Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2943/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 126 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. w sprawie ze skargi "P." Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe Spółka akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2017 nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz "P." Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe Spółka akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"[...]" Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe sp. Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] września 2017 r. uchylającą decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r. odmawiającą wydania pozwolenia wodnoprawnego i orzekającą co do istoty, tj. odmawiającą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący wystąpił do Marszałka Województwa [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki [...] od km [...] do km [...], na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], nr ew. [...], obręb [...] Dzielnica [...] m. [...], nr ew. [...] obręb [...] i nr ew. [...] obręb [...] Dzielnica [...] m. [...]. W piśmie z 7 czerwca 2016 r. skarżący dokonał zmiany ww. wniosku określając nowy kilometraż poboru na km [...] do km [...] rzeki [...].

Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r. odmówiono skarżącemu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki [...] od km [...] do km [...], na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], nr ew. [...], obręb [...] Dzielnica [...] m. [...], nr ew. [...] obręb [...] i nr ew. [...] obręb [...] Dzielnica [...] m. [...]. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] września 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty, to jest odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki [...] od km [...] do km [...] na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], nr ew. [...], obręb [...] Dzielnica [...] m. [...], nr ew. [...] obręb [...] i nr ew. [...] obręb [...] Dzielnica [...] m. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2017 r. wynika, iż organ ten zgromadził i przeanalizował materiał dowody pod kątem możliwości poboru piasku z rzeki [...] w kilometrażu [...] do , czyli zgodnie ze zmienionym wnioskiem z 7 czerwca 2016 r. natomiast odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki [...] od km [...] do km [...], tj. zgodnie z pierwotnym wnioskiem z 10 czerwca 2014 r. Ponieważ z akt sprawy nie wynika aby podmiot ponownie dokonał zmiany w zakresie kilometrażu poboru piasku z koryta rzeki [...], organ odwoławczy pomimo, iż zgadza się z uzasadnieniem zawartym w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r. uznał, że zasadnym jest uchylenie ww. decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Dalej Prezes KZGW stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia objętego wnioskiem pozwolenia wodnoprawnego organ pierwszej instancji zgromadził obszerny materiał dowodowy (uzupełniany przez zainteresowane strony), m. in. w postaci:

- operatu pomiarowego rz. [...] km [...] - [...] wykonanego na zlecenie wnioskodawcy w marcu 2014 r. (załącznik nr 2 do operatu wodnoprawnego),

- opracowania wykonanego na zlecenie wnioskodawcy pn.: "[...] km [...]- [...] [...] Przekroje poprzeczne" w marcu 2017 r.,

- wyników sondowania wykonanego przez RZGW w [...] w rejonie km [...] do km [...] rzeki [...] - mapa batymetryczna z dnia [...] września 2016 r. i mapa batymetryczna z dnia [...] kwietnia 2017 r.,

- opinii z dnia [...] listopada 2014 r. sporządzonej przez dr inż. P. K. z Politechniki [...] w sprawie możliwości poboru piasku z koryta [...] na odcinku km [...] km [...],

- opracowania wykonanego przez dr hab. T. F., prof. nadz. [...] pn.: "Opinia w sprawie zmian morfologii koryta [...] w [...] i ich związku z eksploatacją kruszywa" z marca 2011 r.

Po dokonaniu analizy akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 126 pkt 1 Prawa wodnego, do odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż projektowany sposób korzystania z wód polegający na wydobywaniu piasku z koryta rzeki [...] na objętym wnioskiem odcinku narusza ustalenia dokumentów wymienionych w art. 125 pkt 1 ustawy Prawo wodne (tj. planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i warunków korzystania z wód regionu wodnego) oraz nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 ww. ustawy (wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów).

