Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 480/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S sp.j. J.S. i J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. w przedmiocie nakazu dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S sp.j. J.S. i J.S kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o treść przepisu art. 83 ust. 1, art. 81c ust. 2 w zw. z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie nadbudowy kondygnacji I piętra budynku biurowo-magazynowego w [...] na dz. Nr ewid. [...] nakazał właścicielowi nieruchomości S sp. j.:

- dostarczenie w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót, polegających na rozbiórce, a następnie ponownym wykonaniu części budynku na nieruchomości w [...], posiadającej wymiary 10,45 x 8,87 i wysokości 6,10 m, pełniącego funkcję biurowo-magazynową zlokalizowanego wzdłuż granicy z działką o numerze ewidencyjnym gruntu [...], trwale połączonym z zabudową istniejącą, zawierającej następujące informacje:

-szczegółowy opis samowolnie wykonanych prac z określeniem ich technologii, przyjętych rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych (część budowlana i instalacja elektryczna);

- ocenę jakości zrealizowanych prac pod kątem spełniania wymagań normowych oraz zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami (w tym techniczno-budowlanymi);

- określenie wpływu wykonanych robót na statykę, konstrukcję i na możliwość dalszego użytkowania przedmiotowego obiektu oraz zabudowań przyległych;

- w zakresie instalacji elektrycznej - określenie prawidłowości wykonania robót pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami branżowymi (w tym wymaganiami normowymi), z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe i użytkowania budynku;

- w zależności od wniosków końcowych: oświadczenie o możliwości użytkowania obiektu bez konieczności wykonania jakichkolwiek robót dodatkowych, bądź oświadczenie o konieczności wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami (w tym przypadku należy określić ich zakres i technologię);

- w razie potrzeby w ocenie technicznej nakazano zamieścić oświadczenie o konieczności wyłączenia obiektu z użytkowania w całości lub w określonej jego części.

Jednocześnie w sentencji postanowienia organ wskazał, że ocena techniczna powinna być sporządzona przez osoby, posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

W uzasadnieniu do postanowienia organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie:

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. E.K., właściciel działki nr [...] zażądała wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej obejmującej zamontowanie okien PCV w kondygnacji I piętra budynku biurowo-administracyjnego w [...] wnosząc o przywrócenie stanu poprzedniego poprzez likwidację okien i ponowne zamontowanie luksferów. Wnioskodawczyni podała, że kwestionowane okna znajdują się w ścianie granicznej budynku, przylegającej do nieruchomości wnioskodawczyni, uprzednio w miejscach tych otworów znajdowały się luksfery.

W związku z powyższym organ ustalił na podstawie rejestru, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność S Sp.j..

