Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 366/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Inne~Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymano nim w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w punkcie II. 7 i 8; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Środowiska, w związku z treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), uzgodnił, w ramach postępowania związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowę autostrady [...] na odcinku od granicy Województwa [...] z [...] do węzła K. Uzgodnienia dokonano określając jego warunki. Wskazano wymagania dotyczące realizowanego przedsięwzięcia dotyczące m.in. budowy ekranów akustycznych i innych osłon a także nasadzenia zieleni izolacyjnej na wybranych odcinkach drogi, zastosowania środków służących zabezpieczeniu środowiska przed zanieczyszczonymi wodami opadowymi, w tym na terenach o szczególnym zagrożenia zanieczyszczenia wód podziemnych (kwestie uszczelnienia rowów trawiastych, lub szczelnej kanalizacji), wskazano miejsca realizacji zbiorników retencyjno - infiltracyjnych, określono wymagania dotyczące realizacji przejść dla zwierząt (kwestia właściwego ogrodzenia z równoczesnym wykonaniem stosownych przejść w wyznaczonych punktach). Wskazano, iż odbiornikami wód opadowych będą cieki przepływające w rejonie autostrady a przedsięwzięcie będzie wymagać sporządzenia analizy porealizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono m.in., iż wskazania lokalizacyjne dla przedmiotowego odcinka autostrady zostały wydane w 2003 roku. Zaś czterema decyzjami z 2005 roku (z [...] lipca, [...] i [...] października oraz [...] listopada) ustalono lokalizacje autostrady płatnej. W tej sytuacji kwestie przebiegu drogi pozostały poza przedmiotem oceny organu administracji.

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 §. 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoje uprzednie postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji wskazał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie stawy wniósł p. A. T. żądając wydłużenia ekranu akustycznego w okolicach łącznicy T. Wyjaśniono, iż w świetle posiadanej dokumentacji zabudowa mieszkaniowa, której ochronie miałaby służyć wydłużenie ekranu jest zlokalizowana poza strefą oddziaływania

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

pochodzącego od planowanego odcinka autostrady, co przesądza o bezzasadności przedłużenia ekranu.

Konkludując organ uznał, iż brak jest przesłanek dla zmiany wydanego uprzednio rozstrzygnięcia.

Na powyższe postanowienie skargi wniosły uczestniczące w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w związku z treścią art. 33 ust. 1 ustawy -Prawo ochrony środowiska, stowarzyszenia: [...] oraz Stowarzyszenie E. (patrz wnioski w aktach administracyjnych z dnia 27 sierpnia 2008 r.).

W skardze sformułowały one następujące zarzuty:

1) nie przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym stosowna ocena powinna zostać przeprowadzona dla całego przedsięwzięcia w granicach województwa na etapie decyzji lokalizacyjnej, nie spełniono w tym zakresie wymagań prawa wspólnotowego; wadliwie uznano, iż postępowanie w przedmiocie lokalizacji mogło się toczyć w trybie wcześniejszych regulacji, nie jest jasne czy wybrany wariant przebiegu drogi jest optymalny,

2) w decyzji o wskazaniach lokalizacyjnych stwierdzono konieczność na kolejnym etapie (lokalizacji autostrady) przyjęcia szacunkowego zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w trzech strefach (0-20 m, 20-60 m i 60-180 m. od krawędzi autostrady) kwestie te pominięto w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej zwanym "raportem") sporządzanym obecnie (na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę),

3) pominięto kwestie, czy konieczne jest dla przedsięwzięcia ustalenie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 52 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje Ministra Środowiska, jako organu odwoławczego, w związku z treścią art. 153 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wniósł

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie (k. 159-161) przedstawiciel Stowarzyszenia E. sformułował następujące dodatkowe zarzuty:

4) Stowarzyszenie nie mogło w pełni uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym lokalizacji autostrady, przesadzono wówczas, iż łącznice [...] i [...] będą stanowić przedłużenia autostrady [...] do Węzła L., naruszono w ten sposób przepisy prawa wspólnotowego,

5) naruszono przepisy prawa wspólnotowego w zakresie kontroli dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu w szczególności benzo-a-pirenu, poziomy stężeń tej substancji są przekroczone w W. a budowa drogi prowadzić będzie do dalszego zwiększenia emisji a więc wielkości przekroczenia,

6) nie wskazano stosownych środków zabezpieczenia zbiornika wód podziemnych w rejonie K,

7) nie uwzględniono problemu zanieczyszczeń powietrza, powstających w wyniku eksploatacji drogi, które osiadają w odległości nawet 20 m. od drogi,

8) nie rozważono właściwie kwestii związanych z niebezpieczeństwem katastrof drogowych.

