Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 490/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części i umorzono postępowanie administracyjne w tym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązku na skarżącą A. M., II. umarza postępowanie administracyjne w zakresie określonym w pkt I sentencji wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Po 490/19

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., nr [...], nakazał Panu I. M., Pani A. M., Pani I. P., Panu Z. S. i Pani K. W. jako zarządcom nieruchomości - rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 138,60 m2, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] obr. O. gmina R. oraz na podstawie art. 108 ust. 1 k.p.a. nadał decyzji w tym zakresie rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając swoją decyzję PINB wskazał, że w dniu 16 stycznia 2012 r. K. R. złożył wniosek w sprawie kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] w obr. O. gm. R..

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w trybie określonym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. nr 198, poz. 2043, dalej rozporządzenie), złożenia wyjaśnień i dokumentów, pisemnych oświadczeń stron oraz po dokonaniu protokolarnych oględzin obiektu w dniach 19 września 2012 r. i 22 lutego 2016 r., oraz kontroli w dniach 08 sierpnia 2014 r. i 11 października 2016 r. i po przeprowadzonych rozprawach administracyjnych w dniach 20 sierpnia 2014 r i w dniu 16 grudnia 2016 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr geod. [...] obr. O. , gm. R. znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 16,50 x 8,40 m, powierzchni zabudowy 138,60m2, wysokości w kalenicy 7,00 m. Jest to budynek mieszkalny, parterowy, nie podpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym, o konstrukcji ścian z "muru pruskiego", stropem drewnianym, dachem dwuspadowym drewnianym pokrytym płytą falistą azbestowo-cementową, wyposażonym w instalację elektryczną (obecnie zdewastowaną). W budynku brak jest instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Do budynku mieszkalnego wykonano przyłącze energetyczne, które w dniu oględzin było nieczynne (licznik poboru energii zdjęty),

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2016 r. (k.[...]) dokonano oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego i stwierdzono zły stan techniczny obiektu stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2016 r. stwierdzono katastrofalny stan techniczny obiektu stwarzający bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ przeprowadził w dniu 16 grudnia 2016 r. rozprawę administracyjną (k. [...]), podczas której uczestniczące w niej K. W. i I. P. zadeklarowały zamiar wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego stwarzającego bezpośrednie zagrożenie. Jednakże mimo deklaracji do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ nie podjęto żadnych czynności faktycznych i prawnych do realizacji rozbiórki.

PINB ustalił, że w budynku mieszkalnym są wydzielone cztery mieszkania we władaniu, pierwsze- A. i C. M., nabyte od K. i W. J. (k.[...]), zarządzane później przez A. M., drugie- A. i C. M. - nabyte od W. R. (k.[...]), zarządzane później przez A. M., trzecie- E. M. - nabyte od syna J. M. (pierwotnego właściciela budynku) - M. M. (k.[...]), z zastrzeżeniem że spadkobiercami po E. M. są K. W., I. P. i I. M., oraz czwarte- Z. S. (k.[...]).

Nieruchomość nie ma uregulowanego stanu własności podobnie jak budynek mieszkalny. W tej sytuacji zdaniem PINB zastosowanie znajdują przepisy art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 ze zm, dalej pr. bud.) w odniesieniu do osób wymienionych w decyzji jako do zarządców obiektu. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zarządcą jest ten podmiot, który wykonuje w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie. A. i C. M., E. M. i Z. S. byli samoistnymi posiadaczami nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co oznacza że wykonywali uprawnienia zarządcy. PINB stwierdził, że posiadanie samoistne podlega dziedziczeniu, wobec czego na ww. osoby mógł zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki. Obiekt zaś nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, co wykazało prowadzone postępowanie wyjaśniające.

PINB wskazał również, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., z uwagi na znaczne zniszczenie obiektu oraz niebezpieczeństwo zawalenia, a także biorąc pod uwagę postępujące niszczenie budynku i zbliżającą się niekorzystną dla zniszczonych obiektów porę roku.