Przeprowadzone przez organ w dniu [...] lutego 2011r. oględziny przedmiotowego budynku wykazały, że w ścianie granicznej w poziomie I piętra znajdują się dwa okna ze stolarką PCV o wymiarach 177 x 104 cm. Uczestnicząca w oględzinach wnioskodawczym oświadczyła, że montaż tej stolarki nastąpił w latach 2004-2006. Natomiast jeden ze współwłaścicieli nieruchomości wyjaśnił, że obiekt został zakupiony w 2007 r. od Gminnej Spółdzielni [...] i już wówczas w pomieszczeniach na I piętrze znajdowały się okna ze stolarką PCV. Następnie do akt sprawy dołączono dwa oświadczenia byłych pracowników GS [...], z których wynikało, że okna nie były przebudowane. Uwzględniając ten dowód decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. umorzono postępowanie administracyjne.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że w przypadku złożenia podania przez stronę należało wydać decyzję merytoryczną, nie zaś umarzającą. Ponadto WINB podważył wartość dowodową oświadczeń byłych pracowników GS [...], pouczył też, że w odniesieniu do działek budowlanych w [...] mają zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Organ zauważył, iż umieszczenie otworów okiennych w ścianie granicznej naruszało wymagania, określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). Bez wpływu na te ustalenia pozostaje kwestia daty wykonania otworów. Zdaniem WINB ewentualny brak cech samowoli budowlanej wymuszać będzie przeprowadzenie procedury naprawczej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego w dniu [...] sierpnia 2011 r. organ przeprowadził dodatkowe oględziny stwierdzając, że stan faktyczny od poprzednich oględzin nie uległ zmianie. Aktualni właściciele nieruchomości oświadczyli, iż nie posiadają wiedzy na temat robót wykonywanych przed jej nabyciem. Do akt sprawy dołączone zostało kolejne oświadczenie byłego pracownika GS [...] potwierdzające, iż w przedmiotowych otworach okiennych zamontowana była uprzednio stolarka okienna drewniana. Na podstawie zgromadzonego materiału organ uznał, iż nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że okna PCV zostały wstawione w miejsce luksferów. Jednak ze względu na lokalizację okien w ścianie granicznej, tj. naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. PINB wydał na podstawie art. 66 Prawa budowlanego decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011 r. nakazującą ich zamurowanie lub wypełnienie luksferami. W trybie odwoławczym WINB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu wskazując, że akta sprawy nie zawierają dokumentów umożliwiających odniesienie się do zawartego w odwołaniu zarzutu na temat lokalizacji obiektu w strefie ochrony konserwatorskiej. W przypadku gdyby budynek był istotnie wpisany do rejestru zabytków, rozstrzygnięcie PINB powinno uwzględniać stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Podczas oględzin w dniu [...] lutego 2012 r. organ ustalił też, że przedmiotowe otwory okienne wykonano w latach 70-tych podczas realizowanej nadbudowy I piętra budynku. Zostały one w tym okresie wypełnione luksferami. Następnie w latach 2004-2006 w miejsce luksferów wstawiono stolarkę okienną.

Uwzględniając fakt braku w zasobach Urzędu Miasta dokumentów dotyczących inwestycji realizowanych przez GS [...], PINB zapoznał się z dokumentacją archiwalną zgromadzoną w Archiwum Państwowym, w której jak podał znajduje się jedynie teczka, dotycząca pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. Zakres robót obejmował wprowadzenie zmian elewacyjnych budynku przy ul. [...] poprzez wykonanie otworu okiennego w parterze ściany granicznej budynku od strony działki ewid. nr [...]. Na rysunku elewacji zachodniej uwidoczniono otwory istniejące i nowo projektowany - wypełniony kształtkami drobnowymiarowymi. Na podstawie tej dokumentacji organ przyjął, że w kondygnacji I piętra nie było otworów okiennych. Ponadto organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w Archiwum Państwowym wynika, że dokumentacja projektowa składa się z dwóch zbiorów o sygnaturach nr [...] i nr [...] i dotyczyła rozbudowy zakładu produkcyjno-usługowego w okresie przedwojennym. PINB wskazał, iż w projekcie z 1912 roku (część rysunkowa), obejmującym przedmiotowy budynek, zlokalizowana obecnie przy granicy działki ewid. nr [...] ściana zachodnia nie posiadała okien. Jednocześnie organ podał, iż w archiwum brak jest dokumentacji powojennej dotyczącej jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych w obrębie tego obiektu.

Następnie organ ustalił, iż przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków powiatu. Z kolei wnioskodawczyni dołączyła kopię fotografii z 1960 roku z widoczną graniczną ścianą zachodnią budynku (w której obecnie znajdują się otwory okienne opisane we wniosku), który to dokument zdaniem organu potwierdza, że otworów tych nie było.

