Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 693/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.12 pkt. 2, art. 40 ust.14a
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art.14 par.1d, art.61, art.63 , art.64, art.14, art.7, art.8, art.9, art.11, art.189f par.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług Komunalnych w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr ZZDW.KAR.21.2024 wymierzył Zakładowi Usług Komunalnych w G. (dalej jako: "strona", "skarżący"), karę pieniężną w wysokości 431,10 zł za zajęcie w dniach od 1 stycznia 2024 r. do 7 marca 2024 r. pasa drogowego w związku z umieszczoną siecią wodociągową [...] przy ul. [...] w miejscowości G., bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 7 lutego 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzeniem braku w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] ul. [...] w miejscowości G. dla umieszczonej sieci wodociągowej. Organ wskazał, że zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez stronę zostało wydane decyzją nr 113/2013 z dnia 31 maja 2013 r. na okres 10 lat. Do dnia 7 marca 2024 r. nie został złożony ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu I instancji, nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 189f k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie może być mowy o znikomym naruszenia prawa przez stronę.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i bezzasadne uznanie, iż strona nie złożyła wniosku o zajęcie pasa drogowego, podczas gdy strona złożyła wniosek, czemu dała wyraz uiszczając opłatę za wydanie zezwolenia, co powinno skutkować zastosowaniem przez organ ww. przepisu, a następnie wszczęcie postępowania, co miało miejsce dopiero w marcu 2024 r.,

b) art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony, nieinformowanie strony w sposób należyty o podstawach podejmowanych działań i czynności, brak należytego uzasadnienia i przedstawienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy na podstawie ww. przepisów powinien wyjaśnić dlaczego nie przyjął, iż uiszczenie opłaty za wydanie zgody za najęcie pasa drogowego nie zostało przez organ uznane za złożenie wniosku o wydanie zezwolenia, jak również organ powinien wyczerpująco uzasadnić przesłanki, z których wynikał brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz podjąć niezbędne działania celem ustalenia z jakiej przyczyny strona dokonała zapłaty opłaty w dniu 16 stycznia 2024 r.,

c) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, albowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. nr KO.Ke.472/1717/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w istocie doszło. W związku z weryfikacją ważności wydanych decyzji i ustaleniem, że decyzja nr 113/2013 z dnia 31 maja 2013 r., zezwalająca na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] ul. [...] w miejscowości G. dla umieszczonej sieci wodociągowej, wygasła z dniem 31 grudnia 2023 r., wszczęto niniejsze postępowanie. Do dnia 7 marca 2024 r. nie został złożony ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kwestią sporną na gruncie tej sprawy było ustalenie, czy jak twierdzi strona, wniesienie samej opłaty powinno być uznane za złożenie wniosku o wydanie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji czy organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Kolegium wskazało, że nie stanowi okoliczności zwalniającej strony z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, sam fakt wniesienia opłaty. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje instytucji "przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego", a tym samym podmiot zamierzający zajmować pas drogowy przez okres dłuższy, niż wynikający z wcześniej uzyskanego zezwolenia, zobowiązany jest wystąpić o wydanie nowej decyzji. Wydanie takiej decyzji przez zarządcę drogi powinno być poprzedzone odpowiednim postępowaniem, które może mieć co prawda uproszczony charakter, jeśli pozostające w dyspozycji organu materiały sprawy zachowują swoją aktualność także w warunkach nowego postępowania, jednak nie oznacza to, że rozstrzygnięcie organu ma mieć bezrefleksyjny charakter i powinno zapaść natychmiast. Wbrew twierdzeniom podmiotu, na który nałożono karę pieniężną, strona nie złożyła skutecznie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu 16 stycznia 2024 r., poprzez uiszczenie opłaty. Wniosek taki nie został złożony w żadnej z form przewidzianych przepisami prawa. Dopiero w dniu 7 marca 2024 r. wniosek został złożony w formie pisemnej. Kolegium zwróciło uwagę, że strona w dniu 12 lutego 2024 r. odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem drogi bez zezwolenia, jednak wniosek o wydanie decyzji złożyła dopiero w marcu 2024 r. Ponieważ wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie został złożony, organ I instancji nie miał podstaw do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że opłatę uiszcza się za zajęcie pasa drogowego a nie za wydanie zezwolenia, co wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych. Opłatę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Termin uiszczenia tej opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. W takim samym terminie wnosi się opłatę roczną za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (w przypadku decyzji wieloletnich), a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Innymi słowy, opłatę wnosi się po wydaniu ostatecznej decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a zatem po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego.

