Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 491/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/14 w sprawie ze skargi Spółki [...]Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1413/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...]Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora [...] Sp. z o.o. w K. dotyczącego zakończenia budowy, zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: pięciu budynków jednorodzinnych (po dwa lokale mieszkalne w każdym) na działce nr [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan, gazową, c.o. i elektryczną oraz budową zjazdu z działki drogowej nr [...] oraz wewnętrznego układu drogowego usytuowanych w K. przy ul. [...] działka nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 27 listopada 2012 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego: "budowa dwóch budynków jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...], oraz pięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] z instalacjami wewnątrz budynków: wod.-kan., elektrycznymi, gazowymi, c.o., oraz układem drogowym i zjazdem", przeniesionej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].05.2010 r., znak: [...] na nowego inwestora, a także ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].12.2011 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej tą decyzję w zakresie: "zmiany funkcji pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierających po dwa lokale mieszkalne, zmiany lokalizacji głównych wejść do budynku od strony zachodniej, zmiany wyglądu architektonicznego elewacji poprzez zastosowanie elementów drewnianych oraz zmiany długości elewacji frontowej, zmiany przebiegu instalacji wewnętrznych wod.-kan., c.o., gazowej, elektrycznej, zmiany zagospodarowania terenu z uwagi na zmianę układu komunikacyjnego, zmiany zagospodarowania na działce nr [...] obręb [...] zamiast dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych projektuje się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny zawierający dwa lokale mieszkalne.".

W uzasadnieniu decyzji w sprawie sprzeciwu organ wskazał, że ze zgłoszenia wynika, że inwestor nie wykonał całości robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wykonania pozostał budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...] z dwoma lokalami mieszkalnymi. Ustalił, że obiekty zostały zrealizowane w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r., o pozwoleniu na budowę, decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2012 r. przenoszącą ww. na nowego inwestora oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2008 r. zmieniającą i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

Ponadto w oparciu o przeprowadzone czynności kontrolne w sprawie prowadzonej pod znakiem: [...] oraz analizę przedłożonych przez inwestora dokumentów organ stwierdził, że budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r., zmieniającego ww. decyzję o pozwoleniu na budowę.

Istotne odstąpienia polegają, między innymi, na zmianie sposobu użytkowania nieużytkowego strychu na pomieszczenia mieszkalne we wszystkich pięciu budynkach, co powoduje że zostaje zwiększona ilość kondygnacji (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). Dokonane zmiany wskazują na wydzielenie większej ilości lokali mieszkalnych niż dwa w każdym z budynków jednorodzinnych co powoduje, że projektowane budynki będą stanowić – niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę - budynki wielorodzinne. Taki stan rzeczy obliguje organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Organ stwierdził ponadto, że w wyniku wznowienia z urzędu postępowania, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].06.2008 r. zmieniającej i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Małopolski w utrzymał postanowienie z [...] marca 2012 r. w mocy, podając w uzasadnieniu, iż stwierdzono, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w związku z ustaleniem, iż roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwoleniu na budowę rozpoczęte zostały przed dniem, w którym ostateczna stała się decyzja nr [...] z [...] grudnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniająca decyzję w sprawie pozwolenia na budowę nr [...], z [...] czerwca 2008 r., znak: [...], przeniesionej decyzją znak: znak: [...] z [...].05.2010 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji oznacza, że pomimo korzystania decyzji z waloru ostateczności, strona nie może wywodzić z niej uprawnień. Decyzja nie podlega wówczas wykonaniu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. o zgłoszeniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego utrzymał w mocy decyzję.