Organ wskazał też jak mają być prowadzone roboty rozbiórkowe (w tym usuwane płyty azbestowo- cementowe) oraz zabezpieczony teren budowy.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli Pani K. W., Pani I. P.. Pan I. M.. Pani A. M. oraz Pan Z. S..

W treści odwołań wniesionych przez Panią K. W., Panią I. P. i Pana I. M. (o tożsamej treści) zarzucono nieuprawnione przyjęcie przez organ, że są oni następcami prawnymi po E. M., w szczególności że są oni samoistnymi posiadaczami nieruchomości oraz zarządcami nieruchomości.

W swoim odwołaniu A. M. wskazała, że nie powinna być uznana za zarządcę budynku, a posiadaczem gruntu według ewidencji podatkowej jest J. M.. Jej rodzicom nigdy nie przysługiwało prawo własności wobec czego i ona nie powinna być zobowiązana do rozbiórki.

Z. S. w swoim odwołaniu wskazał, że nie zgadza się z decyzją i nie jest właścicielem nieruchomości co do której nakazano rozbiórkę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r. ([...]) wstrzymał natychmiastową wykonalność decyzji PINB do czasu zakończenia postępowania odwoławczego.

WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań K. W., I. P., I. M., A. M. i Z. S. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, w której nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i w tej części orzekł o nakazie przystąpienia do rozbiórki nie później niż w dniu [...] marca 2018 r. i zakończenia rozbiórki nie później niż w dniu [...] kwietnia 2018 r. a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Motywując rozstrzygnięcie WINB wskazał, że zgodnie z art. 61 pr. bud., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Stosownie zaś do 67 ust. 1 pr. bud. , jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót oraz ich zakończenia.

Zdaniem WINB nie budzi w sprawie wątpliwości, że objęty postępowaniem budynek mieszkalny nie jest przez nikogo użytkowany (potwierdzono to podczas przeprowadzonych kontroli i nie kwestionują tego strony postępowania), tak więc spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 67 pr. bud.

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie omawianego przepisu, jest "nienadawanie się do remontu, odbudowy lub wykończenia". Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek stanowi zagrożenie dla mieszkańców pobliskich nieruchomości. Stopień uszkodzeń elementów konstrukcyjnych i wieloletnie zaniedbania budynku (w tym nieszczelności, nieogrzewanie pomieszczeń) pozwala na stwierdzenie, iż nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia.

Po analizie akt sprawy WINB ocenił, iż PINB przeprowadził procedurę określoną w art. 67 Prawa budowlanego oraz art. 72 ust. 1 pr. bud., tj. procedurę przewidzianą szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043 ze zm.,). Zgodnie z przytoczonym wyżej rozporządzeniem przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ:

1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;

2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu;

3) przeprowadza rozprawę."

Ponadto zgodnie z §7 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych organ nadzoru budowlanego wydając decyzję na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego "wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki." Na gruncie niniejszej sprawy PINB uchybił przywołanemu przepisowi poprzez zaniechanie wyznaczenia terminu przystąpienia do rozbiórki i jej zakończenia. PINB orzekł natomiast o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zastosowanie takiej konstrukcji uchybia ww. przepisowi rozporządzenia. Wobec czego WINB niniejszą decyzją uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i orzekł w to miejsce o nakazie przystąpienia do rozbiórki nie później niż w dniu 1 marca 2018 r. i zakończenia rozbiórki nie później niż w dniu 30 kwietnia 2018 r.

