Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1034/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1,15 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 60 ust. 4 art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) sędzia WSA Mirosław Montowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi F. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. nr KOC 443/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz F. A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr 161/WOL/22, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022 r., poz. 503), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), po rozpatrzeniu wniosku F. A. z dnia 27.05.2021 r., uzupełnionego i skorygowanego w dniach 26.07.2021 r., 28.06.2022 r., 24.10.2022 r. - odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że F. A. złożył w dniu 27.05.2021 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wniosek został uzupełniony/skorygowany w dniach 26.07.2021 r., 28.06.2022 r., 24.10.2022 r.

Parametry inwestycji ustalono według wniosku z dnia 26.07.2021 r. oraz z dnia 24.10.2022 r. Wnioskodawca załączył wstępną koncepcję architektoniczną, ilustrującą zamierzenie inwestycyjne i ww. parametry, a w wyniku korekty wniosku, skorygował również koncepcję architektoniczną.

Teren inwestycji przylega do ulicy [...] i ul. [...]. Według wniosku wejście i wjazd na działkę odbywać się będzie z ulicy [...], za pośrednictwem istniejącego zjazdu, będącej drogą powiatową, w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich.

Teren posiada dostęp do drogi publicznej, jednakże parametry techniczne ul. [...], mogą uniemożliwić, prawidłową i płynną obsługę komunikacyjną. Obsługa budowy wymaga codziennych dostaw materiałów budowlanych, dowożonych przez samochody ciężarowe, o tonażu często przekraczającym 40t, co może pogorszyć jej parametry.

Istniejący obecnie zjazd obsługuje teren, o odmiennej funkcji, innym rodzaju ruchu i znacznie mniejszej ilości samochodów niż planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkaniowo-usługowego z usługami i garażem podziemnym na 350 samochodów. Inwestycja będzie generowała nieporównywalnie większy ruch pojazdów, niż przy aktualnym stanie zagospodarowania działki. Do obsługi tak dużej inwestycji, będzie zachodziła koniczność budowy nowego - publicznego zjazdu oraz rozbudowy istniejącego, okolicznego układu drogowego.

Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, co zostało potwierdzone przez poszczególnych gestorów sieci.

W trakcie postępowania otrzymano opinie w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji - pismo: Zarządu Dróg Miejskich z dnia 16.11.2021 r. i 10.11.2022 r. oraz z Biura Zarządzania Ruchem Drogowym z dnia 24.10.2022 r.

Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak było podstawy do zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503). W oparciu o art. 53 ust. 3 ww. ustawy przeprowadzona została analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz zweryfikowano dane zawarte we wniosku po oględzinach w terenie.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (załącznik nr 2 i 2b do decyzji).

Z przeprowadzonej analizy obszaru, wynikło, że na wnioskowanym terenie nie ma możliwości realizacji inwestycji wskazanej we wniosku - w zakresie jej wysokości, gabarytów i form architektonicznych, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wątpliwości organu budziła możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji, co wyżej wskazano. Wnioskodawca zapoznał się z wynikami analizy i złożył korektę wniosku.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi ok.: od 14.5 do 17.5 m (IV kondygnacyjna zabudowa MW/U, kwartał nr 4), od 23 m do 31 m (Vll-VIII kond. zabudowa MW/U, kwartał nr 5a), od 16.5 m do 27 m (V-VIII kond. zabudowa MW/U, kwartał nr 5b), od 15 m do 31.5 m (V-X kond. zabudowa MW/U, kwartał 5c), od 21 m do 34 m (VII-X kond. zabudowa MW/U, kwartał 6), 28.5 m (VII kond. zabudowa MW/UA, kwartał 7), od 19 m do 23 m (V-VIII kond. zabudowa MW/U, kwartał 14), od 15 m do 25 m (VII-VIII kond. zabudowa MW/U, kwartał 15), 35 m (XII kond. zabudowa MW/U, kwartał 17).

Poszczególne wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym podano w tabeli w punkcie 2.2. analizy.

Wnioskodawca w skorygowanym wniosku z dnia 24.10.2022 r. zaproponował zabudowę o funkcji mieszkaniowo - usługowej (MW/U), o wysokości 35 m (XII kond.) i 45 m (XV kond.) dla akcentu w narożniku ulic.

W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji przeważają budynki infrastruktury technicznej i kolejowej o wysokości od 3.5 m do 11.5 m, oraz budynek usług biurowych położony po przeciwległej stronie ulicy [...] o wysokości od 15 m do 17.5 m. Na zachód znajduje się osiedle budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami "[...] " o wysokościach od 13.5 m do 31.5 m. Na wschód - po przeciwległej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami o wysokości 35 m oraz budynek hoteli [...] i [...] o wysokości do 32 m.