Na skutek rozpoznania skargi na ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1112/13, decyzję tę uchylił. Sąd uznał, że dokumentacja zgromadzona przez organ I instancji, który powoływał się na ustalenia z innych postępowań, była niewystarczająca do przyjęcia jakichkolwiek ustaleń przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy należało uzupełnić celem zbadania, czy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Sąd zarzucił organom nieprzeanalizowanie projektu budowlanego.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że zarzut skargi dotyczący wyrażenia przez organ sprzeciwu z przekroczeniem terminu materialnoprawnego wskazanego w art. 54 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony. Stosownie do art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Sąd przyjął, że termin na wniesienie sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (wyroki NSA: z 13 marca 2007 r., sygn. II OSK 445/06; z 6 października 2009 r. sygn. II OSK 1514/08, wyrok z 21 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 574/08).

Ponownie rozpoznając sprawę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że inwestor nie wykonał całości robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2012 r. ustalono, że obiekt realizowany był w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. MWINB w Krakowie zauważył, że na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi administracji publicznej z urzędu nie wymagają dowodu. Organ I instancji miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji posiadając wiedzę co do tego, że inwestycja zrealizowana została z istotnymi odstępstwami i trwa odpowiednie postępowanie naprawcze w sprawie znak: [...].

Ponadto Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w celu wykonania wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1112/13, włączył do akt sprawy wydruki ze strony internetowej [...] Sp. z o.o., z których wynika między innymi, że w budynku B na dzień 6 czerwca 2014 r. pozostawały w sprzedaży trzy lokale mieszkalne, co stoi w sprzeczności z dokonanym przez inwestora w dniu 26 listopada 2012r. zawiadomieniem o zakończeniu "budowy pięciu budynków jednorodzinnych (po dwa lokale mieszkalne w każdym) (...)". Ponadto pozyskał kopie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2013 r., znak: [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2008r., znak: [...], przeniesioną decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz o jednoczesnym umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji pozwolenia na budowę (...), a także decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] września 2013 r., znak: [...] utrzymującą w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2013 r. Organ stwierdził, że oznacza to, iż w obiegu prawnym nie funkcjonuje już decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniająca decyzję w sprawie pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2008 r.

W wyniku rozpoznania skargi Spółki [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. skargę oddalił.

Na wstępie Sąd podkreślił, że ze wskazań i oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.) wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1112/13, wiążących sąd i organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynika, że zakwalifikowanie zmiany jako istotnej w rozumieniu art. 36 a ust 5 Prawa budowlanego bez dokonania dodatkowych ustaleń było przedwczesne, zaś organ odwoławczy powinien materiał dowodowy uzupełnić. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że zarzuty skargi dotyczące przekroczenia 21-dniowego materialnoprawnego terminu do jej wniesienia są nieuzasadnione, przychylając się do poglądu, że termin na wniesienie sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a.

Sąd wziął następnie pod uwagę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego).

Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej w tej części decyzję o pozwoleniu na budowę oznacza, że pozostawione zostały bez zmian pozostałe warunki zawarte w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części. Także uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz umorzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie postępowania wznowieniowego z art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147 k.p.a., nie powoduje bezpośrednio utraty bytu prawnego decyzji podstawowej. W związku z tym inwestor powinien realizować przedsięwzięcie budowlane według pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r uchylającą ostateczną decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2008 r.) oraz umarzająca postępowanie – jest ostateczna i prawomocna. Podstawę jej wydania stanowiło ustalenie, że obiekt był realizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Roboty, które przewidywał projekt zamienny, w dniu kontroli, to jest 20 grudnia 2011 r., były już wykonane. Fakt rozpoczęcia przez inwestora wykonywania robót budowlanych objętych tą decyzją, jeszcze przed jej uzyskaniem, wypełnił przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem Sądu, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie, by zbadać zasadność złożonego sprzeciwu. Przeprowadzono dowód z akt postępowania wznowieniowego prowadzonego pod sygnaturą [...], a z jego ustaleń i przebiegu wyciągnięto trafne wnioski. W ocenie Sądu, skoro wydana była decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego, to wbrew zarzutom skargi istniały istotne odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego. Zostało to stwierdzone protokołem kontroli z dnia 20 grudnia 2011 r., z którego jednoznacznie wynika, że obiekt był realizowany niezgodnie z projektem, a roboty, które przewidywał projekt zamienny były w dniu tej kontroli, to jest przed wydaniem decyzji zamiennej z dnia [...] grudnia 2011 r., już wykonane .

