Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 616/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 450/22 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 450/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. P.(Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (Kolegium) z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie zmiany wysokości odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej (DPS).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:

a) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 7a oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; nierozstrzygnięcie na korzyść strony skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej pomimo tego, iż takie rozwiązanie nie sprzeciwia się interesom osób trzecich, ani interesowi publicznemu; a także prowadzenie postępowania w sposób nie budzący u jego uczestników zaufania do władzy publicznej,

- art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy M. P. wobec skarżącego, a także jego rodzeństwa i matki, rażącego naruszenia przez M.P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem Skarżącego, zerwania przez M. P. wszelkich kontaktów ze skarżącym, braku zainteresowania losem skarżącego,

b) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 64 pkt. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej "u.p.s."), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, skutkujące brakiem zwolnienia Skarżącego od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca skarżącego – M.P. w Domu Pomocy Społecznej "M." w G., pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, tj. rażącego naruszania przez M. P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem B.P.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt M. P. w Domu Pomocy Społecznej "M." w G., z uwagi na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej i występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności sprawy, uzasadniających zwolnienie od obowiązku opłacania przez Skarżącego pobytu M.P. w DPS, ewentualnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz B. P. kosztów postępowania odwoławczego, według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów:

a) doniesienia o przestępstwie niealimentacji, na okoliczność wykazania następujących faktów: nie uiszczania przez M. P. alimentów na rzecz dzieci, rażącego zaniedbywania przez M. P. obowiązków rodzicielskich,

b) pozwu o rozwód z dnia [...] marca 1995 r., na okoliczność wykazania następujących faktów: sformułowania w 1995 r. przez matkę skarżącego – U. P., pozwu o rozwód przeciwko M. P., ze względu m. in. na zaniedbywanie przez niego obowiązków rodzinnych, brak zainteresowania losem rodziny, nadużywanie alkoholu, zachowania agresywne, brak udziału M. P. w utrzymaniu i wychowaniu dzieci, itp., występowania przesłanek do orzeczenia rozwodu między U. P. a M. P.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Decyzją z [...] października 2019 r. Wójt Gminy J. (Wójt) ustalił Skarżącemu odpłatność za pobyt ojca w DPS (od 1 października 2019 r. do dnia faktycznego pobytu ojca w DPS) w wysokości 965,02 zł miesięcznie, która to decyzja została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z [...] grudnia 2019 r. (WSA we Wrocławiu oddalił skargę na ww. decyzję wyrokiem z 7 października 2020 r., IV SA/Wr 115/20). Następnie decyzją zmieniającą z [...] kwietnia 2021 r. organ ustalił Skarżącemu tę odpłatność (od 1 lutego 2021 r. do dnia faktycznego pobytu ojca w DPS) w kwocie 698,70 zł miesięcznie (Kolegium decyzję tę utrzymało w mocy, zaś WSA we Wrocławiu oddalił wniesioną na nią skargę wyrokiem z 26 listopada 2021 r., IV SA/Wr 673/21).

Pismem z [...] stycznia 2022 r. Wójt zawiadomił Skarżącego (reprezentowanego przez adwokata) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany odpłatności w związku ze zmianą kryterium dochodowego, które od dnia 1 stycznia 2022 r. wynosi dla osoby w rodzinie 600 zł.

Kolegium decyzją z [...] czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] kwietnia 2022 r. w sprawie zmiany wysokości odpłatności za pobyt ojca Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej (DPS) "M." w G., ustalonej w decyzji z [...] października 2019 r. w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia faktycznego pobytu ojca skarżącego w DPS odpłatność wynosi 531,30 zł miesięcznie (w pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian).

Oddalając skargę Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, co obligowało do oddalenia skargi.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, prowadzących do uchylenia zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powyższych wymogów nie spełnia, gdyż jej autor nie sformułował zarzutów w odniesieniu zaskarżonego wyroku. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie podstawą do zainicjowania postępowania zmierzającego do zmiany decyzji ustalającej wysokość przypadającej na Skarżącego odpłatności za pobyt ojca w DPS była zmiana kryterium dochodowego. Dnia 1 stycznia 2022 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296).

