Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1402/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 689/18 ze skargi J. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 lutego 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.292.2017.AJ w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. sp. z o.o. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 689/18, po rozpoznaniu skargi J. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 lutego 2018 r. znak: DOZ-OAiK.650.292.2017.AJ w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej: "u.o.z.") w związku z art. 13 ust. 5 u.o.z. oraz art. 89 ust. 1 u.o.z. - poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, prowadzącą do przyjęcia, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest związany wnioskami opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego oraz wnioskami opinii rzeczoznawcy, kiedy to z tych przepisów wynika, że to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest jedynym właściwym organem do podejmowania decyzji o wykreśleniu zabytku z rejestru.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez jego wadliwe zastosowanie na kanwie niniejszego postępowania w związku z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2157 ze zm., dalej: "k.p.a’’) poprzez niesłuszne zarzucenie organowi naruszenia tych przepisów. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwego uznania przez Sąd, że decyzja miała charakter dowolny, a co za tym idzie do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz do bezpodstawnego uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez jego wadliwe zastosowanie na kanwie niniejszego postępowania w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu było niezgodne z tym przepisem, a przez to sama decyzja była wadliwa, kiedy to sama decyzja, jak i jej uzasadnienie odpowiadały prawu. Naruszenie to doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2019 r. J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z., zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Stosownie do art. 13 ust. 5 u.o.z., skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Nie sposób podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, jakoby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z racji przyznania mu kompetencji do wydawania decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru, miał prawo do wydania tej decyzji w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ jest nie tylko uprawniony, ale i obowiązany do uzyskiwania w sprawie dowodów, na podstawie których w sposób rzetelny i wnikliwy ustali stan faktyczny sprawy i wyda decyzję. Prowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzyskanych w toku tego postępowania dowodów w żadnej mierze nie można traktować jako "odebrania jedynemu uprawnionemu przez prawo podmiotowi swobody w podejmowaniu decyzji dotyczącej wykreślenia z rejestru zabytków". To na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zaś swojej dowolnej oceny, organ jest obowiązany wydać decyzję. Rozstrzygnięcie sprawy musi zatem wynikać z tego materiału. Należy jeszcze raz podkreślić, że zebranie i ocena dowodów w sprawie jest obowiązkiem organu, nie tylko jego uprawnieniem. Przepis art. 13 ust. 5 u.o.z. wskazuje jedynie organ właściwy do załatwienia sprawy skreślenia zabytku z rejestru, nie przyznaje natomiast temu organowi jakichś szczególnych kompetencji w tym zakresie, które pozwalałyby na ignorowanie obowiązującego porządku prawnego i wydawanie arbitralnych decyzji bez prowadzenia postępowania dowodowego. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej jest sprzeczne z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero bowiem całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że argumentacja organu przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, aby organ wziął pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Takie postępowanie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, w której organ w sposób dowolny przyjął, że nie wystąpiła w sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 u.o.z., uzasadniająca skreślenie zabytku z rejestru.

Jak wynika z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 18 maja 2017 r., w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 8 maja 2017 r., stwierdzono, że stan budynku uległ znacznemu pogorszeniu w przeciągu ostatnich lat. Nie istnieją stropy, więźba dachowa, niektóre ze ścian wewnętrznych. Walory zabytkowe budynku zostały poważnie zubożone. Wskazano, że część z zachowanych dotąd elementów być może będzie musiała ulec wymianie, a aktualny zakres koniecznych do przeprowadzenia prac remontowych nie jest obecnie znany. Trudno więc stwierdzić, czy konieczne do przeprowadzenia ewentualne prace remontowe polegałyby na całkowitej wymianie wszystkich ocalałych jeszcze dziś oryginalnych elementów. W opinii tej stwierdzono, że jeżeli stopień zniszczenia zachowanej jeszcze autentycznej substancji budowlanej wymagałby jej całkowitej wymiany na nową, obiekt trwale utraciłby walory historyczne i naukowe, które były podstawą jego wpisu do rejestru zabytków (s. 7 opinii). Wskazano, że dopiero sporządzenie ekspertyzy konstrukcyjnej przez niezależnych ekspertów Ministra, umożliwi dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 13 ust. 1 u.o.z. (s. 8 opinii).

