Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 756/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77  §  1, art. 107 § 3, art. 106 i art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 152, art. 200, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 76 ust. 1-2, art. 153 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg M. B.-I., S. I. oraz Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. odrzuca skargę Dyrektora Ochrony Środowiska; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. B.-I. oraz S. I. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zwraca Dyrektorowi Ochrony Środowiska kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 lipca 2008r. D. N., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 30 sztuk elektrowni wiatrowych o mocy 2 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr "[...]" w obr. R. oraz dz. nr "[...]" w obr. Ś., gm. S.

Burmistrz Miasta i Gminy wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie i po zasięgnięciu, w trybie art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Wojewody, wydał w dniu "[...]" 2008r. postanowienie znak: "[...]", którym stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ustalając jednocześnie szczegółowo jego zakres.

Po przedłożeniu przez inwestora wymaganego raportu o oddziaływaniu, organ I instancji wystąpił w dniu 25 września 2008r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Wojewody o uzgodnienie warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi postanowieniem z dnia "[...]" 2008r. organ Inspekcji Sanitarnej uzgodnił inwestycję w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej też jako RDOŚ, który na mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powoływanej też jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku/ stał się właściwy w sprawie zamiast Wojewody) postanowieniem z dnia "[...]" 2008r. odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ ten, mając na uwadze lokalizację inwestycji na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Ostoja Warmińska", ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.), zarzucił inwestorowi, że raport o oddziaływaniu na środowisko nie spełnia kryteriów określonych w postanowieniu Burmistrza z dnia "[...]" 2008r., wyznaczającym zakres raportu. W szczególności zarzucono raportowi nieprawidłowości dotyczące:

1. nieprecyzyjności stwierdzeń, opartych na przypuszczeniach a nie na wynikach obserwacji,

2. oceniania wyników obserwacji ptaków tylko z 40,5 godzin z 11 dni migracji (za okres jesieni 2008) a później za okres (wiosenno-letnie) podczas 27 dni (17 wizyt),

3. pominięcia przez autora raportu migracji wiosennej, rewiry i łowiska ptaków szponiastych, szczególnie objęte ochroną strefową np. autor nie przedstawił żadnych informacji na temat występowania orlika krzykliwego w okolicy, autor nie sięgnął do danych z Urzędu Wojewódzkiego oraz z Komitetu Ochrony Orłów, nie uczynił użytku z wiedzy o średnim zagęszczeniu orlika według SFD w OSOP Natura 2000,

4. wykorzystania terenu lokalizacji farmy przez bociana białego w okresie lęgowym i polęgowym,

5. braku odniesienia do pozostałych grup zwierząt (np. nietoperzy) oraz siedlisk przyrodniczych,

6. braku danych liczbowych, nieznana jest metodyka tych badań,

7. niepełnych informacji o ptakach szponiastych,

8. niewyjaśnienia sytuacji ochrony bociana białego,

9. bezużyteczności stosowania metodyki szacowania kolizyjności tożsamej z podejściem Banda,

10. oceny znaczenia obszarów OSOP w kontekście priorytetów ochronnych zagęszczenie bociana białego i zagęszczenie orlika krzykliwego,

11. braku właściwej oceny habitatowej przewidzianej w art. 6 Dyrektywy siedliskowej.

Inwestor wniósł zażalenie na to postanowienie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej też jako GDOŚ), który postanowieniem z dnia 13 marca 2009r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wobec jego niezaskarżalności. Następnie inwestor zaskarżył postanowienie RDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 998/09 skargę odrzucił. Sąd stanął na stanowisku, iż postanowienie uzgadniające nie jest żadnym z rozstrzygnięć wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, podlegającym kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Na postanowienie to bowiem nie służy zażalenie, nie jest ono też postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, lecz ewentualnie postanowieniem dotyczącym istoty sprawy administracyjnej. Postanowienia, o których mowa w art. 106 § 5 kpa, nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz jedynie wyrażają stanowisko organu współdziałającego w sprawie załatwianej decyzją przez właściwy organ administracji publicznej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w zasadzie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i (w zależności od stopnia związania jego treścią) znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji lub wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej. Stanowisko to potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt II OSK 332/10 oddalił skargę kasacyjną inwestora. Sąd ten wyjaśnił, iż postanowienie RDOŚ nie dotyczy samodzielnej, odrębnej sprawy, ale dotyczy zajęcia stanowiska w sprawie, którą prowadzi Wójt Gminy i po zakończeniu której wydaje decyzję, podlegającą sądowej kontroli. Postanowienie uzgadniające jest natomiast niezaskarżalne i uwzględnienie skargi na niezaskarżalne postanowienie powodowałoby de facto takie następstwa, jakie wywołuje wniesienie zażalenia.

