Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 344/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 19 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 15 czerwca 2020 r. H.K. (dalej także jako wnioskodawczyni, strona, skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, wskazując do płatności działki ewidencyjne: nr [...]położoną w województwie d., powiecie g., gminie J., obrębie O.; o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] leżące w województwie d., powiecie g., gminie W., obręb P.; o numerach [...], [...], [...]położone w województwie d., powiecie g., gminie W., obrębie W.; o numerach [...], [...], [...] położone w województwie d., powiecie g., gminie W., obręb W.; nr [...]położoną w województwie w., powiecie r., gminie B., obręb G.W.; nr [...]położoną w województwie w., powiecie r., gminie B., obręb G.; nr [...] położoną w województwie w., powiecie r., gminie M.G., obręb G.; nr [...]leżącą w województwie w., powiecie r., gminie M.G., obręb W.; o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie w., powiecie r., gminie M.G., obręb R.

Decyzją z 19 lutego 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z siedzibą w M.G. (dalej także jako Kierownik ARiMR) odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz przyznał jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatności do bydła oraz płatności do krów. Rozpoznając odwołanie wnioskodawczyni, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z 21 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając wniosek H.K., Kierownik ARiMR decyzją z 15 kwietnia 2022 r. nr [...], powołując się na art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach), art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r. z późn. zm., dalej jako rozporządzenie 1306/2013) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) odmówił przyznania H.K. wszystkich płatności o której ubiegała się w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

W terminowo wniesionym odwołaniu wnioskodawczyni napisała, że nie zgadza się z decyzjami wymienionymi w nagłówku odwołania. Zarzuciła, że organ wydał decyzję nie czekając na zakończenie kwestii wniosku strony o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy i możliwości zapoznania się z nimi. W decyzjach przywołane są działki, o płatności na które beneficjenci wnioskowali w 2017 roku, jednak na próżno szukać w aktach sprawy postanowienia o włączeniu wniosków z 2017 roku do akt za lata 2018 i 2020. Organ nie wziął pod uwagę argumentów strony, przez co nie dokonał analizy całego materiału dowodowego. Każdy z trzech beneficjentów podejmuje istotne decyzje dotyczące własnego gospodarstwa rolnego, uzyskuje przychód. Organ nie wykazał w sposób staranny, wszechstronny i przekonujący oraz niepozostawiający żadnej wątpliwości, że miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Postępowanie było przeprowadzone w sposób nakierowany na osiągnięcie z góry zamierzonego rezultatu, to jest wydanie decyzji na niekorzyść strony.

Decyzją z 19 września 2022 r. nr [...] Dyrektor ARiMR w P., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika ARiMR.

Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia należy rozumieć podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oraz ekologicznych w ramach PROW 2014-2020, limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz ekologicznej w ramach PROW 2014-2020 oraz płatności zalesieniowej i płatności inwestycyjno-leśnej, płatności dla młodych rolników, płatności do roślin wysokobiałkowych, stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy, podział gospodarstwa dokonany w celu uzyskania statusu rolnika aktywnego zawodowo uprawniającego do ubiegania się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności ekologicznej, w celu uniknięcia obowiązku dywersyfikacji upraw i utrzymywania obszarów ekologicznych w przypadku ubiegania się o płatność za zazielenienie. Natomiast jako korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia związanego z produkcją należy uznać taki podział stada zwierząt, który umożliwi przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. ustawy obszarowej.

Organ zaznaczył, iż istota sporu sprowadza się do oceny czy H.K. sztucznie stworzyła wraz z mężem: M.K. oraz synami: J.K. i D.K., warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Organ stwierdził, że przedstawi mechanizm zastosowany przez stronę i powiązane z nią osoby, mający na celu zmaksymalizowanie wysokości płatności i uzyskanie płatności do działek oraz zwierząt, do których na mocy przepisów szczegółowych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni i limitu zwierząt. W celu uwypuklenia tego procederu, mimo że stroną jest H.K., poruszone zostały również kwestie dotyczące gospodarstw rolnych ojca oraz obu synów strony.

Organ wskazał, iż przeanalizował oświadczenie D.K. z 24 maja 2021 r. o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, załączone do skargi na decyzję nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z 19 kwietnia 2021 r. - w celu zwolnienia z ponoszenia kosztów sądowych. W tym dokumencie skarżący w pkt. 6 dotyczącym dochodów i źródła utrzymania wnioskodawcy i osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym wskazał oprócz siebie (dochód z tytułu gospodarstwa rolnego) następujące osoby: A.J. (dochód z tytułu emerytury rolniczej, w tym dodatek pielęgnacyjny z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji), M.K. (dochód z tytułu renty KRUS z tytułu niezdolności do pracy), J.K. (dochód z tytułu renty chorobowej i gospodarstwo rolne) i H.K. (dochód z tytułu gospodarstwa rolnego).

W pkt 7 formularza wnioskodawca oświadczył, że całość przychodów otrzymywanych w gospodarstwie domowym przez jego członków jest przeznaczona na leczenie, rehabilitację, zakup leków, opłaty za media, wyżywienie i utrzymywanie domu. Członkowie domu korzystają z pomocy społecznej, zapłata za dzierżawę gruntów rolnych i roczna spłata kredytów, to wydatek pokrywany z dopłat ARiMR do gruntów na poziomie ponad 200.000 zł rocznie. Kwota zaciągniętych kredytów, limitów kredytowych i debetów na rachunku, pozostających w aktualnej spłacie wynosi 790 799,49 zł. Gospodarstwo rolne nie przynosi żadnych dochodów i generuje straty na poziomie 16 660 zł miesięcznie. W związku z pandemią oraz rozprzestrzeniającym się ASF zamknięto wiele rynków zagranicznych, odbierających z Polski żywiec wieprzowy, wołowy i mleko. Ceny za sprzedany przez nasze gospodarstwo żywiec wieprzowy spadły nawet o 44%, z poziomu 5.70 zł/kg w listopadzie 2019 r. do 3.30 zł/kg w grudniu 2020 r. Natomiast środki do produkcji rolnej (nawozy, koncentraty, energia elektryczna, olej napędowy) "poszybowały w górę " (ceny), co przyczyniło się do tego, że przychód z produkcji rolnej bardzo się obniżył a moja sytuacja majątkowa i osobista balansują na granicy upadku.

