Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1978/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22 lit. m, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 4, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6, l.p. 2.7. załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 915
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
Teza: Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane według zasad określonych w art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.), przy czym jedną z tych zasad jest wymóg pobierania należności za przejazd i wydanie potwierdzenia wniesienia przez pasażera opłaty za przejazd w postaci biletu przed rozpoczęciem kursu, a nie w dowolnym momencie trwania kursu, czy po jego zakończeniu, co wynika z art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Znajduje to również potwierdzenie w treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 915), z którego wynika, że podstawowym sposobem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży.

TEZY

Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane według zasad określonych w art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.), przy czym jedną z tych zasad jest wymóg pobierania należności za przejazd i wydanie potwierdzenia wniesienia przez pasażera opłaty za przejazd w postaci biletu przed rozpoczęciem kursu, a nie w dowolnym momencie trwania kursu, czy po jego zakończeniu, co wynika z art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Znajduje to również potwierdzenie w treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 915), z którego wynika, że podstawowym sposobem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1496/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1496/16, oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] sierpnia 2015 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. przeprowadzili kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób na linii komunikacyjnej K.-M. O godz. [...] na przystanku K. poddano kontroli autobus marki Mercedes nr rej. [...], należący do przedsiębiorcy – M. P. (dalej: skarżący, strona).

Kontrolę rozpoczęto z uwagi na fakt, że kierowca sprzedawał bilety osobom wysiadającym. Kierowca autobusu oświadczył, że na przystanku w miejscowości G. wsiadły cztery osoby, dwie zajęły od razu miejsce z tyłu, a dwie zapłaciły "za siebie". Kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa M. wraz z rozkładem jazdy.

Zawiadomieniem dnia 31 sierpnia 2015 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.).

Pismem z dnia 23 września 2015 r. skarżący wyjaśnił, że w czasie gdy kierowca sprzedawał bilety dwóm osobom w miejscowości G., pozostałe dwie zajęły miejsce z tyłu busa i szukały pieniędzy. Z uwagi na korki, jakie występowały na trasie, "wyszło tak, że dopiero po przyjeździe na miejsce te dwie osoby zapłaciły za przejazd".

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Marszałek Województwa M. - nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 2.000 zł.

Według organu I instancji kierowca sprzedawał bilety wysiadającym pasażerom, co powoduje, że naruszone zostały warunki przewidziane w art. 18 b ust. 1 pkt 4 u.t.d.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.- działając na podstawie art. 18b ust. 1 pkt 4, art. 92a, art. 92c, art. 93 ust. 1-3 oraz załącznika nr 3 lp. 2.7. u.t.d. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium treść przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktu, iż niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu (a więc także wydanie takiego potwierdzenia w późniejszym czasie - po rozpoczęciu kursu) jest podstawą do nałożenia kary pieniężnej. Ustawodawca nieprzypadkowo w ten sposób ukształtował przesłanki odpowiedzialności przewoźnika. Gdyby bowiem dopuścić możliwość wydawania biletów w dowolnym momencie trwania kursu, to prowadziłoby to do sytuacji, w której obowiązek wydania biletu mógłby nie być powszechnie respektowany, a przewoźnicy drukowaliby i wydawali bilety pasażerom jedynie w trakcie kontroli, za każdym razem uwalniając się w ten sposób od odpowiedzialności. Dodatkowo wydawanie biletów pasażerom wysiadającym sprawiałoby, iż poza kontrolą byłoby to czy dane na bilecie odzwierciedlają rzeczywiście przejechaną przez pasażera trasę.

Organ II instancji wskazał, że w sprawie nie tylko udowodnionym (za pomocą protokołu kontroli), ale też potwierdzanym przez stronę w toku postępowania jest fakt, że kierowca wydawał pasażerom wymagane potwierdzenia wniesienia opłat (bilety) już po rozpoczęciu kursu, a konkretnie na przystanku, na którym pasażerowie ci wysiadali.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę strony.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, nie jest między stronami sporny i został przez organy ustalony prawidłowo.

Następnie WSA wskazał, że jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określoną w art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest wymóg, aby pasażer otrzymywał potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Natomiast z załącznika nr 3 lp. 2.7 do u.t.d. wynika, że niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu podlega karze w wysokości 2.000 zł.

Nie budziło w ocenie Sądu I instancji żadnych wątpliwości, że u.t.d. nakłada w przypadku wykonywania przewozów regularnych obowiązek wydania biletu za przejazd nie w jakiejkolwiek chwili realizacji przewozu, ale przed rozpoczęciem kursu przewozu dla danej osoby (danego pasażera), co wiąże się z określonymi obowiązkami dla kierowcy i pasażera.

Nie mogły zatem odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 18 b ust. 1 pkt 4 u.t.d., przez błędną jego interpretację. Przewóz osób odbywa się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 915 – dalej: Prawo przewozowe), do której to ustawy jako regulującej obowiązki i warunki wykonywania przewozu osób wprost odsyła u.t.d. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego podstawowym sposobem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży. Wobec tego za błędne WSA uznał stanowisko skarżącego, że w stanie faktycznym sprawy umowy przewozu mogły być zawierane przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym, zatem możliwe było pobranie opłaty za przejazd i wydanie potwierdzenia uiszczenia tej opłaty po zakończeniu kursu.