WINB wskazał, że głównym zarzutem podnoszonym w odwołaniach pozostaje natomiast prawidłowość ustalenia przez PINB osób, na których winien ciążyć obowiązek dokonania rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że Pani A. M. weszła w prawa i obowiązki swoich rodziców, którzy z kolei nabyli prawa do części tego budynku na podstawie dobrowolnej ugody z dnia [...] marca 1939 r.; Pan Z. S. nabył prawa do części budynku na podstawie porozumienia wstępnego z dnia [...] marca 1961 r. i pokwitowania z dnia 27 lipca 1965; Państwo I. M., K. M. i I. P. są natomiast zobowiązani jako spadkobiercy Pani E. M., która nabyła część budynku na podstawie umowy z dnia 19 marca 1993 r. Adresatami decyzji rozbiórkowej i jednocześnie stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. są: właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, w stosunku do którego ma być nakazana rozbiórka. Zdaniem WINB organ I instancji prawidłowo ustalił, że Pan Z. S. mimo, iż nie zamieszkiwał w nabytej przez niego nieformalną umową części budynku, to jednak dysponował nią oddając ją w najem innym osobom, działał zatem jak właściciel tej części budynku. Czynności właścicielskie wobec części budynku podejmowała również Pani E. M., która jako ostatnia przestała zamieszkiwać przedmiotowy budynek. WINB stwierdził, że nie ma podstaw, aby kwestionować prawo wskazanych przez Wójta Gminy R. spadkobierców Pani E. M. do części przedmiotowego budynku. Za samoistnych posiadanych części budynku należy również uznać Państwa A. i C. M.. Ich częścią budynku zarządzała w ich następstwie Pani A. M., a porzucenie przez nią budynku i zaniechanie dbałości o niego, nie zwalnia jej z konsekwencji wykonywania obowiązków zarządcy. W ocenie WINB krąg adresatów decyzji został przez PINB określony prawidłowo, dlatego decyzja co do zasady podlegała utrzymaniu w mocy.

W skardze do WSA A. M. podała, że nie zgadza się z decyzjami organów, ponieważ w jej ocenie nie jest ona zarządcą nieruchomości. Podała, że jej matka mieszkała tam do 1997 r. a po jej śmierci nieruchomość stoi pusta i nie jest przez nikogo użytkowana.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi przepisami Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna.

Przed odniesieniem się do podstaw rozstrzygnięcia omawianej sprawy należy zauważyć, że podobnie jak skarżąca A. M., pismem z dnia 15 lutego 2018 r. K. W., I. M., I. P. również wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po [...].

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. pod sygnaturą akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. W., I. M. oraz I. P. na przedmiotową decyzję. Orzeczenie nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne z dniem 7 sierpnia 2018 r.

Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była już zatem przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W tym względzie sąd rozstrzygał w granicach sprawy dotyczącej zaskarżonej decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz z urzędu zbadał czy nie zachodziły przesłanki dotyczące nieważności zaskarżonego aktu administracyjnego.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...] na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) umorzył postępowanie, bowiem w jego ocenie zaszła bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...].

Pismem z dnia 12 października 2018 r. A. M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie zarzucając naruszenie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że rozpoznanie skargi skarżącej jest bezprzedmiotowe z uwagi na prawomocność wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...] podczas gdy postępowanie ma przymiot przedmiotowości albowiem skarżąca kwestionuje swoją legitymację bierną w zakresie zaskarżonej skargą decyzji, ponieważ nie jest właścicielką/współwłaścicielką nieruchomości objętej postępowaniem, ani też zarządcą przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji czego nie powinna być adresatem decyzji o rozbiórce budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie skarżącej stwierdził, że z akt obu spraw zarejestrowanych w wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygnaturami II SA/Po [...] i IV SA/Po [...] wynika, że skarga A. M. (wpływ do WSA 6 marca 2018 r.) oraz skarga K. W., I. M., I. P. (wpływ do WSA 6 marca 2018 r.) nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia chociaż dotyczyły tej samej decyzji. Nieuczynienie tego w omawianych sprawach skutkowało nierozpoznaniem skargi A. M., która jako jedna z kilku osób zobowiązanych do rozbiórki budynku kwestionowała zasadność obciążenia jej przedmiotowym nakazem. W takim stanie sprawy fakt wydania wyroku rozstrzygającego prawomocnie skargę innych osób będących adresatami tej samej decyzji nie dawał podstawy do umorzenia postępowania wszczętego skargą A. M..

W pierwszej kolejności należy wskazać, że o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego możemy mówić, gdy w jego toku nastąpiło zdarzenie, które czyni wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Typowym przykładem bezprzedmiotowości postępowania – w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jest sytuacja, gdy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia, a więc zaskarżana decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego np. w nadzwyczajnym postępowaniu kontrolnym (stwierdzenie jej nieważności) (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 566-567).

