Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1239/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,15,183,186
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101a par. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Ke 11/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na bezczynność Rady Gminy w M. w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) odrzuca skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Ke 11/10, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w K. na bezczynność Rady Gminy w M. w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w skardze z [...] lutego 2010 r. [...] spółka z o.o. w K., na podstawie art. 101a § 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej ustawa o samorządzie gminnym, wniosła o nakazanie Radzie Gminy M. lub organowi nadzoru – Wojewodzie Ś., dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. zawartego w uchwale Rady Gminy nr [...] z [...] lipca 2006 r. poprzez uwzględnienie w tym planie złoża dolomitów dewońskich "[...]" położonego w miejscowości D. W. na działce nr [...] oraz zmianę przeznaczenia terenu tej działki z rolnego na kopalniany, w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że od [...] kwietnia 2008 r. jest właścicielką działki nr [...] o pow. 13,62 ha i uzyskała koncesję na rozpoznanie na tej działce złoża dolomitów i wapieni dewońskich "[...]". Po przeprowadzeniu badania terenu i udokumentowaniu istnienia złoża, Spółka złożyła w Ś. Urzędzie Marszałkowskim dokumentację geologiczną złoża dolomitów, a następnie w [...] stycznia 2009 r. wystąpiła do Gminy M. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]" na działce nr [...]. Równocześnie z tym wnioskiem Spółka zwróciła się [...] stycznia 2009 r. do Rady Gminy M. z prośbą o uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. udokumentowanego złoża dolomitów dewońskich "[...]" poprzez zmianę przeznaczenia terenu tej działki z rolnego na kopalniany oraz zmianę przeznaczenia terenów przylegających do złoża z budowlanych na kopalniane z uwagi na fakt, że teren oznaczony jako budowlany rozciąga się w części na złożu "[...]" oraz bezpośrednio przylega do złoża "[...]", co potencjalnie może uniemożliwić uzyskanie przez skarżącą koncesji na eksploatację złoża.

W odpowiedzi Rada Gminy M. pismem z [...] lutego 2009 r. poinformowała o przyjęciu wniosku i odłożeniu go do załatwienia w bliżej nieokreślonym terminie. Podobnie odpowiedział Wójt Gminy M.

Spółka skierowała więc do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia swego interesu prawnego poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy podjęła w [...] marca 2009 r. uchwałę nr [...] o nieuwzględnieniu wezwania [...] spółki z o.o. do usunięcia naruszenia.

[...] spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżając częściowo uchwałę Rady Gminy M. z [...] lipca 2006 r. o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 307/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził częściową nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M.

Spółka wezwaniem do usunięcia naruszenia z [...] grudnia 2009 r., które Rada otrzymała [...] grudnia 2009 r., wezwała organ do zaniechania bezczynności i wykonania ciążącego na nim z mocy art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) dalej – Prawo geologiczne i górnicze, obowiązku polegającego na uwzględnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złoża dolomitów dewońskich na działce [...].

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia Rada Gminy w stanowisku z [...] grudnia 2009 r. (które skarżąca otrzymała [...] stycznia 2010 r.) stwierdziła, że [...] grudnia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., nie określając jednak czego te zmiany będą dotyczyły i w jakim czasie plan ten zostanie zmieniony.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Spółki skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] lutego 2010 r., jest konieczna.

W odpowiedzi na skargę Spółki z [...] lutego 2010 r. Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ potwierdził wskazaną w skardze okoliczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] grudnia 2009 r. oraz udzielonej na nie odpowiedzi organu, doręczonej skarżącej [...] stycznia 2010 r. Rada podkreśliła, że uchwałami z [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz nr [...] przystąpiła do zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres zmian w planie obejmuje także obszar [...]. Organ podkreślił, że przepisy prawa nie określają, w jakim terminie rada gminy jest zobowiązana podjąć czynności w zakresie uwzględnienia w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż. Do procedury zmiany nie stosuje się przepisów k.p.a., w związku z tym nie mają uzasadnienia zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Radę Gminy terminów wskazanych w art. 35 i 36 k.p.a.

Rada Gminy M. podniosła także, że spółka [...] nie posiada interesu prawnego, na ochronę którego może powoływać dopiero po przyjęciu zmian w studium lub w planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że spółka [...] posiada interes prawny we wniesieniu skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Spółka jest bowiem właścicielem działki nr [...] o pow. 13,62 ha położonej w D. W., gmina M. i na działce tej udokumentowała istnienie złoża dolomitów dewońskich "[...]". Stosownie do treści art. 140 k.c. skarżąca ma, więc wywodzące się z prawa własności uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, które w tym przypadku sprowadza się do możliwości wydobywania znajdującej się tam kopaliny.

Sąd I instancji wskazał, że skarga podlega jednak oddaleniu, gdyż nie ma podstaw do przyjęcia bezczynności organu Rady Gminy M. Przepis art. 48 Prawa geologicznego i górniczego nakazuje wprawdzie uwzględnienie złóż kopalin przy uchwalaniu planu miejscowego lub przy jego zmianie, jednak nie określa żadnego terminu, w jakim ma to nastąpić. Już z tego powodu trudno przyjąć, że organ stanowiący gminy pozostaje w zwłoce, a więc dopuszcza się bezczynności w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto, w stanie faktycznym sprawy Rada Gminy M. podjęła w [...] grudnia 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Z załączników graficznych do obu uchwał wynika, że zarówno zmiana studium jak i zmiana planu obejmują teren działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej Spółki, a co za tym idzie znajdujące się tam złoże "[...]".