W tej sytuacji inwestor przedłożył organowi I instancji dodatkowo szereg dokumentów stanowiących załączniki do raportu, przekonywujących o zgodności raportu z wytycznymi postanowienia z dnia "[...]" 2008r. oraz dopuszczalności planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji również podjął inicjatywę w tym zakresie, załączając w poczet materiału dowodowego opinie różnych autorów z dziedziny ornitologii.

Decyzją z dnia "[...]" 2010r. Burmistrz Miasta i Gminy, działając

na podstawie art. 46 a ust. 1 i 7 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Organ ten, uwzględniając odwołanie S. I. i M. B., stanął na stanowisku, iż organ I instancji nie mógł pominąć odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdyż był tym stanowiskiem związany.

W związku z powyższym organ I instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, powołując się na stanowisko RDOŚ i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydał decyzję z dnia "[...]" 2010r., nr "[...]", którą odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, podnosząc na zasadzie art. 142 kpa zarzuty przeciwko postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" 2008r. Strona wskazała, że organ współdziałający nie stwierdził, aby przedsięwzięcie objęte wnioskiem mogło w sposób znaczący negatywnie wpłynąć na środowisko. Odmowę uzgodnienia oparto wyłącznie na polemice z ustaleniami osoby sporządzającej raport. Inwestor stwierdził, że RDOŚ żądał uzupełnienia raportu w zakresie nieobjętym tymże raportem. Domagał się bowiem od strony dostarczenia rocznego monitoringu, który to obowiązek nie wynikał z przepisów prawa oraz z sentencji postanowień o zakresie raportu wydanych przez Wojewodę oraz Burmistrza. Strona zauważyła, że w postanowieniu podniesiono też, że "w ocenie organu, do momentu jego zakończenia (monitoringu) nie jest możliwe przedstawienie pełnych wyników badań, które pozwoliłyby wnioskować na temat potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko". Zaznaczono, że pełne wyniki badań monitoringowych mogą nastąpić jedynie po jego przeprowadzeniu, lecz w czasie określonym w art. 52 ust. 1 pkt 12 Prawa ochrony środowiska. W dalszej części odwołania zarzucono szereg naruszeń procedury administracyjnej, których dopuścił się organ współdziałający oraz podniesiono, że skoro na postanowienie RDOŚ nie przysługiwało zażalenie, to nie może mieć ono charakteru bezwzględnie wiążącego organy powołane do wydania decyzji w sprawie. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty roli tego organu jako współdziałającego w ramach pozycji procesowej ustalonej w art. 106 kpa. Z tego względu stanowisko organu współdziałającego powinno być poddane swobodnej ocenie dowodów. Podkreślono też, że mimo bezzasadności zastrzeżeń zawartych w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia, zostały one następnie wyjaśnione i uzupełnione, a raport - co wynika z treści opinii z dnia 26 stycznia 2010 r. i z dnia 10 lutego 2010 r. zawierał pełny zakres ustawowy wymagany dla treści takiego raportu. Jeżeli zatem negatywna decyzja oparta została wyłącznie na braku uzgodnienia realizacji inwestycji, to winna być ona na skutek ponownego rozważenia materiału dowodowego w postępowaniu instancyjnym zmieniona, zaś rozstrzygnięcie powinno uwzględniać kierunek wniosku strony inicjujący postępowanie administracyjne. Dlatego też inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji będącej przedmiotem postępowania.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia, określając rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wymogi w zakresie monitoringu farmy wiatrowej, w tym oddziaływania na ornitofaunę i chiropterofaunę, wymogi w zakresie bezpieczeństwa i komfortu akustycznego oraz wymogi w zakresie przedstawienia analizy porealizacyjnej.

W motywach podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. i znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, bądź innego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przed wydaniem takiej decyzji organ właściwy uzgadnia na mocy art. 48 ust. 2 pkt l i 3 warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska oraz wojewodą. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organem tym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Na postanowienia wydawane przez ten organ nie przysługuje zażalenie po myśli art. 153 ostatnio cytowanej ustawy. W związku z tym Kolegium przyznało, iż skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia wymienionego postanowienie, to nie można też nadawać mu bezwzględnie wiążącego charakteru. W przeciwnym wypadku to organ współdziałający w postępowaniu jednoinstancyjnym de facto decydowałby o tym czy dane przedsięwzięcie mogłoby zostać zrealizowane. Funkcja organu decydującego byłaby zatem zbędna. Podniesiono, iż zgodnie z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dlatego w toku kontroli instancyjnej organ odwoławczy ma prawo ocenić także zasadność postanowienia wydanego przez organ współdziałający, o ile oczywiście zostanie ono zaskarżone w odwołaniu. Dalej Kolegium wymieniło zarzuty postawione raportowi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia "[...]" r. Wskazano, iż następnie na zlecenie inwestora były prowadzone badania ornitologiczne, o których RDOŚ był powiadomiony. Ich skutkiem były niżej wymienione dokumenty:

