Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 696/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie bezzasadności skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej: skarżąca lub Spółka) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inwestora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 13 września 2019 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 30 lipca 2019 r., nr [..], w sprawie uznania skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego za bezzasadną.

Zaskarżone postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 października 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 września 2016 r., nałożono na zobowiązanych M. S. i K. S. obowiązek rozbiórki zespołu cateringowego zlokalizowanego na terenie działek nr [..] i [..], położonych w P. przy ulicy S.

Wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 477/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 96/16, który uchylał decyzję WINB z 18 grudnia 2015 r. w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych.

W związku z ww. prawomocnym wyrokiem NSA oraz ostateczną decyzją z 23 września 2016 r., pismem z 13 marca 2018 r. Spółka złożyła wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki ww. obiektów budowlanych do PINB, jako wierzyciela oraz organu egzekucyjnego.

Pismem z 20 marca 2018 r. PINB wystosował do zobowiązanych upomnienie do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 21 października 2015 r. nakazującej rozbiórkę informując, że w przypadku niedostosowania się do wezwania postępowanie egzekucyjne zostanie wszczęte po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Jak wynika z akt sprawy zarówno K. S. jak i M. S. odebrali upomnienia w dniu 9 kwietnia 2018 r.

Pismem z 21 marca 2018 r. organ poinformował Spółkę, że w dniu 20 marca 2018 r. do organu wpłynęły akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem NSA i w tym samym dniu organ podjął kroki w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wysyłając zobowiązanym upomnienie. Organ przypomniał także, że stronami postępowania egzekucyjnego są dłużnik (zobowiązany) i wierzyciel, natomiast strony postępowania administracyjnego (w tym przypadku w przedmiocie rozbiórki) nie są informowane o etapie oraz przebiegu prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Pismem z 30 marca 2018 r. zatytułowanym "odpowiedź na pismo z 21 marca 2018 r." Spółka zarzuciła organowi daleko idącą przewlekłość w postępowaniu w niniejszej sprawie. Spółka zauważyła, że organ podjął kroki w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego dopiero 20 marca 2018 r., tj. po upływie wielu miesięcy od wydania rozstrzygnięcia przez NSA, przy czym zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności organów administracyjnych. Zatem od daty wydania ostatecznej decyzji, tj. od 23 września 2018 r., organ nie podejmował czynności, do których jest zobowiązany. W związku z tym, Spółka wniosła o sprawne i skuteczne doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanych.

Pismem z 19 kwietnia 2018 r Spółka zawiadomiła organ, że w nocy z 14 na 15 kwietnia 2018 r. w przeznaczonym do rozbiórki zespole cateringowym ponownie zorganizowano przyjęcie, podczas którego na terenie obiektu mogło przebywać od kilkudziesięciu do kilkuset osób. Przyjęcie odbywało się od godziny 18:00 do późnych godzin nocnych. Wobec hałasu, również spowodowanego głośno puszczaną muzyką, i zakłócania spoczynku nocnego okolicznym mieszkańcom, wezwano Policję. Pierwsza interwencja zakończyła się pouczeniem K. S., podczas drugiej interwencji Policja nie została wpuszczona na teren. Skarżąca przypomniała, że pomimo wielokrotnych interwencji Policji, udzielanych pouczeń i postępowań karnych, zobowiązani kontynuują bezprawną działalność w przeznaczonym do rozbiórki obiekcie, co – w ocenie skarżącej – świadczy o jawnym i celowym lekceważeniu obowiązujących przepisów, wydanych wyroków i decyzji oraz zasad współżycia społecznego. Skarżąca przypomniała, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, a zatem istnieje uzasadniona wątpliwość, czy jego konstrukcja spełnia normy i standardy bezpieczeństwa, a więc czy nie dochodzi do popełnienia przestępstwa polegającego na narażaniu na niebezpieczeństwo życia i zdrowia wielu osób. W odpowiedzi z 16 maja 2018 r. organ ponownie wskazał, że stronami postępowania egzekucyjnego są dłużnik (zobowiązany) i wierzyciel, natomiast strony postępowania administracyjnego nie są informowane o etapie oraz przebiegu prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził także, że w przypadku gdy skarżąca ponowi skargę bez wskazania nowych okoliczności, na podstawie art. 239 § 1 k.p.a. organ podtrzyma swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy bez zawiadamiania skarżącej.

