Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2494/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 63/13 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 63/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz przyznał r.pr. A.Z. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 442,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym VAT.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych wolno stojących wraz z podziałem dla działki nr [...], gmina U.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M.W. zwróciła się do organu z wnioskiem o weryfikację zgodności z obowiązującym prawem wydanych przez Wójta Gminy Ustka w latach 2005 – 2011 decyzji o warunkach zabudowy między innymi dla działki nr [...]. Wskazała, że urbanizacja dotyczyła wyłącznie terenu rolniczego, czym naruszono przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy Prawo budowlane. Wskazała również, że przedmiotem rozważenia w odniesieniu do działki nr [...] winna być kwestia zgodności z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminnych uzdrowiskach. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], pomimo że graniczy z tą działką przez drogę gminną. Nie brała przy tym udziału w sprawie budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w drodze gminnej nr [...] i [...], chociaż przylegają bezpośrednio do jej działki nr [...]. Interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] wywodziła z faktu zalewania jej działki. Wnioskodawczyni zarzuciła brak uwzględnienia uzgodnienia z Zarządem Melioracji Wodnych projektu decyzji, nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz występowania terenów chronionych. Nadto, decyzje ustalające warunki wydano dla gruntów klasy II i III bez uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazała również na niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu uzdrowiskowego U., dla działek położonych w G. znajdujących się w strefie C tegoż uzdrowiska.

Rozpoznając wniosek M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], organ powołując się na przepisy o planowaniu przestrzennym doszedł do wniosku, że wnioskodawczyni ma tylko interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wywodzi go z faktu zalewania jej działki nr [...] na skutek wybudowania osiedla domów mieszkalnych z powodu zniszczenia systemu drenarskiego i melioracji. Organ skierował wnioskodawczynię na drogę postępowania cywilnego w celu realizacji roszczeń odszkodowawczych z tytułu niedozwolonych immisji z nieruchomości sąsiednich. W kontekście powyższego stwierdził, że nie jest to jednak materia postępowania o stwierdzenie nieważności. Interesu prawnego wnioskodawczyni w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji o warunkach zabudowy organ nie dopatrzył się w zmianie przeznaczenia nieruchomości z gruntu rolniczego na nierolniczy.

W ocenie organu brak interesu prawnego wnioskodawczyni uczynił bezprzedmiotowym weryfikację ustaleń organu w kwestii sąsiedztwa nieruchomości zabudowanych i ustalenia dobrego sąsiedztwa. Zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Okoliczność graniczenia działki wnioskodawczyni przez drogę z działką nr [...] nie powoduje ukształtowania się jej interesu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę w trybie art. 127 § 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Organ podtrzymał poprzednie stanowisko, nie upatrując interesu prawnego wnioskodawczyni w zalewaniu jej działki nr [...] w następstwie budowy osiedla domków mieszkaniowych, czyli naruszeniu stosunków wodnych w związku z powstaniem osiedla oraz w zmianie przeznaczenia gruntów sąsiednich z rolniczych na nierolnicze. Zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła M.W. oświadczając, że nie zgadza się z wydanymi w sprawie decyzjami. Pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę zaskarżając decyzję Kolegium w całości oraz zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że M.W. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz będące tego konsekwencją naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. i naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustki z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty, wskazując na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w związku z art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 64b, art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżone decyzje Kolegium podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a więc z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", co powoduje, że podlegają one usunięciu z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności wymagało ustalenia czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy na działce nr [...]. Dalej Sąd wskazał na art. 28 K.p.a. dotyczący interesu prawnego, a następnie wyjaśnił, iż z okoliczności sprawy wynika, że M.W. jest właścicielką nieruchomości obejmującej działkę nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. Działkę skarżącej od działki nr [...] oddziela działka nr [...] o przeznaczeniu rolnym. Można zatem uznać ją za właściciela nieruchomości sąsiedniej, której legitymacja do uczestnictwa w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a co ważniejsze z punktu widzenia niniejszej sprawy, legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy winna być analizowana w świetle art. 28 K.p.a. przez pryzmat interesu prawnego bądź obowiązku, którego dotyczy postępowanie. Istota interesu prawnego sprowadza się do tego, że oparty jest na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienie do występowania w charakterze strony postępowania.

