Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4677/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 b ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1499
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 375/20 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 375/20 oddalił skargę D. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2019 r., nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący, jako strażak służby kandydackiej [...] września 2019 r. złożył raport o skreślenie go z listy słuchaczy [...] turnusu [...]Państwowej Straży Pożarnej.

Komendant [...] Szkoły PSP w [...] decyzją z [...] września 2019 r., nr [...]zwolnił skarżącego ze służby kandydackiej w [...]PSP w [...]. Jednocześnie odstąpił od uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 k.p.a. z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony.

Pismem wniesionym bezpośrednio do sekretariatu KG PSP [...] października 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji oraz oświadczył, że wycofuje oświadczenie woli zawarte w raporcie o zwolnieniu ze służby kandydackiej, "(...) jako złożonego pod wpływem presji psychicznej i emocjonalnej i w okresie zwolnienia lekarskiego (...)". W uzasadnieniu podniósł, że pod wpływem presji psychicznej i emocjonalnej, stanu leczenia zapalenia płuc, kontuzji prawej nogi w postaci ran nabytych w pierwszych dniach szkolenia unitarnego oraz sytuacji i "klimatu" wobec jego osoby, podpisał raport o zwolnienie ze służby kandydackiej, na podstawie którego została wydana decyzja z [...] września 2019 r. Wskazał ponadto, że został zmuszony do dopisania stwierdzenia: "decyzja pełnoprawna i nie podlega odwołaniu".

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ odwoławczy" lub "KG PSP") decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 114 b ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1499, ze zm., dalej: "ustawa o PSP"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] września 2019 r., nr [...]w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby kandydackiej w [...]PSP.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 114 b ust. 2 ww. ustawy o PSP strażaka w służbie kandydackiej można z niej zwolnić, na jego wniosek, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Podkreślił, że ze skarżącym dwukrotnie została przeprowadzona rozmowa przez kadrę dydaktyczną, podczas której został poinformowany o skutkach złożonego raportu i poproszony o przemyślenie decyzji, a także zaproponowano mu kontakt z rodzicami. Mimo to skarżący chciał w trybie natychmiastowym opuścić szkołę. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w notatce służbowej sporządzonej przez bryg. [...], st. kpt. [...] oraz kpt. [...]. W tych okolicznościach Komendant [...]PSP w [...] wydał decyzję, którą uwzględnił w całości żądanie skarżącego.

Odnosząc się do oświadczenia o cofnięciu oświadczenia woli, organ odwoławczy wskazał, że ani ustawa o PSP, ani inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. Powołał się również na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Organ wskazał ponadto, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określona w art. 82-87 k.c. Komendant PSP wskazał, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować art. 61 k.c., który stanowi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niego w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W ocenie organu odwoławczego skoro oświadczenie skarżącego o wystąpieniu ze służby wpłynęło do innego organu niż ten, któremu zostało złożone cofnięcie oświadczenia woli - przesłanki skutecznego odwołania oświadczenia woli nie zostały spełnione.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant [...]PSP w [...] z uwagi na wyraźne żądanie strony, wydał decyzję personalną w sprawie zwolnienia za służby. Uwzględnił w całości żądanie strony i zwolnił go ze służby kandydackiej w [...] PSP w [...]. Ponadto z uwagi na niewątpliwy stan faktyczny sprawy - wyraźne żądanie strony oraz jego postawę nalegającego na natychmiastowe rozwiązanie stosunku służbowego, organ pierwszej instancji mógł skorzystać z art. 107 § 4 k.p.a. pozwalającego na odstąpienie od uzasadnienia decyzji.

Sąd podniósł, że organ podjął przed wydaniem decyzji czynności prowadzące do poznania rzeczywistych zamiarów i motywów działania skarżącego, jak wskazano bowiem w zaskarżonej decyzji, a co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach postępowania – sporządzone notatki służbowe, dwukrotnie została przeprowadzona z nim rozmowa przez kadrę dydaktyczną, podczas której poinformowano go o skutkach złożonego raportu i poproszony został o przemyślenie decyzji, a także zaproponowano mu kontakt z rodzicami. Skoro pomimo przeprowadzenia przez organ tych czynności przed wydaniem decyzji nr [...]z [...]września 2019 r. przez Komendanta [...]PSP w [...], skarżący nadal podtrzymywał swoje stanowisko co do chęci natychmiastowego opuszczenia szkoły, to należy uznać, że złożenie wniosku przez skarżącego, w takiej formie, czyni organ związany jego treścią.