W związku z otrzymaną skargą na uciążliwości powodowane działalnością zobowiązanych w obiekcie przeznaczonym do rozbiórki, pismem z 26 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wyegzekwowania ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Wójt zwrócił uwagę, że działalność zobowiązanych prowadzona w obiektach postawionych bez wymaganego pozwolenia na budowę naraża na niebezpieczeństwo ludzi korzystających z usług oferowanych w obiektach oraz niedopuszczalnie pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia. Pismem z 16 maja 2018 r. organ odpowiedział Wójtowi, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem NSA wpłynęły do organu 20 marca 2018 r. i w tym samym dniu organ podjął kroki w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 11 maja 2018 r. PINB nałożył na każdego z osobna ze zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 10.000,00 zł, płatną w terminie do 30 września 2018 r. Oboje zobowiązani odebrali postanowienia 15 maja 2018 r.

W odpowiedzi na pismo organu z 16 maja 2018 r. oraz w związku z pismem WINB, informującym o przekazaniu Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego akt postępowania celem rozpoznania wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, pismem z 23 maja 2018 r. skarżąca wniosła, na zasadzie art. 159 § 1 k.p.a. a contrario o prowadzenie w dalszym ciągu postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie oraz o niewstrzymywanie czynności egzekucyjnych w związku z niewydaniem przez właściwy organ postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że celem jej pisma z 19 kwietnia 2018 r. nie było uzyskanie informacji o przebiegu postępowania administracyjnego, lecz jedynie zwrócenie uwagi organu na fakt, że zobowiązani nadal bezprawnie i uporczywie uchylają się od spełnienia ciążących na nich obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji oraz wyroków sądów. W ocenie skarżącej, taka informacja powinna być dla organu istotna, ponieważ stanowi uzasadnioną podstawę do formułowania twierdzeń o bezskuteczności dotychczas stosowanych środków egzekucyjnych i niecelowości ich dalszego stosowania a tym samym powinna skłonić organ do rozważenia podjęcia innych środków, które zmierzają do realizacji orzeczonego obowiązku i przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Pismem z 4 czerwca 2018 r. PINB przesłał WINB akta sprawy wraz z zażaleniem K. i M. S. z 21 maja 2018 r. na postanowienia o ukaraniu grzywną w celu przymuszenia. Postanowieniem z 23 lipca 2018 r. organ II Instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 541/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. Pismem z 9 lipca 2019 r. WINB zwrócił PINB akta sprawy wraz kopią prawomocnego postanowienia odrzucającego skargę K. S.

Pismem z 24 lipca 2019 r. PINB wystawił zobowiązanym upomnienie z obowiązkiem zapłaty w terminie 7 dni od doręczenia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności. Upomnienia doręczono obojgu zobowiązanym w dniu 12 sierpnia 2019 r.

Ponadto pismem z 24 lipca 2019 r. PINB zawiadomił Komisariat Policji o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Pismem z 19 lipca 2019 r. Spółka złożyła skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego toczącego się przed PINB, wnosząc o niezwłoczne podjęcie wszelkich możliwych działań mających na celu usunięcie zaistniałego stanu przewlekłości oraz zaniechanie tych, których jest ona następstwem, w tym w szczególności o terminowe podejmowanie czynności egzekucyjnych, zaniechanie nieuzasadnionych przerw w czynnościach egzekucyjnych, podejmowanie działań i środków egzekucyjnych adekwatnych do okoliczności niniejszej sprawy, w tym o zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego.

Pismem z 9 sierpnia 2019 r. M. S. zgłosiła planowane na 2 stycznia 2020 r. rozpoczęcie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi, pismem z 20 sierpnia 2019 r. organ stwierdził, że termin zakreślony przez zobowiązaną jest zbyt odległy a przychylenie się organu do zaproponowanego terminu skutkowałoby, zgodnie z art. 35 k.p.a., bezczynnością organu. Organ przypomniał, że zobowiązani powinni wykonać nakaz rozbiórki po otrzymaniu ostatecznej decyzji, a dalsze uchylanie się od obowiązku rozbiórki jest przestępstwem podlegającym przez organy ścigania.

Pismem z 20 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał tytuły wykonawcze dla zobowiązanych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego.