Jak wynika z załączonego do akt sprawy operatu wodnoprawnego (str. 4-5) zakres zamierzonego korzystania z wód obejmuje strefę poboru piasku o szerokości 150 m i długości 350 m przy dopuszczalnej głębokości kopania określonej jako 3,8 m poniżej wody średniej rocznej (SSW). Przewiduje się, że pobór ten będzie się odbywał okresowo, nie dłużej niż 2 tygodnie dwa razy do roku, przy zachowaniu 8 godzinnego dnia pracy oraz z uwzględnieniem okresu lęgowego ptaków (roboty nie będą prowadzone w okresie od 15 marca do 15 sierpnia). Maksymalna łączna ilość ruchomych piasków dennych możliwa do wydobycia w roku szacowana jest na poziomie ca 80 tys. m3.

W piśmie z 7 kwietnia 2017 r. [...] w [...], przekazując wyniki sondowania wykonane 6 kwietnia 2017 r. (pomiar) zwrócił uwagę, że w rejonie [...] do [...] rzeki [...] brak jest piasku możliwego do pozyskania. W piśmie tym [...] podkreślił, iż nie wyraża zgody na prowadzenie przez skarżącego działalności polegającej na wydobywaniu piasku z koryta rzeki w rejonie [...] z uwagi na brak złoża możliwego do eksploatacji. W dniu pomiaru (6 kwietnia 2017 r.) dopuszczalna głębokość kopania wg. wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego wynosiłaby 3,05 m od zwierciadła wody. Występujący ma mapie batymetrycznej, w miejscu objętym wnioskiem, kolor zielony oznacza głębokości większe niż dopuszczalna głębokość kopania, natomiast kolor pomarańczowy pomimo, że oznacza na mapie znaczne wypłycenia, nie świadczy o obecności w tym miejscu piasku możliwego do pozyskania, tylko o występującej rafie kamiennej. Jednocześnie w piśmie z 24 kwietnia 2017 [...] w [...] wskazał, że przedstawione przez wnioskodawcę sondowanie z marca 2017 r. pokazuje naturalne ukształtowanie dna rzeki, bez przemiałów oraz wypłyceń do usunięcia, czym potwierdza stanowisko [...] jako administratora rzeki, co do celowości wydobywania piasku w podanym rejonie.

Organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2017 r. zwrócił uwagę na pogłębiający się trend spadkowy w zakresie objętości piasku możliwej do pozyskania w latach 2008-2017. Organ powołał się na wykonane, na potrzeby innego postępowania dotyczącego poboru przez skarżącego piasku z koryta rzeki [...] w km [...] - [...] zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2011 r., pomiary w zakresie możliwej do pozyskania objętości piasku. W lipcu 2007 r. ilość możliwego do poboru piasku wynosiła 132 465 m3, wg. pomiarów z października 2008 r. wynosiła 148 000 m3, wg. pomiarów z czerwca 2010 r. wynosiła 106 740 m3, a wg. pomiarów z kwietnia 2011 r. wynosiła 90 017 m3.

Tendencja spadkowa złoża możliwego do eksploatacji została potwierdzona również w przedłożonych przez wnioskodawcę wynikach pomiarów z marca 2014 r. - ilość możliwego do poboru piasku wynosiła 83 695 m3 i z marca 2017 r., z których wynika, że ilość piasku możliwa do pobrania zmalała ponad dwukrotnie i wynosiła 33 615 m3. Odnosząc się tym samym do wskazania przez odwołującego, że pomimo występującego spadku w zakresie objętości piasku możliwej do pobrania z rzeki [...] na analizowanym odcinku, wykazana wg pomiarów z marca 2017 r. ilość piasku gwarantuje możliwość prowadzenia działalności w zakresie poboru, organ wskazał, że zasoby te są ponad dwukrotnie niższe od planowanego przez wnioskodawcę wydobycia wynoszącego zgodnie z operatem wodnoprawnym 80 000 m3 rocznie.