Przy zabudowie tego obszaru należy unikać dużych kontrastów wysokości. W związku z tym wysokość nowej zabudowy powinna nawiązywać do istniejącej zabudowy mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie (23/24/26/27 m i 31.5/34 m). Przy czym charakterystyczną wysokością ich bazy jest wysokość VII kond. - 23/24 m.

Dla terenu po północnej stronie ul. [...] obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...], przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LIX/1858/2022 z 20 stycznia 2022 r., które umożliwiają realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości podstawowej 30 m i 45 m dla zwyżki wysokościowej w narożniku ulic [...] i [...].

W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości do 35 m (XI kond.), jednak nie może ona stanowić jedynego odniesienia kształtującego przestrzeń w tym rejonie, zwłaszcza na zasadzie kontynuacji. Przy zabudowie tego obszaru należy unikać dużych kontrastów wysokości i kształtować ją w oparciu o najbliższe niskie sąsiedztwo.

Na przedmiotowym terenie dopuszczalne byłyby obiekty o wysokościach stanowiących tzw. "formę przejściową" pomiędzy istniejącą niską zabudową na terenach kolejowych, nawiązujące do podstawowej wysokości budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w okolicy oraz zabudową po drugiej stronie ul. [...], tj. ok. 20-24 m.

Z uwagi na położenie działki w narożniku ulic [...] /[...], możliwe byłoby jedynie jego zaakcentowanie wyższą częścią budynku o wysokości maks. ok. 35 m nawiązując do punktowych budynków o wysokości 35 m położonych po wschodniej i zachodniej stronie terenu inwestycji.

Planowana inwestycja o wysokości maks. 45 m (XV kond.) i wysokości pośredniej na poziomie 30 m (XII kond.) przekracza średnie wysokości budynków w obszarze oraz wysokości zabudowy w najbliższym sąsiedztwie stanowiące odniesienie dla ustalenia wysokości dla planowanej inwestycji. W związku z tym, nie spełnia wymogów § 7 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Możliwe byłoby wyznaczenie wysokości zabudowy, w oparciu o § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, jednak odmiennych od wnioskowanych i w przypadku spełnieniu pozostałych warunków tego rozporządzenia.

W obszarze analizowanym istniejąca zabudowa charakteryzuje się różnorodną funkcją - od obiektów kolejowych, niewielkich usługowo-handlowych, infrastrukturalnych wolnostojących, pojedynczych, wolnostojących budynków o funkcjach takich jak - stacja paliw, do budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w zabudowie punktowej i kwartalnej oraz obiektów biurowych.

Wnioskodawca zakłada budynek o wysokości maks. 45 m i współczynniku powierzchni zabudowy na poziomie 0.33, ukształtowany na rzucie prostokąta o zróżnicowanej wysokości. Planowany obiekt to budynek wolnostojący, który powinien równoważyć relacje przestrzenne w ramach istniejącej zabudowy, harmonijnie wpisywać się w otoczenie, uwzględniając kontekst przestrzenny, funkcjonalny oraz ekonomiczny.

Na podstawie przeprowadzonej analizy i dołączonej do wniosku koncepcji architektonicznej organ stwierdził, że forma przestrzenna o gabarytach i wysokości planowanej zabudowy, nie występuje w najbliższym sąsiedztwie. Zabudowa o gabarytach proponowanych przez wnioskodawcę, nie uwzględnia zastanego kontekstu przestrzennego, a jej realizacja wprowadziłaby dysonans w stosunku do istniejącej zabudowy.

Wyższa zabudowa tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości dla zwyżek 27/33/34/35, zlokalizowana jest w oddaleniu od planowanej inwestycji, ponadto w odmiennym kontekście przestrzennym i urbanistycznym (np. przy ul. [...] po przeciwnej str. ul. [...]). W związku z tym nie może stanowić odniesienia dla wysokości planowanej zabudowy, zwłaszcza na zasadzie kontynuacji.

Wyniki analizy zagospodarowania obszaru przekazane wnioskodawcy przy piśmie z dnia 3.10.2022 r. wykazały, że na przedmiotowym terenie nie ma możliwości realizacji inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 27.05.2021 r., uzupełnionym i skorygowanym w dniach 26.07.2021 r., 28.06.2022 r., 24.10.2022 r., w szczególności w zakresie wysokości oraz gabarytów i formy architektonicznej, a zatem uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy.

