Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 777/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Zalewski, Protokolant referent stażysta - Filip Bochniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia [...] stycznia 2015 r. wniesionej przez R. L. (dalej jako: "skarżący"), zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. L. w dniu [...] maja 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR [...] z/s w W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 97.564,00 zł, z tytułu realizacji wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - za powierzchnię 87,93 ha. Płatności przyznane ww. decyzją zostały w dniu [...] lutego 2013 r. przekazane na rachunek bankowy strony podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

R. L., korzystając z przysługującego mu prawa, wniósł w ustawowo określonym terminie odwołanie od ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W.

W związku z wątpliwościami strony dotyczącymi ustaleń stanu faktycznego, organy ARiMR dokonały weryfikacji powierzchni dla zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Wyniki przedmiotowej weryfikacji oraz wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. wykazały, iż organ I instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. wysłał do skarżącego informację o wyznaczonej maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) działki ewidencyjnej nr [...], ustalonej w oparciu o wyniki weryfikacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniu [...] lutego 2013 r. Odpowiadając na powyższe, pełnomocnik skarżącego, złożyła wyjaśnienia w sprawie w zakresie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. weryfikacji terenowej. W wyniku analizy zastrzeżeń strony wskazanych w przedmiotowym piśmie, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformował pełnomocnika strony o odrzuceniu wniesionych przez niego zastrzeżeń.

W konsekwencji powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] przyznał R. L. płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 71.140,00 zł, z tytułu realizacji wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - za powierzchnię 80,59 ha.

Skarżący wniósł w ustawowo określonym terminie odwołanie od ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na ww. rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. oddalił skargę (sygn. akt V SA/Wa 771/14).

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. poinformował pełnomocnika skarżącego o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w kwocie 26.424,00 zł, stanowiącej różnicę między sumą płatności zrealizowaną na konto rolnika w dniu [...] lutego 2013 r. w na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], a płatnością określoną w ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

Odpowiadając na powyższe, pełnomocnik skarżącego, przesłała na adres Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. wyjaśnienia w sprawie.

Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] R. L. został poinformowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych mu na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. ustalił R. L. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 26.424,00 zł.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożyła w dniu [...] października 2014 r. (data stempla pocztowego) odwołanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Organ II instancji zauważył, że w złożonym odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] strona zakwestionowała ustalenie w roku 2012 powierzchni kwalifikującej się do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie zarówno wizualizacji ortofotomapy w systemie informatycznym, jak i wyników weryfikacji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. Odnosząc się do powyższego wskazał, iż podnoszone przez stronę kwestie stanowiły przedmiot postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Dodał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] przyznająca płatność rolnośrodowiskową w niższej wysokości stała się ostateczną w administracyjnym toku instancji. Powyższe uzasadniało wszczęcie z urzędu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie wydanie w dniu [...] września 2014 r. decyzji nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W ocenie organu II instancji, zarzuty strony w tej kwestii należy więc traktować jako wyjaśnione, niemieszczące się w zakresie rozpoznania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w obecnym postępowaniu, a tym samym niemające wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok. W ocenie Dyrektora Oddziału, fakt wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 771/14) oddalającego skargę strony na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, pozostaje bez wpływu na wynik podjętego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Dyrektor Oddziału wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, dalej ustawa z dnia 9 maja 2008r. lub ustawa o Agencji), Kierownik Biura Powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wyjaśnił, iż wypłacone nienależnie R. L. środki publiczne za rok 2012 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji. Dodał, iż kwota płatności stanowiąca różnicę pomiędzy płatnością przekazaną na rachunek strony w dniu [...] lutego 2013 r. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], a kwotą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 26.424,00 zł (97.564,00 zł – 71.140,00 zł).

