Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1754/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 334, art. 335 ust. 1 pkt 1, art. 336 ust. 1, art. 340 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 341 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji H. w C. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2023 r. nr RZ.RUK.452.9.2023 I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Fundacji H. w C. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji [...] w C. (dalej zwana: "Fundacją", "stroną skarżącą" lub "podmiotem kontrolowanym") jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor" lub "organ") z dnia 28 lipca 2023 r. nr RZ.RUK.452.9.2023 wydane w związku z przeprowadzoną kontrolą gospodarowania wodami.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 marca 2023 r. w Fundacji [...] została przeprowadzona kontrola w zakresie gospodarowania wodami. Wyniki kontroli utrwalono w protokole nr RZ.RUK.452.9.2023. Upoważniony przez ustanowionego pełnomocnika radca prawny skorzystał z prawa odmowy podpisania protokołu kontroli.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 lipca 2023 r. nr RZ.RUK.452.9.2023, organ działając na podstawie art. 340 ust. 4 w zw. z art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.; dalej: "u.P.w.") oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami nałożył na Fundację następujące zalecenia:

1) uzyskać pozwolenie wodnoprawne uprawniające do poboru wody ze studni o współrzędnych [...] (układ PUWG 2000), zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb C., w związku z prowadzoną działalnością w ramach Fundacji;

2) złożyć do Zarządu Zlewni w K. oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z ww. studni, za okres objęty kontrolą, tj. od 15 września 2021 r. do IV kwartału 2022 r oraz za późniejsze okresy;

3) zapewnić odrębny pomiar ilości pobieranej wody z wyodrębnieniem celów na jakie pobór wód następuje, tj. poboru wód na cele związane z działalnością gospodarczą oraz odrębnie na potrzeby gospodarstwa domowego;

4) założyć i prowadzić rejestr wykonywanych przeglądów eksploatacyjnych przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na dz. o nr ewid. [...], obręb C.;

5) przedstawić umowę z firmą uprawnioną do opróżniania komory osadnikowej ww. przydomowej oczyszczalni ścieków oraz transportu ww. osadów do oczyszczalni ścieków MPWiK Sp. z o.o. w R.;

6) przedstawić informacje odnośnie pochodzenia ścieków napływających do dwóch zbiorników przeznaczonych do gromadzenia ścieków o pojemności 7 m3, zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obręb C.;

7) podjąć działania celem wyeliminowania możliwości odprowadzania do rowu (dz. nr ewid. [...], obręb C.) nieoczyszczonych ścieków, pochodzących z przydomowej oczyszczalni ścieków oraz dwóch zbiorników zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obręb C., z której zgodnie z oświadczeniem podmiotu kontrolowanego korzystają również pracownicy fundacji w tym pizzerii wraz z klientami;

8) uzyskać pozwolenie wodnoprawne, w związku z wprowadzaniem ścieków, pochodzących z ww. przydomowej oczyszczalni ścieków do ziemi;

9) złożyć do Zarządu Zlewni w K. oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w związku z wprowadzaniem ścieków z ww. przydomowej oczyszczalni ścieków do ziemi, za okres od 15 września 2021 r. do IV kwartału 2022 r.;

10) uzyskać pozwolenie wodnoprawne uprawniające do odprowadzania wód opadowo-roztopowych pochodzących z dachów budynków i placów utwardzonych obiektu zlokalizowanego w [...] za pomocą wylotu o współrzędnych [...] (układ PUWG 2000) rowem ziemnym, na teren sąsiadującej działki o nr ewid. [...], obręb C.

Organ wyznaczył termin na przesłanie informacji o działaniach podjętych w celu realizacji zarządzenia pokontrolnego do dnia 31 października 2023 r.

W uzasadnieniu organ odniósł się do poszczególnych zaleceń. Podał, że podczas czynności kontrolnych nie przedstawiono pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na pobór wody ze studni znajdującej się na działce o nr ewid. [...], obręb C., na potrzeby działalności gospodarczej związanej z prowadzoną Fundacją. Organ wyjaśnił, że Fundacja prowadzi działalność pn.: "[...]", w zakres której wchodzi również "[...]", w związku z którą świadczy usługi na rzecz osób trzecich, dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnych gospodarstwa domowego Fundacji. Z uwagi na fakt, że Fundacja prowadzi działalność zarobkową oraz czerpie korzyści finansowe ze świadczonych usług, zaszły przesłanki określone w art. 34 pkt 13 w zw. z art. 389 pkt 2 u.P.w.