W ocenie organu powyższe oznacza, że wnioskodawczyni wraz z mężem i synami już w 2019 roku tworzą wspólnie zarządzane gospodarstwo. Ponadto dalsza szczegółowa weryfikacja dokumentów zgromadzonych w sprawie wykazała istnienie ścisłych powiązań nie tylko osobowych, ale przede wszystkim ekonomiczno-technicznych. Zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazał już w 2019 r. także na wspólne - rodzinne administrowanie zwierzętami, deklarowanymi do płatności przez ww. wnioskodawców.

Okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagały porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenie tych mechanizmów nastąpiło po analizie wniosków składanych przez opisywane osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności. Dopiero dokładna weryfikacja mechanizmów i ich identyczność w pozostałych sprawach o przyznanie płatności pozwoliła na zwrócenie uwagi na faktyczny cel skoordynowanych działań, pozwalających na uzyskanie maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych, co jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu jego ominięcie. Zasadniczym celem płatności finansowanych przez Unię Europejską jest wspieranie rolników, tj. osób faktycznie uprawiających grunty rolne.

System dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 2988/95". Zgodnie z jego przepisami środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki te są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Organ podniósł, iż interpretacja omawianych przepisów była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE, który w wyroku o sygn. akt C-434/12 wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, iż poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna między osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zawiera klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Organ ocenił, że mimo iż wnioskodawczyni oraz obaj synowie prowadzą teoretycznie gospodarstwa samodzielne, mające formalnie określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, konto, na które przelewane były środki, to jednak są one gospodarstwami ściśle powiązanymi ze sobą, tworząc jedno rodzinne gospodarstwo rolne.

Organ podniósł, iż przyjętą tezę potwierdzają powiązania osobowe. W małżeństwie H. i M.K. obowiązuje ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej. Wszelkie zatem przysporzenia i obciążenia dotyczą obojga małżonków, a wszelkie koszty i przychody z prowadzonej działalności stanowią zobowiązania i dochody wspólne. Powyższe potwierdza § 5 umowy darowizny z 12 grudnia 1996 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) stanowiący, że "H.K. oświadcza, że powyższe darowizny gospodarstwa rolnego przyjmuje oraz wyjaśnia, że z mężem umowy majątkowej małżeńskiej nie zawierała", jak i wyjaśnienia H.K. z 20 grudnia 2021 r., że "Ochronę chemiczną przed chwastami i chorobami wykonywał M.K. W załączeniu zaświadczenie nr [...] z 7 kwietnia 2014 r. o ukończeniu szkolenia, ważne przez pięć lat. (...) zarówno w pracach polowych jak i przy obsłudze zwierząt pomagał mi M.K., mój mąż, z którym zawarłam związek małżeński w 1977 roku. (...) Ilość zwierząt hodowanych przeze mnie w latach 2014-2019 była podyktowana zarówno powierzchnią budynków, w których przetrzymywane były zwierzęta, możliwościami finansowymi, koniunkturą na rynku oraz możliwościami fizycznymi moimi i męża (...) Wspólnie z mężem M.K. zajmowałam się posiadanymi zwierzętami w 2019 r.". "W gospodarstwie pracuję wraz mężem. Razem wykonujemy prace polowe i zajmujemy się zwierzętami" [wyjaśnienia H.K. z 04 lutego 2022 r.].

Organ II instancji przyjął na tej podstawie, iż H.K. nie tylko nie zaprzeczyła, iż w jej małżeństwie obowiązuje ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej, ale i również potwierdziła, że wszelkie czynności w gospodarstwie wykonuje z mężem M.K. Nadto organ zaznaczył, że pomimo panującej w małżeństwie wspólności majątkowej małżeńskiej oraz wspólnego zarzadzania gospodarstwem, M.K. w dniu 11 maja 2021 r. wystąpił z wnioskiem do ARiMR o nadanie mu indywidualnego numeru producenta, jako samodzielnemu producentowi rolnemu.

Jak wynika ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, H.K. nadano indywidualny numer producenta 29 marca 2004 r., D.K. 17 stycznia 2012 r. natomiast J.K. 23 lutego 2005 r., zatem każda z tych osób odrębnie mogła się ubiegać o przyznanie płatności w tym samym czasie. Zdaniem organu, mimo tego że osoby te prowadzą formalnie gospodarstwa samodzielne, są one ze sobą ściśle powiązane.

D.K. oraz jego matka H.K. i brat J.K. mają taki sam adres zarówno zamieszkania i korespondencji jak i siedziby stada. Wskazane działki ewidencyjne stanowią własność H.K., a zatem wszelkie decyzje dotyczące zarządzania gruntami zgłoszonymi do płatności czy zwierzętami były podejmowane pod wyżej wskazanym adresem, tj. wspólnie. Według organu powyższe potwierdza, że gospodarstwa wszystkich wskazanych osób fizycznych nie stanowią odrębnych jednostek produkcyjnych i powstały wyłącznie w celu obejścia przepisów. Ponadto, J.K. był pełnomocnikiem zarówno H.K., jak i swojego brata D.K. Strona ma prawo ustanowić pełnomocnika, ale J.K. był jednym z uczestników opisywanego procederu, a jego działania znacznie przekraczały jego umocowania.

