Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 192/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 roku sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z o.o. w Ł. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku frontowego biurowo – handlowo –usługowego.

Jak wynika z akt sprawy, na skutek katastrofy budowlanej na nieruchomości przy A 2 w Ł. (działka nr ewid. 51/7, obręb [...]), w wyniku której zawaleniu uległa zewnętrzna ściana konstrukcji murowanej budynku frontowego biurowo – handlowo – usługowego wraz z częścią stropów i dachem konstrukcji drewnianej, decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wyłączenie z użytkowania części ww. budynku, to jest od klatki schodowej do ściany szczytowej od strony wschodniej budynku oraz zarządził: (1) wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budynku poprzez usunięcie wentylatora wraz z wywietrznikiem z poddasza budynku, podstemplowanie wszystkich stropów i dachu w strefie katastrofy budowlanej oraz zabezpieczenie połaci dachowej przed poderwaniem przez podmuchy wiatru poprzez zabicie deskami pomieszczeń w poziomie poddasza. Utrzymywanie zabezpieczeń w ciągłej sprawności technicznej, (2) zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych, (3) umieszczenie w widocznym miejscu na wejściu do budynku i do poszczególnych lokali użytkowych oraz na teren nieruchomości od strony zachodniej zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu.

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej przywoływanej jako "Pr.bud.", nakazał A. Sp. z o.o. rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części wraz z dachem budynku frontowego biurowo – handlowo – usługowego, dawnej przędzalni w zespole pofabrycznym K. S. na nieruchomości przy A 2 w Ł., natomiast decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., nakazał A. Sp. z o.o. doprowadzenie przedmiotowego budynku frontowego do stanu poprzedniego, poprzez: (1) rozbiórkę stropu nad czwartą kondygnacją i odtworzenie stropu zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1; (2) zdemontowanie w elewacji południowej ściany kurtynowej (stalowo – szklanej) i odtworzenie brakującego fragmentu ściany zewnętrznej w elewacji południowej z cegły ceramicznej pełnej, nietynkowanej – zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2; (3) rozbiórkę schodów prowadzących z czwartej na piątą kondygnację i odtworzenie części stropu w miejscu po rozbiórce schodów – zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3, (4) odtworzenie – w rozstawie podłużnym 3,20m i poprzecznym 7,0m – słupów żeliwnych Ø 225 x 10 w pierwszej kondygnacji i słupów drewnianych dwunastokątnych foremnych, wpisanych w okrąg o średnicy 34 cm w drugiej, trzeciej i czwartej kondygnacji oraz rygli drewnianych, opartych na słupach, o przekroju poprzecznym 40 x 20cm i rozpiętości 3,20m, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 4.

W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję nr [...] oraz decyzją z dnia [...] decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięć, iż prowadzenie odrębnych postępowań dotyczących nadbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku jest nieprawidłowe. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego ponadto podzielił stanowisko organu nadzoru stopnia powiatowego co do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Pr.bud., w stosunku do samowolnej przebudowy polegającej na wykonaniu nowego stropu nad czwartą kondygnacją, wykonaniu ściany kurtynowej w południowej elewacji, wykonaniu schodów żelbetowych z czwartej na piątą kondygnację oraz wykonaniu słupów i rygli żelbetowych, jednocześnie wskazując na brak podstaw do zastosowania art. 48 ustawy Pr.bud. w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lutego 2014r. w sprawie II SA/Łd 1204/13 oddalił skargę na decyzję nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wyrokiem z dnia 12 lutego 2014r. w sprawie II SA/Łd 1205/14 oddalił skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podzielając argumentację organu odwoławczego, że decyzja rozbiórkowa winna być poprzedzona wezwaniem inwestora w trybie art. 48 ust 3 Pr.bud.

Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A. Sp. z o.o. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku frontowego biurowo – handlowo – usługowego, wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] oraz przedłożenie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1 i 2 Pr.bud., tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud.; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 30 września 2014r.