W rozpoznawanej sprawie takie zdarzenie nie wystąpiło, gdyż będąca przedmiotem skargi A. M. decyzja WINB z 29 stycznia 2018 r. nie została usunięta z obrotu prawnego. Do rozważenia pozostawała zatem kwestia, czy wyrok z 5 lipca 2018 r. oddalający skargę innych osób na tę samą decyzję stworzył przeszkodę do rozpoznania skargi A. M. z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata).

Zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało wyznaczenie granic podmiotowych stanu powagi rzeczy osądzonej wyrokiem z 5 lipca 2018 r. sygn. IV SA/Po [...].

Zasadniczo powaga rzeczy osądzonej oznacza przeszkodę, której wystąpienie uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. Kwestią sporną jest czy odrzuceniu podlega skarga w przedmiocie tej samej decyzji, jeżeli wniesiona jest przez inny podmiot niż ten, którego skarga została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miał fakt, że przedmiotem kontroli sądowej były decyzje dotyczące nakazu rozbiórki zaadresowanego do kilku osób uznanych przez organy nadzoru jako zarządcy danej nieruchomości. Jak podniesiono w zażaleniu skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję wykazywała, że nie powinna być zaliczona do kręgu osób zobowiązanych do rozbiórki danego budynku, gdyż nie jest współwłaścicielem ani zarządcą nieruchomości.

Dlatego oddalenie skarg innych osób zobowiązanych do rozbiórki budynku, wymienionych jako skarżący w sentencji wyroku z 5 lipca 2018 r., IV SA/Po [...] nie powinno automatycznie stanowić przeszkody do rozpoznania merytorycznego skargi A. M..

Określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. reguły orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu powagi rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem, jednak w sytuacji gdy przedmiotem kontroli jest decyzja kształtująca obowiązki (nakaz rozbiórki) kilku podmiotów to ocena jej zgodności z prawem powinna odnosić się do wszystkich adresatów decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych przez wszystkich skarżących. Brak uzasadnienia w sprawie sygn. IV SA/Po [...] nie pozwala przyjąć, że mimo pominięcia skargi A. M. wyrok z 5 lipca 2018 r. wydany został z uwzględnieniem jej indywidualnego interesu prawnego. Formalny udział A. M. jako uczestniczki w drugiej sprawie nie mógł być potraktowany jako przeszkoda do rozpoznania jej własnej sprawy, gdyż skarżąca kierując się zaufaniem do działań Sądu mogła mieć uzasadnione przekonanie, że również jej skarga zostanie rozpoznana merytorycznie skoro nie została połączona do wspólnego rozstrzygania w sprawie sygn. IV SA/Po [...]. Obowiązujące reguły postępowania sądowoadministracyjnego nakierowane na gwarancję ochrony sfery prawnej jednostki nie pozwalały zaakceptować rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Zaprezentowany pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dla sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążący, dlatego należało merytorycznie rozpoznać skargę Pani A. M., przy uwzględnieniu skutków prawnych wyroku z 5 lipca 2018 r. w sprawie sygn. IV SA/Po [...] w zakresie dotyczącym osób, których skargi zostały prawomocnie oddalone.

Skoro w przywoływanej sprawie zbadano przesłanki legalności zaskarżonej decyzji zarówno ze strony przedmiotowej, jak podmiotowej co do skarżących K. W., I. M. oraz I. P., w niniejszym postępowaniu rolą sądu było zbadanie prawidłowości zaadresowania zaskarżoną decyzją nakazu rozbiórki również do skarżącej A. M..

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. A zatem podmiotami, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego mogą być właściciel obiektu lub jego zarządca. W związku z tym, w przypadku konieczności objęcia danego obiektu nakazem rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 powyższej ustawy, organy powinny ustalić właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W omawianej sprawie organy nie zdołały ustalić, by skarżąca Pani A. M. zarządzała przedmiotową nieruchomością, lub była jej właścicielką.

