Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 429/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosława Kowalska WSA Jadwiga Smołucha Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 429/18

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: GINB ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017r odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005r, nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]). W pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] po wszczęciu na wniosek [...] postępowania nadzwyczajnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka z o.o. w [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej PE-HD011Omm, 016Omm; z przyłączami PE-HD063mm zasilającymi budynki mieszkalne i usługowe przy ulicy [...] w [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] maja 2017 r., znak: [...], odwołanie wniósł [...].

Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podkreślając, że stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia  może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

GINB wyjaśnił, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec powyższego GINB stwierdził, że wnioskodawca [...] - posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...], wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem tj. działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Powyższe wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Tymczasem Wojewoda [...] wszczął niniejsze postępowanie nieważnościowe i orzekł co do całej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...], zamiast co do części dotyczącej działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym należało uchylić ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017r w pozostałej części (poza częścią dotyczącą działki nr ewid. [...]) i umorzyć w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji.

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy inwestor - Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką inwestycyjną nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...]

GINB wskazał, że sporna inwestycja została zaplanowana nie tylko na działce nr ewid. [...], ale również na części działki nr ewid. [...], która obecnie stanowi działkę nr ewid. [...] (zob. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r., znak: [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości o nr ewid. [...] stanowiącą własność [...] na działki nr ewid. [...] oraz [...]).

Analiza porównawcza planu zagospodarowania terenu oraz mapy będącej załącznikiem do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wykazała, że sporna inwestycja na odcinku ok. 5m, przebiega przez działkę nr ewid. [...] (powstałą z podziału działki nr ewid. [...] ) należącą do skarżącego [...]. Wobec czego inwestor - Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. - powinien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr ewid. [...]. Należy przy tym podkreślić, że [...] właściciel działki [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]) objętej spornymi robotami budowlanymi, nie wyraził i nie wyraża zgody na realizacje spornej inwestycji.

Zdaniem GINB w świetle powyższej argumentacji należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze, wskazane wyżej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, GINB poddał ocenie kwestię skutków społeczno- gospodarczych wywołanych przez ww. naruszenie, wyjaśniając, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceniając skutki wskazanego wyżej naruszenia nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005r nr [...], upłynęło ponad 12 lat.

W ocenie GINB stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 12 latach jego funkcjonowania w obrocie prawnym, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r" sygn. akt I PA 5/92). Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r, poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).

Ponadto jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14 "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie". Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 30 marca 2016r sygn. akt II OKS 1871/14, wyrok NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1683/14).

Należy również wskazać, że co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat. Należy przy tym zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, w którym zwraca on uwagę, że " działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, ).

W ocenie GINB mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że, w analizowanej sprawie, naruszenie art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja skarżącego, że w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r., sygn. P 46/13 nie ma zastosowania z uwagi na to, że "nie upłynęło dziesięć lat od doręczenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji pozbawiającej [...] prawa własności gruntu o pow. 922m2. Dopiero od tej daty powstała dla niego możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r." Wskazać należy, że ww. decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] dotyczy działki nr ewid. [...] natomiast przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego jest ocena kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...] w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy tj. w części dotyczącej działki nr ewid. [...].

Ponadto analiza akt sprawy wykazała, że część działki nr ewid. w [...] (obecnie działka nr ewid. [...]), na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę nie była objęta zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do treści art. 2 pkt. 5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast w myśl art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji), za cel publiczny uznaje się budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W świetle powyższej argumentacji, sporna inwestycja, ze względu na jej charakter, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

GINB wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2004 r., Nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci wodociągowej /PE-HD016Omm/ o długości 600,0 m z przyłączami /PE-HD063mm/ do budynków usługowych przy ul. [...] w [...].

Biorąc pod uwagę charakter inwestycji i korzyści płynące z budowy sieci wodociągowej dla lokalnej społeczności w tym [...] należy stwierdzić, że naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru rażącego z uwagi na skutki społeczno- gospodarcze.