Ze względu na brak przedłożenia w zakreślonym terminie ww. dokumentacji, decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Pr.bud. nakazał A. Sp. z o.o., rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku frontowego biurowo – handlowo – usługowego, dawnej przędzalni w zespole pofabrycznym K. S., to jest rozbiórkę dachu, rozbiórkę fragmentu ściany szczytowej zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, rozbiórkę stropu nad czwartą kondygnacją oraz rozbiórkę schodów prowadzących z czwartej na piątą kondygnację i rozbiórkę ściany kurtynowej (stalowo – szklanej) w tylnej elewacji.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] wniósł A. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i uchylenie się od wyjaśnienia w szczególności odnośnie tego, czy wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie skutkowało naruszeniem lub realnym zagrożeniem naruszenia substancji pozostałej części przedmiotowego budynku, uwzględniając ujawnioną w trakcie katastrofy budowlanej mającej miejsce w 2005r. okoliczność dotyczącą słabej wytrzymałości murów tego budynku, znacznie poniżej obecnych parametrów określonych polskimi normami, a także fakt, iż mury te, na skutek braku zamknięcia bryły budynku w wyniku katastrofy budowlanej dodatkowo przez kolejne co najmniej 5 – 6 lat po tej katastrofie były poddawane czynnikom atmosferycznym, w tym wilgoci, a zimą przemrażaniu, co niewątpliwie dodatkowo wpłynęło na ich stan;

2. art. 77 i 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne uznanie za podstawę zaskarżonej decyzji, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnione staje się nakazanie stronie skarżącej w szczególności rozbiórki dachu, rozbiórki fragmentu ściany szczytowej zgodnie z załącznikiem nr 1, rozbiórki stropu nad czwartą kondygnacją oraz rozbiórki ściany kurtynowej w tylnej elewacji, co będzie skutkowało naruszeniem lub realnym zagrożeniem naruszenia substancji pozostałej części budynku, gdyż nie tylko rozbiórka tych elementów budynku wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oraz prowadziłaby do naruszenia substancji tego budynku, ale nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazując stronie skarżącej jedynie rozbiórkę wskazanych w treści decyzji elementów budynków, które w efekcie miałyby skutkować otwarciem budynku oraz dalszym poddawaniu go działaniu sił przyrody, w tym sukcesywnej dalszej erozji, nie uzgodnił takiej treści decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł.;

3. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak zawarcia w treści zaskarżonej decyzji pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie;

II. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr.bud. poprzez nakazanie stronie skarżącej dokonania rozbiórki wskazanych w treści zaskarżonej decyzji elementów budynku, w tym części zabezpieczenia w sytuacji gdy wykonanie zaskarżonej decyzji wymagałoby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oraz skutkowałoby w związku z tym naruszeniem jego substancji, a tym samym powodowałoby zagrożenie dla dalszej części budynku oraz całego kompleksu, a wobec czego w sytuacji gdy treść tego przepisu nie uprawniała organu nadzoru budowlanego do nakładania nakazu rozbiórki w tym zakresie.

