Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 356/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7,art. 7b ,  art. 77 § 1, art. 128, art. 136 § 1, art. 139, art. 145 § 1 pkt 5,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 2 pkt 2, art. 49b ust. 1 , art. 52 ,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 248/22 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2022 r. nr P.7721.147.2021 16ME w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 października 2022 r., II SA/Ol 248/22 oddalił skargę G.S. na decyzję Warmińsko–Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WMWINB) z 19 stycznia 2022 r., nr P.7721.147.2021 16ME, którą wskazany organ po rozpatrzeniu odwołania G.S. oraz R.K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. 2020 r. poz. 471), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 17 listopada 2021 r., znak PINB 5150.23.2019 i nakazał: 1) R.K. rozbiórkę tablic reklamowych zlokalizowanych na terenie nieruchomości - działki nr ew. [...], obręb [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w O., wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia - nr 1 o wymiarach: długości 5 m i wysokości 3,90 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 4,75 m, szerokość 2,25 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], około 1,59 m (pomiar z ortofotomapy), 1,75 m (pomiar w terenie); nr 2 o wymiarach: długości 5 m i wysokości 3,90 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 4,75 m, szerokość 2,25 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], około 3,20 m (pomiar z ortofotomapy), 2,50 m (pomiar w terenie); nr 6 o wymiarach: długości 5 m i wysokości 3,90 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 4,75 m, szerokość 2,25 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb [...] ,około 4,10 m (pomiar z ortofotomapy), 2,00 m (pomiar w terenie); nr 7 o wymiarach: długości 5 m i wysokości 3,90 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 4,75 m, szerokość 2,25 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], około 2,58 m (pomiar z ortofotomapy), 1,20 m (pomiar w terenie); nr 8 o wymiarach: długości 5 m i wysokości 3,90 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 4,75 m, szerokość 2,25 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], około 1,26 m (pomiar z ortofotomapy), 0,60 m (pomiar w terenie); 2) G.S. rozbiórkę tablic reklamowych zlokalizowanych na terenie nieruchomości - działki nr ew. [...], obręb [...] w rejonie ulic [...] i ul. [...] w O., wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia - nr 3 o wymiarach: długości 5,26 m i wysokości 3,78 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 5,04 m, szerokość 2,38 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], około 4,50 m (pomiar z ortofotomapy); nr 4 o wymiarach: długości 5,28 m i wysokości 3,84 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 5,04 m, szerokość 2,38 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb 118, około 1,63 m (pomiar z ortofotomapy); nr 5 o wymiarach: długości 5,22 m i wysokości 3,86 m (wymiary powierzchni reklamowej długość 5,04 m, szerokość 2,38 m), usytuowanej od granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], około 4,95 m (pomiar z ortofotomapy), 2,70 m (pomiar w terenie).

G.S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia legalności usytuowania tablicy reklamowej oznaczonej na potrzeby tej sprawy nr. 3, mimo tego, że mogła być posadowiona jeszcze w 1995 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia zmiany sposobu usytuowania tablicy reklamowej oznaczonej na potrzeby tej sprawy nr. 4 względem pierwotnej lokalizacji, jaka mogła powstać jeszcze w 1995 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia charakteru pisma W.S., jakie zostało złożone w terminie do wniesienia odwołania i tym samym bezkrytyczne przyjęcie, że zamiarem (oświadczeniem woli) wymienionej osoby było objęte kwestionowanie wydanej przez organ I instancji decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że charakter pisma W.S. bezsprzecznie wskazywał na to, że ten zamierzał wywieść odwołanie, co czyniło zbędnym wyjaśnienie charakteru tego pisma; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzekanie na niekorzyść strony możliwe jest również w przypadku, kiedy jedna ze stron o sprzecznych interesach nie kwestionuje w istocie decyzji, a wyłącznie informuje organ o sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleniach faktycznych; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że charakter pisma W.S. winien być traktowany wyłącznie jako odwołanie od decyzji organu I instancji, a nie potencjalny wniosek o wznowienie postępowania, mimo tego, że decyzja w dniu składania pisma nie była ostateczna; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez przyjęcie, że zasada