Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 159/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 15, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 1a pkt 1, art. 2 pkt 20 i pkt 21, art. 2 pkt 16 i pkt 16a, art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 131 ust. 1, art. 129a ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 4 pkt 15, art. 3 ust. 1a pkt 1, art. 48 ust. 1, art. 50, art. 55 ust. 1 i ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1-1a, art. 87 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. w N. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 listopada 2023 r., nr BP.501.981.2022.2152.OP8.477326 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr WITD.DI.0152.VIII0308 /9/22.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: organ odwoławczy, GITD] z 7 listopada 2023 r. nr BP.501.981.2022.2152.OP8.477326, wydana po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w N. [dalej: strona, skarżąca, Spółka], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: organ I instancji, OWITD] z 29 kwietnia 2022 r. nr WITD.DI.0152.VIII0308/9/22 nakładającą karę pieniężną w kwocie 2.000 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził 23 marca 2022 r. w N. kontrolę drogową autobusu, którego właścicielem jest Spółka. W toku czynności stwierdził i zapisał w protokole, że pojazd silnikowy wykonywał przewóz z G. do N. na linii regularnej do 50 km. Analiza danych uzyskanych z systemu CEPiK wykazała, że badania techniczne samochodu były ważne do 19 lutego 2022 r. Kontrolowany pojazd nie posiadał w czasie kontroli ważnych badań technicznych. Kontrolę przeprowadzono na dworcu PKS, który znajduje się na drodze gminnej oznaczonej w protokole symbolem "8t". Kierowca autobusu podpisał protokół kontroli bez uwag.

Pismem z 23 marca 2022 r. OWITD zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania wobec przedsiębiorcy. Informując równocześnie, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa] strona ma prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazując na powyższe oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, organ I instancji wezwał Spółkę do złożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń zawartych w protokole kontroli nr [...], którego egzemplarz otrzymał 23 marca 2022 r. kierowca autobusu. Jednocześnie – w związku ze stwierdzonym – opisanym w protokole kontroli w załączniku nr 1 naruszeniem, OWITD wezwał stronę do wskazania okoliczności sprawy i przedłożenia dowodów potwierdzających, że strona nie miała wpływu na powstanie ww. naruszenia, a nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub dowodów potwierdzających, że za opisane w protokole kontroli naruszenie, na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ (również zagraniczny).

W piśmie z 5 kwietnia 2022 r. Spółka wniosła o umorzenie wszczętego postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. Zdaniem strony kontrola została przeprowadzona z naruszeniem ustawowych uprawnień przysługujących inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego, w związku z czym brak jest podstaw do wszczęcia na podstawie bezprawnie przeprowadzonej kontroli jakiegokolwiek postępowania. Spółka powołała treść art. 129a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.) [dalej: prd] i podniosła, że inspektor posiada umocowanie do przeprowadzenia kontroli w odniesieniu do kierującego pojazdem w przypadkach wymienionych w tym przepisie. W ocenie strony żadna z tych przesłanek nie zaistniała w przypadku przedmiotowej kontroli, albowiem jak jednoznacznie wynika, tak z protokołu kontroli, jak i z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, kontrolowany pojazd w chwili kontroli nie znajdował się w ruchu. Pojazd znajdował się na wydzielonym i oznakowanym placu postojowym, który jest dzierżawiony przez Spółkę wyłącznie na własne potrzeby. Plac znajduje się poza drogą publiczną (nie jest prawdą, że plac jest elementem drogi gminnej 8t, jak podano w protokole), nie stanowi elementu dworca autobusowego (nie jest prawdą, że plac jest częścią dworca autobusowego, jak podano w protokole), a pojazd nie znajdował się w ruchu. Zatem żadna z przesłanek przeprowadzenia kontroli nie zaistniała w przypadku przedmiotowej kontroli, albowiem jak jednoznacznie wynika, tak z protokołu kontroli jak i z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, kontrolowany, pojazd w chwili kontroli nie znajdował się na dworcu i nie znajdował się w ruchu, a wskazany w ww. dokumentach kierowca autobusu nie był kierującym pojazdem ani uczestnikiem ruchu drogowego, a jedynie osobą, której w tym czasie oddano pojazd do dyspozycji. Kontrolowany pojazd nie znajdował się na drodze publicznej. W protokole kontroli błędnie wskazano, iż kontrola została przeprowadzona na drodze gminnej, co pozostaje w sprzeczności z pozostałą treścią protokołu oraz stanem faktycznym. Żaden przepis ustawowy nie upoważnia inspektorów do przeprowadzania kontroli pojazdu, który nie jest w ruchu i nie znajduje się na drodze publicznej, lecz garażuje na terenie wskazanym przez właściciela pojazdu. W związku z powyższym kontrola została przeprowadzona z naruszeniem posiadanych uprawnień ustawowych i nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania, a prowadzone w oparciu o wadliwie przeprowadzoną kontrolę postępowanie będzie obarczone wadą. Ponadto, strona wskazała, że naruszenie opisane w protokole było spowodowane błędnym działaniem programu komputerowego, który miał informować o konieczności przeprowadzenia kolejnego badania. Dokonując zakupu profesjonalnego programu kontrolowana spółka dołożyła należytej staranności, a stwierdzone podczas kontroli naruszenie było wyłącznie wynikiem błędu programu, za co kontrolowany nie może odpowiadać. Kontrolowany nie mógł przewidzieć, iż w programie wystąpi błąd, albowiem nigdy wcześniej błąd taki nie wystąpił. Ponadto Spółka podkreśliła, że przeprowadzone niezwłocznie badanie diagnostyczne wykazało, iż stan techniczny przedmiotowego pojazdu pozwala na dopuszczenie go do ruchu bez żadnych napraw. Przeprowadzono również niezwłocznie kontrolę zapisów programu komputerowego w części dotyczącej pozostałych pojazdów strony i okazało się, iż wszystkie inne zapisy programu dotyczące pozostałych pojazdów były prawidłowe. Obarczenie w takiej sytuacji kontrolowanej Spółki winą za powstałe zdarzenie jest nie tylko bezpodstawne, ale powoduje bezcelowość korzystania programów komputerowych ze względu na zbyt duże związane z tym ryzyko. Ponadto strona poinformowała, że za opisane w protokole kontroli naruszenie na Spółkę nie została nałożona kara przez inny organ. W załączeniu Spółka przesłała kopię zaświadczenia o przeprowadzeniu badań technicznych pojazdu oraz zdjęcie placu przy torach kolejowych, na którym widoczne są znaki drogowe: D–4a "droga bez przejazdu" oraz B–1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "Z wyjątkiem autobusów PKS".