Parametry techniczne ul. [...] mogą uniemożliwić, prawidłową i płynną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, a także przyjęcie dodatkowego obciążenia związanego z planowaną budową.

Niespełnienie warunków z art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy uniemożliwiło wydanie pozytywnej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 marca2023 r., znak: KOC 443/Ar/23, po rozpatrzeniu odwołania F. A. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14.12.2022 r. nr 161/WOL/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało , że wnioskodawca w odwołaniu podniósł m.in., że organ I instancji wadliwie wyznaczył obszar analizowany (granice obszaru wyznaczono w odległości "nieco większej niż trzykrotna szerokość frontu działki") i wadliwie przeprowadził na nim analizę funkcji, tj. nie poddał analizie zabudowy na terenie całego obszaru, a jedynie kwartały położone w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji.

Zdaniem Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. Nieznaczne poszerzenie obszaru analizowanego nie ograniczyło praw wnioskodawcy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. została przeprowadzona na ww. obszarze analizowanym - prawidłowo.

Zgodnie z ustaleniami ww. analizy, planowana inwestycja o wysokości maks. 45 m (XV kond.) i wysokości pośredniej na poziomie 30 m (XII kond.) przekracza średnie wysokości budynków w obszarze analizowanym oraz wysokości zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, stanowiące odniesienie dla ustalenia wysokości dla planowanej inwestycji, a więc nie spełnia wymogów § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia decyzji i analizy są zgodne z przepisami § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia (średnia dla całego obszaru analizowanego), a także ustalenie i porównanie wnioskowanej zabudowy z wysokością zabudowy w najbliższym sąsiedztwie ( § 7 ust. 1 rozporządzenia).

Organ I instancji wskazał jednocześnie, że dla planowanej inwestycji możliwe byłoby wyznaczenie wysokości w oparciu o § 7 ust. 4 tego rozporządzenia, jednak odmiennych od wnioskowanych, w przypadku spełnienia pozostałych warunków tego rozporządzenia. W celu ustalenia dopuszczalnej prawem wysokości planowanego obiektu, strona powinna zmodyfikować wniosek. Obecnie planowana inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Inwestycja mogłaby spowodować znaczne trudności komunikacyjne w okolicznym terenie (duża liczba miejsc parkingowych na terenie inwestycji i generowanych przez inwestycję w najbliższym sąsiedztwie ul. [...] w W., blisko Ronda Z.).

F. A. wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca2023 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy,

2) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizy, brak przeprowadzenia analizy zagospodarowania terenu w ramach wyznaczonego obszaru analizy,

II. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p." w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak ustaleń w zakresie spełnienia wymogów ładu przestrzennego,

b) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich zastosowanie w brzmieniu obecnym podczas gdy, podstawę prawną rozstrzygnięcia powinny stanowić przepisy ustawy oraz rozporządzenia - w brzmieniu poprzedzającym zmiany, które weszły w życie z dniem 3 stycznia 2022 r.,

c) art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), poprzez niezastosowanie, gdyż do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowych przepisów stosuje się przepisy dotychczasowe,

d) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 5 w zw. z § 6 w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia, poprzez wadliwe wyznaczenie obszar analizowanego,

e) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 4 ww. rozporządzenia, poprzez brak analizy zagospodarowania terenu w ramach wyznaczonego obszaru analizy.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa gdyż została wydana na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 3 stycznia 2022 r., a nie w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania (tj. w dniu 27 maja 2021 r.).

Ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz.1986 - ustawa nowelizująca) doszło do zmiany m.in. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym.

Doszło także do zmiany rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021r., poz. 2399). Zgodnie z § 2 rozporządzenia nowelizującego "do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 27 maja 2021 r., stąd - podstawę prawną rozstrzygnięcia powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w brzmieniu poprzedzającym zmiany obowiązujące od dnia 3 stycznia 2022 r.

Zmiana przepisów ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą nowelizującą, skutkowała "sprecyzowaniem sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji' a także "doprecyzowaniem definicji frontu terenu"'.

Analiza mapy stanowiącej załącznik nr 2b do zaskarżonej decyzji wskazuje, że wyznaczony obszar analizy nie ma kształtu okręgu. Wskazano, że "granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której jest mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w skali 1:2 000 (z uwagi na rozległość obszaru analizowanego), w odległości nieco większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ze względu na konieczność objęcia analizy całych zespołów zabudowy, budynków i działek oraz urbanistycznego rejonu, w celu przeanalizowania szerszego kontekstu urbanistycznego". Nie wiadomo o ile większy był w ten sposób wyznaczony obszar analizy, czy w każdym kierunku powiększono obszar analizy ponad trzykrotność frontu działki, czy tylko w niektórych kierunkach.