Minister pismem z dnia 8 września 2017 r. zwrócił się do rzeczoznawcy budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, dr. inż. S. N., o sporządzenie ekspertyzy technicznej, mającej na celu określenie stanu zachowania autentycznej substancji zabytkowej oraz wyjaśnienie, czy istnieje możliwość przeprowadzenia remontu i zachowania zabytku z uwzględnieniem jego wartości.

W ekspertyzie z dnia 20 listopada 2017 r. ww. rzeczoznawca, na podstawie oględzin, przeprowadzonych w dniu 16 października 2017 r., analizy stanu technicznego oraz wykonanych obliczeń stwierdził, że sporny budynek w wyniku katastrofy budowlanej znajduje się w stanie ruiny. Skutkiem katastrofy brak jest zapewnienia sztywności przestrzennej budynku. Zachowane ściany zewnętrzne pozbawione są – w wyniku zawalenia – poziomego usztywnienia tarczami stropów. Poważne zagrożenie stwarzają też wolnostojące trzony kominowe w partii powyżej poziomu piętra. Ich niekontrolowane zawalenie może spowodować uszkodzenia ścian i tym samym kolejną katastrofę budowlaną. Pozbawione dachu wnętrze budynku zalewane jest wodami opadowymi. Stałe zawilgocenie sprzyja porażeniu biologicznemu i stałej degradacji elementów i ustrojów budowlanych (pkt 7.1. i 7.2. ekspertyzy). Rzeczoznawca stwierdził, że brak dachu, stropów, schodów, ścianek działowych, brak elementów wykończenia wnętrz, stolarki okiennej i drzwiowej oraz instalacji powoduje, że budynek nie świadczy o historii czasów, z których pochodzi (pkt 7.7. ekspertyzy).

W pkt 7.8. ekspertyzy stwierdzono, że jedyną możliwą metodą zachowania obiektu byłaby rekonstrukcja brakujących elementów (w tym dachu, stropów, klatki schodowej, instalacji), wzmocnienie i naprawa (w tym fundamentów, ścian nośnych) i doprowadzenie do stanu pozwalającego na jego użytkowanie. Działanie takie spowodowałoby jednak utratę wartości zabytkowych i waloru autentyzmu.

Z powołanej ekspertyzy w sposób jednoznaczny zatem wynika, że zachowanie obiektu wymaga przeprowadzenia wymienionych w ekspertyzie robót budowlanych, jednak wykonanie tych robót spowoduje utratę wartości zabytkowych i waloru autentyzmu. Nie ma zatem możliwości wykonania tych prac i jednoczesnego zachowania wartości zabytkowej obiektu.

Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że obiekt pomimo znacznego stopnia zniszczenia nie utracił wartości, dla których został wpisany do rejestru zabytków. Wskazał również, że z aktualnej ekspertyzy technicznej wynika, że remont zabytku z zachowaniem jego istniejącej, autentycznej struktury (mury) jest w dalszym ciągu możliwy.

Powyższe stwierdzenia organu nie korespondują ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Z ww. ekspertyzy wynikają wnioski przeciwne, co wskazuje, że organ nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w sprawie, naruszając podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ w uzasadnieniu prawnym decyzji nie odniósł się do twierdzeń zawartych we wskazanej opinii ani ekspertyzie, nie dokonał ich analizy, a prezentując odmienne stanowisko od zawartego w ekspertyzie, nie uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił wniosków w niej zawartych przy rozstrzyganiu sprawy, co stanowi naruszenie ww. przepisów k.p.a., a przy tym budzi zdziwienie, gdyż opinia i ekspertyza zostały sporządzone na zlecenie organu, właśnie celem rozstrzygnięcia kwestii zaistnienia okoliczności z art. 13 ust. 1 u.o.z. Wskazać należy, że rolą organu jest wszechstronne rozpatrzenie dowodów. W przypadku, gdy organ nie daje wiary zgromadzonym w sprawie dowodom, ma obowiązek wyjaśnić przyczyny takiego stanowiska. W niniejszej zaś sprawie organ nie wyjaśnił, w oparciu o jaki materiał dowodowy przyjął, że w sprawie nie występuje pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 u.o.z., związana z utratą wartości zabytkowych na skutek zniszczenia zabytku. Zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż jest sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym sprawy, z którego wynika podstawa do skreślenia budynku z rejestru zabytków. Budynek jest w katastrofalnym stanie, a zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, że uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.o.z.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).