W świetle dokonanych ustaleń PINB uznał, że otwory okienne wykonano po 1971 roku, tj. już po sporządzeniu dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją nr [...], gdyż w części rysunkowej nie wykazano tych okien. Pierwotnie otwory wypełniono luksferami, a następnie w latach 2004-2006 w ich miejsce wstawiono stolarkę okienną. Prawidłowość tych założeń potwierdzały zdaniem organu kolejne oświadczenia wnioskodawczym. Z kolei jak stwierdził organ wyjaśnienia aktualnych właścicieli nieruchomości bazowały na oświadczeniach osób trzecich, nie odnoszących się do kwestii legalności wykonania okien. Ponadto PINB wskazał, iż w zasobach Gminy brak jest dokumentów, potwierdzających dopełnienie niezbędnych formalności. Zgromadzony materiał dowodowy prowadził więc w ocenie PINB do wniosku, że okna wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorem prac był poprzedni właściciel obiektu, jednak wszelkie prawa i obowiązki, związane z budynkiem zostały przeniesione na rzecz jego obecnego właściciela.

Organ przyjął, iż w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego wykonanie otworów okiennych, jak również montaż stolarki okiennej w miejsce luksferów w istniejących otworach, stanowi przebudowę. Tego rodzaju inwestycja w dacie jej realizacji (lata 2004-2006) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ właściciele nieruchomości decyzji takiej nie okazali, z uwagi na zakres samowolnych prac, dalsze postępowanie prowadzone było przez organ w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ stwierdzając, że samowolnie wykonane roboty nie mogą zostać zalegalizowane z powodu naruszenia wymagań technicznych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., którą nałożył obowiązek zdemontowania stolarki okiennej i zamurowania otworów, względnie ich wypełnienia luksferami (traktowanymi jako przegroda budowlana). Na skutek wniesionego odwołania organ II instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Następnie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt: II SA/Go 694/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Sąd wskazał, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone dla ochrony interesu publicznego wszczynane jest "z urzędu". Jednocześnie dodał, iż treść złożonego żądania nie przesądza o przedmiocie postępowania, gdyż organ nadzoru budowanego nie jest związany jego granicami. Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził pomimo, iż podanie ograniczało się do wykonania dwóch okien w ścianie granicznej, to jednak z akt sprawy wynika, że sprawa okien związana jest z szerszym kontekstem, mianowicie z samowolną realizacją rozbudowy obiektu (dobudowa I piętra). Dodatkowo Sąd zauważył, że w piśmie Gminy zawarta została informacja, iż dokumentacja archiwalna może znajdować się u następcy prawnego inwestora lub innego podmiotu przechowującego dokumenty zlikwidowanego GS [...]. Sąd zalecił uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie, wskazując także na potrzebę dokonania analizy i oceny, czy w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe - Prawo budowlane z 1974 r. bądź z 1961 r.

W celu realizacji zaleceń i wskazówek zawartych w wyroku WSA w dniu 1 lipca 2013 r. organ I instancji przeprowadził uzupełniające oględziny, w trakcie którego ustalił, że budynek, w którym znajdują się okna objęte wnioskiem to obiekt dwukondygnacyjny, murowany. Pokrycie papowe ze spadkiem w kierunku do wnętrza działki, odwodnienie z rynien i rur spustowych wykonane z PCV. Posadzka w parterze betonowa, na I piętrze - wykładzina PCV. Ściany zewnętrzne częściowo ocieplone styropianem. Obiekt został połączony z zabudową sąsiednią na tej samej nieruchomości. Zastosowane rozwiązania materiałowe (stropy i nadproża żelbetowe, cegła kratówka od poziomu fundamentów oraz izolacja pozioma bitumiczna fundamentów) wskazują, że budynek powstał po całkowitej rozbiórce poprzedniego obiektu. Fakt ten potwierdził uczestniczący w oględzinach współwłaściciel nieruchomości. Ponadto strony postępowania zgodnie oświadczyły, że roboty zrealizowano w pierwszej połowie lat 70-tych.

