Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1049/99
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2001-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Nieruchomości
Zatrudnienie
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: art. 2a ust. 1 pkt 3a, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pomocy społecznej.
Teza: Pracy we własnym gospodarstwie rolnym nie można uznać ani za zatrudnienie w rozumieniu ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/, ani za prowadzenie działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 2a ust. 1 pkt 3a tej ustawy.

TEZY

Pracy we własnym gospodarstwie rolnym nie można uznać ani za zatrudnienie w rozumieniu ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/, ani za prowadzenie działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 2a ust. 1 pkt 3a tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mirosława K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 25 marca 1999 r. w przedmiocie zasiłku stałego - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 19 lutego 1999 r.; (...).


UZASADNIENIE

Mirosław K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 25.03.1999 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. i z 19.11.1999 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 3, art. 30, art. 43 i art. 45 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, orzekającą o odmowie przyznania zasiłku stałego z tytułu wychowywania dziecka specjalnej troski.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji m.in. ustalił i zważył co następuje:

Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy osoba, która ubiega się o przyznanie zasiłku stałego z tytułu konieczności wychowania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji, musi spełnić trzy warunki:

- nie pracować lub zrezygnować z pracy,

- dziecko musi wymagać stałej opieki i pielęgnacji,

- dochód na osobę w rodzinie nie może przekraczać kryterium dochodowego na osobę, określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy.

Wnioskodawca spełnia dwa z tych warunków. Nie spełnia kryterium niewykonywania pracy, gdyż pozostaje w zatrudnieniu - jest właściciela gospodarstwa rolnego.

W skardze Mirosław K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji zatrudnienia, inne zaś obowiązujące w Polsce przepisy przez pojęcie zatrudnienia rozumieją "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą" /ustawa o zatrudnieniu, kodeks pracy/. Interpretacja dokonana w zaskarżonej decyzji nie jest oparta na żadnym zapisie ustawowym. Zdaniem skarżącego taka interpretacja jest zaprzeczeniem woli ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Artykuł 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowił /w dniu wydania zaskarżonej decyzji/, że zasiłek stały przysługuje osobie nie pozostającej w zatrudnieniu, opiekującej się dzieckiem wymagającym stałej opieki innej osoby, polegającej na bezpośredniej, osobistej opiece i pielęgnacji lub systematycznym współdziałaniu w postępowaniu edukacyjnym, leczniczym lub rehabilitacyjnym, jeżeli dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego i dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4.

Organy ustaliły, że skarżący spełnia warunki do przyznania zasiłku z wyjątkiem jednego - niepozostawania w zatrudnieniu. Organy uznały, że skarżący, który posiada gospodarstwo rolne, pozostaje w zatrudnieniu, gdyż gospodarstwo to jest jego zakładem pracy.

Przede wszystkim należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej, w brzmieniu w czasie wydania zaskarżonej decyzji, nie definiowała pojęcia zatrudnienia ani nie odsyłała w tej mierze do przepisów innych ustaw.

Definicję "zatrudnienia" zawierała ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które w art. 2 pkt 25 stanowi, iż zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą, w pkt 16 zaś tego przepisu mówi o innej pracy zarobkowej, którą definiuje jako wykonywanie pracy na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych /usług rolniczych/.

Ustawodawca dostrzegł brak tej regulacji prawnej w ustawie o pomocy społecznej i dodał do art. 2a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pkt 3a /art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 90 poz. 1001/ stanowiący, że ilekroć w przepisach ustawy o pomocy społecznej jest mowa o osobie zatrudnionej - oznacza to osobę zatrudnioną w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz osobę prowadzącą działalność w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej.

W świetle przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /art. 2 pkt 25 i 16/ prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego nie można uznać za wykonywanie zatrudnienia. Także art. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./ w sposób wyraźny określa, iż przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowanie przez rolników pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów.

Według aktualnego uregulowania, pracy we własnym gospodarstwie rolnym nie można uznać za zatrudnienie w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej ani za prowadzenie działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 2a ust. 1 pkt 3a tej ustawy. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć możliwość uzyskania zasiłku, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uczyniłby to w sposób wyraźny. Osoba taka zatem spełnia warunek braku zatrudnienia określony w tym przepisie.

Wprawdzie w czasie, gdy wydawano zaskarżoną decyzję - jak już wyżej wskazano - ustawa o pomocy społecznej nie definiowała pojęcia pozostawania w zatrudnieniu, lecz już wówczas, stosując wykładnię systemową, należało sięgnąć do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Należało także sięgnąć do przepisów kodeksu pracy, który w art. 2 stanowi, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Nawiązanie zaś stosunku pracy charakteryzuje się z jednej strony zobowiązaniem pracownika do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, z drugiej zaś pracodawca zobowiązany jest do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem /art. 22 ust. 1 Kp/. Elementy te nie występują w sytuacji pracy we własnym gospodarstwie rolnym.