Kolejno organ wskazał, że podczas czynności kontrolnych nie przedstawiono oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ze studni. Organ wskazał, że obowiązek ponoszenia opłat wynika wprost z art. 268 pkt 2 u.P.w. Do dnia przeprowadzenia kontroli podmiot kontrolowany nie legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym uprawniającym do poboru wód podziemnych oraz nie złożył przedmiotowych oświadczeń.

W dalszej kolejności organ wskazał, że do dnia sporządzenia zarządzenia pokontrolnego nie wyjaśniono, czy uwidocznione na dokumentacji fotograficznej wodomierze – wody ciepłej i zimnej, służące do pomiaru ilości pobranej wody na potrzeby restauracji prowadzonej przez Fundację, służą także do poboru wód na potrzeby gospodarstwa domowego. Natomiast zgodnie z art. 272 ust. 13 u.P.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb.

Następnie organ podał, że podczas kontroli nie przedstawiono dokumentów potwierdzających wykonywanie przeglądów technicznych przydomowej oczyszczalni ścieków za okres objęty kontrolą, jak też do dnia sporządzenia zarządzenia pokontrolnego. Organ zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli, podmiot kontrolowany przedstawił jedynie "Ocenę techniczną stanu gospodarki wodno-ściekowej w obiekcie rolnym istniejącym w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczo mieszkalnego", z której wynika, że w dniu 11 stycznia 2023 r. została przeprowadzona ekspertyza techniczna na podstawie wizji lokalnej istniejącego obiektu budowlanego.

Kolejno organ podał, że w czasie czynności kontrolnych nie przedstawiono umowy pomiędzy Fundacją [...] a zewnętrzną, uprawnioną firmą na opróżnianie komory osadnikowej przydomowej oczyszczalni ścieków oraz transport ww. osadów do oczyszczalni ścieków. Organ wyjaśnił, że podczas kontroli okazano pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. z dnia 17 stycznia 2023 r. dotyczące zgody na przyjmowanie na oczyszczalnię ścieków w R. osadów ściekowych z ww. przydomowej oczyszczalni ścieków, która to umowa nie obejmuje jednak kosztów transportu i opróżniania komory osadnikowej przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż ww. przedsiębiorstwo nie świadczy tego typu usług. Podmiot kontrolowany przedstawił jedynie paragon na usługę przyjęcia osadów z przydomowej oczyszczalni ścieków w ilości 2,8 m3, wystawiony przez MPWiK Sp. z o.o. w R. Organ zwracając uwagę na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2797 z późn. zm.; dalej: "u.c.p.g."), wskazał, że podmioty uprawnione do opróżniania komory osadnikowej przydomowej oczyszczalni ścieków i transportu na daną oczyszczalnię ścieków, mogą świadczyć przedmiotowe usługi dopiero po uzyskaniu stosownego zezwolenia.

Organ wskazał dalej, że podmiot kontrolowany posiada decyzję o warunkach zabudowy z dnia 24 maja 2013 r., w której wskazano, że do zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe odprowadzane miały być komunalne ścieki sanitarne, natomiast do przygospodarczej lokalnej oczyszczalni ścieków winny być odprowadzane ścieki zwierzęce. Z kolei z przedstawionej "Oceny technicznej stanu gospodarki wodnościekowej w obiekcie rolnym istniejącym w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego mieszkalnego" z dnia 2 stycznia 2023 r., wynika, że konie utrzymywane są na głębokiej ściółce, zaś obornik odbierany jest przez miejscowych rolników. Organ wyjaśnił, że mając na uwadze powyższe informacje oraz fakt, że na terenie działki o nr ewid. [...], obręb C. zlokalizowana jest zarówno przydomowa oczyszczalnia ścieków, jak i zbiorniki służące do okresowego gromadzenia ścieków o pojemności 7 m3, należy wskazać pochodzenie ścieków napływających do ww. zbiorników.

