Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2848/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 1 i 2, art. 362 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z [...] lipca 2013 r., którą nałożono na władającego powierzchnią ziemi podmiot korzystający ze środowiska, który nie oddziałuje negatywnie na środowisko – [...] S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z zanieczyszczeniami substancjami ropopochodnymi środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w [...]– działka nr [...], obręb [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak [...], rozpoznając sprawę z wniosku użytkownika obiektu [...] S.A. Zakład Taboru we [...], uzgodnił warunki rekultywacji gruntów przedstawione w dokumentacji "Remediacja środowiska gruntowo-wodnego. Stacja paliw lokomotyw w [...]. Wniosek o uzgodnienie obszaru, zakresu i harmonogramu remediacji środowiska gruntowo-wodnego". Rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), zwanej dalej P.o.ś. Decyzja ta została dwukrotnie zmieniona: decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...], na podstawie art. 362 ust. 6 P.o.ś. wydał w dniu [...] listopada 2011 r. decyzję nakładającą na władającego powierzchnią ziemi - podmiot korzystający ze środowiska [...] S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w związku z zanieczyszczeniami substancjami ropopochodnymi środowiska gruntowo-wodnego, na terenie stacji paliw lokomotyw w [...]– działka nr [...], obręb [...] (teren zamknięty). Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] S.A.

Rozpoznając odwołanie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska trzema oddzielnymi decyzjami stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz dwóch decyzji zmieniających powyższą decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i umorzył postępowanie w całości organu I instancji.

Wobec stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., do rozpatrzenia pozostał pierwotny wniosek użytkownika obiektu [...] S.A. Zakład Taboru we [...] o uzgodnienie warunków rekultywacji. Organ pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.). Jednakże, w związku z koniecznością wypełnienia obowiązku przeprowadzenia rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w [...], organ pismem z dnia 20 lutego 2013 r. wezwał władającego powierzchnią ziemi – [...] S.A. (w ewidencji gruntów figuruje jako użytkownik wieczysty) do uzgodnienia warunków rekultywacji przedmiotowej działki, zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W odpowiedzi wezwany przedstawił stanowisko w kwestii odpowiedzialności za przeprowadzenie prac rekultywacyjnych, wskazując jako sprawcę zanieczyszczenia [...] S.A.

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania prowadzonego w oparciu o art. 362 ust. 6 ustawy P.o.ś. Wnioski dowodowe składane przez [...] S.A. nie zostały uwzględnione przez organ. Zdaniem Regionalnego Dyrektora, wniosek o uzgodnienie remediacji środowiska w wystarczający sposób przedstawia stan środowiska, w szczególności wskazuje rodzaj zanieczyszczeń i okres ich powstania, dlatego wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego jest bezzasadny. Do zanieczyszczenia doszło przed 30 kwietnia 2007 r., stąd będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, a bez znaczenia jest, czy stan środowiska gruntowo-wodnego został pogorszony w wyniku działalności prowadzonej po restrukturyzacji [...], gdyż do zanieczyszczenia doszło w okresie władania nieruchomością przez [...] przed restrukturyzacją. Jednocześnie przed wszczęciem postępowania organ przesłuchał wnioskowanych przez [...] S.A. świadków na okoliczność, w jakim okresie powstały zanieczyszczenia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 362 ust. 6 ustawy P.o.ś. nałożył na [...] S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w związku z zanieczyszczeniem substancjami ropopochodnymi środowiska gruntowo - wodnego na terenie stacji lokomotyw.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za rekultywację przedmiotowego terenu jest [...] S.A., gdyż zgodnie z art. 362 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska na podmiot korzystający ze środowiska, który nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a jest władającym powierzchnią ziemi, może być nałożona decyzja o przywróceniu środowiska do stanu właściwego.

Rozpoznając odwołanie [...] S.A. od powyższej decyzji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w oparciu o badania gruntu przeprowadzone w 2000r. stwierdzono określone zanieczyszczenia na omawianym obszarze, a spółka [...] S.A. pismem z dnia 4 marca 2011 r. poinformowała o częściowym wykonaniu prac rekultywacyjnych na terenie stacji paliw w [...] (pierwszy z dwóch etapów rekultywacji określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. polegający na usunięciu mobilnego produktu naftowego poprzez system aktywnych i pasywnych skimmerów pompujących selektywnie tylko paliwo ze studni remediacyjnych).

Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy P.o.ś. stosuje się w odniesieniu do szkód w powierzchni ziemi, które wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub są konsekwencją działalności zakończonej przed tą datą. Zdaniem organu, [...] S.A. nie wykazała, że zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi spowodował inny podmiot (spółka ta musiałaby dysponować wynikami badań środowiska gruntowo-wodnego wykonanymi przed oddaniem stacji paliw w dzierżawę Spółce [...] S.A. oraz wynikami badań po oddaniu w dzierżawę). W ocenie organu, nie wystąpiły przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu władającego powierzchnią ziemi, którym jest [...] S.A. jako użytkownik wieczysty działki nr [...]. Stosownie do art. 106 ust. 1 P.o.ś. postępowanie uzgadniające warunki rekultywacji prowadzone jest na wniosek władającego powierzchnią ziemi. Wobec tego, że [...] S.A. nie złożyła takiego wniosku, zaistniała odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 362 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ppkt a) ustawy przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się m.in. przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. [...] S.A. jest przedsiębiorcą i stanowi podmiot korzystający ze środowiska.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że [...] występując w 2003 r. o uzgodnienie warunków rekultywacji działało nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia [...] S.A. Nie zmienia to faktu, że podmiotem odpowiedzialnym za rekultywację terenu jest podmiot władający powierzchnią ziemi w przypadku zanieczyszczeń powstałych przed 30 kwietnia 2007 r. Bez znaczenia jest także określenie, czy zanieczyszczenia znajdujące się na przedmiotowej działce pochodzą sprzed powstania [...] (1 października 2001 r.) czy powstały już po objęciu przez tę spółkę przedmiotowej działki w dzierżawę. Nawet gdyby przyjąć, że powstały przed utworzeniem [...] , to odpowiedzialnym za zanieczyszczenia będzie następca prawny przedsiębiorstwa państwowego [...], czyli [...] S.A. - która miała możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności w stosunku do zanieczyszczeń, które powstały przed 1 października 2001 r. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085).

Zdaniem organu, nie jest trafne stanowisko strony, że za zanieczyszczenia pochodzące z czasów istnienia przedsiębiorstwa państwowego [...] odpowiedzialność ponosi [...] na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 14 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", bowiem postępowanie prowadzone w trybie art. 362 ust. 6 ustawy określa wprost, że odpowiedzialność za rekultywację terenu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Ponadto, umowy cywilne nie mogą modyfikować ustalonych przez przepisy prawa materialnego zasad odpowiedzialności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 102 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przez jego niezastosowanie i rozciągnięcie odpowiedzialności władającego za szkody na środowisku także na sytuacje, kiedy zanieczyszczenie powstało po dniu objęcia władania oraz zostało spowodowane przez inny podmiot,

- art. 362 ust. 6 i art. 102 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że [...] S.A. jest władającym obowiązanym do rekultywacji powierzchni ziemi, mimo że z okoliczności sprawy wynika, że zanieczyszczenie gruntu przez [...] S.A, odbyło się bez zgody i wiedzy [...] S.A., a gdyby przyjąć, że istniejące zanieczyszczenia pochodzą z okresu funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego [...], to odpowiedzialność za nie ponosi [...] S.A. na zasadzie art. 14 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, prywatyzacji o restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...],

- art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, z jakiego okresu pochodzą zanieczyszczenia istniejące na gruncie w dniu wydawania decyzji administracyjnej mimo, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na tym gruncie taka sama działalność z wykorzystaniem substancji ropopochodnych była wykonywana przez dwa różne podmioty - w okresie do 2001 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...], a po tej dacie przez [...] S.A. Powyższe zaniechanie czyni niemożliwym stwierdzenie, czy obecnie istniejące zanieczyszczenia zostały spowodowane działalnością PP [...] czy [...] S.A.,

- art. 78 § 1 i 84 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony i rekultywacji gleb i gruntów i terenów zielonych na okoliczność istnienia zanieczyszczeń na spornym terenie i daty ich powstania mimo istotności tejże okoliczności oraz faktu, że poczynienie ustaleń w tym zakresie wymagało wiadomości specjalnych,