Zdaniem Sądu Kolegium nie dokonało rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich. Tym samym pozbawienie skarżącej, jako właścicielki działki graniczącej z terenem objętym inwestycją, która w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy objęta była granicami obszaru analizowanego, statusu strony i uniemożliwienie jej tym samym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony swoich interesów, należało uznać za przedwczesne i niezgodne z prawem. Dopiero rzetelna analiza przepisów dotyczących inwestycji na działce nr [...] i wpływających na ograniczenie wykonywania prawa własności na działce nr [...] może prowadzić do oceny interesu prawnego skarżącej. Jeśli taki wpływ istnieje, to skarżącej należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o warunkach zabudowy w świetle przesłanek art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania decyzji ustalającej warunki zabudowy z obrotu prawnego, ale powinno zapewnić stronie możliwość ochrony swoich interesów prawnych.

W ocenie Sądu lektura i analiza uzasadnień obu zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium rozstrzygnęło o braku interesu prawnego skarżącej bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na istnienie tego interesu. Kolegium nie zbadało sprawy w kontekście okoliczności warunkujących inwestycję na działce nr [...]. Nie odniosło się do podnoszonych przez skarżącą kwestii sąsiedztwa jej działki nr [...] z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja w postaci osiedla domków jednorodzinnych. Kwestia ta, zdaniem Sądu, jest tym bardziej istotna, że z załącznika graficznego do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka skarżącej objęta jest granicami obszaru analizowanego, a zatem podjęcie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji po części zależało od zagospodarowania działki skarżącej. Z tego wynika kolejny wniosek, że uwarunkowania wynikające ze stosunków wodnych zaburzonych, zdaniem skarżącej, w następstwie realizacji inwestycji, którą zwalcza w trybie nadzwyczajnym, też nie pozostają bez znaczenia dla jej działki, a tym samym mogą mieć wpływ na jej interes prawny.

Nadto Sąd podkreślił, że brak wyjaśnienia przedmiotowej sprawy dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] potwierdzają dodatkowo uzasadnienia obu decyzji Kolegium sporządzone z naruszeniem wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniach bowiem Kolegium nawet nie odniosło się do okoliczności dotyczących działki nr [...] i inwestycji tam zlokalizowanej. Kolegium konsekwentnie, w obu podjętych w sprawie rozstrzygnięciach, z niezrozumiałych powodów błędnie przywoływało wszystkie okoliczności sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Tym samym Kolegium nie rozpoznało w ogóle sprawy w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. To zaś powoduje, że nie może ostać się rozstrzygnięcie przesądzające z obrazą prawa o interesie prawnym skarżącej w tej sprawie. Zatem Sąd uznał, że tak rozpoznana sprawa wymyka się kontroli merytorycznej i ze względów czysto procesowych podlega eliminacji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu Kolegium nie dokonało prawidłowej wykładni art. 28 K.p.a. i w następstwie tego nie wyjaśniło istotnych w sprawie okoliczności, czym dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Następnie formułując wytyczne Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winno od początku rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...], w pierwszej kolejności analizując wszystkie okoliczności sprawy w odniesieniu do zindywidualizowanych uwarunkowań inwestycji na działce nr [...] w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej. Natomiast podnoszone przez skarżącą przesłanki nieważności organ będzie mógł zweryfikować dopiero po uznaniu jej za stronę.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w z zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennych (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy, skutkującą uchyleniem obu ww. decyzji, a w gruncie rzeczy polegające na niezasadnym przyjęciu, iż Kolegium nie zbadało i nie wykazało braku interesu prawnego skarżącej, mimo stwierdzonych podstaw do umorzenia postępowania,

b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 28, art. 157 § 2 K.p.a., jak też art. 54 pkt 2 lit. d oraz "art. 63 ust. 2 ust. 1" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż wykazany przez skarżącą interes faktyczny może uzasadniać przyjęcie interesu prawnego, bez odróżnienia że subiektywne przekonanie strony o uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania i unieważnienia ww. decyzji jest uzasadnione w oparciu o ewentualne naruszenia mające miejsce po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy wynikłe z realizacji inwestycji, a odnoszące się do przepisów Prawa budowlanego,

