Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 678/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 274 pkt 2 lit. za, pkt 4, art. 272 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 września 2023r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za II kwartał 2023 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 05 września 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.), § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2438) - dalej: rozporządzenie oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: k.p.a., określił Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. w P. (dalej: spółka; skarżąca) za II kwartał 2023 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w wysokości [...] zł.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 18 sierpnia 2023 r. Dyrektor ZZ PGW na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustalił spółce, w formie informacji kwartalnej, opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych za II kwartał 2023 r.

W reklamacji z dnia 30 sierpnia 2023 r. spółka nie zgodziła się z wysokością ustalonej opłaty. Spółka stwierdziła, że w złożonym oświadczeniu wskazała wszystkie występujące w jej ocenie cele poboru wód podziemnych, co powinno zostać uwzględnione.

Organ nie uznał reklamacji i w decyzji z dnia 05 września 2023 r. określił przedmiotową opłatę zmienną w takiej samej wysokości, jak wcześniej w informacji z dnia 18 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r. poz. 537) - dalej: u.z.z.w. przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Powołana ustawa definiuje również pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiąc w art. 2 pkt 21, że jest to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ podał, że Prawo wodne wprowadziło w art. 274 pkt 2-4 szeroki katalog celów poboru wód, różnicując wysokość górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej w zależności od celu poboru wody. Analogiczne rozwiązanie znalazło wyraz w rozporządzeniu. Podniósł, że przedstawione w art. 274 pkt 2 lit. a-zi Prawa wodnego cele poboru wód odpowiadają nomenklaturze przyjętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności, zaś wymóg określenia przedmiotu działalności zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności wynika m.in. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 685).

Wyjaśnił, że przepis art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego określa górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody w wysokości 0,70 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych oraz 0,35 zł za 1 mł pobranych wód powierzchniowych. Z zestawienia treści art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego z art. 2 pkt 21 u.z.z.w. wynika, że pobór wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody harmonizuje z pojęciem zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w którym mieści się sekwencja czynności polegających na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody realizowana przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ podał, że zgodnie z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego ustawodawca wyodrębnił górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w preferencyjnej wysokości 0,30 za 1 mł pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej przekraczającej 1,0 mł/s); 0,20 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej od 0,26 do 1,0 mł/s) oraz 0,15 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 mł/s).

W związku z tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko ludność, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Wysokość opłaty zmiennej zależy nie tylko od ilości pobranych wód lecz również od celu poboru i związanego z tym zróżnicowania stawek opłat za pobór wód. Natomiast cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług.

W ocenie organu dostarczanie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Natomiast pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.

Wynikające z art. 270 ust. 6 Prawa wodnego czynniki, od których zależy wysokość opłaty za usługi wodne należy, w odniesieniu do usługi wodnej polegającej na poborze wód odczytywać łącznie z normami Prawa wodnego, które określają sposób naliczania poszczególnych składników opłaty za usługi wodne za pobór wód. Z ich treści wynika, że kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania wód przez odbiorców usług.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. W konsekwencji określone w prawie wodnym zasady dostępu do usług wodnych, do których zaliczyć należy przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (nie odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym, albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków opłatowych, obciążających te podmioty.

Organ stwierdził, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie wydanego przez Starostę [...] pozwolenia wodnoprawnego z dnia 16 grudnia 2013 r. znak [...] na pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Organ wyjaśnił, że reklamacja nie została uznana, ponieważ cel poboru wód nie został oceniony w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, tylko powiązany ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę, usług, a co za tym idzie nie uwzględniał stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia.

Opłata została obliczona na podstawie art. 272 ust. 1 i 2 Prawa wodnego jako suma:

1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody ([...] zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3), co stanowi [...] zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia;

2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ([...] zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3), co stanowi [...] zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący (§ 5 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 4 rozporządzenia).

W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za) w zw. z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, polegające na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody - art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego, oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

2. art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku postępowania kwartalnego oświadczenia spółki złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w świetle którego spółka jednoznacznie zadeklarowała pobór wód w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód;

4. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy, tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez spółkę, a w efekcie określenie opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód w sposób dowolny, niezgodny z przepisami.

W konsekwencji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W ocenie skarżącej, organ dokonał błędnej wykładni przepisów Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym pobiera wodę jedynie do celów, o których mowa w m.in. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, tzn. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody (m.in. art. 274 pkt 2 lit. za) oraz realizacja zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (m.in. art. 274 pkt 4).