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ustalenie, że strona nie wykazała, aby zanieczyszczenia gruntu powstały po dniu wydzierżawienia przedmiotowej działki Spółce [...] S.A. mimo, że strona złożyła wskazany wyżej wniosek dowodowy na okoliczność daty powstania zanieczyszczenia, a okoliczność dalszego zanieczyszczania terenu została uprawdopodobniona zeznaniami świadków, z których wynika, że na przedmiotowej działce nieprzerwanie prowadzi się taką samą działalność z użyciem substancji ropopochodnych, a jedyna różnica polega na tym, że uprzednio prowadziła ją jednostka organizacyjna [...] a dziś powstała na bazie tej jednostki [...] S.A.,

- art. 7 i 77 K.p.a., przez odmowę przyjęcia, iż to [...] S.A. jest podmiotem odpowiedzialnym za zanieczyszczenie gruntu mimo zgodnych zeznań świadków, potwierdzających tę okoliczność oraz załączonych do akt sprawy dokumentów takich jak wniosek o remediację, w których wskazuje się na tę spółkę jako na sprawcę szkody, oraz faktu, że [...] S.A. jako sprawca szkody przeprowadzał prace remediacyjne na zanieczyszczonym terenie,

- art. 7 i 77 K.p.a. w wyniku odmowy przyjęcia, iż to [...]S.A. jest podmiotem obowiązanym do remediacji mimo, że treść wniosku tej spółki o uzgodnienie remediacji jak również nie wydanie przez organ I Instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 61a K.p.a. świadczy o tym, że tak [...] S.A., jak i organ I instancji uznawali tą spółkę za stronę postępowania uzgodnieniowego, a postępowanie to zgodnie z art. 106 ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzi się wyłącznie z obowiązanym do remediacji,

- art. 7 i 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie charakteru następstwa [...] S.A. po jednostce przedsiębiorstwa państwowego [...], zajmującego uprzednio Stację Paliw dla Lokomotyw w [...] i odpowiedzialności za szkody na środowisku na tle art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] i oddalenie wniosków dowodowych strony w tym zakresie w sytuacji uznania, że istniejące zanieczyszczenia powstały w latach istnienia PP [...],

- art. 14 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] poprzez jego niezastosowanie i odmowę ustalenia, że [...] S.A. wstąpiło w prawa i obowiązki [...] S.A. jako przewoźnika kolejowego towarowego, w tym i w zakresie szkód wyrządzonych przez tego przewoźnika.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności obligujące do ustalenia odpowiedzialności innego podmiotu, tj. [...] S.A. Skarżący powołał się na art. 106 ust. 2 ustawy i wywiódł, ze nie zachodzi odpowiedzialność władającego m.in. wówczas, gdy zostanie wykazane, że zanieczyszczenie powstało po dniu objęcia władania i zostało spowodowane przez inny podmiot. Stąd wyjaśnienie, czy istniejące obecnie zanieczyszczenia powstały przed czy po objęciu władania przez [...] S.A., jak również kto był ich sprawcą, jest konieczne dla prawidłowego podjęcia rozstrzygnięcia. Zarzucił, iż nie wyjaśniono, czy obecnie istniejące zanieczyszczenia gruntu, którego miałby dotyczyć obowiązek rekultywacji, powstały po objęciu władania przez [...] S.A.

Skarżący podkreślił, że organ nakładający na stronę obowiązek remediacji bierze pod uwagę stan rzeczy istniejący w dniu wydania decyzji administracyjnej. Stwierdził, że przez ostatnie kilkanaście lat jest użytkowany w taki sam sposób. Z zeznań świadków wynika, że użytkująca ten teren [...] prowadzi na nim taką samą działalność jak jej poprzedniczka, związaną z użyciem ogromnej ilości substancji ropopochodnych. Stąd zasadny był wniosek dowodowy strony zawarty w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność istnienia zanieczyszczeń na spornym terenie, rodzaju zanieczyszczeń i daty ich powstania. Data powstania zanieczyszczeń i w związku z tym ich autorstwo jest okolicznością istotną, jeśli weźmie się pod uwagę art. 102 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji za bezzasadne należało uznać stanowisko organu, że strona nie przedstawiła dowodów na sprawstwo [...] S.A.