Nawiązując do zalecenia w pkt 7, organ wskazał, że podczas przeprowadzonych oględzin terenowych stwierdzono ślady świadczące o odprowadzaniu nieoczyszczonych ścieków z przydomowej oczyszczalni ścieków oraz ww. dwóch zbiorników do rowu, znajdującego się na działce o nr ewid. [...]. Ustalono również, że podczas kontroli obiektu zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], prowadzonej przez PINB w R., stwierdzono zastoiska cieczy nad pokrywą szamba oraz w rowie przydrożnym, mogące świadczyć o nieszczelności zbiornika. Nadto powzięto informację, że organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego dwukomorowego zbiornika do gromadzenia ścieków i postanowieniem nr [...] z dnia 16 maja 2023 r. nałożył na właścicielkę nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej ww. zbiornika.

W odniesieniu do zalecenia wskazanego w pkt 8, organ wyjaśnił, że drenaż rozsączający znajdującej się na działce nr ewid. [...] przydomowej oczyszczalni ścieków, znajduje się w pobliżu rowu, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], a także przed budynkiem mieszkalno-usługowym. Na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], pod adresem [...] prowadzona jest działalność gospodarcza przez Fundację, a ponadto pod wymienionym adresem zamieszkuje Prezes Fundacji wraz z rodziną. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, że podmiot kontrolowany prowadzi działalność zarobkową oraz czerpie korzyści finansowe ze świadczonych usług, wystąpiły przesłanki określone w art. 34 pkt 13 w zw. z art. 389 pkt 2 u.P.w., świadczące o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W dalszej kolejności organ podał, że podczas kontroli podmiot kontrolowany nie przedstawił oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 15 września 2021 r. do IV kwartału 2022 r., natomiast obowiązek ponoszenia opłat wynika wprost z art. 268 ust. 1 pkt 2 u.P.w. Do dnia przeprowadzenia kontroli Fundacja nie złożyła przedmiotowych oświadczeń oraz nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną uprawniającą do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Ponadto podczas kontroli nie przedstawiono również pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych pochodzących częściowo z dachów budynków i placów utwardzonych obiektu zlokalizowanego w [...] za pomocą wylotu o współrzędnych [...] (układ PUWG 2000) rowem ziemnym, na teren sąsiadującej działki o nr ewid. [...], obręb C. Natomiast wizje w terenie wykazały m.in. wylot odprowadzający wody opadowo-roztopowe, pochodzące z namiotu tymczasowego, służącego jako meneż dla koni oraz istnienie rowu ziemnego, w którym poprzednio zalegała rura odprowadzająca ww. wody opadowo-roztopowe z obiektu zlokalizowanego w [...] na teren sąsiadującej działki. Organ zaznaczył, że podmiot kontrolowany w czasie kontroli nie przedstawił umowy w zakresie możliwości odprowadzania wód na teren sąsiadującej działki. Obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne wynika zaś wprost z art. 389 pkt 1 u.P.w.

Na opisane wyżej zarządzenie pokontrolne Fundacja, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 34 pkt 13 w zw. z art. 389 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 1 u.P.w. poprzez ich błędną wykładnię, co w efekcie doprowadziło do:

- obciążenia strony skarżącej obowiązkiem uzyskania zezwolenia wodnoprawnego uprawniającego do poboru wody z ww. studni, z uwagi na przyjęcie, że wystarczającą przesłanką jest korzystanie przez Fundację z wód na potrzeby działalności gospodarczej, w sytuacji w której okolicznością, która przesądza o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest przekroczenie ilości 5 m3 poboru wody na dobę, nie zaś korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej;

- obciążenia strony skarżącej obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w związku z rzekomym wprowadzaniem ścieków do ziemi pochodzących z przydomowej oczyszczalni ścieków, pomimo że obowiązek uzyskania ww. pozwolenia nie został w żaden sposób uzasadniony w treści zaskarżanego zarządzenia, a ponadto podczas kontroli nie wykryto śladów wprost wskazujących na działanie jakie zarzuca się Fundacji;

2. naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 2 oraz art. 272 ust. 13 u.P.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Fundacja jest obowiązana do ponoszenia opłat za usługi wodne, a w związku z tym: obciążenie Fundacji obowiązkiem złożenia oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z ww. studni, zobowiązanie do zapewnienia odrębnego pomiaru ilości pobieranej wody z wyodrębnieniem celów na jakie pobór wód następuje oraz obciążenie obowiązkiem złożenia oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w związku z wprowadzeniem ścieków z przydomowej oczyszczalni ścieków do ziemi - w sytuacji, w której w przedstawionym stanie faktycznym nie doszło do wypełnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie, że podmiot kontrolowany korzysta z usług wodnych;