Decyzją z 29 kwietnia 2022 r. OWITD nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. W uzasadnieniu faktycznym wyjaśnił, że kontrola odbyła się w N., w pobliżu dworca PKS, w miejscu, gdzie wjazd jest oznaczonym znakami drogowymi: droga bez przejazdu oraz zakaz ruchu w obu kierunkach z wyjątkiem autobusów PKS. Kierowca znajdował się w pojeździe i do kontroli okazał wymagane dokumenty. Analiza danych uzyskanych z systemu CEPiK wykazała, że badanie techniczne ww. autobusu ważne było do 19 lutego 2022 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że pojazd nie posiadał ważnego badania technicznego. Na miejscu sporządzono protokół kontroli, który został podpisany bez uwag przez kierowcę. Podstawą prawną nałożenia kary były przepisy art. 92a ust. 1, 3, 7, 11 oraz zał. nr 3 lp. 9.1 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.) [dalej: utd]. Organ I instancji ustalił, że Spółka ma w sprawie status podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Stwierdzone naruszenie to wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, kwalifikowane jako 5.1 NN – najpoważniejsze naruszenie według załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 ze zm.). Obowiązek przeprowadzenia okresowych badań technicznych autobusu przed upływem roku od dnia pierwszej rejestracji i następnie co 6 miesięcy wynika z art. 81 ust. 9 prd. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że kontrola autobusu przeprowadzona została w trybie ustawy o transporcie drogowym i nie znajduje zastosowania w sprawie art. 129a prd, który odnosi się do kontroli ruchu drogowego. Po przywołaniu przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 22, art. 4 pkt 6a, art. 89a ust. 2 i 3 utd OWITD stwierdził, że dopuszczalność przeprowadzenia kontroli drogowej w innych miejscach niż na drodze wynika pośrednio z treści art. 89 ust. 3 utd. Stąd, w przypadku transportu drogowego osób, możliwe jest podjęcie kontroli również w miejscach, gdzie kierujący zakończył wykonywanie regularnego przewozu osób i oczekuje na rozpoczęcie kolejnego przewozu. Często stosowaną praktyką służb przeprowadzających kontrole regularnych przewozów drogowych osób jest ich prowadzenie w miejscu, w którym kierujący rozpoczyna lub kończy wykonywanie trasy w ramach linii regularnej. Takie działanie spowodowane jest tym, aby zapewnić przewożonym, osobom możliwość opuszczenia pojazdu bez narażenia ich zdrowia, życia i bezpieczeństwa oraz niewydłużaniem czasu trwania przebiegu trasy czynnościami związanymi z przeprowadzaną kontrolą. Przepis art. 4 pkt 6a utd nie łączy uprawnień kontrolnych organów z rodzajem drogi. W świetle art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 prd, przepisy tej ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogą publiczną, strefą zamieszkania lub strefą ruchu w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób, także w przypadku, gdy ruch pojazdów nawet odbywający się na terenie prywatnym, na którym nie są ustalone żadne wewnętrzne reguły dotyczące ruchu samochodowego i pieszego, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób. Organ I instancji nie stwierdził też istnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 utd.