Istotne i stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiło zaś :

- zlokalizowanie od strony zachodniej w każdym z budynków 4 garaży, co było dopiero przedmiotem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, gdyż w pozwoleniu pierwotnym garaże były usytuowane od strony wschodniej (roboty budowlane wykraczające poza budynek C - garaże od strony zachodniej w każdym z budynków),

- wyodrębnienie lokali mieszkalnych w budynku C, wykonanie jednej klatki schodowej i ośmiu drzwi wejściowych prowadzących do odrębnie wydzielonych lokali mieszkalnych. Każdy z tych lokali posiada odrębne wejście, łazienkę i kuchnię z podłączonymi instalacjami, stwierdzono pomieszczenia użytkowe na parterze, piętrze i poddaszu.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w związku z tym dodatkowego znaczenia i sensu nabiera okoliczność, że istotnie na stronie internetowej Spółki [...] (również na dzień rozpoznawania sprawy przez Sąd ) znajduje się opis dostępnej oferty sprzedaży 3 lokali w budynku B : na parterze o pow 44,75 m kw M1, 1 piętrze o pow. 72,70 m kw M3 i 2 piętrze o pow. 72,23 M 5 z rzutami kondygnacji i cenami lokali. W zawiadomieniu inwestora z dnia 26 listopada 2012 r. o zakończeniu budowy mowa jest natomiast o dwóch lokalach mieszkalnych w każdym z budynków jednorodzinnych. Art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego stanowiąc definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazuje, że dopuszcza się wydzielenie w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji wniesiony w terminie sprzeciw Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r. miał merytoryczne i uzasadnione podstawy. W tych warunkach Sad za zasadne uznał przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących braku przesłuchania Prezesa strony skarżącej i nie przeprowadzenia czynności kontrolnych w terenie. Dowód z przesłuchania w charakterze strony ma charakter wyłącznie subsydiarny ( art. 86 k.p.a.), a strona nie wskazała na jakie istotne dla sprawy okoliczności dowód ten miałby zostać przeprowadzony.

Czynności kontrolne zostały przeprowadzone i udokumentowane w toku prowadzonych czynności wyjaśniających przez PINB w Krakowie Powiat Grodzki , znak: [...], a także właściwie zinterpretowane przez organ wydający decyzję w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego, co zdaniem Sądu przesądziło o braku potrzeby ich ponawiania.

Skargę kasacyjną od wyroku z 28 listopada 2014 r. wniosła [...] Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 54 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 57 § 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgłoszony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciw z dnia [...] grudnia 2012 r. został zgłoszony w przewidzianym w art. 54 Prawa budowlanego terminie, podczas gdy skarżąca w dniu 27 listopada 2012 r. zgłosiła zakończenie inwestycji, natomiast decyzja PINB nr [...] (sprzeciw) została skarżącej doręczona w dniu 21 grudnia 2012 r., a więc po upływie 21-dniowego terminu, a także poprzez uznanie, że dla obliczenia terminu materialnoprawnego właściwe jest posłużenie się normą wynikająca z art. 57 § 5 k.p.a., oraz że termin na wniesienie sprzeciwu przez organ jest zachowany w przypadku, gdy organ nada decyzję w przedmiocie sprzeciwu w polskiej placówce pocztowej przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, podczas gdy termin ten jest zachowany tylko w przypadku doręczenia stronie w tym terminie decyzji;

2) art. 36a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ramach realizowanej inwestycji faktycznie miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy powyższe nie mogło zostać ustalone ani przez Sąd, ani przez organy, gdyż nie przeprowadzono pełnej i faktycznej kontroli inwestycji, a ponadto nieprawidłowo sporządzono przez organ I instancji protokół z czynności kontrolnych w dniu 20 grudnia 2011 r., a także wobec braku jakichkolwiek wzmianek o kontroli w dzienniku budowy inwestycji;