Z powyższych względów A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; dopuszczenie dowodów załączonych do odwołania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...]. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że budynek którego dotyczy postępowanie, wpisany jest do rejestru zabytków województwa [...]i decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał A. Sp. z o.o. uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac wstrzymanych decyzją z dnia [...] znak: [...] w budynku III piętrowej przędzalni nr 11 w zespole fabrycznym K. S. dotyczących wymiany stolarki okiennej w kondygnacjach pierwszego, drugiego i trzeciego piętra, skuwania od strony wewnętrznej ścian konstrukcyjnych wzdłużnych budynku (w strefie przyokiennej) oraz częściowej wymianie oryginalnej substancji na współczesną, a nadto doprowadzenie przedmiotowego budynku do jak najlepszego stanu w podany w decyzji sposób poprzez rekonstrukcję historycznego kształtu zadaszenia budynku i brakującego fragmentu elewacji południowej.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przywołał ustalenia oględzin przeprowadzonych w dniu 27 grudnia 2010r., w dniu 9 listopada 2011r. oraz w dniu 13 maja 2013r. Stwierdził, że wykonanie przez A. Sp. z o.o. robót budowlanych polegających na wykonaniu stropu nad czwartą kondygnacją, wykonaniu w elewacji południowej ściany kurtynowej, schodów prowadzących z czwartej na piątą kondygnację stanowiło nadbudowę bowiem zwiększyła się kubatura budynku oraz przebudowę obiektu, a do robót budowlanych tego rodzaju można przystąpić jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ podzielił stanowisko wyrażone w zapadłych w sprawie orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł, iż nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej Spółki, że zakres wykonanych robót po oględzinach przeprowadzonych w dniu 29 października 2008r., a ujawnionych na skutek kolejnych – począwszy od dnia 27 października 2010r. – jest wykonaniem czy kontynuacją wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydanej w trybie art. 68 pkt 1 i 3 Pr.bud., a nadto, że likwidacja takiej samowoli budowlanej, która nie jest budową w rozumieniu art. 48 Pr.bud., następuje poprzez zastosowanie unormowania określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., mającym zastosowanie poprzez art. 51 ust. 7 tejże ustawy.

W decyzji wskazano następnie, że inwestor bezspornie przed wykonaniem przedmiotowych robót nie uzyskał pozwolenia na budowę, czym naruszył przepis art. 28 ust. 1 Pr.bud., a nadto art. 39 ust. 1 Pr. bud., obligujący do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków po uzyskaniu pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ zaakcentował, że inwestor nie skorzystał z przyznanego prawa zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych przez złożenie stosownych dokumentów. Z uwagi na treść orzeczeń sądowych zapadłych w sprawie organ wskazał, iż zobligowany był do wydania decyzji jedynie na podstawie jednego z przepisów – art.. 48 ust. 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Jednocześnie organ zaważył, że przepis art. 48 ust. 1 Pr.bud. uniemożliwia nakazanie innych niż nakaz rozbiórki robót budowlanych i znajduje również zastosowanie do nadbudowy czy rozbudowy obiektu

Odnosząc się tym samym do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zaznaczył, że to nie organ nadzoru budowlanego, lecz inwestora obciąża obowiązek takiego prowadzenia robót rozbiórkowych, ewentualnie również uprzedniego uzyskania zgód organu administracji architektoniczno – budowlanej i organu właściwego do spraw ochrony i opieki nad zabytkami, by zachowane było bezpieczeństwo konstrukcji, bowiem organ nadzoru budowlanego poza nakazaniem rozbiórki, nie może zobowiązywać do wykonania innych obowiązków, nawet jeśli miałyby one na celu ochronę interesu strony lub interesu publicznego.

Zdaniem organu nadzoru stopnia wojewódzkiego skoro inwestor samowolnie dokonał nadbudowę i przebudowę części obiektu, a organ nadzoru budowlanego nie może jednocześnie nakazać rozbiórki i przywrócenia stanu poprzedniego lub odtworzenia elementów niezbędnych takich jak: ściana nośna czy dach, a nadto inwestor świadomie odstąpił od możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, to koniecznym było nakazanie rozbiórki wykonanej substancji budowlanej na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 Pr.bud.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wywiodła A. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i uchylenie się od wyjaśnienia kwestii:

a) czy objęte nakazem rozbiórki części tego budynku są w ogóle "częściami budynku", o których mowa w art. 48 Pr.bud. tj. są na tyle samodzielne i niezależne od pozostałej jego części, aby można było je rozebrać bez konieczności ingerencji w tą pozostałą część obiektu;