a w związku z powyższym

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżone decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem art. 28, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez wykazania, że naruszenie przepisów postępowania i materialnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Sąd w żaden sposób nie wskazał, jakie inne okoliczności poza uwzględnionymi przez Kolegium mogą uzasadniać przyjęcie interesu prawnego skarżącej w domaganiu się wszczęcia spornego postępowania,

jak również

3. naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) wadliwe uzasadnienie prawne wyroku wobec błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego, co uzasadnia naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w sposób uzasadniający przyjęcie uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wadliwość wynika m.in. z braku wykazania przez Sąd naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w przypadku postępowania prowadzonego w trybie szczególnym, z istoty rzeczy nie stanowiącego postępowania w trzeciej instancji, jak w postępowaniu odwoławczym względem decyzji ustalającej warunki zabudowy,

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 1 P.p.s.a. przez poczynienie w istocie oceny merytorycznej kwestii będącej przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji) - zamiast wymaganej przez art. 1 P.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku; Sąd we własnym zakresie dokonał oceny zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie,

c) sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym przyjęcie, iż położenie działki nr [...] należącej do skarżącej uprawnia do uznania tej działki za bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...], mimo ustaleń Kolegium zawartych w decyzji potwierdzającej, że działka skarżącej nie leży bezpośrednio przy nieruchomości, której dotyczyła decyzja w sprawie warunków zabudowy i nie ma podstaw do uznania, iż skarżąca wykazała interes prawny do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji; pominięcie przez Sąd ww. ustaleń Kolegium skutkujące - wobec uchylenia zaskarżonych decyzji - skierowaniem sprawy do ponownego badania tych samych okoliczności bezspornie wynikających z ustaleń zawartych w zaskarżonych decyzjach,

d) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wskazującą na naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., co przejawia się z jednej strony we wskazaniu, że działka nr [...] dla której ustalono warunki zabudowy oddzielona jest od działki skarżącej nr [...] działką nr [...] o przeznaczeniu rolnym, a jednocześnie Sąd "uchyla wyrok" zarzucając, iż Kolegium nie ustaliło miejsca położenia tych działek i nie odniosło się do okoliczności dotyczących miejsca położenia działki nr [...],

e) błędne przyjęcie, iż położenie działki skarżącej nr [...] w obszarze analizy uzasadniać może przyjęcie jej interesu prawnego.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej na wyżej powołane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w opisanym na wstępie przedmiocie, ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzje Kolegium oraz zasądzenie na rzecz Kolegium od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów radcy prawnego według norm przypisanych za postępowanie kasacyjne.

W uzasadnieniu organ zawarł argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca M.W. wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w niniejszej sprawie skarżącej w postępowaniu przed NSA, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty koncentrują się na poglądzie organu, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu dla P.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działki nr [...] położonej w G., gmina U. oraz budowie domów jednorodzinnych, w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie legitymowała się interesem prawnym w domaganiu się uruchomienia trybu nadzwyczajnego weryfikacji ww. decyzji, bowiem posiadała wyłącznie interes faktyczny. Tym samym, jak zaznaczono, błędnie uznano w sprawie, że wykazywany przez M.W. interes faktyczny może uzasadniać przyjęcie interesu prawnego, bez odróżnienia, że subiektywne przekonanie strony o uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania i unieważnienia ww. decyzji jest uzasadnione w oparciu o ewentualne naruszenia mające miejsce po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy wynikłe z realizacji inwestycji, a odnoszące się do przepisów Prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zasadnie uchylając podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzje o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż M.W. złożyła wniosek o weryfikację w trybie nadzwyczajnym szeregu decyzji podjętych przez Wójta Gminy Ustka w latach 2005 - 2011 dotyczących decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na różnych działkach wokół terenu jej nieruchomości, wiążąc swój interes prawny z występowaniem ustawicznego zjawiska - stanem zalewania i podtapiania jej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - a spowodowanego realizacją tych inwestycji których dotyczył wniosek, w szczególności wobec, jak zaznaczono, uszkodzenia urządzeń melioracji wodnej.

