Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 130/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Lekarz Weterynarii w przedmiocie zwalczania grypy ptaków. 1. zobowiązuje Lekarz Weterynarii do załatwienia wniosku S. T. z dnia [...] marca 2021 r.; w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Lekarz Weterynarii dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz skarżącego S. T. kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. S. T. zwrócił się do Lekarz Weterynarii o udzielenie informacji, jakie działania zostały podjęte w związku uznaniem K. za obszar zagrożony wysoce zjadliwą grypą ptaków. Skarżący wskazał, że jego obawy budzi sąsiedztwo gołębi hodowanych w K. przy ul. [...] i chciałby wiedzieć czy hodowca w tym przypadku nie narusza nałożonych obostrzeń.

Wobec braku reakcji organu, pismem z dnia [...] maja 2021 r. Skarżący zawiadomił Powiatowego Lekarza Weterynarii K. o podejrzeniu wystąpienia choroby zakaźnej u gołębi hodowanych w K. przy ul. [...], wskazując, że na terenie osiedla C. w K. zaczęły pojawiać się padłe ptaki.

Równocześnie Skarżący zwrócił się też do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podnosząc, że pomimo, że drogą mailową zwrócił się w opisanej sprawie do Powiatowego Lekarza Weterynarii K., to pomimo upływu 30-dniowego terminu administracyjnego nie otrzymał od niego żadnej odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Lekarz Weterynarii odniósł się do "informacji o wystąpieniu grypy ptaków na terenie osiedla C.", i wskazał, że wszystkie obostrzenia dotyczące zwalczania grypy ptaków dotyczą osób utrzymujących drób oraz inne ptaki, w związku z czym każdy hodowca utrzymujący drób oraz inne ptaki jest zobowiązany do ich przestrzegania. Jednocześnie, wskazano, że na mocy rozporządzenia nr [...] Lekarz Weterynarii z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie zwalczania wysoce zjadliwej grypy ptaków ([...]) – Dz.Urz.Woj.[...]. z 2021, poz. [...] osiedle C. w m. K. zostało uznane za obszar zagrożony wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków ([...]). - § 2 ust. 2 pkt 9.

W odpowiedzi na otrzymane pismo, S. T. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. zwrócił się zarówno do Lekarz Weterynarii, jak i do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazując, że odpowiedź z dnia [...] czerwca 2021 r. w ogóle - nie stanowi - reakcji na jego pisma. S. T. podkreślił, że nie podjęto żadnych czynności kontrolnych, ani nie poinformowano go efektach takich czynności. Skarżący wyjaśnił, że organ informował go o poddaniu badaniom znalezionych martwych ptaków znalezionych na obszarze powiatu kaliskiego. Tymczasem, jego zawiadomienie dotyczy - konkretnej - hodowli.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżącego poinformowano, że wszystkie obostrzenia dotyczące zwalczania grypy ptaków dotyczą osób utrzymujących drób oraz inne ptaki, w związku z czym każdy hodowca utrzymujący drób oraz inne ptaki jest zobowiązany do ich przestrzegania. Wyjaśniono też, że w przypadku gołębi hodowanych na terenie miasta nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. S. T. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Lekarz Weterynarii w załatwieniu jego wniosku z dnia 30 marca 2021 r. oraz zażądał przeprowadzenia kontroli lub ustaleń zgodnie z jego wnioskiem, zobowiązania organu do udzielenia informacji czy uwzględniono wnioski dowodowe Skarżącego oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę (k. 18 akt sąd.) Lekarz Weterynarii wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że kognicji sadów administracyjnych ni podlegają sprawy ze skarg/wniosków wnoszonych w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

1. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesiona skarga dotyczy bezczynności Lekarz Weterynarii.

Zważywszy na argumentację odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że skarga na opieszałość organu administracji publicznej stanowi inny od skargi powszechnej (dział VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako?: k.p.a.) środek i podlega badaniu przez sąd administracyjny.

2. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

4. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany - ponaglenie Skarżącego w sprawie administracyjnej, co do której wniósł skargę na bezczynność, zostało złożone w dniu [...] maja 2021 r. Pismo to niewątpliwie zawierało cechy ponaglenia: skierowane było do organu wyższego stopnia, i zorientowane było na wywołanie reakcji tego organu w związku ze zgłoszeniem bierności Lekarz Weterynarii w kwestii pisma z dnia [...] marca 2021 r.

Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że pismo Skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. zostało - doprecyzowane następnie pismem z dnia [...] maja 2021 r. - i stanowiło w istocie informację o podejrzeniu wystąpieniu grypy ptaków na terenie osiedla C.. Co szczególnie istotne - tak też intencje Skarżącego zostały odczytane przez organ, czego wprost dowodzi treść pisma Lekarz Weterynarii z dnia [...] lipca 2021 r. w którym organ pisze: "w odpowiedzi na Pańskiego maila w sprawie pojawienia się informacji o wystąpieniu grypy ptaków na terenie osiedla C., Lekarz Weterynarii (...)".

Dalej należy wskazać, że zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt określają przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020, poz. 1421 – u.ochr.zw.). Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie również do gołębi (art. 2 pkt 1 u.ochr.zw.), a grypa ptaków, jest chorobą zakaźną wymienioną pod poz. 14 załącznika nr [...] do u.ochr.zw., natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie zwalczania grypy ptaków (Dz.U. z 2007, nr 239, poz. 1752) określił szczegółowy sposób i tryb zwalczania oraz zapobiegania występowaniu grypy ptaków, a w szczególności: sposób i tryb postępowania przy podejrzeniu wystąpienia grypy ptaków oraz stwierdzeniu: wysoce zjadliwej grypy ptaków (lit. a) oraz grypy ptaków o niskiej zjadliwości (lit. b).

Należy też wskazać, że podstawie art. 42 ust. 6 u.ochr.zw. ustawodawca na powiatowego lekarza weterynarii nałożył konkretne obowiązki, w przypadku zawiadomienia go o podejrzeniu wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt. Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie.

Analiza akt sprawy wskazuje, że Skarżący domagał się od Lekarz Weterynarii reakcji na jego zawiadomienie o podejrzeniu wystąpienia grypy ptaków na terenie osiedla C. w K.. Sam organ przyjął że pismo Skarżącego stanowiło "informację o wystąpieniu grypy ptaków na terenie osiedla C.". Należy w tym miejscu zaakcentować, że jeżeli istota żądania S. T. budziła wątpliwości organu, to na organie ciążył obowiązek wyjaśnienia w porozumieniu ze Skarżącym jakie są jego intencje.

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 61 § 1 - dwa sposoby - wszczęcia postępowania administracyjnego, a mianowicie na żądanie strony i z urzędu. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej – art. 61 § 3 k.p.a.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały przytoczy, przyjmując je za swoje. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Natomiast datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej (por. postanowienia Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981/1/34, z dnia 21 maja 1981 r., II SA 83/81, ONSA 1981/1/42, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 473/81, ONSA 1981/1/33, B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 312). W tym miejscu należy wskazać, że przeprowadzenie przez organ I instancji czynności zmierzających do oceny, czy ziściły się przesłanki do podjęcia władczych rozstrzygnięć, które to sprawy należą do kompetencji organu, świadczy o wszczęciu przez ten organ postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 02 września 2020 r. sygn. II OSK 1028/20).

W okolicznościach badanej sprawy Skarżący zwrócił się do właściwego organu (powiatowego lekarza weterynarii) wskazując na okoliczności uzasadniające - w jego ocenie - podjęcie władczych działań przez powiatowego lekarza weterynarii, służących zwalczaniu choroby zakaźnej - na terenie konkretnej - hodowli.

W takiej sytuacji rzeczą organu było zweryfikowanie przez organ - z urzędu - informacji Skarżącego, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń albo podjęcie przewidzianych ustawą działań w celu zwalczania stwierdzonej choroby, np. poprzez wydanie decyzji o których mowa w art. 44 u.ochr.zw., albo wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Na postanowienie to służy zażalenie – art. 61a § 2 k.p.a.