b) dlaczego akurat te objęte nakazem rozbiórki części wykonanego w całości samowolnie zabezpieczenia stanowiącego integralną i współzależną całość ewentualnie są na tyle samodzielne i niezależne od pozostałej jego części, aby można było je rozebrać bez konieczności ingerencji w tą pozostałą cześć obiektu, zaś pozostałe części tego zabezpieczenia nie posiadają takich cech;

c) jaki wpływ na substancję pozostałej części tego zabytkowego budynku będzie miała rozbiórka ostatniego stropu – stropodachu, znajdującego się nad czwartą kondygnacją, w szczególności uwzględniając fakt, iż w wykonanej w warunkach samowoli budowlanej nowej wewnętrznej konstrukcji strop czwartego piętra został istotnie obniżony w stosunku do pierwotnej jego wysokości, co jednocześnie wpłynęło na zwiększenie wysokości ścian czwartej kondygnacji, które przy rozbiórce stropu nad czwartą kondygnacją utracą sztywność i to na długości ściany, która nie była przewidziana przez budowniczych tego budynku;

d) jaki wpływ na substancję pozostałej części tego zabytkowego budynku będzie miała rozbiórka objętych nakazem części budynku, w szczególności uwzględniając stan techniczny ścian tego budynku wykonanych z bardzo zróżnicowanego pod względem wytrzymałości na ściskanie cegieł, w tym o bardzo niskich parametrach, znacząco odbiegających od obecnych norm bezpieczeństwa przewidzianych polskimi normami budowlanymi, ale także ich wyboczenie po mającej miejsce w 2005r. katastrofie budowlanej oraz poddawania ich przez lata czynnikom erozyjnym takim jak wilgoć oraz mróz;

e) czy konserwator zabytków wyraził zgodę na doprowadzenie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji do całkowitego otwarcia tego zabytkowego budynku oraz narażenia jego tkanki na niszczący bezpośredni wpływ czynników zewnętrznych których rozbiórka doprowadzi do całkowitego otwarcia tego zabytkowego budynku; naruszenia substancji jego pozostałej części w związku z zakresem nakazanych prac rozbiórkowych, w tym pozbawienia go usztywnienia na ostatniej najwyższej kondygnacji;

f) wykonanie innego od obecnie zrealizowanego zabezpieczenia tego budynku, jako współzależnej od siebie całości, gwarantuje sztywność i stabilność jego konstrukcji po uszkodzeniach jakim uległ w wyniku katastrofy budowlanej, a przez to czy możliwa jest w ogóle rozbiórka części tego zabezpieczenia bez istotnej ingerencji w pozostałą część tego budynku;

g) czy w przypadku braku wykonania decyzji przez stronę skarżącą, decyzja nakazująca rozbiórkę określonych jej treścią części przedmiotowego budynku w ogóle nadaje się do wykonania zastępczego, a więc czy jest ona w ogóle wykonalna uwzględniając dostrzegane przez sam organ II instancji niebezpieczeństwa jej wykonania dla substancji pozostałej części tego obiektu;

2. art. 77 i 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne uznanie za podstawę zaskarżonej decyzji, iż:

a) w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnione i uprawnione w świetle treści art. 48 ust. 1 Pr.bud. staje się nakazanie stronie skarżącej rozbiórki dachu, rozbiórki fragmentu ściany szczytowej zgodnie z załącznikiem nr 1, rozbiórki stropu nad czwartą kondygnacją oraz rozbiórki ściany kurtynowej w tylnej elewacji pomimo, że objęte przedmiotowym nakazem rozbiórki części budynku są trwale związane, w tym wieńcami żelbetowymi z legalnie wybudowaną pozostałą częścią budynku, a nakazanie ich rozbiórki, jako części budynku współzależnych z pozostałą częścią tego budynku będzie skutkowało istotnym naruszeniem substancji pozostałej części budynku posadowionego na nieruchomości w Ł. przy A 2, na działce nr ewid. 51/7, obręb [...];