Sąd I instancji podkreślił, że podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy nie jest zobowiązana wskazywać "zakresu planowanych zmian ani czasu, w jakim zmiana ta zostanie dokonana".

Sąd I instancji nie podzielił także argumentów skarżącej, że o zasadności skargi przesądza fakt, że Rada Gminy w okresie od grudnia 2008 r. do dnia wniesienia skargi dwukrotnie dokonywała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mimo to powyższe złoże dolomitów nie zostało uwzględnione. Bezspornym jest bowiem, że uchwały dotyczące zmian planu miejscowego, o jakich mowa w skardze, nie obejmowały swym zakresem obszaru, na którym położone jest złoże "[...]". Jak wynika z akt sprawy, zmiana ta dotyczyła bowiem terenów pod nazwą "[...]" i w jej ramach nie było możliwe uwzględnienie złoża dolomitów na działce skarżącej spółki, która leży poza granicami tej zmiany planu.

Sąd I instancji wskazał także, że na rozprawie oddalone zostały także wnioski dowodowe złożone przez pełnomocnika skarżącej – za wyjątkiem wniosku o dopuszczenie dowodu z akt II SA/Ke 307/09 – gdyż nie spełniały one wymogów z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., co do pozostałych wnioskowanych dowodów, to ich przeprowadzenie nie było niezbędne, gdyż w sprawie nie zachodziły istotne wątpliwości, wymagające wyjaśnienia.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. w K. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a mianowicie: art. 48 Prawa geologicznego i górniczego poprzez niezasadne uznanie, iż przepis art. 48 Prawa geologicznego i górniczego nie określa żadnego terminu w jakim Rada Gminy M. jest zobowiązana uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża kopalin dolomitów dewońskich znajdujących się na działce stanowiącej własność [...] sp. z o.o. położonych w Gminie M., w sytuacji gdy z wykładni celowościowej tego przepisu wynika, iż udokumentowane złoże kopalin powinno być naniesione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy pierwszej zmianie tego planu.

Powołując się na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotknięte jest wadą nieważności z powodu przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. niedopuszczalności drogi sądowej.

Przesłanka ta zaistniała w następujących okolicznościach:

Spółka [...] z o.o. z siedzibą w K. z [...] kwietnia 2008 r. nabyła własność działki nr [...] o pow. 13.62 ha położonej na terenie Gminy M. Po przeprowadzonych badaniach geologicznych stwierdzono występowanie na tej działce złóż dolomitów i wapieni dewońskich "[...]". na podstawie art. 48 Prawa geologicznego i górniczego Spółka [...] wystąpiła z wnioskiem z [...] lipca 2009 r. do Rady Gminy M. o uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., udokumentowanego złoża dolomitów dewońskich na działce [...]. Wobec braku pozytywnego załatwienia wniosku skargą z [...] lutego 2010 r. Spółka zarzuciła Radzie Gminy M. bezczynność i po wykorzystaniu wezwania z art. 101a § 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę do Sądu o nakazanie Radzie Gminy dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obowiązującego na podstawie Uchwały Rady Gminy z [...] lipca 2006 r. przez uwzględnienie w tym planie złóż dolomitów, stwierdzonych na działce Nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga na bezczynność Rady Gminy w świetle przepisów prawa jest niedopuszczalna. Wynika to z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., który jednoznacznie określa kognicję sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów. Przepis § 2 art. 3 p.p.s.a. pkt 1–4 stanowi, iż kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie,

4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

To w ww. rodzajach spraw bezczynność organów może być kontrolowana przez sądy administracyjne i z regulacji tej nie wynikają kompetencje do kontroli "bezczynności" organów samorządu terytorialnego w przedmiocie uchwał planistycznych.

W przypadku skargi na bezczynność organu, kwestią kontroli jest brak czynności lub aktu w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym terminie.

Gdy chodzi o planowanie miejscowe, to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymuje zasadę fakultatywności, zachowując obowiązek uchwalania planów, gdy wynikać może z przepisów odrębnych np. art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. "o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Ustawodawca nie statuuje czynności uchwalania planu miejscowego ani zmiany planu miejscowego jako obowiązujących zadań własnych samorządu. Plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego Gmina sporządza w zależności od potrzeb i swego uznania, co jednak nie powinno nosić cech dowolności.

W świetle powyższej regulacji prawnej stwierdzić należy, iż niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Rady Gminy co do niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie planu bądź jego zmiana nie są obowiązkowe.

Skarżąca spółka z o.o. [...], wniosek swój o uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. złóż dolomitów na działce nr [...] opierała na przepisie art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że "udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Z treści tego przepisu nie wynika obowiązek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nie rozstrzyga w jakim terminie należy dostosować istniejące plany.

Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1661/09 (wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r.), który w rozważaniach stwierdził, iż "z art. 48 prawa geologicznego i górniczego, wynika tylko ogólny nakaz uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych..."

Ocena ta jest przeważająca w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, iż "niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe (art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (patrz. II SAB/Gd 48/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 40).

W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 14 pkt 4 i 8 a contrario ustawy ww. o planowaniu i zagospodarowaniu... skarga na bezczynność Rady Gminy M. jako niedopuszczalna winna być odrzucona. Jej rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji dotknięte było wadą nieważności w myśl art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 186 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.