Na podstawie art. 42 i art. 44 ust. 1 u.chor.zw. powiatowy lekarz weterynarii został przez ustawodawcę zobowiązany do prowadzenia postępowania w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt oraz wyposażony w konkretne uprawnienia służące zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, których realizacja następuje w drodze decyzji. Decyzjom tym ustawodawca nadał rygor natychmiastowej wykonalności (art. 44 ust. 2 u.chor.zw.). Na podstawie art. 3 ust. 1 u.ochr.zw. do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

To do organu należy wyjaśnienie i ustalenie czy zaistniały przesłanki prowadzenia - z urzędu lub na wniosek - postępowania w związku ze zgłoszeniem wystąpienia grypy ptaków na konkretnym terenie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustawodawca rozróżnia "obszar zagrożony" – którego legalna definicja znajduje się w art. 2 pkt 30 u.ochr.zw. od pojęcia "ogniska choroby" – zdefiniowanego w art. 2 pkt 28 u.ochr.zw.

Niesporne pozostaje, że osiedle C. w K. zostało uznane za "obszar zagrożony" wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków ([...]). - § 2 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia nr [...] Lekarz Weterynarii z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie zwalczania wysoce zjadliwej grypy ptaków ([...]) – Dz.Urz.Woj.[...]. z 2021, poz. [...]). Na podstawie art. 2 pkt 30 u.ochr.zw. pod pojęciem obszaru zagrożonego należy rozumieć obszar wokół obszaru zapowietrzonego, podlegający ograniczeniom, w szczególności zakazom, nakazom oraz środkom kontroli, podejmowanym przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Tego ustalenia S. T. nigdy nie kwestionował.

Skarżący informował natomiast o podejrzeniu wystąpienia na terenie osiedla C. "ogniska choroby" w rozumieniu art. 2 pkt 28 u.ochr.zw. Skarżący wskazywał, że takim miejscem może być hodowla gołębi w K. przy ul. [...] i domagał się podjęcia przewidzianych ustawą działań organu w reakcji na zgłoszenie tego podejrzenia (wystąpienia grypy ptaków na terenie hodowli położonej w K. przy ul. [...]).

W odpowiedzi na tę informację- o wystąpieniu grypy ptaków na terenie osiedla C. - organ poinformował Skarżącego że na mocy rozporządzenia nr [...] Lekarz Weterynarii z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie zwalczania wysoce zjadliwej grypy ptaków ([...]) – Dz.Urz.Woj.[...]. z 2021, poz. [...]) osiedle C. w m. K. zostało uznane za obszar zagrożony wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków ([...]). - § 2 ust. 2 pkt 9.

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Taka sytuacja - brak reakcji powiatowego lekarza weterynarii - na zawiadomienie o podejrzeniu wystąpienia ogniska choroby zakaźnej (na terenie hodowli położonej w K. przy ul. [...]) - miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tych okolicznościach "załatwienie" wniosku Skarżącego zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności jego żądania, powinna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Żądanie wszczęcia postępowania w określonej sprawie wymaga załatwienia tego żądania w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli w ocenie organu żądanie, wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wobec powyższego na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 sentencji wyroku, Sąd zobowiązał Lekarz Weterynarii do załatwienia wniosku S. T. z dnia [...] marca 2021 r.; w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że bezczynność organu choć miała miejsce (pkt 2 sentencji wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Skarżący do organu zwrócił się po raz pierwszy [...] marca 2021 r., jednak dopiero pismo z [...] maja 2021 r. stanowiło czytelne doprecyzowanie jego żądania. Sąd miał jednak na uwadze, że choć pismo z [...] marca 2021 r. nie wywołało żadnej reakcji organu, to jednak w następstwie złożonego przez niego ponaglenia organ podjął korespondencję ze Skarżącym. Jak wynika z akt, pomimo prawidłowego odczytania intencji Skarżącego, nie podjęto adekwatnych działań w reakcji na jego żądanie podjęcia przez powiatowego lekarza weterynarii działań w związku z podejrzeniem wystąpienia ogniska ptasiej grypy na terenie hodowli położonej w K. przy ul. [...]. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (przewlekłości). Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Analiza obszernej korespondencji organu ze Skarżącym prowadzi do wniosku, że działanie organu nie miało charakteru intencjonalnego.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz Skarżącego sumę kosztów postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.