Od opisanej decyzji Spółka wniosła odwołanie do GITD żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa, oraz umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie. Spółka podniosła zarzuty:

1) wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem uprawnień ustawowych organu kontrolującego, poprzez przeprowadzenie kontroli na niestanowiącym drogi publicznej placu parkingowym i podanie nieprawdziwych danych w protokole kontroli, poprzez wskazanie, że kontrola miała miejsce na drodze gminnej, co nie polega na prawdzie, oraz wskazanie, iż pojazd był w trakcie wykonywania przewozu z miejscowości G. do miejscowości N., co również nie polegało na prawdzie, albowiem pojazd garażował na terenie placu stanowiącego własność prywatną;

2) niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd i nieumorzenia postępowania ze względu na zaistnienie okoliczności szczególnych wskazujących na to, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia;

3) przeprowadzenia postępowania z naruszeniem art. 11 kpa, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy przyjęcia, iż kontrola mogła zostać przeprowadzona na terenie prywatnego placu podczas garażowania pojazdu.

W uzasadnieniu strona argumentowała między innymi, że inspektorzy dokonują kontroli na warunkach i w trybie określonych w ustawie o transporcie drogowym. Ustawa nie precyzuje co oznacza określenie "w odpowiednim miejscu lub czasie", lecz niewątpliwie ustawowe upoważnienie dotyczy wyłącznie miejsca o charakterze publicznym. Przeprowadzenie kontroli w siedzibie lub na terenie prowadzenia działalności przez przewoźnika w trybie wskazanym w zaskarżonej decyzji wymaga zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236), które w tym przypadku nie zostały zastosowane. Brak podstawy prawnej do przeprowadzenia czynności kontrolnych wynika z treści samej decyzji, w której podstawa ta nie została wskazana. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji uprawnienie do przeprowadzenia kontroli nie może wynikać "pośrednio" z jakichkolwiek przepisów, lecz musi to być jednoznaczne upoważnienie wynikające z aktu prawnego rangi ustawowej. W przeciwnym przypadku dochodziłoby do łamania podstawowych praw obywateli i zasad państwa praworządnego. Przeprowadzający kontrolę miał prawdopodobnie w pełni świadomość, iż działa z naruszeniem obowiązujących przepisów i posiadanych uprawnień, albowiem w protokole kontroli podał nieprawdę wskazując, iż kontrola miała miejsce na terenie drogi gminnej i podczas wykonywania przewozu, co jest nieprawdą i zostało to przyznane w treści zaskarżonej decyzji, poprzez dokonany w tej decyzji opis miejsca kontroli, aczkolwiek wydający decyzję nie określił bliżej charakteru miejsca przeprowadzenia kontroli. Możliwe jest przeprowadzenie kontroli w siedzibie prowadzącego działalność, ale muszą wówczas zostać zachowane wymogi wynikające z obowiązujących przepisów. Nie zostało również wykazane w zaskarżonej decyzji, iż zachodzą jakiekolwiek okoliczności nadzwyczajne, a znajdujące umocowanie w przepisach, które dawałyby podstawę do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. W związku z tym, kontrola stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonej decyzji została przeprowadzona bez upoważnienia ustawowego.

GITD wydał 7 listopada 2023 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu między innymi potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i oceny prawnej stanu sprawy, dokonanych przez OWITD. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że są niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Zarzut dotyczący naruszenia ustawowych uprawnień organu kontrolującego w zakresie przeprowadzenia kontroli na niestanowiącym drogi publicznej placu parkingowym oraz podanie nieprawdy w postaci stwierdzenia, iż kontrola miała miejsce na drodze gminnej jest – w ocenie GITD – bezpodstawny. Stwierdzenie dotyczące wykonania kontroli na drodze gminnej nie padło w treści sporządzonego 23 marca 2022 r. protokołu kontroli. Organ I instancji prawidłowo wskazał w treści decyzji, iż kontrola została przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisami tej ustawy inspektorzy byli uprawnieni do wykonania przedmiotowej kontroli w miejscu stanowiącym parking przeznaczony dla pojazdów wykonujących regularny przewóz osób. Organ odwoławczy powołał art. 48 ust. 1 i art. 3 ust. 1 utd i wyjaśnił, że – jak ustalił na podstawie protokołu kontroli – poddany kontroli pojazd nie należy do żadnej z przewidzianych w art. 3 ust. 1 utd kategorii wyłączeń. Ponadto, cytując art. art. 50 ust. 1 lit. a i c utd, wskazał, że przepisy ustawy określają wyłącznie tryb przeprowadzenia kontroli oraz upoważniają stosowne organy i inspektorów transportu drogowego do ich wykonywania. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie określają miejsca wykonywania kontroli drogowej w związku z czym okoliczność ta nie ma wpływu na jej prawidłowość czy też znaczenie prawne protokołu kontroli. Dodatkowo, pewną sugestię w sprawie miejsca wykonywania kontroli w trybie przewidzianym przepisami ustawy o transporcie drogowym można odnaleźć w art. 4 pkt. 22 lit. 1 utd w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 prd. Z powyższego wynika, że kontrolę drogową można podjąć wszędzie, ale pod warunkiem, iż jej przeprowadzenie nie powoduje powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa osób. Organ odwoławczy stwierdził również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 utd.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 6, art. 7a, art. 8 [kpa – dopisek Sądu], poprzez przeprowadzenie bez upoważnienia ustawowego kontroli na, niestanowiącym drogi publicznej, placu parkingowym i podanie nieprawdziwych danych w protokole kontroli, poprzez wskazanie, iż kontrola miała miejsce na drodze gminnej co nie polega na prawdzie oraz wskazanie, iż pojazd był w trakcie wykonywania przewozu z miejscowości G. do miejscowości N., co również nie polegało na prawdzie, albowiem pojazd garażował na terenie placu stanowiącego własność prywatną;

2) zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, poprzez przyjęcie, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają jedynie określenie trybu przeprowadzenia kontroli i upoważnienie dla inspektorów transportu drogowego do ich wykonywania natomiast nie określają dopuszczalnego miejsca przeprowadzenia kontroli;

3) § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. poz. 2141 ze zm.), poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisu i przeprowadzenie kontroli w trakcie parkowania pojazdu na terenie parkingu prywatnego oraz lp. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez nałożenie kary, pomimo braku upoważnienia ustawowego do przeprowadzenia kontroli w miejscu, w jakim została przeprowadzona;

4) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że kontrolowany pojazd był w trakcie wykonywania przewozu z miejscowości G. do miejscowości N., co nie polegało na prawdzie, albowiem pojazd garażował na terenie placu stanowiącego własność prywatną.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu strona argumentowała, że GITD w sposób istotny naruszył zasadę legalizmu, a także zasadę działania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy. Nie znajdując podstawy prawnej do działania inspektorów w warunkach i miejscu, w jakim kontrola została przeprowadzona w przedmiotowym przypadku, w sposób budzący zdumienie zaskarżona decyzja wskazuje, iż uprawnienie wynika "pośrednio" z przepisów lub też twierdzi, iż z jakiegoś przepisu "można wnioskować" o możliwości przeprowadzenia kontroli w danym miejscu. Takie stanowisko organu wskazuje jednoznacznie na działania mające na celu dowolną interpretację obowiązujących przepisów i ich ewidentne "naginanie", co nie może zostać zaakceptowane w świetle zasad obowiązujących zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji (jej uzasadnieniu) protokół kontroli drogowej jednoznacznie zawiera zapisy wskazujące, iż miejscem przeprowadzenia kontroli jest droga gminna. Protokół kontroli drogowej ma charakter dokumentu urzędowego, w związku z czym wskazanie w protokole, iż kontrolę przeprowadzono na drodze gminnej nie może podlegać interpretacji. Jednocześnie w protokole wskazano, że miejscem kontroli był dworzec PKS w N., co również nie polega na prawdzie. Natomiast w treści decyzji organu I instancji już mówi się nie o przeprowadzeniu kontroli na dworcu PKS, lecz "w pobliżu" dworca PKS, co pozostaje w sprzeczności z treścią protokołu kontroli. W treści decyzji jednoznacznie wskazano, iż kontrola została przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a jednocześnie nie wskazano podstawy prawnej upoważniającej inspektorów transportu drogowego do dokonywania takiej kontroli na terenie prywatnym, gdy pojazd nie wykonuje przewozu, a tylko parkuje. Również zaskarżona decyzja w sposób ogólnikowy powołuje się na przepisy, które w ocenie strony nie dają umocowania do przeprowadzania kontroli na terenie prywatnym. Zapisy protokołu kontroli mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy prowadzący kontrolę działali w ramach ustawowych uprawnień, czy też uprawnienia te zostały przekroczone i nie posiadali oni ustawowego umocowania do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, w związku z czym działania ich były bezprawne. Ustawowe upoważnienie do przeprowadzenia kontroli drogowej dotyczy wyłącznie miejsca o charakterze publicznym. Szczegółowy sposób wykonywania kontroli jest uregulowany przez rozporządzenie w sprawie kontroli ruchu drogowego. Z treści tego aktu prawnego wynika jednoznacznie, że kontrola może dotyczyć pojazdów znajdujących się w ruchu, a nie pojazdów parkujących i to na terenie prywatnym. Bez znaczenia jest przy tym, jakie istnieją uregulowania dotyczące miejsca zatrzymania się pojazdu do kontroli, albowiem nie dotyczą one omawianego przypadku. Czym innym jest bowiem ustalenie przez ustawodawcę, w jakiej sytuacji może być wykonywana kontrola, a więc ustalenie, iż może ona dotyczyć pojazdu znajdującego się w ruchu, a czym innym ustalenie, w jakim miejscu pojazd ten, po jego zatrzymaniu, może być kontrolowany. W obowiązujących przepisach brak jest prawnego umocowania do dokonywania przez inspektorów kontroli pojazdów nieznajdujących się w ruchu. Wskazane rozporządzenie regulując sposób zachowania się inspektorów jednoznacznie wskazuje, iż przed rozpoczęciem kontroli zatrzymują oni pojazd, który znajduje się w ruchu. Żaden ze wskazanych przepisów nie reguluje sposobu rozpoczęcia kontroli pojazdu parkującego ani nie upoważnia do wstępu i przeprowadzenia kontroli na placu stanowiącym teren prywatny. Powyższe znajduje potwierdzenie w zestandaryzowanym wzorze protokołu przeprowadzenia kontroli, w którym należy wskazać, na jakiej drodze został zatrzymany pojazd i jaki kurs pojazd wówczas wykonywał. Ustawodawca nie przewidział możliwości przeprowadzania przez inspektorów kontroli pojazdów nie będących w ruchu ani pojazdów parkujących. Skarżąca podkreśliła bezprawność działania inspektorów, którzy przeprowadzili kontrolę nie tylko na terenie parkingu, ale na terenie prywatnym. Podniosła ponadto, że protokół kontroli sporządzony przez inspektorów jest dokumentem urzędowym, ale nie oznacza to [braku – dopisek Sądu] możliwości wzruszenia danych podanych w takim dokumencie. Możliwość taka została przewidziana w samym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w tym przypadku wystarczające wydaje się stwierdzenie, iż sam protokół kontroli zawiera sprzeczności podważające jego wiarygodność. W związku z powyższym, wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczące braku możliwości podważenia wiarygodności pisma mającego charakter pisma urzędowego są całkowicie chybione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponowił argumentację dotyczącą zaistnienia naruszenia prawa, wskutek braku aktualnych badań technicznych autobusu. Podniósł też, że skarżąca usiłuje wykazać, iż kontrola drogowa autobusu została przeprowadzona w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Organ odwoławczy wskazał, że miejsce postoju poddanego kontroli autobusu przynależy do kompleksu dworca autobusowego w N. Nie jest to miejsce wygrodzone, odizolowane od przestrzeni publicznej, a zatem jako plac postojowy przy dworcu autobusowym, może być miejscem przeprowadzenia czynności kontrolnych przez powołane do tego służby oraz inspekcje, w tym Inspekcję Transportu Drogowego. GITD podkreślił, kontrola pojazdu odbyła się w miejscu bezpiecznym, albowiem na placu postojowym nie odbywał się regularny ruch drogowy innych pojazdów oraz pieszych. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę autobusu mieli prawo do podjęcia czynności służbowych na placu postojowym przy dworcu autobusowym w N., ponieważ jest to teren, na którym rozpoczynają się i kończą przewozy drogowe osób na liniach regularnych. W przypadku, gdy dany pojazd jest niesprawny technicznie lub – jak w przedmiotowej sprawie – nie posiadał aktualnych badań technicznych, to powinien znajdować się w zajezdni przedsiębiorstwa skarżącej. Obecność autobusu na placu postojowym kompleksu dworcowego oznacza, że obecność takiego pojazdu w tym miejscu jest związana z wykonywaniem przewozów drogowych. Innymi słowy, takim pojazdem albo był wykonywany przewóz, albo będzie wykonywany przewóz drogowy. W przypadku rozpoznawanej sprawy, zajezdnia autobusowa skarżącej znajduje się w innej lokalizacji niż dworzec autobusowy, tj. przy siedzibie Spółki, a dworzec zlokalizowany jest przy ulicy [...] w N. Dlatego też wyjaśnienia skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi organ odwoławczy ocenił jako niewiarygodne i ukierunkowane na uniknięcie odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone naruszenie przepisów.

