Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 305/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 2,  art. 6,  art. 14,  art. 15,  art. 17,  art. 18,  art. 19,  art. 20,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skarg Ł. G., J. P. oraz A. sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy W. M. z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie P. -MPZP OBRĘB P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy W. M. na rzecz Ł. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych), na rzecz J. P. kwotę 557 zł. (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz A. sp. z o.o. kwotę 557 zł. (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji; III. Stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2010 r. Nr V/XXXVII/206/10 Rada Gminy Wisznia Mała działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Psary - MPZP OBRĘB PSARY. Przyjęta uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 sierpnia 2010 r. o numerze 149, pod pozycją 2344.

Odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wnieśli: Ł. G. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w S. i J. P..

Ł. G. w sporządzonej przez siebie skardze podniósł zarzut naruszenia art. 17 pkt 10 oraz art. 19 pkt w związku z art. 18 ust. 1 i art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przedstawienie Radzie Gminy Wisznia Mała zmienionego projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący wyjaśnił, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie gminy Wisznia Mała oraz opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznych Gminy Wisznia Mała. Po wyłożeniu projekt planu miejscowego został zmieniony w zakresie 29 istotnych zmian, szczegółowo opisanych w dołączonym do skargi załączniku. W ocenie skarżącego zmiany polegały na: 1) wprowadzeniu nowych form zagospodarowania, tj. U/P/KDS - teren aktywności gospodarczej - rezerwa dla drogi ekspresowej, R(U/P) - tereny rolnicze - rezerwa dla aktywności gospodarczej; 1KS - teren urządzeń obsługi komunikacji – parking, 2) ustaleniu innych warunków zagospodarowania, maksymalnej wysokości budynków, powierzchni zabudowy, sposobu podziału działek, nowych funkcji zgodnych z planem, lokalizacji dróg ekspresowych, dla terenów: 1MNs do 5MNs, od 1 MN do 59MN od 1U/MN do 6U/MN, 1UZ, 1U do 15U, 17U i 18U, 1RM od 1ZN/WW do 4 ZN/WW, od 1WW do 2WW, od IR do 1 IR, od 1RW do 13RW, od 1RWW do 7RWW. Następnie w ten sposób zmieniony projekt planu przedstawiony został Radzie Gminy Wisznia Mała do uchwalenia bez ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Wobec tego, w ocenie skarżącego, inny projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, a inny przedstawiony Radzie Gminy do uchwalenia. W ocenie strony brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu uniemożliwił zainteresowanym osobom zapoznanie się z nowym projektem planu i wniesienia ewentualnych uwag do tego projektu. Zdaniem skarżącego, powtarzając procedurę wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu, należało również zastosować przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), z których w szczególności wynika potrzeba przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym m.in. zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Odnosząc się do stanowiska Rady zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym to Rada argumentowała, że dokonane zamiany w wyłożonym projekcie planu miały charakter "redakcyjny i porządkujący oraz wynikały z uwzględnienia uwag" skarżący wskazał, że zmiany te miały charakter istotny i wymagały co najmniej ponownego wyłożenia do wglądu publicznego, tak aby zgodnie z ustawą każdy mógł wnieść uwagi do zmian w projekcie, w szczególności w momencie, gdy wprowadzają dla terenów nowe formy zagospodarowania oraz zmieniają warunki zagospodarowania, maksymalną wysokość budynków, powierzchnię zabudowy, sposób podziału działek, wprowadzają nowe funkcje zgodne z planem i nowe lokalizacje dróg ekspresowych. Również w ocenie skarżącego domniemanie, że zmiany nie szkodzą właścicielom nieruchomości nie jest tożsame z faktem, iż każdy inny obywatel w szczególności właściciel terenów sąsiednich mógłby taką szkodę odnieść, a brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu uniemożliwia mu złożenie stosownej uwagi do projektu planu. Zdaniem skarżącego nieprawdziwym jest twierdzenie Rady Gminy, że wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się z rezultatem rozpatrywania uwag, gdyż mieszkańcy mogli zapoznać się tylko z nieuwzględnionymi uwagami, a gdyby nawet Wójt Gminy opublikował także uwzględnione uwagi to nie mieli możliwości zgłoszenia uwag do tych zmian w projekcie. Skarżący załączył do skargi dokument zawierający wykaz różnic pomiędzy projektem zagospodarowania wyłożonym do publicznego wglądu a uchwałą nr V/XXXVII/206/10.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Wisznia Mała wyjaśniła, że analiza działań w trakcie sporządzania planu nie wskazuje na błędy gminy w procedurze sporządzania planu. Odnosząc się szczegółowo do wskazanych przez skarżącego różnic pomiędzy projektem plany wyłożonym do publicznego wglądu a uchwałą nr V/XXXVII/206/10, w kolejności podnoszonych w skardze zarzutów wyjaśniono, że zmiany w treści uchwały miały głównie charakter redakcyjny i porządkujący oraz wynikały z uwzględnienia uwag. Żadna zmiana nie była niekorzystna dla właścicieli nieruchomości. Żadna zmiana nie wymagała powtórnych uzgodnień z instytucjami do tego powołanymi z uwagi na zakres zmian nie naruszający treści uzgodnień. Praca nad projektem trwa aż do przekazania do uchwalenia, nie jest więc błędem wprowadzanie poprawek jeśli wpływają korzystnie na jakość opracowania. Wszyscy mieszkańcy i zainteresowani właściciele mogli zapoznać się z rezultatem rozpatrywania uwag do planu upublicznionymi na stronie internetowej gminy oraz na tablicach ogłoszeń. Jeśli niektóre zapisy stanowiły błędy redakcyjne i uchybienia w technice prawodawczej, to nie mają one wpływu na istotną treść uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wywołują negatywnych skutków prawnych w zakresie zagospodarowania terenu objętego planem oraz nie naruszają zasad sporządzania planu. Ponadto Rada Gminy poinformowała o podjęciu w dniu 29 grudnia 2010 r. uchwały nr VI/lll/14/10 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Psary o nazwie ZMIANA MPZP OBRĘB PSARY oraz o podjęciu na sesji w dniu 20 kwietnia 2011 r. trzech uchwał zmieniających tę uchwałę, o numerach VI/VII/54/11, VI/VlI/55/11, VI/Vll/56/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Psary o nazwach: MPZP PSARY I, MPZP PSARY II, MPZP PSARY III.

Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy Wisznia Mała zobowiązany został do przedłożenia protokołu posiedzenia Rady, na którym przyjęto zaskarżoną uchwałę i w tym celu rozprawę odroczono. Pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. przedłożony został do akt sądowych protokół nr V/XXXVII/10 z sesji Rady z dnia 28 kwietnia 2010 r.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2011 r. skarżący Ł. G. wskazał, że jako właściciele nieruchomości (działki: nr [...], nr [...]) położonych w obrębie zaskarżonego aktu prawa miejscowego posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Wisznia Małą z dnia 28 kwietnia 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Psary.

W tożsamych pod względem treści skargach złożonych przez spółkę A. oraz J. P., reprezentujący ich pełnomocnik - radca prawny A. O. wskazał, że interes prawny i uprawnienie skarżących w sprawie wynikają z ochrony przysługującego im jako właścicielom - prawa własności wskazanych w skardze działek. Pełnomocnik w złożonych skargach podniósł, że w wyniku uchwalenia skarżonej do sądu administracyjnego uchwały doszło do naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości poprzez znacznie ogranicza możliwość jego wykonywania. Podniesiono, że w ocenie skarżących, ustalenia dotyczące przeznaczenia oraz podziału/scalenia nieruchomości dokonane w planie miejscowym - ograniczają w sposób nadmierny i nieuprawniony wykonywanie prawa własności, a nadto są nieracjonalne i niczym nieuzasadnione zważywszy, że wyznaczając w części graficznej planu miejscowego działki budowlane, całkowicie pominięto strukturę właścicielską, istniejącą (i nowobudowaną) zabudowę oraz istniejący podział geodezyjny obszaru objętego planem miejscowym. Pełnomocnik podkreślił, że na terenie nieruchomości stanowiących własność skarżących planowana jest realizacja fragmentu inwestycji pod nazwą "A.". Zgodnie z projektem zagospodarowania oraz koncepcją inwestora, A. miało być terenem zamkniętym, zaś komunikacja wewnątrz osiedla miała być zorganizowana drogą wewnętrzną. Jednakże z powodu wprowadzenia planu miejscowego, zgodnie z jego częścią graficzną, droga wewnętrzna została oznaczona symbolem 1 KPJ oraz poszerzona i będzie służyła nie tylko mieszkańcom A., ale również innym właścicielom nieruchomości sąsiednich. W wyniku uchwalenia planu miejscowego A. nie tylko nie będzie miało charakteru zamkniętego, kameralnego osiedla, ale przede wszystkim droga wewnętrzna będzie de facto obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz innych nieruchomości sąsiednich. W tak kształtującym się stanie sprawy pełnomocnik skarżących zarzucił Radzie Gminy Wisznia Mała naruszenie szeregu przepisów określających zarówno zasady jak i tryb sporządzania planu miejscowego, o których mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "ustawa o planowaniu") oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "rozporządzenie"), w szczególności naruszenie: 1) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu poprzez dopuszczenie realizacji inwestycji w oparciu o niektóre postanowienia uzyskanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przez to ograniczenie prawa własności poprzez usunięcie niektórych parametrów planu miejscowego, które nie mogą być zastąpione, jak zakłada plan poprzez decyzję WZ; 2) art. 1 i art. 2 pkt 12 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz wymogów dotyczących stosowania standardów z ustawy o planowaniu przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego, poprzez narzucenie sposobu podziału nieruchomości objętych planem miejscowym na "działki budowlane", bez uprzedniego określenia procedury scaleniowo - podziałowej oraz przy zupełnym pominięciu struktury właścicielskiej i legalnej definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu, poprzez określenie przeznaczenia niektórych nieruchomości objętych planem miejscowym w sposób odmienny aniżeli w studium; ponadto nie podjęto odrębnej uchwały o zgodności projektowanego planu miejscowego z ustaleniami studium, która powinna być podjęta bądź osobno przed uchwaleniem planu miejscowego, bądź we wstępnej części uchwały dotyczącej planu miejscowego, a nie, jak to uczyniła Rada Gminy, która powołała się jedynie na tę zgodność w części stanowiącej przywołanie podstawy prawnej uchwały; 4) art. 1 ustawy planowaniu w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności przejawiające się w przeznaczeniu w planie miejscowym znacznej części nieruchomości spółki A. oraz J. P. na tereny oznaczone jako 1 KPJ, tj. tereny publicznej i wewnętrznej komunikacji pieszo-jezdnej i ustanowienie w ten sposób faktycznej służebności przechodu i przejazdu na rzecz innych właścicieli nieruchomości przylegających do terenu oznaczonego jako 1 KPJ, a nadto nieuzasadnione poszerzenie terenu 1 KPJ w części graficznej planu miejscowego w sposób sprzeczny aniżeli to określono w części tekstowej planu miejscowego; 5) art. 1 ustawy planowaniu w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez naruszenie wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego, poprzez wyznaczenie w części graficznej planu miejscowego nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy z pominięciem istniejącej i nowopowstającej zabudowy oraz infrastruktury technicznej; 6) art. 15 ust. 2 ustawy planowaniu w związku z § 8 pkt 2 rozporządzenia, poprzez naruszenie wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego, poprzez zastosowanie nieczytelnej techniki graficznej części graficznej planu miejscowego oraz nieuwzględnienie w legendzie części graficznej planu miejscowego niektórych oznaczeń, 7) art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu, poprzez uchwalenie planu miejscowego dla wybranego terenu (obręb Psary) i doprowadzenie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie na obszarze obrębu Psary, nie zaś na całym obszarze wyznaczonym w obowiązującym studium; 8) art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu, w zakresie obowiązku sporządzenia części graficznej planu miejscowego w skali 1:1000, poprzez sporządzenie go w skali 1:2000 - bez szczególnego uzasadnienia; 9) art. 17 pkt 13 ustawy planowaniu, poprzez nie ponowienie uzgodnień, pomimo wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego w wyniku rozpatrzenia przez Wójta Gminy Wisznia Mała szeregu uwag; 10) art. 15 ust. 2 ustawy planowaniu w związku § 12 pkt 19 rozporządzeniu, przejawiające się w braku uzasadnienia uchwały, w szczególności poprzez brak uzasadnienia interesem ogólnym lub okolicznościami faktycznymi wyznaczenia i poszerzenia istniejącej drogi wewnętrznej (1 KPJ) oraz wyznaczenia "działek budowlanych" w części graficznej Planu Miejscowego; a ponadto art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez dowolne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności zagwarantowanego przepisami Konstytucji przejawiające się w ograniczeniu możliwości zabudowy nieruchomości spółki A. oraz J.P. spowodowane poszerzeniem istniejącej drogi wewnętrznej (1 KPJ) oraz wyznaczeniem "działek budowlanych" - w sposób nie znajdujący racjonalnego uzasadnienia w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, istniejącej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy Wisznia Mała, odnosząc się do zarzutów w kolejności w nich przyjętej, wskazała, że ograniczenie prawa własności przez plan jest możliwym uprawnieniem gminy, a właściciel ma prawo kwestionować rozwiązania planu na etapie wyłożenia projektu do wglądu publicznego. Rozstrzygnięcia planu są logiczne i nie mają na celu uniemożliwienia inwestycji. Uznając, że próba dopuszczenia do inwestowania zgodnie z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, korzystna dla inwestora, nie jest możliwa w świetle rozstrzygnięć WSA przyjęto, że nie wszędzie można kontynuować rozwiązania zaproponowane w decyzji. Zaproponowany układ urbanistyczny: wykorzystanie istniejącej drogi i propozycja podziału terenu na działki o rozsądnej wielkości nie jest błędem lecz wartością planu. Podział terenu jest propozycją, zapis planu pozwala na jego zmianę, a przyjęte parametry mieszczą się stosowanych na terenie gminy wiejskiej wielkościach. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę procedura scalania i podziału jest zbędna wobec dwóch tylko właścicieli sąsiadujących działek, którzy dla obopólnie korzystnego podziału winni się porozumieć. Natomiast brak uwagi do projektu planu wyłożonego do wglądu publicznego ze strony właściciela pozwalał domniemywać akceptację do przedstawionych rozwiązań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu w zakresie trybu wyrażenia stanowiska o zgodności ustaleń mpzp z ustaleniami studium autor odpowiedzi na skargę wskazał, że forma stwierdzenia przez Radnych zgodności mpzp z ustaleniami studium nie jest ustalona żadnym przepisem. Gminy w różny sposób wyrażają to stwierdzenie, dlatego też zawarcie go w preambule uchwały nie może być uważane za błąd. Zadaniem skarżonej Rady nie jest również prawdą jakoby doszło do naruszenia art. 1 ustawy w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia. Droga istniejąca nr [...] o szerokości ok. 4m, obsługująca 8 działek po stronie zachodniej i stanowiąca dojazd do kolejnych kilku działek wydzielonych z działki [...] musi być poszerzona dla uzyskania prawidłowego dojazdu i możliwości realizacji w niej wielu niezbędnych sieci podziemnych, co najmniej: wodnych, kanalizacyjnych, energetyczny, gazowych, telekomunikacyjnych. Zgodnie z zapisem uchwały ma mieć szerokość nie mniejszą niż 5m, a na rysunku oznaczono 8m z uwagi na ilość obsługiwanych nieruchomości. Prawidłowe jest takie ustalanie przebiegu ulic, by w maksymalnym stopniu wykorzystać już istniejące, natomiast proponowanie odrębnych dróg dla działki każdego z właścicieli prowadzi do przerostu komunikacji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia podniesiono, że ustalone linie zabudowy mają porządkować przestrzeń i nie dotyczą urządzeń infrastruktury oraz istniejących i będących w budowie obiektów, linie obowiązujące wymagane przez konserwatora zabytków szczególnie w terenach objętych strefą ochrony konserwatorskiej "B". Nie podzielając stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy w związku z § 8 pkt 2 rozporządzenia. Rada podniosła, że graficzne opracowanie rysunku planu jest czytelne i zrozumiałe dla użytkowników, z rysunku można odczytać, proponowany podział na działki w sposób jednoznaczny. Brak oznaczenia w legendzie jest błędem nie uniemożliwiającym korzystanie z rysunku. W ocenie Rady nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Za niezasadny uznany został także zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy. Ustawa wymaga, żeby teren objęty planem obejmował cały obszar wyznaczony w studium - zgodnie z zapisem studium (rozdział 9, str. 48 tekstu: Kierunki Rozwoju Przestrzennego) - przewidziano objęcie planami wszystkich obrębów w gminie i plan dla obrębu Psary jest realizacją tego zapisu. Również zdaniem Rady przy uchwalaniu planu nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy w zakresie skali rysunku planu. W analizie wstępnej, poprzedzającej sporządzenie siedmiu planów zagospodarowania przestrzennego w gminie, w tym MPZP OBRĘB PSARY ustalono, że będą sporządzane w skali 1:2000 z uwagi na wielkość terenu objętego planem i łatwość korzystania z rysunków - rysunek planu w skali 1:1000 miałby wymiary 240x170cm - zachodzi więc tu szczególnie uzasadniony przypadek wobec rozmiarów pomieszczeń w gminie i ilości planów w użyciu. Ustalenie to również przytoczono w uzasadnieniu do uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy przez brak powtórzenia postępowania po uwzględnieniu uwag do planu wskazano, że żadna z uwzględnionych przez Wójta Gminy uwag nie skutkowała zmianami mogącymi mieć wpływ na treść uzgodnień mpzp. Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy uzgodnień dokonuje się w niezbędnym zakresie i sprawdzono, które zmiany są w jakikolwiek sposób niezgodne z treścią uzgodnień oraz która z instytucji uprawnionych do uzgadniania powinna wnieść nowe uwagi. Plan przekazano do 11 instytucji uzgadniających i zmiany wynikające z uwzględnienia uwag nie wpłynęły na treść uzgodnień. Nie podzielając zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia do uchwały podniesiono, że uzasadnienie zostało dołączone do uchwały, choć nie jest publikowane, forma uzasadnienia nie jest określona przepisem i nie ma wymogu aby każda decyzja planistyczna została w nim szczegółowo uzasadniona. W zakresie naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP podniesiono, że ustawodawca określił ramy w jakich właściciel terenu może wpływać na kształt planu zagospodarowania przestrzennego sporządzanego przez gminę. Nic nie stało na przeszkodzie, by strony skarżące wyraził swoje zamiary składając uwagi do projektu, wyłożonego do wglądu publicznego. Wniosek o przeznaczenie działki 380/1 i 380/3 na cele budowlane bez określenia żadnych szczegółów złożył w dniu 7 listopada 2007r. - poprzedni właściciel działek. Obecnie, wobec rozpoczęcia procedury planistycznej dla obrębu Psary, nie ma przeszkód, by skarżący wpływali na rozwiązania planistyczne dla swojego terenu z zachowaniem uprawnień właścicieli terenów sąsiednich i wymogów instytucji uzgadniających.

