Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2112/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 par. 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 368/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r.,

sygn. akt VI SA/Wa 368/13 oddalił skargę A. K. na decyzję G.

I. T. D. z dnia [...] r., w przedmiocie

nałożenia kary pieniężnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu

[...] r. o godzinie [...] pojazd specjalny marki M. - B. o

numerze rejestracyjnym[...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej [...] kg, poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku W. - G. bez

uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21

marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze

zm.). Naruszenie to zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny [...] nr

[...] zarejestrowany przez bramownicę kontrolną ni

[...] ).

Wobec powyższego Główny Inspektor T. D., decyzją z dnia [...] r. nr [...], nałożył na skarżącego karę

pieniężną za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazał

zarazem, że w dniu[...] r. pojazdem tym kierował A. K. i wszczął

postępowanie administracyjne w tej sprawie. Na podstawie zapisu ewidencyjnego

[...] , dokumentacji fotograficznej, oświadczenia właściciela pojazdu z dnia [...] r., w którym wskazano kierującego i pisma K. T.

S. Sp. z o.o., które wpłynęło [...]r., organ stwierdził, że skarżący

wykonując przejazd po drodze krajowej nr [...] w dniu [...]r. był obowiązany

do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżący wskazał, że nie wniósł opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji

dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii v. . Ponadto zwrócił

się z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1

pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji utrzymał w mocy

kwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem organu II instancji, skoro kontrolowany

pojazd samochodowy we wskazanym dniu poruszał się po drodze, na której pobiera

się opłatę elektroniczną i za kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została

uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych,

to okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do

umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty

elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia

kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o

drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ

przepisy tej ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w

rozpatrywanej sprawie, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny

nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji

administracyjnej. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce

kategorii dróg publicznych bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty

elektronicznej nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa

powszechnie obowiązującego.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w W., wniósł o zasądzenie kosztów postępowania

sądowego według norm przepisanych, uchylenie decyzji organu I i II instancji w

całości, ewentualnie o uchylenie decyzji G. I. T.

D. z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przy

wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13k ust. 1 pkt 1, który stanowi,

iż za przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez

uiszczenia tej opłaty, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art.

13 ust. 1 pkt 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości [...] zł; poprzez błędną

jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest

podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją

G. I. T. D. z dnia [...] r., nr

[...] ; 2. przepisów postępowania administracyjnego

przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.

107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w

sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego,

stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w szczególności

poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji informacji uzyskanych od K.

T. S. Sp. z o.o., dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie

się do zgromadzonego materiału dowodowego w I instancji.

W odpowiedzi na skargę G. I. T. D., wnosząc o

odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe

stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., podając jako podstawę

prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej

powoływana jako " p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca nie

przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej

za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku

nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Niewątpliwie obowiązek posiadania urządzenia

do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, stąd

też inspektor, stwierdzając brak urządzenia do poboru opłat, zobligowany był do

nałożenia kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem

odpowiedzialnym za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej był

kierujący pojazdem - skarżący.

W ocenie Sądu I instancji, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd

bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość

przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o

których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22

marca 2011 r. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca określił bowiem jedynie

najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinka, za jaki pobiera się opłatę

elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z

przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i

przepisów rozporządzenia uznany winien być odcinek drogi krajowej lub jej odcinka

od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi niezależnie od ilości mijanych

po drodze skrzyżowań czy węzłów. Przy czym należy przyjąć, że jeżeli na jednym ze

skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną to

mamy do czynienia z tym samym przejazdem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że ponieważ incydent

rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy przejazdu pod pierwszą bramownicą, to

oznacza, iż organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę za przejazd po drodze

krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdyż jak ustalono bezspornie w

niniejszej sprawie skarżący poruszał się po drodze płatnej pojazdem powyżej 3,5 t

bez urządzenia v. i w konsekwencji nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd

po drodze krajowej.

A. K. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego

uchylenie w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego

rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa

materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie [...] zł na inną osobę niż ta, która

była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty, co narusza wynikającą z

Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do

państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które

mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1

lit. a) i c) p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., nie będąc

związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł

poza ich granice i nie uchylił wszystkich decyzji G. I. T.

D., dotyczących przejazdów po tej samej drodze krajowej bez uiszczenia

wymaganej opłaty elektronicznej w tym samym dniu, przez tego samego kierowcę,

pomimo że zachodziły ku temu uzasadnione okoliczności, z uwagi na brak w

zgromadzonym materiale dowodowym pełnej dokumentacji dotyczącej dziennej

liczby popełnionych naruszeń, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w

W. oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentacji zgromadzonej

przez skarżącego, która to jest niepełna i nie przedstawia w sposób dostateczny

zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek

uiszczania opłaty ciąży na osobie "korzystającej z dróg publicznych", natomiast karę

za poruszanie się po drogach krajowych, na których pobierana jest opłata, nakłada

się na kierującego. Tym samym niezrozumiałe jest sankcjonowanie

odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, w sytuacji gdy wykonuje zadanie

przewozowe na rzecz i polecenie swego pracodawcy, w przekonaniu, iż w żadnym

przypadku nie łamie przepisów obowiązującego prawa. Konstrukcja prawna nakłada

obowiązek uiszczenia opłaty na przedsiębiorcę, a ryzyko kary administracyjnej

obarcza kierowcę. Prowadzi to do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca

ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechanie pracodawcy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podkreślił,

że nieuzasadnione jest wielokrotne naliczanie opłat za liczbę mijanych bramownic,

jak i liczbę przebytych odcinków dróg. Jednakże, wiele spraw administracyjnych

dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało

zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę

pieniężną. Obecnie część postępowań administracyjnych dotyczących tego samego

odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami,

bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji jedynie

zgromadzenie dokładnego wykazu wszystkich postępowań administracyjnych

dotyczących nieuiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej, pozwoliłoby na

prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę

kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej

zarzuty są uzasadnione. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa

materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie [...] zł na inną osobę niż ta, która

była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność

administracyjna w postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w

tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez

uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten

delikt. Należy podkreślić, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia

opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły ustawodawca nakłada

obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i

tej regulacji nie można uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP.

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez

niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przejazdu, za który

została wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego

przez skarżącego faktu wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu

po tej samej drodze i przez tego samego kierowcę.

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10

września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem

prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2

Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w W. z

dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SAM/a 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia

tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn

polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty

elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym

odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.

Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014

r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym

w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p.

nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba

przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji

przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k

ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające

na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem

czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie

odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji.

Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do

skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p.

rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede

wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym

odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W

zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych uchybień organu nie dostrzegł i w

konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że

incydent, będący podstawą ukarania w rozpoznawanej sprawie, był jednym z

kilkudziesięciu (53) naruszeń przepisów dotyczących opłat elektronicznych

popełnionych przez skarżącego, a następnie stwierdził, że incydent ten dotyczył

przejazdu pod pierwszą bramownicą, jednak zarówno z akt administracyjnych, jak i z

uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do tych

wniosków. Dlatego zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)

p.p.s.a. są uzasadnione.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd

orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.

1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w

sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).