Zaznaczyła, że organ błędnie stanął na stanowisku, iż tylko i wyłącznie dwa spośród przeszło 40 celów poboru wody mogą wystąpić w przypadku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z zakwestionowanego dokumentu formalnie wynika, że w przypadku gospodarstw domowych i poboru wody z sieci wodociągowej należy określać ten pobór formalnie z uwzględnieniem jej przeznaczenia, a więc określać przez pryzmat przeznaczenia pobranej wody przez finalnego odbiorcę. Natomiast w przypadku odbiorców usług nie będących gospodarstwami domowymi wg organu nie należy odwoływać się do przeznaczenia pobranej wody przez finalnego odbiorcę, tylko należy oceniać to przez pryzmat samego faktu pobrania wody z sieci wodociągowej, zatem przez pryzmat celu.

Spółka podała, że w jej ocenie cele poboru wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne należy określać przez pryzmat celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług, a każdy z odbiorców dokonuje poboru wody na inny cel - wymieniony w art. 274 pkt 2-4 Prawa wodnego. Ponadto podniosła, że do pomiaru ilości wody wykorzystuje wodomierze, które podlegają kontroli meteorologicznej, zapewniając opomiarowanie poboru wody na różne cele.

Skarżąca odwołała się do wykładni historycznej norm związanych z uiszczaniem opłat za korzystanie ze środowiska oraz podkreśliła, że cel poboru wody wpływa na wysokość stawki opłaty zmiennej za usługi wodne. Z przepisów Prawa wodnego oraz rozporządzenia wynika, że cel poboru wody determinuje wysokość stawki opłaty zmiennej, którą zobowiązany jest uiścić podmiot korzystający z usług wodnych. Podniosła, że przepisy tej ustawy ani aktów wykonawczych nie zawierają wytycznych, jak podmioty korzystające z usług wodnych winny ustalać cele poboru wody. Zauważyła przy tym, że opłaty za usługi wodne są formą daniny publicznej, dlatego też przy wykładni przepisów dotyczących określenia celów poboru wody jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, stosownie do treści art. 7a § 1 k.p.a.

Zdaniem spółki przy zastosowaniu wykładni zaprezentowanej przez organ doszłoby do sytuacji, w której przykładowi odbiorcy usług pobierający wodę do celów objętych niższą stawką opłaty płaciliby wyższą cenę za mł pobranej wody wyłącznie z tego tytułu, że dochodzi do poboru wody z sieci wodociągowej – co doprowadziłoby do poniesienia wyższej daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne, aniżeli jest należna. Podzielenia stanowiska zaprezentowanego przez organ doprowadziłoby do sytuacji, w której część norm prawnych zamieszczonych w prawie wodnym, które określają cele poboru wody nie znalazłaby zastosowania.

Skarżąca umotywowała także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując, że organ pominął zastosowanie w sprawie art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłat za usługi wodne w okresie od dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Jednocześnie wskazała, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których m.in. oświadczeniom spółki odmówił wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła o to skarżąca (patrz: wniosek zawarty w skardze), a strona przeciwna, prawidłowo zawiadomiona i pouczona co do wniosku (k. 26-27) nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym - na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Nadto, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd co do zasady wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji – o ile nie zachodzą warunki z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 – następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiły na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca spółka posiada pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę [...] w decyzji z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...], obejmujące w szczególności korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z istniejącego ujęcia wielootworowego. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia wykonawczego, który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Z kolei pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, cele poboru wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne należy określać przez pryzmat celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług. W konsekwencji - fakt, że odbiorcy usług pobierają wodę na różne cele powoduje, że spółka pobiera wodę nie tylko na cele, o których mowa w art. w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w mł. Natomiast według art. 272 ust. 2 ustawy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w mł. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w przepisach przywołanego rozporządzenia wykonawczego.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że z treści art. 272 ust. 1 w zw. z art. 272 pkt 2-4 Prawa wodnego wynika, że kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania wód przez odbiorców usług. Rozważany był już w tym względzie problem prawny, czy przy określeniu maksymalnych stawek opłat za pobór wód przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne należy mieć na uwadze cel poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego czy też sposób wykorzystania tych wód przez finalnego odbiorcę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 tej ustawy usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w Prawie wodnym. Usługi wodne obejmują między innymi pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 3 pkt 1). Przepis art. 35 ust. 1 Prawa wodnego odnosi się zatem do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Jednocześnie w art. 35 ust. 2 powołanej ustawy prawodawca wskazał, że dostęp do usług wodnych regulują przepisy tej ustawy. Inaczej rzecz ujmując, przepis art. 35 ust. 1 Prawa wodnego swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

W konsekwencji należy przyjąć, że określone w przywołanej ustawie zasady dostępu do usług wodnych, do których niewątpliwie zaliczyć należy przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych, a nie do odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, którzy pozostają poza stosunkiem administracyjnoprawnym ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków opłatowych obciążających te podmioty (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 4152/21, dostępny jw.).

W sprawie jest bezsporne, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Należy zatem poddać analizie także przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedmiot tej ustawy został określony w jej art. 1 i wynika z niego, że ustawa reguluje między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym zaopatrzenie w wodę należy do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g.

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że w definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 u.z.z.w., a więc definicji legalnej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a i b u.z.z.w. oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b Prawa wodnego). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 u.z.z.w.). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe, prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody, jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia wykonawczego, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia wykonawczego stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gmina (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizuje zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej.

System opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej - tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. UE L 2000.327.1 ze zm.), a także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody dla ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) u.z.z.w. Stawka opłaty zmiennej nie jest zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r. (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4564/21, 19 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4088/21, 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7419/21 oraz 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2448/21 i III OSK 2457/21 - dostępne jw.). Przy czym cele te należy różnicować w zależności od uprawnień i obowiązków ciążących na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, którego zakres działalności został wprost zdefiniowany w ustawie i co należy ponownie powtórzyć - dotyczy on prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę to jest działalności polegającej na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, w tym dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Takiej wykładni powyższych przepisów nie przeczy treść art. 272 ust. 13 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. Zwrócić należy jednak uwagę, że w tym przypadku chodzi o podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne polegające na pobieraniu wód podziemnych i powierzchniowych. Pobór zaś wód podziemnych i powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 389 pkt 1 Prawa wodnego).

W pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 Prawa wodnego). Z kolei o tym, co wchodzi w zakres usług wodnych, stanowi art. 35 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w Prawie wodnym. Pojęcia tego nie należy jednak utożsamiać z odbiorcą usług, którym jest ten kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 u.z.z.w.). Obowiązek zaś uiszczania opłat, o których mowa w art. 274 Prawa wodnego oraz w rozporządzeniu wykonawczym, dotyczy opłat za pobór wód, a nie za korzystanie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać bezpośrednio ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnej – z zastrzeżeniem oczywiście, o którym była mowa powyżej, zatem czy chodzi o cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4088/21 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4564/21 - dostępne jw.). Takie stanowisko zostało też w gruncie rzeczy przedstawione w zaskarżonej decyzji i nie jest ono wewnętrznie sprzeczne.

Poza tym należy podkreślić, że sytuacja podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który dokonuje poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów związanych z przedmiotem wykonywania działalności, różni się od sytuacji podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, korzystającego z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w pierwszym przypadku podmiot obowiązany jest do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego do korzystania z zasobów wodnych oraz wykonania takiego urządzenia. Ponadto woda pobierana z takiego ujęcia bardzo często wymaga uzdatnienia, w sytuacji gdy woda dostarczana odbiorcy usług nie wymaga wykonania już takich czynności (por. wyżej przywołane wyroki NSA).

Za niezasadne należało także uznać zarzuty naruszenia art. 7a i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej. Bezpodstawne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., gdyż w istocie stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem spółka nie kwestionowała ilości pobranej wody, a jedynie zasadność przyjęcia dwóch celów poboru wód przez to przedsiębiorstwo. Rozbieżność stanowisk organu i skarżącej sprowadzała się do odmiennej wykładni obowiązujących przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia wykonawczego, nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie mógł zatem zostać naruszony art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego, który stanowi, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Z kolei samo ustalenie przez Wody Polskie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych następuje w formie informacji (art. 272 ust. 17 Prawa wodnego), a podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Natomiast w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 1 i 6 Prawa wodnego). Zdaniem Sądu, organ w tym względzie zadośćuczynił wymogom obowiązującego prawa.

Podsumowując, w niniejszej sprawie w związku z rozpatrzeniem reklamacji i określeniem wysokości opłaty zmiennej do naruszenia prawa nie doszło. Wobec tego skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.