Niezależnie od ustaleń dokonanych podczas oględzin organ skierował wniosek do jednostki przechowującej dokumentację archiwalną zlikwidowanej GS [...]. W odpowiedzi poinformowano, że w jej zasobach brak jest teczek z pozwoleniami na budowę, wydanymi na rzecz wnioskowanego podmiotu. Dane te wraz ze zgromadzonym materiałem (korespondencja Gminy, zasoby Archiwów Państwowych) doprowadziły organ do wniosku, że roboty polegające na rozbiórce i ponownym wybudowaniu oraz nadbudowaniu II kondygnacji budynku wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Ich realizacja nastąpiła w pierwszej połowie lat 70-tych. Z uwagi na ich zakres (rozbiórka budynku parterowego i budowa budynku dwukondygnacyjnego) organ I instancji uznał, iż przedmiotowa sprawa stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 48 Prawa budowlanego, zaś na mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. Wskutek tak poczynionych założeń podjęto czynności w oparciu o przepisy poprzedniej ustawy. Początkowa organ w oparciu art. 56 Prawa budowalnego z 1974 r. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2013 r., którym nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót, polegających na rozbiórce i wybudowaniu budynku o wymiarach 10,45 x 8,87, zlokalizowanego wzdłuż granicy działki ewid. nr [...] i przylegającego do istniejącej zabudowy.

Następnie na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zostało uchylone postanowienie PINB z uwagi na fakt wydania w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Organ podał, że zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku (także na etapie gromadzenia materiału dowodowego) jest możliwe wyłącznie w przypadkach, przewidzianych w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 roku. Z protokołu oględzin -z dnia [...] lipca 2013 r. wynika, że część odbudowana wraz z nadbudową (stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania) została połączona z częścią istniejącą w sposób trwały: połączenie konstrukcji ścian, stropu i stropodachu. Zatem ewentualny nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionej części wiązałby się z koniecznością przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w takich przypadkach nie może mieć zastosowanie art. 48 lecz art. 50 i 51 ustawy. Zatem w odniesieniu do robót wykonanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie można stosować przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Po zweryfikowaniu założeń w zakresie trybu postępowania, uruchomiono procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowane. Organ doszedł do wniosku, że roboty zrealizowano bez dopełnienia niezbędnych formalności: nie zatwierdzono we właściwym organie projektu budowlanego; nie prowadzono dziennika budowy dokumentującego przebieg prac; nie powołano kierownika budowy nadzorującego prawidłowość robót. Powstały zatem uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości tych robót, ich wpływu na statykę obiektu, przyjętych rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych.

W konsekwencji, w celu uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie oraz określenia niezbędnych do wykonania prac dodatkowych, PINB wydał postanowienie z [...] marca 2014 r.

Zażalenie na w/w postanowienie wniosła strona S Sp.j.. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez ocenę, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczono się samowoli budowlanej, podczas gdy nieruchomość była w takim stanie nabyta od pierwotnego właściciela. W związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowego postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wstępie wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu wydane, jak wskazuje przepis art. 123 § 2 Kpa, w zakresie wybranej kwestii wynikającej w toku postępowania (w przedmiotowej sprawie — kwestii dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej wykonanych z naruszeniem prawa robót budowlanych związanych z nadbudową kondygnacji I piętra budynku biurowo- magazynowego). O istocie sprawy, w jej całokształcie lub w części, rozstrzyga decyzja administracyjna kończąca postępowanie organu - art. 104 Kpa. Organ wskazał, iż zawarte w art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego uprawnienie organ administracji architektoniczno-budowlanej ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w toku postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych związanych z nadbudową kondygnacji I piętra budynku biurowo-magazynowego w [...], nałożył na właścicieli w/w budowy obowiązek dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej dotyczącej tego obiektu.

W ocenie organu odwoławczego występowanie uzasadnionych wątpliwości o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, mających związek z wykonanymi robotami budowlanymi nadbudową kondygnacji I piętra budynku biurowo-magazynowego w [...], zostało wykazane przez organ I instancji w sposób wystarczający. Jak wynika z akt sprawy PINB ustalił, że roboty budowlane wykonywane były bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc bez wymaganego przepisami prawa budowlanego, dla robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia, nadzoru osoby uprawnionej. Ustalenia PINB w powyższym zakresie, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie budzą zdaniem WINB wątpliwości (między innymi organ podał, że w zbiorach archiwalnych brak jest dokumentów świadczących o udzielenie pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, przy czym ze względu na ich zakres stanowią one przypadek z art. 50 i 51 ustawy z dnia' 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawo budowlanego z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania robót budowlanych przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych.