Organ podkreślił, że od 18 maja 2011 r. do 18 listopada 2013 r. środki finansowe przyznane H.K. z tytułu schematów realizowanych przez ARiMR przelewano na konto bankowe o wskazanym przez organ numerze. Na tożsame konto przelewano płatności przyznane J.K. od 2005 roku do 18 listopada 2013 r. Z kolei D.K., ubiegając się o wpis do ewidencji producentów i nadanie mu indywidualnego numeru producenta, 16 stycznia 2012 r. wskazał powyższe konto jako właściwe do przekazywania przyznanych mu środków. Ponadto 19 listopada 2013 r. w zmianie do wniosku o wpis do ewidencji producentów zarówno H.K. i jej synowie wskazali nowe, to samo konto bankowe, na które miały być przelewane przyznane im płatności. Jego posiadaczem był J.K., który od 19 listopada 2013 r. miał umocowanie od swojego brata D.K. oraz matki H.K. do reprezentowania ich w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR, a sam z kolei udzielił pełnomocnictwa H.K. do działania w jego imieniu. Wymieniona do 10 lipca 2018 r., czyli do dnia złożenia przez syna kolejnej zmiany do wniosku o wpis do ewidencji producentów, mogła reprezentować J.K. przed organami ARiMR. W roku 2021, w trakcie weryfikacji pod kątem tworzenia sztucznych warunków osoby te zmieniły konta bankowe, na które mają być przelewane środki przez ARiMR.

Dalej organ wyjaśnił, iż zależność lokalizacyjną i jednocześnie techniczną między opisywanymi gospodarstwami rolnymi potwierdzają również umowy użyczenia budynków mieszkalnych, budynków inwentarsko-gospodarczo-magazynowo-garażowych i budowli - płyt gnojowych, zbiorników na gnojówkę, silosów, utwardzonych i nieutwardzonych placów manewrowych jak i wybiegów dla zwierząt. H.K. użyczała tych obszarów oraz znajdujących się na nich budynków i budowli bezpłatnie, przy jednoczesnym ich wykorzystywaniu w ramach swojego gospodarstwa. Powyższe wynika z umowy użyczenia z 1 marca 2015 r., zawartej z J.K. (na czas nieokreślony) i umowy na bezpłatne korzystanie z 23 czerwca 2011 r., zawartej z D.K. (do 23 czerwca 2022 r.), dotyczące stanowiącej własność H.K. działki ew. [...] i znajdujących się tam budynków i budowli. Na działce tej H.K. przetrzymuje zwierzęta i maszyny rolnicze (wyjaśnienia z 16 sierpnia 2021 r.). Z działki tej oraz budynków i budowli na niej się znajdujących swobodnie korzystała nie tylko H.K., ale i jej synowie. Bezpłatne użytkowanie przez tak długi czas wskazanych obiektów przez synów strony potwierdza powiązania nie tylko rodzinne, ale ekonomiczno-techniczne.

Dalej organ stwierdził, że brak odrębności gospodarstw rolnych H.K. oraz jej synów potwierdza wspólne przetrzymywanie zwierząt. Wszystkie trzy siedziby stada zarejestrowano na działce ew. nr [...] stanowiącej własność H.K. Rejestracja siedzib stad w tej samej lokalizacji przez te osoby, przy jednoczesnym wnioskowaniu przez nie na ściśle określoną liczbę zwierząt wynikającą z ustawy o płatnościach, miała na celu uzyskanie wyższych korzyści finansowych. Beneficjenci ci w rzeczywistości wspólnie zarządzali inwentarzem żywym deklarowanym do płatności i ponosili koszty związane z funkcjonowaniem stada. Potwierdzeniem powyższego może być ten sam rodzaj produkcji zwierzęcej oraz umowy zawarte między tymi osobami i wyjaśnienia H.K. z 20 grudnia 2021 r., w których podkreśliła, że ilość zwierząt hodowlanych przeze mnie w latach 2014-2019 była podyktowana zarówno powierzchnią budynków, w których przetrzymywane były zwierzęta, możliwościami finansowymi, koniunkturą na rynku oraz możliwościami fizycznymi jej i męża, w latach 2014-2019 niezmiennie posiadała tylko jedną siedzibę stada, zwierzęta H., D. i J.K. utrzymywane były w oddzielnych grupach, tj. osobnych rzędach, osobnych kojcach lub osobnych pomieszczeniach, zlokalizowane były pod jednym adresem pocztowym lecz pod osobnymi numerami siedzib stad, z J.K. oraz D.K. ma podpisane osobne wieloletnie umowy użyczenia nie wszystkich lecz wybranych budynków i budowli.

Organ zaznaczył, że wyjaśnienia H.K. w kwestii odrębnego przetrzymywania zwierząt są niewiarygodne, bowiem jak wynika z umów użyczenia wszystkie pomieszczenia i budynki inwentarsko – gospodarczo – magazynowo -garażowe oraz budowle (płytę gnojową, zbiorniki na gnojówkę, silos, place manewrowe i wybiegi dla zwierząt) strona użyczyła do nieodpłatnego użytkowania i swobodnego dostępu synom. Ponadto organ podkreślił, że umową zbycia całości nawozów naturalnych to jest obornika stałego i gnojówki D.K. przekazuje od dnia 01 stycznia 2012 r. H.K. nawozy naturalne w zamian za słomę z jej pól. Umowa obowiązuje do dnia 01 stycznia 2023 r. i zdaniem organu w związku z powyższym trudno uznać opisywane gospodarstwa rolne jako samodzielne i odrębne.

Z kolei zwierzęta deklarowane do płatności przez H.K. i jej synów, jak wynika z historii przemieszczeń (system ZSZiK), mimo przebywania w tej samej lokalizacji, w tych samych budynkach inwentarskich (co potwierdzają zawarte umowy użyczenia), zmieniały na przestrzeni lat właściciela, przy czym organ szczegółowo opisał zmiany właścicielskie bydła.

