Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2318/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28aa, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 127/21 w sprawie ze skargi R.P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy L. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz R.P. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 127/21 oddalił skargę R.P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy L. .

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że skarga została wniesiona przez skarżącego – czyli osobę pełniącą funkcję Wójta, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym, uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd podniósł, że w świetle regulacji art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej "u.s.g.", wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Jak wynika bowiem z art. 28aa ust. 2 u.s.g., "raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego". Tym samym, opisana powyżej, a wymagana w tego rodzaju sprawach, ocena rady gminy odpowiada minimalnemu zakresowi raportu o stanie gminy przedstawianemu przez wójta, stanowiącemu następnie przedmiot debaty, po zakończeniu której rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, sporna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy jest następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania. Po przeprowadzeniu głosowania w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania za rok 2019 Rada Gminy stosunkiem głosów: za - 6, przeciw - 9, nie podjęła uchwały w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania za rok 2019. Z uzasadnienia uchwały wynika, że podczas debaty rozpatrywano Raport o stanie gminy za rok 2019. Nad raportem przeprowadzono debatę. Dyskusja dotyczyła także działań Wójta w roku 2019 w zakresie realizacji zadań Gminy, które wykazują szereg nieprawidłowości. Zdaniem Rady dotyczą one niezrealizowania planu wydatków przyjętych w budżecie, niezrealizowania inwestycji zaplanowanych na rok 2019. W szczególności wskazano, że Wójt nie wykazał żadnych starań co do pozyskania zewnętrznych środków finansowych na zakup pojazdu dla Straży Pożarnej, jak również nie wykorzystano środków z promesy na budowę przedszkola. Nie zrealizował Wójt Budżetu Obywatelskiego, co było wynikiem nieprawidłowości w przygotowaniu uchwały w tym zakresie przez Wójta i w konsekwencji uchylenie tej uchwały przez nadzór Wojewody Dolnośląskiego. Rada, biorąc pod uwagę przebieg debaty oraz informacje uzyskane w jej toku, postanowiła nie udzielić votum zaufania Wójtowi.

W ocenie Sądu pod kątem formalnym zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwala Rady Gminy zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku przeprowadzenia debaty nad przedstawionym na sesji Raportem o stanie gminy w 2019 r. Sąd podniósł, że z protokołu nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. oraz zapisu audiowizualnego przebiegu obrad sesji Rady z tego dnia wynika, iż najpierw został przedstawiony raport o stanie gminy w postaci multimedialnej, który przedłożyli przedstawiciele spółki sporządzający raport, następnie w pierwszej kolejności głos zabrało 4 mieszkańców gminy, a potem prowadzący obrady Przewodniczący Rady udzielił głosu 9 Radnym i Wójtowi i odbyło się to w ramach przyjętego w porządku obrad punktu "Debata nad Raportem". Następnie po dyskusji, w myśl przepisu art. 28 aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. podjęto uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania przy 9 głosach przeciwnych udzieleniu wotum zaufania, 6 głosach za jego udzieleniem. Nikt nie wstrzymał się od głosu. Wynik tego głosowania nie budzi wątpliwości co do tego, że nie zostały uzyskane wymogi przewidziane w art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie zyskała bowiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy (15 radnych - jak wynika z listy obecności). Zgodnie z art. 28 aa ust. 9 ostatnie zdanie u.s.g. uchwała nie została podjęta co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania.