3. naruszenie art. 3 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i nałożenie na Fundację obowiązku założenia i prowadzenia rejestru wykonywanych przeglądów eksploatacyjnych przydomowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji, w której kwestie częstotliwości opróżniania osadnika w przydomowej oczyszczalni ścieków powinny zostać zawarte przez Wójta Gminy w sprawozdaniu dotyczącym gospodarowania nieczystościami ciekłymi za poprzedni rok kalendarzowy oraz w sytuacji, gdy podmiot kontrolowany w dotychczasowym toku postępowania przedstawił wszelkie posiadane dokumenty dotyczące eksploatacji i stanu technicznego przydomowej oczyszczalni ścieków, pozwalające ustalić żądane przez organ informacje, zaś obowiązek prowadzenia rejestru wykonywanych przeglądów eksploatacyjnych ww. przydomowej oczyszczalni ścieków nie znajduje odzwierciedlenia w obecnie obowiązujących przepisach prawa;

4. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i wywiedzenie z niego obowiązku przedłożenia przez Fundację umowy z firmą uprawnioną do opróżniania komory osadnikowej przydomowej oczyszczalni ścieków oraz transportu ww. osadów do oczyszczalni ścieków MPWiK Sp. z o.o. w R., w sytuacji, gdy z podanej przez organ podstawy prawnej wynika jedynie fakt istnienia wymogu uzyskania zezwolenia dla przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, zaś obowiązek przedkładania przez podmiot kontrolowany ww. umowy nie znajduje odzwierciedlenia w obecnie obowiązujących przepisach prawa;

5. naruszenie art. 341 ust. 1 pkt 1 u.P.w., poprzez wydanie zalecenia pokontrolnego niemającego oparcia w prawach i obowiązkach Fundacji, a to w związku z nałożeniem obowiązku przedstawienia informacji odnośnie pochodzenia ścieków napływających do zbiorników przeznaczonych do gromadzenia ścieków o pojemności 7 m3, w sytuacji w której organ nie wskazuje na podstawę prawną nałożenia ww. zobowiązania i podczas gdy obecnie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają regulacji w kwestii obowiązku udzielania organowi tych informacji;

6. naruszenie art. 75 pkt 3a u.P.w. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie na podstawie istnienia rzekomych śladów, jakoby nieoczyszczone ścieki z przydomowej oczyszczalni ścieków oraz dwóch zbiorników były odprowadzane do rowu, znajdującego się na działce o nr ewid. [...], co w efekcie doprowadziło do nałożenia na podmiot kontrolowany obowiązku podjęcia działań celem wyeliminowania możliwości odprowadzania do ww. rowu nieoczyszczonych ścieków, pochodzących z ww. źródeł pomimo, że w niniejszym stanie faktycznym brak jest wystarczających dowodów pozwalających stwierdzić dokonywanie przez podmiot kontrolowany takich czynności,

7. naruszenie art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 16 pkt 65a u.P.w. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie tylko na podstawie istnienia rowu ziemnego, w którym niegdyś zalegała rura odprowadzająca wody opadowo-roztopowe, że z obiektu zlokalizowanego w [...] odprowadzane są powyższym rowem ziemnym ww. wody opadowo-roztopowe na teren sąsiadującej działki, pomimo że poza samym faktem występowania rowu ziemnego nie wykryto żadnych śladów świadczących o podejmowaniu działań, które zarzucane są Fundacji, ponieważ wylot odprowadzający wody opadowo-roztopowe został zlikwidowany w marcu 2023 r., natomiast rów ziemny, na którego istnienie powołuje się organ nie mógł zostać usunięty ze względu na bliskość terminu likwidacji ww. wylotu odprowadzającego wody opadowo-roztopowe w stosunku do terminu wizji lokalnej, która odbyła się 17 marca 2023 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, a przy tym szczegółowo ustosunkowując się do podniesionych zarzutów. Organ zaznaczył także, że uchylenie zarządzenia pokontrolnego mogłoby nastąpić w sytuacji rażących uchybień organu przeprowadzającego kontrolę, bądź w wyniku uzasadnionego zaskarżenia przez kontrolowanego ustaleń kontrolnych, to zaś zdaniem organu nie miało w przedmiotowej sprawie miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga została przez Sąd uwzględniona ale z przyczyn zupełnie innych niż w niej pdniesione.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Jak wskazano na wstępie przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było zarządzenie pokontrolne wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w R. z dnia 28 lipca 2023 r.

Zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co za tym idzie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi nie wymaga przy tym konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa – art. 52 § 3 P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią głownie przepisy u.P.w.

Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 u.P.w. W myśl tego przepisu kontrola gospodarowania wodami obejmuje między innymi korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2). Zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 u.P.w. Zakres ten jest stosunkowo szeroki, gdyż obejmuje m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych.

Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 u.P.w.). Natomiast w myśl art. 341 ust. 1 u.P.w. na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy; wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony; nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy.

Stosownie do treści art. 335 ust. 1 pkt 1 u.P.w. organ wykonujący kontrolę może wydać wobec kontrolowanego zarządzenie pokontrolne, w którym określi treść zaleceń oraz termin ich realizacji. Jeżeli taki akt zostanie wydany to podmiot kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 1 u.P.w.).

Użyte w art. 335 ust. 1 pkt 1 u.P.w. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że szczególne i podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma – co do zasady - treść protokołu kontroli. Sformułowane zalecenia winny precyzyjnie określać te uchybienia, które znajdują pokrycie w stanie faktycznym opisanym w protokole i w zebranych dowodach, a także w obowiązujących regulacjach. Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1314/18, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje że powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, w obowiązujących regulacjach prawnych i powinny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne będąc aktem administracyjnym tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej (por. Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 51).

Jest to akt wydawany w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nakładający na jego adresata określone obowiązki, które powinny być sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Należy zatem oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej.

W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Skoro bowiem obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, (tj. na podstawie jej ustaleń – vide art. 341 ust. 1 u.P.w.), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18). Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się jednak przepisów k.p.a. Jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12).

Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., o sygn. II OSK 2036/09, NSA wskazał, że badanie aktu kontroli przez Sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego.

Kontrola dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie zakończyła się na etapie badania procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 339 u.P.w. kontrolowany, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o zakwaterowaniu sił zbrojnych, jest obowiązany umożliwić przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, w szczególności dokonanie czynności, o których mowa w art. 336 ust. 1. Jak już wyżej wskazano – z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. Według ust. 2, protokół kontroli podpisują:

1) organy wykonujące kontrolę (...) albo upoważnieni pracownicy;

2) kontrolowany albo upoważniony przedstawiciel kontrolowanego, którzy mogą wnieść do protokołu kontroli umotywowane zastrzeżenia i uwagi.

Zgodnie z ust. 3 w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela czyni się o tym wzmiankę w protokole kontroli, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę albo ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej.

Stosownie do ust. 4, odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podjęcia środków prawnych przewidzianych w przepisach ustawy.

W oparciu o przedstawione Sądowi akta stwierdzono, że podmiotem kontrolowanym miała być Fundacja [...] w C. Fundacja jest osobą prawną, której status wynika z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 166). Osoby prawne to Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (art. 33 Kodeksu cywilnego). Stosownie do art. 38 K.c. osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej Statucie. Zgodnie zaś z art. 10 ustawy o fundacjach zarząd fundacji kieruje jej działalnością oraz reprezentuje fundację na zewnątrz. Fundacja uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego, co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy o fundacjach.

Z powszechnie dostępnych danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym KRS nr [...], ale także z przedłożonego do akt sądowych wydruku z tego Rejestru wynika, że Fundacja została wpisana do KRS w dniu 15 września 2021 r., jej Zarząd w chwili wykonywania kontroli był trzyosobowy a funkcję Prezesa Zarządu sprawowała (i nadal sprawuje) P.H. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o planowanej kontroli gospodarowania wodami w Fundacji [...] (pismo z dnia 1 marca 2023 r.) kierowane do Fundacji zostało doręczone właśnie ww osobie w dniu 2 marca 2023 r. (k. 98 akt).