Podsumowując organ wskazał, iż liczne i wielokierunkowe przemieszczenia zwierząt w obrębie omawianych gospodarstw były inicjowane przez rzekomo odrębne gospodarstwa rolne w celu zapewnienia uzyskania płatności do większej liczby zwierząt niż wynikającej z ustawy o płatnościach. Organ stwierdził, że nie neguje dobrych relacji rodzinnych, jednak wspólne adresy zamieszkania, korespondencji, siedziby stada, konto bankowe i wspólny pełnomocnik uczestniczący w omawianym mechanizmie powodują, że działanie te miały na celu uzyskanie wyższych dopłat w różnych schematach realizowanych przez ARiMR. Osoby fizyczne, które zarejestrowały swoje siedziby stada w lokalizacji R. [...],[...] M.G. nie prowadziły gospodarstwa samodzielnie, ale wspólnie zarządzały sztucznie wydzielonymi stadami, dysponowały paszą dla zwierząt i utrzymywały budynki inwentarskie.

Obrót składnikami majątkowymi gospodarstwa, np. zwierzętami, może być kształtowany swobodnie między gospodarstwami, natomiast o sztucznym stworzeniu warunków do uzyskania wsparcia decyduje fakt, że mimo rzekomo dokonanego i zgłoszonego zbycia zwierzęcia, pozostaje ono de facto w zarządzie zbywającego, stanowiąc organizacyjnie i gospodarczo nadal nierozerwalną część pierwotnego gospodarstwa (np. w zakresie wypasu, udoju itd.). Doszło zatem do sztucznego wydzielenia i przemieszczania zwierząt, a także pozornego zarejestrowania siedzib stada, które były wspólnie zarządzane. To wnioskodawczyni wspólnie z mężem oraz synami decydowali o miejscu przetrzymywania zwierząt będących na stanie wyżej wspomnianych gospodarstw, sposobie ich karmienia i przeznaczeniu. Zasadniczym zaś celem płatności do gruntów rolnych i do zwierząt, finansowanych przez Unię Europejską, jest wspieranie rolników, tj. osób, które faktycznie uprawiają grunty lub hodują zwierzęta.

Organ wskazał, że wsparcie związane z produkcją ma formę płatności rocznej i jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych oraz oparte na ustalonych obszarach i plonach lub ustalanej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013). Na poziomie krajowym wskazano w art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy o płatnościach, że płatności związane do bydła oraz płatności związane do krów są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt. Deklarowanie do płatności maksymalnej możliwej liczby sztuk zwierząt przez opisywane osoby fizyczne miało jedynie na celu uzyskania płatności, jakich w normalnych warunkach jedno gospodarstwo, wspólnie zarządzane przez H., D. i J. K. nie uzyskałoby.

Następnie organ stwierdził, że mechanizm tworzenia sztucznych warunków przez opisywane osoby uwypuklają również umowy użytkowania zawierane między członkami rodziny. Zawierane są one na czas nieokreślony, a działki ewidencyjne brane są w bezpłatne użytkowanie.

I tak 04 maja 2018 r. J.K. użyczył bratu D.K. działki ew. nr [...], [...](W.); [...], [...](W.) i [...](S.M.) na czas nieokreślony i bezpłatnie. Wskazane obszary D.K. już od 2012 r. zgłaszał do płatności.

Mimo zawarcia tej umowy działka ew. nr [...]w 2018 r. i 2019 r. była wskazana do płatności przez H.K. i J.K. w 2017 r. i 2020 r. Pozostałe działki wskazane w umowie użyczenia użytkowania z 04 maja 2018 r. (nr [...], [...], [...] i [...]) w latach 2017 i 2020 zgłaszał do płatności również J.K.. Na wskazanych obszarach D.K. realizował od 2012 r. do 2016 r. program rolnośrodowiskowy, natomiast w 2017 r. J.K. rozpoczął program rolno-środowiskowo-klimatyczny, który 4 maja 2018 r. przejął D.K., a 14 marca 2020 r. przejął ponownie J.K. i zobowiązał się do kontynuacji programu. Na tą okoliczność sporządzono umowę użyczenia użytkowania gruntów/użytków rolnych z 14 marca 2020 r. Grunty te 04 maja 2018 r. użyczył J.K. w bezpłatne użytkowanie D.K., a 14 marca 2020 r. te same działki ew. również w bezpłatne użytkowanie przekazał D.K. swojemu bratu i jednocześnie pełnomocnikowi – J.K.

Działki ew. nr [...], [...]i [...]zostały wydzierżawione 7 marca 2012 r. D.K. umową dzierżawy nr [...]do 31 grudnia 2019 r. przez Nadleśnictwo G.Ś. Z kolei na podstawie umowy rozwiązania, z dniem 31 maja 2022 r. za porozumieniem D. i J.K. przestała obowiązywać umowa użyczenia użytkowania gruntów rolnych z 15 marca 2020 r. na czas nieokreślony. Jeszcze w 2021 r. grunty wydzierżawione przez D.K. od Nadleśnictwa były więc użyczone bezpłatnie bratu – J.K.

Działki ew. nr [...], [...], [...]i [...]położone odpowiednio we W. i R. również były wskazywane do płatności zarówno przez H.K. i jej synów. I tak działki ew. nr [...]i [...]w latach 2004-2015 oraz 2018 i 2019 deklarowała H.K., w latach 2016-2017 jej syn D.K., a do działki ew. nr [...]H.K. ubiegała się o płatność w 2004 r., 2014 r. i 2015 r., D.K. w latach 2012-2013 i 2016-2017, a J.K. w latach 2005-2012 i 2018-2020. Działka ew. nr [...]w latach 2004-2015 i 2018-2019 była deklarowana we wnioskach przez H.K., a w 2016 r. przez D.K.. Działki ew. nr [...],[...] i [...]stanowią własność H.K. Działkę ew. nr [...] H.K. umową darowizny przekazała synowi J.K. 01 marca 2005 r. Mimo przekazania jej synowi wymieniona dalej wskazywała ją do płatności. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku działek ew. nr [...]i [...], których właścicielem do 1 marca 2005 r. była H.K., a które darowizną przekazała swojemu synowi i jednocześnie pełnomocnikowi J.K. Pomimo tego, że obdarowany J.K. był od dnia zawarcia przedmiotowej umowy w posiadaniu tych obszarów, H.K. ubiegała się do nich o płatności w latach 2014-2017, natomiast D.K. wskazywał je we wnioskach w latach 2012 i 2013.