1. uzupełnienie w zakresie awifauny autorstwa prof. P. B. do Raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie awifauny w dwóch częściach Komentarz do wyników monitoringu ornitologicznego z 06-12-2008, Metodyka estymacji z 1507-2008; załącznik do Raportu;

2. zestawienie z podręcznych notatek autorstwa P. K. obserwacji VIIX-2007 oraz III-VI-2008 jako załącznik do Raportu o oddziaływaniu na środowisko; załącznik do Raportu;

3. pismo prof. B. z 22-05-2009 w sprawie podtrzymania oceny z 21-12-2008; załącznik do Raportu;

4. analiza potencjalnych zagrożeń dla ptaków wynikających z planowanej budowy farmy wiatrowej "[...]" autorstwa prof. B. z dnia 24-06-2009 a dotycząca obserwacji za okres od 27-08-2008 do 27-05-2009; załącznik do Raportu;

5. ocena finalna potencjalnych zagrożeń dla ptaków wynikajacych z planowanej inwestycji autorstwa prof. B. z dnia 24-11-2009 a dotycząca obserwacji za okres od 27-08-2008 do 18-08-2009; załącznik do Raportu;

6. metodyka estymacji kolizyjności ptaków autorstwa prof. B. z dnia 20-11-2009, załącznik do raportu;

7. opinia nt. metodyki estymacji kolizyjności ptaków autorstwa dr T. z dnia 3011-2009; załącznik do Raportu;

8. pismo autorstwa prof. B. Uwagi do postanowienia RDOŚ (z 17-12-2008) z dnia 21-12-2008;

9. pismo autorstwa prof. B. w sprawie opinii dr C. z dnia 14-01-2009.

Zauważono też, iż organ I instancji z własnej inicjatywy pozyskał opinie dotyczące w szczególności oceny zgodności zgromadzonego materiału dowodowego, m.in. Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z Oceną finalną rocznego monitoringu ornitologicznego dla lokalizacji przedsięwzięcia z zakresem określonym w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2008 r. wydanym przez Burmistrza, określającym zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W wyniku tych dodatkowych działań uzyskano opinie następujących autorów: dr P.O., SGGW Warszawa, Wydział Inżynierii i Kształtowania Środowiska; dr inż. P. R., SGGW Warszawa, Wydział Leśny; dr inż. W. Z., mgr inż. P. Z., Szczecin; J. H., ECOINVENT, Warszawa; dr inż. A. G. K., Miejski Ogród Zoologiczny, Warszawa; mgr A.J., Laboratorium Pomiarów Hałasu w Środowisku, Olsztyn; prof. dr hab. P. T., Uniwersytet Przyrodniczy, Poznań; mgr M. G., specjalista chiropterolog, Poznań; prof. T. S., Wrocław.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że wszystkie zarzuty określone w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z "[...]" r. odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji budowy 30 elektrowni wiatrowych w zostały wyjaśnione. Raport spełnia wymogi art. 52 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy w zakresie możliwości oddziaływania na środowisko planowanych elektrowni wiatrowych skłania do wniosku, że konkluzje prof. B. są słuszne oraz potwierdzają wnioski zawarte w podsumowaniu Raportu o oddziaływaniu na środowisko:

1. Przedstawione wyniki monitoringu wskazują że omawiana farma charakteryzuje się ogólnie przeciętnymi walorami awifauny. Na badanym terenie kolizyjności ptaków estymowane z uwzględnieniem warunków lokalnych są przeciętne. Farma w tym miejscu nie będzie stanowiła znaczącego zagrożenia kolizyjnego dla ptaków. Uszczuplenie terenów żerowiskowych dyskutowane w odniesieniu do niektórych gatunków, nie będzie przekraczało poziomu minimalnego.

2. Farma nie stanowi znaczącego zagrożenia dla gatunków: orlika krzykliwego i bociana białego - gatunków, dla których szczególnie został zaprojektowany obszar Natura 2000 Ostoja Warmińska, jak również dla innych gatunków ptaków Nie narusza też integralności systemu i obszarów ochrony w dalszej okolicy, które leżą daleko poza możliwym zasięgiem oddziaływania.