Postanowieniem z 30 lipca 2019 r. PINB uznał skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w administracji jako bezzasadną. Powołując się na art. 3a § 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1948 ze zm., dalej: u.p.e.a.) organ ten wskazał, że wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanym upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 p.e.a. Następnie po upływie 7 dniowego terminu od daty doręczenia zobowiązanym upomnienia nastąpiło wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powołując się na art. 7 § 2 p.e.a. przypomniał, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W związku z tym, kierując się uciążliwością środków egzekucyjnych w pierwszej kolejności po wszczęciu postępowania egzekucyjnego organ winien zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Ponadto organ skorzystał także ze środka wynikającego z art. 92 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że toczące się postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w myśl ww. ustaw, jednocześnie zachowując terminy odkreślone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto, każdorazowo zobowiązani mogą korzystać z przysługujących im uprawnień do składania zarzutów czy też zażaleń do organu wyższej instancji, co wpływa na rozkład w czasie toczącego się postępowania. Organ przypomniał, że brak informacji ze strony organu egzekucyjnego spowodowany jest treścią ustawy o postępowaniu egzekucyjnym z której wynika, że uczestnikami postępowania egzekucyjnego są: dłużnik (zobowiązany) oraz wierzyciel a strony występujące w postępowaniu administracyjnym nie są informowane o etapie oraz przebiegu prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, że hałas emitowany przez ludzi znajdujących się w obiekcie, zakłócanie spoczynku, postępowania karne dotyczące ww. nieudogodnień oraz brak reakcji ze strony pozostałych organów nie mogą być rozpatrzone, gdyż nie leżą w kompetencjach organu nadzoru budowlanego.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. Skarżąca podniosła, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte pod koniec marca 2018 r. a więc 18 miesięcy po tym, jak decyzja o nakazie rozbiórki stała się ostateczna, natomiast na dzień złożenia zażalenia postępowanie egzekucyjne trwa około 15 miesięcy. Skarżąca nie zgadza się z argumentacją organu, że art. 7 § 2 u.p.e.a. nakazuje stosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, gdyż w jej ocenie ustawodawca nakazuje stosować środki bezpośrednio zmierzające do wykonania obowiązku, a dopiero w drugiej kolejności stosować środki, które będą możliwie mało uciążliwe.

Postanowieniem z 13 września 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przypomniał, że postanowieniem z 23 lipca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładającego na każdego z zobowiązanych z osobna grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Organ wskazał, że przy piśmie z 9 lipca 2019 r. przekazał organowi I instancji akta postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel obowiązku upomnieniem z 24 lipca 2019 r. wezwał zobowiązanych do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych. Następnie organ zawiadomił Komisariat Policji o możliwości popełnienia przestępstwa. W ocenie organu II instancji, przedstawione fakty nie potwierdzają zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo pozostające w dyspozycji sądu administracyjnego akta egzekucji administracyjnej to okoliczność, która uniemożliwiła kontynuowanie postępowania egzekucyjnego. Po ich zwrocie organ egzekucyjny podjął niezwłocznie stosowne czynności. Odnosząc się do zawartego w skardze, podtrzymanego w zażaleniu, postulatu zastosowania wykonania zastępczego organ wyjaśnił, że możliwość ta pojawi się w przypadku, gdy zostanie uiszczona lub ściągnięta grzywna w celu przymuszenia (zakończenie procedury pierwszego środka egzekucyjnego), a zobowiązani dotąd nie wykonali obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną.