Mając na uwadze kwestię możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zauważył, iż kwota ta w niniejszej sprawie wynosi 26.424,00 zł. Organ II instancji stwierdził, że ww. kwota przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, ze zm., dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr. 883/2006). Tym samym, w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wyjaśnił ponadto, iż w niniejszym postępowaniu zobowiązany był do ustalenia, czy R. L. pobrał nienależnie płatności za rok 2012, a także do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm., dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr. 65/2011). Wyjaśnił, iż na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W ocenie organu II instancji, płatność rolnośrodowiskowa przekazana w dniu [...] lutego 2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów, bezspornie wynikała z pomyłki ARiMR. Przy wydaniu przedmiotowej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. nie ustalił powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności. W konsekwencji stanowiło to podstawę do uchylenia w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i wydanie w sprawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] przyznającej płatność rolnośrodowiskową w mniejszej wysokości.

Jednocześnie, zdaniem Dyrektora Oddziału, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, bowiem R. L. składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami.

Organ II instancji wskazał, że R. L., składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, tj. grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

Dyrektor Oddziału podkreślił, iż zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65) rolnik do dnia 31 maja danego roku ma prawo złożyć zmianę do wniosku z własnej inicjatywy. Jednocześnie w myśl art. 73 ww. rozporządzenia rolnik zobowiązany jest do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji, że wniosek o przyznanie płatności jest nieprawidłowy lub zaktualizował się od czasu jego złożenia. Jeżeli więc skarżący zadeklarował w złożonym przez siebie wniosku dane niezgodne ze stanem faktycznym i w sprawie strona nie zgłosiła wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w kontekście art. 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, to, zdaniem organu, uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Dyrektor Oddziału dodał, iż organy Agencji podjęły próbę weryfikacji w terenie, zgodnie z żądaniem beneficjenta, zadeklarowanej przez stronę powierzchni użytkowanej rolniczo w roku 2012. Ustalona w trakcie weryfikacji terenowej z dnia [...] lutego 2013 r. powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania płatności była niższa od zadeklarowanej przez stronę we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. Wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności jest zależne od woli strony, tak więc jej podstawowym obowiązkiem jest staranne i rzetelne wykazanie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do przyznania dopłat. Informacje podane przez stronę we wniosku są bowiem dla organu administracji wiążące i stanowią podstawę do jego oceny, w szczególności w zakresie deklarowanych powierzchni gruntów rolnych.

Podsumowując powyższe organ II instancji wskazał ponownie, iż w niniejszej sprawie płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy. Niemniej jednak błąd ten mógł zostać wykryty przez stronę. W ocenie Dyrektora Oddziału uznać zatem należało, iż w sprawie nie zachodzą obie przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wynikające z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R. L., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąc decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy organ I instancji błędnie przyjął, że wnioskodawca ostatecznie utracił uprawnienie do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 ponad kwotę 71.140 zł, mimo że w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 skarżący w dniu [...] marca 2014 roku wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 roku (utrzymującej w mocy decyzję dnia [...] sierpnia 2013 roku o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, tj. 71.140 zł) i mimo niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia przed WSA, wyrok ten nie jest prawomocny, bowiem wnioskodawca wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z czym brak jest przesłanek do przyjęcia, że producent rolny pozbawiony jest środków prawnych prowadzących do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku, a przez to uzyskania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 ponad kwotę 71.140 złotych;

2) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że przyznana wnioskodawcy kwota w wysokości 26.424,00 zł (stanowiąca różnicę między kwotą przyznaną w decyzji nr [...] tj. 97.564 zł, a kwotą przyznaną wnioskodawcy w decyzji nr [...] tj. 71.140 zł) jest płatnością nienależną i jest on zobowiązany do jej zwrotu, podczas gdy kwota wypłacona rolnikowi w dniu [...] lutego 2013 r. wynikała z obiektywnie zaistniałej pomyłki ARiMR w oszacowaniu powierzchni gruntów uprawnionych do płatności, zaś producent nie mógł jej wykryć, bowiem nie poczytywał decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. jako omyłki organu (zaś jako odmienną interpretację jego wniosku), domagając się płatności wyższej niż w ww. decyzji, w związku z czym w jego subiektywnym przekonaniu - zawyżona zdaniem organu - płatność nie została dokonana na skutek błędu, gdyż to właśnie ta decyzja w większym stopniu odpowiadała deklaracji zawartej przez skarżącego we wniosku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. o nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

2) wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a wykonania zaskarżonej decyzji;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazała m.in., iż ze względu na wciąż toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kwestii przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012, od którego ustaleń zależy istnienie i ewentualna wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności, uznać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego zostało wszczęte przedwcześnie.

Odnośnie drugiego z podniesionych w skardze zarzutów pełnomocnik podkreśliła, iż w subiektywnym odbiorze rolnika początkowe ustalenia organu nie stanowiły błędu, bowiem w większym stopniu niż ustalenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. odpowiadały jego stanowisku prezentowanemu konsekwentnie w toku postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (w związku z czym nie mógł wykryć jakiegokolwiek błędu), które wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 771/14 może zostać uznane za prawidłowe. W związku z powyższym oraz przy uwzględnieniu, że strona składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zadeklarowała grunty rzeczywiście kwalifikujące się do objęcia tymi płatnościami, w ocenie pełnomocnika, uprawnione jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie została spełniona ww. przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu pobranych płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w W. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że płatność rolnośrodowiskowa, o której mowa w przedmiotowej sprawie, jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt. a ppkt. iv rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, DZ. U. UE L 2005.277.1). Płatności rolnośrodowiskowej udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe(art. 39 ust. 2 tegoż rozporządzenia). Płatności te obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr. 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust.3). Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2 rozporządzenia (art. 39 ust.3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one obejmować koszty transakcji (art. 39 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 50a ust. 1 tegoż rozporządzenia beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska- zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr.73/2009. Jeżeli nie przestrzega tych wymogów i zasad, i jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność, to zgodnie z art. 51ust. 1 rozporządzenia, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tegoż przepisu redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się, wg. wymienionego ust.4, zgodnie z procedurą, o której mowa w art.90 ust.2. Przepis przewiduje również ,że niezależnie od ust.1 i zgodnie z warunkami ustalonymi w przepisach szczegółowych, o których mowa w ust. 4, państwa członkowskie mogą postanowić o nie stosowaniu redukcji lub wykluczenia wynoszącego 100 EUR lub mniej na beneficjenta na rok kalendarzowy.

Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. z 2013r. poz. 173 j.t., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt. 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 oraz przepisach wydanych na podstawie jej art. 29 ust. 1 pkt. 1, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w art. 18 a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr. 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników ( Dz. U. UE L 2009.30.16), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawa stanowi również w art. 20 ust.3, że w decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach m.in. programu rolnośrodowiskowego, określa się też zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów unijnych, czyli rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005. W przepisie art.28 b ustawy znajduje się regulacja stanowiąca, że zmniejszenia lub wykluczenia , o których mowa w art. 51 ust.2 rozporządzenia nr. 1698/2005, nie stosuje się , jeżeli zmniejszenie albo wykluczenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 EUR. Natomiast w art. 28 b jest regulacja , przewidująca, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit a ww. rozporządzenia, zmniejszenia nie dokonuje się. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe jest wykonaniem tej delegacji.

Podnieść należy, że w przepisach unijnych do, których stosowania odsyła art. 18 a ww. ustawy krajowej, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) nr.1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr. 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr. 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65) znajduje się przepis art. 73, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w ww. rozdziałach nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Podane przez rolnika informacje powodują wówczas dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest obszar nim objęty.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie modyfikował własnego wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2012r.

Z ustaleń organu wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku skarżącego o tę płatność toczyło się przez dłuższy czas i w jego trybie zapadły cztery decyzje, dwie pierwszoinstancyjne i dwie drugo- instancyjne. Było to jednak jedno postępowanie w trybie zwykłym, a wielość decyzji wynikała z faktu, iż pierwsza decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] stycznia 2013r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. i sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie wydane decyzje wskazały inną kwotę należnej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. Była to wielkość mniejsza o 26.424 zł w odniesieniu do pierwszego określenia wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. O nowej kwocie skarżący dowiedział się z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r.( decyzji, którą odwołaniem z dnia [...] września 2013r zaskarżył do organu odwoławczego).

Zatem określenie wysokości przyznanej płatności odbyło się w toku jednego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym z wniosku skarżącego o przyznanie tej płatności. Postępowania dwuinstancyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postepowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 j.t., dalej k.p.a.) zgodnie z art.15, będącym wykonaniem przepisu art. 78 Konstytucji.

Przepis art. 16 k.p.a. stanowi natomiast, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Oznacza to, że co do zasady, decyzje takie ulegają wykonaniu w myśl art. 130 § 1 k.p.a. a contrario. Wcześniejsze wykonanie decyzji jest możliwe, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności bądź decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy – art. 130 § 3 k.p.a. Ten ostatni przypadek jest przewidziany przepisem art. 21 ust. 4 pkt.2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, według którego odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy nie wstrzymuje jej wykonania. Przepis ten był podstawą wypłaty na rzecz skarżącego płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. w wysokości określonej w pierwszej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013r. Wykonie tej decyzji nie oznaczało braku możliwości zweryfikowania swojego stanowiska przez organ administracji w toku dalszych czynności prowadzonych w tym postępowaniu. Taka weryfikacja stanowiska organu nastąpiła i w konsekwencji doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. i wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i wykonalna. To jej treść stanowi o tym, że wcześniejsza wypłata płatności rolnośrodowiskowej z dnia [...] lutego 2013r. dokonana według treści decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego z dnia [...] stycznia 2013r., jest wypłatą nienależną w kwocie nie mieszczącej się w określeniu jej wysokości w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. wiążącej organ wobec jej obowiązywania w obrocie prawnym w myśl art.16, art. 110 i art. 130 k.p.a.

Prawidłowo zatem zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie co do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na 2012r. Postawą wszczęcia, poprowadzenia postępowania oraz określenia kwoty podlegającej zwrotowi był art. 29 ustawy o Agencji. Wobec przekazania skarżącemu kwoty płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. w ramach działania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w wysokości 97.564 zł oraz ostatecznego określenia tej płatności w wysokości 71.140 zł decyzją mającą przymiot ostatecznej słuszne były podstawy do uznania, że kwota 26.424 zł jest wielkością nienależną skarżącemu.

Zarzut skarżącego, że sprawa przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. nie została zakończona, gdyż oczekuje na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, co powoduje jego zdaniem brak podstaw do orzekania w tej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Ostateczność i wykonalność decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. daje, zdaniem Sadu, podstawę do działania organu w przedmiocie określenia kwoty nienależnie pobranej.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skarżącego o braku merytorycznych podstaw do orzekania o zwrocie tej kwoty z uwagi na fakt, że jej wypłata nastąpiła na skutek błędu organu. Przede wszystkim wypłata nastąpiła na skutek realizacji trybu natychmiastowej wykonalności decyzji, który to tryb nie stoi na przeszkodzie do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i możliwości ostatecznego zweryfikowania prawidłowości stanowiska organu uprawnionego do przyznania płatności. Tym samym błąd organu w toku instancji nie jest tym błędem, o którym mowa w art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr.65/2011. Przeczyłoby to zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej art. 15 k.p.a. pozostającym w zgodzie z art. 78 Konstytucji. Przyjmując tok myślenia skarżącego nie byłaby konieczna weryfikacja decyzji na skutek wniesionego odwołania skoro nie można byłoby weryfikować ponownie koty przyznanej płatności. Przepis art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr.65/2011 odnosi się, zdaniem Sądu, do wypłat dokonanych na skutek zakończonego postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania pomocy finansowej.

Niezależnie od tego podnieść należy, że ostateczna kwota przyznanej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. związana była z ustaleniami stanu faktycznego dotyczącego zgłoszonej przez niego powierzchni do płatności. Za wielkość zgłoszonej do płatności powierzchni odpowiada sam rolnik. Oznacza to, że wszelkie twierdzenia o braku winy skarżącego bądź jego niewiedzy co do rzeczywistego obszaru uprawnionego do płatności nie zasługują na uwzględnienie, gdyż płatność ta związana jest z zobowiązaniami samego rolnika, z jego planem działalności rolnośrodowiskowej, o czym była mowa wyżej.

W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.