Przedstawiciel Stowarzyszenia oświadczył, iż nie dysponuje dokumentami, które powierzałyby prezentowane tezy.

Pełnomocnik uczestnika postępowania - inwestora (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, iż budowa nowych dróg generalnie prowadzi do zmniejszenia presji transportu na środowisko. Rozładowanie korków prowadzi do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń.

Ustosunkowując się do dodatkowych zarzutów organ administracji uznał je za nieuzasadnione (k. 165-166). Wskazano, iż przepisy nie określają katalogu substancji zanieczyszczających powietrze, których emisja będzie następstwem budowy drogi i których oddziaływanie na środowisko należałoby analizować w raporcie. Z reguły analizuje się główne zanieczyszczenia komunikacyjne (benzen, dwutlenek azotu, dwutlenek siarki, ołów oraz pył zawieszony). Do grupy tego rodzaju zanieczyszczeń nie jest zaliczany benzo-a-piren. Jego źródłem jest emisja powierzchniowa, charakteryzująca się nieoptymalnymi parametrami spalania paliw, potwierdzają to wyniki monitoringu. Kwestie ochrony wód poziemnych zostały

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

prawidłowo rozważono i stosowne wymagania w tym zakresie zostały określone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. Podobnie zostały uwzględnione kwestie poważnych awarii transportowych i zaproponowano w tym zakresie stosowne środki ochronne. Zwrócono także uwagę, iż budowa drogi szybkiego ruchu prowadzi generalnie do zmniejszenia ryzyka powstania awarii transportowej. W końcu wyjaśniono, iż przeanalizowano kwestie możliwości zanieczyszczenia terenów przyległych na skutek emisji do powietrza (w kontekście metali ciężkich i węglowodorów aromatycznych). Dostępne analizy porealizacyjne, dla innych dróg nie potwierdzają tezy, co do możliwości przekroczenia stężeń tych substancji w glebie na skutek eksploatacji drogi.

Do powyższego stanowisko odniosło się w piśmie procesowym (k. 176-187) Stowarzyszenie E.

Zawarto w nim polemikę z tezą, iż benzo-a-piren nie jest typowym zanieczyszczeniem komunikacyjnym oraz jakoby ruch drogowy nie miał istotnego wpływu na stężenie tej substancji. Przywołano treść dokumentów, w których wyrażono stanowisko przeciwne oraz wskazano wyniki pomiarów, które zdaniem Strony skarżącej potwierdzają przeciwną tezę. Podtrzymano zarzuty odnośnie wadliwego określenia wymagań dotyczących ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem, wskazując m.in. na brak konkretnych wymagań dotyczących realizacji zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, stwierdzono, iż nie zastosowano stosownych środków służących ochronie wód powierzchniowych

Sformułowano również kolejne zarzuty:

9) organ nie odniósł się do uwag Stowarzyszenia składanych w toku postępowania,

10) raport zawiera szereg uchybień, co do szacowania emisji (np. kwestie szacunku NOx),

11) nie zastosowano właściwych rozwiązań w celu ochrony wód powierzchniowych w szczególności w zakresie odprowadzania nieoczyszczonych wód (np. solanek) do otwartych cieków (bez podczyszczania).

W trakcie kolejnej rozprawy (k. 236-238) pełnomocnik Stowarzyszenia E. sformułował następny zarzut:

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

12) błędnie oszacowano w raporcie przewidywany ruch samochodowy, bowiem dane dotyczące przejęcia ruchu z innych dróg (np. stanowiącej obwodnicę W. w ruchu tranzytowym drogi nr [...]) były nierzetelne (z innych dostępnych opracowań wynika, iż przyjęcie tego ruchu przez Autostradę A-[...] nastąpi w 90% podczas, gdy w raporcie zakładano przejęcie ruchu w mniejszym zakresie), kwestia ta ma wpływ na szacowanie uciążliwości drogi. Zwrócił on uwagę na praktykę innych państw, gdzie w przypadku realizacji drogi przez tereny zurbanizowane wysiedla się mieszkańców, aby nie narażać ich na ponadnormatywne oddziaływanie. Wyjaśnił, iż zarzuty nie było wnoszone w toku postępowania, gdyż Stowarzyszenie nie dysponowało stosownymi danymi, lecz powinny być one w posiadaniu twórców raportu.

