Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. K. złożył wniosek o udzielenie zgody-pozwolenia wodnoprawego na uprawianie na wodach sportu, turystyki lub rekreacji przy pomocy jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy o mocy silnika powyżej 10 kW9 z wyłączeniem dróg wodnych (art 34 Prawa wodnego pkt 9) na akwenie śródlądowym: jeziorze [...] (leżącym w [...], na terenie powiatów: [...] (gm. [...]) i [...] (gm. [...]), powierzchnia akwenu: [...] ha. Dorzecze: [...] RZGW: [...], obwód rybacki: Jezioro [...] na rzece [...] nr 1. Wykorzystywany przez wnioskodawcę sprzęt pływający to łodzie motorowe wyposażone w silnik spalinowy o mocy powyżej 10 kW. Sposób użytkowania łodzi motorowej przez wnioskodawcę to rejsy krótkotrwałe, rekreacyjne, turystyczne, niezarobkowe, współpraca z lokalnymi służbami ratowniczymi. Czynności mają miejsce w okresie marzec - październik, okazjonalnie również poza tym okresem, przy sprzyjających warunkach atmosferycznych, Wnioskodawca wnioskuje o udzielnie zgody na okres całego roku kalendarzowego. Proponowany czas obowiązywania pozwolenia: 10 lat. Wnioskodawca dysponuje niezbędnymi uprawnieniami do prowadzenia łodzi motorowych, pełni od lat funkcję Sołtysa w miejscowości [...].

W związku ze złożonym podaniem postanowieniem z 27 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t. j. z późn. zm.), w związku z art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 t. j. z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na uprawianiu sportu, turystyki lub rekreacji przy pomocy jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy o mocy powyżej 10 kW na wodach Jeziora [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. W uzasadnieniu wskazał, że dnia [...].08.2019 r. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...], wpłynął wniosek złożony przez M. K., o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na uprawianiu sportu, turystyki lub rekreacji przy pomocy jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy o mocy powyżej 10 kW na wodach Jeziora [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Po przeanalizowaniu złożonego wniosku oraz załączonej dokumentacji stwierdzono, iż pozwolenie wodnoprawne na wnioskowane uprawnienia nie może być wydane, ponieważ Jezioro [...] położone jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego powołanego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie powołania [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 1991 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 3 pkt 6 tekstu jednolitego tego rozporządzenia (obwieszczenie Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 1996 r., Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) na terenie parku wprowadza się zakaz używania łodzi motorowych (zakaz nie dotyczy łodzi należących do gospodarstw rybackich, organów bezpieczeństwa i porządku publicznego). Natomiast zgodnie z art. 396 ust 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 t. j. z późn. zm.) pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t. j. z późn. zm.), gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec powyższego, zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t. j. późn. zm.), postanowiono jak w sentencji.

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem wnioskodawcy, nie obowiązują ramy prawne w zakresie zakazów dla [...] Parku Krajobrazowego. Taką informację zawarto piśmie z dn. [...].11.2018 r. nr [...] skierowanym do Stowarzyszenia Przyjaciół [...] przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] oraz podobnego dokumentu, pisma z dn. [...].04.2017 r. nr [...] (oba dokumenty w załączeniu).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze z.) po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na opisane postanowienie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na uzasadnienie wskazano, że w dniu [...].09.2019 r., do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wpłynęło zażalenie M. K. z dnia [...].09.2019 r., na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...].08.2019 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodno-prawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na uprawianiu na wodach sportu, turystyki lub rekreacji przy pomocy jednostek pływających o mocy powyżej 10 kW na wodach Jeziora [...], gmina [...].