W tej sprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. nie tylko nie została wydana decyzja udzielająca zezwolenia za zajęcie pasa drogowego, ale nawet nie został złożony stosowny wniosek o wszczęcie postepowania. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, podmiot zajmujący pas drogowy zobowiązany jest do jego zwolnienia. W przeciwnym razie, nie uzyskując kolejnego zezwolenia zarządcy drogi, zastosowanie znajduje przepis art. 40 ust. 12 ustawy u.d.p.. przewidujący obligatoryjną karę pieniężną, nakładaną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W konsekwencji, mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w związku z umieszczoną siecią wodociągową, dla legalnego dalszego zajęcia pasa drogowego wymagane jest uzyskanie przez podmiot zajmujący pas drogowy zezwolenia na każdy kolejny okres. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 ustawy jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Przepis ten nie daje podstaw do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia, czy też zmniejszenia wysokości kary w zależności od stopnia zawinienia lub "akceptacji" przez zarządcę drogi. Nie mają również znaczenia okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia.

Reasumując, cechą odpowiedzialności administracyjnej jest to, że jest ona nakładana na stronę z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na jego winę czy świadomość bezprawności. W sprawie takiej organ nie jest uprawniony do badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceny stopnia winy strony. Po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia organ jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę w przewidzianej przepisami ustawy i prawa miejscowego wysokości (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II GSK 803/10).

Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie brak było również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Kolegium podkreśliło, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Strona, jak wskazał organ, upatruje podstawy do odstąpienia od nałożenia kary w tym, że na skutek ewentualnego naruszenia przez stronę prawa nie powstało żadne zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, a urządzenia infrastruktury są niewidoczne i nie zagrażają ruchowi drogowemu. Ponadto, strona podkreśliła, że od początku chciała uzyskać zezwolenie, dlatego uiściła stosowne opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Kolegium, żadna z wymienionych przesłanek nie świadczy o znikomości wagi naruszenia, a tym samym nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary. Dla oceny spełnienia wymienionej przesłanki nie ma znaczenia okoliczność, że strona uiściła opłatę za zajęcie pasa drogowego, jak również to, że niezłożenie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres było nieumyślne, a nastąpiło na skutek "przeoczenia". Nie ulega wątpliwości, że w pasie drogowym była umieszczona sieć wodociągowa, zatem pas drogowy był wykorzystywany na cel niezwiązany z utrzymaniem drogi, przy czym nie ma znaczenia, że urządzenia infrastruktury nie były widoczne. Z ostatniego zezwolenia z dnia 31 maja 2013 r. wynika, że zostało ono wydane na czas określony 10 lat. Mimo upływu okresu na jaki zezwolenie wydano, strona nie wystąpiła w wymaganym terminie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres usprawiedliwiając swoje zaniechanie wniesieniem opłaty w dniu 16 stycznia 2024 r., ale bez złożenia stosownego wniosku. Nie świadczy to o znikomości wagi naruszenia. Strona uiściła opłatę 16 dni po upływie zezwolenia, a wniosek o wydanie zezwolenia na dalszy okres złożyła dopiero 7 marca 2024 r. Przyjęcie odmiennej koncepcji, jak podkreślił organ, oznaczałoby, że każdy podmiot, który samowolnie zajął pas drogowy, mógłby się uchronić od nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez zapłatę opłaty za okres wsteczny. Brak jest podstaw do twierdzenia, że strona powinna być traktowana w sposób odmienny od innych podmiotów, które na skutek przeoczenia zapomniały złożyć kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Kolegium nie dopatrzyło się również żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem I instancji. Organ prawidłowo wszczął postępowanie i przeprowadził czynności procesowe, zawiadomił stronę o dokonywanych czynnościach i o zakończeniu postępowania, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W sprawie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności, a uzasadnienie decyzji jest zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Zakład Usług Komunalnych w G. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Podniesiono w niej następujące zarzuty:

