Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2459/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 34 ust. 1, art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 46 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1981 nr 24 poz 122
law: Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3163/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 października 2021 r. nr KKU-187/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 15 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3163/21 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "PKP S.A.") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 października 2021 r. nr KKU-187/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 21 października 2021 r. nr KKU-187/19 uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 2 października 2019 r. znak: GN-IV.7532.357.2017.AGP i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi - szlak kolejowy A. – B., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [1] o powierzchni 1835 m2, nr [2] o powierzchni 4820 m2, nr [3] o powierzchni 1070 m2 (KW nr [...]).

Jak wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w sprawie jest bezsporne, że objęta wnioskiem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Następnie, Komisja zauważyła, odnosząc się do kolejnej przesłanki wynikającej z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." lub "ustawa komunalizacyjna", że sam fakt gospodarowania mieniem, stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową), świadczy co do zasady o tym, że mienie to należało do gminy (rady narodowej). Jednocześnie, według Komisji, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomości te nie należałyby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez PKP S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 października 2021 r.

Jak podkreślił Sąd I instancji, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W ocenie Sądu I instancji, analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej, to jest decyzji lub umowy, co zdaniem Sądu I instancji, jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd I instancji zaznaczył, że brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do zarządcy czy dysponenta.

Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wskazuje się w orzecznictwie, według art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast, stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też, jak podkreślił Sąd I instancji, sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą Sąd I instancji na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Zatem, skoro w toku postępowania skarżąca nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, to za niezasadne należało uznać opisane w skardze zarzuty co do niepodlegania ww. nieruchomości pod art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji, organ prawidłowo uznał, że sporna działka podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.

Jak zauważył Sąd I instancji, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji". Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy te weszły w życie po dniu komunalizacji, tj. po 27 maja 1990 r., i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto, art. 34a tej ustawy nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

b. art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, przez ich niezastosowanie;

c. art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r.", art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1989 r. Nr 52, poz. 310 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122 ze zm.), przez niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. przez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 października 2021 r. i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie, że 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej oraz pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny, służący prawidłowej eksploatacji linii) służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i były zajęte pod infrastrukturę kolejową, w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny w celu prawidłowej eksploatacji linii, służącej do realizacji przewozów kolejowych, należących do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego, nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowo-podmiotowego, z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, istotą rozpatrywanej sprawy komunalizacyjnej jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawało w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji.

Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że status przedsiębiorstwa państwowego PKP zawsze był regulowany w drodze aktów szczególnych. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, z przepisów art. 1, art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. wynika, że celem ustawodawcy było wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla kolei, aby zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie.

W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zgodnie z którą przedsiębiorstwo PKP jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 cyt. ustawy), mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego (art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy), a mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP (art. 50 ust. 1 cyt. ustawy). Zatem, regulowany ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP. Z kolei, zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wyrok Sądu I instancji narusza też art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, na sformułowanie "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Ustawodawca zamierzał, po zmianie ustroju, przeprowadzić procesy uwłaszczeniowe, tak w stosunku do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych, gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającej współczesnym założeniom ustrojowym), niż o daleko idące przesunięcia majątkowe.

Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie zostało wykazane, że przedmiotowy grunt znajdował się najpierw w zarządzie powierniczym PKP w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r., a następnie z mocy samego prawa. Z tego względu, wobec nieruchomości nie została wydana decyzja administracyjna o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Oznacza to, że przedmiotowe mienie nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, a zatem co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie okoliczności, że 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej oraz pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny zapewniający prawidłową eksploatację linii) służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zatem Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zarzut powyższy nie mógł być uwzględniony.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z powodu stwierdzenia w niej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stanowi podstawy do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Pismo PKP S.A. z 29 maja 2018 r. wskazujące, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod infrastrukturę kolejową linii nr [...] A. – B., w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny zapewniający prawidłową eksploatację linii, służącą do realizacji przewozów kolejowych, w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, co oznacza, że mienie to pozostawało we właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, podlegało ocenie organu administracyjnego oraz Sądu I instancji, który stwierdził, że: "(...) takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. (...) sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. (...) Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. (...) Skoro zatem w toku postępowania skarżąca nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać opisane w skardze zarzuty co do niepodlegania ww. nieruchomości pod art. 5 ustawy.". Strona skarżąca kasacyjnie błędnie zatem uznaje, że okoliczność funkcjonowania na nieruchomości infrastruktury kolejowej nie została oceniona w postępowaniu przed organem, bądź została oceniona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że okoliczność ta, na dowód czego przedstawiono ww. pismo, w żaden sposób nie potwierdza istnienia zarządu na nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r. W realiach niniejszej sprawy dokonana ocena wpływu wskazanej okoliczności na stwierdzenie, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów K.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy. Nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skoro istotą postawionego zarzutu jest twierdzenie, że istniały przesłanki materialnoprawne do ich zastosowania.

Nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do twierdzenia o podstawach wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na prawne dysponowanie nią przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W odniesieniu do tych zarzutów należy wskazać, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wykazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Zaznaczyć należy, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również poglądy i argumentację przedstawioną w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 5/17 w kwestii skutków uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. i wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z tego też powodu nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji i organ odwoławczy przepisów art. 8 § 1 i 2 K.p.a. wyrażających zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała przysługującego jej prawa do nieruchomości, co wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, nie mógł być zatem zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 tej ustawy nie mógł być także skuteczny z uwagi na istotną wadę w konstrukcji tego zarzutu. Przepis ten składa się bowiem z 3 kolejnych punktów odnoszących się do stanu posiadania mienia przez różne podmioty, jako warunku stanowiącego podstawę stwierdzenia komunalizacji mienia. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, którą część art. 5 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje zarzutem skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych uwag nie mógł być także uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono istoty tego zarzutu, do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zaś odkodowywanie intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatrywała w jego błędnej wykładni, zgodnie z którą jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa. Wskazany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...). Przede wszystkim nie wskazano, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje jego błędnej wykładni, prowadzącej do twierdzenia, że "jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa".

Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyżej powoływanych uchwałach nie mógł być uwzględniony zarzut wymieniony w petitum skargi kasacyjnej w części oznaczonej literą c zarzutów naruszenia prawa materialnego – "przez nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa".

Końcowo, jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o komercjalizacji przez ich niezastosowanie. Z treści art. 34 i art. 34a tej ustawy wynika wprost, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 526/08). W wyroku z 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził słusznie, że określona w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Należy stwierdzić, że niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż PKP nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez PKP również takiego tytułu nie potwierdzają. Nie mogły być zatem uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej.

Skoro nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należało, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.