Rodzice A. M., C. i A. małżonkowie M., nie dysponowali prawem własności przedmiotowej nieruchomości. W aktach administracyjnych (k. [...]) znajduje się kopia dokumentu prywatnego, zatytułowanego "Dobrowolna ugoda", na podstawie którego A. K. i jej córka K. J. w dniu 6 marca 1939 r. za kwotę [...]zł sprzedały małżonkom C. i A. M. [...] część domu. Na dokumencie tym brak podpisów C. M. i A. M.. Z zebranego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego, a konkretnie oświadczenia A. M. do protokołu oględzin nieruchomości (k. [...]) wynika, że nikt nie użytkuje przedmiotowej nieruchomości od 1997 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała, że jej rodzice użytkowali nieruchomość do swojej śmierci (C. M. zmarł w 1974 r., a A. M. w 1997 r.). Ona sama natomiast nie mieszka tam od 1982 r. W protokole oględzin nieruchomości z dnia 9.09.2012 r. A. M. oświadczyła, że jej rodzice nabyli od W. R. umową z dnia 18.02.1965 r. część budynku (k.[...]), jednak umowy takiej w aktach nie ma. Brak też dokumentu, z którego wynikałby tytuł W. R. do dysponowania budynkiem lub jego częścią.

Organy przyjęły, ustalając obowiązek A. M. w zakresie rozbiórki przedmiotowego budynku, że odziedziczyła ona po rodzicach posiadanie samoistne przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, była jej zarządcą. Takie ustalenie należy ocenić jako nieuprawnione i pozbawione podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że bez żadnej wątpliwości rodzice skarżącej nie nabyli prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ani udziału w tym prawie. Przywoływana przez organ I instancji "Dobrowolna ugoda" z dnia 6 marca 1939 r. nie mogła być podstawą przeniesienia własności nieruchomości – obowiązujący w dacie jej sporządzenia Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) w § 313 stanowił: "Umowa, którą jedna strona obowiązuje się przenieść własność gruntu, musi być stwierdzona dokumentem sądowym lub notarialnym. Umowa, zawarta bez zachowania tej formy, staje się ważną w całej swej osnowie, jeżeli nastąpią powzdanie i wpis do księgi wieczystej." W sprawie jest bezsporne, że czynności tych nie dochowano.

Należy także ponownie zauważyć, że omawiany dokument nie zawiera podpisów C. M. i A. M., nie wiadomo zatem, czy w ogóle uczestniczyli w jego formułowaniu. Nie określono w nim ponadto konkretnych części budynku mieszkalnego, jakie rodzicom skarżącej miałyby zostać oddane do używania. Zawarto także klauzulę, że "w razie by się ktoś zgłosił do odbioru tej [...] części z placem ogólnem i chlewikiem zobowiązany zwrócić im [...] zł w złocie" (k. [...]). Trudno zatem przyjąć, by wymienione w dokumencie osoby zamierzały dokonać przeniesienia własności bądź udziału we współwłasności nieruchomości. Niesporne było, że C. M. i A. M., każde z nich do swojej śmierci, zamieszkiwali w przedmiotowym budynku. Nie udało się jednak organom i nie jest to możliwe na podstawie zebranego materiału dowodowego, ustalić, w jakim charakterze i zakresie, a zwłaszcza z jakim zamiarem korzystali z nieruchomości. Nie ma śladu, by podjęli starania o nabycie prawa własności, np. składając wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, lub podejmując kroki w celu uzyskania aktu nadania ziemi. Co za tym idzie, nie ma dowodu na to, by potwierdzali i dokumentowali w jakikolwiek sposób swoje posiadanie przedmiotowej nieruchomości i jego charakter.

W tym miejscu należy odwołać się do definicji posiadania samoistnego, skoro organy z tego wywodzą obowiązek skarżącej.

Posiadanie jest określeniem normatywnym, które w ujęciu Kodeksu cywilnego (art. 336 k.c.) oznacza faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą w zakresie odpowiadającym podmiotowemu prawu własności lub innemu prawu, z którym wiąże się władztwo nad cudzą rzeczą .