1) naruszenia 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i błędne uznanie, że wniosek o wydanie zezwolenia nie został złożony, w sytuacji gdy strona stosowny wniosek złożyła, o czym świadczy uiszczenie przez nią opłaty za wydanie zezwolenia, co powinno skutkować zastosowaniem przez organ ww. przepisu, a następnie wszczęciem postępowania administracyjnego;

2) naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania, nieinformowanie strony w sposób należyty o podstawach podejmowanych działań i czynności, brak należytego uzasadnienia i przedstawienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy na podstawie ww. przepisów organ powinien wyjaśnić dlaczego przyjął, iż uiszczenie opłaty za wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego nie zostało przez organ uznane za złożenie wniosku o wydanie zezwolenia, jak również powinien wyczerpująco uzasadnić przesłanki, z których wynikał brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W ocenie strony skarżącej organ winien był podjąć niezbędne działania celem ustalenia z jakiej przyczyny strona uiściła kwotę 5006,25 zł w dniu 16 stycznia 2024 r.;

3) naruszenia przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący dnia 16 stycznia 2024 r. dokonał wpłaty opłaty za 2024 r. w wysokości 5006,25 zł tytułem wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie dróg. Uiszczona opłata dotyczyła zajęcia łącznie 6 pasów drogowych. Na kwotę tę składały się opłaty dotyczące decyzji nr 36/2006 (kanalizacja), decyzji nr 37/2006 (kanalizacja), decyzji nr 113/2013 (kanalizacja), decyzji nr 114/2013 (kanalizacja), decyzji nr 115/2009 (wodociągi) oraz postępowania RDW-04/DR/4273/112/2016 w kwotach odpowiednio 1 224 zł, 2 006,25 zł, 235,50 zł, 262,40 zł, 1 258,10 zł oraz 20 zł. Opłata w kwocie 235,50 zł dotyczyła wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sprawie objętej skargą. Zdaniem strony skarżącej, uiszczenie opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie dróg za 2024 rok oznacza złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na kolejny okres, w formie elektronicznej. Mimo wpływu środków na konto bankowe organ I instancji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie przyczyny wpłaty tych środków. Organ nie wydał żadnej decyzji, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień czego dotyczy uiszczona opłata, jak również nie zwrócił opłaty. Świadczy to o naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a., gdyż organ powinien był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku lub do złożenia wyjaśnień w zakresie tego, czego dotyczy wniesiona opłata. Strona wnosząc opłatę pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, iż nie narusza prawa zajmując pas drogowy, gdyż organ nie wystosował do strony żadnego pisma czy wezwania ani informacji o nieskuteczności wniesienia opłaty. Brak zwrotu wniesionej opłaty świadczył o tym, że organ mógł uznać, iż wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony. Twierdzenia organów orzekających w sprawie, że wniesienie opłaty nie oznacza złożenia wniosku o wydanie zezwolenia są, zdaniem skarżącego, błędne.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. prowadząc postępowanie w sposób nie budzący zaufania do organów państwa. Strona wniosła opłatę, która nie została jej zwrócona. Strona nie została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku ani nie została poinformowana, iż wniosek nie zostanie merytorycznie rozpoznany. Z tego względu strona pozostawała w słusznym przekonaniu, iż dopełniła swoich obowiązków. Organy nie wyjaśniły, dlaczego nie zostały podjęte żadne czynności mające na celu wyjaśnienie, dlaczego strona dokonała opłaty za 2024 r. za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Zdaniem strony skarżącej, uiszczenie opłaty w dniu 16 stycznia 2024 r. oznacza złożenie wniosku o wydanie zezwolenia, bez znaczenia przy tym pozostaje forma i treść wniosku, albowiem to na organie ciąży obowiązek zweryfikowania wniosku pod kątem formalnym i dalszych koniecznych działań zmierzających za zakończenia postępowania, czy to poprzez decyzję merytoryczną czy też czynność techniczną pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Organ naruszył art. 9 k.p.a., bowiem wątpliwości co do treści podania nie powodują od razu jego bezskuteczności. K.p.a. w art. 64 § 1 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych. Jest to związane z przyjętą w k.p.a. ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Zdaniem skarżącego, sposób prowadzenia sprawy przez organ I instancji wskazuje na to, że organ ten dopiero z odwołania dowiedział się o uiszczeniu opłaty w dniu 16 stycznia 2024 r., co oznacza złożenie w tym dniu wniosku o zajęcie pasa drogowego. Zdaniem strony, organ ten nie ma kontroli nad wpłatami, jakie otrzymuje z tytułu wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego negatywne konsekwencje ponoszą strony. Organ II instancji rozpatrując odwołanie w żadnym stopniu nie wziął powyższej okoliczności pod rozwagę.