Ponadto kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu wniósł [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na nie braniu pod uwagę, iż całe postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. [...] z dn. [...] czerwca 2005 r. było prowadzone bez udziału [...]. któremu przysługiwał walor strony, w znaczeniu art. 28 K.p.a. i uprawnienia określone w art. 10 K.p.a., jako właścicielowi nieruchomości będącej miejscem usytuowania inwestycji, której decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy,

b) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poczynienia ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, polegających na uznaniu, że Wnioskodawca – [...] - posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem aktualnie, tj. działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy zbycie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2013 r., części działki nr [...] gdzie usytuowana jest sieć wodociągowa nie powoduje, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] uzyskała walor zgodności z prawem,

c ) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, iż inwestor spełnił wymóg określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 i w art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud., złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył to oświadczenie do wniosku o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy złożone przez inwestora oświadczenie odnosiło się wyłącznie do działki nr ew. [...] stanowiącej stale własność Skarbu Państwa oraz gdy główna magistrala sieci wodociągowej na odcinku od ul. [...] do ulicy [...], tj. przez całą długość działki nr [...] usytuowana została wyłącznie na tej działce stanowiącej własność skarżącego, który nie wyraził zgody na realizację inwestycji, zaś organ nie przeprowadził postępowania wywłaszczeniowego,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieustalenie i oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, co jest następstwem nie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokonania oceny stanu faktycznego w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym,

b ) art. 158 § 2 K.p.a. przez nie stwierdzenie przez organ odwoławczy wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz nie wskazanie okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017r oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego na rzecz skarżącego, w tym z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wniósł o przyjęcie do akt sprawy dowodu w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 21.02.2011 r., z zaznaczonymi przez skarżącego liniami ukazującymi usytuowanie magistrali wodociągowej na terenie pomiędzy linią rozgraniczającą między działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] (stan do 27.12.2013 r.) a ogrodzeniem znajdującym się na działce nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu [...] maja 2004 r., gdy Prezydent m. [...] wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego i w dniu [...] czerwca 2005 r., gdy organ ten wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, ujawniony w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej stan nieruchomości odpowiadającej wyodrębnionej w okresie późniejszym działce o pow. 922 m2, na której usytuowana została zasadnicza część inwestycji, był niezgodny ze stanem rzeczywistym, zarówno co do podmiotu władającego tą działką, jak i co do sposobu korzystania. Teren stanowiący działkę o pow. 922 m2, będący częścią działki nr ew. [...], stanowiącej własność [...], określany był do 2011 roku jako "tereny przemysłowe", tj. tak jak cała działka nr ew. [...], podczas gdy działka o pow. 922 m2 była stale zajęta pod pas drogi publicznej - ulicę [...] i pozostawała niepodzielnie we władaniu Miasta [...] do dnia [...] grudnia 2013 r. Tego stanu faktycznego Prezydent Miasta [...] przez wiele lat nie ujawnił w ewidencji gruntów.