Po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.P. sygn. akt II SA/Wr 405/11 pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2011 r. wskazał, że w związku ze złożeniem przez Radę Gminy nieczytelnego załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w załączeniu przedkłada "widoki"/"print screen" załącznika graficznego do uchwały zamieszczonego na stronie internetowej Gminy Wisznia Mała, sporządzone w skali około 1:500 wraz z fragmentami legendy. W dalszej części pisma podkreślono za skargą, że zaskarżona uchwała narusza w sposób rażący przepisy ustawy o planowaniu oraz prawo własności, poprzez narzucenie sposobu podziału nieruchomości objętych planem miejscowym na "działki budowlane" w sposób oderwany i niezależny od struktury właścicielskiej, podziałów geodezyjnych oraz istniejących i planowanych budynków. Nadto, około 1/3 nieruchomości skarżącego została w planie miejscowym przeznaczona na poszerzenie drogi 1KPJ, zaś obowiązująca linia zabudowy (ustalona ad hoc, gdyż nie odnosi się do żadnego istniejącego budynku) spowodowała, że kolejne 1/3 nieruchomości skarżącego nie może zostać zabudowane. Dodatkowo, wyrysowane granice ,,działek budowlanych" powodują, że skarżący do realizacji zamierzenia budowlanego musiałby nabyć fragment nieruchomości sąsiednich. Ubocznie zauważono, że linie oznaczające granice "działek budowlanych" nie zostały w żaden sposób ujętej w legendzie planu miejscowego.

W odpowiedzi na przedstawione na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. zarzuty strony skarżącej dotyczące niezgodności uchwały z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, że w treści tego ustępu jest odniesienie do zapisów studium - to w studium wyznacza się obszary, dla których gmina będzie sporządzała plan lub plany. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wisznia Mała uchwalonym uchwałą nr V/XXXV/194/09 Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 29 grudnia 2009 r. jest decyzja o sporządzaniu planów dla całych obrębów lub wybranych terenów - rozdział 9, str. 48 tekstu "Kierunki Rozwoju Przestrzennego". Zgodnie z tą zasadą gmina sporządza kolejne plany dla obrębów wsi. Interpretacja, według której w jednym planie miałyby zawierać się wszystkie tereny planowane do zmiany przeznaczenia terenów z rolnego na nierolny w całej gminie w dokumencie określającym kierunki rozwoju na wiele lat jest w oczywisty sposób nieprawidłowa. Plan taki musiałby obejmować całą gminę, co przy wymogu stosowania skali rysunku planu 1:1000 lub 1:2000 jest zupełnie nierealne a w odniesieniu do dużych gmin lub miast wręcz absurdalne. Przepis ten miał zapobiec dzieleniu większych obszarów rolniczych na mniejsze części, gdyż obszar gleb chronionych w klasach od I do III o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia, a nagminne dzielenie dużych obszarów położonych na glebach chronionych pozwalało omijać przepis o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. Sąd na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg: Ł. G. – sygn. akt II SA/Wr 305/11, J.P. - sygn. akt II SA/Wr 405/11, A. sp. z o.o. - sygn. akt II SA/Wr 487/11 i prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Wr 305/11. Wskazane skargi dotyczą bowiem tej samej uchwały Rady Gminy Wisznia Mała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.z.p.), zgodnie z którą nieważność aktu spowodowana być może również naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie treści planu oraz jego załącznika graficznego, kierując się treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i podzielając w znacznej części zarzuty i argumentację złożonych skarg, uznał za zasadne wyeliminowanie w całości zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Przystępując do przedstawienia szczegółowych motywów i powodów dla których orzeczeniem kasacyjnym została objęta cała uchwała w pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., według którego przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1/ naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego 2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3/ naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Co istotne, przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazuje bowiem istotnego naruszenie prawa jako koniecznego warunku unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 253-254). Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego. W granicach wytyczonych przywołanymi przepisami prawa można zatem wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie tego, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Ustawodawca rygorystycznie traktuje również obowiązek zachowania procedury sporządzenia planu miejscowego, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy całości lub w części. Przyznana gminie swoboda w kształtowaniu zasad wskazanych w art. 4 wskazanego aktu treść planu miejscowego powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego i uchwalenie planu miejscowego może nastąpić w wyniku określonej przepisami tej ustawy procedury. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Tryb jego sporządzania i uchwalania został zatem w sposób sformalizowany, szczegółowo uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym określono przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, wskazano właściwość organów w tym procesie, uczestników postępowania i ich uprawnienia oraz ustalono terminy wykonywania przewidzianych czynności. Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że - inaczej niż pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Na gruncie niniejszej sprawy przede wszystkim na uwzględnienie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - polegający na przyjęciu, że z przepisu art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy wynika dla organu wykonawczego wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień w sytuacji wprowadzenia, przez ten organ zmian do projektu planu, nie wynika z niego natomiast obowiązek organu wykonawczego do dokonywania samodzielnej oceny, czy ponowienie czynności planistycznych powinno nastąpić w szerszym zakresie, gdyby to z owej (samodzielnej) oceny wynikało. Z dyspozycji przepisu art. 17 pkt 13 wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Co prawda z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Niemniej jednak przyjdzie zauważyć, że sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, że treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy). W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag. Bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają - nawet przy dołożeniu szczególnej staranności - możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Pomijając zatem zmiany redakcyjne służące doprecyzowaniu i uczytelnieniu treści planu – wymienione w odpowiedzi na skargę w punktach: 1, 2, 27, 29, pozostałe zmiany są bądź korektą błędów w projekcie - punkty: 4, 6, 19, 20, 21, 22, 25, bądź zmianami podjętymi z urzędu - punkty: 7, 8, 9, 10, 15, 16, 18, lub w przypadku pozostałych punktów wynikiem uwzględnienia uwag do projektu planu. Niemiej jednak bez względu na wskazaną genezę zmian w zasadzie poza kilkoma wyjątkami, wspólnym mianownikiem wprowadzonych zmian jest to, że mamy do czynienia ze zmianami merytorycznymi dotyczącymi obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), maksymalnej wysokości zabudowy oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania, (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Ponadto interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W rozpatrywanym przypadku część uwag zgłaszanych o charakterze indywidualnym w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. A zatem, przy ocenie tej niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., II OSK 367/08; z dnia 1 lipca 2010r., II OSK 905/10). Ponadto należy mieć na uwadze funkcję wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwości wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu – udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji co do przyjętych lub nie przyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Możliwość wniesienia uwag do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz "ostatniej instancji" w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ponadto, w pełni podzielić należy zarzuty dotyczące prawidłowości rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu planu. Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Tymczasem z przedłożonego protokołu przebiegu sesji Rady Gminy Wisznia Mała, która odbyła się w dniu 28 kwietnia 2010 r. (k. 36 akt sądowych) nie wynika, aby zarządzono jakiekolwiek głosowanie nad przyjęciem lub też odrzuceniem zgłoszonych uwag, a pod głosowanie poddano jedynie ostatecznie projekty uchwał. W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, że Rada Gminy w ogóle nie odniosła się do zgłoszonych uwag i zarzutów.

Wobec tego podzielając stanowisko skarżącego Ł. G. stwierdzić należy, że co prawda nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należy uznać za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jednak za takie naruszenie należy uznać - przy takiej ilości dokonanych zmian, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach, jak w tej sprawie - brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, oraz brak głosowania przez Radę Gminy w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W obowiązujących warunkach prawnych Sąd podzielił również zarzuty skarg złożonych przez A. sp. z o.o. oraz J.P.. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie niektórych nieruchomości objętych planem miejscowym w sposób odmienny niż w Studium, obaj skarżący powołując się analizę części graficznej planu miejscowego wskazali, że uchwalony plan nie jest zgodny ze Studium, czego przykładem jest teren oznaczony w Studium symbolem "ZP" - tereny parków, zlokalizowany przy drodze oznaczonej symbolem "[...]". Natomiast w planie miejscowym część tego terenu została przeznaczona pod usługi (symbol "3UO"). Przyjdzie zatem zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uchwala rada gminy, a tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 omawianej ustawy, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku ) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i częścią graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Istotne jest przede wszystkim, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, w ocenie Sądu inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest odmienne od ustalonego w studium. (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10). Z dołączonych akt planistycznych, w tym treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wisznia Mała (uchwała Nr V/XXXV/194/09 Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 29 grudnia 2009r.) wynika w sposób jednoznaczny, że teren oznaczony w planie symbolem 3OU obejmuje obszar określony w studium jako ZP – tereny parków.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie podnoszony razem z tym zarzutem brak podjęcia odrębnej uchwały o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. Stosownie do brzmienia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może nastąpić zarówno w samej uchwale, w której jest uchwalany plan miejscowy, jeżeli stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w części wstępnej uchwały, jak również stwierdzenie takiej zgodności może nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem samej uchwały dotyczącej planu miejscowego.