Następnie organ ocenił, że kreowanie sztucznych warunków uwypuklają również liczne umowy dotyczące działek o numerach [...] i [...]położonych w obrębie S.

W dniu 01 stycznia 2020 J.K. wydzierżawił od Nadleśnictwa P. ww. działki ewidencyjne o nr [...], [...], umowa została zawarta do 31 grudnia 2029 r. Następnie w dniu 1 stycznia 2021 r. J.K. wydzierżawił od Nadleśnictwa kolejną część działki nr [...]. Powyższa umowa został również zawarta na okres do 31 grudnia 2029 r. Jednocześnie w dniu 1 stycznia 2021 r. D.K. wydzierżawił od Nadleśnictwa P. część działki ewidencyjnej nr [...]do dnia 31 grudnia 2029 r. Z kolei umową użyczenia użytkowania gruntów rolnych z 15 marca 2020 r. J.K. użyczył na czas nieokreślony działki ewidencyjne nr [...]i [...]bratu D.K.. Natomiast w dniu 22 lutego 2021 r. umową użyczenia użytkowania gruntów rolnych D.K. użyczył w bezpłatne użytkowanie – również na czas nieokreślony działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], [...]. W 2021 r. działkę ewidencyjną [...] do płatności wskazywał zarówno D.K. jak i jego brat J.K. Z kolei na działce nr [...]wydzierżawionej przez J.K. od Nadleśnictwa P., realizowany był program rolnośrodowiskowy przez D.K., w związku z użyczeniem mu przez brata ww. działki w dniu 15 marca 2020 roku.

Jak dalej podkreślił organ, kreowanie sztucznych warunków w przedmiotowej sprawie przejawia się także w deklarowaniu do płatności działek ewidencyjnych wydzierżawionych przez innych członków rodziny.

H.K. zawarła z Nadleśnictwem G.Ś. umowę nr [...] na dzierżawę działek ew. nr [...], [...], [...]i [...]od 14 czerwca 2010 r. do 31 grudnia 2018 r. Następnie umową nr [...] przedłużyła okres dzierżawy (na czas nieokreślony). Jednocześnie we wskazanym okresie dzierżawy, działki ew. nr [...], [...]i [...] deklarowała do płatności nie tylko H.K. (lata 2008-2011 i 2012-2019), ale również D.K. (lata 2012-2017). H.K. 4 maja 2012 r. użyczyła D.K. właśnie grunty położone na działkach ew. [...], [...], [...]i [...], aby ten mógł je użytkować do 31 grudnia 2018 r. Także działki ew. nr [...], [...]i [...]objęte umową dzierżawy nr [...] między D.K. i Nadleśnictwem G.Ś. były zgłaszane do płatności nie tylko przez wydzierżawiającego, ale również przez J.K.. Umowa dzierżawy została zawarta od 7 marca 2012 r. do 31 grudnia 2019 r. i w tym okresie wskazane działki J.K. przekazał w bezpłatne użytkowanie faktycznemu dzierżawcy D.K. W dalszej kolejności, w dniu 15 marca 2021 r. M.K. – ojciec skarżącego, zawarł z J.K. umowę użyczenia użytkowania gruntów rolnych, którą bezterminowo użyczył synowi działki ewidencyjne o nr [...]. [...], [...]. Wskazane działki zostały wydzierżawione przez M.K. w dniu 4 stycznia 2021 r. na podstawie umowy nr [...] na czas nieokreślony, od Nadleśnictwa G.Ś..

W dniu 14 marca 2020 r. również D.K. umową użyczenia gruntów/użytków rolnych użyczył bratu J.K. bezterminowo działkę ewidencyjną [...]. Przedmiotowe grunty w 2021 r. J.K. wskazał we wniosku o przyznanie płatności na 2021 rok. Z kolei działka ewidencyjna nr [...]położona w obrębie W. została użyczona bezterminowo przez skarżącego bratu – J.K., który zadeklarował wskazany obszar we wniosku na rok 2021.

Zdaniem organu zawarcie indywidualnych umów dzierżawy z Lasami Państwowymi czy innymi jednostkami nie może być dowodem potwierdzającym samodzielność powyższych gospodarstw rolnych, gdyż osoby fizyczne opisywane w przedmiotowej decyzji nie tylko użyczają sobie wydzierżawione obszary, ale i również biorący w użyczenie nie ponoszą kosztów dzierżawy. Omawiana procedura przekazywania działek nie była incydentalna i miała na celu uzyskanie maksymalnych kwot w ramach płatności, tj. dostosowanie powierzchni do założeń określonego programu.

Twierdzenia strony o fizycznej i samodzielnej pracy każdego z wyżej wskazanych rolników w swoim gospodarstwie również nie stanowi o odrębności opisywanych gospodarstw i braku kreowania sztucznych warunków. Twierdzenia te należy zakwestionować mając na względzie dolegliwości chorobowe strony, jej rodziców i brata. Organ przedstawił wynikające z dokumentów schorzenia tych osób (str. 18-19 zaskarżonej decyzji).

Również zawarcie wieloletniej umowy kontraktacji mleka przez matkę strony nie ma wpływu na samodzielne zarządzanie gospodarstwem. Przedłożona umowa zobowiązuje stronę do wyprodukowania określonej ilości mleka odpowiadającego wymogom zawartym w przepisach, ale nie nakłada na producenta rolnego wymogu prowadzenia działalności rolniczej samodzielnie.