Spółka złożyła na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że całokształt okoliczności niniejszej sprawy oraz analiza podejmowanych w jej toku czynności, dają uzasadnione podstawy do formułowania twierdzenia o występowaniu daleko idącej przewlekłości w działaniu wierzyciela oraz organu egzekucyjnego, tj. PINB. Skarżąca przypomniała, że formalną podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w celu przymuszenia zobowiązanych do spełnienia ciążącego na nich obowiązku stanowiło rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 września 2016 roku jako organu II instancji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o rozbiórce, a zatem od tej daty organ toleruje stan niezgodny z prawem i nie podejmuje czynności, do których jest zobowiązany. Toczące się w międzyczasie postępowanie przed sądami administracyjnymi, zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., nie wpłynęło na wstrzymanie wykonania ostatecznego aktu organu. Powołując się na orzecznictwo, skarżąca zauważyła, że obowiązkiem organu egzekucyjnego nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego, gdyż niepodejmowanie działań i środków adekwatnych do okoliczności danej sprawy może być również uznane za bezczynność, a przecież pierwszorzędnym celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Przy wyborze środków egzekucyjnych organy powinny kierować się kryterium skuteczności, a wybór powinien zostać dokonany w taki sposób, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem bez potrzeby stosowania kolejnych środków egzekucyjnych i tym samym nieuzasadnionego wydłużania istniejącego stanu bezprawności. W związku z tym, organ egzekucyjny powinien zrezygnować ze stosowania tych najbardziej uciążliwych środków jedynie wtedy, gdy osiągnięcie celu egzekucji jest możliwe przy wykorzystaniu innych środków egzekucyjnych. Powołując się na art. 7 § 2 p.e.a. skarżąca przypomniała, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie skarżącej, tym przepisem ustawodawca wskazuje, aby w pierwszej kolejności organ prowadził postępowanie egzekucyjne w sposób gwarantujący jego skuteczność i dopiero w drugiej kolejności, aby stosował środki, które będą możliwie mało uciążliwe. Zdaniem skarżącej, tak długo jak organ ogranicza się do stosowania środków nieskutecznych, które w żadnym stopniu nie przybliżają do usunięcia stanu sprzecznego z prawem, jednocześnie mając w zanadrzu środki gwarantujące wykonanie obowiązku, tak długo organ będzie pozostawał w zwłoce. Skarżąca zauważyła, że w sytuacji, gdy stosowanie grzywny nie przynosi oczekiwanego skutku organ ma obowiązek stosować inne środki, przy czym muszą to być środki skuteczne, takie jak np. wykonanie zastępcze, gdyż to na organie spoczywa ciężar zapewnienia wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że zastosowanie przez organ skutecznego środka w postaci wykonania zastępczego może nastąpić dopiero po tym jak zobowiązany uiści nałożoną na niego grzywnę, a następnie dalej będzie uchylał się od wykonania obowiązku, co oznaczałoby że w razie niezapłacenia przez stronę grzywny (czy też braku możliwości jej ściągnięcia z jakichkolwiek przyczyn) organ nie podejmie żadnych dalszych kroków nakierowanych na przymuszenie do realizacji obowiązku. Skarżąca uznała taką wykładnię za niewynikającą z treści ustawy, niweczącą sens istnienia postępowania egzekucyjnego i pozbawiającą organ możliwości rzeczywistego realizowania przyznanych mu kompetencji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec K. S. i M. S. w egzekucji administracyjnej obowiązku polegającego na rozbiórce obiektów budowlanych, nie wykazywało cech przewlekłości.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 30 lipca 2019 r., oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do ww. zobowiązanych. Powyższe rozstrzygnięcia podjęte zostały w toku postępowania wszczętego ze skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, wniesionej przez A. w trybie przepisów art. 54 § 2 u.p.e.a. W myśl art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie organy egzekucyjne obu instancji uznały, że postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Stanowisko to, co do zasady, podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W u.p.e.a. nie zdefiniowano terminu "przewlekłość postępowania", o której stanowi jej art. 54 § 1 in fine. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak w sposób ogólny, że o przewlekłości można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (wyrok NSA z 10.12.2010 r., II FSK 1803/09, POP 2011, Nr 3, poz. 90). Definicji tego pojęcia nie ma również w przepisach k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 lipca 2013 r., II SAB/Po 95/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 października 2012 r., II SAB/Łd 108/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 sierpnia 2012 r., I SAB/Wa 260/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych i zaskarżenia, jej choroba czy też brak majątku przedłużają postępowanie, jednak nie powodują jego przewlekłości, którą utożsamiać należy wyłącznie z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2010 r., II FSK 1803/09, POP 2011, Nr 3, poz. 90).

Z powyższego wynika, że w celu stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej. Ocenie podlega także zachowanie się stron postępowania, a organ egzekucyjny odpowiadać może przy tym tylko za własne zaniechania i opóźnienia. Wreszcie, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej, uwzględnić charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę dotyczącą zagadnień w niej rozstrzygniętych. Ponadto ocenie podlegać powinno także zachowanie stron. W orzecznictwie postuluje się również odwołanie się (na podstawie art. 18 u.p.e.a.) do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania, przewidzianej w art. 11 k.p.a., oraz do zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a.