Pełnomocnicy uczestnika postępowania - GDDKiA - wskazali, iż przewidywane środki ochronne dla przedsięwzięcia zostały określone z dużym zapasem, gdyż przyjęto szacowany ruch na 2025 rok. Podkreślano, iż oddziaływanie autostrady będzie mogło być ocenione faktycznie dopiero po jej oddaniu do eksploatacji (na etapie sporządzenia analizy porealizacyjnej). Wskazano, iż w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. nie określono stosownych wymagań dotyczących zbiorników retencyjno - infiltracyjnych, mających służyć zabezpieczeniu wód podziemnych na terenach wrażliwych, gdyż nie planowano realizacji tego rodzaju zbiorników na takich terenach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, choć jedynie jeden z podniesionych zarzutów jest zasadny.

Trafnie podniosła Strona skarżąca, iż uzgadniając warunki realizacji przedsięwzięcia, uchybiono wymaganiu określenia stosownych wymagań zapewniających ochronę wód podziemnych, przy czym zarzut ten jest uzasadniony wyłącznie w kontekście realizacji zbiorników retencyjno - infiltracyjnych.

Sąd miał na względzie, iż przepisy szczególne, w trybie których orzekały organy administracji (przepisy dotyczące procedury oceny oddziaływania na środowisko zawarte w ustawie - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu na dzień orzekania) nie określały zakresu, w jakim postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. miało określać warunki realizacji inwestycji. W praktyce orzeczniczej nie negowano jednak,

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

co do zasady, możliwości określenia stosownych warunków. Oznacza to, iż nie prowadziłoby do naruszenia prawa nie ustalenie w ogóle określonych warunków (wymóg taki nie wynikał expressis verbis z treści przepisów). Jednak w przypadku ich określenia, wymagania powinny być ustalane w sposób spójny i logiczny w kontekście określonego zakresu i celu ich stanowienia.

W rozpoznawanej sprawie, w materiale dowodowym (Raport o oddziaływaniu na środowisko W., styczeń 2008 wykonany przez B. E. i P. B. K. "E." Sp. z o.o., kierownik tematu - dr inż. J. B.) dokonano inwentaryzacji terenów, gdzie istnieją zagrożenia zanieczyszczenia wód podziemnych (str. 243 wrs. 15-26) zwanych dalej "terenami wrażliwymi". W raporcie tym zaproponowano podjęcie stosownych środków ochronnych w celu zabezpieczenia przed zanieczyszczeniem wód na tym terenie. Polegają on na obowiązku realizacji: szczelnych rowów drogowych, uszczelnionych rowów trawiastych, szczelnej kanalizacji (str. 243 wrs. 30-33). Jednocześnie nie wskazano żadnych analogicznych konkretnych środków w zakresie zbiorników retencyjno - infiltracyjnych (jak trafnie podniosła Strona skarżąca), pomimo iż z treści Raportu wynika, iż mają one stanowić element systemu oczyszczania ścieków (str. 243 wrs. 4-7) i ich odprowadzania do gruntu (str. 244 wrs. 25 i 26) a rozwiązania techniczne polegające na uszczelnieniu zbiorników zakładał wstępnie sam wykonawca (str. 19 wrs. 15-16 Raportu). W Raporcie zawarto jedynie uwagę, iż "dopuszcza się możliwość uszczelnienia niektórych zbiorników, jeżeli, szczegółowe badania hydrogeologiczne wykonane na tym etapie wykażą taką konieczność" (str. 248 wrs. 3-5). Wobec wyartykułowania konieczności zapewnienia stosownej szczelności rowów na terenach wrażliwych warunek odstąpienia od uszczelnienia dla zbiorników retencyjno - infiltracyjnych w zakresie takich terenów mógłby dotyczyć ewentualnie sytuacji, gdyby wynikało to ze stosownych badań hydrogeologicznych (jak wskazano, wstępnie sam inwertor zakładał zapewnienie pełnej szczelności zbiorników). Następstwem braku wnikliwego rozważenia wskazanej kwestii i sformułowania konkretnych wniosków, jest treść postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., gdzie w pkt II. 6. wskazano tereny wrażliwe i wprowadzono wymóg szczelnego systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych przy pomocy szczelnych rowów drogowych, rowów trawiastych uszczelnionych geomembrana lub matą bentonitowa lub szczelnej kanalizacji deszczowej. Równocześnie w pkt II. 7.