Niezależnie od powyższego w skardze podniesiono, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem waga naruszenia przez stronę prawa jest znikoma, jak również strona zaprzestała naruszenia prawa. Strona w dniu 16 stycznia 2024 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia poprzez uiszczenie opłaty, a wyłącznie z uwagi na bierność organu, wniosek w formie pisemnej złożyła w marcu 2024 r. Na skutek ewentualnego naruszenia przez stronę prawa nie powstało żadne zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, nie doszło do zniszczenia mienia ani do powstania jakichkolwiek szkód.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). W związku z powyższym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.").

Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 – dalej przywoływana jako: "u.d.p."), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotnosci opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że w przypadku zajęcia pasa drogowego na cele wskazane w tej ustawie, konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi podlega karze. Karę tę wymierza zarządca drogi, a jej istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też okoliczności faktyczne, które uzasadniać mają wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. W badanej sprawie organy orzekające ustaliły, że Zakład Usług Komunalnych w G. , będący jednostką budżetową Gminy G., posiadał zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą w postaci sieci wodociągowej na okres od 1 stycznia 2013 roku do 31 grudnia 2023 r. Z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wynika, że opłata roczna wynosiła 235,50 zł i była uiszczana bez odrębnego wezwania w terminie do 15 stycznia każdego roku, z góry na dany rok, na wskazany w decyzji rachunek bankowy zarządcy drogi. W dniu 16 stycznia 2024 r. strona uiściła opłatę za 2024 rok, mimo tego, że nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego na 2024 rok. Zdaniem strony, samo uiszczenie opłaty w dniu 16 stycznia 2024 r. za 2024 rok oznacza, że w tym dniu został złożony elektronicznie wniosek o wydanie zezwolenia na następny okres.

Pogląd ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Uiszczenie opłaty za zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z utrzymaniem drogi stanowi element wykonania prawomocnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Brak jest podstaw do twierdzenia, że samo uiszczenie opłaty na rachunek bankowy zarządcy drogi stanowi wniosek o wydanie zezwolenia na dalszy okres. Stosownie do treści art. 40 ust. 14a u.d.p. zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. Do decyzji tej stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów o milczącym załatwieniu sprawy (art. 40 ust. 14 aa u.d.p.).

Jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności. Zgodnie z art 14 § 1d k.p.a. pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b. Stosownie do art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem żeby mówić o wszczęciu postępowania na żądanie strony organ administracji do którego żądanie jest skierowane musi takie żądanie otrzymać. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W myśl art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Stosownie do art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Zatem, w świetle cytowanych wyżej przepisów sporządzenie podania (w tym wypadku wniosku) może nastąpić w wyłącznie w trzech formach, to jest: pisemnie, ustnie do protokołu lub w formie dokumentu elektronicznego. Za konstatacją taką przemawia również brzmienie art. 14 k.p.a., statuującego zasadę ogólną pisemności w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1987r. (sygn. akt SA/Wr 829/87) stroną stosunku materialnoprawnego powstającego na mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania, dla którego wszczęcia przepisy prawa materialnego przewidują wniosek, można stać się wyłącznie poprzez uzewnętrznienie swojej woli w postaci żądania, w sposób niebudzący zastrzeżeń. Z postanowień art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 3 oraz art. 14 § 1a k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Prawo jednostki do żądania wszczęcia postępowania wymaga wyrażenia tego żądania w odpowiedniej formie. Nie można domniemywać, że w sprawie jednostka korzysta z prawa do żądania wszczęcia postępowania. Dla oceny wyrażenia tej woli wymagane jest zachowanie formy czynności procesowej regulowanej przepisami prawa. Jeżeli wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony, podmiot ten powinien doręczyć taki wniosek organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zależy od uznania organu - następuje z mocy prawa z chwilą doręczenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, LEX nr 43729; wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 43/99, LEX nr 48184).