Terminy załatwiania spraw w postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają przepisy art. 35 k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie do tego postępowania przez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie nie tylko zachował terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwił sprawy w terminie krótszym (wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec M. i K. S., w którym nie stwierdził przewlekłości, choć nie budzi też wątpliwości sądu, że sprawa niniejsza jest prowadzona w sposób długotrwały.

Analiza chronologii podejmowania poszczególnych czynności procesowych w postępowaniu egzekucyjnym wskazuje, że decyzja WINB o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie obowiązku rozbiórki została wydana 23 września 2016 r. Tymczasem, upomnienie zostało wystawione 20 marca 2018 r. i doręczone zobowiązanym 9 kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W doktrynie wskazuje się, że nie ma podstaw do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Z kolei, art. 26 ust 1 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Odpis tytułu wykonawczego jest doręczany zobowiązanemu przez organ egzekucyjny w chwili przystąpienia do pierwszej czynności egzekucyjnej (art. 32 u.p.e.a.), dlatego też ustawodawca stwierdza w art. 26 § 5 u.p.e.a., że do wszczęcia egzekucji dochodzi m. in. w chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło 19 kwietnia 2018 r.

Sąd dostrzega, że właśnie na tym etapie doszło do nieprawidłowości w podejmowaniu przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do wyegzekwowania nałożonego obowiązku, bowiem w okresie od 23 września 2016 r. (data uostatecznienia się decyzji w przedmiocie obowiązku rozbiórki) do 20 marca 2018 r. (data sporządzenia upomnienia) organ nie podjął żadnych kroków związanych z wszczęciem egzekucji. Stan ten mógł jednak być kwestionowany w drodze skargi na bezczynność, która stanowi zupełnie odrębny środek niż skarga na przewlekłość. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Powyższe prowadzi do wniosku, że bezczynność i przewlekłość w postępowaniu egzekucyjnym to zupełnie różne instytucje, które w odróżnieniu od regulacji k.p.a., uregulowane są w dwóch różnych przepisach prawnych (odpowiednio: art. 6 § 1a u.p.e.a. i art. 54 u.p.e.a.). Skarżąca niewątpliwie podstawą swojej skargi uczyniła art. 54 u.p.e.a., a zatem w ten sposób związała organ i sąd orzekający w niniejszej sprawie zakresem złożonego wniosku, będącego skargą na przewlekłość, a nie na bezczynność. Sąd zatem, nie mógł objąć zakresem oceny w ramach przewlekłości prowadzonych czynności, zaniechania wszczęcia egzekucji w określonym terminie, gdyż kwestia ta mogła być zwalczana skargą na bezczynność. W konsekwencji, przedmiotem oceny z tego punktu widzenia mogły być czynności organu egzekucyjnego, podejmowane po dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zauważyć dalej należy, że podstawowy zarzut niniejszej skargi wskazuje na naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. i zmierza do zakwestionowania zasadności podejmowanych czynności egzekucyjnych jako naruszających zasadę ich doboru z punktu widzenia bezpośredniej ich skuteczności. Zdaniem skarżącej, organ winien był, stosując środki zmierzające bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki, zastosować tzw. wykonanie zastępcze, a wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w istocie doprowadził do przewlekłości, bowiem egzekucja w dalszym ciągu jest nieskuteczna. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w tym zakresie. Art. 7 § 2 u.p.e.a. statuuje tzw. zasadę niezbędności (konieczności). Z przepisu tego wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Uregulowany w tym przepisie wymóg niezbędności wymaga ograniczenia ingerencji poza niezbędny zakres wkroczenia w sferę praw i wolności jednostki. W tym sensie w wąskim wycinku regulacji postępowania egzekucyjnego art. 7 § 2 u.p.e.a. formułuje taką zasadę w odniesieniu wyboru środka egzekucyjnego. Jeżeli określony cel można osiągnąć przy pomocy kilku środków, obowiązkiem organu jest wybór najłagodniejszego, czyli prowadzącego do możliwie ograniczonej ingerencji. Oznacza to jednocześnie wymóg doboru środka działania, który prowadzi do osiągnięcia wskazanego celu i z określonej hierarchii środków nakazuje wybór tego, który pozwala osiągnąć cel regulacji przy możliwie małym obciążeniu adresata działania państwa. Ustawa egzekucyjna nie wymienia środków, które są mniej lub bardziej dolegliwe dla zobowiązanego. Ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków może wynikać z ich usystematyzowania w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a. Zawarte w tym przepisie wyliczenie środków egzekucyjnych nie ma charakteru przypadkowego i dotyczy to również postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym. W przepisie tym grzywna w celu przymuszenia poprzedza wykonanie zastępcze. Ustawodawca w cytowanym przepisie zatem dokonuje hierarchizacji środków egzekucyjnych, a kryterium przyjętej kolejności jest stopień dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego (por. R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, s. 112). Niezależnie od tego jednak, oceny dolegliwości poszczególnych środków egzekucyjnych dokonuje organ egzekucyjny z uwzględnieniem stanu faktycznego prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem sądu, dokonana przez organ egzekucyjny ocena, że mniej uciążliwym środkiem w okolicznościach niniejszej sprawy jest grzywna w celu przymuszenia, która została zastosowana wobec zobowiązanych w pierwszej kolejności, nie jest wadliwa. Myli się też skarżąca twierdząc, że istotą omawianej regulacji prawnej (art. 7 § 2 u.p.e.a.) jest skuteczność egzekucji, a dopiero w dalszej kolejności – jej najmniejsza uciążliwość dla zobowiązanego. Nie sposób też podzielić argumentacji skargi, z której wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna w celu przymuszenia ab initio jest środkiem nieskutecznym w odniesieniu do zobowiązanych. Zdaniem sądu, brak jest podstaw, by a priori zakładać, tak jak to czyni skarżąca, że w odniesieniu do określonych zobowiązanych grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem nieskutecznym i w tej sytuacji, należy od razu przystąpić do wykonania zastępczego. Takie założenie nie ma odzwierciedlenia w cytowanym przepisie prawa i narusza gwarancyjny charakter zasady, wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. Prawidłowo zatem organ egzekucyjny w pierwszej kolejności zastosował grzywnę w celu przymuszenia, a wobec jej nieskuteczności w stosunku do zobowiązanych, będzie zobowiązany na obecnym etapie niniejszego postępowania egzekucyjnego sięgnąć do kolejnego pod względem dolegliwości środka egzekucji obowiązków niepieniężnych, tj. do wykonania zastępczego, bowiem niewątpliwie celem prowadzonej egzekucji jest skuteczne spowodowanie wykonania przez zobowiązanych nakazanych prawem obowiązków.