W związku z powyższym w ocenie WINB uzasadnione było żądanie w drodze zaskarżonego postanowienia przedłożenia oceny technicznej zrealizowanej nadbudowy kondygnacji I piętra budynku biurowo-magazynowego w [...]. Jak zauważył organ, omawiany obiekt w świetle przepisów art. 3 pkt 6 pr.b., stanowi budowę — nadbudowę obiektu budowlanego, którego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przepisach art. 29 ustawy Prawo budowlane. Stąd też realizacja takiego zakresu robót bez pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej stanowi samowolę budowlaną i wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane - stanowi bowiem przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę) i art. 49b ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego zgłoszenia).

W omawianym przypadku obowiązkiem PINB jest ustalenie, czy wykonane roboty spełniają obowiązujące wymagania techniczno-budowlane. Dokumenty dotyczące wykonanych robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, takie jak ocena techniczna, bądź ekspertyza, stanowią natomiast element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pr. b.

Jak zauważył WINB dostarczenie odpowiedniej oceny bądź ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w art. 81 c ust. 2 pr. b. w postępowaniu dotyczącym utrzymania obiektu budowlanego ma na celu wyznaczenie przez organ, w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym, granic i treści obowiązku, jaki należy nałożyć na właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. b. Przy czym, gdy zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności przedłożona na żądanie PINB ocena techniczna, wskazywałby na brak możliwości doprowadzenia rozpatrywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych, w sprawie koniecznym stanie się zastosowanie przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 pr. b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do treści zażaleń, organ odwoławczy zauważył, że w świetle art. 52 pr. b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o którym mowa w art. 48, 49b,50a i 51 w trakcie budowy obiektu budowlanego lub jego części albo wykonywania innych robót budowlanych jest inwestor. Natomiast po wybudowaniu obiektu lub po wykonaniu robót niebędących budową zobowiązanym staje się z reguły właściciel, bądź w przypadku współwłasności wszyscy współwłaściciele, wybudowanego obiektu budowlanego lub obiektu, w którym dokonano robót budowlanych. Do wykonania bowiem obowiązków administracyjnych związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych w należytym stanie obowiązany jest zawsze ich aktualny właściciel bądź zarządca. Natomiast ewentualne roszczenia pomiędzy właścicielem obiektu a inwestorem robót, w przypadku gdy nie są to te same podmioty, mogą być rozpatrywane przez sąd powszechny na drodze postępowania cywilnego. LWINB stwierdził, że zgodnie z powyższą regułą w przypadku braku możliwości ustalenia inwestora robót dotyczących przedmiotowego budynku biurowo-magazynowego, bądź w sytuacji gdy inwestor nie posiada już żadnego tytułu do dóbr wytworzonych w wyniku działalności inwestycyjnej, koniecznym stanie się uczynienie adresatem rozstrzygnięć dotyczących doprowadzenia do zgodności z prawem tych robót właściciela bądź współwłaścicieli budynku, w którym roboty te wykonano. Z tego względu WINB stwierdził, że PINB prawidłowo określił jako adresatów zaskarżonego postanowienia właścicieli budynku położonego w [...]. Natomiast nie podlegają ocenie przez organy nadzoru budowlanego kwestie związane z ponoszeniem kosztów sporządzenia oceny.

S sp. j. złożyli od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się uchylenia go w całości. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez wydanie postanowienia bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz nie wzięciu pod uwagę, iż skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej z uwagi na to, że nabyli nieruchomość w takim stanie jakim jest od pierwotnego właściciela oraz błędy w ustaleniach faktycznych w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Do skargi załączone zostały kserokopie aktów notarialnych z [...] stycznia 2001 r. o nabycie przedmiotowej nieruchomości – budynku od Gminy przez Gminą Spółdzielnię [...] i z dnia [...] maja 2007 r. przez skarżących od w/w Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt prawny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W sytuacji stwierdzenia niezgodności aktu prawnego z prawem Sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli uchybienie miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1), bądź w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie skutkując uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie WINB z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] marca 2014 r. nakładające na stronę skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej zawierającej określone informacje.