3) art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 109 i art. 110 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji mimo, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącemu w terminie, zaś zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia tj. umożliwienia adresatowi zapoznania się z treścią władczego rozstrzygnięcia organu administracji;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli decyzji administracyjnej wydanej przez organ I i II instancji, a także niedokonanie kontroli działań organu I i II instancji oraz dowolne i niewynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego uznanie, że organy I i II instancji nie naruszyły przepisów postępowania, a przede wszystkim poprzez niepoddanie wnikliwej kontroli nieprawidłowości działań organu I instancji, tj. sposobu przeprowadzenia kontroli inwestycji przez organ I instancji w dniu 20 grudnia 2011 r., braku objęcia protokołem kontroli wszystkich budynków w dniu 20 grudnia 2011 r., niedokonania wpisów w dzienniku budowy o przeprowadzonej kontroli, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym – w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie, podczas gdy organ II instancji ograniczył się wyłącznie do włączenia do akt sprawy wydruku ze strony internetowej skarżącej, a ponadto niedokonanie oceny prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji,

6) art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,9, 10, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 86 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania strony- prezesa zarządu skarżącej spółki oraz brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła pogłębioną argumentację dotyczącą zarzutu zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu po terminie wskazanym w art. 54 Prawa budowlanego oraz zakwestionowała poprawność dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń odnoszących się do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego, podważając ich istotny charakter. Zarzuty te strona oparła na stwierdzeniu, że kubatura wzniesionych budynków nie uległa zmianie, zaś czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w dniu 20 grudnia 2011 r. wykazały, że wykonanych zostało 5 budynków w stanie surowym zamkniętym z instalacjami wewnętrznymi z tynkami i wylewkami. Kontrolą objęty jednak został tylko budynek C, zaś pozostałe budynki nie zostały kontrolowane, przy czym upoważnieni przedstawiciele PINB nie dokonali żadnych wpisów w dzienniku budowy. Zdaniem strony, nie sposób tak przeprowadzonej kontroli oraz jej wyników uznać za wiarygodną i dającą podstawy do wniesienia sprzeciwu.

Ponadto, w ocenie skarżącej, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest kompletny i pełny oraz wystarczający dla przyjęcia, że faktycznie w dniu czynności kontrolnych, tj. 20 grudnia 2011 r. roboty, które przewidywał projekt zamienny były wykonane. Powyższe ustalenia nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Skarżąca podkreśliła, że inwestycja prowadzona była wyłącznie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], zmieniającą decyzję z [...] czerwca 2008 r. W dniu przeprowadzania czynności kontrolnych wszelkie prace zrealizowane były w oparciu o ostateczne decyzje wskazane powyżej i nie istniały żadne istotne odstępstwa.

W przekonaniu strony, prace wykonane przez skarżącą nie zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od projektu budowalnego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2008 r. Organy na żadnym etapie postępowania nie wykazały zakresu tych odstępstw, a przede wszystkim ich istotnego charakteru. Zdaniem skarżącej, zmiana garaży ze strony wschodniej na zachodnią nie może zostać uznana za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmiana ta pozostaje bez wpływu na kubaturę budynków czy ich usytuowanie na działce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Mając na względzie kolejność wywiedzionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych oraz szczegółowość argumentacji podanej przez autora skargi kasacyjnej na ich uzasadnienie zasadne jest stwierdzenie, że rozpoznawana skarga kasacyjna w głównym zarzucie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji co do zachowania przez organ przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego terminu do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji.