Przechodząc natomiast do oceny naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że, decyzja o wysokości opłaty powinna oczywiście bazować na jak najbardziej aktualnych ustaleniach co do dochodu, tego od organu wymaga zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jednak nie można tej zasady rozumieć w sposób absolutny. Nie można wymagać od organu, aby uwzględniał zmianę sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, jeśli ta osoba nie wykazuje żadnej inicjatywy w tym względzie, a organ nie ma możliwości poczynienia ustaleń przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych mu środków dowodowych. Granica inicjatywy dowodowej organu sięga do granic racjonalnych wymagań w zakresie wykorzystania dostępnych środków dowodowych. Z akt wynika, że organ podejmował próbę ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej Skarżącego, jednakże bezskutecznie. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik Skarżącego nie odpowiedział na wezwanie i nie przedłożył oświadczeń (dokumentów). Organ dwukrotnie przedłużał termin rozpatrzenia sprawy gwarantując Skarżącemu, działającemu przez pełnomocnika, czynny udział w postępowaniu i czas na złożenie informacji na temat jego sytuacji, jak również zawiadomił pełnomocnika o możliwości wglądu do akt sprawy, jednakże pełnomocnik nie skorzystał z tej możliwości (zawiadomienia z [...] lutego i [...] marca 2022 r.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że w ww. sytuacji organ, przy ustalaniu sytuacji rodzinnej i dochodowej Skarżącego prawidłowo oparł się na danych z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] sierpnia 2020 r. Nie mógł tym samym naruszyć przepisów postępowania, ponieważ nie posiadał wymaganych dokumentów ( w związku z czym nie mógł też naruszyć zasady z art. 7a K.p.a). Należy w tym miejscu wskazać, że mimo, iż Skarżący wskazał, że stosowne dokumenty zostały nadesłane, nie ma to odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tym samym organ I instancji słusznie oparł wyliczenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie w sposób określony w art. 61 ust. 2 pkt b ustawy o pomocy społecznej (a nie jak wskazało Kolegium na podstawie art. 61 ust. 2e ).

Decyzja Kolegium była zasadna, bowiem uwzględniała fakt, że mieszkaniec DPS nie ponosi pełnej odpłatności za swój pobyt w placówce opiekuńczej oraz prawidłowo wyliczała wysokość należności przypadającej na Skarżącego. Jak wskazał w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki pełnomocnik Skarżącego nie kwestionował ustaleń organu w tym przedmiocie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia praw materialnego wskazać na wstępie należy, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że wniosek o zwolnienie z opłaty podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu wyjaśniając, że wynika to z brzmienia art. 64 u.p.s.

Zwrócić należy jednak uwagę, że z dniem 4 października 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690 z późn. zm., dalej "nowelizacja z 19 lipca 2019 r."). W aktualnym stanie prawnym istnieje zatem możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile oczywiście strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Nieaktualność poprzedniego stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy ustalenia opłaty i zwolnienia na dwa odrębne postepowania jest już odnotowywana w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1644/21, 7 czerwca 2023 r., sygn. akt. I OSK 1476/22). Oczywiście nadal dopuszczalne jest wydawanie dwóch odrębnych decyzji, jeżeli byłoby to uzasadnione okolicznościami sprawy.

Analizując naruszenie art. 64 pkt 7 u.p.s. należy wskazać, że pkt 7 ww. art. stanowiący, że organ może zwolnić z opłaty osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, wprowadzony został na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 66). Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu zwolnienie z opłaty następuje na wniosek zainteresowanej osoby oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego.

Skarżący wniosek o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS złożył dopiero na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powołując na jego uzasadnieniu na dokumenty, których jednak nie przedstawił. Jak już wskazano, dla rozpoznania wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat konieczne jest w świetle przepisów art. 64 u.p.s. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz przedstawienie przez wnioskodawcę stosownych dokumentów. W realiach niniejszej sprawy, Skarżący nie podjął żadnej próby przedstawienia organowi pierwszej instancji swojej sytuacji osobistej i majątkowej, nie przedłożył również stosownych dokumentów uniemożliwiając tym samym organowi drugiej instancji rozpoznanie wniosku złożonego na etapie postępowania odwoławczego. Nie można zatem stawiać organowi zarzutu całkowitego nieuwzględnienia stanowiska Skarżącego, ponieważ nie zostały przez niego zrealizowane obowiązki dowodowe. Dołączenie do skargi kasacyjnej doniesienia o przestępstwie niealimentacji oraz maszynopisu pozwu rozwodowego nieopatrzonego żadnym podpisem nie mogło zostać uznane za sanowanie zaniechań Skarżącego na etapie postępowanie postępowania administracyjnego.

Nie można również zgodzić się z argumentacją Skarżącego podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona 5) jakoby Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku oparł się na założeniu, że w odniesieniu do Skarżącego nie występują podstawy do zwolnienia go od obowiązku uiszczania opłat za pobyt ojca w DPS. Jak wyraźnie wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, Sąd ten wskazał jedynie na potrzebę rozważenia tej kwestii w innym postępowaniu, nie przesądził natomiast o całkowitym braku podstaw do zastosowania takiego zwolnienia.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.