Rozważania w sprawie należy rozpocząć od zwrócenia uwagi na fakt, iż wydanie zaskarżonego postanowienia stanowi efekt prowadzonego przez organ od 2011r. postępowania administracyjnego początkowo dotyczącego samowoli budowlanej w zakresie zamontowania okien PCV w kondygnacji I piętra budynku. Jak wskazano wcześniej w stanie faktycznym, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne wydały w tej sprawie początkowo decyzję nakładającą na stronę skarżącą obowiązek zdemontowania stolarki okiennej i zamurowanie otworów lub wypełnienie ich luksferami. Decyzje organów obu instancji zostały w następstwie złożonej do Sądu skargi uchylone (sygn. akt II SA/Go 694/12). W wyroku z dnia 25 października 2012 r. WSA stwierdził, iż akt sprawy wynika, że sprawa okien związana jest z szerszym kontekstem, mianowicie z samowolną realizacją rozbudowy obiektu (dobudowa I piętra). W związku z powyższym Sąd zalecił organowi uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie w szczególności poprzez zbadanie, jeżeli dostępna będzie, dokumentacji archiwalnej, która może znajdować się u następcy prawnego inwestora lub innego podmiotu przechowującego dokumenty zlikwidowanej GS [...]. Dodatkowo Sąd nałożył na organ obowiązek dokonania analizy i oceny, czy w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe - Prawo budowlane z 1974 r. bądź z 1961 r.

Mając powyższe nas uwadze należało w niniejszej sprawie dokonać oceny zastosowania treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania.

Z powołanego wyroku kasatoryjnego w sprawie II SA/Go 694/12 wynika, iż Sąd zobowiązał organ przede wszystkim do uzupełnienia materiału dowodowego i dopiero na jego podstawie, do ponownej oceny czy zachodzi podstawa do stwierdzenia samowolnej rozbudowy budynku, w szczególności I piętra. Stwierdzić należy zatem, iż Sąd nie zawarł w wyroku z dnia 25 października 2012 r. ocen prawnych, które byłyby wiążące dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, a jedynie zawarł wskazania dla organu co do dalszego postępowania.

Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż organ zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku II SA/Go 694/12, przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe obejmujące przeprowadzenie oględzin nieruchomości (z dnia [...] lipca 2013 r.) i zwrócenie się do jednostki przechowującej dokumentację archiwalną zlikwidowanej GS [...].

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ wydał postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. (utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem), nakładając na stronę skarżącą jako właściciela przedmiotowego budynku obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z jego treścią organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Analiza przywołanego powyżej przepisu prowadzi do konkluzji, że wydanie postanowienia na jego podstawie wymaga "uprzedniego powstania" uzasadnionych wątpliwości, które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych. Podkreślenia wymaga fakt, że przepis ten daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, wyrok z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt OSK 816/2004).

W wyroku z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 865/10, CBOSA, NSA sformułował pogląd, iż z uwagi na użycie w komentowanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (Mirosław Wincenciak Komentarz do art. 81 c Lex 2014 r.).

Zdaniem Sądu organy wydając zaskarżone postanowienie nie wykazały wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonych postanowień, organy nałożyły przedmiotowy obowiązek w związku ze stwierdzeniem wystąpienia samowoli budowlanej i podjęciem działań mających na celu legalizację samowoli budowlanej. Powyższe stwierdzenie w ocenie organów jest równoznaczne z wystąpieniem określonej w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki ,,uzasadnionych wątpliwości". Tymczasem jak potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, sam fakt samowoli nie uzasadnia zastosowania obowiązku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego (VII SA/WA 2186/13, VII SA/Wa 245/14, II SA/Rz 362/13).