Sąd zaznaczył przy tym, że kontrola sądowa dotyczy wyłącznie legalności uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Nie jest natomiast kompetencją sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości sformułowanych w nim stwierdzeń odnoszących się do działalności Wójta. Biorąc pod uwagę treść ustnych wystąpień Radnych po przedstawieniu Raportu, uzasadnienie to odzwierciedla motywy, jakimi kierowali się Radni, głosując przeciwko udzieleniu Wójtowi wotum zaufania. Sąd administracyjny nie ma także możliwości ustalenia czy uzasadnienie to zostało - jak twierdzi Wójt - antydatowane. Nie przedstawiono bowiem na to żadnych dowodów. Oprócz twierdzeń samego skarżącego, nie ma dowodów na to, że uzasadnienie zostało sporządzone w inny dzień niż ten, którego data na nim widnieje. W tej sytuacji za niezasadny uznano zarzut skargi, iż uzasadnienie nie zostało sporządzone, ponieważ fizycznie znajduje się ono w przedstawionych Sądowi aktach, odzwierciedla motywy negatywnej oceny działalności Wójta przez radnych.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zarówno debata jak i uzasadnienie uchwały dotyczącej udzielenia wotum zaufania muszą wprost odnosić się do dosłownej treści przedstawionego Raportu. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wówczas gdy podmiot sporządzający raport nie ująłby pewnych, niewygodnych dla siebie kwestii, które powinny się tam znaleźć, jako że mieszczą się w pojęciu "działalności" wójta (burmistrza, prezydenta), a które celowo zostałyby pominięte jako negatywnie świadczące o tej działalności, to te okoliczności w ten sposób zostałyby "wyjęte" spod oceny radnych.

Zwrócono nadto uwagę, że u.s.g. ani żadna inna ustawa nie przewidują możliwości zmuszenia radnych do określonego głosowania. Radni zostaną ocenieni i rozliczeni przez wyborców ze sposobu wykonywania swego mandatu w kolejnych wyborach, jeśli zdecydują się na start. Natomiast nawet dwukrotna negatywna ocena działalności Wójta przez Radę nie przesądza sama przez się o jego odwołaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 28 aa ust. 4 i 9 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż debata jak i uzasadnienie uchwały Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie muszą odnosić się wprost do treści przedstawionego Raportu o stanie Gminy L. za rok 2019, podczas gdy z treści ww. przepisu prawnego wynika, iż Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania i udzielenia absolutorium wójtowi gminy, raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności i nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę natomiast Rada gminy może jedynie określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące tego raportu i kwestie jakie powinien zawierać w/w raport.

2) art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez brak uznania, iż nieprzeprowadzenie przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy L. podczas sesji w dniu [...] sierpnia 2020 r. merytorycznej debaty na temat przedstawionego Raportu o stanie Gminy L. za rok 2019 i związanej z tym oceny działań Wójta Gminy L. - skarżącego, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategu, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, pozostaje w sprzeczności z głównym założeniem instytucji wotum zaufania, jakim jest zwiększenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań, a także z zasadą legalności i demokratycznego państwa prawnego;

3) art. 28 aa ust. 4 i 9 u.s.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. oraz art. 2 i 7 Konstytucji, poprzez nie sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2020 r. w dniu jej podjęcia, tylko przedłożenie do przez przewodniczącego Rady Gminy, sporządzonego po dniu [...] sierpnia 2020 r., pisemnego uzasadnienia ww. uchwały do Biura Rady Gminy w dniu 2 września 2020 r., co potwierdza notatka służbowa z dnia 2 września 2020 r. i e-mail z dnia 2 września 2020 r.

II. naruszenie prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. 329) zwanej dalej "P.p.s.a." w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi w całości i oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy L. jest niezgodna z prawem w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, tj. z notatki służbowej z dnia 2 września 2020 r. oraz potwierdzenia wysłania wiadomości e-mail z dnia 2 września 2020 r., na okoliczność ustalenia daty sporządzenia i przedłożenia przez Przewodniczącego Rady Gminy L. w biurze Urzędu Gminy L. uzasadnienia uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

Pismem z dnia 25 września 2023 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi.

Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

Uchwała nr [...] Rady Gminy L. z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy L. została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., której treścią było nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi tej Gminy. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13, postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21).

Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczy interesu prawnego skarżącego będącego Wójtem Gminy L. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszone w piśmie procesowym z dnia 25 września 2023 r. przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności wskazujące na skutki prawne wynikające z nieudzielenia wotum zaufania oraz będące wskazówką dla mieszkańców Gminy co do prawidłowości sprawowania urzędu wójta tej Gminy przez skarżącego kasacyjnie a tym samym i wizerunku tej osoby, nie stanowią o naruszeniu jej interesu prawnego. Nie jest także zasadna i ta argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą brak udzielenia wotum zaufania oznacza naruszenie jej dobrego imienia oraz ingerencję w godność tej osoby, a tym samym narusza jej dobra osobiste chronione art. 23 Kodeksu cywilnego.

Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 oraz w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 i z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21). Sąd w tym składzie podziela ten pogląd.

Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14).

Jednostkę samorządu terytorialnego stanowią mieszkańcy, co wprost wynika zarówno z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy mają prawo zarówno dokonywać wyboru wójta (i radnych rady gminy), jak też zagwarantowane jest im prawo do odwoływania wójta lub całej rady gminy w drodze referendum. Tym samym nawet potencjalna możliwość zarządzenia referendum w sprawie odwołania wójta nie stanowi dla wójta ingerencji w jako prawnie chroniony interes. To mieszkańcy mają w tym zakresie decydujący głos, a nie wójt który nie może mieć prawa do zniweczenia możliwości wypowiadania się przez mieszkańców co do dalszego pełnienia funkcji organu wykonawczego przez daną osobę. Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania nie narusza żadnego dobra osobistego osoby, której tego wotum nie udzielono. Nie jest to ani naruszenie godności takiej osoby, ani jej dobrego imienia. Gdyby przyjąć jako zasadne w tym zakresie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, to każde zarządzenie wójta uchylone lub unieważnione przez organ nadzoru ingerowałoby w dobre imię lub godność takiej osoby. Każda osoba pełniąca funkcje publiczne pochodzące w powszechnych wyborów poddana jest ocenie przez wyborców. Także okoliczność, że potencjalnie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania może stanowić wskazówkę dla wyborców w trakcie wyborów samorządowych nie stanowi jeszcze naruszenia interesu prawnego osoby, której tego wotum nie udzielono.

Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia braku istnienia w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jej uzasadnienia nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Uchwała w sprawie wotum zaufania stanowi wyraz oceny radnych co do działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii i uchwał rady gminy. Radni w tym zakresie decydują samodzielnie i nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której radni podejmą uchwałę, której skutkiem nie jest udzielenie wotum zaufania nawet, jeżeli w przekonaniu wójta nie ma merytorycznych ku temu podstaw. Jedynym bowiem w tym zakresie kryterium kontroli takich uchwał jest kryterium legalności, a więc kryterium które opiera się o wykazanie naruszenia przepisu prawa. Żaden zaś przepis ustawy o samorządzie gminnym ani innej ustawy nie gwarantuje wójtowi udzielenia wotum zaufania nawet w przypadku, gdyby raport o stanie gminy wskazywał na same osiągniecia wójta. To, co w istocie zawarte jest w skardze kasacyjnej to dążenie do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania poprzez porównanie treści samego raportu i uwag zgłaszanych przez radnych z tak podjętą uchwałą. Prowadziłoby to do kontroli samego raportu przez sąd administracyjny i jego oceny pod kątem zasadności lub braku zasadności nieudzielenia wotum zaufania. Takie zaś kryterium nadzoru jest poza dopuszczalnym zakresem kontroli sądu administracyjnego.

Ponadto nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że brak uznania po jej stronie istnienia naruszonego interesu prawnego oznaczałby brak jakiejkolwiek możliwości kontroli tak podjętej uchwały. Każda uchwała zarówno o udzieleniu wotum zaufania jak i odmowie udzielenia wotum zaufania obligatoryjnie przedkładana jest organowi nadzoru, który ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem. Miało to miejsce także w tej sprawie, ponieważ z akt sprawy wynika, że Wojewoda Dolnośląski nie stwierdził naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Wójtowi Gminy L. wotum zaufania narusza jego prawnie chroniony interes.

Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również nie rozpoznaje zawartych w skardze wniosków.

Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu do skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.