W toku podjętych w sprawie czynności Sąd uwzględnił zarzuty A. sp. z o.o. oraz J.P. dotyczące ograniczenia prawa własności, przejawiające się w ograniczeniu możliwości zabudowy nieruchomości skarżących, spowodowane poszerzeniem istniejącej drogi wewnętrznej (1 KPJ) oraz wyznaczeniem "działek budowlanych" - w sposób nie znajdujący racjonalnego uzasadnienia w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, istniejącej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uwzględniając ten zarzut Sąd uznał, że Rada Gminy ograniczając prawa właścicielskie skarżących nie wykazała w sposób jednoznaczny i nie udowodniła, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia prawa indywidualnego skarżących. Należy zgodzić się z tezą, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności (przy opracowywaniu planów miejscowych) może być konieczne, lecz winno to się ograniczyć do zastosowania niezbędnych środków i tylko na tyle, na ile jest to konieczne. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie rozgraniczeniu; ustalenie treści planu powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami, tak by wykluczyć dowolność organu lub nierówne traktowanie. Skarżący powołując się na nierówne traktowanie właścicieli działek nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu, charakteryzującymi się podobnymi właściwościami, dla których w planie ustalono korzystniejsze warunki, zwrócili w szczególności uwagę, że w planie narzucono właścicielom podział nieruchomości na działki budowlane, który to podział w żaden sposób nie koreluje ze strukturą właścicielską i istniejącym stanem katastralnym, a nadto istniejącą zabudową i wytworzonym ładem przestrzennym. Skutkiem tego, potencjalny inwestor przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi de facto odkupić od sąsiadów fragmenty ich działek, aby uzyskać kształt i powierzchnię "działki budowlanej" o której mowa w planie miejscowym. Dodatkowo, określenie linii zabudowy oraz szerokości drogi wewnętrznej 1 KPJ powoduje, że część nieruchomości skarżącego nie nadaje się do zabudowy, chyba, że skarżący nabędzie fragmenty nieruchomości sąsiadów. Zdaniem skarżących ich sytuację dodatkowo pogarsza sposób ustalenia linii zabudowy oraz odległości od terenu 1 KPJ. Nastąpiło to bowiem bez należytego rozważenia tej kwestii i w sposób, który wskazuje, że bez żadnych powodów przy uchwalaniu Planu Miejscowego potraktowano ten teren (1 KPJ) inaczej, tj. w sposób mniej korzystny niż innych właścicieli będących w podobnej sytuacji. Do powyższych zarzutów Rada Gminy w udzielonej odpowiedzi na skargę, poza argumentacją dotyczącą konieczności zapewniania dojazdu do kolejnych kilku wydzielonych działek oraz koniecznością realizacji niezbędnych sieci podziemnych, w sposób przekonywujący się nie odniosła. Z udostępnionej dokumentacji planistycznej nie wynika natomiast aby na etapie przygotowania koncepcji projektu planu, kiedy formułowano ustalenia projektu polegające na wyznaczaniu poszczególnych terenów, w tym również terenów dróg zapewniających obsługę komunikacyjną poszczególnym terenom, a także obowiązujących parametrów zabudowy rozpatrywane były wówczas różne warianty rozwiązań projektowych w poszukiwaniu najbardziej korzystnych sposobów zabudowy i zagospodarowania terenów. Co więcej autor odpowiedzi na skargę wskazał, że kwestionowane w skardze rozwiązania planistyczne mogą zostać zmienione w obecnie rozpoczętej procedurze planistycznej. Dlatego też wobec braku jednoznacznego wyjaśnienia i rozważenia zarzutów skarżących zawartych w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skargach, niewyjaśnione pozostały w sposób umożliwiający na ich akceptację, motywy organu o pozbawieniu skarżących w tak daleko idący sposób prawa do zabudowy, a docelowo pozbawienia własności części nieruchomości. Powoduje to, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i skarżących zostały wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone.

Niezależnie od przedstawionego stanowiska, wbrew poglądom zaprezentowanym w skardze, należy w tym miejscu zauważyć, że w myśl art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. A zatem obecnie istniejąca na działkach skarżących zabudowa wraz z niezbędną infrastrukturą mogłaby funkcjonować w dotychczasowy sposób do czasu zmiany zagospodarowania działki według ustaleń planu.