Wobec powyższego w ocenie organu II instancji w sprawie miało miejsce kreowanie sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania. Powodowało to uniknięcie zastosowania stawek degresywnych i limitów powierzchniowych, do których można uzyskać płatność i limitu zwierząt. Sztuczne użyczanie w bezpłatne użytkowanie gruntów, przekazywanie sobie gruntów, zarządzanie nimi było działaniem ukierunkowanym na obejście przepisów i zwiększenie wysokości uzyskanych płatności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła H.K., domagając się uchylenia w całości obu decyzji wydanych w sprawie. Skarżąca zawnioskowała również o wspólne rozpoznanie przedmiotowej skargi wraz ze sprawami ze skarg na decyzje organu II instancji dotyczących D.K. Oceniła, że decyzje są rażąco krzywdzące, licznie naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania.

W odpowiedzi na wniesioną skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a jednoznaczne brzmienie przepisów uzasadnia podtrzymanie dotychczasowego stanowiska zajętego w skarżonej decyzji.

Postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r., III SA/Po 1159/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę. Rozpoznając zażalenie skarżącej, WSA w Poznaniu postanowieniem z 25 maja 2023 r. uchylił postanowienie z 20 kwietnia 2023 r. Sprawa została zarejestrowana pod nowym numerem porządkowym – sygn. akt III SA/Po 344/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) oznacza konieczność ich uchylenia.

Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca ze wskazanymi przez organ odwoławczy osobami (mężem M.K. oraz synami J.K. i D.K.) sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

Spór powstał odnośnie dochodzonych za rok 2020 przez skarżącą, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy przyjęły, że płatności te byłyby korzyścią uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, co implikuje odmowę ich przyznania na podstawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Przepis ten stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Przyczyną zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 było stwierdzenie wystąpienia okoliczności z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W celu interpretacji powyższych przepisów celowym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o sygn. akt C-434/12 (wskazanego zresztą w zaskarżonej decyzji; tekst wyroku dostępny na stronie internetowej www.curia.europa.eu, dalej "CURIA"). Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 2011.25.8), ale jego treść odpowiada treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach elementu obiektywnego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danej sprawy pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Z kolei w ramach elementu subiektywnego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W powyższym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna między osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji między tymi osobami.

Zwrot, że warunki zostały sztucznie stworzone, ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Mimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 563/19 - dostępny w CBOSA). Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2576/14 - dostępny w CBOSA).

Omawiana klauzula ma generalny charakter. Nie dotyczy więc konkretnych sytuacji zaistniałych na gruncie konkretnej płatności, lecz całości albo istotnej części zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanu faktycznego tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej manipulacji korzystniejszemu (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1621/18 - dostępny w CBOSA). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania, prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w normalnym układzie rzeczy (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 917/18 - dostępny w CBOSA).

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stwierdzenie, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony, ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy. Niewątpliwie ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji, czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności (wyroki o sygn. akt I GSK 999/18, I GSK 1229/18, I GSK 117/18, I GSK 901/18 i I GSK 1039/18 - dostępne w CBOSA).

W sprawie należało zatem ocenić ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne na podstawie przytoczonych wcześniej przepisów. Oznaczało to konieczność wykazania przez organy, że po pierwsze, skarżąca stworzyła wraz z mężem i synami sztuczne warunki do uzyskania płatności i po drugie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 657/18 - dostępny w CBOSA). W tak zakreślonych ramach organ powinien nie tylko ocenić, czy działania strony nakierowane były na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, ale także czy można je przypisać również wspomnianym wyżej osobom, z którymi, jak twierdzą organy, skarżąca prowadzi wspólnie gospodarstwo rolne.

Postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy K.p.a. doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U, z 2020 r., poz. 1341 z późn. zm.; dalej jako: ustawa), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się (ust. 2).

Jak wskazano natomiast w ust. 3 powołanego artykuł, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. w art. 77 K.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Jednakże, zarzucając stronie postępowania sztuczne warunki i wywodząc z tego skutki prawne, również na organie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie przyjętej tezy. Z uwagi na nałożony na niego obowiązek stania na straży praworządności organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 740/18 - dostępny w CBOSA).

Tym samym to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która jak jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 2602/18 - dostępny w CBOSA).

Próbując wykazać stworzenie sztucznych warunków organy wzięły zasadnie pod uwagę działania nie tylko skarżącej, ale i jej synów oraz męża na przestrzeni różnych lat, jednak na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów nie można uznać, że sprostały wykazaniu tej okoliczności.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Organ niezasadnie uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że chociaż skarżąca i pozostałe wymienione przez organ osoby formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie) w istocie tworząc jedno gospodarstwo rolne.

W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności skarżącej organy były zobowiązane do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces. W ocenie Sądu organy przyjmując stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności nie zgromadziły w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie wykazały, aby warunki te zostały stworzone sztucznie.

Pierwszą okolicznością przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków zdaniem organów jest to, że w związku małżeńskim skarżącej i jej męża istnieje ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej oraz że mąż skarżącej, M.K., pomaga skarżącej w prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu ustrój majątkowy małżeński w postaci wspólności majątkowej małżeńskiej nie oznacza sam w sobie, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego. O tej kwestii decydują bowiem stosowne przepisy w przedmiocie przyznania płatności. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt 40/12 (pkt 10.5) wspólne albo oddzielne prowadzenie gospodarstw rolnych przez małżonków jest niezależne od stosunków majątkowych, jakie między nimi występują. Należy więc oddzielić kwestię posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez oboje małżonków od ustroju majątkowego między nimi (wspólność albo rozłączność majątkowa). Rozłączność majątkowa między małżonkami dotycząca wszystkich lub niektórych nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie wyklucza tego, że gospodarstwo znajduje się w posiadaniu obojga małżonków. I odwrotnie, ustrój wspólności majątkowej między małżonkami nie wyklucza oddzielnego posiadania i prowadzenia gospodarstw rolnych przez małżonków.