W ocenie skarżącego, sprawstwo [...] S.A. nie budzi wątpliwości choćby poprzez to, że spółka ta przeprowadziła już pewne prace remediacyjne. Spółka ta jest również podmiotem obowiązanym do remediacji. W ocenie skarżącego, niezrozumiałe jest działanie organu, który po nieudanej próbie uzgodnienia warunków rekultywacji z [...] S.A. wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do [...] S.A. Błędne jest także stanowisko, że [...] S.A. występując w 2003 r. o uzgodnienie warunków działała w imieniu [...] S.A. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, bowiem pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna, nie zaś prawna. Skarżący podniósł, że gdyby nawet przyjąć, iż szkody na gruncie pochodzą z czasów istnienia przedsiębiorstwa państwowego [...], to zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" odpowiedzialność ponosi nowo utworzona spółka [...] S.A. Organ odmówił zaś przeprowadzenia dowodów z dokumentów, z których wynikałoby przejęcie przez [...] S.A. zadań przedsiębiorstwa państwowego [...].

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1047/14 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że organ administracji orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie wydania decyzji. Reguła ta dotyczy orzekania w obydwu instancjach, co oznacza, że jeżeli ulegnie zmianie stan faktyczny lub prawny, organ odwoławczy bierze pod uwagę czy to nowe przepisy prawa (o ile przepis przejściowy nie stanowi inaczej), czy uwzględnia zmianę stanu faktycznego. Konkretny przepis prawa może uchylać bądź modyfikować tę ogólną regułę. Co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w czasie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 K.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie konieczny jest jednak odwrotny zabieg ze względu na wejście w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej ustawa szkodowa). Najpierw ustalenie stanu faktycznego według daty orzekania przez organ, a następnie w zależności od tych ustaleń zastosowanie prawidłowego przepisu prawa materialnego. I czy będzie to uchylony przepis ustawy P.o.ś. w związku z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, czy normy zawarte w ustawie szkodowej – na tym etapie nie będzie możliwe przesądzenie tej kwestii.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji uchyliły się od dokonania ustaleń faktycznych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Jako materiał dowodowy uznały wniosek o uzgodnienie remediacji środowiska gruntowo-wodnego z 2003 r. złożony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. uzgadniającej warunki rekultywacji spornego terenu. Dalej organ I instancji stwierdził, że bez znaczenia jest czy stan środowiska gruntowo-wodnego został pogorszony w wyniku działalności prowadzonej na tym obszarze po restrukturyzacji [...], gdyż do zanieczyszczenia powierzchni ziemi doszło w okresie władania nieruchomością przez [...] przed restrukturyzacją. Zdaniem organu, zanieczyszczenia powstały przed 30 kwietnia 2007 r., stąd zastosowano przepisy ustawy P.o.ś.

W ocenie Sądu, istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia pojęcia "szkody", którym posługuje się przepis art. 35 ustawy szkodowej. Po pierwsze jest to przepis przejściowy, wiec wymaga ścisłego i precyzyjnego stosowania, po drugie jego zastosowanie i w konsekwencji przepisów P.o.ś. jest możliwe, zdaniem Sądu, gdy zostanie ustalona końcowa data zanieczyszczeń, wcześniejsza niż 30 kwietnia 2007 r. Innymi słowy, przepis ten znajdzie zastosowanie do stanów faktycznych zamkniętych, kiedy ustały jednostkowe działania skutkujące powstaniem szkody na konkretną datę. W przypadku bowiem czynów ciągłych, tj. regularnego codziennego wprowadzania substancji trujących do środowiska gruntowo-wodnego, szkoda jest kreowana każdego dnia i każdego dnia może mieć nieco inny zasięg i charakter. Szkoda jest bowiem skutkiem jednostkowych i systematycznych działań, które w konsekwencji wszystkie łącznie składają się na stan określany mianem "szkody".

Sąd uznał, że trafnie zauważył organ odwoławczy, iż przepisy P.o.ś. zostały czasowo zachowane w odniesieniu do szkód, które wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub są konsekwencją działalności zakończonej przed tą datą. Za powyższą wykładnią pojęcia "szkody" w rozumieniu art. 35 ustawy szkodowej, zdaniem Sądu I instancji, przemawia również czas prowadzenia swoistej restytucji, tj. przywracania środowiska nie tyle do stanu poprzedniego, co do stanu pożądanego. Otóż rekultywacja gruntu będzie przeprowadzana według obecnie istniejącego stanu skażenia, zatem również obejmie zanieczyszczenia, które mogłyby powstać po dniu 30 kwietnia 2007 r. Nie jest bowiem możliwe fizyczne i techniczne, jak również uzasadnione ekonomicznie, oddzielenie zanieczyszczeń powstałych wcześniej oraz obecnie tj. po dacie wejścia w życie ustawy szkodowej. Z tego względu celowe jest posłużenie się dokumentem odzwierciedlającym stan szkody z daty aktualnej (rodzaj zanieczyszczeń), celem choćby dopasowania jak najbardziej efektywnej metody ich likwidacji. Sąd wskazał, że za prezentowanym rozumieniem "szkody" przemawia także argument, aby nie rozciągać nadmiernie w czasie stosowania przepisów, które zostały uchylone przez ustawodawcę. Ten, uchwalając nowy akt prawny regulujący to zagadnienie, przyjął zasadę odpowiedzialności za szkody w środowisku podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 15 ustawy szkodowej), nie zaś władającego powierzchnią ziemi.