Tym samym, mając na uwadze tak sformułowany wniosek dotyczący różnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym także lokalizacji inwestycji celu publicznego, każda z tych spraw winna była być rozpatrywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy i przepisów prawa w oparciu o które była rozstrzygana i takiej oceny zindywidualizowanej wymagała każda decyzja podejmowana w sprawie. W każdym z tych postępowań zatem należało w pierwszej kolejności ustalić czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a w przypadku negatywnej oceny w tym zakresie ustalić czy ww. posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia ich nieważności.

W niniejszej sprawie rozstrzygano w przedmiocie wniosku M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu dla P.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działki nr [...] położonej w G., gmina U. oraz budowie domów jednorodzinnych. Analizy akt sprawy pozwala ustalić, iż budowa domków jednorodzinnych lokalizowana będzie na działce nr [...], zaś działkę M.W. nr [...]. od terenu planowanej inwestycji oddziela działka nr [...], przy czym działki nr [...] i [...] mają dostęp do tej samej drogi (działka nr [...]). Nadto niesporne jest, iż działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym spornej inwestycji.

W przeciwieństwie do organu administracji, który uznał, jak należy odczytać wydane w sprawie decyzje, iż zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w nadzwyczajnym wnioskodawczyni ma jedynie interes faktyczny, to Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy, trafnie zakwestionował to stanowisko przyjmując w kontekście przepisu art. 28 K.p.a., że w tym zakresie nie dokonano prawidłowej i wyczerpującej oceny sytuacji M.W. w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji przez Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak również rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich, w tym działki nr [...] stanowiącej własność M.W. Przede wszystkim z analizy decyzji wydanych w sprawie wynika, że Kolegium skupiło się wyłącznie na tym, iż wnioskodawczyni wskazywała jedynie na element zalewania jej działki wskutek wybudowania osiedla domów jednorodzinnych, a fakt wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji osiedla domów nie jest bezpośrednią przesłanką, której wystąpienie przyczyniło się do zalewania działki nr [...] i terenu sąsiedniego tej działki. Gdy tymczasem takie ustalenie w okolicznościach tej sprawy nie stanowi realizacji wymogów z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jak też art. 107 § 3 K.p.a. związanych z przeprowadzeniem prawidłowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie rozważania organu koncentrują się w większości na kwestiach ogólnych, natomiast nie indywidualizują przesłanek niezbędnych do oceny interesu prawnego wnioskodawczyni w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Trafnie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, iż Kolegium konsekwentnie w obu podjętych decyzjach z niezrozumiałych powodów błędnie przywołuje wszystkie okoliczności sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] (dotyczy to ustalenia warunków zabudowy osiedla 8 domów jednorodzinny objętych decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. – przypomnienie Sądu), a więc inwestycji objętej inną decyzją i usytuowanej w innym miejscu niż przedmiotowa zlokalizowana na działce nr [...]. Tym samym Kolegium, co słusznie poniósł Sąd pierwszej instancji, w istocie nie rozpoznało w sposób właściwy wniosku M.W. w odniesieniu do inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...].

Zatem w okolicznościach tej sprawy wniosek M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy oceniony został wyłącznie przez pryzmat innych rozstrzygnięć o ustaleniu warunków zabudowy, lecz nie tego objętego wnioskiem w niniejszej sprawie, co samo w sobie stanowi naruszenie powołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej.

Przechodząc zaś do kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie zauważyć należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w takiej sytuacji, co trafnie przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, zastosowanie ma art. 28 K.p.a., a stanowi on, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, LEX nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, LEX nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał jednak również, iż stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498 (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) statusu strony w postępowaniu w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony.