b) "to nie organ nadzoru budowlanego, lecz inwestora obciąża obowiązek takiego prowadzenia robót rozbiórkowych , ewentualnie również uprzedniego uzyskania zgód organu administracji architektoniczno – budowlanej i organu właściwego do spraw ochrony i opieki nad zabytkami, by zachowane było bezpieczeństwo konstrukcji (...)", w sytuacji, gdy z punktu widzenia treści art. 48 ust. 1 Pr.bud. ustalenie przez organ nadzoru budowlanego tego czy objęte nakazem rozbiórki części obiektu budowlanego są na tyle samodzielne i niezależne od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że mogą być rozebrane bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości nakazania rozbiórki wskazanych części obiektu budowlanego; a także w sytuacji, gdy w przypadku konieczności zastępczego wykonania decyzji, to właśnie organ nadzoru budowlanego będzie obciążał obowiązek takiego prowadzenia robót rozbiórkowych, ewentualnie również uprzedniego uzyskania zgód organu administracji architektoniczno – budowlanej i organu właściwego do spraw ochrony i opieki nad zabytkami, by zachowane było bezpieczeństwo konstrukcji, co świadczy o niewykonalności zaskarżonej decyzji;

c) objęte nakazem rozbiórki części tego budynku, stanowiące jedynie fragment zabezpieczenia konstrukcji tego budynku mogą podlegać rozbiórce, w przeciwieństwie do pozostałej części zabezpieczenia tego budynku, które również wg. organu zostało samowolnie wykonane, a mimo to według stanowiska organu nadzoru nie może być objęte nakazem rozbiórki;

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zasługiwała ona na uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nakazanie stronie skarżącej dokonania rozbiórki wskazanych w treści zaskarżonej decyzji części budynku, w tym części zabezpieczenia w sytuacji, gdy żaden z organów nie ustalił w sprawie tego, czy objęte nakazem rozbiórki części budynku są na tyle samodzielne i niezależne od pozostałej części budynku wybudowanej zgodnie z prawem, że mogą być rozebrane bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część budynku, a przez to czy w ogóle zaskarżona decyzja jest wykonalna;

2. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis ten winien mieć zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji wymagałoby wręcz nie tylko odtworzenia pozostałej części budynku, ale jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, tj. odtworzenia objętej nakazem rozbiórki części istniejącego zabezpieczenia, dopiero jako całość gwarantującego sztywność i stateczność jego konstrukcji;

3. art. 36 ust. 1 pkt 2) i 11) ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez brak uzyskania zgody konserwatora zabytków na rozbiórkę wskazanych w zaskarżonej decyzji części przedmiotowego budynku, a w szczególności brak uzyskania zgody konserwatora zabytków na:

- doprowadzenie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji do całkowitego otwarcia zabytkowego budynku oraz narażenia jego tkanki na niszczący bezpośredni wpływ czynników zewnętrznych, których rozbiórka doprowadzi do całkowitego otwarcia zabytkowego budynku;

- naruszenie substancji jego pozostałej części w związku z zakresem nakazanych prac rozbiórkowych, w tym pozbawienie go usztywnienia na ostatniej najwyższej kondygnacji.

W oparciu o ww. zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a".

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ocenę prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Pr.bud. stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wypada rozpocząć od wskazania elementów niespornych w ustalonym stanie faktycznym. Otóż nie budzi wątpliwości, iż w toku samowolnie prowadzonych prac budowlanych przy przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] doszło do wykonania w czterokondygnacyjnym budynku dawnej przędzalni różnorodnych prac budowlanych, w tym m.in.:

- nowej wewnętrznej konstrukcji nośnej żelbetowo monolitycznej (słupowo – ryglowej) do poziomu drugiego piętra,