Organ odwołał się do opracowania dr inż. P. K. z Politechniki [...] z [...] listopada 2014 r., którego celem było określenie wielkości i tempa erozji dna [...], wskazanie przyczyn postępującej degradacji rzeki oraz stworzenie podstaw dla wprowadzenia racjonalnej gospodarki w zakresie poboru kruszywa. W opinii w sprawie możliwości poboru piasku z koryta [...] na odcinku km [...] – km[...] dr inż. P. K. wskazał, że zachodzi konieczność wstrzymania bądź drastycznego ograniczenia poboru kruszywa z koryta rzeki, szczególnie z partii nurtowych i przynurtowych do czasu odbudowania się złoża piasku. Powyższy postulat wynika z "katastrofalnego stanu dna koryta [...] - rzeki płynącej reżimem naturalnym, a w zasadzie pozbawionej możliwości wleczenia rumowiska". W opinii tej dr inż. P. K. stwierdził, iż efektem poboru rumowiska na omawianym odcinku jest dalsza degradacja Rafy [...] oraz procesy erozji dennej i brzegowej na odcinku leżącym poniżej. Między innymi w wyniku tych zjawisk dochodzi do akumulacji rumowiska w rejonie [...], gdzie usuwanie nadmiaru rumowiska z koryta jest wskazane m. in. ze względów przeciwpowodziowych, ale nikt się tym nie zajmuje [...] pobór rumowiska z koryta Wisły w strefie nurtowej na odcinku od km [...] - km [...] jest wybitnie szkodliwy dla stanu koryta, hydrodynamiki przepływów i przebiegu procesów rzecznych [...]". Również dr hab. T. F. w "Opinii w sprawie zmian morfologii koryta [...] w [...] i ich związku z eksploatacją kruszywa" z marca 2011 r. stwierdził m. in., że: "zakazem eksploatacji kruszywa z koryta rzeki powinien być objęty odcinek pomiędzy kilometrem [...] a kilometrem [...]. Na tym odcinku powinno się eksploatować jedynie piasek, który został zdeponowany w przestrzeniach międzyostrogowych, a także na powierzchni tarasu współczesnego (międzywale). Eksploatacja taka poprawi warunki przepływu wielkich wód. [...] Powyżej kilometra [...] eksploatacja powinna być prowadzona tylko w strefach poza głównym nurtem. Eksploatacja powinna być także prowadzona w oparciu o dokładne rozpoznanie aktualnej morfologii dna koryta. Kruszywo powinno być pobierane z przemieszczających się mezoform korytowych" (str. 11).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołującego się, m. in. w kwestii przekroczenia przez organ pierwszej instancji właściwości rzeczowej w związku z odmową udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z powodu lokalizacji przedsięwzięcia na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu organ wskazał, że w świetle przepisów art. 125 ustawy Prawo wodne organ obowiązany jest ocenić, czy wnioskowane pozwolenie wodnoprawne nie będzie naruszać m. in. ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, czy też wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Objęte wnioskiem przedsięwzięcie zlokalizowane jest na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych ([...] pod nazwą [...] od [...] do Kanału [...] o kodzie: [...]. Zgodnie z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] ustanowionym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. u. z 2016 r. poz. 1911) oraz z rozporządzeniem nr 5/2015 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego środkowej [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), [...] jest zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych, gdyż jej stan został określony jako zły. Dla tej [...] ustalona została derogacja 4(4)-l ze względu na wpływ działalności antropogenicznej na jej stan, co generuje konieczność przesunięcia w czasie osiągnięcia celów środowiskowych z uwagi na brak rozwiązań technicznych możliwych do zastosowania w celu poprawy jej stanu. Organ pierwszej instancji wskazał na opracowaną, na podstawie Państwowego Monitoringu Środowiskowego prowadzonego przez WIOŚ w [...], ocenę stanu wód na okres 2010-2015, z której wynika, że objęta analizą [...] cechuje się złym stanem ekologicznym, a elementami decydującymi o jej stanie są m. in. fltoplankton oraz makrobezkręgowce bentosowe. Jak słusznie zauważył organ I instancji objęta wnioskiem działalność może przyczynić się do uniemożliwienia zasiedlenia struktury dna omawianego odcinka rzeki przez organizmy wodne stanowiące elementy oceny stanu ekologicznego jednolitej części wód (fitobentos, makrofity, makrobezkręgowce bentosowe), a tym samym stanowić dodatkowe negatywne oddziaływanie na elementy oceny stanu [...], w tym na parametr makrobezkręgowce bentosowe, który już obecnie jest w stanie poniżej dobrego. Należy również zwrócić uwagę na § 13 rozporządzenia Dyrektora [...] w [...] w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego środkowej [...], zgodnie z którym korzystanie z wód oraz regulacja lub zabudowa urządzeniami wodnymi wód powierzchniowych nie może stwarzać nowego albo zwiększać istniejącego zagrożenia nieosiągnięcia celów środowiskowych określonych w planie, o którym mowa w § 2 (Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]), jak również zagrażać osiągnięciu celów środowiskowych określonych dla obszarów chronionych.