Na skutek zaniedbań przez Prezydenta Miasta [...] skarżący nie posiadał wiedzy o niezgodności stanu prawnego nieruchomości o pow. 922 m2 ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Granice i położenie gruntu o powierzchni 922 m2 stanowiącej część działki nr ew. [...] zostało ukazane po raz pierwszy w dokumencie geodezyjnym zatytułowanym "MAPA Z PROJEKTEM PODZIAŁU SKALA 1:500 Terenu zajętego pod ulicę [...] w [...] według stanu na dzień 31.12.1998 r. ..." sporządzonym w dniu 14.09.2007 r. przez geodetę uprawnionego [...] na zlecenie Prezydenta Miasta [...]. Dokument ten przyjęty został w roku 2007 za numerem [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prowadzonego przez tegoż Prezydenta Miasta [...] odpowiedzialnego za utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności i prawidłowe prowadzenie zasobu obejmującego grunty na obszarze Miasta [...]. Znacznie później, bo dopiero w roku 2011, stan faktyczny i prawny wyodrębnionej w sposób wyżej opisany działki o numerze ew. [...] o pow. 922 m2 zajętej pod ul. [...], został na wniosek Prezydenta Miasta [...] ujawniony w nowej księdze wieczystej nr [...] z powołaniem podstawy prawnej wpisu - decyzji ostatecznej z dnia [...].04.2010 r., znak: [...] Ministra Infrastruktury. Następnie na wniosek [...] została stwierdzona nieważność tej decyzji w dniu [...] kwietnia 2012 r., w wyniku czego Prezydent m. [...] połączył z powrotem działki o pow. 922 m2 i 17104 m2 w jedną działkę o pow. 18026 m2, wprowadził tę zmianę do ewidencji gruntów, po czym w dniu 4 lipca 2012 r. wniósł do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej [...]. Taki stan faktyczny i prawny ujawniony był w księdze wieczystej do czasu zawarcia umowy sprzedaży w dniu [...] grudnia 2013 r., chociaż działka o pow. 922 m2 w dalszym ciągu pozostawała w wyłącznym władaniu Miasta [...], oraz mimo że w trakcie negocjacji między stronami co do ceny sprzedaży, doszło do kolejnego podziału działki o pow. 1,8026 ha na działki: nr ew. [...] o pow. 0,0857 ha i nr ew. [...] o pow. 1,7169 ha, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], bez dokonywania wpisu tej zmiany do księgi wieczystej. Powyższy stan faktyczny został wykazany przez [...] zgłoszonymi dowodami, w tym dokumentami urzędowymi zebranymi w rozpoznawanej sprawie. Bezprawne korzystanie z tej nieruchomości przez Miasto [...] zostało zakończone wraz ze zwrotem nieruchomości skarżącemu przez zawarcie umowy sprzedaży w dniu [...] grudnia 2013 r. (por. wyrok SN z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I CSK 22/2011).

Wybitnie niekorzystną przeszkodę we wcześniejszym uzyskaniu rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m. [...] mają w dalszym ciągu skutki trwającego przez 5 lat postępowania o przejęcie przez Miasto [...] nieruchomości skarżącego o pow. 922.

Gdy [...] upewnił się, że teren ten stanowi jego własność i gdy upomniał się o stosowną rekompensatę, wówczas Prezydent m. [...] wystąpił w roku 2007 do organu wojewódzkiego o potwierdzenie przejścia z mocy art. 73 wymienionej ustawy działki o pow. 922 m2 na własność Miasta. W tym celu zlecił geodecie uprawnionemu [...] wykonanie mapy z projektem podziału terenu zajętego pod ulicę [...]. O braku podstawy prawnej przejścia tej działki na własność Miasta [...] orzekł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopiero w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzając nieważność wydanej wcześniej w tej sprawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. Do tej daty wystąpienie przez [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej na działce o pow. 922 m2 było skazane na niepowodzenie ze względu na toczące się postępowanie administracyjne mające rozstrzygnąć o własności działki.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że ma miejsce niezgodność warunków określonych dla inwestycji w decyzji o pozwoleniu na budowę z warunkami ustalonymi w decyzji lokalizacyjnej z dn. [...] maja 2004 r., co stanowi rażące naruszenie art. 55 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w postaci sieci wodociągowej przedstawione zostało miejsce posadowienia tej budowli, w szczególności linie rozgraniczające tereny inwestycji oraz oznaczenie graficzne usytuowania tej inwestycji liniowej. W pkt 5 decyzji zamieszczono wymóg uzyskania zgody właściciela działek, na których usytuowana zostaje sieć infrastruktury, co wynika również z nakazu zawartego w art. 54 pkt 1 "d" u.p.z.p. Jest bezsporne, że inwestor nie uzyskał zgody [...], zaś organ nie wezwał inwestora do usunięcia w zakreślonym terminie tej nieprawidłowości i nie odmówił udzielenie pozwolenia na budowę, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 Pr. bud.

Zdaniem skarżącego nietrafna jest ocena organów obydwu instancji, że obecny stan zagospodarowania działki nr [...] o pow. 0,0857 ha przemawia za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Jeszcze bardziej niezgodny z materiałem dowodowym jest pogląd organu wojewódzkiego o tym, że Prezydent Miasta [...] czynił starania w celu uregulowania stanu prawnego wprowadzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2005 r. Czynności podejmowane przez organ miejski i wnioski w tym zakresie pozbawione były podstawy prawnej.

Powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 nie ma zastosowania przy wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w niniejszej sprawie z dwóch przyczyn. Nie upłynęło dziesięć lat od doręczenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia

2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji pozbawiającej [...] prawa własności gruntu o pow. 922m2. Dopiero od tej daty powstała dla niego możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Należy również mieć na względzie, że po tym jak zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] C [...] [...] cofnął pozew i zrzekł się roszczenia w kwocie 9.702'zł w postępowaniu toczącym się przed Sądem Okręgowym w [...] sygn. akt [...] C [...] w sprawie przeciwko Miastu [...] o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z jego gruntu o pow. 922m2 w okresie od 27 grudnia 2004 r. do 27 grudnia 2013 r. Wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dn. [...].06.2005 r. zmierza do uzyskania jeszcze jednego dowodu w sprawie cywilnej z powództwa [...] przeciwko Miastu [...] na okoliczność działania organu miejskiego w złej wierze. W tym znaczeniu również [...] posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności i jest legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym, jako że został naruszony jego interes prawny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i nie doszło z tej przyczyny do wyjaśnienia, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. dotknięta została którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ administracji nie jest związany zakresem wniosku. Skoro organy obydwu instancji uzasadniły odmowne załatwienie wniosku zakończeniem inwestycji jej ważnym interesem społeczno-gospodarczym, wówczas nie powinny odmówić stwierdzenia nieważności, lecz ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Wniosek o przyjęcie dowodu w postaci wyrysuj z mapy ewidencyjnej złożony jest z tej przyczyny, że zaznaczone na znajdujących się w aktach administracyjnych wyrysach usytuowanie magistrali wodociągowej może okazać się nie dość wyraźne do odczytania z uwagi na zagęszczenie linii i symboli graficznych stosowanych zarówno na wyrysach z map ewidencyjnych, jak i w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017r., znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności.

Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Spółka z o.o. w [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej PE-HD011Omm, 016Omm; z przyłączami PE-HD063mm zasilającymi budynki mieszkalne i usługowe przy ulicy [...] w [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...] dotyczy inwestycji liniowej w postaci budowy sieci wodociągowej na działce nr [...] wraz przyłączami do budynków mieszkalnych i usługowych usytuowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ulicy [...] w [...].

GINB wziął pod uwagę specyfikę inwestycji liniowych i w sposób prawidłowy ustalił, że postępowanie nieważnościowe należy przeprowadzić w takim zakresie, w jakim wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa.

Interes prawny wnioskodawcy jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy jest ograniczony i wynika z prawa własności do działki nr [...] ( powstałej z podziału działki nr [...] ) przez którą na odcinku 5 metrów przebiega zaprojektowana inwestycja.

W sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło całej decyzji organ mógł stwierdzić nieważność decyzji w tej części, która dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 kpa bez względu na granice zgłoszonego żądania strony ( wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006r, II OSK 364/05, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r, II OSK 1033/06 ).

W tym stanie rzeczy nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegający na uznaniu, iż zakres kontroli nadzorczej decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę inwestycji liniowej, jest ograniczony interesem prawnym wnioskodawcy wynikającym z posiadanego przez niego prawa własności do nieruchomości na której posadowiona miała być inwestycja liniowa.

GINB trafnie ocenił, iż organ nadzorczy jest zwolniony z przeprowadzenia kontroli decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...] w zakresie pozostałych nieruchomości na których ma zostać posadowiona inwestycja liniowa, a w konsekwencji konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekraczającym interes prawny wnioskodawcy.

Nieuzasadniony jest również zarzut braku rozpatrzenia w postępowaniu nadzorczym decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat obligatoryjnego udziału w tym postępowaniu skarżącego.

Organy prawidłowo oceniły, iż pominięcie przez organ administracji publicznej strony w postępowaniu administracyjnym oznacza, że strona może domagać się wznowienia postępowania z jej udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wadliwość procesowo-prawna decyzji obwarowana jest sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Zgodzić należy się z organami, że brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania.