W niniejszej sprawie strona skarżąca zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 7 marca 2024 r. Nie jest trafny pogląd, że wniesienie opłaty oznaczało złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na kolejny okres. Jak wyjaśniono powyżej wniesienie opłaty stanowi element wykonania decyzji udzielającej zezwolenia, nie może inicjować postępowania administracyjnego. Z wywodów przedstawionych powyżej wynika, że aby mówić o zainicjowaniu postępowania administracyjnego przez stronę, strona musi przedstawić organowi swoje żądanie w formie ustnej, pisemnej lub elektronicznej na za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Wniesienie opłaty na konto bankowe zarządcy drogi warunku tego nie spełnia, choćby z tej przyczyny, że nie zawiera żądania wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i nie jest skierowane do organu administracji ale do banku obsługującego rachunek bankowy zarządcy drogi. Sąd podziela stanowisko organów, że strona skarżąca uiszczając w dniu 16 stycznia 2024 r. opłatę za zajęcie pasa drogowego za 2024 rok nie zainicjowała postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na zajęcie drogi na dalszy okres. W tej sytuacji zarzut skargi dotyczące naruszenia art. 64 § 2 k.p.a poprzez brak wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku jest bezprzedmiotowy. Także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. są niezasadne. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie, a także zaskarżona decyzja nie budzą wątpliwości, Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny i w sposób należyty oceniło materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie oraz wyczerpująco wyjaśniło w uzasadnieniu motywy swojego rozstrzygnięcia.

Sąd podziela również pogląd Kolegium, iż w kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy. Ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2O19 - do art. 189f).

Skarżący upatruje podstawy do odstąpienia od nałożenia kary w okoliczności, iż na skutek ewentualnego naruszenia przez stronę prawa nie powstało żadne zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, a urządzenia infrastruktury są niewidoczne i nie zagrażają ruchowi drogowemu. W ocenie Sądu, nie zostały spełnione przesłanki znikomości wagi naruszenia, a tym samym nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Nie ulega wątpliwości, że w pasie drogowym była umieszczona sieć wodociągowa, a tym samym pas drogowy był wykorzystywany na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą, bez znaczenia jest przy tym to, że urządzenia infrastruktury nie były widoczne. Zezwolenie na zajecie pasa drogowego wygasło dnia 31 stycznia 2024 r. i mimo otrzymania informacji w dniu 12 lutego 2024 r. o wszczęciu postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, strona skarżąca wniosek o wydanie zezwolenia złożyła dopiero 7 marca 2024 r., a więc poinformowanie o tym, że pas drogowy jest zajmowany bez zezwolenia nie spowodowało niezwłocznego podjęcia działań w celu uniknięcia skutków naruszenia. Sąd podziela stanowisko organów, że okoliczności te nie świadczą o znikomej wadze naruszenia.

Przyjęcie odmiennej koncepcji – jak słusznie zauważył organ - oznaczałoby, że każdy podmiot, który samowolnie zajął pas drogowy, mógłby się uchronić od nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez samowolne uiszczenie opłaty za okres przed wydaniem zezwolenia. Uiszczenie opłaty za zajęcie pasa za okres poprzedzający złożenie wniosku o wydanie zezwolenia nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia kary. Brak jest podstaw prawnych do traktowania Zakładu Usług Komunalnych w G. w sposób odmienny, niż inne podmioty które z powodu przeoczenia nie złożyły kolejnego wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ponieważ, z powodów wskazanych powyżej wniesiona skarga okazała się niezasadna, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Przytaczane orzeczenia są dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl