Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 października 2022 r., znak: SKO.901/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 10 października 2022 r. nr SKO.901/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania E. Ł. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zwierzyńca z dnia 21 marca 2022 r., nr MOPS.4042.12.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 16 marca 2022 r. (data wpływu do organu) skarżąca wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babcią M. Ł., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 7 marca 2022 r., przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Zamościu.

Decyzją z dnia 21 marca 2022 r. nr MOPS.4042.12.2022 Burmistrz [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż babcia skarżącego ma osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu (córkę oraz czterech synów), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zachodzi więc brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako: u.ś.r.), uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia wnukowi. Ponadto, jako drugą negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia organ wskazał na art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie.

W odwołaniu od tej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez pominięcie okoliczności, że osoby spokrewnione z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu nie mogą sprawować opieki nad matką, gdyż wykonują pracę zarobkową. Zdaniem odwołującej organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 10 października 2022 r. nr SKO.901/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r., który to przepis uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od przesłanki braku osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności lub legitymowania się tych osób orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

Organ wyjaśnił, że skarżąca nie jest jedyną osobą, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej podopiecznej. Z materiału dowodowego wynika, że M. Ł. jest wdową, jednakże ma pięcioro dzieci. Żadne z dzieci osoby niepełnosprawnej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dwoje z nich mieszka w tym samym domu, co matka.

Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, by w stosunku do dzieci M. Ł. zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające im spełnianie obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczania środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki. W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji uznał, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, wobec czego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niezweryfikowanie zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na rzecz babki ojczystej M. Ł. oraz pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącą E. Ł.;

2. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku w uzasadnieniu decyzji szczegółowego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione.

- naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

1. poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę decyzji poprzez przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.259, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, dostępne w CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; dostępne w CBOSA).

Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zatem kwestia ustalenia, czy skarżąca spełniała przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią w sytuacji, gdy jej dzieci nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak również osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Oznacza to, że do przyznania wnioskowanego świadczenia nie wystarczy tylko sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.

Mając na uwadze wskazane wyżej unormowania i ustalony przez organy stan faktyczny, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione dwie pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie z wnioskiem wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a osoba, nad którą ma być sprawowana opieka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest w sprawie bezsporne.

Podkreślić jednak należy, że skarżąca pomimo bycia krewnym M. Ł. w linii prostej, nie jest spokrewniona z nią w stopniu pierwszym, a więc jest objęty dyspozycją art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zatem do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, konieczne jest łączne spełnienie warunków wymienionych w tym przepisie. Z tego względu, w ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organu II instancji, że zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie okoliczność, wedle której osoba wymagająca opieki posiada krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe stanowisko zostało jednoznacznie potwierdzone w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. I OPS 2/22, w której stwierdzono m.in., iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione również od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wprawdzie z akt sprawy wynika, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, pomimo, że osoba niepełnosprawna ma pięcioro dzieci. Jak jednak wskazano powyżej, rzeczywiste niewypełnianie obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia nie jest przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podnosił również, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (zob. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, LEX nr 3344175; wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 712/21, LEX nr 3309615).

Reasumując, jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wówczas, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia dyspozycji tak zrekonstruowanej normy prawnej. W toku niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała, aby dzieci M. Ł. legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero zaś taka okoliczność, w świetle przesłanek ustawowych oraz stanowiska przedstawionego we wskazanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiłaby obiektywną przeszkodę w sprawowaniu opieki nad babcią wnioskodawczyni przez jej najbliższych krewnych. Co więcej z oświadczenia skarżącej z dnia 15 marca 2022 r. wynika, że jej babcia ma pięcioro dzieci, z których czworo jest aktywnych zawodowo, a jedno jest emerytem (k. 2 akt administracyjnych).

Sąd nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią i jej zaangażowania oraz poświęcenia, zwraca jednak uwagę, że to dzieci osoby wymagającej opieki są w pierwszej kolejności zobowiązane do pomocy matce. W takim zaś przypadku Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuczki względem babci z pominięciem krewnych osoby wymagającej opieki, spokrewnionych w pierwszym stopniu w linii prostej.

Wobec powyższego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należy uznać, że organy słusznie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.