Jeśli zatem ustawodawca nie wyłączył w sposób wyraźny uprawnienia właściciela gospodarstwa rolnego do uzyskania zasiłku, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, brak było podstaw do odmowy przyznania tego świadczenia, jeżeli skarżący spełniał pozostałe warunki, w tym wynikające z kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy, dopatrując się obrazy przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił decyzje organów obu instancji, a o kosztach postępowania orzekł na zasadzie art. 55 ust. 1 tej ustawy.

Glosa. Autor: Gruszecki Krzysztof

W głosowanym wyroku Sąd zajął się problematyką zakresu podmiotowego osób uprawnionych do ubiegania się o zasiłek stały przyznawany na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem świadczenie w tej formie przysługuje osobie, która spełnia łącznie cztery warunki:

1/ jest zdolna do pracy, lecz nie pozostająca w zatrudnieniu;

2/ niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane jest koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym;

3/ dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej;

4/ dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego.

Przedstawiona wyżej teza wypowiedziana została na tle bardzo interesującego stanu faktycznego, w którym z wnioskiem o przyznanie zasiłku zwróciła się osoba prowadząca gospodarstwo rolne. Pogląd zaprezentowany przez Sąd zasługuje na szczególną uwagę, gdyż został on przedstawiony na bazie przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz przepisów prawa obowiązujących w dniu wyrokowania. W związku z powyższym wypowiedź ta nabiera szczególnego znaczenia. Ułatwia bowiem ocenę prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych w przeszłości oraz stanowi pewien wyznacznik ułatwiający prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej prowadzonych de lege lata.

Niektóre stwierdzenia zawarte w głosowanym orzeczeniu wymagają jednak pewnego zastanowienia. Kluczowym elementem ułatwiającym ocenę prawidłowości poglądu zaprezentowanego przez Sąd jest rozstrzygnięcie, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego jest zatrudnieniem w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z postanowieniami art. 2a ust. 1 pkt 3a tego aktu prawnego przez osobę zatrudnioną rozumie się osobę zatrudnioną w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz osobę prowadzącą działalność w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej. W związku z przytoczoną definicją mogą pojawić się wątpliwości związane z ustaleniem, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej.

Sąd kierując się gramatyczną wykładnią postanowień art. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej przyjął, że pracy we własnym gospodarstwie rolnym nie można traktować jako prowadzenia działalności gospodarczej. Pogląd ten wymaga jednak pewnego zastanowienia; art. 3 prawa o działalności gospodarczej bowiem stanowi, że "Przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia innych usług związanych z pobytem turystów". Z postanowień przytoczonego przepisu nie wynika, że prowadzenie działalności rolniczej nie jest działalnością gospodarczą. Gdyby taka intencja przyświecała ustawodawcy przy konstruowaniu tego przepisu, wystarczyłby dużo prostszy zapis, stanowiący, że działalnością gospodarczą nie jest działalność prowadzona w zakresie rolnictwa /z możliwym szczegółowym wyliczeniem poszczególnych działów produkcji rolnej/. Automatycznie skutkowałoby to tym, że przepisów prawa o działalności gospodarczej nie stosuje się do omawianego rodzaju działalności.

Wychodząc z założenia, że działania ustawodawcy mają charakter racjonalny, należy zastanowić się nad tym, czy działalność w rolnictwie nie jest rodzajem działalności gospodarczej, do której nie stosuje się przepisów prawa o działalności gospodarczej. W tym zakresie występuje jednak pewna luka prawna. Jedyna definicja działalności gospodarczej, bowiem znajduje się w art. 2 prawa o działalności gospodarczej, który jednak do działalności rolniczej zgodnie z postanowieniami art. 3 nie znajduje zastosowania. Uwzględniając jednak fakt, że w rozpatrywanym przypadku chcemy jedynie ustalić charakter działalności rolniczej, a cytowany wyżej art. 2a ust. 1 pkt 3a ustawy o pomocy społecznej zawierający definicję zatrudnienia stanowi ogólnie o prowadzeniu działalności w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, postanowienia art. 2 prawa o działalności gospodarczej mogą być posiłkowe wykorzystane /zwłaszcza że w ten sposób wypełnione zostają braki w obowiązującym systemie prawnym/. Przepis ten stanowi, że działalnością gospodarczą jest "Zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". W świetle tego przepisu nie powinno być wątpliwości, że działalność rolnicza jest pewnym rodzajem działalności gospodarczej.

Prawodawca ten rodzaj działalności potraktował jednak preferencyjnie, wyłączając go z zakresu obowiązywania prawa o działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak automatycznego uznania, że działalność rolnicza nie jest działalnością gospodarczą. W związku z powyższym można stwierdzić, że w tym zakresie zachowały swoją aktywność poglądy wypowiadane pod rządami ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, w których jednoznacznie stwierdzano, że rolnik jest podmiotem gospodarczym nie podlegającym jedynie wpisowi do ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Posiłkowe za przyjęciem, że działalność rolnicza jest sui generis działalnością gospodarczą, przemawia również brak nowelizacji postanowień art. 479[2] par. 2 pkt 2 Kpc, który przewiduje, że w stosunku do rolników indywidualnych w zakresie prowadzonej przez nich działalności wytwórczej dotyczącej produkcji roślinnej, zwierzęcej, ogrodnictwa i sadownictwa nie stosuje się przepisów o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Na kanwie tego przepisu bowiem przyjmuje się, że osoba fizyczna prowadząca działalność w zakresie rolnictwa jest normalnym przedsiębiorcą traktowanym przez ustawodawcę preferencyjnie. O tym, że działalność prowadzona przez rolników indywidualnych jest działalnością gospodarczą, świadczy również brak wyłączenia z kognicji sądów gospodarczych usług świadczonych w zakresie turystyki /traktowanych na gruncie prawa o działalności gospodarczej tak jak działalność rolnicza/.

Za przyjęciem, że działalność rolnicza prowadzona przez osoby fizyczne jest specyficzną formą działalności gospodarczej, przemawiają również postanowienia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, który przewiduje, że wszyscy są wobec prawa równi i nikt nie może być dyskryminowany między innymi w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Przyjęcie wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zaproponowanej przez Sąd skutkowałoby tym, że osobie fizycznej prowadzącej działalność rolniczą przysługiwałoby prawo do zasiłku stałego bez rezygnacji z tej formy aktywności zawodowej. Natomiast osobie prowadzącej działalność gospodarczą na podstawie prawa o działalności gospodarczej już nie.

Taka interpretacja przepisów zaś prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Problemu tego nie rozwiązuje również wykładnia art. 27 ustawy o pomocy społecznej, zobowiązująca organy administracji prowadzące postępowanie do badania, czy "osoba prowadząca gospodarstwo rolne jest w stanie sprawować opiekę nad dzieckiem w zakresie określonym" w tym przepisie, nie przesądza on, bowiem pewnej ogólnej reguły postępowania.

Należy zatem stwierdzić, że wykładnia gramatyczna art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 2a ust. 1 pkt 3a tego aktu prawnego nie daje jednoznacznych rozstrzygnięć. W teorii prawa przyjmuje się w takim przypadku, że jeżeli norma prawna nie ma dostatecznie określonego znaczenia na gruncie dyrektyw językowych, to należy stosować dyrektywy systemowe i logiczne, jeśli zaś i one nie doprowadzają do potrzebnego uściślenia, trzeba stosować dyrektywy funkcjonalne. Należy eliminować taką wykładnię, przy której pewne normy lub ich części byłyby zbędne, uzyskałoby się sprzeczność, nielogiczność, absurd lub choćby niezgodność z innymi normami. Eliminuje się tę wykładnię, której ustalenia prowadzą do skutków ujemnie ocenianych ze względu na cel normy. Celem zasiłków stałych przyznawanych na podstawie art. 27 ustawy o pomocy społecznej jest częściowe zrekompensowanie dochodów utraconych przez osoby rezygnujące z zatrudnienia. Skoro, zatem osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne nie musiałaby rezygnować z prowadzonej działalności rolniczej, to nie odpowiadałoby to celowi, dla realizacji, którego wprowadzone zostały zasiłki stałe. Oczywiście wystarczy, jeżeli rezygnację z prowadzenia gospodarstwa rolnego zgłosi jedno z rodziców dziecka wymagającego stałej opieki.

Uwzględniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, że wykładnia gramatyczna art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zaproponowana przez Sąd w głosowanym wyroku nie jest uzasadniona, pozostaje, bowiem w sprzeczności z ideą, jaka przyświecała wprowadzeniu zasiłków stałych. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w tym przypadku powinno się przeprowadzać wykładnią funkcjonalną tego przepisu, tylko to, bowiem pozwala zachować spójność obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

De lege ferenda natomiast należałoby rozważyć zmianę postanowień art. 2a ust. 1 pkt 3a ustawy o pomocy społecznej przez poszerzenie zakresu definicji osoby zatrudnionej również o osoby prowadzące działalność w zakresie rolnictwa. Pozwoliłoby to uniknąć przedstawionych wyżej wątpliwości.