Podniesiono, że analizowane przedsięwzięcie jest inwestycją proekologiczną, produkującą prąd elektryczny z odnawialnych źródeł energii bez emisji zanieczyszczeń do środowiska, zlokalizowaną na terenach otwartych, rolniczych, a te nie są specjalnie atrakcyjne lęgowo dla ptaków, dla których turbiny mogą stanowić pewne zagrożenie. W ocenie Kolegium przedsięwzięcie idealnie wpisuje się w Protokół z Kioto z 1997 r. oraz wcześniejszą Konwencję Narodów Zjednoczonych, które mają za cel zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych do 2012 r. (poprzez m.in. stosowanie odnawialnych źródeł energii uzyskiwanej z wiatru) oraz ustalenia Szczytu w Brukseli z 29-30.10.2009r. (Rada Europejska określiła do roku 2020 redukcję emisji o 30% w stosunku do 1990 r.); dyrektywę UE z 09.12.2008 r. w sprawie energii odnawialnej w ramach pakietu klimatyczno energetycznego, gdzie do 2020 r. 1/3 energii elektrycznej musi pochodzić ze źródeł odnawialnych (także z wiatru); ustawę z 20.04.2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz w bezpieczeństwo energetyczne kraju. Zaznaczono też, że również w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S. (uchwała XX/127/05 Rady Miasta i Gminy S. z dnia 28 kwietnia 2005r.) przewidziano możliwość wykorzystania terenów w obr. R. i Ś. na budowę elektrowni wiatrowych. Z wymienionych powodów Kolegium uznało za konieczne skorzystanie z uprawnień reformatoryjnych organu drugiej instancji i rozstrzygnęło jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wywiedli S. I. i M. B. oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

S. I. i M. B. zarzucili, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 107 § 1 kpa, art. 142 kpa oraz z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tego powodu wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając stawiane zarzuty strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wobec niezaskarżalności postanowienia uzgadniającego, organ odwoławczy ma prawo w trybie art. 142 kpa ocenić jego zasadność. Podniesiono, że z istoty uzgodnienia wynika, iż ma ono charakter wiążący. Ani w piśmiennictwie, ani w praktyce sądów administracyjnych takie rozumienie uzgodnienia nigdy nie było dotąd kwestionowane. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca, wprowadzając w ustawie o ocenach środowiskowych zasadę niezaskarżalności postanowień uzgadniających, w istocie wzmocnił pozycję procesową organów ochrony środowiska. Gdyby bowiem w rzeczywistości chodziło o to, aby wprowadzając zasadę niezaskarżalności postanowień uzgadniających sprowadzić je do orzeczeń niewiążących , które mogą być ignorowane przez organ I instancji lub przez organ odwoławczy - zbędne by było dla osiągnięcia takiego celu utrzymanie formy uzgodnienia z wyłączeniem prawa zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Racjonalny ustawodawca przyjąłby po prostu, iż wydawane w ramach współdziałania przy wydawaniu decyzji środowiskowej postanowienie RDOŚ ma charakter opinii. Za takim rozwiązaniem przemawiałyby względy ekonomiki procesowej i mocno ugruntowana polska tradycja legislacyjna. Skoro jednak ustawodawca nie wprowadził formy opinii (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy pozostawia formę uzgodnienia decyzji środowiskowej przez organ ochrony środowiska), oznacza to, że jego wyłączną intencją było, aby w swoim rozstrzygnięciu organ ochrony środowiska wypowiadał się definitywnie, z wszelkimi tego konsekwencjami, to jest wiążąc organ zwracający się o uzgodnienie. W ocenie skarżących postanowienia, co do którego ustawa wyraźnie stanowi, że nie służy na nie zażalenie, nie można poddać kontroli w trybie art. 142 kpa. Poza tym rozpatrzenie postanowienia uzgodnieniowego w trybie art. 142 kpa narusza zasady ogólne kpa dotyczące właściwości organów - postanowienia organów uzgadniających rozpatrywane mogą być wyłącznie przez organy wyższego stopnia nad tymi organami (wyższe instancyjnie organy wyspecjalizowane). Rozpatrzenie postanowienia RDOŚ przez SKO w sposób rażący narusza tę zasadę i zaprzecza istocie (ratio legis) instytucji współdziałania organu głównego i wyspecjalizowanego przy wydawaniu decyzji środowiskowych. W trybie art. 142 kpa mogą być rozpatrywane wyłącznie postanowienia organu prowadzącego postępowanie główne, brak jest natomiast przesłanek ku temu, aby dyspozycją tego przepisu obejmować postanowienia innego organu (współdziałającego). Podkreślono też, że postanowienie uzgadniające, kwestionowane przez inwestora, jest postanowieniem wyjątkowym, o którym mowa w art. 123 § 2 in fine kpa rozstrzygającym o istocie sprawy (wpadkowej). Niezaskarżalne postanowienia o takim charakterze mogą być rozpatrywane wyłącznie przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

Zarzucono też, że w sentencji decyzji oznaczono stronę (inwestora) jako "[...]" D. N., co nie stanowi ani oznaczenia osoby fizycznej, ani osoby prawnej, a zatem w sposób rażący art. 107 § 1 kpa.