Za zasadny należało natomiast uznać kolejny zarzut dotyczący ustalenia parametrów dróg poza częścią tekstową planu. W kwestionowanych zakresie w przyjęto w § 7 ust. 10 pkt 3 lit a), że droga - oznaczona na rysunku planu symbolem 1KPJ ma mieć szerokość w liniach rozgraniczających – zgodnie z rysunkiem planu lecz nie mniejszą niż 5,0 m. W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji organu gminy wskazującego na legalną możliwość dowolnego sytuowania w terenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, niezgodnego z ich przebiegiem określonym w uchwale planistycznej (tak też NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/10)

Jeśli chodzi o dalsze zakwestionowane w skargach przepisy planu w zakresie parametrów, jakim winny odpowiadać wydzielone w obszarze planu działki, to przede wszystkim należy wskazać, że ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.10.130.871) art. 1 pkt 4 lit. b) tiret drugi zmieniono z dniem 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że dodano pkt 10) stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym, organ stanowiący gminy, uznając potrzebę określenia minimalnej powierzchni nowych działek budowlanych, bez wątpienia taki zapis będzie mógł wprowadzić. Tym samym za sprzeczny z brzmieniem cytowanego przepisu uznać należy przyjęty w planie w § 5 ust. 3 pkt 5, § 5 ust. 4 pkt 5, § 5 ust. 5 pkt 5, § 5 ust. 7 pkt 5 sposób podziału na działki budowlane dokonany bezpośrednio na rysunku planu z alternatywnym dopuszczeniem korekty w ten sposób przeprowadzonego podziału poprzez określenie wskaźników dotyczących szerokości frontu działek i minimalnej powierzchni. Plan miejscowy nie może wyznaczać minimalnej powierzchni działek dla działek już istniejących w dniu wejścia w życie tego planu. Plan miejscowy może określać minimalne wielkości działek budowlanych dla działek budowlanych nowo powstających (pochodzących np. z podziału innych działek).

Dokonując dalszej analizy treści planu zważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Dodatkowo, w zależności od potrzeb w miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Z kolei stosownie do dyspozycji normy prawnej ujętej w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającej wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego- ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby uchwała /czy to w części tekstowej, czy na rysunku/ zawierała oznaczenia czy regulacje wypełniające dyspozycje powołanego § 4 pkt 8 rozporządzenia, który wskazuje na obligatoryjne elementy planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Poddany kontroli plan ograniczył się jedynie do wskazania fakultatywnych parametrów, jakim winny odpowiadać w obszarze planu nowo wydzielone działki budowlane (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Dokonując zatem wyraźnego odróżnienia instytucji podziału nieruchomości od podziału, który jest skutkiem uprzedniego scalania wskazać należy, że zasady podziału oraz scalenia i podziału nieruchomości zostały uregulowane jako odrębne procedury w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.). W art. 92-100 przewidziano zasady podziału nieruchomości. Natomiast w art. 101-108 ustawa reguluje zasady i tryb scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Art. 102 ust. 1 powołanego aktu wyraźnie stanowi, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Reasumując, braku w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem powoduje, że zostały naruszone zasady uchwalania planu, co skutkować mogło jedynie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Dodatkowo odnosząc się do w przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji, w której uzasadniono zbędność wprowadzania procedury scalania i podziału faktem, że dotyczyłaby ona tylko dwóch właścicieli sąsiadujących działek, którzy dla obopólnie korzystnego podziału winni się porozumieć, przyjdzie zauważyć, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie można wyinterpretować zbędności określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym ze względu na ilość potencjalnych właścicieli nieruchomości, które mogą zostać objęte tym postępowaniem. Uwzględniając cel dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić jako obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości nim objętych, tj. kształtowanie w sposób racjonalny polityki przestrzennej na terenie jednostki samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że nie istnieją jakiekolwiek przesłanki aby wyłączyć określenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem nie tylko w sytuacji gdyby nieruchomości objęte planem należałyby do dwóch właścicieli ale także wówczas gdyby były przedmiotem własności jednej osoby. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają również podstaw do wprowadzania rozwiązań planistycznych, które zakładają konieczność w celu uzyskania korzystnego podziału nieruchomości uzyskania porozumienia pomiędzy właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Wisznia Mała w § 4 ust. 3 pkt 22 postanowiła, że "Ustalenia dotyczące wysokości budynków, ich ukształtowania oraz położenia na działce nie dotyczą budynków istniejących i budynków, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie niniejszego planu." Sąd podziela argumentację skarżących wskazującą na niezgodność tego zapisu w części odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy – z przepisem art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz przepisem art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym m.in. przez wskazane przepisy nie można kwestionować twierdzenia o prymacie ustaleń planu miejscowego nad ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ustawodawca przyznając gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania przestrzeni i sposobu jej wykorzystania zagwarantował równocześnie możliwość przeciwdziałania takiemu sposobowi jej zagospodarowania, dopuszczonemu na podstawie decyzji, który nie odpowiada koncepcji przyjętej przez gminę w planie miejscowym. Celowi temu służy przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Reguła ta nie ma zastosowania w takiej sytuacji, kiedy na podstawie decyzji wskazanej w art. 65 ust. 1 powołanej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynika z tego, że ustawodawca szanuje prawa nabyte oraz interes inwestora i racjonalnie traktuje jego sytuację na takim etapie procesu inwestorskiego, na którym konkretna inwestycja zaczyna się urzeczywistniać. Z tych względów – zdaniem Sądu – jeżeli organ gminy w swoich działaniach kieruje się takimi intencjami jak ustawodawca i uwzględnia w postanowieniach uchwały planistycznej etap zaangażowania inwestora w proces inwestycyjny, wynikający z uzyskania – przed wejściem w życie planu – decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie jest to działanie, którego zgodność z prawem można skutecznie kwestionować. Nie należy też wymagać, aby ustalenia dotyczące przyszłej zabudowy, wprowadzone do projektu planu miejscowego miały być stosowane do budynków istniejących.

