Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3119/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas(spr.) Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014r. nr 460 Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [..] maja 1992r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że decyzją z dnia [...] maja 1992r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Z. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji wystąpił J. Z. załączając kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r., która stwierdziła nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1955r. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1955r. w części dotyczącej przejścia na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej m.in. w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [..] na cele reformy rolnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta Z.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Minister Administracji i Cyfryzacji zawiesił z urzędu postępowanie i wezwał wnioskodawcę do wystąpienia do Wojewody [...] o stwierdzenie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 ze zm.), że nieruchomość ziemska "[...]" położona w Z. stanowiąca własność L. Z. nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. nr 3, poz. 13 ze zm.).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Minister Administracji i Cyfryzacji powyższe postanowienie utrzymał w mocy.

Wyrokiem z dnia [..] grudnia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1680/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienia wskazując, że zawieszenie postępowania było niezasadne.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że w decyzji z dnia [...] września 2011r. prawidłowo wskazano, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Organ nadzoru podniósł, ze kluczowe w niniejszym postępowaniu było ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990r.

Minister stwierdził, że z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] maja 2011r. wynika, że jedynym potwierdzeniem, że Skarb Państwa figuruje jako właściciel przedmiotowej nieruchomości jest wpis w księdze wieczystej [...] wskazujący na zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] października 1968r., w którym m.in. stwierdzono, że nieruchomość położona w Z. przy ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] z rozparcelowanego majątku "K." jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ nadzoru ustalił, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1955r. nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1955r. nr [...] uchylające swoje poprzednie orzeczenie z dnia [...] stycznia 1955r. nr [...] i uznające, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na cele reformy rolnej – na rzecz Skarbu Państwa.

Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r. m.in. stwierdzono nieważność ww decyzji z dnia [...] kwietnia 1955r. oraz orzeczenia z dnia [...] listopada 1955r. w części dotyczącej przejścia na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że majątek "K.", w skład którego weszła także działka nr [...] nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto wskazano, że nieruchomość "K." stanowiła własność L. Z., którego następcą prawnym jest J. Z.. Z dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że dawnej działce nr [...] odpowiadają działki nr [...], [..] i [...].

Minister podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niniejszej należy mieć na względzie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1680/12, w którym podkreślono, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1955r. oraz orzeczenie z dnia [...] listopada 1955r. zapadły na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją PWRN w [...] z dnia [...] stycznia 1955r., której brak w aktach sprawy. Sąd wskazał, że nie jest znana dokładna treść decyzji z dnia [...] stycznia 1955r., jednak możliwa wydaje się sytuacja, że zapadła ona na skutek wniosku złożonego przez L. Z. w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. Ponadto zgodnie z wyrokiem organ musi ustalić jaka była prawdziwa i ostateczna podstawa wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej dla działki nr [...]. W szczególności czy wpisu dokonano w oparciu o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1955r., której nieważność została stwierdzona (a jeśli tak, to jaka była treść decyzji PWRN z dnia [...] stycznia 1955r.), czy też podstawą wpisu do księgi wieczystej było znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] października 1968r. Organ musi sprawdzić też czy w zaświadczeniu tym nie powołano przez pomyłkę art. 2 ust. 1 lit. b, jako podstawy przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej.

Organ podkreślił, że mimo wystąpień skierowanych do właściwych organów oraz archiwów nie udało się uzyskać informacji w przedmiocie decyzji z dnia [...] stycznia 1955r. Natomiast w zakresie wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia 4 listopada 2013r. wyjaśnił, że jedyną podstawą wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] było zaświadczenie z dnia 11 października 1968r. Na powyższe wskazuje również Starostwo Powiatowe w Z. w piśmie z dnia 19 maja 2011r. Jednocześnie [...] Urząd Wojewódzki zaznaczył, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można jednoznacznie wyjaśnić, czy art. 2 ust. 1 lit. b jako podstawa wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej został powołany przez pomyłkę.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że przy dokonywaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie wolno pominąć znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia PPRN w [...] z dnia 11 października 1968r., zgodnie z którym działka nr [...], z której powstała działka nr [...] jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej. Jeżeli zaś podstawą przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej był art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania tryb administracyjny, a kwestia własności nieruchomości może być rozstrzygnięta wyłącznie w drodze postępowania cywilnego.

Minister uznał zatem, że nie można stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992r. rażąco narusza przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, ze kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym

Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. Z. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

1. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej powinny dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w sytuacji gdy taki obowiązek ciąży na organie administracyjnym;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

a także przepisów prawa materialnego tj. :

1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. i uznanie, że z uwagi na brak podstaw nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990r., w sytuacji gdy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r. m.in. stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1955r. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1955r. w części dotyczącej przejścia na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], [...], [...] oraz [..].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w sposób dostateczny podstawy swojego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego skoro przedmiotowa działka nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r., to uznać należy, iż w dacie wydania orzeczeń z roku 1955 nie przeszła na własność Państwa, a więc Skarb Państwa nie był jej właścicielem w dniu 27 maja 1990r. Podniesiono również, że samo zaświadczenie z dnia 11 października 1968r. nie powoduje, że zaskarżona decyzja może być uznana za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r. mająca skutek ex tunc powoduje bowiem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992r. jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Z uwagi na to, że w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , zgodnie z art. 153 ww ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 21 grudnia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1680/12 wiążą w sprawie zarówno sąd, jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie podnieść trzeba, że Minister Administracji i Cyfryzacji zastosował się do wskazań zawartych w ww wyroku i poczynił ustalenia zgodnie z zaleceniami Sądu.