W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2010r. S. I. i M. B. uzupełnili skargę, podnosząc dodatkowo zarzuty naruszenia:

- art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 56 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na zaniechaniu omówienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa,

- art. 7 kpa i art. 107 § 3 kpa, polegającej na podjęciu rozstrzygnięcia w oparciu o twierdzenie, iż przedmiotowe przedsięwzięcie pozostaje bez znaczącego wpływu na chronione gatunki ptaków, dla których powołany został obszar Natura 2000 Ostoja Warmińska (na terenie którego zlokalizowano przedsięwzięcie), które to twierdzenie nie zostało wykazane przez Inwestora, a przez organ II instancji przyjęte zostało jako pewnik, wbrew zasadzie przezorności, po pobieżnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.

Uzasadniając ten ostatni zarzut skarżący wyrazili niezrozumienie dla postępowania Kolegium, gdyż orzekając w sposób radykalnie odmienny niż inne organy podejmujące rozstrzygnięcia w sprawie, nie wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, z jakich względów dyskredytuje zajęte w nich stanowiska, stwierdzające co najmniej znaczne prawdopodobieństwo spowodowania przez inwestycję negatywnego wpływu na gatunki awifauny chronione w ramach obszaru Natura 2000 Ostoja Warmińska. Podali, że w aktach sprawy znajdują się dowody na poparcie tezy przeciwnej niż przyjęta dla potrzeb rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie jest całkowicie dowolne i niemieszczące się w granicach uznania administracyjnego, skoro z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób rozbieżności i sprzeczności w twierdzeniach stron zostały usunięte i z jakich względów przyjęta została wiarygodność jednych dowodów, a odrzucona innych. W ocenie skarżących nie usunięto w trakcie postępowania wszystkich wątpliwości co do potencjalnego zagrożenia inwestycji dla gatunków chronionych w ramach obszaru Natura 2000. Podniesiono, że linię demarkacyjną w przypadku konieczności dokonania wyboru między opcją zero a zgodą na przedsięwzięcie w postępowaniu OOŚ i w ocenie habitatowej wyznacza zasada przezorności, zgodnie z którą jeżeli istnieje pewność, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki chronione w ramach danego N2000 - udziela się zawsze zgody na inwestycję, na zasadzie wyjątku zaś - jeżeli pewności takiej osiągnąć w postępowaniu się nie udało - wydać należy decyzję odmawiającą określenia warunków środowiskowych przedsięwzięcia. Podkreślono, że wyważanie interesu strony i interesu społecznego nie może polegać na preferowaniu jednego z nich, ale w sytuacji nierozstrzygalnych wątpliwości, zgodnie z naczelną zasadą przezorności górę powinien brać interes społeczny. Wątpliwości zaistniałe w sprawie, zasada przezorności bezwzględnie wymaga rozstrzygania na korzyść środowiska. Takie rozumienie zasady przezorności jednoznacznie wynika z orzecznictwa ETS.

Skarżący uznali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 107 § 3 kpa także w ten sposób, że przyjmując w sentencji decyzji, iż przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, nie wyjaśniło co stanowi podstawę takiego założenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego;

- art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wszystkich elementów wymaganych przez prawo – niezawarcie wyników przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa;

- art. 56 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieokreślenie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;

- art. 56 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie prawidłowego określenia metodyki monitorowania przedsięwzięcia na środowisko i oddziaływania przedsięwzięcia na ornitofaunę.

W uzasadnieniu skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgodził się z Kolegium, iż postanowienie uzgadniające nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego i na zasadzie art. 142 kpa można zawarte w nim stanowisko zweryfikować, w tym dokonać odmiennej oceny niż w nim dokonana i w konsekwencji rozstrzygnąć odmiennie niż organ I instancji. Jednak ocena przedsięwzięcia odmienna od oceny organu uzgadniającego powinna zostać w sposób szczegółowy uzasadniona w wydanej decyzji. Tym bardziej, że organ odwoławczy rozstrzygnął skrajnie odmiennie od specjalistycznego organu powołanego do ochrony środowiska. GDOŚ podniósł, iż organ odwoławczy nie dokonał rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji zostały wymienione liczne dodatkowe dokumenty stanowiące materiał dowodowy, zebrane głównie z inicjatywy inwestora, bez wskazania czego dotyczą, a tym bardziej odniesienia się do treści dokumentów. Takie wyliczenie, jak zauważono, w żaden sposób nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 107 § 3 kpa, który zobowiązuje organ do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Ponadto uzasadnienie powinno zawierać ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji, czyli tej części, którą organ ocenił negatywnie. Natomiast z wyliczenia nie wynika, które z zebranych opinii potwierdzają rozstrzygnięcie, a które wskazują na znaczne negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania i dlaczego organ administracji dał wiarę pierwszym z wymienionych. GDOŚ wskazał też, że Kolegium w 11 punktach przywołało nieprawidłowości podniesione przez RDOŚ dotyczące raportu. Jednak nie odniosło się do wskazanych nieprawidłowości, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że konkluzje zawarte w raporcie są słuszne, a projektowana inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia kolizyjnego dla ptaków. Zauważono, że takie stwierdzenia nie wyjaśniają żadnej z nieprawidłowości wskazanej przez RDOŚ, np. dlaczego organ odwoławczy nie zgodził się z nieprawidłowością o braku odniesienia się w raporcie do pozostałych grup zwierząt (np. nietoperzy) oraz siedlisk przyrodniczych, czy braku właściwej oceny habitatowej przewidzianej w art. 6 Dyrektywy siedliskowej. GDOŚ nie zgodził się z ustaleniem organu odwoławczego, że omawiana farma charakteryzuje się przeciętnymi walorami awifauny. Stwierdzono, że można się tylko domyślać, że organ miał na myśli teren, na którym jest projektowana budowa farmy, jednak fakt zlokalizowania na terenie obszaru Natura 2000, na którym występują aż 93 gatunki ptaków waloryzujące obszary Natura 2000, a wśród nich 38 gatunków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej, sprawiają, że obszar charakteryzuje się ponad przeciętnymi walorami awifauny.