Analizując akta sprawy i rozpatrując zażalenie organ stwierdził, że wniosek M. K. z dnia [...].08.2019 r., dotyczył udzielenia pozwolenia na użytkowanie łodzi motorowych z silnikiem spalinowym powyżej 10 kW na wodach Jeziora [...], dla potrzeb krótkotrwałych rejsów rekreacyjnych, turystycznych, niezarobkowych oraz na potrzeby współpracy z lokalnymi służbami ratowniczymi. Do wniosku nie zostały dołączone dokumenty wymagane na podstawie art. 407 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), w szczególności operat wodnoprawny, sporządzony zgodnie z art. 408 i 409 tej ustawy. Postanowieniem z dnia [...].08.2019 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] na podstawie art. 61a Kpa, w związku z art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne, odmówił wszczęcia postępowania uzasadniając, że wnioskowane uprawnienie nie może być wydane, ponieważ Jezioro [...] położone jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, powołanego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie powołania [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 1991 r, Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 3 pkt 6 tekstu jednolitego tego rozporządzenia (Obwieszczenie Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 1996 r., Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) na terenie parku wprowadzono zakaz używania łodzi motorowych (zakaz nie dotyczy łodzi należących do gospodarstw rybackich, organów bezpieczeństwa i porządku publicznego). Ponieważ zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], na podstawie art. 61a § 1 Kpa, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Rozpatrując zażalenie, w pierwszej kolejności organ zauważa, że organ odwoławczy nie jest związany granicami zażalenia i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest obowiązany przeanalizować całe zaskarżone rozstrzygnięcie, nie zaś tylko odnieść się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Stosownie do art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ może wydać jedynie w przypadku, gdy z oczywistych przyczyn postępowanie nie powinno zostać wszczęte. W piśmiennictwie podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wtedy, gdy okoliczność zaistnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania jest znana już w chwili złożenia wniosku (a więc w istocie wynika z treści tego wniosku), natomiast w przypadku, gdy jest potrzebne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do zaistnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. W przypadku tego wniosku, prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] nie było potrzebne i dodatkowo wiązałoby się z nieuzasadnionym narażeniem wnioskującego na koszty opracowania dokumentacji wodnoprawnej, której załączenie do wniosku jest obligatoryjne na podstawie art. 407 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w sytuacji, kiedy organowi z urzędu znane są fakty uniemożliwiające udzielenia pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Jak słusznie stwierdził organ I instancji, Jezioro [...] położone jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, powołanego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie powołania [...] Parku Krajobrazowego i zgodnie z § 3 pkt 6 tekstu jednolitego rozporządzenia, na terenie parku wprowadzono zakaz używania łodzi motorowych (zakaz nie dotyczy łodzi należących do gospodarstw rybackich, organów bezpieczeństwa i porządku publicznego). Wnioskujący jako cel używania łodzi motorowych podał krótkotrwałe rejsy rekreacyjne, turystyczne, niezarobkowe oraz potrzebę współpracy z lokalnymi służbami ratowniczymi, co nie wpisuje się w określone w akcie odstępstwa. Wnioskujący nie jest organem bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie prowadzi również gospodarstwa rybackiego. Przywołane przez składającego zażalenie pisma Zastępcy Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] z [...].04.2017 r. oraz [...].11.2018 r., informujące o problemach z podjęciem przez Samorząd Województwa [...] uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, mającej na celu uporządkowanie regulacji dotyczących obszaru Parku, nie stanowią dowodu na brak obowiązywania w tym parku zakazów. [...] Park Krajobrazowy istnieje nieprzerwanie od 1991r. o czym przesądza art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, co zostało potwierdzone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10.06.2009 r., sygn. IV SA/Po 324/09, stwierdzającym nieważność rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r., nr [...], w przedmiocie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego. Na ciągłość funkcjonowania parku wskazuje ponadto art. 153 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018r., poz. 1614), który mówi, że formy ochrony przyrody, w tym parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Wprowadzony rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] zakaz używania łodzi motorowych jest zbieżny z zakazem zawartym w pkt 14 katalogu zakazów opisanych w art. 17 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który mówi, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Kolejnym, ogólnie znanym, choć nie przytoczonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] faktem, jest lokalizacja Jeziora [...] w obszarze specjalnej ochrony ptaków (OSO) o nazwie "Pojezierze [...]" i kodzie [...], utworzonym w 2007 r. na podstawie dyrektywy ptasiej, w ramach sieci Natura 2000. W obszarze tym występuje ponad 20 gatunków ptaków z Załącznika 1 Dyrektywy Ptasiej oraz 3 gatunki z Polskiej Czerwonej Księgi (PCK). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na obszarach Natura 2000, zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, co praktycznie przesądza o zakazie używania łodzi motorowych w obszarze specjalnej ochrony ptaków. Jak wynika z powyższych rozważań, sprawa z wniosku M. K. z dnia [...].08.2019 r., dotycząca udzielenia pozwolenia na użytkowanie łodzi motorowych z silnikiem spalinowym powyżej 10 kW na wodach Jeziora [...], dla potrzeb krótkotrwałych rejsów rekreacyjnych, turystycznych, niezarobkowych oraz na potrzeby współpracy z lokalnymi służbami ratowniczymi, nie mogła zostać załatwiona pozytywnie dla wnioskującego, co uzasadnia wydanie przez organ I instancji, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W innym wypadku, wnioskodawca zostałby narażony na koszty, związane z wykonaniem dokumentacji wodnoprawnej, co byłoby zupełnie nieuzasadnione biorąc pod uwagę ogólnie znany zakaz używania łodzi motorowych na Jeziorze [...] w gminie [...].

Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożył wnioskodawca. W uzasadnieniu podniósł, że przedłożył dokumenty, które nie mogą budzić wątpliwości natury prawnej. Jednoznaczność i czytelność prawa musi być zachowana. Zgodnie z art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej została naruszona. Powyższe wynika chociażby z treści przedłożonych pism i zarazem zajętego w sprawie stanowiska PGW "Wody Polskie" oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...]. Ponadto powoływanie się w uzasadnieniu do postępowania na obejmowanie Jeziora [...] siecią Natura 2000 ma się nijak do organizowania regularnie nad brzegiem Jeziora [...] letnich koncertów trwających przez wiele godzin, w tym także godzin nocnych. Tym samym trudno nie wskazać, że uciążliwość rekreacyjna łodzi motorowej używanej okazjonalnie w aspekcie uciążliwości hałasowej organizowanych letnich koncertów plenerowych jest znikoma.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym na podstawie art. 61a kpa odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawego na uprawianie na wodach sportu, turystyki lub rekreacji przy pomocy jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy o mocy silnika powyżej 10 kW9 z wyłączeniem dróg wodnych (art 34 Prawa wodnego pkt 9) na akwenie śródlądowym: jeziorze [...] (leżącym w [...], na terenie powiatów: [...] (gm. [...]) i [...] (gm. [...]). Z okoliczności sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego uznał, że wniosek złożony przez M. K., po jego przeanalizowaniu (!) nie może być uwzględniony, ponieważ Jezioro [...] położone jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego powołanego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie powołania [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 1991 r. Nr [...], poz. [...]), na terenie którego istnieje zakaz używania objętego wnioskiem sprzętu pływającego. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy bez jego analizyorgan uzna, iż postępowanie administracyjne nie może być prowadzone. Inaczej mówiąc odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, w tym np. przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. W każdym innym przypadku zatem, kiedy zasadność wniosku budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić stan prawny i faktyczny sprawy, a następnie wydać orzeczenie w sprawie. Inaczej mówiąc należy pamiętać, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy niemożność prowadzenia postępowania administracyjnego jest oczywista i oczywistość ta winna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeśli konieczne jest poczynienie ustaleń w jakimś zakresie, to można tego dokonać tylko w toku postępowania. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.(tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.03.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2250/13, LEX nr 14661131). Zatem (poza sytuacjami oczywistymi) wyjaśnienie okoliczności istotnych dla zasadności wniosku, następuje w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem sądu, odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w takich sytuacjach, w których w sposób oczywisty wystąpiły przesłanki stanowiące przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak wynika z lektury akt organ (w istocie) uznał za bezprzedmiotowe wszczęcie postępowania badając możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na uwarunkowania miejscowe, występujące w terenie objętym wnioskiem. Inaczej mówiąc organ prowadził postępowanie wyjaśniające, a te czynności mogły być prowadzone tylko w toku, prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego.

Jeśli zaś chodzi o postanowienie organu drugiej instancji należy wskazać, że odmowa wszczęcia postępowania skutkuje tym, iż organ nie prowadzi postępowania w zakresie merytorycznych przesłanek zgłoszonego żądania. Skoro organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak też wyroki WSA: z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 893/11; z dnia 27 lutego 2012 r. II SA/Kr 1356/11; z dnia 7 sierpnia 2012 r. VII SA/Wa 813/02; z dnia 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12; z dnia 17/10.2012 r. II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013 r. III SA/Kr 487/12 - dostępne w CBOiSA). Wynika z tego, że ocena merytoryczna sprawy na etapie organu odwoławczego, bez wszczęcia postępowania w sprawie nie może zostać zaakceptowana w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Na marginesie dotychczasowych rozważań wskazać trzeba, że w pozaprocesowych wywodach organy uznały, że na przeszkodzie uwzględnienia wniosku strony stoi (między innymi) treść rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie powołania [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 1991 r. Nr [...], poz. [...]). W tym kontekście należy wskazać, że w dacie składania wniosku i obecnie obowiązywała i obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podda ocenie wniosek skarżącego mając na względzie stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, a także wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w zakresie art. 34 ustawy prawo wodne.

Reasumując, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji koniecznym było uchylenie zaskarżonych postanowień zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art.135 ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ppsa, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa