzenia takiej definicji – nie można przyjmować, że każda z gmin zobowiązanych do uchwalenia regulaminu czystości i porządku może definiować to pojęcie na swój własny sposób. W art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia do takiego definiowania. Z kolei w § 1 ust. 2 pkt 12 Regulaminu Rada Miejska dopuściła się istotnego naruszenia prawa poprzez zdefiniowanie pojęcia "zwierzęta gospodarskie" odmiennie niż w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

7. Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez uchwalenie § 1 ust. 3 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią, w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi, w której ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki obciążają właścicieli nieruchomości. Tymczasem kwestia ta została uregulowana w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., który ponadto wskazuje inne podmioty zobowiązane tj. osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną.

8. Słusznie także Prokurator zarzuca istotne naruszenie prawa poprzez treść § 3 pkt 1 – 3 Regulaminu, w których uchwałodawca gminny przewidział zakaz lokalizowania nowych budynków przeznaczonych do hodowli zwierząt gospodarskich

w odległości mniejszej niż 100 m zabudowy budynkami wielorodzinnymi, użyteczności publicznej i magazynów produktów spożywczych (pkt 1), zakaz składowania obornika przez rolników w odległości mniejszej niż 50 m od budynków wielorodzinnych, magazynów artykułów spożywczych i obiektów użyteczności publicznej (pkt 2) i obowiązek składowania obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach do tego przeznaczonych tak jak odpowiednie płyty gnojowe i zbiorniki na płynne odchody zwierzęce (pkt 3). Słusznie w tym względzie skarżący podnosi, że kwestia usytuowana budowli rolniczych została już w aktach prawnych wydawanych z upoważnienia ustawowego, tj. w rozporządzeniach Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (por. w szczególności § 3, § 6, § 11 i § 12 tego ostatniego rozporządzenia). Należy ponadto zwrócić uwagę, że obornik i odchody zwierzęce to nawozy naturalne w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu. Obowiązki odnośnie przechowywania takich nawozów określa art. 18 tej ustawy.

9. Sąd uznał, iż zakresem stwierdzenia nieważności powinien być objęty także § 3 pkt 4 Regulaminu. Wprowadza on obowiązek corocznej wymiany piasku w piaskownicach dla dzieci, jednakże nie określa adresata tegoż obowiązku. Tak stanowione prawo nie spełnia zasad przyzwoitej legislacji, który to wymóg, powinny spełniać także akty prawa miejscowego. Trzeba bowiem zauważyć, że akt prawa miejscowego należy do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483; z późn. zm.), powinien być zatem ustanowiony z zachowaniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa oraz wynikającej z niej zasady przyzwoitej legislacji. Jedynie akt prawa miejscowego sformułowany w sposób spełniający wymogi przyzwoitej legislacji może być uznany za ustanowiony "na podstawie i w granicach" upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasady przyzwoitej legislacji obejmują wymaganie należytej określoności przepisów, które winny być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (por. pkt 3 w części III uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt P 13/05, opubl. w "Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" (Seria A) z 2006 r. Nr 2, poz. 20 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 182474). Zasady przyzwoitej legislacji mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności obywatela. Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego rodzi niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków (por. pkt 5 w części III uzasadnienia wyroku TK z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt SK 43/04, opubl. w "OTK" (Seria A) z 2006 r. Nr 7 poz. 89 oraz w LEX pod nr 198691).

10. Zasadnie Prokurator podnosi, że przewidziany w § 4 ust. 5 Regulamin obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przy czym należy zwrócić uwagę, że owo "cytowanie" ustawy w uchwale nie obejmuje dokonanego przez ustawodawcę we wskazanym przepisie określenia, co należy rozumieć przez "chodnik położony wzdłuż nieruchomości". Może zatem zastanawiać się, czy zdaniem uchwałodawcy gminnego właściciele nieruchomości powinni sprzątać także te części chodnika położone przy ich nieruchomości (np. zajęte na płatny postój), które jak w wynika z treści definicji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wg ustawodawcy wyłączone są z zakresu takiego obowiązku.