Ponadto, organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który został wyznaczony na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W Rozporządzeniu Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, określone zostały zakazy wynikające z art. 24 ust. 1 ww. ustawy. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi natomiast, że zakazy te nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pobór piasku na objętym wnioskiem obszarze nie byłby związany z bezpieczeństwem powszechnym, a jedynie z wydobywaniem tego piasku w celu gospodarczym. Podkreślić należy, iż działania takie są niezgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Organ odwoławczy wskazał, że należy również zwrócić uwagę, że oprócz tego, iż objęte wnioskiem korzystanie z wód nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, to zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo wodne, korzystanie z wód nie może również powodować m. in. pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, ani wyrządzać szkód. Z uwagi na fakt, co wielokrotnie podkreślał administrator rzeki, że na objętej wnioskiem strefie poboru brak jest pokładów piasku możliwych do eksploatacji, stwierdzić należy, iż realizacja pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie określonym we wniosku, mogłaby doprowadzić do negatywnych zmian w morfologii koryta rzecznego na tym odcinku oraz do dalszego zaburzenia dynamiki procesów sedymentacyjnych. Powyższe wskazuje zatem, że udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego skutkowałoby naruszeniem ww. przepisu.

"[...]" Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe S.A. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] września 2017 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania celem wydania pozwolenia wodnoprawnego; obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj.: art. 31 ust. 2, art. 125 pkt 1-2 i 3, art. 126 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2015, poz. 469) przez niewłaściwe zastosowanie; art. 24 ust. 1 - ustawy o ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie; art. 7, 8, 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, (j.t. Dz. U. 2016 r. poz. 1829) - przez niezastosowanie. W motywach skargi podniesiono, że Prezes [...] w zasadzie podał dwie przyczyny odmowy, jedna to jego zdaniem brak złoża w korycie [...] na tym odcinku, druga to możliwość spowodowania hipotetycznych zagrożeń dla środowiska rzeki. Według przedłożonego organom sondowania z marca 2017 r. objętość złoża w tym rejonie wynosiła 33 615 m3, a maksymalna łączna ilość ruchomych piasków dennych możliwa do wydobycia w roku przez skarżącego szacowana jest na 80 tys. m3. Wykazana ilość piasku przeczy twierdzeniom Prezesa [...] w uzasadnieniu decyzji jakoby "na objętej wnioskiem strefie poboru brak jest pokładów piasku możliwych do eksploatacji. Zważywszy na fakt, iż skarżący zgodnie z warunkami pozwolenia wydobywa piasek dwa razy w roku przez 2 tygodnie przy założeniu 8 godzinnego dnia pracy, to wykazana objętość złoża pozwoliłaby na wydobycie zbliżone do założonego. Za każdym razem, przed rozpoczęciem poboru piasku Skarżący dokonuje sondowania dna celem określenia maksymalnej, możliwej ilości wydobycia. Jednym słowem eksploatacja odbywa się z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, w tym dna rzeki. Zważywszy ponadto na metodę wydobycia pogłębiarką ssąco-refulującą, to nie zachodzi obawa o uszkodzenie dna rzeki. Z opracowań wykonanych na zlecenie Skarżącego na odcinku rzeki [...] od km [...] do km [...] w terminach: w listopadzie 2008, w kwietniu 2010, w kwietniu 2011, w maju i sierpniu 2013, w marcu 2014, w marcu 2016 wynika, że w różnych okresach są różne ilości piasku, które gdyby nie były usuwane, po pewnym czasie spowodowałyby nadmierne spiętrzenie. Na uwagę zasługuje fakt, że badania na zlecenie Skarżącego robione były w okresach pomiędzy kolejnymi refulacjami, i z tego powodu są miarodajne. Organy administracji nie zważając na interes przedsiębiorcy nie wzięły pod uwagę możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego ograniczonego warunkami, z zastosowaniem których skarżący mógłby prowadzić działalność. Organy nie wzięły również pod uwagę zmian jakie zachodzą w środowisku rzeki pod wpływem pór roku i ekstremalnych warunków pogodowych, jak np. tego lata i jesieni wystąpienie na terenie całego dorzecza [...] obfitych opadów deszczu. Organy jako podstawę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego powołały opinie i badania, tymczasem wyniki sondowania nie są adekwatne, gdyż sondowanie wykonano celowo tuż przed zakończeniem refulacji, aby wykazać, że pokłady piasku są małe. Ponadto skarżący nie został zawiadomiony o terminie badania, aby nie mógł wziąć udziału i zgłosić swoich uwag; z kolei opracowanie dr inż. P. K. z Politechniki [...] w sprawie możliwości poboru piasku z koryta [...] na odcinku km [...] km [...] - badania stanowiące podstawę opinii, zlecone przez [...], nakierowane były wyłącznie na zakres działania prowadzony przez skarżącego z pominięciem innych podmiotów wykonujących w tym rejonie wydobycie; opinia z marca 2011 r. - zdaniem skarżącego nieaktualne. Marszałek Województwa [...] na podstawie oceny stanu wód na okres 2010 – 2015 stwierdza, iż objęta wnioskiem działalność może przyczynić się do uniemożliwienia zasiedlenia struktury dna omawianego odcinka rzeki przez organizmy wodne (...) na terenie obszaru jednolitej części wód powierzchniowych ([...]) pod nazwą [...] od [...] do Kanału [...] ". Przypuszczenie to nie wydaje się wiarygodne. Pośród wielu firm I wydobywających kruszywo na tym odcinku na [...] tylko skarżący miałby wpływać szkodliwie na środowisko? Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy prowadzi do wniosku, iż doszło do naruszenia wymienionych przepisów postępowania. Na podstawie wymienionych opracowań, pomiarów i ekspertyz nie można jednoznacznie stwierdzić, że wydanie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego doprowadziłoby do zagrożeń dla środowiska [...] wskazanych przez organy jedynie hipotetycznie. Widać tu całkowity brak troski o interes przedsiębiorcy. Dla przykładu, skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne i decyzję (wydane przez te same organy) oraz umowę dzierżawy, z których nie może korzystać, a musi płacić, jak decyzja [...] Województwa [...] nr [...] z [...].06.2012 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku i kruszywa w międzywalu rzeki [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]; decyzja Dyrektora [...] w [...] [...] z [...] stycznia 2012 r. zwalniająca z zakazu składowania piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią; umowa dzierżawy nr [...] z [...] grudnia 2014 r. z Miastem [...] na plac składowy piasku. Działanie takie ewidentnie narusza także przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy o swobodzie gospodarczej. Nie jest też wiarygodny zarzut jakoby wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla skarżącego wpłynęło szkodliwie na [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Obszar ten obejmuje gminy [...] i Dzielnice [...] i tylko działalność skarżącego miałaby wpływać szkodliwie? Właściwy organ, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], zgodnie ze swoimi kompetencjami wydał postanowienie z [...] marca 2011 r. stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na usuwaniu przemiałów i wydobyciu piasku z koryta rzeki [...] na odcinku [...] do km [...]. W uzasadnieniu postanowienia RDOŚ wręcz podkreślił zasługi skarżącego dla ochrony środowiska. Postanowienie to jest aktualne i istnieje w obrocie prawnym. Podstawą odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego są tylko przypuszczenia organów administracji co do wystąpienia hipotetycznych zagrożeń. Tymczasem skarżący działa na tym odcinku [...] od prawie 30 lat i nie zostało nigdy udokumentowane zniszczenie rafy, ani środowiska. Jako podstawę prawną odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego organy podają art. 125 pkt 1 - 2 i pkt 3, odsyłający do art. 126 oraz art. 31 ust. 2 Prawa wodnego. Analiza przytoczonych przepisów nie uzasadnia odmowy. Organy nie wykazały w jaki sposób skarżący "narusza ustalenia dokumentów" wymienionych w art. 125 pkt 1-2 i pkt 3. Twierdzenia organu sprowadzają się jedynie do wystąpienia nieokreślonej w czasie ewentualności naruszeń, których nigdy nie stwierdzono w odniesieniu do firmy skarżącego. Tym dokumentem, z którym miałby być niezgodny sposób używania wód przez skarżącego jest podany w uzasadnieniu decyzji Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]. Organ nie podaje konkretnie na czym miałaby polegać ta niezgodność. Nie znajduje też uzasadnienia powoływanie się przez organy na przepis art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, gdyż skarżący nie wykonuje czynności wymienionych w tym przepisie. Zważywszy na brak uzasadnienia odmowy wydania skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, a nawet odczucie dyskryminowania go, pomimo, że jest podmiotem doświadczonym, sprawdzonym i dysponującym profesjonalnym sprzętem - zaskarżona decyzja w pełni zasługują na uchylenie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] września 2017 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził, z urzędu i zgodnie z zarzutami skargi, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, co oznacza, że tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ przystępując do rozpatrzenia środka zaskarżenia (odwołania) dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ, a nadto rozpoznaje i rozstrzyga sprawę z uwzględnieniem i odniesieniem się do argumentacji strony zawartej w odwołaniu. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji, zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o jej treści, tak aby przekonać stronę do swoich racji. Innymi słowy organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego, w tym argumentacji strony podnoszonej w toku całego postępowania, uzasadnić je jasno i należycie, a nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do treści podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