W załączniku nr 2 do decyzji (Wyniki analizy zagospodarowania obszaru) wskazano, że "ze względu na wielkość obszaru analizowanego (ponad 222 ha), dokładnej analizie poddano kwartały położone w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, stanowiące najbliższy kontekst urbanistyczny, który mogą umożliwić określenie parametrów planowanej inwestycji. Organ nie poddał analizie zabudowy na terenie całego obszaru analizy, a jedynie kwartały położone w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, co było działanie nieprawidłowym.

Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy powinno odwoływać się do średniej wielkości w obszarze analizowanym (z możliwością ewentualnych odstępstw), tj. całości obszaru, a nie kwartałów położonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji.

Nie można zaaprobować stanowiska kwestionującego możliwość obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Organ w żaden racjonalny nie uzasadnił takiego wniosku. W trakcie postpowania organ otrzymał opinie w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji: pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 16.11.2021 r. i 10.11.2022 r. oraz z Biura Zarządzania Ruchem Drogowym z dnia 24.10.2022 r. Wątpliwości co do możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji były pozbawione uzasadnionych podstaw.

Nadto uzasadnienie decyzji odwoławczej uniemożliwia przekonanie strony, co do prawidłowości rozstrzygnięcia i nie pozowana na weryfikację decyzji. Organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1,80, 84 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, zdaniem Sądu słuszny był zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. Następnie, niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także rzetelne ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest jedynie weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 362/07, 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16, 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19).

W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie prowadzi do wniosku, że organ tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprostał. Kolegium nie tylko niemal w ogóle nie odniosło się do odwołania, ale też nie rozpatrzyło merytorycznie sprawy.

W zaskarżonej decyzji trudno poszukiwać własnej oceny sprawy dokonanej przez SKO. Organ odwoławczy bardzo zdawkowo powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji, wskazując na ich prawidłowość.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wymagającym udziału osób posiadających wiedzę fachową, ponieważ sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) powierzono uprawnionemu architektowi-urbaniście, a analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca część merytorycznej decyzji, stanowi dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nawet w postępowaniu odwoławczym możliwe jest uzupełnienie, względnie naprawienie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji i tym samym za dopuszczalną przyjmuje się możliwość odmiennego niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 473/20).

Dostrzegając rodzaj dezynwoltury jaką prezentował wnioskodawca w zakresie dotyczącym kształtu potencjalnej inwestycji, a zwłaszcza jej parametrów, SKO zobowiązane było ustalić treść wiążącego organ wniosku, a następnie przeprowadzić analizę funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocenić jej wyniki, zwłaszcza z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną.

W sytuacji gdy stan faktyczny wymagał szerszego omówienia, to taki sposób uzasadnienia organu odwoławczego należy ocenić jako niespełniający wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie realizujący zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Postępowanie sądowoadministacyjne zostało ukształtowane w taki sposób, że co do zasady sąd administracyjny sprawuje funkcje kontrolne. Nie może zatem dokonywać stosownych ustaleń samodzielnie i wyjaśniać kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, zaniechanych przez organ odwoławczy. Z uwagi na uchybienia dotyczące przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania jednoznaczna ocena zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby na obecnym etapie przedwczesna. Sąd oceniałby wówczas decyzję organu I instancji i trafność rozstrzygnięcia tego organu.

Rację miał skarżący, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 27 maja 2021 r., to podstawę prawną merytorycznego rozstrzygnięcia, powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w brzmieniu poprzedzającym zmiany obowiązujące od dnia 3 stycznia 2022 r. Wynika to bowiem wprost z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz.1986)

Jednak nic nie wskazuje, że przepisów tych organ I instancji nie stosował. Pomijając fakt, że zmiany wprowadzone od dnia 3 stycznia 2022 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miały znaczenia dla istoty wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, to jedynym śladem wskazującym na rzekome stosowanie nowych przepisów, było podanie numeru dziennika ustaw zawierającego znowelizowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo to, zacytowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisy art. 61 u.p.z.p. oraz przepisy § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - odpowiadają treści dotychczasowej (przed znowelizowaniem). Z tej przyczyny skarga w tym zakresie była bezzasadna i nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona wszechstronnej jej oceny, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania. Ocena ta powinna bazować na sprawdzeniu poprawności analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie skorygowanych przez wnioskodawcę parametrów inwestycji oraz kwestii związanych z możliwością obsługi komunikacyjnej tej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty składał się wpis od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).