W piśmie procesowym z 29 stycznia 2024 r. Spółka podniosła, że istotą złożonej skargi nie było zaprzeczenie konieczności przeprowadzania badań technicznych pojazdów, lecz naruszenie przez inspektora naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady legalizmu oraz zasady działania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy. Skarżąca podtrzymała w pełni zarzut przeprowadzenia kontroli bez ustawowego upoważnienia ze względu na okoliczności szczegółowo opisane w treści skargi. W ocenie strony, całkowicie chybione są zarzuty i twierdzenia podniesione w odpowiedzi na skargę, a dotyczące miejsca przeprowadzenia kontroli. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi, miejsce to nie jest położone bezpośrednio przy dworcu autobusowym, a jedynie w jego pobliżu. Oczywiście, że parkowały tam pojazdy, które kończyły lub rozpoczynały przewozy autobusowe, ale nie tylko takie, a takie same pojazdy, tj. kończące lub rozpoczynające przewóz parkowały na terenie siedziby skarżącej przy ul. [...] oraz w wielu innych miejscach. Zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, gdzie Spółka powinna parkować pojazd są, w jej ocenie, całkowicie bezpodstawne i wręcz niezrozumiałe. Skarżąca parkuje pojazdy według potrzeb i własnego uznania i brak jest podstaw prawnych do nakazywania parkowania stanowiących jej własność pojazdów w miejscach wskazanych przez osoby trzecie nieposiadające umocowania do wydawania takich poleceń. Fakt zlokalizowania miejsca przeprowadzenia kontroli przy tej samej ulicy co dworzec autobusowy, a przy innej niż siedziba skarżącej, nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie i stanowi jedynie wyraźną próbę wykreowania rzeczywistości celem wykazania, że kontrolujący działał w ramach posiadanego umocowania, co nie polega na prawdzie. Celem wyjaśnienia sytuacji skarżąca podała, że ulica [...] przy której usytuowany jest parking, na którym przeprowadzono kontrolę, a także dworzec autobusowy, nie jest krótką ulicą i ma ok. 500 m długości. Znajdujący się tam parking z całkowitą pewnością nie stanowi drogi gminnej i był wydzierżawiony od innej osoby prawnej. W związku z powyższym, argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę strona uznała za niewiarygodną i ukierunkowaną na uniknięcie odpowiedzialności za stwierdzone przeprowadzenie kontroli z naruszeniem przepisów, tj. bez posiadania stosownego upoważnienia oraz podanie nieprawdy w protokole kontroli stanowiącym dokument urzędowy. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w odpowiedzi na skargę brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu braku wiarygodności dokumentu urzędowego – protokołu kontroli, wobec zawarcia w nim nieprawdziwych informacji oraz zapisów sprzecznych ze sobą. Okoliczność ta, zdaniem strony, w pełni potwierdza zasadność podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 ww. ustawy oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Jeżeli organ musi dopiero poczynić ustalenia w zakresie stanu faktycznego, mającego podstawowe znaczenie dla sprawy, to sąd nie może odnosić się do istoty sprawy w zakresie podnoszonym w skardze, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Sąd jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