Przekładając powyższe na stan kontrolowanej sprawy należy zacząć od wskazania, że przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była decyzja organu odwoławczego – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i orzekająca co do istoty, tj. odmawiająca skarżącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki [...] od km [...] do km [...]. Według Sądu - Prezes KZGW, rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, przede wszystkim nie zadośćuczynił zasadzie dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. W myśl tej zasady, Prezes nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego (art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Tymczasem rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy, co do istoty, w sposób szczególny wymagało od Prezesa KZGW merytorycznego rozpoznania sprawy. Z zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego było zaistnienie przesłanek z art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne [(t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) – dalej w skrócie: "u.p.w."]. W myśl tego przepisu, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3. Do dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 u.p.w. należą ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni. Z kolei, do wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 u.p.w. należą wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikające z odrębnych przepisów. W sprawie projektowany sposób korzystania z wody polegający na wydobywaniu piasku z koryta rzeki [...] na objętym wnioskiem odcinku, tj. od km [...] do km [...] na terenie działek nr [...] i [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...] oraz działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] – zdaniem organu odwoławczego - narusza ustalenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. poz. 1911) i rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego Środkowej [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) czy też nie spełnia wymagań ochrony środowiska. Wskazane naruszenia – w ocenie Sądu – nie zostały wykazane przez organ odwoławczy w sposób przekonywujący, dający przeświadczenie, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wynikiem dogłębnej i własnej analizy materiału dowodowego sprawy dokonanej przez organ II instancji. W kontekście przytoczonych regulacji prawnych i zwrócenia uwagi na przedmiot zaskarżenia oraz podstawę prawną, która zadecydowała o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie rozważań, czyli części miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy i skarżącej, a zarazem będącej przedmiotem postępowania:

- po pierwsze sprowadza się do stwierdzeń organu odwoławczego wskazujących, że "z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten zgromadził i przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie"; - po drugie organ wymienienia w nim dokumenty zgromadzone w sprawie i odwołuje się do niektórych z nich (np. pisma RZGW z 7 kwietnia 2017r., opracowań dr inż. P. K. z 2014 r. i dr hab. T. F. z 2011r.) przez zacytowanie fragmentów; - po trzecie organ odwoławczy w uzasadnieniu cytuje obszerne fragmenty z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji.

Oznacza to, że organ odwoławczy w przedmiotowym uzasadnieniu nie zawarł własnej motywacji, oceny, dokonanej po dogłębnej analizie zgromadzonego materiału w sprawie, która przekonywałaby do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i oczywiście bazowałaby na ustaleniach i twierdzeniach organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim zawierałaby własną analizę sprawy i motywację przekonywującą jaka doprowadziła organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji.

Analizując treść zaskarżonej decyzji można odnieść wrażenie, że decyzja organu odwoławczego w istocie stanowi powielenie decyzji organu pierwszej instancji. Inaczej ujmując jest "zlepkiem" treści decyzji z [...] maja 2017 r. i fragmentów poszczególnych dowodów z dokumentów zebranych w sprawie. Natomiast w decyzji tej brak przekonania do swoich racji, brak oceny własnej organu odwoławczego dokonanej w ramach art. 80 K.p.a. Tymczasem swobodna ocena dowodów musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na oparciu się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, który musi być poddany wszechstronnej ocenie, a ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy.

Podstawowym dowodem w sprawie był operat wodnoprawny (Sąd zauważa, że dokument ten nie został opatrzony datą jego sporządzenia przez autorkę mgr inż. A. C.). Organ odwoławczy wskazał, że z operatu tego wynika, że zakres zamierzonego korzystania z wód obejmuje strefę poboru piasku o szerokości [...] m i długości [...] m przy dopuszczalnej głębokości kopania określonej jako 3,8 m poniżej wody średniej rocznej (SSW). Przewiduje się, że pobór ten będzie odbywał się okresowo, nie dłużej niż 2 tygodnie dwa razy do roku, przy zachowaniu 8 godzinnego dnia pracy oraz z uwzględnieniem okresu lęgowego ptaków (roboty nie będą prowadzone w okresie od 15 marca do 15 sierpnia). Maksymalna łączna ilość ruchomych piasków dennych możliwa do wydobycia w roku szacowana jest na poziomie 80 tys. m³.

Według Sądu organ odwoławczy – w ramach obowiązku realizacji wyżej wskazanych zasad ogólnych i zasad postępowania dowodowego – powinien w szczególności: ocenić walory dowodowe przedmiotowego operatu i wszystkich innych dokumentów zebranych w sprawie; wykazać, że treści wynikające z niektórych z dowodów nie straciły na aktualności pomimo znacznego upływu czasu od ich sporządzenia (np. opinie z 2011 i 2014 r.); dokonać odniesienia konkretnych zapisów Planu czy Warunków korzystania z wód do stanu faktycznego sprawy, w sytuacji wskazania na dwie przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, tj. z pkt 1 i pkt 3 art. 126 u.p.w., a nie tylko skupić się na wykazaniu zaistnienia jednej z przesłanek (pkt 3); ustosunkować się do twierdzeń skarżącej formułowanych w pismach składanych w trakcie postępowania (w tym w odwołaniu) przy uwzględnieniu wnioskowania organu opartego na całokształcie zgromadzonego materiału w sprawie, w tym więc i argumentacji przedstawianej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (np. z [...] kwietnia 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r.; postanowienia RDOŚ w [...] z [...] marca 2011 r.); wyjaśnić skarżącej brak możliwości wzięcia pod uwagę wydania pozwolenia ograniczonego warunkami, z zastosowaniem których skarżąca mogłaby prowadzić działalność; dokonać oceny materiału dowodowego sprawy w kontekście wytycznych jakie organ odwoławczy sam poczynił w decyzji z [...] lutego 2017 r.

Sąd też podkreśla, że mając na uwadze treść skargi, a zarazem i dokumentacji sprawy zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym, wskazać należy, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego strona mająca interes prawny dysponuje uprawnieniem do podnoszenia wszelkich zastrzeżeń co do materiału dowodowego sprawy i argumenty ją nieprzekonywujące może zwalczać za pomocą wszelkich dostępnych przeciwdowodów. Takie uprawnienia przyznają jej bowiem art. 7, art. 10 § 1 czy art. 78 K.p.a. Innymi słowy, strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca walor i doniosłość już zgromadzonych w sprawie dowodów jest uprawniona (a nawet i zobowiązana) do przeciwstawienia im konkretnych przeciwdowodów lub odpowiednich wniosków dowodowych. Zgodnie art. 7 K.p.a., w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy organy administracji działają nie tylko z urzędu, ale również na wniosek strony. Zasada prawdy obiektywnej wymaga więc także od strony aktywności w dowodzeniu swoich racji zważywszy, że to strona jest tym podmiotem, którego celem jest uzyskanie decyzji odpowiadającej treścią jej zamierzonym interesom. Zatem ma prawo do przedstawienia organowi przeciwdowodu w postaci sporządzonej na jej zlecenie specjalistycznej opinii, na podstawie której dałoby się wykazać, że twierdzenia organu nie znajdują oparcia w dokumentach przedstawiających tak aspekt prawny, jak i faktyczny sprawy, zatem i także to, że np. opracowania naukowe, wchodzące w zakres materiału dowodowego sprawy, są dotknięte błędem i nieaktualne, a nadto, że badania stanowiące podstawę jednej z opinii nakierowane były wyłącznie na zakres działania prowadzony przez skarżącą z pominięciem innych podmiotów wykonujących w tym rejonie wydobycie. Wszystko to dowodzi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne, nie podjęte po dogłębnej analizie sprawy. Dlatego za zasadne należało uznać podnoszone w tym kontekście przez skarżącą naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe dało Sądowi podstawy do stwierdzenia, że część składowa aktu, tj. uzasadnienie nie spełnia wymogów co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie jest tym elementem aktu administracyjnego, w którym organ ma przekonać stronę postępowania do jednego z elementów aktu, mianowicie do rozstrzygnięcia. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Nadto, zasada przekonywania łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Strony (w tym strona, która wniosła odwołanie) winny poznać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji. Nie można mówić o zrealizowaniu powyższych zasad postępowania administracyjnego, wówczas gdy organ nie rozpoznaje sprawy na nowo, w szczególności stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co – według Sądu – nastąpiło w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym. Wobec niewyjaśnienia sprawy w sposób kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia, w konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę. Stwierdzona wadliwość decyzji organu odwoławczego umożliwiła Sądowi skontrolowanie zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości zastosowania prawa materialnego i z tego względu Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do sformułowanej w tym zakresie motywacji skargi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej będzie miał na względzie zaprezentowaną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Organ będzie zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stosując się do powyższych rozważań Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezes dokona całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W wydanej decyzji wyjaśni swoje stanowisko w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i przekonywujący. W uzasadnieniu aktu organ nie tylko powoła przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, ale też szczegółowo przedstawi motywy swojego rozstrzygnięcia i odniesie się do całokształtu sprawy. Uwzględni stanowisko Sądu, argumentację przedstawianą przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i w skardze (wówczas, gdy skarżąca powtórzy ją w postępowaniu odwoławczym). Przed wydaniem decyzji również umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli zadośćuczyni zasadzie ogólnej unormowanej w art. 10 § 1 K.p.a. Ostatecznie Prezes, w zależności od poczynionych ustaleń, doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z prawem, odpowiadającej dyspozycji art. 138 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną niezgodnie z prawem. O kosztach postępowania postanowił na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a