współdziałania nie została naruszona mimo tego, że organ zaniechał poszukiwania wniosków zawierających zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia prac w okresie od 1995 r., a wystarczające było zasięgnięcie informacji z archiwów państwowych wyłącznie od 2000 r.; 8) art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga w niniejszej sprawie winna podlegać oddaleniu, mimo tego, że decyzja organu odwoławczego, jako wydana z naruszeniem szeregu przepisów, nie mogła się ostać;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. obowiązującym od 1 stycznia 1995 r. w zw. z art. 30 ust. 1 p.b. poprzez ich niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że dla rozpatrywania legalności posadowienia tablic reklamowych miarodajne jest dokonanie analizy wyłącznie obowiązującego na dzień wszczęcia postępowania stanu prawnego, mimo tego, iż w dacie, w jakiej przynajmniej tablice nr 3 i 4 były posadowione, zgłoszenie/pozwolenie na budowę było wymagane wyłącznie w przypadku sytuowania reklam na istniejących obiektach budowlanych, a w innych wypadkach takie prace mogły być wykonywane przez powiadomienia organów administracji architektoniczno-budowlanej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.b. poprzez przyjęcie, że obowiązek usunięcia tablicy reklamowej mógł być nałożony w tym wypadku na skarżącego, mimo tego, że norma tego przepisu zawiera zamknięty katalog podmiotów, na jakie może być taki obowiązek nałożony i tym samym obowiązek taki nie mógł zostać nałożony na skarżącego bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 p.b. poprzez błędną jego wykładnię i tym samym przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tablic reklamowych, kiedy to w istocie wobec nieustalenia stanu faktycznego i stanu prawnego rozstrzygnięcie takie było co najmniej przedwczesne, choć w ocenie skarżącego niemożliwe przynajmniej w zakresie tablicy nr 3, zapewne tablicy nr 4 i być może tablicy nr 5; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu położonego w południowej części miasta w rejonie ulicy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr [...] , poz. [...]) poprzez uznanie, że postanowienia tego planu mogą być stosowane również do obiektów budowlanych zrealizowanych przed dniem wejścia w życie planu, kiedy to właściwa wykładnia obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż legalność inwestycji badana jest na dzień jej realizacji, a nie na podstawie przepisów, które zaczęły obowiązywać po tej dacie; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z postanowieniami planu miejscowego miasta O. dla terenu położonego pomiędzy ulicami[...] i granicą miasta, cześć A przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2018 r. poz. [...]) poprzez ich zastosowanie i tym samym przyjęcie, że postanowienia tego aktu prawa miejscowego mają zastosowanie również do inwestycji powstałych w okresie sprzed uchwalenia planu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji WMWINB prawidłowo bowiem ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej. Realizacji tejże zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakresem postępowania wyjaśniającego powinien zostać objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie WMWINB zrealizował. Skarga kasacyjna nie doprowadziła do zakwestionowania ustaleń wskazujących, że usytuowanie na działce nr ew. [...], obręb [...] w O. tablic reklamowych nastąpiło z naruszeniem zasad reglamentacji tego rodzaju robót budowlanych i tego, iż na przeszkodzie ich legalizacji stoją postanowienia obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się ww. działka, planu miejscowego, co wymuszało posłużenie się przez organ nadzoru budowlanego nakazem rozbiórki.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej skarżący podjął polemikę z tym ostatnim wnioskiem, to pozostaje ona nieskuteczna, albowiem przypisanie Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego wynikającego z wadliwego uznania, że plan miejscowy nie zezwala na umieszczenie tablic reklamowych w granicach terenu obejmującego działkę nr ew. [...], obręb [...], nie może sprowadzać się wyłącznie do postawienia Sądowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z "postanowieniami" uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 lutego 2004 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować. Uznanie pewnych kwestii faktycznych czy zagadnień prawnych przez stronę za sporne, gdy nie towarzyszy temu powołanie w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują wiążąco ich ocenę, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku sądu I instancji. Przypomnieć trzeba, że 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Określa on wyłącznie wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ dopuści się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów.