W niniejszej sprawie nie jest wątpliwe ani sporne, że Spółka jest przewoźnikiem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 15 utd, to jest – przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, i znajdują do niej zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzone przez organy naruszenie prawa zostało przyznane przez Spółkę i nie zachodzą przesłanki z art. 3 ust. 1 utd wyłączające stosowanie ustawy o transporcie drogowym. Sporna w sprawie jest natomiast prawna dopuszczalność przeprowadzenia kontroli drogowej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego zakończonej protokołem z 23 marca 2022 r., a w dalszej konsekwencji dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za ujawnione naruszenie prawa.

Przepisy regulujące sytuację prawną, w której znajduje się strona i organy zamieszczone są w systemie aktów prawnych i konieczne jest ich przywołanie przed dokonaniem przez Sąd oceny zasadności skargi.

Artykuł 3 ust. 1a pkt 1 utd głosi, że przepisy ustawy stosuje się do kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego przestrzegania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami na zasadach określonych w Prawie o ruchu drogowym.

W rozumieniu art. 2 pkt 20 prd, kierujący to osoba, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osoba, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie. Natomiast kierowca to osoba uprawniona do kierowania pojazdem silnikowym lub motorowerem (art. 2 pkt 21 prd).

Na mocy art. 4 utd użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) krajowy transport drogowy – podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

3) transport drogowy – krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy;

6a) przewóz drogowy – transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy;

22) obowiązki lub warunki przewozu drogowego – obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wyszczególnionych w tym punkcie innych aktów stanowienia prawa.

Artykuł 48 ust. 1 utd stanowi, że tworzy się Inspekcję Transportu Drogowego, zwaną dalej "Inspekcją", powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi oraz przepisów, o których mowa w art. 3 ust. 1a utd.

Do zadań Inspekcji należy (art. 50 utd): 1) kontrola: a) przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 utd, c) przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w Prawie o ruchu drogowym, i) dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego; 2) prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym wydawanie decyzji administracyjnych na zasadach określonych w ustawie, a także podejmowanie innych czynności w niej przewidzianych, w sprawach wymienionych w tym punkcie.

Według art. 55 ust. 1 utd inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50 utd, ma prawo do: 1) wstępu do pojazdu; 2) kontroli dokumentów; 2a) kontroli karty kierowcy i karty przedsiębiorstwa; 5) żądania od podmiotu wykonującego przewóz drogowy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli; 6) wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność; 7) żądania okazywania i badania dokumentów dotyczących głównej działalności przewoźnika drogowego, w tym: a) umów przewozowych, innych umów będących podstawą do wykonania przewozu drogowego, dokumentów dotyczących pojazdów, którymi dysponuje.

Inspektor przeprowadza czynności kontrolne, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2, 5-7 utd, w obecności przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej. Kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 utd, inspektor dokonuje w obecności kierującego przemieszczającym się środkiem transportu (art. 55 ust. 1a-1b utd).

Inspektor ma prawo do zatrzymywania pojazdów oraz podjęcia czynności kontrolnych w celu ustalenia, czy wykonywane są nimi przewozy drogowe objęte zakresem stosowania niniejszej ustawy (art. 55 ust. 3 utd).

Na mocy art. 68 ust. 1 utd, kontroli, o której mowa: 1) w art. 50 pkt 1 lit. a-j utd oraz w art. 87 utd podlegają: a) kierujący pojazdami w zakresie i na zasadach określonych w: przepisach ustawy, art. 129a prd, ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) [dalej: udp]; b) przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy – zwani "kontrolowanymi".

Czynności kontrolnych inspektor dokonuje po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej (art. 70 ust.1-1a utd).

Na podstawie art. 87 ust. 1 utd, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli wymienione w tym przepisie dokumenty.