Z kolei pomoc w prowadzeniu gospodarstwa rolnego skarżącej, świadczona przez jej męża nie musi oznaczać, że nie prowadzi ona samodzielnie gospodarstwa rolnego. Rolnik nie musi wykonywać wszystkich czynności samodzielnie, niektóre może zlecać do wykonania innym osobom. Tym bardziej może to dotyczyć sytuacji, w której czynności te wykonuje małżonek rolnika na zasadzie pomocy, o której mowa w art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.). W 2020 r. mąż skarżącej nie miał jeszcze nadanego indywidualnego numeru producenta (stosowny wniosek złożył w 2021 r.), tymczasem skarżąca posiada go od 2004 r., prowadząc gospodarstwo rolne od 1996 r.

Kolejnym argumentem mającym przemawiać za zastosowaniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 było zdaniem organów posiadanie przez skarżącą i jej synów J.K. i D.K. takich samych adresów zamieszkania, korespondencji i siedziby stada.

Sądowi znane są jednak z urzędu wyjaśnienia skarżącej, przywołane w uzasadnieniu wyroku z 07 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Po 472/22 (dotyczącej odmowy przyznania skarżącej płatności na rok 2019), że przyczyną tego stanu rzeczy jest to, że synowie nie założyli własnych rodzin, a z przyczyn ekonomicznych racjonalne jest zamieszkiwanie w jednym domu, tym bardziej że na podstawie zawartych ze skarżącą umów mogą oni korzystać z budynków i budowli znajdujących się na działce ew. nr [...]. Samo w sobie korzystanie przez synów skarżącej z tych budynków i budowli należących do skarżącej nie przesądza jeszcze, że te trzy osoby prowadzą jedno wspólne gospodarstwo rolne. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że umowy te były nieodpłatne i zawarte na dłuższy czas (nieokreślony i na 11 lat). Skarżąca w wyjaśnieniach podała, że jej zamiarem jest, aby synowie usamodzielnili się, wykorzystując nabyte wykształcenie zawodowe. Należy pamiętać, że relacje między tymi osobami są jednocześnie relacjami między członkami najbliższej rodziny i trudno jest wymagać, aby w takiej sytuacji zawsze stosowano reguły normalnie obowiązujące między osobami niespokrewnionymi.

W powyższym kontekście należy też ocenić udzielanie sobie przez te osoby pełnomocnictw do działania w imieniu innego członka rodziny (szczególnie pełnomocnictw skarżącej i D.K. udzielonych J.K.). Udzielenie pełnomocnictwa na rzecz syna jest wyłącznie kwestią techniczną, nie mającą wpływu na autonomię gospodarstwa rolnego skarżącej. Istotą działania pełnomocnika jest podejmowanie jedynie takich działań, które podjąłby mocodawca, który wskutek udzielenia pełnomocnictwa nie jest wykluczony z procesu decyzyjnego. Gdyby udzielenie pełnomocnictwa miałoby oznaczać faktyczne współdecydowanie przez pełnomocnika o prowadzeniu gospodarstwa rolnego mocodawców, a nie jedynie działania w ich imieniu, organy powinny były to wykazać, a tego nie uczyniły. Zresztą organy nie wyjaśniły w decyzjach zakresu tych pełnomocnictw (za wyjątkiem pełnomocnictw do działania w zakresie korzystania z rachunku bankowego), stąd nie wiadomo, o jakie pełnomocnictwa chodzi (czy do działania przed organem czy do podejmowania czynności w zakresie prowadzenia gospodarstwa). Bezpodstawne i gołosłowne jest zatem stwierdzenie, że działania J.K. znacznie przekraczały jego umocowania.

Podobnie, sama w sobie okoliczność, że skarżąca i synowie otrzymywali przelewy płatności na posiadany przez J.K. numer rachunku bankowego i założyli odrębne rachunki bankowe dopiero w roku 2021 nie oznacza, że prowadzili wspólne gospodarstwo rolne. Posiadanie rachunku bankowego to jedynie kwestia formalna, techniczno-organizacyjna, nie przesądzająca o samodzielnym czy wspólnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez osoby, których płatności wpływają na dany rachunek.

Zdaniem organu brak odrębności gospodarstw rolnych H.K. i jej synów potwierdza też wspólne przetrzymywanie zwierząt. Okoliczność ta nie została jednak przez organ udowodniona. Dowodem na to nie może być samo w sobie zarejestrowanie stad należących do tych osób w tej samej siedzibie. Zgodnie z definicją siedziby stada zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, są to wszelkie budynki, zagrody, pastwiska lub miejsca na otwartej przestrzeni, w których przebywa dane stado lub stada różnych zwierząt gospodarskich. Twierdzenia organu oparte zostały jedynie na okoliczności, że siedziby stad posiadały jednakowy adres, natomiast brak dowodów na to, czy przetrzymywane np. w jednym budynku zwierzęta należące do różnych stad były od siebie odseparowane tak, aby wiadomo było, do czyjego stada należą.

Sądowi znane są z urzędu wyjaśnienia skarżącej przywołane w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2023 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1160/22 (dotyczącej odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020), że "miejsca w budynkach ma tyle, że spokojnie mogą w nich utrzymywać swój inwentarz także synowie skarżącej, czego ARiMR nie przyjechał sprawdzić już od 6 lat. Zwierzęta są zakolczykowane indywidualnymi numerami, na terenie gospodarstwa są zlokalizowane trzy kopce i trzy stogi, odrębnie dla każdej siedziby zwierząt. Agencja myli jedno gospodarstwo domowe z trzema gospodarstwami rolnymi.".