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

wskazano lokalizacje zbiorników retencyjno - infiltracyjnych, a w pkt 11.8 określono wymagania dotyczące techniki realizacji zbiorników. Nie określono przy tym żadnych wymagań odnośnie zapewnienia szczelności dla zbiorników realizowanych na terenach wrażliwych, przy czym (wbrew twierdzeniom na rozprawie uczestnika postępowania) dopuszczono realizacje tego typu zbiorników na terenach wrażliwych (patrz. np. teren wskazany w pkt II. 6 km 443+050 - 449+100 oraz zbiorniki wymienione w pkt II. 7 lit. a w km od 443+970- 448+085). Odstąpienie od wskazania obowiązku podjęcia stosownych działań zabezpieczających dla zbiorników retencyjno - infiltracyjnych, w kontekście ustalenia takich wymagań dla rowów odprowadzających ma charakter oczywistego uchybienia i prowadzi do naruszenia art. 47 pkt 2 ustawy -Prawo ochrony środowiska w kontekście art. 98 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jedynie na marginesie można odnotować, iż analogiczne zapisy zawarto w, przedłożonej do akta sprawy późniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. (k. 78-156). Sama okoliczność, iż organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań, nie jest związany treścią uzgodnienia w zakresie, w jakim nie określono w nim stosownych wymagań, nie przesądza (w okresie, gdy stosowne uzgodnienia były jeszcze zaskarżalne do sądu administracyjnego), iż uzgodnienie może mieć w pewnym zakresie (np. środków technicznych służących zabezpieczeniu wód podziemnych) charakter dowolny, wyrywkowy czy niespójny. Stanowi to o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), mogące mieć wpływ na jej wynik, jak i o naruszeniu prawa materialnego w zakresie właściwego określenia środków ochronnych w ramach postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska), którego elementem jest procedura uzgodnień.

Natomiast nie trafne są pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżące Stowarzyszenia.

W kwestii zarzutów nr 1 i 4 trzeba wskazać, iż dotyczą one odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownych decyzji podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego we właściwym trybie. Nie mogą być one przedmiotem kontroli, Sądu skoro są orzeczeniami wykraczającymi poza niniejszą sprawę, w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy podkreślić, iż kwestia przebiegu drogi została przesądzona w ramach odrębnych postępowań i zarzuty w tym zakresie nie mogą być podnoszone w niniejszej sprawie, co wynika z treści art. 51 ust. 1d ustawy - Prawo ochrony środowiska. Także zarzuty dotyczące niezgodności z prawem wspólnotowym przeprowadzonej procedury ocen oddziaływania na środowisko w kontekście przesądzenia przebiegu drogi nie dotyczą niniejszego postępowania, skoro w polskim systemie prawnym kwestie te przesądzane są w odrębnym postępowaniu, w ramach którego analizowana była uciążliwość przedsięwzięcia dla środowiska Jedynie na marginesie odnotować trzeba, iż ocena pełnej zgodności z prawem wspólnotowym przeprowadzonej wówczas procedury wymagałaby uwzględnienia również znaczenia skutków prawnych orzeczeń zapadłych przed dniem akcesji (patrz wskazania lokalizacyjne z 2003 roku) w kontekście generalnych zasad prawa wspólnotowego w tym poszanowania pewności praw nabytych.

Nie trafny jest zarzut nr 5, jakoby zaskarżone postanowienie prowadziło do naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/107/WE z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawi arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.Urz. UE L. z 2005 r. Nr 23 s. 3). W jej świetle, państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia działań niepowodujących niewspółmiernych kosztów, które będą prowadzić do nieprzekraczania wartości docelowych, określonych dyrektywą (art. 3 ust. 1 oraz zdanie końcowe). Obejmuje ona także kwestie ograniczenia obecności benzo-a-pierenu w środowisku (zawartość tego związku oznaczono poprzez jego zawartość we frakcji pyłu - art. 2 lit. f dyrektywy). Wypada zauważyć, iż za wystarczające działania, w przypadku szeregu instalacji, uznano stosowanie najlepszych dostępnych technik, w myśl dyrektywy 2008/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz..UE. Nr L. 24 s. 114 ze zm.), co wynika z art. 3 zdanie końcowe dyrektywy nr 2004/107/WE. Oznacza to, iż prawodawca wspólnotowy epressis verbis dopuszcza możliwość przekraczania standardów, o ile doszłoby do tego pomimo zastosowania najlepszych dostępnych technik w dziedzinie przemysłu (traktowane jest to jak działania mieszczące się w znaczeniu niepowodujących niewspółmiernych kosztów). W tej sytuacji nie do przyjęcia byłby