Cytowane wyżej przepisy wskazują, że inspektorzy mogą dokonywać kontroli, w zakresie wskazanym w ustawie o transporcie drogowym:

1) na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i po okazaniu legitymacji służbowej, w siedzibie przewoźnika drogowego i w jego obecności (względnie osoby przez niego upoważnionej), albo też

2) po okazaniu tylko legitymacji służbowej, w odniesieniu do kierującego pojazdem, w obecności kierującego przemieszczającym się środkiem transportu, przy czym dopuszczalne jest zatrzymanie pojazdu przez inspektora.

Istotna w sprawie kontrola została przeprowadzona poza siedzibą przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy. Czynności kontroli zostały podjęte wobec kierowcy autobusu. Wspomniany pojazd wykorzystywany był do przewozu osób w ramach publicznego transportu zbiorowego. W takim stanie sprawy należy powtórzyć, że kontroli podlegają kierujący pojazdami w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o transporcie drogowym, art. 129a prd oraz ustawie o drogach publicznych (art. 68 ust. 1 utd).

Sąd zauważa w tym miejscu, że z treści protokołu kontroli drogowej wynika, iż kierowca autobusu do kontroli okazał wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zaświadczenie nr [...] na wykonywanie publicznego na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego wraz z rozkładem jazdy, prawo jazdy oraz dowód rejestracyjny pojazdu.

W takim stanie sprawy, biorąc pod uwagę:

- treść art. 87 ust. 1 utd, który stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2024 r. poz. 220), a ponadto: 1) wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji; 2) wykonując przewóz drogowy osób: a) przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych – odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, f) dokumenty wymagane w publicznym transporcie zbiorowym;

- brak w aktach upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz nieprzeprowadzenie kontroli w siedzibie Spółki,

- nagłówek protokołu, zgodnie z którym jest to "protokół kontroli drogowej",

można stwierdzić, że sporna kontrola obejmowała czynności przeprowadzone w trybie art. 87 utd w obecności kierowcy pojazdu. Natomiast, czy był on kierującym pojazdem pozostaje w sprawie sporne.

Przechodząc do przepisów Prawa o ruchu drogowym powołać należy art. 1 ust. 1, zgodnie z którym ustawa określa: 1) zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; 2) zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; 3) wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; 4) zasady i warunki kontroli ruchu drogowego.

Według art. 1 ust. 2 prd, przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1, w zakresie: 1) koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób; 2) wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych.

Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 udp). Są to drogi ogólnie dostępne. Do korzystania z nich nie jest potrzebne zezwolenie podmiotu nimi dysponującego. Elementem konstytutywnym drogi publicznej jest zaliczenie do tej kategorii. Brak decyzji o zaliczeniu danej drogi do tej kategorii powoduje, że droga nie jest drogą publiczną (A. Mezglewski, M. Nowikowska, J. Kurek, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2022, art. 1).

Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 udp).

Parkingiem jest wydzielony obszar terenu, przeznaczony do postoju (parkowania) pojazdów samochodowych. W miastach, zwłaszcza w tzw. strefach ograniczonego parkowania, do parkingów zalicza się również specjalnie oznakowane części jezdni lub chodników. Placem jest niezabudowana przestrzeń w obrębie miejscowości (miasta, osiedla, wsi), zazwyczaj poszerzona w stosunku do sąsiednich przestrzeni ulicznych i obudowana lub osadzona szpalerami drzew; najczęstsze funkcje: handlowa (plac targowy – rynek), społeczna (spotkania, zabawa, imprezy), rekreacyjna (skwer), reprezentacyjna (przed gmachami publicznymi) oraz komunikacyjna (skrzyżowanie drogowe albo parking); plac może być założony na planie kwadratu, prostokąta, koła (rondo) lub mieć kształt regularny (A. Kasprzyk, A. Philipp-Pruchnik, Charakter prawny dróg wewnętrznych, cz. I, Nieruchomości 2014 Nr 11, s. 13),

Pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 ust. 1 udp).

Droga jest budowlą składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 ust. 2 udp)

Strefa zamieszkania to obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 16 prd).

Strefa ruchu to obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 ust. 16a prd).

Określona w art. 1 ust. 1 pkt 4 prd kontrola może być rozumiana sensu stricto bądź sensu largo. W pierwszym (węższym) rozumieniu oznacza zespół czynności dokonywanych na podstawie rozporządzenia wydanego w oparciu o upoważnienie z art. 131 ust. 1 prd. W drugim (szerszym) rozumieniu jest to całokształt celowych i prawnie uzasadnionych czynności, podejmowanych przez uprawnione organy w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i środowiska. Organy te określone są przede wszystkim w art. 129-129d prd, a zasady i warunki wykonywania tych czynności w dziale V ustawy, ale także m.in. w unijnych rozporządzeniach regulujących kwestie homologacji (M. Burtowy, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2023, art. 1.). Zdaniem Sądu, analizowana kontrola drogowa była kontrolą w węższym rozumieniu, na co z resztą wprost wskazuje sama treść protokołu kontroli.