Z tych względów Sąd uznał, że zasadniczego znaczenia nabiera kwestia ustalenia aktualnego stanu środowiska gruntowo-wodnego na działce nr [...], obręb [...]. Organy oparły się na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. i pomimo wniosków dowodowych składanych przez stronę uznały za zbędne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Tymczasem, obecnie toczy się odrębne postępowanie, nie z inicjatywy czy to władającego ziemią, czy sprawcy szkody, lecz postępowanie, w którym organ realizuje przymus administracyjny. Z akt sprawy wynikało, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] wszczął z urzędu procedurę nie znajdującą podstawy w art. 102 ust. 1 P.o.ś. Sąd zauważył, że konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na nowo, z uwzględnieniem zmiany okoliczności, jeżeli takowa miała miejsce. Wszystkie dotychczas toczące się postępowania dotyczące tej działki zakończyły się na etapie postępowania administracyjnego, ale można wykorzystać materiał dowodowy tamże zgromadzony, jeśli organ uzna to za celowe. Nie może to być jednak jedyny materiał dowodowy.

Sąd podkreślił, że stan zanieczyszczeń bezspornie uległ zmianie w stosunku do stwierdzonego w 2000 r. ze względu na wykonanie częściowej rekultywacji gruntu zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. (str. 9 zaskarżonej decyzji). Stan ten też zapewne uległ zmianie, ale w tym zakresie konieczne są ustalenia organu, ze względu na prowadzenie najprawdopodobniej przez cały czas tego samego rodzaju działalności związanej z zanieczyszczeniami substancjami ropopochodnymi przez obecnego dzierżawcę terenu tj. [...] S.A. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, spółka ta od 2001 r. na zasadzie umowy dzierżawy korzysta ze spornej działki gruntu i prowadzi tego samego rodzaju działalność, co przedsiębiorstwo państwowe [...] oraz przez krótki okres spółka [...] S.A. Najprawdopodobniej zatem nadal są podejmowane działania, których skutkiem jest każdorazowo szkoda, która wobec trwania cały czas tych działań musi zostać zweryfikowana na konkretny dzień. Stąd też organ uchylając się od dokonania ustaleń faktycznych według stanu na dzień orzekania uchybił przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, organy uchyliły się od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a argumentacja przedstawiona w tym zakresie jest błędna. Przede wszystkim nie jest uprawniona odmowa przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z powołaniem się na art. 102 ust. 2 P.o.ś. i wskazanie, że na [...] S.A. ciąży obowiązek wykazania, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot. Zastosowanie zasady dowodzenia w rozumieniu art. 102 ust. 2 P.o.ś. miałoby rację bytu, o ile nie budziłoby wątpliwości, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy tego aktu prawnego.

Sąd wskazał, że ustalenie stanu faktycznego według wytycznych w zakresie rozumienia pojęcia "szkody" zaprezentowanych w niniejszym wyroku, będzie determinowało zastosowanie przepisów prawa materialnego. Może się bowiem okazać, że obecnie przeprowadzone badania bezspornie wykażą, iż po 30 kwietnia 2007 r. podejmowane są cały czas działania, których skutkiem jest szkoda w środowisku gruntowo-wodnym. Szkoda ta zaś występuje obecnie, co uzasadnia zastosowanie innego przepisu prawa materialnego, niż przyjęty przez organy w zaskarżonych decyzjach. Sąd stwierdził, że zastosowanie zasady praworządności będzie polegało na ustaleniu, czy organy będą uprawnione do zastosowania przepisu przejściowego art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej dającego podstawę do orzekania w oparciu o uchylone przepisy prawa.

W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 35 ust. 1, w związku z art. 6 pkt 11 lit. a - c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210) dalej zwanej: "ustawą szkodową" i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienie kwestii występowania dalszego zanieczyszczania środowiska wodnego po dniu 30 kwietnia 2007 r. ma istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia.

Naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne wskazanie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły ww. przepisy K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3007/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, który to przepis obowiązywał w czasie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Przepis ten stanowił, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w tym artykule, to przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm.).

Sąd wskazał, że zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie zależało m.in. od tego, czy szkoda w środowisku zaistniała przez dniem 30 kwietnia 2007 r. Aczkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku niefortunnie stwierdził, że dla oceny prawidłowości zastosowania ww. przepisu konieczne jest dokonanie wykładni pojęcia "szkody w środowisku", to w istocie dokonał wykładni pojęcia "zaistnienia szkody w środowisku". To właśnie ustalenie co należy rozumieć przez "zaistnienie szkody w środowisku" ma istotne znaczenie dla oceny, czy organy administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni ww. pojęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że za moment zaistnienia szkody uznać należy moment, gdy ustało zanieczyszczanie środowiska. Sąd stwierdził, że w przypadku czynów ciągłych, tj. regularnego codziennego wprowadzania substancji trujących do środowiska szkoda jest kreowana każdego dnia i każdego dnia może mieć nieco inny zasięg i charakter. Szkoda jest bowiem skutkiem jednostkowych i systematycznych działań, które w konsekwencji wszystkie łącznie składają się na stan określany mianem "szkody".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistnienie szkody w środowisku ma miejsce już z chwilą wywołania negatywnych pierwszych negatywnych zdarzeń w środowisku, nie zaś z chwilą ustania zanieczyszczenia. Jeśli przyczyny powstania szkody mają charakter ciągły, to dochodzi do powiększania rozmiarów szkody, nie zaś do kreowania szkody każdego dnia, jak to stwierdził Sąd I instancji. Jeśli przyczyny powstania szkody w środowisku mają charakter ciągły i negatywne oddziaływanie na środowisko odbywa się permanentnie, to następuje powiększenie rozmiarów już zaistniałej szkody nie zaś jest ciągłe tworzenie aż do chwili ustania przyczyn negatywnego oddziaływania.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pierwsze negatywne skutki dla środowiska w postaci zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Po tej dacie następowało już tylko powiększanie rozmiarów szkody w środowisku jak również częściowe jej ograniczanie na skutek częściowej rekultywacji terenu. Rekultywacja ta nie doprowadziła jednak do likwidacji zaistniałej szkody, tylko do jej ograniczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie "zaistnienia szkody w środowisku" należy rozumieć chwilę wywołania negatywnych pierwszych negatywnych zdarzeń w środowisku. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie było konieczności ustalania przez organy administracji, kiedy ustały przyczyny powstania szkody i jakie były jej ostateczne rozmiary. Nie ma bowiem wątpliwości, że zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r., a tym samym okoliczność ta była wystarczająca do zastosowania przez organy administracji art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kwestia wykładni, a następnie zastosowania art. 35 ust. 1 ww. ustawy, była powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji zaś co do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów Sąd ten uznał ich rozpatrywanie za przedwczesne. Stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię pojęcia "zaistnienia szkody w środowisku", o którym mowa w art. 35 ustawy szkodowej oraz odniesie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślił, że przy wykładni pojęcia "zaistnienia szkody w środowisku" wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonywanie ustaleń, kiedy ustały zdarzenia skutkujące powstaniem szkody w środowisku jest zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności przypomnieć zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeka w niniejszej sprawie w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3007/14.

Cytowany przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem NSA nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu.

W związku z tym przypomnieć należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3007/14 zaistnienie szkody w środowisku ma miejsce już z chwilą wywołania negatywnych pierwszych negatywnych zdarzeń w środowisku, nie zaś z chwilą ustania zanieczyszczenia. Jeśli przyczyny powstania szkody mają charakter ciągły, to dochodzi do powiększania rozmiarów szkody, nie zaś do kreowania szkody każdego dnia, jak to stwierdził Sąd I instancji. Jeśli przyczyny powstania szkody w środowisku mają charakter ciągły i negatywne oddziaływanie na środowisko odbywa się permanentnie, to następuje powiększenie rozmiarów już zaistniałej szkody nie zaś jest ciągłe tworzenie aż do chwili ustania przyczyn negatywnego oddziaływania.