Pozbawienie skarżącego udziału w sprawie powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa natomiast nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wbrew zarzutowi skargi organ nadzorczy prawidłowo wywiódł, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...] w szczególności nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją.

Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić.

Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z 30 listopada 1999r, V S.A.876/99, LEX nr 50137, wyrok NSA z 21 października 1992 r, V S.A. 86/92, ONSA 1993/1/23 ).

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy inwestor - Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...] na cele budowlane.

W decyzji tej wskazano, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o nr ewid. [...] czyli pas drogowy ulicy [...] oraz działki na których projektowano przyłącza wodociągowe. Z wyjaśnień złożonych przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., wynika, iż "nie miał wiedzy o tym, że działka o numerze ewid. [...], będąca własnością [...] leży w pasie drogowym ulicy [...] (...) Ta okoliczność została dopiero ujawniona w grudniu 2006 r. po wznowieniu granic przez [...]. Miasto [...] podjęło po ujawnieniu stanu granic działek nr ewid. [...] i [...] działania zmierzające do przejęcia części działki [...] (...) W 2013 r. działka nr [...] uległa ponownie podziałom. W dniu [...] grudnia 2013 r. Miasto [...] zakupiło od [...] działkę o nr ewid. [...] aktem notarialnym Repertorium [...] [...] ".

Na potwierdzenie powyższego Prezydent Miasta [...] do pisma z dnia [...] marca 2016 r. dołączył kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem stosownych dokumentów. Jak wynika z § 7 ww. aktu przedstawiciele Miasta [...] wnieśli do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o odłączenie z księgi wieczystej nr [...] działki drogi nr [...] o pow. 0,0857 ha położonej w [...] przy ul. [...] do nowej księgi wieczystej z równoczesnym wpisaniem Gminy Miejskiej Miasta [...] jako właściciela. Z przekazanego wypisu z rejestru gruntów wynika, że dla tej działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W dziale II tej księgi jako właściciel wpisana została Gmina Miejska Miasta [...].

Z akt sprawy wynika też, iż [...] otrzymał od inwestora odszkodowanie zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt.[...] C [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd stwierdził, że " jest bezsporne, iż w czerwcu 2005 r. na terenie działki oznaczonej obecnie nr [...] została wybudowana sieć wodociągowa, której właścicielem jest pozwana spółka. Budowa objęła nieużywany przez powoda pas gruntu od strony ul. [...], położony poza ogrodzeniem ówczesnej działki nr [...]".

Oceniając skutki naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w części dotyczącej działki nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącego, który nie wyraził i nie wyraża zgody na realizacje kwestionowanej inwestycji GINB trafnie wskazał, iż nie można temu naruszeniu przypisać wady rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przede wszystkim należy wskazać, iż budowa sieci wodociągowej stanowi inwestycję celu publicznego.

Powyższe oznacza, że korzyści płynące z budowy sieci wodociągowej dla lokalnej społeczności, w tym skarżącego , były niewspółmierne wyższe od potencjalnych strat. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 października 2013 r. sygn akt II OSK 1280/13 dostarczanie wody jest jednym z fundamentalnych wymogów cywilizacyjnych i należy do podstawowych zadań gminy. Ponadto równie istotnym faktem jest znaczny upływ czasu od momentu wydania badanej decyzji. Należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie 12 lat od daty jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że upływ czasu o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego należy stwierdzić, że wszystkie koncentrują się wokół faktu i konsekwencji związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę podmiotowi, który nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla jednej z działek. Jak wykazano powyżej zrealizowana 12 lata temu inwestycja celu publicznego w wyniku działań podmiotów odpowiedzialnych za jej realizację została prawnie usankcjonowana. Skarżący [...] uzyskał odszkodowanie od podmiotu, który zrealizował powyższą sieć oraz odsprzedał gminie część nieruchomości zajętej przez inwestycję. Zarówno charakter przedmiotowej inwestycji, stan obecny spornej nieruchomości oraz znaczny upływ czasu od momentu wydania skarżonej decyzji nie dają podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) skargę oddalił.