Postawione w odniesieniu do tej kwestii zarzuty naruszenia art. 54 Prawa budowlanego, art. 57 § 5 k.p.a. (pkt 1 podstaw kasacyjnych) oraz łączące się z nimi zarzuty wskazane w punkcie 3 podstaw kasacyjnych (art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 109 i art. 110 k.p.a.) należało jednak uznać w całości za chybione. Dla przyjęcia powyższej oceny kluczowe znaczenie ma to, że zarzuty kasacyjne nie uwzględniają treści art. 153 p.p.s.a. Skarżący całkowicie pomija bowiem to, że powyżej zaznaczona kwestia została objęta oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1112/13, który w uzasadnieniu swojego wyroku przesądził, że w niniejszej sprawie organ nie przekroczył 21-dniowego materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu w oparciu o zaaprobowanie poglądu, iż termin na wniesienie sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. Powyżej wskazany wyrok nie został zaskarżony skargą kasacyjną i stał się prawomocny.

Stanowisko Sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia stanowi ocenę prawną sądu, która w świetle art. 153 p.p.s.a., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego wyroku z 28 listopada 2014 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stąd też oczywistym jest, że skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1112/13 wydany w tej sprawie, której dotyczy też wyrok obecnie kontrolowany przez sąd kasacyjny, odnosił się do kwestii zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. w aspekcie zachowania przez organ wnoszący sprzeciw terminu z art. 54 Prawa budowlanego, to z przyczyny wskazanej w art. 153 p.p.s.a. w zaskarżonym wyroku sąd wojewódzki ponownie orzekając w sprawie nie mógł analizować, czy formułowane w skardze zarzuty są zasadne, czy też nie, gdyż na tym etapie postępowania nie mogły być one uznanej za skutecznie podnoszone.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., II OSK 2971/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. II OSK 541/14). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a więc, gdy – przykładowo - gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (zob. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07), a także, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 342/05). Tego rodzaju okoliczności, mogących skutkować odstąpieniem od związania oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1112/13 w zakresie, w jakim odnosiła się ona do kwestii zachowania terminu do wydania decyzji przez organ I instancji, nie stwierdzono.

Z powyższych względów stwierdzić należało, że również Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną dotyczącą zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1112/13.

Usprawiedliwionych podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 36a prawa budowlanego oraz powiązane z nim funkcjonalnie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wymienione w punkcie 6. podstaw kasacyjnych, poprzez które skarżący zarzuca wydanie kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Niewłaściwe zastosowanie art. 36a Prawa budowlanego zdaniem strony polega na błędnym przyjęciu, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

O ile ma rację skarżący stwierdzając, że w związku ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. organy zobowiązane zostały do przeprowadzenia czynności kontrolnych w celu poprawnego zweryfikowania, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, o tyle podkreślić należy, że skarżący nie zauważa, iż po wydaniu wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że – mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące zastosowania art. 153 p.p.s.a. – zmiana ta musiała zostać uwzględniona przy dokonywaniu przez Sąd I instancji oceny wywiązania się przez organy nadzoru budowlanego z obowiązku zastosowania się do wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku tego sądu. Zmiana stanu faktycznego wynikała bowiem z wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2008 r., co nastąpiło na mocy wydanej w trybie wznowienia postępowania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylającą ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. (zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r.) oraz umarzającą postępowanie. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia, wydanego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiło ustalenie, że obiekt był realizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem, zaś roboty, które przewidywała projekt zamienny zostały w dniu kontroli – 20 grudnia 2011 r. już wykonane. Zauważyć należy, ze w skardze kasacyjnej skarżący również potwierdza, że inwestycja prowadzona była w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2008 r. oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], zmieniającą decyzje pierwotną (pkt 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Wydanie decyzji z dnia [...] września 2014 r. zmieniło status prawny inwestycji. Niosło ze sobą bowiem ten skutek, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że ocenę, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego odnosić należało wyłącznie do warunków określonych w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji z [...] czerwca 2008 r. Wywiedziony przez Sąd I instancji wiosek, co do realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2008 r. Sąd ten zasadnie wyprowadził, po pierwsze z faktu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, skoro w świetle art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Po drugie zaś, z potwierdzonego protokołem z kontroli z dnia 20 grudnia 2011 r. faktu zrealizowania obiektu niezgodnie z projektem i wykonania robót budowlanych, które przewidywał projekt zamienny przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowalny zamienny i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2008 r.