Pozbawiony usprawiedliwienia jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.b. Niesporny charakter przypisać należy stwierdzeniu, że skarżący pozostawał inwestorem samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Ustawodawca zdecydował, że nakaz rozbiórki zasadniczo powinien być w pierwszej kolejności nałożony na tenże podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej, jeżeli ma on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwiającym wykonanie nakazu. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że skarżący jako strona umowy najmu tego rodzaju zakresem uprawnień dysponuje.

Zgromadzony materiał dowodowy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie wymagał uzupełnienia w zakresie odnoszącym się do okoliczności, w jakich doszło do usytuowania tablic reklamowych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w O.w latach 90. poprzedniego wieku. W odwołaniu od decyzji PINB z 17 listopada 2021 r. skarżący w kontekście zaistniałych w sprawie wątpliwości, komu przysługuje tytuł prawny do tablic reklamowych posadowionych na działce nr ew. [...], obręb [...], wyjaśnił, że tablice określone numerami 3-5 są nowymi obiektami przez niego ustawionymi na ww. nieruchomości. W następstwie przejęcia przez skarżącego miejsca po reklamach zainstalowanych w 1995/96 r. od poprzedniego podmiotu działającego na rynku reklamy zewnętrznej, "wymianie", jak określił odwołujący, podlegały wszystkie elementy konstrukcyjne nośników reklamowych, włączając w to słupy, lica ekranów ekspozycyjnych oraz ramy. Powyższe powoduje, że brak było w sprawie podstaw, by przedmiot postępowania odnosić do innych robót budowlanych, niż roboty faktycznie zrealizowane przez skarżącego i zasady ich reglamentacji poddać rozważeniu nieuwzględniającemu stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wykonania. Powyższe czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 p.b., a także nie pozwala oceny zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 49b ust. 1 p.b. powiązać z niedostrzeżeniem przez Sąd "przedwczesności" kwestionowanego rozstrzygnięcia, które miałoby dodatkowo naruszać, jak błędnie uznaje skarżący, zasadę współdziałania organów (art. 7b k.p.a.).

Nie jest zrozumiała argumentacja skargi kasacyjnej, która ma uzasadniać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 128, art. 136 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ujawniając powody nakazujące przypisać uchybienie w sprawie ww. przepisów k.p.a., skarżący wskazał, że naruszenie art. 128 k.p.a. ma być wynikiem zaniechania wyjaśnienia charakteru pisma Witolda Sowińskiego, które zostało złożone w terminie do wniesienia odwołania, czemu towarzyszyło "bezkrytyczne przyjęcie, że zamiarem (oświadczeniem woli) wymienionej osoby było objęte kwestionowanie wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji", naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. pozostaje następstwem przyjęcia, że charakter pisma W.S. bezsprzecznie wskazywał na to, iż ten zamierzał wywieść odwołanie, co czyniło zbędnym wyjaśnienie charakteru tego pisma, natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest spowodowane stwierdzeniem, że "charakter pisma W.S. winien być traktowany wyłącznie jako odwołanie od decyzji organu I instancji, a nie potencjalny wniosek o wznowienie postępowania mimo tego, że decyzja w dniu składania pisma nie była ostateczna".