NSA przesądził, że w przedmiotowej sprawie pierwsze negatywne skutki dla środowiska w postaci zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Po tej dacie następowało już tylko powiększanie rozmiarów szkody w środowisku, jak również częściowe jej ograniczanie na skutek częściowej rekultywacji terenu. Rekultywacja ta nie doprowadziła jednak do likwidacji zaistniałej szkody, tylko do jej ograniczenia.

Ustalenie tej kwestii jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". Wyjątek od tej zasady zawarty jest w przepisie art. 35 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 32 (a więc ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że organem właściwym jest wojewoda." Jest to przepis o charakterze przejściowym określający, jakie prawo należy stosować do bezpośredniego zagrożenia lub szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej lub wynikały z działalności zakończonej do tego dnia. W takich sytuacjach stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc prawo ochrony środowiska.

Nie jest zasadna argumentacja skargi, w której wskazano, że doszło do naruszenia art. 362 ust. 6 i art. 102 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, poprzez jego niewłaściwe przyjęcie, że [...] S.A. jest władającym, obowiązanym do rekultywacji powierzchni ziemi, mimo że z okoliczności sprawy wynika, iż zanieczyszczenie gruntu przez [...] S.A, odbyło się bez zgody i wiedzy [...] S.A.

NSA przesądził, że w przedmiotowej sprawie pierwsze negatywne skutki dla środowiska w postaci zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r.

Zgodnie z art. 2 ustawy szkodowej jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. W świetle tego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia jest ściśle związana z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie zostały wymienione rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku.

Pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy podmiotem korzystającym ze środowiska jest "przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia."

Słuszne jest zatem twierdzenie organu, że skoro do zanieczyszczenia doszło przed 30 kwietnia 2007 r., to będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, a bez znaczenia jest, czy stan środowiska gruntowo-wodnego został pogorszony w wyniku działalności prowadzonej po restrukturyzacji [...], gdyż do zanieczyszczenia doszło w okresie władania nieruchomością przez [...] przed restrukturyzacją.

Skarżący wywodził, że gdyby przyjąć, że istniejące zanieczyszczenia pochodzą z okresu funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego [...], to odpowiedzialność za nie ponosi [...] S.A. na zasadzie art. 14 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, prywatyzacji o restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz. U. Nr 84, poz. 948, z późn. zm.).

Również ten argument nie może odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły art. 14 ust. 2 i art. 2 ust. 2 ustawy o komercjalizacji [...] przez ich niewłaściwe zastosowanie. Z treści art. 14 ust. 2 ww. ustawy wynika bowiem, iż spółki przewozowe, z dniem wpisu do rejestru handlowego, w zakresie wykonywanego przez nie rodzaju przewozów, wstępują w prawa i obowiązki [...] S.A., jako przewoźnika kolejowego, w rozumieniu: 1) ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601), 2) ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.). Pierwsza z tych ustaw reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego (o czym świadczy m.in. tak określony przedmiot tego aktu w art. 1 ust. 1 ustawy). Nie odnosi się zatem do kwestii środowiskowych, poza środowiskowym aspektem związanym ze sposobem przewozu (stosownie do art. 36 ust. 2 tego aktu, zawierającego delegację ustawową), Minister właściwy do spraw transportu oraz minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz ministrem właściwym do spraw rolnictwa, w drodze rozporządzenia, mogą określać szczególne warunki przewozu:

1) rzeczy łatwo psujących się,

2) zwłok i szczątków zwłok ludzkich,

3) żywych zwierząt

- mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa przewozu, wymaganych warunków przewozu oraz warunków sanitarnych dla zapewnienia ochrony zdrowia i środowiska).

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym zarządcy, przewoźnicy kolejowi, użytkownicy bocznic kolejowych oraz przedsiębiorcy zarządzający infrastrukturą i wykonujący przewozy w metrze są obowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające:

1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego;

2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych;

3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

Zgodnie z art. 30h ust. 1 tego aktu korzystanie z drogi kolejowej nie może naruszać zasad bezpieczeństwa ruchu kolejowego, bezpiecznego przewozu osób i rzeczy oraz ochrony środowiska, a także ochrony zabytków.

Niewątpliwie przywołane przepisy stanowią o obowiązkach związanych ze sposobem wykonywania przewozów w aspekcie ochrony środowiska, nie dają jednak podstaw do uznania, że ex lege [...] S.A. weszło w obowiązki administracyjne [...] związane z ochroną środowiska.