- konstrukcji słupowo – płytowej stropu w poziomie trzeciego piętra,

- konstrukcji drewnianej dachu o wysokości 2,5m obitej papą,

- wypuszczenia ze stropu nad trzecim piętrem słupów żelbetowych,

- obniżenia czwartej kondygnacji poprzez opuszczenie stropu o około 0,7m.,

- zmiany konstrukcji dachu dwuspadowego

- nadbudowy ścian szczytowych powodującej zmianę kubatury,

- nadmurowania kalenicy o dwie warstwy cegieł,

- nadmurowania okapu o sześć warstw cegieł,

- mansard w ścianach podłużnych budynku,

- zamontowania okien połaciowych,

- zamontowania ściany kurtynowej (stalowo – szklanej) w miejscu ściany zewnętrznej w tylnej elewacji, która uległa zawaleniu podczas katastrofy budowlanej w maju 2005r.,

- wycięcia co drugiego słupa konstrukcji na pierwszej, drugiej i trzeciej kondygnacji budynku i obetonowaniu pozostałych,

- usunięcia co drugiego rygla drewnianego i obetonowaniu pozostałych,

- żelbetowych schodów z czwartej na piątą kondygnację budynku,

- piątej kondygnacji budynku,

- wymiany stolarki okiennej na pierwszej, drugiej i trzeciej kondygnacji budynku.

Samowolny charakter ww. prac budowlanych usprawiedliwia reakcję organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 48 i nast. Pr.bud. Owa ustawa nie przewiduje jednak jednolitego postępowania w odniesieniu do wszystkich samowolnie wykonach robót budowlanych lecz wskazuje – uwzględniając charakter i zakres samowolnych działań budowlanych podjętych w niniejszej sprawie – dwa tryby likwidacji skutków owej samowoli: tryb określony w art. 48 Pr.bud. oraz tryb przewidziany przepisami art. 50 – 51 tejże ustawy. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie przepisu art. 48 Pr.bud. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei tryb określony w przepisach art. 50 – 51 ustawy znajduje zastosowanie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Pr.bud. Oczywiście chodzi tutaj o roboty budowlane, które nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części.

O ile nie budzi wątpliwości w realiach niniejszej sprawy, że wykonane samowolnie roboty nie stanowią obiektu budowlanego, o tyle istnieją poważne wątpliwości czy owe samowolne prace stanowią części obiektu budowlanego. Usunięcie powyższych wątpliwości ma kluczowe znaczenie dla możliwości stosowania właściwego trybu usunięcia skutków stwierdzonej samowoli. W ramach niniejszego postępowania zaniechano jednak dokonania takiego rozróżnienia, co zasadnie zarzuca strona skarżąca. Użyte w art. 48 ust. 1 Pr.bud. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć jako część takiego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą, legalnie zrealizowaną część obiektu budowlanego. Jeżeli owej samodzielności i niezależności samowolnie wybudowanej części obiektu nie uda się organom ustalić, to usunięcie skutków stwierdzonej samowoli może nastąpić wyłącznie w trybie opisanym w przepisach art. 50 – 51 Pr.bud. Przy czym regulacja ta dotyczy również robót budowlanych, których wykonie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Pr.bud.

W realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego doszły do przeświadczenia, że roboty budowlane objęte zaskarżonym nakazem rozbiórki stanowiły samowolne wykonanie części obiektu budowlanego i dlatego jako podstawę rozstrzygnięcia zastosowały przepis art. 48 Pr.bud. Z taką konkluzją – wobec oczywistych braków w zakresie ustaleń i oceny owych robót budowlanych z punktu widzenia ich samodzielności i niezależności od pozostałej części obiektu wybudowanej zgodnie z prawem – nie sposób się zgodzić. Należy zatem potwierdzić zarzucaną w skardze wadliwość postępowania organów nadzoru budowlanego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W konsekwencji – bez jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, które z samowolnie wykonanych prac budowlanych stanowią samodzielne i niezależne części obiektu budowlanego – przedwczesne, a tym samym wadliwe jest stanowisko organów, że jedyną właściwą podstawę prawną dla usunięcia skutków całości prac budowlanych objętych zaskarżoną decyzją stanowi przepis art. 48 Pr.bud.