Analogiczna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do pisma organu kierowanego do Fundacji z dnia 17 marca 2023 r., doręczonego do rąk Prezesa Fundacji tego samego dnia. Odpowiedź na ww wezwanie organu została przedstawiona na piśmie z dnia 22 marca 2023 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 marca 2023 r. Pismo to nie zostało podpisane ani nie załączono do niego pełnomocnictwa. Organ wezwał radcę prawnego K.M. do usunięcia braków formalnych tego pisma poprzez jego podpisanie i przedstawienie pełnomocnictwa w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Podpisane przez radcę prawnego ww pismo oraz pełnomocnictwo zostało przedstawione za pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. Tyle tylko, że w piśmie z dnia 22 marca 2023 r., piśmie przewodnim z dnia 20 kwietnia 2023 r. jako strona została wskazana osoba fizyczna – P.H. Również treść przedłożonego na wezwanie organu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu K.M. nie pozostawia wątpliwości, że P.H. udzieliła go do reprezentowania jej samej jako osoby fizycznej a nie jako Prezes Fundacji.

Także pozostałe pisma kierowane do organu przez ww radcę prawnego nie pozostawiają wątpliwości, że składane są one w imieniu P.H. jako strony. Od chwili przedłożenia wyżej opisanego pełnomocnictwa wszelkie doręczenia odbywały się do rąk tego radcy prawnego, zaś protokół kontroli nr RZ.RUL.452.9.2023 został doręczony do rąk radcy prawnego W.G., który przedstawił pełnomocnictwo substytucyjne z dnia 7 czerwca 2023 r. - jak to sformułowano "do reprezentowania przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Rzeszowie o nr sprawy RZ.RUK.452.9.2023". Podpis i pieczęć radcy prawnego W.G. widnieje pod protokołem kontroli przy potwierdzeniu jego odbioru. On też odmówił podpisania tego protokołu z odesłaniem do pisemnego przedstawienia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie odmowy podpisania protokołu zostało przedstawione w piśmie z dnia 14 czerwca 2023 r., w którego nagłówku jako podmiot kontrolowany została już wskazana Fundacja [...]. Pismo to zostało sporządzone i podpisane przez radcę prawnego K.M., która nie dysponowała pełnomocnictwem do reprezentowania Fundacji lecz osoby fizycznej, która wcześniej była określana w pismach jako strona.

Zarządzenie pokontrolne kierowane do Fundacji zostało wystosowane oraz doręczone z pouczeniem do radcy prawnego K.M., a więc znowu do rąk osoby nie mającej umocowania do reprezentowania Fundacji przed organem.

W postępowaniu przed tut. Sądem skargę złożyła Fundacja [...] a przedstawione pełnomocnictwo procesowe zostało udzielone przez Prezesa Zarządu Fundacji do reprezentowania Fundacji.

Tak nie było w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli okoliczności towarzyszących doręczeniu protokołu kontroli, czy doręczenia zarządzenia pokontrolnego, którego też nie doręczono osobie umocowanej do reprezentowania podmiotu kontrolowanego. Nawet pismo uzasadniające odmowę podpisania protokołu kontroli sporządzone przez radcę prawnego, mimo że już jego treść wskazywać miała na sporządzenie i złożenie go w imieniu Fundacji nie pochodziło od osoby umocowanej do działania w imieniu Fundacji. Decydujące znaczenie bowiem miała treść udzielonych pełnomocnictw, które znajdują się w przedstawionych aktach (w tym pełnomocnictwa substytucyjnego), a organ któremu zostały przedłożone pełnomocnictwa takiej treści, powinien był wobec tego wszelką korespondencję kierować bezpośrednio do podmiotu kontrolowanego do rąk osoby sprawującej funkcję Prezesa Fundacji. Nie ma przy tym znaczenia, że skarga została złożona z zachowaniem w terminu 30 dni od daty doręczenia zarządzenia pokontrolnego przez podmiot, do którego to zarządzenie było skierowane, skoro część czynności poprzedzających wydanie tego aktu było zdziałanych z naruszeniem ww przepisów i bez udziału podmiotu kontrolowanego.

Na marginesie – w przedstawionych Sądowi aktach nie ma nawet wydruku z KRS, nie wiadomo więc na czym opierał się organ doręczając zawiadomienie o rozpoczęciu kontroli do rąk określonej osoby fizycznej.

Mając na uwadze powyższe uchybienia formalne, w ocenie Sądu zaskarżony akt jako podjęty z naruszeniem przepisów art. 340 ust. 1 , 2 i 3 u.P.w. Sąd uchylił na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.