Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1367/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Zofia Flasińska, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 649/03 w sprawie ze skargi J. Z. i M. C. na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 38/V/2003 w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy osiedla Maciejowa w Jeleniej Górze oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1367/05

U Z A S A D N I E N I E

Rada Miejska Jeleniej Góry uchwałą Nr 38/V/2003 z dnia 28 stycznia 2003 r. podjęta na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) odrzuciła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy osiedla Maciejowa w Jeleniej Górze, w śladzie drogi krajowej nr 3, wniesiony przez J.Z. i M. C., kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie planu dotyczące projektowanego przebiegu obwodnicy oraz warunków jej realizacji i przeznaczenia terenu, w obrębie którego położona jest nieruchomość J. Z. i M. C.

J. Z. i M. C. zaskarżyli uchwałę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 649/03, po rozpoznaniu skargi J. Z. i M. C. na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 stycznia 2003 r. nr 38/V/2003 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obwodnicy osiedla Maciejowa w Jeleniej Górze, oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd wywodził, że z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wynika, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to podlega wszystkim rygorom dotyczącym tego elementu strukturalnego indywidualnego aktu administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne zatem powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w takim zakresie, w jakim pozostaje ona w związku z treścią kwestionowanego projektu planu, natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby (osób) i wyjaśnienie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić, albo nie uwzględnić danego zarzutu. Obowiązek zamieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest w zasadzie jedynym środkiem dyscyplinującym radę gminy przy rozpatrywaniu zarzutów.

Istotne w spawie również jest to, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Ponadto z art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, a ustawodawca kwalifikuje to uprawnienie jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego powyżej przepisu pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść prawa do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie zaprzeczał jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślono przy tym, że nie można zapisu art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Podkreśla to orzecznictwo sądowe, w którym przyjmuje się, że "mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa".

W prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynnościach Sąd uwzględnił również, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które jednak zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej – może być ograniczone pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

Dla oceny legalności uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu pierwszorzędne znaczenie ma zasadność i wiarygodne wykazanie celowości przyjętych ustaleń dla terenu, objętego projektem planu, które będą wpływały na sposób i możliwość korzystania z nieruchomości przez właściciela.

Uwzględniając w rozpoznawanej sprawie powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Rada Miejska Jeleniej Góry zastosowała się do wymogu określonego w art. 24 ust. 3 wskazywanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w dostateczny sposób wyjaśnia celowość przyjęcia kwestionowanych przez skarżących ustaleń w projekcie planu w tym przede wszystkim określenie przebiegu obwodnicy osiedla Maciejowa po stronie południowej w śladzie drogi krajowej nr 3. Jednocześnie w sposób wymagany prawem wykazana została niezasadność zarzutów dotyczących zastosowanego w projekcie planu nazewnictwa i systematyki dróg, zmiany przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżących oraz wzrostu zagrożenia dla środowiska, w tym natężenia wibracji i hałasu.

Nie można w takich warunkach uznać, aby ustalenia projektu planu naruszały istotę prawa własności, natomiast jego ewentualne ograniczenie, będące konsekwencją zrealizowania zamierzeń planistycznych nie może być oceniane jako nadużycie władztwa planistycznego gminy. Zdaniem sądu należy też zwrócić uwagę, że obecne koncepcje planistyczne związane z realizacją obwodnicy Maciejowa są tożsame z koncepcją istniejącą w czasie nabywania przez skarżących spornych nieruchomości oraz podjęcia budowy domu mieszkalnego, usankcjonowaną uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Jeleniej Górze Nr VIII/41/77 z dnia 28 listopada 1977 r., zatwierdzającą miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry. Uchwała ta była zastosowana przy udzielaniu skarżącym pozwolenia na budowę. Natomiast zmiana koncepcji i przyjęcie w planie miejscowym uchwalonym uchwała Rady Miejskiej w Jeleniej Górze Nr XXII/181/92 z dnia 28 listopada 1991 r. innego wariantu, przewidującego przebieg obwodnicy po północnej stronie w żaden sposób nie mogło ukształtować sposobu wykonywania przez skarżących prawa własności bowiem koncepcja ta nigdy nie została zrealizowana.

W ocenie sądu argumenty dotyczące tej kwestii, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały są słuszne, bowiem oczekiwania skarżących związane z nabyciem spornej nieruchomości i budową domu musiały się, kształtować w warunkach określonych w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 28 listopada 1977 r.

J. Z. i M. C. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Powołując się na przepisy art. 173 § 1 i § 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 kpa oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Na tej podstawie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej powołano art. 173 § 1 i § 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 173 § 1 i § 2 tej ustawy reguluje legitymację do złożenia skargi kasacyjnej, art. 174 podstawy skargi kasacyjnej, zaś art. 176 ustawy normuje wymagania formalne i materialne skargi kasacyjnej. Zarówno zatem art. 173 § 1 i § 2, jak i art. 176 nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Nie stanowi spełnienia wymogu materialnego skargi kasacyjnej – powołanie art. 174 tej ustawy. Art. 174 reguluje podstawy skargi kasacyjnej przez określenie jakiego rodzaju naruszenia prawa stanowią podstawę, którą należy wskazać i wywieść z przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania.

Nie stanowi uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Normuje on bowiem kryterium kontroli, w oparciu o które sąd administracyjny prowadzi weryfikację działań administracji publicznej. Nie może stanowić zatem samoistnej podstawy skargi kasacyjnej, a jedynie pozostawać w związku z postępowaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z dwóch względów. Po pierwsze, sąd administracyjny rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną związany jest przepisami powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wyczerpująco unormowała postępowanie sądowoadministracyjne, nie odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie, należy też zważyć na to, że zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy kodeksu wiążą organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej. Nie mają zastosowania do podejmowania uchwał przez organy samorządu terytorialnego, a zatem nie można w tym zakresie skutecznie zarzucić naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.