Wadliwość zaskarżonej decyzji przejawia się jednak nie tylko w braku wyjaśnienia kwestii możliwości dokonania rozbiórki określonych prac budowlanych bez istotnej ingerencji w pozostałą legalnie zrealizowaną część obiektu budowlanego, co w próbie przerzucenia na inwestora obowiązku takiego prowadzenia robót rozbiórkowych aby zapewnione było bezpieczeństwo konstrukcji w sytuacji gdy organ nie prowadził jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego czy poszczególne samowolnie wykonane roboty budowlane stanowią części obiektu budowlanego, a tym samym czy istnieje faktyczna możliwość takiego ich usunięcia, która nie będzie ingerowała w legalnie zrealizowaną substancję budowlaną. Powyższe kwestie wydają się być kluczowe nie tylko z uwagi na głębokość i zakres wykonanych samowolnych prac budowlanych, ale również z uwagi na wcześniejszą katastrofę budowlaną części tegoż budynku, której skutki mogły mieć wpływ na poziom stabilności konstrukcyjnej całego obiektu. Na kwestie te wskazywała strona skarżąca w toku prowadzonego postępowania, co jednak nie spotkało się z akceptacją organów administracji, mimo tego, że postępowanie w sprawie toczy się już ponad 10 lat. Natomiast bez rozważenia tych kwestii w ramach kontrolowanego postępowania i bez wykluczenia wpływu ewentualnie orzeczonej rozbiórki na stabilność konstrukcyjną legalnie wzniesionego obiektu, niepodobna ferować legalne rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zaniechania organów w tym zakresie wydają się co najmniej nielogiczne.

Ponadto wypada zgodzić się ze stroną skarżącą, iż prowadzenie prac rozbiórkowych obiektu, stanowi roboty budowlane i jest wypełnieniem dyspozycji art. 3 pkt 7 Pr.bud. Przy czym pojęcie rozbiórka obiektu rozciąga się także na rozbiórkę jego części. W takiej sytuacji, uwzględniając zakres i charakter samowolnych prac, prowadzenie prac rozbiórkowych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wypełnia co najmniej dyspozycję art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.), a tym samym wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Brak wyrażenia takiej zgody w kontrolowanym postępowaniu stanowi samodzielną podstawę dyskredytującą zaskarżone rozstrzygnięcie, co nakazuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organy ferując kwestionowane decyzje dopuściły się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy czym wadliwość zastosowanego prawa materialnego jest następstwem naruszenia norm odnoszących się gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w zakresie ustalenia czy wykonane samowolnie prace budowlane stanowiły części obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr.bud.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. W oparciu o powyższe wskazania organ winien dokonać ustaleń w zakresie samodzielności i niezależności poszczególnych prac budowlanych z punktu widzenia ewentualnego wpływu orzeczonej rozbiórki na integralność legalnie wzniesionych części budynku. Konsekwencją takiego ustalenia będzie możliwość dokonania właściwej subsumpcji, przy czym z okoliczności sprawy nie musi wynikać wyłącznie jednorodna podstawa materialnoprawna usunięcia poszczególnych skutków stwierdzonej samowoli. Tym samym w odniesieniu do poszczególnych samowolnych prac budowlanych podstawę tą będzie determinowało ustalenie czy mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 48 ust. 1 Pr.bud. czy też z przypadkiem innym niż określony w art. 48 ust. 1 Pr.bud. Przy czym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest usunięcie wszystkich skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, zaś kwestionowane decyzje swym zakresem nie obejmują wszystkich ujawnionych samowolnych prac budowlanych, na co wskazuje strona skarżąca upatrując w tym niedopuszczalnego wartościowania poszczególnych samowolnych robót. Zachowanie organów w tym zakresie jest tym bardziej niezrozumiałe gdy uwzględni się przewlekłość toczonego postępowania.

MR