Stosownie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, [...] S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...], bez względu na charakter prawny tych stosunków, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W literaturze wyrażono pogląd według, którego "[...] S.A. pozostaje spółką publiczną, w której Skarb Państwa posiada 100 % akcji i wykorzystując uprawnienia właścicielskie, steruje tą spółką, a poprzez nią także innymi spółkami sektora kolejowego" (zob. R. Stasikowski, Transport kolejowy. Analiza administracyjnoprawna, Warszawa 2013, s. 153). Uchwalenie ustawy o komercjalizacji [...] wynikało z konieczności realizowania polityki transportowej Państwa uwzględniającej m.in wymagania prawa ochrony środowiska. Oznacza to dążenie do promowania transportu kolejowego ze względu na jego proekologiczne cechy oraz konieczności stworzenia warunków do równorzędnej konkurencji kolei wobec innych rodzajów transportu. Ustawa o komercjalizacji zawiera rozwiązania umożliwiające regulację stanu prawnego gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie posiada dokumentów o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej. Grunty takie stają się przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Jednym z celów uchwalenia ww. ustawy było rozwiązanie problemu mienia zbędnego, który stanowi jeden z zasadniczych warunków prowadzenia odnowy [...]. Proponowane w ustawie rozwiązania miały sprzyjać osiągnięciu ww. celu.

Należy ponadto podnieść, że o prawidłowości zaskarżonej decyzji świadczy fakt, że na przedmiotowym terenie prowadził działalność polegającą na tankowaniu lokomotyw (a zatem ten rodzaj działalności, która wywołała przedmiotową szkodę) Zakład Taboru (czyli jednostka wykonawcza [...] PP), a następnie [...] S.A. – por. m.in. protokół z przesłuchania w charakterze świadka M. H. z dnia 13 czerwca 2013 r. (karta 288 akt administracyjnych sprawy). Stacja funkcjonowała od 1983 r. Jak wywodził organ pierwsze rozpoznania środowiska gruntowo – wodnego na przedmiotowym terenie prowadzono w latach 1999-2004, a szkoda nastąpiła przed restrukturyzacją. Z kopii dokumentu pt. "Remediacja środowiska gruntowego" z 2003 r. (karta 5 i nast. akt administracyjnych sprawy, teczka 4/4 wynika, że stanowisko tankowania lokomotyw zostało wybudowane w 1972 r. i przez cały okres eksploatacji spełnia tę samą rolę. Podano, że brak zabezpieczeń, jakość techniczna i kultura techniczna oraz niska świadomość ekologiczna w latach ubiegłych spowodowały skażenie środowiska gruntowo-wodnego.

Z wpisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, że władającym jest [...] S.A., właścicielem jest Skarb Państwa (teczka 1/4 akt administracyjnych sprawy). Wypis z rejestru gruntów, sporządzony wg stanu na dzień [...] luty 2007 r. podaje, że użytkownikiem wieczystym są [...] S.A., właścicielem Skarb Państwa (karta 45, teczka 4/4). Umowa dzierżawy nr [...], dotycząca przedmiotowego terenu między [...] S.A. a [...] S.A. została zawarta w dniu [...] września 2001 r. (karty od 176, teczka 3/4 akt sprawy). W okresie powstania szkody (w znaczeniu zgodnym z wykładnią przedstawiona w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z dnia 9 września 2016 r.), władającym podmiotem nie było zatem [...] S.A., w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jest to o tyle istotne, że status ten decyduje o obowiązku rekultywacji szkody ex lege, o czym będzie mowa niżej.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne, prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu kolejnej ustawy - Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa natomiast na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 powołanej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 powołanej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia przez niego władania.

W związku z tym przywołać należy pogląd zawarty w wyroku NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 14/07, CBOSA, w którym wyrażono stanowisko, iż uregulowanie art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi, nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku.

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1449/06, CBOSA). Skarżąca Spółka nie wykazała, by szkoda nastąpiła po objęciu władania przez [...] .

Odnosząc się do innych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia wskazanych tam przepisów postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, iż organy obu instancji wyjaśniły w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości z jakiego okresu pochodzą zanieczyszczenia istniejące na gruncie w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Okoliczność istnienia zanieczyszczeń na spornym terenie i czas ich powstania została stwierdzona przez podmioty posiadające wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, a data powstania przesądzona przez NSA, o czym była wcześniej mowa.

Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, a z urzędu Sąd nie znalazł powodów do zakwestionowania poprawności zaskarżonego atu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.