Według wypracowanego przez judykaturę poglądu uważa się posiadanie za chroniony przez prawo, utrwalony stan faktyczny, z którym przepisy prawne wiążą wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze. Jednym z takich skutków jest dziedziczenie posiadania. Dziedziczenie posiadania rzeczy polega na przejściu na spadkobierców - z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku - wszystkich skutków prawnych, jakie wynikały z jej posiadania przez spadkodawcę, w tym także w zakresie zasiedzenia, niezależnie od tego, czy spadkobiercy objęli rzecz znajdującą się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy we władanie, tzn. czy kontynuują jego posiadanie. Z takiego postrzegania posiadania organy wywiodły wniosek, że wobec dziedziczenia posiadania przez skarżącą, jako następcę prawnego rodziców, powstał jej obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją. Wniosek taki został wyprowadzony z pominięciem drugiego, niezbędnego elementu stanu faktycznego, jakim jest posiadanie samoistne, a mianowicie oprócz corpus possessionis (fizyczne władanie rzeczą) decyduje animus rem sibi habendi (zamiar władania rzeczą dla siebie). Niezbędny zatem do stwierdzenia stanu posiadania rzeczy i jego charakteru jest element uzewnętrznianej woli posiadacza, którego władztwo nad rzeczą ma odpowiadać w swym kształcie określonemu prawu rzeczowemu, w przypadku posiadania samoistnego – prawu własności. Na podstawie zgromadzonych przez organ w postępowaniu dowodowym dokumentów, wyjaśnień stron i innych dowodów nie da się ustalić, by rodzice skarżącej byli posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości zabudowanej – zatem, by władali nią ( i jakim zakresie) jak właściciele. Tym bardziej zatem nie ma możliwości przypisania skarżącej, która zamieszkiwała z rodzicami tylko do 1982 r. (temu stwierdzeniu skarżącej nikt w postępowaniu administracyjnym nie zaprzeczył), by posiadanie takie przejęła i to w zakresie corpus i animus.

Niezależnie od wskazanego powyżej wywodu, z którego jasno wynika, że A. M. nie była i nie jest posiadaczem samoistnym przedmiotowego budynku, odnieść się należy końcowo także do zastosowanej przez organy konstrukcji zrównania posiadania samoistnego z zarządem nieruchomości.

Ustawa z 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 1333) Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (http://sjp.pwn.pl), zarządca to ten, kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent, administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie.

W wyroku z 3 lutego 2011 r., sygn. II OSK 245/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na upoważnieniu do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu właścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.

Kwestię zarządzania nieruchomościami reguluje m.in. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), która w art. 185 ust. 2 stanowi, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności.

Kwestię zarządu nieruchomością wspólną reguluje również ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.

Ustanowienie zarządcy nieruchomości przewidują także art. 203 i 269 § 1 Kodeksu cywilnego oraz przepisy dotyczące egzekucji z nieruchomości (art. 931-941 Kodeksu postępowania cywilnego).

Należy zatem przyjąć, że na gruncie Prawa budowlanego zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym powodującym powstanie zarządu może być umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), jak i orzeczenie sądu powszechnego (np. ustanowienie zarządu przymusowego, względnie ustanowienie syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).

W niniejszej sprawie, organy nie ujawniły umowy dotyczącej korzystania z obiektu, mogącej stanowić źródło obciążenia skarżącej obowiązkiem dbania o stan techniczny przedmiotowego budynku, ani innego aktu czy zdarzenia prawnego powodującego powstanie jej zarządu nad budynkiem.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań nie ma więc wątpliwości, że posiadanie samoistne nieruchomości – w niniejszej sprawie budynku – nie jest równoznaczne z jego zarządem na gruncie przepisów Prawa budowlanego.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca A. M. nie może być adresatem zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanych na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego obiektu.

Z tych wszystkich względów należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku rozbiórki budynku na skarżącą A. M. i umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie– zgodnie z art. 145§1 pkt1 lit a i art. 145§3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).