Sąd podzielił wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, pogląd, iż: "przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie." Nadto Sąd podzielił również pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r , sygn. akt I OSK 1805/16, zgodnie z którym: "nie do przyjęcia jest (...) stanowisko, że funkcjonariusz, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli (...), a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przedmiotowe wystąpienie jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Skuteczność uchylenia się skarżącego od złożonego przez niego oświadczenia woli podlega badaniu w na drodze sądowej, jednakże na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Wobec czego wady oświadczenia, woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym".

Końcowo Sąd stwierdził, że wydając sporną decyzję administracyjną, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. W jego działaniu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy pozwalał na skorzystanie przez organ pierwszej instancji z art. 107 § 4 k.p.a.

Skarżący złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2020 r., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę prawa materialnego, tj.:

• art. 114 b ust. 2 ustawy o PSP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do kwestii cofnięcia pisemnego żądania zwolnienia ze służby kandydackiej stosuje się odpowiednio przepis art. 61 k.c., w sytuacji gdy prawidłowe byłoby uznanie, iż nie mają tutaj zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, a zastosowanie mają wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 105 § 1 i 2 k.p.a. zezwalające na cofnięcie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego;

• art. 114 b ust. 2 ustawy z o PSP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skoro pomimo przeprowadzenia przez organ czynności przed wydaniem decyzji nr [...]z [...] września 2019 r. przez Komendanta [...]PSP w [...], skarżący nadal podtrzymywał swoje stanowisko co do chęci natychmiastowego opuszczenia szkoły, to należy uznać, że złożenie wniosku przez skarżącego w takiej formie, czyni organ związany jego treścią (...), podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu winna skutkować ustaleniem, że w przypadku złożenia przez strażaka w służbie kandydackiej wniosku o zwolnienie ze służby organ może zwolnić go ze służby (w terminie trzech miesięcy 3 miesięcy).

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji i umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego wobec cofnięcia przez stronę wniosku;

• art. 134 § 1 p.p.s.a., przez zaaprobowanie decyzji organu administracji wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. i pominięcie tej okoliczności pomimo braku zarzutu w tym zakresie;

• art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego mimo niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący okoliczności w zakresie czy to oświadczenie - raport dotyczący rezygnacji ze służby z [...] września 2019 r. nie zostało złożone pod wpływem bezprawnej groźby;

• art. 141 § 4 p.p.s.a., przez bezkrytyczne zaaprobowanie i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz całkowite pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji nr [...]z [...] grudnia 2019 r. wydanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, uchylenie decyzji nr [...]Komendanta [...]Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] września 2019 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby kandydackiej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych;

4. przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną skarżącemu z urzędu oświadczając, że nie została ona pokryta w części ani w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie, strony postępowania oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, przyjmujące, że pisemne zgłoszenie przez skarżącego 28 września 2019 r. wystąpienia ze służby stosownie do art. 114b ust. 2 ustawy o PSP, stanowi oświadczenie woli, którego odwołanie 11 października 2019 r. zostało ocenione według art. 61 § 1 k.c. i wobec niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie mogło być uwzględnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 61 k.c., przez jego bezpodstawne zastosowanie, jest niezasadny.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 114b ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z tym przepisem strażaka w służbie kandydackiej można zwolnić ze służby na jego wniosek w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Zwolnienie ze służby na podstawie powołanego przepisu ma zatem charakter fakultatywny. Organowi pozostawiono też swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie funkcjonariusza, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w 3 miesiącach od złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że prośba strażaka o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Strażak w służbie kandydackiej ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ ma prawo wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu strażaka ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status strażaka łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym funkcjonariusz, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli, może je w każdym czasie wycofać, bez zgody innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie ze służby sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dlatego też w przypadku odwołania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby nie mogą mieć zastosowania przepisy o umorzeniu postępowania na wniosek strony. Przepisy te regulują bowiem wyłącznie zagadnienia procesowe. Wobec tego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 105 § 1 i 2 k.p.a., który to przepis nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać należy, że skarżący żądając zwolnienia ze służby na podstawie art. 114b ust. 2 ustawy o PSP, złożył oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest Komendanta [...]PSP w [...]. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie reguluje zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, w tym odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym wprawdzie innych służb mundurowych, ale znajdującym zastosowanie także w niniejszej sprawie z uwagi na zbliżoną treść analizowanych rozwiązań prawnych, wskazuje się, że w tym zakresie występuje luka w prawie. W takim przypadku uznaną metodą wykładni przepisów jest analogia. Przy jej stosowaniu wymagane jest zachowanie dużej ostrożności, w tym uwzględniania istoty stosunku prawnego i upewnienia się, że wykładnia językowa temu zastosowaniu nie stoi na przeszkodzie. W pierwszej kolejności powinno się przy tym korzystać z wykładni "z ustawy" (analogia legis), a dopiero gdy to nie wystarczy – z analogii "z prawa" (analogia iuris).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przy interpretacji ww. przepisu, dotyczącego administracyjnoprawnego stosunku służbowego strażaka, dopuszcza się zatem możliwość skorzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby do wycofania oświadczenia strażaka o zgłoszeniu wystąpienia ze służby nie stosować przepisów art. 61 k.c. (por. glosa A. Zieliński do wyroku NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 71/00, OSP 2002, Nr 4, poz. 51, s. 196, a także m.in. wyroki NSA z: 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04; 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05; 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07; 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07; 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08, jak również uchwała siedmiu sędziów NSA z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11).