11. Odnośnie wykonania obowiązków w zakresie czystości i porządku na terenie budowy (§ 4 ust. 2 Regulaminu) ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 u.c.p.g., przy czym zakres obowiązków wykonawcy robót budowlanych – została określony poprzez odesłanie do treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g. - którą to treść, jak wyżej wskazano, Rada zmodyfikowała poprzez uchwalenie § 4 ust. 1 pkt 5 Regulaminu. W konsekwencji także w tym zakresie Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa.

12. Nieuprawnionym uregulowaniem kwestii już rozstrzygniętej przepisem ustawowym (tj. art. 6 ust. 1 u.c.p.g.) jest, jak słusznie zauważył skarżący – zobowiązanie w § 4 ust. 3 Regulaminu właścicieli nieruchomości do obowiązku udokumentowania korzystania z usług.

13. Wychodząc poza zakres zarzutów skargi Sąd uznał, że w sposób istotny przepisy prawa narusza także § 4 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym na żądanie Burmistrza lub osoby (osób) przez niego upoważnionej, właściciel nieruchomości lub osoba, o której mowa w ust. 2 zobowiązany jest okazać umowę zawartą z uprawnionym podmiotem, do usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu. W przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach brak jest umocowania do określenia w uchwale rady gminy szczegółowych zasad wykonywania przez burmistrza nadzoru nad realizacją obowiązków z art. 5 ust. 1 – 4, który to nadzór jest przewidywany przez art. 5 ust. 5 u.c.p.g.

14. Słusznie argumentuje skarżący, iż z istotnym naruszeniem prawa Rada określiła obowiązki właścicieli nieruchomości w § 5 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. rada gminy jest władna określić wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości "służących do użytku publicznego", a nie jak wskazano w zaskarżonej uchwale – z "terenu nieruchomości i pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców" (§ 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) czy bliżej nie określonych "terenów utwardzonych" (§ 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu).

15. Brak upoważnienia ustawowego do nakładania przez radę gminy w regulaminie obowiązku utrzymania czystości i porządku nieruchomości przez nie będących ich właścicielami organizatorów imprez czy spotkań o charakterze publicznym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 251/10), co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 11 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu.

16. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje także radzie gminy upoważnienia do stanowienia o obowiązkach dotyczących "zwierząt nie udomowionych, trzymanych w charakterze zwierząt domowych" (§ 14 ust. 3 Regulaminu). Nie wiadomo przy tym, jakie to konkretnie zwierzęta, nie będące ani zwierzętami domowymi, ani gospodarskimi Rada Miejska miała na myśli. Ustawodawca przewidział wprawdzie możliwość określenia obowiązków utrzymujących zwierzęta, ale tylko odnośnie wspomnianych zwierząt domowych i gospodarskich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 392/08).

17. Odnośnie możliwości uregulowania wymagań odnośnie utrzymania zwierząt gospodarskich należy zwrócić uwagę, że upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. jest ograniczone dodatkowo zastrzeżeniem, że wprowadzone wymagania mają dotyczyć terenów wyłączonych z produkcji rolnej. Takie ograniczenie nie wynika z treści § 15 Regulaminu, co należy uznać za istotne naruszenie upoważnienia ustawowego.

18. Zdaniem Sądu stwierdzenia nieważności wymagał także § 17 Regulaminu. Stanowi on treść rozdziału VII Regulaminu - "Inne wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami". Wskazany przepis określa zakładany do osiągnięcia poziom odzysku i recyklingu poszczególnych frakcji odpadów oraz wskazuje na prowadzenie akcji edukacyjno – informacyjnej odnośnie minimalizacji ilości powstawania odpadów i intensyfikacji działań organizacyjnych i technologicznych umożliwiających maksymalny odzysk odpadów. Uchwałodawca nie wskazał jednakże, kto jest adresatem tych wymagań, co czyni tak zredagowany przepis niewykonalnym, a tym samym nie spełnia on zasad przyzwoitej legislacji.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo – na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekła jak w pkt 2 sentencji wyroku.