W ocenie Sądu fakt ustalonego przez organy wystąpienia samowoli budowlanej uzasadniającego zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje w sposób jednoznaczny odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W pierwszej kolejności wątpliwości budzi niekonsekwentne określenie przedmiotu postępowania. W nagłówku postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. PINB wskazał, iż sprawa dotyczy nadbudowy kondygnacji I piętra budynku biurowo-magazynowego, a następnie w sentencji dotyczącej wskazania zakresu oceny technicznej mowa jest o rozbiórce, odbudowie i nadbudowie budynku.

Pomijając jednak powyższą niekonsekwencję Sąd stwierdził, iż w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy/nadbudowy. Wystąpienie samowoli budowlanej organy wywiodły (zob. str. 3 uzasadnienia post. Z [...] maja 2014 r.) przede wszystkim z faktu braku okazania przez aktualnego właściciela nieruchomości budynkowej (stronę skarżącą) oraz brak dokumentów w zasobach archiwalnych potwierdzających istnienie pozwolenia na budowę obejmującego wykonane roboty. Wskazać należy, iż organy nie odniosły się w tym zakresie do twierdzeń wspólnika spółki skarżącej będącej właścicielem nieruchomości dotyczących istnienia przedmiotowego pozwolenia (oględziny z dnia [...] lipca 2013r. str. 4 oraz oględziny z dnia [...] lutego 2013 r. – str. 4). Strona odwołała się w tym zakresie nawet do nazwisk kierownika budowy i projektanta. Organ pominął powyższe okoliczności przyjmując, iż brak dokumentacji jest równoznaczny z wystąpieniem samowoli budowlanej.

Stanowisko organu w tym względzie uznać należy zatem za błędne. Sąd stanął na stanowisku, iż brak możliwości wykazania się przez właściciela dokumentacją budowlaną nie może przemawiać na jego niekorzyść, szczególnie w sytuacji jeżeli roboty budowlane wykonane zostały w czasie obowiązywania przepisów poprzedniej ustawy – z 1974 r. Zauważyć należy, iż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy brak było nałożenia na właścicieli obowiązku zachowania dokumentacji dotyczącej budowli, tak jak ma to miejsce w art. 63 Prawa budowlanego obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że organy administracji publicznej uprawnione są do niszczenia dokumentacji po upływie obowiązkowego okresu archiwizacji. Powyższe przemawia za tym, że nie można od właściciela nieruchomości zbudowanej przed 1 stycznia 1995 r. żądać dokumentacji budowy (por. kom Artur Kosicki do art. 63 Prawa budowlanego, II OSK 1004/12, IV SA/Po 109/14, II SA/Kr 939/13)

Zatem stwierdzić należy, iż organy wywodząc nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z faktu wystąpienia samowoli budowlanej, nie wzięły pod uwagę czy w ogóle zaistniały podstawy do stwierdzenia takiej samowoli budowlanej dotyczącej całego budynku lub jego części, w sytuacji braku dokumentów, których właściciel (skarżona spółka) nie miał obowiązku posiadać, skoro jak ustalił organ roboty budowlane, które dotyczą samowoli budowlanej, wykonane zostały przed 1 stycznia 1995 r. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż nie zostało wydane ono w stanie faktycznym nie budzącym wątpliwości, jednocześnie organy nie wykazały zdaniem Sądu w stopniu dostatecznym wystąpienia przesłanki z art. 81 c ust. 2 tj. ,,uzasadnionych wątpliwości" co do robót budowlanych.

Podsumowując Sąd uznał, iż organy prawidłowo wykonały wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 października 2012r., jednakże wydając zaskarżone postanowienie doszły do błędnych wniosków na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy przyjęły bowiem, że doszło do samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy/nadbudowy budynku. Zdaniem Sądu organy nie wykazały wystąpienia przesłanki uzasadniających zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Za podstawę uchylenia zaskarżonych postanowień przyjąć należy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz przepisu prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonych postanowień – art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wziąć pod uwagę wskazania Sądu wyrażone powyżej.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W zakresie wstrzymania wykonania decyzji Sąd orzekł w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Zaś w przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

.