W świetle przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń, istotne i stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na:

- zlokalizowaniu od strony zachodniej w każdym z budynków 4 garaży, co było przedmiotem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, gdyż w pozwoleniu pierwotnym garaże były usytuowane od strony wschodniej (roboty budowlane wykraczające poza budynek C - garaże od strony zachodniej w każdym z budynków)

- wyodrębnieniu lokali mieszkalnych w budynku C, wykonaniu jednej klatki schodowej i ośmiu drzwi wejściowych prowadzących do odrębnie wydzielonych lokali mieszkalnych. Każdy z tych lokali posiada odrębne wejście, łazienkę i kuchnię z podłączonymi instalacjami, stwierdzono pomieszczenia użytkowe na parterze, piętrze i poddaszu.

Co do zmiany lokalizacji garaży ze strony wschodniej na zachodnią skarżący dokonania tej zmiany nie neguje, twierdzi jednak, że nie stanowi ona istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stanowiska tego nie można podzielić. O zakwalifikowaniu przedstawionych przez inwestora zmian jako istotnych decyduje specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1375/11). W tym przypadku zarówno rodzaj zmiany – lokalizacja garaży w innej części budynku – jak i jej zakres – zmiana dotyczy każdego z budynków - nie może być uznana za nieistotną. Kwalifikację tego odstąpienia od warunków pierwotnego pozwolenia na budowę jako istotnego potwierdza ujęcie tej zmiany we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Drugie ze wskazanych przez Sąd odstępstw dotyczyło zaś budynku C. Skarżący w tym przypadku nie kwestionuje kwalifikacji tych odstępstw jako istotnych, ale twierdzi, że nie zostało bezspornie udowodnione, że do odstępstw w ogóle doszło. Zważywszy jednak, że zarzuty kasacyjne sformułowane w odniesieniu do tej kwestii opierają się na podważeniu ustaleń kontroli PINB z 20 grudnia 2011 r., jako przeprowadzonej wyłącznie w budynku C, co podkreśla również skarżąca, to stwierdzić należało, ze w stosunku do stwierdzonych w tym budynku odstępstw nie mogły okazać się skuteczne.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie było jedynie syntezą stanowiska sądu. Okoliczność, że wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem tego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 2362/15).

Zaskarżony wyrok wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. spełnia. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie nie można uznać, że Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji.

Ponadto wymaga zauważenia, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., skarżący próbuje zakwestionować przyjętą przez Sąd ocenę, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez organ II instancji w wystarczającym zakresie. Tak sformułowana argumentacja nie przystaje jednak do przesłanek przyjętych jako warunki poprawności uzasadnienia wyroku sądowego wskazane w omawianym przepisie.

Jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (zarzut z punktu 4) wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako samodzielna podstawa kasacyjna wywiedziona w celu wykazania, iż Sąd I instancji uchybił obowiązkowi kontroli działań organów obu instancji. Przepis ten stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie ma charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, gdyby nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Do takich uchybień w sprawie nie doszło.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut z punktu 6), który mógłby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w przypadku stwierdzenia, że sąd wyszedł poza granicy tej sprawy lub nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie.

W niniejszej sprawie skierowanie takich zarzutów przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu jest nieuprawnione.

Aprobata dla rozstrzygnięcia Sądu I instancji oddalającego skargę, jako uznanego przez Naczelny Sąd Administracyjny za zgodne z prawem, każe ponadto za niezasadne uznać zarzuty naruszenia art. 135 i 151 p.p.s.a. Wobec uprawnionego stwierdzenia, że skarga podlegała oddaleniu, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w stosunku do jakichkolwiek aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.