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

interpretacja dyrektywy w ten sposób, iż zabroniona byłaby z kolei, co do zasady, realizacja przedsięwzięć drogowych, gdy może to prowadzić do wystąpienia/zwiększenia przekroczeń poziomów zanieczyszczeń objętych dyrektywą nr 2004/107/WE, z uwagi na realizację nowych tras komunikacyjnych (szybkiego ruchu), mając na uwadze, iż generalnie skutkuje to z reguły zmniejszeniem presji transportu na środowisko (zmniejszenie oddziaływań na skutek rozładowania ruchu). Z dyrektywy nie wynika równocześnie expressis verbis obowiązek podjęcia konkretnych działań w celu ograniczenia zanieczyszczeń pochodzących z transportu drogowego. Wybór skutecznych środków pozostawiono natomiast krajom członkowskim (art. 3 ak. końcowy dyrektywy), przy czym w sprawie nie jest kwestionowane miedzy stronami, iż źródłami emisji mogących prowadzić do przekroczenia dopuszczalnych poziomów mogą być także w dużej mierze inne źródła niż komunikacja (spór dotyczy jedynie udziału procentowego tych źródeł). Jedynie na marginesie zauważyć można, iż rozwiązań polegających na odstąpieniu od realizacji tras szybkiego ruchu nie proponuje się w przedłożonych w trakcie rozprawy fragmentach projektu programu ochrony powietrza (k. 231-235). W końcu należy zauważyć, iż sama Strona skarżąca wskazuje na przypadki, gdy w innych krajach Unii Europejskiej realizowane są przedsięwzięcia komunikacyjne mimo braku skutecznych środków zapewniających dochowanie norm ochrony środowiska w otoczeniu drogi (powoływany na rozprawie przykład P.). W tego rodzaju przypadkach, w prawodawstwie polskim, zastosowanie znalazłby instrument prawny - utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Instytucja ta zawiera rozwiązania kompensujące właścicielom nieruchomości ponoszenie uciążliwości związanych z ponadnormatywną uciążliwością drogi bądź, w pewnych przypadkach, możliwość wykupu nieruchomości na koszt inwestora (art. 129 i 136 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

W tej sytuacji nie sposób uznać, iż pominięcie kwestii analizy wpływu planowanej drogi na dotrzymywanie standardów w zakresie poziomów benzo-a-pirenu prowadzi do naruszenia stosownych przepisów prawa wspólnotowego, zwłaszcza zważywszy, iż nie można wykluczyć, iż realizacja drogi będzie prowadzić wręcz do poprawy sytuacji w tym zakresie (skutek ogólnego zmniejszenia presji zanieczyszczeń transportowych). Generalnie konkluzje taką potwierdza treść raportu (str. 123-128, 131-132). Należy podkreślić, iż ani przepisy prawa wspólnotowego ani

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

krajowego nie ustanawiają obowiązku każdorazowej analizy wpływu realizowanego przedsięwzięcia na dotrzymywanie standardów jakości środowiska w zakresie bezo-a-piernu. W takim przypadku wybór analizowanych oddziaływań dla określonego przedsięwzięcia, podlegających analizie w ramach raportu, mieści się w zakresie wiedzy eksperckiej, wykorzystywanej przy sporządzaniu dokumentacji i możliwość jej kwestionowania jest ograniczona na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia orzeczenia.

Nie trafny jest zarzut nr 3. W związku z treścią art. 135 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę nie przesądza się o potrzebie i nie określa się granic obszaru ograniczonego użytkowania dla dróg krajowych. Kwestie te przesądzane są na etapie sporządzania analizy porealizacyjnej. Nie wynika stąd wprawdzie ograniczenie obowiązku rzetelnej oceny zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na etapie projektowym (tego rodzaju sugestia zdawała się wynika z wypowiedzi pełnomocnika uczestnika postępowania na rozprawie k. 237). Ma ona na wówczas istotne znaczenie, bowiem na etapie tym zakres możliwości zastosowania środków ochronnych, gdy chodzi o oddziaływanie dróg jest z reguły szerszy niż po oddaniu przedsięwzięcia do eksploatacji (patrz zaprojektowanie stosownych obszarów na realizację urządzeń ochronnych, możliwość przeprowadzenia drogi w tunelu czy na estakadzie itp.). Z faktu, iż prawodawca uznał (jako wyjątek od reguły art. 135 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska), iż oszacowanie oddziaływania dróg na etapie projektowym jest za mało precyzyjne, aby zasadnym było ponoszenie kosztów tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania przed zrealizowaniem przedsięwzięcia i oceną faktycznej jego uciążliwości, nie można wywodzić braku obowiązku zbadania, na etapie projektowym oddziaływań, zgodnie z zasadami dostępnej wiedzy. W ocenie Sądu jednak, badając legalność orzeczenia, nie można stwierdzić w przedmiotowej sprawie, iż sporządzona dokumentacja nie spełnia wymagań, wskazanych w art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska (poza kwestiami podniesionymi na wstępie).

W szczególności nie można przyjąć, iż o wadliwości dokumentacji przesądzają różnice, co od oceny zakresu oddziaływań jak i wskazanych środków ochronnych, jakie należy podjąć, w stosunku wskazanych we wcześniej wykonywanych opracowaniach. Mając na uwadze postęp, co do metod prognozowania

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

oddziaływania przedsięwzięć na środowisko (stosowanie coraz bardziej skomplikowanych narzędzi w tym oprogramowań komputerowych, dostęp do danych prowadzonego coraz szerzej monitoringu, nowe dane dotyczące dynamiki rozwoju transportu) oraz rozwój wiedzy na temat skuteczności środków ochronnych (w tym wdrażanie wymagań technicznych ograniczających uciążliwość pojazdów - patrz raport str. 26 pkt 2.6.) nie można przyjąć, jakoby kwestia różnicy ustaleń w dokumentacjach sporządzonych w odstępie kilku lat mogła przesądzać a priori o wadliwości sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania specjalistycznego opracowania.

Należy mieć na uwadze, iż sąd administracyjny ocenia legalność zapadłych orzeczeń na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem stanowi wyjątek od zasady (przeprowadzenie dowodu z dokumentu - art. 106 §3 wskazanej ustawy). W rozpatrywanej sprawie, na etapie postępowania sądowego nie przedłożono dokumentów, sporządzonych przez ekspertów o stosownych specjalnościach, potwierdzających wadliwość Raportu, stanowiącego podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie. Chodzi o zarzuty nr 2, 7, 8, 10, 11 i 12, dotyczące wadliwego wyboru zakresów oddziaływań podlegających ocenie (np. kwestia pominięcia benzo-a-pierenu, możliwości oddziaływania na stan wód w zakresach wykraczających poza wskazane w raporcie obszary wrażliwe) wadliwe oszacowanie oddziaływań (np. w zakresie tlenków azotu, wpływu odprowadzania wód opadowych z drogi na jakość wód powierzchniowych), w tym mający na to wpływ szacunek wielkości ruchu (kwestie zakresu przejęcia ruchu tranzytowego z obwodnicy - drogi krajowej nr [...]). Kwestie te nie były podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, gdy orzekano w niniejszej sprawie. Przedkładane w toku postępowania sądowego dokumenty i dane, stanowią jedynie podstawę do krytycznej oceny przez Strony skarżące materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ administracji. Jednak ich interpretacja, wymaga wiedzy eksperckiej. Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi jedynie dokument prywatny przekładany przez uczestnika postępowania (patrz przedłożone na rozprawie orzeczenie sygn. akt II OSK 363/06). Może być on kwestionowany przez inne strony i podlega stosownej ocenie na etapie postępowania administracyjnego, w