GDOŚ wskazał, że obszar Natura 2000 Ostoja Warmińska został utworzony przede wszystkim dla ochrony gatunku bociana białego, ale jest to również bardzo ważna ostoja dla 38 gatunków z załącznika I dyrektywy 2009/147/WE z 30 listopada 2009r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Do gatunków cennych występujących na tym terenie należy również zaliczyć orlika krzykliwego i żurawia. Dlatego przy wydawaniu zezwolenia na inwestycję organ zobowiązany jest do określenia w sposób właściwy warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji. W ocenie GDOŚ warunki nałożone przez Kolegium w żaden sposób nie zapewniają odpowiedniej ochrony. Zarzucono, że część warunków jest pozorna, stanowiąc jedynie powtórzenie przepisów ustawy, a inne zostały określone w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający właściwe zrozumienie przez inwestora zachowania, jakiego oczekuje organ. Podkreślono też, że na obszarze Natura 2000 obowiązuje zasada ostrożności – wszystkie racjonalne wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść ochrony obszaru, a przeciwko przedsięwzięciu, tj. do zezwolenia na przedsięwzięcie konieczne jest uzyskanie pewności, że znaczący negatywny wpływ jest wykluczony.

W odpowiedzi na skargę S. I. i M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniesiono, że zasadniczą kwestią, na której skupił się autor skargi, jest ocena mocy wiążącej postanowienia w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Do dnia 15 listopada 2008 r., tj. wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postanowienia tego rodzaju były zaskarżalne. Przepisy przejściowe ostatnio cytowanej ustawy wyłączają jednak możliwość weryfikacji instancyjnej postanowień wydanych w poprzednim stanie prawnym. Prowadzi to do sytuacji, w której organem faktycznie decydującym jednoinstancyjnie o realizacji przedsięwzięcia jest organ uzgadniający, gdyż jego stanowisko traktowane literalnie (odmowa uzgodnienia) jest wiążące nie tylko dla organu powołanego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i organu odwoławczego, ale także dla sądów administracyjnych. Podkreślono, że inwestor wszelkimi przewidzianymi prawem sposobami zabiegał o poddanie weryfikacji negatywnego postanowienia. Działania te okazały się jednak bezskuteczne z uwagi na brzmienie art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji opartej na wymienionym postanowieniu uznało, że wraz z wykluczeniem kontroli instancyjnej zmienił się charakter postanowień wydawanych w sprawach uzgodnienia. Zdaniem Kolegium w obecnym stanie prawnym mimo użycia terminu "uzgodnienie" nie mają one mocy bezwzględnie wiążącej, lecz winny być traktowane jako opinia bądź stanowisko i podlegać weryfikacji poprzez zaskarżenie razem z odwołaniem w trybie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko taki kierunek interpretacji prowadzi do stanu zgodnego z art. 78 Konstytucji RP przewidującego prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjaśniono, iż skoro wyniki wykładni językowej były nie do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, to zastosowanie znalazła wykładnia systemowa. Rozpatrując wraz z odwołaniem zażalenie na postanowienie, Kolegium porównało jego treść z dołączonymi do akt opiniami i analizami sporządzonymi przez osoby posiadające wiadomości specjalne w dziedzinie ochrony środowiska i doszło do przekonania, że obecnie nie ma podstaw do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia.

Zdaniem organu odwoławczego, podzielenie przez Sąd stanowiska Kolegium zawartego w zaskarżonej decyzji winno doprowadzić do oddalenia skargi jako niezasadnej. W przypadku jednak uznania, że organ odwoławczy nie miał prawa do pominięcia wyników wykładni językowej i rozpatrzenia zażalenia na postanowienie łącznie z odwołaniem od decyzji w trybie art. 142 Kpa, Kolegium wniosło o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu ustalenia zgodności z Konstytucją RP pozbawienia strony postępowania możliwości poddania kontroli instancyjnej postanowienia odmawiającego uzgodnienia.