Przede wszystkim podjął działania w celu odszukania decyzji z dnia [...] stycznia 1955r., które okazały się wprawdzie nieskuteczne, jednakże nie można zarzucić organowi, że nie podjął próby poczynienia ustaleń w zakresie treści decyzji z dnia [...]stycznia 1955r. (pisma kierowane do różnych organów i podmiotów k. 141-171 akt administracyjnych).

Ponadto Minister ustalił, że podstawą wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] stanowiło zaświadczenie PPRN W [...] z dnia 11 października 1968r., zgodnie z którym działka nr [...], z której powstała działka nr [...] jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej (postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w Z. z dnia 4 grudnia 1968r.( k. 149 akt administracyjnych). Jednocześnie nie udało mu się, mimo podjętych prób ustalić zgodnie z zaleceniami Sądu czy podstawa przejęcia przedmiotowej nieruchomości na cele reformy rolnej została wskazana w zaświadczeniu pomyłkowo.

W tej sytuacji zasadniczą kwestią było ustalenie przez organ nadzoru czy kwestionowana decyzja komunalizacyjna z dnia [...] maja 1992r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu Minister Administracji i Cyfryzacji w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania zasadnie uznał, że w sprawie niniejszej nie można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, ze decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, że orzeczenia, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, iż w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08 uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, że decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych, i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeżeli zostały spełnione określone warunki:

- 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (t.j. na dzień 27 maja 1990 r.),

- 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz

- 3) nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy - na przykład art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2, które stanowią, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej lub należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Zatem, generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że nieruchomość nigdy nie stała się własnością Państwa, a tym samym nie mogła zostać skomunalizowana.

Stanowisko to jest przedwczesne.

Stosownie bowiem do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jednolity tekst: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa jest w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art.1 tego dekretu. Wyrażenia stanowiące o bezzwłocznym przejściu przedmiotowych nieruchomości na własność Skarbu Państwa wskazują jednoznacznie na to, że z woli normodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia w życie dekretu. W myśl art. 21 dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia. Natomiast ogłoszenie pierwotnego tekstu dekretu nastąpiło w Dzienniku Ustaw z 13 września 1944r, a zatem z tym dniem dekret wszedł w życie. Odnosi się to do tych części Państwa Polskiego, na których dekret ten miał pierwotnie obowiązywać. Z kolei art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945r o zarządzie Ziem Odzyskanych( Dz.U. Nr 51, poz.295)- który wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj.27 listopada 1945r- rozciągnął na ziemie Odzyskane ustawodawstwo (między innymi rolne) . Na Ziemiach Odzyskanych powołany przepis dekretu o reformie rolnej wszedł więc w życie z dniem 27 listopada 1945r.

Zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym: "Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.).

Powołane przepisy tylko w jednym przypadku przewidywały obowiązek poprzedzenia wydania stosownego zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzającego, że określona nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, podjęciem stosownej deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Dotyczyło to wyłącznie przeznaczonych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 5 rozporządzenia). Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Dopiero w nawiązaniu do takiej decyzji wydawały następnie stosowne zaświadczenie, które miało stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust.1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach, przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia ( § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych). Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale wyłącznie "zaświadczeń", rozumianych w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym).

W rozpoznawanej sprawie w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości Leona Zacherta przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności zostało ujawnione na podstawie zaświadczenia PPRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] października 1968r. Z zaświadczenia tego jednoznacznie wynika, że omawiana nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art.2 ust.1 lit.b dekretu PKWN.

Zauważyć w związku z tym należy, że sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną. Podlega zatem rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie nieruchomości wymienionych w art.2 ust.1 lit.b dekretu PKWN nie ma. W związku z tym skarżący wyłącznie przed sądem powszechnym może domagać się ustalenia czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel nieruchomości jego ojca na mocy powołanego przepisu. Do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny brak jest podstaw do stwierdzenia, ze Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji oznacza, że brak jest podstaw w chwili obecnej do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, że z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1955r. dotycząca stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Bez znaczenia jest również okoliczność, że jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 21 grudnia 2012r. możliwa wydaje się sytuacja, że decyzja z dnia 11 stycznia 1955r. zapadła na skutek wniosku L. Z. w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z pisma Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955r. wynika, że gospodarstwo rolne zostało zwrócone L. Z. na podstawie właśnie decyzji z dnia [...] stycznia 1955r. jako nie podlegające przejęciu na cele reformy rolnej. Jednakże z pisma tego również wynika, ze wyrokiem sądu L. Z. pozbawiony był praw obywatelskich. Co prawda Sąd Grodzki w Z. postanowieniem z dnia 13 czerwca 1946r. przywrócił mu pełnię praw obywatelskich, co wynika również z tego pisma, jednakże biorąc pod uwagę ewentualność istnienia wyroku sądu powszechnego dotyczącego osoby J. Z., nie można wykluczyć, że zaświadczenie z 11 października 1968r. zostało wystawione w związku z istnieniem wyroku sądu. Tym bardziej, że zostało ono wystawione wiele lat po wydaniu decyzji z 1955r. Prawidłowość jednakże treści zaświadczenia z 11 października 1968r., biorąc pod uwagę, że stanowiło ono podstawę wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej może zostać, jak wyżej wskazano zweryfikowana wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.