W tych okolicznościach postępowania egzekucyjnego nie można było ocenić jako prowadzonego w sposób przewlekły. Organy egzekucyjne, już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, podejmowały czynności właściwe do jego etapów i jego biegu, uwzględniając skutki procesowe zgłaszanych środków zaskarżenia. Nie można organu egzekucyjnego obarczać konsekwencjami podejmowanych przez strony czynności procesowych i korzystaniem przez nie z przysługujących uprawnień. Sąd jednocześnie, w świetle powyższego, nie podziela zarzutu skargi o zbędności wydanych postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organy egzekucyjne nie podejmowały czynności zbędnych czy zmierzających do przedłużenia postępowania. Nie można też utożsamiać z przewlekłością nieskuteczności postępowania, które w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie takie jest. Niemniej, zdaniem sądu, za przewlekłe uznać należy postępowanie, w którym - choć podejmowane były czynności - to jednak miały one charakter pozorny, bądź zostały rozciągnięte w czasie przez organ egzekucyjny ponad miarę i w efekcie nie miały szans doprowadzenia do wyegzekwowania należności (obowiązku) wierzyciela zainteresowanego jak najszybszym zakończeniem egzekucji w sposób skuteczny. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Analizując chronologię czynności i działań procesowych organu egzekucyjnego sąd uznał, że prowadzone przez niego postępowanie nie było przewlekłe, a jego wydłużenie poza terminy załatwiania spraw wynikające z zastosowania przepisów art. 35 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. było następstwem szeroko pojętego korzystania przez zobowiązanych z przysługujących im uprawnień procesowych w postępowaniu egzekucyjnym oraz w postępowaniach mających za przedmiot egzekwowany obowiązek, co nie wiązało się z wadliwym działaniem organu. Niewątpliwie, wpłynęło to na czas trwania postępowania egzekucyjnego, który uległ w niniejszej sprawie wydłużeniu wskutek zaskarżania przez zobowiązanych rozstrzygnięć w zakresie stosowanych wobec nich środków egzekucyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie, niezależnie od tego, że przedmiotem skargi jest również przewlekłość (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).