Ponadto dokonując kontroli zaskarżonej uchwały również poza granicami podnoszonych zarzutów przyjdzie wskazać, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte na tej podstawie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły- zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04). W konsekwencji należy wskazać, że wprowadzenie przez Radę Gminy Wisznia Mała w § 5 ust. 25 pkt 4, § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały obowiązku uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich zamierzeń inwestycyjnych, bądź też uzyskania pozwolenia konserwatorskiego - § 14 ust. 2 pkt 3, § 14 ust. 8 pkt 2 uchwały stanowi bezsprzecznie naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Tak sformułowany obowiązek niewątpliwie pozbawiony jest podstawy prawnej, a cały kwestionowany zapis uznać należy za niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt 216/11). Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzającego dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków - wszystko to zostało już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (np. art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39). Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a nadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia.

Ponadto dokonując kontroli zaskarżonej uchwały również poza granicami podnoszonych zarzutów przyjdzie zakwestionować wskazane poniżej zapisy zaskarżonej uchwały: § 6 ust. 4, w którym postanowiono, że określone w planie szerokości ulic w liniach rozgraniczających należy traktować jako minimalne, można je skorygować, poszerzając ulice, w razie uzyskiwania takiej możliwości dla realizacji parkingów, zatok autobusowych, urządzeń odnawiających lub dodatkowego wyposażenia, w tym zieleni; § 8 ust. 5 pkt 1, w którym ustalono, że zamurowanie lub likwidacja rowów melioracyjnych oraz ewentualna zmiana ich przebiegu możliwa jest wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę rowów, po przeprowadzeniu badań gruntowych i wykonaniu dokumentacji melioracyjnej uzgodnionej z organem d/s melioracji w celu wyeliminowania możliwości zalania wodami deszczowymi terenów budowlanych. Regulacje zawarte w tych przepisach wskazują na naruszenie przez Radę Gminy Wisznia Mała zasady przyjętych w przepisie art. 27 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie możliwości zmiany ustaleń planu zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i linii rozgraniczających bez jednoczesnego przeprowadzenia procedury zmieniającej plan miejscowy oraz w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nakazujących określenie obowiązkowo w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Powołane wcześniej postanowienia zaskarżonej uchwały planistycznej mogą prowadzić do zmiany przeznaczenia terenu bez podania ściśle określonych planem granic, co z kolei może skutkować zniesieniem skutków wyznaczenia w planie linii rozgraniczających. Z tych względów kwestionowane zapisy aktu planistycznego stanowią zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, bowiem w akcie stanowienia prawa normy prawne, które mogą być podstawą do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych powinny być ustalone jednoznacznie (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 18/11).

Także sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2.000 zamiast w skali 1:1.000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym. Brak możliwości weryfikacji przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną w szczególności jeśli się uwzględni podnoszone przez skarżących wątpliwości interpretacyjne uznać należy za istotne naruszenie prawa. Nie zmniejsza wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map.

W kontekście przedstawionych informacji o przystąpieniu do prac planistycznych mających na celu zastąpienie zaskarżonej uchwały nowym planem przyjdzie dodatkowo skarżonemu organowi zwrócić uwagę na zmianę w stanie prawym dotyczącą dopuszczalności wprowadzenia w uchwale planistycznej zakazów w zakresie lokalizacji konstrukcji wieżowych i masztowych związanych z urządzeniami przekaźnikowymi telekomunikacji. W myśl przepisu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ) zabraniania się wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, że zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.). Podejmowane po tym dniu plany miejscowe nie mogą zatem zawierać zakazów ograniczających możliwości lokalizacji konstrukcji wieżowych i masztowych związanych z urządzeniami przekaźnikowymi telekomunikacji, tak jak to było dopuszczalne jeszcze pod rządami przepisów, na podstawie których przyjęto podlegającą obecnie kontroli uchwałę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w przekonaniu Sądu błędnym jest wywodzenie z treści art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku uchwalenia jednego planu miejscowego obejmującego teren gminy dla całego obszaru wyznaczonego w Studium do zmiany przeznaczenia terenów z rolnego lub leśnego na nierolny lub nieleśny. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, że plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Mając na uwadze treść w/w normy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 777/11 przyjął, że zwrot "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznacza, że jeśli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i/lub leśne, stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określone w gminnym studium jako "wymagające zmiany przeznaczenia" (art. 10 ust. 2 pkt 9 omawianej ustawy), to w takim przypadku projekt planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla tego całego obszaru (zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych) objętego postanowieniami studium. Jak zasadnie podniósł pełnomocnik skarżonego organu interpretacja, według której w jednym planie miałyby zawierać się wszystkie tereny planowane do zmiany przeznaczenia terenów z rolnego na nierolny w całej gminie w dokumencie określającym kierunki rozwoju na wiele lat jest jeszcze z jednego powodu nieprawidłowa. Plan taki musiałby bowiem obejmować całą gminę, co przy wymogu stosowania skali rysunku planu 1:1.000 lub 1:2.000 byłoby zupełnie nierealne a w odniesieniu do dużych gmin lub miast wręcz absurdalne. Przepis ten miał zapobiec dzieleniu większych obszarów rolniczych na mniejsze części, gdyż obszar gleb chronionych w klasach od I do III o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia, a nagminne dzielenie dużych obszarów położonych na glebach chronionych pozwalało omijać przepis o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy procesowej, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.