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

szczególności właściwy organ administracji obowiązany jest szczegółowo odnieść się do zarzutów i wskazać powody, dla których uparł się na danych, gdy były one kwestionowane. Wnikliwość odniesienia się do zarzutów może być przedmiotem rozważań Sądu pod katem oceny legalności orzeczenia (kwestia właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Jednak ze względu na szczególny charakter raportu (opinia ekspercka sporządzona przez specjalistów o stosownych tytułach zawodowych i stopniach naukowych) zarzuty, co do rzetelności tego rodzaju dokumentu mogą być formułowane zasadniczo, jedynie na etapie postępowania administracyjnego. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zaś mogą być skutecznie podnoszone jedynie oczywiste wadliwości raportu (np. bezpodstawne pominięcie elementów wymaganych w myśl art. 52 ust. 1, 1b, 2, 3 i 4a ustawy - Prawo ochrony środowiska, brak spójności, konsekwencji, inne oczywiste błędy). Dopuszczalne byłoby także przeprowadzenie dowodu z innego aktualnego opracowania, sporządzonego przez ekspertów w danej dziedzinie, o ile dotyczyłoby ono zagadnień stricte objętych kwestionowaną dokumentacją. Przypadek taki nie miał jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż Strony skarżące nie przedłożyły tego rodzaju dowodu.

Podniesione zarzuty są także niezasadne z następujących przyczyn:

- zarzut nr 2 - ustalenie w decyzji o wskazaniach lokalizacyjnych szacunkowych

zasięgów oddziaływań dotyczyło etapu lokalizacji, nie ogranicza to organu, co do przeprowadzenia właściwej analizy faktycznej uciążliwości na etapie poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę drogi, z uwzględnieniem aktualnie dostępnych metodyk badań,

- zarzut nr 6 - zarzut rozpoznania zagrożeń oraz braku propozycji wystarczających

środków ochronnych w celu zabezpieczenia wód podziemnych nie został wykazany w zakresie szerszym niż przytoczone wcześniej przesłanki uchylenia kwestionowanego orzeczenia w części,

- zarzut nr 8 - kwestie poważnych awarii zostały przeanalizowane w Raporcie (str.

str. 196-200) a określone w jego treści stosowne wymagania techniczne, mające na celu ograniczenie negatywnych skutków dla środowiska wynikających z ewentualnego powstania awarii zostały uwzględnione w postanowieniu o uzgodnieniu (kwestia uszczelnień i zastawek pkt II. 5

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

i 6) - jednocześnie kwestie dotyczące właściwej oceny zagrożeń i zastosowania właściwych środków, jak wskazano wcześniej nie zostały skutecznie zakwestionowane,

- zarzut nr 9 - z treści akt administracyjnych nie wynika, aby skarżące

Stowarzyszenie przedkładało uwagi dotyczące kwestii merytorycznych związane z treścią Raportu, na etapie postępowania uzgadniającego przed Ministrem Środowiska - tego rodzaju stanowisko zostało sformułowane po wydaniu zaskarżonego postanowienia i skierowane do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pismo z dnia 20 października 2008 r.); w toku postępowania zostało przedłożone pismo przez Stowarzyszenie [...] z dnia 28 sierpnia 2008 r. (także do organu procedującego w sprawie wydania decyzji) - dotyczyło one kwestii związanych z innym przedsięwzięciem -budową łączników autostradowych,

- zarzut nr 11 - Kwestia zastosowania środków ochronnych była rozważana w

Raporcie (str. 244 wrs. 10-23); w orzeczeniu w przedmiocie uzgodnienia określono ogólne warunki odprowadzania wód opadowych z drogi wskazując na konieczność zastosowania gamy środków ich podczyszczenia (rowy trawiaste, osadniki, piaskowniki, zbiorniki retencyjno - infiltracyjnych - pkt II.5.) - kwestie techniczne, odnośnie poszczególnych punktów odprowadzania wód opadowych do odbiorników zostaną rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu - przy uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na realizacje urządzeń wodnych oraz, gdy będzie to wymagane na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; sama okoliczność, iż we wcześniej sporządzanych dokumentacjach, nie zakładano odprowadzania wód opadowych do wód powierzchniowych, jak już wskazano, nie może przesądzać o uznaniu, aktualnie proponowanych rozwiązań za wadliwe.

Ponieważ ponowne orzekanie w sprawie przez organ administracji wymagałoby wyłącznie uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 w zw. z art. 127 §3 K.p.a.) i jego pełnej oceny, Sąd orzekł o uchyleniu wyłącznie

Sygn. akt IV SA/Wa 366/09

zaskarżonego orzeczenia, w części w jakiej utrzymano nim w mocy wadliwe postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r.

Sąd nie dostrzegając z urzędu innych wadliwości zaskarżonego orzeczenia niż wskazane na wstępie, oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzekając w sprawie ponownie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni następstwa procesowe wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).