Jak wynika zaś z treści zezwolenia nr [...] wydanego skarżącemu, jest ono zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, zatem do wykonywania przewozów przez skarżącego zastosowanie znajduje art. 18b w tym jego ust. 1 pkt. 4 u.t.d. Niewydanie natomiast pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu podlega karze w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp. 2.7 do u.t.d.

Sąd I instancji stwierdził, że przewóz realizowany przez skarżącego zakładał nabywanie biletu jako sposób zawarcia umowy przewozu i brak wydania biletów przez kierowcę pasażerom przed rozpoczęciem kursu stanowił naruszenie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej. Nie ma także oparcia w regulacji wynikającej z art. 16 Prawa przewozowego twierdzenie, że przepis ten wprost przewiduje, iż mogą wystąpić różnego rodzaju utrudnienia podczas wydawania biletów. Jeżeli brak wydania biletu pasażerowi przed rozpoczęciem kursu nie wynikał z żadnych okoliczności obiektywnych, to błędne jest stanowisko skargi, iż wydawanie biletów pasażerom po zakończeniu kursu jest dopuszczalną sytuacją wyjątkową spowodowaną - w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy - poszukiwaniem przez pasażerów drobnych pieniędzy.

Za niezasadny WSA uznał również zarzut naruszenia przez organy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w związku z jego niezastosowaniem wobec skarżącego. Skarżący nie może bowiem skutecznie powoływać się na treść art. 92c u.t.d. w sytuacji zaistniałej w tej sprawie, gdy to jego pracownik, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się naruszeń, za które ustawa - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - przewiduje nałożenie kary.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego poprzez przyjęcie, że warunkiem wykonania przewozu jest uiszczenie opłaty przez pasażera i wydanie biletu przez kierowcę potwierdzającego uiszczenie tej opłaty przed rozpoczęciem kursu;

2) art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca ma obowiązek wydać potwierdzenie wniesienia opłaty przed wykonaniem usługi;

3) lp. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że przepis ten nakłada karę za każde niewydanie pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem przejazdu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez WSA stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego, art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług oraz lp. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że jak wynika z niepodważanego przez autora skargi kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, w dniu [...] sierpnia 2015 r. kierowca autobusu marki Mercedes nr rej. [...], należącego do skarżącego – M. P. jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa M., wydawał pasażerom wymagane potwierdzenia wniesienia opłat (bilety) już po rozpoczęciu kursu, a konkretnie na przystanku, na którym pasażerowie ci wysiadali.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia problemu, czy zasadnie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów uznał, że w przypadku wykonywania przewozów regularnych obowiązek wydania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, tj. biletu powinien nastąpić przed rozpoczęciem kursu, nie zaś przy wysiadaniu pasażerów z autobusu – po zakończeniu przewozu.

Autor skargi kasacyjnej kwestionując stanowisko Sądu I instancji utrzymuje, że w przypadku, gdy zawarcie umowy przewozu nastąpiło w inny sposób niż wydanie biletu, np. poprzez zajęcie miejsca w środku transportu i zapłatę po zakończeniu przewozu - to zastosowanie mają przepisy ogólne zgodnie, z którymi potwierdzenie wykonania usługi przewozu wydaje się po jej zakończeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji i organów.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Stosownie zaś do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 6). Przy czym, co wymaga podkreślenia - wskazany załącznik stanowi integralną część ustawy i wraz z nią jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (por. wyroki NSA z dnia: 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09; 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 444/08).

Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określoną w art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest wymóg, aby pasażer otrzymywał potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Bowiem przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane według zasad określonych w art. 18b ust. 1 u.t.d., przy czym jedną z tych zasad jest wymóg pobierania należności za przejazd i wydanie potwierdzenia wniesienia przez pasażera opłaty za przejazd w postaci biletu przed rozpoczęciem kursu, a nie w dowolnym momencie trwania kursu, czy po jego zakończeniu, co wynika z art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Znajduje to również potwierdzenie w treści art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego, z którego wynika, że podstawowym sposobem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży. Przewóz osób odbywa się bowiem zgodnie z przepisami Prawa przewozowego, do której to ustawy jako regulującej obowiązki i warunki wykonywania przewozu osób wprost odsyła art. 4 pkt 22 lit. m u.t.d.

Wobec tego – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – ma rację ma Sąd I instancji, że wydanie biletu za przejazd nie następuje w dowolnej chwili realizacji kursu przewozu - ale przed rozpoczęciem kursu przewozu.

Skoro w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że kierowca kontrolowanego pojazdu wydawał pasażerom wymagane potwierdzenia wniesienia opłat za przejazd (bilety) już po rozpoczęciu kursu, a konkretnie na przystanku, na którym pasażerowie ci wysiadali - to organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp. 2.7 do u.t.d., tj. w wys. 2.000 zł.

Sąd I instancji nie mógł również naruszyć powiązanego z art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. art. 19 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, ponieważ nie stosował ani też nie interpretował tego przepisu.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.