Zdaniem Sądu, organy nie poczyniły w sprawie ustaleń odnoszących się do tego czy:

- kierowca skontrolowanego autobusu był w momencie rozpoczęcia kontroli kierującym pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 20 prd,

- w momencie rozpoczęcia kontroli wykonywał przewóz drogowy osób, ewentualnie właśnie rozpoczynał albo kończył taki przewóz (art. 87 ust. 1 utd),

- pojazd znajdował się na drodze publicznej,

- pojazd znajdował się w miejscu z art. 1 ust. 2 pkt 1 prd i równocześnie podjęcie czynności przez inspektorów było konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób.

Wymienione okoliczności są kluczowe w niniejszej sprawie i pomimo zarzutów Spółki nie zostały zbadane i wyjaśnione przez OWITD oraz GITD, a wręcz zostały przez nie zbagatelizowane.

Jak stanowi art. 129a ust. 1 prd, kontrola ruchu drogowego w odniesieniu do kierującego pojazdem: 1) który wykonuje przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, 4) który rażąco naruszył przepisy ruchu drogowego lub spowodował zagrożenie jego bezpieczeństwa – należy również do Inspekcji Transportu Drogowego.

W ramach wykonywania kontroli ruchu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 129a ust. 1 prd, inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego przysługują uprawnienia określone w art. 129 ust. 1 i 2 prd [uprawnienia funkcjonariusza Policji – dopisek Sądu], w tym również wobec właściciela lub posiadacza pojazdu.

Ponadto istotne w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, na które powoływała się skarżąca, wprost dotyczą czynności podejmowanych przez uprawnione organy w odniesieniu do kierującego i pojazdu znajdującego się w ruchu.

Słusznie więc podnosiła strona, że w sprawie należało ustalić, czy kierowca autobusu mógł być uznany w chwili rozpoczęcia kontroli za kierującego pojazdem oraz czy pojazd wykonywał przewóz drogowy osób. Jeżeli zostałoby potwierdzone, że w momencie rozpoczęcia kontroli autobus był zaparkowany, a kierowca miał przerwę pomiędzy kursami, to należałoby uznać, że kontrola została rozpoczęta przedwcześnie, to jest zanim rozpoczął się przewóz drogowy, albo zbyt późno – kiedy przewóz już się zakończył. Prawidłowe, zdaniem Sądu, jest natomiast rozpoczęcie kontroli na ostatnim przystanku linii komunikacyjnej, po tym jak pasażerowie opuszczą autobus, czyli zgodnie z przyjętą przez inspektorów praktyką.

Dalej Sąd stwierdza, że kontrola ruchu drogowego może być przeprowadzona przez inspektorów wtedy, gdy pojazd znajduje się na drodze publicznej albo poza nią, ale w tym drugim przypadku musi być spełniona dodatkowa przesłanka "uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób." Organy obu instancji nie ustaliły, czy pojazd znajdował się na drodze publicznej, czy jednak – jak twierdzi skarżąca – na terenie prywatnym (parkingu), na który wjazd był ograniczony (tylko dla autobusów PKS). Jeżeli autobus znajdował się na parkingu zlokalizowanym poza drogą publiczną, to konieczne będzie również wyjaśnienie przez organy na czym polegało zauważone przez inspektorów zagrożenie bezpieczeństwa osób, pozwalające na rozpoczęcie kontroli. Zagrożenie to nie może przecież być jedynie hipotetyczne, lecz musi realnie istnieć.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w wyroku Sądu Najwyższego z 2 marca 2012 r., sygn. akt V KK 358/11, wskazano, iż wszystkie wymienione w art. 1 prd obszary, w których może odbywać się ruch lądowy [wyrok wydano w sprawie karnej – dopisek Sądu], mają charakterystyczne cechy wspólne, a mianowicie muszą być ogólnodostępne i wykorzystywane przez nieograniczoną liczbę osób.

W sprawie organy nie wyjaśniły, czy parking przy dworcu PKS w N. spełnia kryteria wskazane przez Sąd Najwyższy. Zdaniem Sądu należało ocenić, jakie znaczenie dla sprawy, w powyższym kontekście, miały znaki drogowe zlokalizowane przy wjeździe na plac, a także czy plac znajduje się na gruncie prywatnym i dostęp do niego mają tylko podmioty, które uzyskały na to zgodę właściciela, a więc czy można było to miejsce uznać za miejsce "ogólnodostępne i wykorzystywane przez nieograniczoną liczbę osób".

Natomiast ocena zaistnienia przesłanek z art. 92c utd będzie uprawniona dopiero po uzupełnieniu przez organy postępowania dowodowego. Obecnie analiza stanu sprawy w tym jej aspekcie byłaby przedwczesna, wobec wątpliwości powstałych w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia kwestionowanej przez stronę kontroli.

Sąd podkreśla, że orzeczenie niniejsze nie przesądza o tym, czy kwestionowana kontrola została przeprowadzona zgodnie z prawem, ani czy uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Ujawnione braki postępowania wyjaśniającego uniemożliwiają sformułowanie takich ocen, lecz równocześnie pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, tj. przed ustaleniem i dokonaniem prawnej oceny wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji działały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), budzenia zaufania do organów (art. 8 kpa), kompletności materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Opisane zaniechanie organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy uzasadnia zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca nie złożyła wniosku o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia sądów administracyjnych są udostępniane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).