W świetle art. 61 § 1 k.c., oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z jego treścią. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Oświadczenie złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata – tylko za jego zgodą.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniosek o zwolnienie ze służby kandydackiej złożył [...] września 2017 r. i w tym dniu została wydana decyzja o jego zwolnieniu ze służby. [...] października 2019 r. skarżący złożył bezpośrednio do Komendanta Głównego PSP odwołanie od powyższej decyzji (datowane na [...] października), w którym zawarł oświadczenie o wycofaniu oświadczenia o zwolnieniu ze służby kandydackiej.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny oraz podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stwierdzić należy, że treść oświadczenia strażaka o wystąpieniu ze służby była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości co do jego woli, tym bardziej, że skarżący pomimo prowadzonych z nim przez przełożonych rozmów, podtrzymał żądanie natychmiastowego zwolnienia go ze służby. Organ nie był zobowiązany badać motywów oraz intencji wystąpienia z żądaniem zwolnienia ze służby.

Odnosząc się do oświadczenia o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby podnieść należy, że organ nie miał obowiązku uwzględnienia tej prośby. Organ mógł się przychylić do prośby strażaka o cofnięcie wniosku o zwolnienie ze służby, ale nie był do tego zobligowany. Skoro organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, nie uwzględnił oświadczenia z [...] października 2019 r. o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby, to oświadczenie to, w myśl art. 61 k.c., było bezskuteczne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przewidziana w przepisie art. 114b ust. 2 ustawy o PSP możliwość zwolnienia strażaka ze służby oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "można zwolnić". Uznanie administracyjne jest to samodzielność, której udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie, dyspozycja ma formę dysjunkcji, co oznacza, że w warunkach określonych w hipotezie, organ ma wybór między różnymi sposobami zachowania się, może samodzielnie określić kryteria rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria ustalić treść rozstrzygnięcia (zob.: A. Błaś [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 332 – 336). Uznanie administracyjne to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 114b ust. 2 ustawy o PSP konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi straży pożarnej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania straży pożarnej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia strażaka w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby. Uznanie administracyjne daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej ilości możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych – w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 464/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a ich rozstrzygnięcie nie posiada znamion dowolności. Organ ustalił istotne elementy stanu faktycznego i w oparciu o nie podjął decyzję o uwzględnieniu prośby skarżącego o zwolnienie go ze służby kandydackiej. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 82, art. 84 § 1 i art. 87) nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z: 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1214/14, 9 października 2013 r., sygn. akt II GSK 846/12; 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1042/06, 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00). Organy administracyjne nie są władne do badania wad oświadczeń woli, bo może to nastąpić tylko na drodze sądowej. To sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. Czym innym są bowiem ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych. Zatem organy nie mogły stwierdzić, czy raport o zwolnienie ze służby skarżący złożył w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, w błędzie co do treści czynności prawnej, czy pod wpływem groźby bezprawnej. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 134 § p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano powyżej art. 105 § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie, nie mógł być zatem uwzględniony przez organ orzekający w sprawie.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w zasadniczym zakresie realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art.114b ust. 2 ustawy o PSP. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12) Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska skarżącego o możliwości skutecznego wycofania oświadczenia zawierającego prośbę o zwolnienie ze służby kandydackiej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W związku z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej wydanym w oparciu o przepisy art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) pełnomocnicy skarżącego oraz organu wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.