Ustosunkowując się natomiast do skargi wniesionej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Kolegium wniosło o jej odrzucenie, argumentując, iż podmiot ten nie jest uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wskazano, że przepis art. 76 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dający prawo Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska do udziału w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało bowiem na wniosek inwestora z dnia 20 czerwca 2008r. Powołana wyżej ustawa z dnia 3 października 2008r. weszła natomiast w życie w dniu 15 listopada 2008r. W myśl art. 153 ust. 1 do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niezależnie od tego Kolegium podniosło, że GDOŚ nie poprzedził skargi wystąpieniem, o którym mowa w art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Na podstawie zarządzenia z dnia 14 września 2010r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (sygn. akt II SA/Ol 798/10) ze sprawą ze skargi S. I. i M. B. (sygn. akt II SA/Ol 756/10).

Pismem procesowym z dnia 3 listopada 2010r. inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi GDOŚ i oddalenie skargi S. I. i M. B., podzielając w całości argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W toku postępowania wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie zgłosiła Fundacja. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2010r. Sąd dopuścił tę fundację do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Dlatego w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności skargi wniesionej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podmiot ten swoje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wywodzi z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) w zw. z art. 76 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1). W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 2). Zatem GDOŚ może występować na prawach strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdy uprzednio brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony poprzez np. zaskarżenie decyzji środowiskowej. W niniejszej sprawie natomiast GDOŚ w ogóle nie skierował w toku postępowania administracyjnego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wystąpienia, o którym wspomina cytowany przepis. Niemniej jednak okoliczność ta nie mogłaby warunkować nabycia przez GDOŚ uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż przepisy cytowanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie miały w ogóle w sprawie zastosowania z mocy przepisu przejściowego art. 153 ust. 1 tej ustawy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium. Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, które nie przewidują możliwości występowania GDOŚ w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w charakterze strony. Zauważyć można, że ustawodawca dostrzegł ten dualizm i nowelą z dnia 21 maja 2010r., ale obowiązującą od dnia 20 lipca 2010r., dodał do powołanego art. 76 ustęp 1a, zgodnie z którym przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, iż GDOŚ mógłby nabyć uprawnienie do bycia stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, gdyby nie zostało ono zakończone do dnia 20 lipca 2010r. i co najmniej z tą datą skierowałby wystąpienie do właściwego organu. W przedmiotowym postępowaniu jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło już ostatecznie w dniu 14 czerwca 2010r., a zatem przed wejściem w życie przepisu art. 76 ust. 1a omawianej ustawy, który uprawniałby GDOŚ do wniesienia skargi od decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, opartej na przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż GDOŚ nie posiada w niniejszym postępowaniu legitymacji skargowej i z tego powodu nie mógł skutecznie wszcząć postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto zauważyć można, że określając w art. 50 § 1 i 2 ppsa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. Z tych też względów przedmiotową skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 ppsa.

Zauważyć też można, że co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialno-prawną, powodującą oddalenie skargi. Jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot wnoszący skargę nie ma uprawnienia do jej wniesienia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga taka podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 publ. ONSA i WSA 2005/4/62, stwierdzając, iż "wniesienie skargi przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu". Dlatego też uiszczony przez GDOŚ wpis od skargi w kwocie 200 złotych należało zwrócić, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.

W związku z powyższym merytorycznemu rozpoznaniu podlegała jedynie skarga wniesiona przez S. I. i M. B. Skarga ta jest zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ppsa, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Badając legalność zaskarżonego orzeczenia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy

i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów.

Realizacji wskazanych wyżej zasad służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie

z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew wymogom wskazanych przepisów, pomimo wniesienia w odwołaniu zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]"., odmawiającego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia, w istocie nie zweryfikował w ogóle zasadności tego rozstrzygnięcia, mimo że stanowisko organu uzgadniającego ma znaczący wpływ na kierunek załatwienia sprawy. Pomimo zgłoszenia przez RDOŚ konkretnych zarzutów przeciwko przedłożonemu przez inwestora raportowi oddziaływania inwestycji na środowisko, stanowiącego podstawę do wydania decyzji w sprawie, organ nie rozważył i nie wyjaśnił tych spornych kwestii. Organ odwoławczy dokonał jedynie pobieżnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, o czym przekonuje argumentacja uzasadnienia decyzji. Powołano w nim wprawdzie materiał dowodowy zebrany po rozstrzygnięciu przez RDOŚ, ale z okoliczności tej nie wynika, aby organ oceniał w ogóle w jego kontekście zasadność samych zarzutów organu uzgadniającego, czy zgromadzone następnie dokumenty dezaktualizowały te zastrzeżenia, jeżeli tak to w jakim zakresie i z jakim skutkiem dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wymagały poddania szczegółowej analizie i wyjaśnieniu, czy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada wymogom postanowienia organu I instancji z dnia "[...]". oraz warunkom określonym w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro bowiem ustalenia raportu warunkują określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a organ uzgadniający podważył je, stawiając konkretne zarzuty, to obowiązkiem właściwego organu decyzyjnego jest dokonanie oceny prawnej w tym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację. Wobec podniesionych przez RDOŚ zarzutów należy rozstrzygnąć, czy raport odpowiada na wszystkie stawiane pytania, czy metodyka przeprowadzonych badań była prawidłowa, a w konsekwencji czy wnioski końcowe są adekwatne i pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy. Zatem dopiero po dokładnym rozważeniu zarzutów zgłoszonych przez RDOŚ możliwe będzie załatwienie wniosku inwestora w kierunku uzasadnionym poczynionymi ustaleniami, których w niniejszej sprawie niestety zabrakło.

Zasadnie też strona skarżąca podnosi brak w uzasadnieniu decyzji informacji dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu. Wymóg omówienia tej kwestii wynika wprost z treści art. 56 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Poza tym zgodzić należy się ze skarżącymi, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie zespołu elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego, jak to przyjęto w dyspozycji zaskarżonej decyzji. Charakter takiej inwestycji był wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które przyjmują w tym względzie w zasadzie jednomyślne stanowisko (por. wyroki: NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 548/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2010r., sygn. akt IV SA/Po 762/10, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.

Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzy sprawę na skutek odwołania i zawartego w nim zażalenia na postanowienie RDOŚ, mając na względzie treść art. 153 ppsa.

Nietrafny jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku oraz art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. W niniejszej sprawie wskazanymi powyżej orzeczeniami, najpierw WSA w Olsztynie, a następnie NSA przesądziło, że postanowienie organu uzgadniającego nie ma samodzielnego bytu prawnego i nie podlega samo w sobie kontroli sądowoadministracyjnej. Jego zasadność może być natomiast rozważana dopiero przy rozpoznaniu skargi na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przy czym podnieść trzeba, że przepis art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, mającej zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obliguje organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia do uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem inspekcji sanitarnej, jej projektu w zakresie warunków realizacji tegoż przedsięwzięcia. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 106 kpa, stosownie do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądowym i doktrynie, jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii - rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. W związku z tym odmowa uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego skutkować musiała wydaniem przez organ I instancji rozstrzygnięcia odmawiającego pozytywnego dla inwestora załatwienia sprawy w tym przedmiocie. W myśl art. 106 § 5 kpa na zajęte w formie postanowienia w ramach współdziałania organów administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, stanowisko organu współdziałającego służy stronie zażalenie. Organem właściwym do jego rozpoznania jest organ specjalistyczny wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał postanowienie. W rozpatrywanej sprawie byłby nim, w stosunku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jednak przepis art. 77 ust. 7 obowiązującej od dnia 15 listopada 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z dnia 3 października 2008 r. wyłączył stosowanie do uzgodnień art. 106 § 5 kpa, przy czym przepis przejściowy wskazanej ustawy – art. 153 ust. 2 rozciągnął niezaskarżalność na postanowienia w tym przedmiocie wydane w sprawach wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska a niezakończonych przed dniem 15 listopada 2008 r., co spowodowało wydaniem przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 13 marca 2009 r. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia inwestora na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające uzgodnienia warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację elektrowni wiatrowych. Mimo powyższego, wbrew stanowisku strony skarżącej regulacja wprowadzona

w art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie pozbawia strony możliwości zakwestionowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, bowiem postanowienie to może zostać, zgodnie z art. 142 kpa, zaskarżone przez nią w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne, to jest od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie wyłączając we wskazanej ustawie możliwości stosowania wymienionego przepisu kpa, ustawodawca zatem, poprzez likwidację trybu zażaleniowego nie ograniczał uprawnień stron w zakresie kwestionowania tego rodzaju postanowień, lecz uprawnienia te zmodyfikował.

Stwierdzić zatem należy, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. W ocenie Sądu, wynik postępowania akcesoryjnego nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego (por. wyrok z dnia 27 lipca 2010r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bk 741/09, oraz wyrok z dnia 29 czerwca 2010r. WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 435/10 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii możliwości oceny postanowień uzgodnieniowych w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez organy odwoławcze, podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2009 r. II OSK 1886/09 (niepubl.), stwierdzając, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji i organy odwoławcze winny swoją kontrolą objąć także postanowienie uzgodnieniowe.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. W oparciu o art. 200 tej ustawy zasądzono na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, tj. wpis w kwocie 200 złotych.