W świetle przywołanego stanowiska, dla prawidłowego ustalenia kręgu stron takiego postępowania niezbędne było poczynienie przez organy ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania danej inwestycji na otoczenie. W tej sprawie organ administracji nie uczynił tego, co właściwie przyznał Sąd pierwszej instancji. Argumentacja skargi kasacyjnej, iż tylko bezpośrednie sąsiedztwo z terenem zainwestowania pozwala przyznać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, całkowicie jest chybiona i w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie analiza akt przedmiotowej sprawy zdaje się potwierdzać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż M.W. jest właścicielką nieruchomości obejmującej działkę nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy Ustka z dnia [...] sierpnia 2009 r. Niewątpliwie budowa osiedla domów jednorodzinnych, na terenie nieruchomości znajdującej przy tej samej drodze gminnej co nieruchomość wnioskodawczyni i w niewielkiej odległości od jej nieruchomości, mając na uwadze dotychczasowe uwarunkowania w terenie, może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym i nieruchomość na której wnioskodawczyni prowadzi działalność rolniczą (działka nr [...]). Natomiast przepisem prawa materialnego z którego podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje w tej sprawie pozostaje w szczególności powoływany w sprawie przez skarżącą art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Tym samym dotychczasowe rozważania wskazują na zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w tej sprawie nie dokonano prawidłowej oceny przymiotu strony M.W. w kontekście art. 28 K.p.a., zaś w następstwie tego nie wyjaśniono istotnych w sprawie okoliczności, czym dopuszczono się naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Ta konstatacji uzasadnia przyjęcie tezy, iż umorzenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było w tych okolicznościach sprawy również nieuzasadnione. Takie naruszenia prawa uzasadniało, wbrew temu co wskazał Sąd pierwszej instancji, nie tylko zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., którego to przepisu Sąd pierwszej instancji nie powołał. Niemniej jednak powyższe rozważania czynią nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia prawa materialnego określony w pkt 1 ppkt a i b petitum skargi kasacyjnej.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik. A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Jednakże, co już wyżej podkreślono, warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście przedstawionych wyżej rozważań w rozpoznawanej sprawie istniały przesłanki do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., albowiem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ administracji dopuścił się innego naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i wystąpiły w tej sprawie takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 28 K.p.a. jak i stanowiący podstawę materialno-prawną wydanych decyzji art. 105 § 1 K.p.a.). Mimo że wyraźnie w motywach zaskarżonego wyroku nie wskazano, iż powołane naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, to jednak nie stanowi to takiego uchybienia, które miało by istotny wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Kolegium Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do oddalenia wniesionej skargi przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oznaczony w petitum skargi kasacyjnej pod pozycją 2.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium co do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie. Prawidłowo również została wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia, a że w motywach tego wyroku nie wskazano także jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (z uwagi na naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a.) czy też błędnie przyjęto, iż położenie działki w obszarze analizowanym uzasadniać może przyjęcie interesu prawnego, z czym przecież Naczelny Sąd Administracyjny się nie zgodził, tym samym nie stanowi to takiego naruszenia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku bowiem w sposób niewątpliwy wynikają powody uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Poza tym, co do zasady, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, albowiem celowe było w przedmiotowej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji.

Zaś kwestia tego, że skarżące Kolegium nie zgadza się z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem nie jest równoznaczne z podnoszonym zarzutem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjne nie można skutecznie Sądowi pierwszej instancji zarzucić tego, że zamiast dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, to we własnym zakresie dokonał oceny zakresu uciążliwości oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. To, iż zasadnie uznano, że nieruchomość M.W. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej przedmiotową decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. i zdaniem Sądu można ją nawet w tych okolicznościach sprawy uznać za działkę sąsiednią (co nie jest równoznaczne z pojęciem działki graniczącej z terenem planowanej inwestycji), stanowi niewątpliwie efekt analizy akt administracyjnych sprawy, w tym powołanej decyzji wraz z załącznikiem graficznym, a nie dokonywania ustaleń w zakresie uciążliwości osiedla domów jednorodzinnych, tym bardziej, iż takich sformułowań w zaskarżonym wyroku brak. Trudno tym samym uznać by uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wewnętrznie sprzeczne z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Zaś brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zatem przepis ten obliguje sąd pierwszej instancji do zbadania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem w pełnym zakresie, co oznacza, że rozstrzygając sprawę sąd winien wziąć pod uwagę także kwestie nie podniesione przez stronę, a istotne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Nie można zatem skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. normy tym bardziej, iż argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala na wyrażenie odmiennego stanowiska.

W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.