Tak sformułowane wyjaśnienia czynią utrudnionym merytoryczne odniesienie się do zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, ponieważ uwagi strony nie odzwierciedlają faktycznego przebiegu postępowania poddanego kontroli Sądu I instancji i treści podejmowanych w nim przez organy nadzoru budowlanego czynności procesowych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dyskusyjny charakter skarżący przypisuje pismu W.S. z 25 marca 2021 r., niemniej nie jest tak, że organ odwoławczy miał zaniechać wyjaśnienia, jakiego rodzaju oświadczenie procesowe zostało w nim zamieszczone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WMWINB wyraźnie bowiem wskazał, że wobec złożenia ww. pisma w terminie otwartym do wniesienia odwołania w dniu 12 kwietnia 2021 r. wezwał W.S. do sprecyzowania, czy jego zamiarem było zaskarżenie decyzji organu I instancji, czy jedynie przedstawienie swojej opinii w sprawie. Założenie, na którym opierają się zarzuty skargi kasacyjnej, bazuje ponadto na dezawuowaniu oceny uznającej analizowane pismo W.S. za pismo stanowiące odwołanie (art. 128 k.p.a.), ma ono jednak charakter w całości kontrfaktyczny, ponieważ akta sprawy w żaden sposób nie potwierdzają nadania ww. pismu tego rodzaju kwalifikacji procesowej. Nie jest wiadome, komu skarżący kasacyjnie zarzuca "bezkrytyczne przyjęcie", że zamiarem W.S. było złożenie odwołania, takiej oceny nie wyraził bowiem ani Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani organy orzekające. Potwierdzeniem tego było wydanie w toku instancji przez WMWINB decyzji z 14 maja 2021 r., w której rozpatrzeniu przez organ odwoławczy podlegało odwołanie wniesione przez R.K., a nie przez ww. stronę oraz odrębnie (pismem z 25 marca 2021 r.) przez W.S. Analiza stawianego Sądowi I instancji zarzutu pozostaje utrudniona również na płaszczyźnie prawnej. Skarga kasacyjna nie dostarcza bowiem jakiegokolwiek wyjaśnienia odnośnie do powodów nakazujących skarżącemu opierać się na poglądzie, zgodnie z którym pismo wniesione przez stronę w terminie otwartym do złożenia odwołania, jeżeli nie powinno być traktowane jako odwołanie od decyzji organu I instancji, to alternatywnie powinno być kwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, pomimo że dyspozycja art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że wskazane postępowanie nadzwyczajne może się toczyć wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Niedostatek warstwy argumentacyjnej obejmuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., albowiem to zaznaczona wyżej kwestia wadliwego rozważenia charakteru pisma W.S. z 25 marca 2021 r. nakazywała skarżącemu zakwestionować trafność stanowiska, że "orzekanie na niekorzyść strony" możliwe jest w przypadku, kiedy "jedna ze stron o sprzecznych interesach nie kwestionuje w istocie decyzji, a wyłącznie informuje organ o sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleniach faktycznych". Sformułowana przez stronę teza nie jest w stanie podważyć argumentów, które stały za oddaleniem przez Sąd I instancji skargi na decyzję WMWINB (art. 151 p.p.s.a.), ponieważ brak jest wymaganej adekwatności pomiędzy rodzajem wady przypisywanej zaskarżonemu wyrokowi a uwarunkowaniami sprawy nim rozstrzygniętej. Przepis at. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Uwagi skarżącego, które bazują na zakazie wynikającym z powyższego przepisu, pomijają, że akcentowany w skardze kasacyjnej problem związany ze sposobem kwalifikowania złożonego przez W.S. pisma wystąpił w postępowaniu odwoławczym wszczętym odwołaniem wniesionym od decyzji PINB z 23 lutego 2021 r. Zakaz pogorszenia sytuacji prawnej odwołującego wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy na tym etapie rozpatrzenia sprawy legalizacyjnej w ogóle jednakże nie aktualizował się, ponieważ WMWINB w wyniku rozpatrzenia odwołania R.K. posłużył się kompetencją przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., wydając decyzję kasacyjną. Tymczasem brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius. Nie można z otwarcia ponownie postępowania przed organem I instancji wywodzić pogorszenia sytuacji materialnoprawnej strony, skoro treść tej sytuacji z powodów naruszenia przepisów postępowania nie jest ukształtowana przez zachowanie zasady dwuinstancyjności (por. uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 796). Odmienna sytuacja miała miejsce w toku rozpatrywania odwołania od decyzji PINB z 17 listopada 2021 r., ponieważ WMWINB zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2022 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nadając rozstrzygnięciu charakter merytoryczno-reformacyjny, zdecydował o innym określeniu zakresu obowiązku ciążącego na skarżącym. Tego rodzaju rozstrzygnięcie należy jednakże uznać za dopuszczalne na gruncie art. 139 k.p.a., jeżeli w rozpatrywanej skardze kasacyjnej skarżący nie zakwestionował stanowiska interpretacyjnego, zgodnie z którym nie obowiązuje zakaz reformationis in peius w przypadku, gdy odwołania od decyzji organu I instancji zostały wniesione przez strony o spornych interesach, jak też nie podważył zastosowania tejże zasady w okolicznościach faktycznych kontrolowanej przez Sąd sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.