W ocenie Sądu nie stanowi wystarczającej podstawy do wyprowadzenia wniosku o prowadzeniu wspólnej produkcji stwierdzenie organu odwoławczego, że działka stanowi własność skarżącej. Nie można wykluczyć, że zwierzęta wchodzące w skład tych stad znajdują się w różnych budynkach (pomieszczeniach), mimo tego że z punktu widzenia prawa rzeczowego budynki te stanowią własność skarżącej, a jej synowie mogą z nich korzystać na podstawie zawartych umów. Organ bezpodstawnie przyjął niepotwierdzone dowodami założenie, że z uwagi na zawarte umowy użytkowania budynków nie doszło do odseparowania zwierząt skarżącej od zwierząt jej synów. Okoliczność faktycznej separacji poszczególnych stad można było stwierdzić podczas czynności kontrolnych, których organ jednak nie przeprowadził.

Organ przedstawił również historię transakcji poszczególnych zwierząt (bydła) między skarżącą a jej synami. Wynika z niej, że niejednokrotnie zwierzę sprzedawane przez skarżącą jednemu z synów później skarżąca od niego odkupowała, sprzedając je drugiemu synowi lub osobie trzeciej. Organ przyjął tezę, że liczne i wielokierunkowe przemieszczenia zwierząt w obrębie omawianych gospodarstw były inicjowane przez jedynie rzekomo odrębne gospodarstwa rolne w celu zapewnienia uzyskania płatności do większej liczby zwierząt niż wynikającej z ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak już wyżej wspomniano, nie udowodniono, że zwierzęta z różnych stad nie były od siebie odseparowane i że mimo licznych transakcji znajdują się we wspólnym zarządzie wskazanych wyżej osób.

Wsparcie związane z produkcją ma formę płatności rocznej i jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych oraz oparte na ustalonych obszarach lub ustalanej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013). Na poziomie krajowym w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazano odpowiednio, że płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy, a do krów - maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał jednak ile zwierząt zadeklarowała skarżąca, a ile jej synowie. Organy nie przeprowadziły też symulacji wskazującej, jakie płatności związane do zwierząt skarżąca mogłaby uzyskać, gdyby zdaniem organu nie stworzyła sztucznych warunków w tym zakresie, a jakie uzyskałaby przy ewentualnym ich stworzeniu. Nie sposób zatem na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić, czy w danej sytuacji można zasadnie postawić skarżącej i jej synom zarzut deklarowania do płatności maksymalnej możliwej liczby sztuk zwierząt i czy miało to jedynie na celu uzyskanie płatności, jakich w normalnych warunkach jedno gospodarstwo wspólnie zarządzane przez H., D. i J.K. nie uzyskałoby.

Organ przedstawił również historię zawierania między skarżącą a jej synami umów bezpłatnego użytkowania gruntów na czas nieokreślony (str. 16-18 zaskarżonej decyzji). Zdaniem organu procedura przekazywania działek nie była incydentalna i miała na celu uzyskanie maksymalnych kwot w ramach płatności, tj. dostosowanie powierzchni do założeń określonego programu. Organ stawiając taką tezę nie udowodnił jej. W tym zakresie nie jest wystarczające podanie jakie grunty, kiedy i gdzie zostały oddane w użytkowanie, ale konieczne jest wykazanie, że jedyną przyczyną tego rodzaju działań jest zamiar uniknięcia limitów powierzchniowych i związanych z nimi stawek płatności oraz że jest to sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego. Tego rodzaju uzasadnienia ani symulacji potencjalnie uzyskiwanych nienależnie płatności organ jednak nie dokonał, stąd w tym zakresie jego tezę należy uznać za nieuzasadnioną.

Organ nie uzasadnił również, dlaczego wskazane przez niego dolegliwości chorobowe skarżącej i jej synów świadczą o ich fizycznej niemożności do samodzielnej pracy w ich gospodarstwach. Twierdzenie to jest gołosłowne, gdyż w tym zakresie nie wystarcza przytoczenie nazw jednostek chorobowych dotyczących tych osób (str. 18-19 zaskarżonej decyzji).

Przyczyną uznania, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu maksymalizacji płatności było też uznanie, że z oświadczenia D.K. z 24 maja 2021 r. o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, załączonego do skargi na decyzję nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z 19 kwietnia 2021 r. w celu zwolnienia D.K. z ponoszenia kosztów sądowych wynika, że skarżąca i jej synowie prowadzą wspólne gospodarstwo rolne. Tymczasem oświadczenie w przedmiocie prawa pomocy dotyczy dochodów i źródła utrzymania oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a nie gospodarstwie rolnym. Oświadczenie dotyczy tego, że dochody uzyskiwane przez osoby w nim wymienione pochodzą z podanych tam źródeł (np. emerytury, renty i gospodarstw rolnych) i wydawane są na konkretne, wspólne rodzinne cele (np. leczenie, rehabilitację, zakup leków, opłaty za media, wyżywienie i utrzymywanie domu).

Niezasadnie też organ skonstatował, że skoro przedłożona przez skarżącą umowa na kontraktację mleka zobowiązuje ją do wyprodukowania określonej ilości mleka, nie nakładając na nią wymogu prowadzenia działalności rolniczej samodzielnie, to zasadne jest uznanie, że prowadzi ją niesamodzielnie. Sąd podkreśla, że organ, formułując ten pogląd, w żaden sposób go nie uzasadnił, w szczególności nie odniósł się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Tak sformułowany zarzut organu nie nadaje się do kontroli. Podobnie jak marginalna uwaga organu przy tym zarzucie, że J.K. również posiada bydło mleczne. Skoro organ poddaje w wątpliwość daną okoliczność, to musi swoje stanowisko uzasadnić.

Wskazane wyżej uchybienia stanowią o naruszeniu art. 3 ustawy o płatnościach. Z unormowań tych wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie jednak ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w niniejszym postępowaniu to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. W tym kontekście naruszono przepisy art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie uzasadniły tez, które postawiły. Z kolei uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie pozwalają na obecnym etapie na przesądzenie, czy naruszono art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i pozostałe wymienione w skardze przepisy prawa materialnego.

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd w pkt 1. sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. W pkt 2. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wykładni przepisów i wskazań co do dalszego postępowania, zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu.