Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1832/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art 153 w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 184 ust. 1 w zw. z art. 206 i 207
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 24 ust. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1843
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Gminy Górno, Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 178/20 w sprawie ze skargi Gminy Górno na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 4 marca 2020 r., nr RPSW.IZ.UMWSW.06.03.00-26-0001/16-2020/03 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną Gminy Górno; 2. ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 3. zasądza od Gminy Górno na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 10.310 (dziesięć tysięcy trzysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 178/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Górno (dalej zwanej "skarżącą" lub "Gminą"), na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej zwanego "Zarządem") z 4 marca 2020 r. w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 11 października 2019 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd 14 grudnia 2016 r. ogłosił nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 6.3 pn. "Ochrona i wykorzystanie obszarów cennych przyrodniczo – ZIT KOF" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020. Do udziału w przedmiotowym naborze wniosków przystąpiła Gmina poprzez złożenie 29 marca 2017 r. wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "Zagospodarowanie terenu wokół kamieniołomu w miejscowości Górno".

W informacji pokontrolnej z 17 kwietnia 2019 r. organ stwierdził na podstawie kontroli doraźnej realizacji projektu, weryfikacji dokumentacji dotyczącej realizacji projektu oraz na podstawie oględzin, że strona dopuściła się naruszeń zapisów Umowy o dofinansowanie projektu oraz ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843, z późn. zm.; dalej zwanej "p.z.p."). Na podstawie art. 143 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., art. 9 ust. 2 pkt 8 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r., poz. 200 ze zm., dalej zwanego "rozporządzeniem z 29 stycznia 2016 r."), ustalił wysokość pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych.

Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości – beneficjent wprowadził zmiany bez uzyskania uprzedniej zgody Zarządu, co stanowi o naruszeniu treści § 22 ust. 1 w związku z § 2 ust. 2 Umowy o dofinansowanie projektu, ponosząc wydatki na wykonanie małej architektury, barierki zabezpieczającej oraz oświetlenia skał (iluminacji skał) w łącznej kwocie 395.914,37 zł brutto, które zostały uznane jako wydatki niekwalifikowalne w projekcie, naruszył art. 24 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 24 ust. 4 p.z.p, ponieważ wybrał jako najkorzystniejszą ofertę wykonawcy, który nie wykazał spełnienia warunku udziału w postępowaniu (wydatek niekwalifikowalny w wysokości 125.887,27 zł) – Zarząd uznał za wydatek niekwalifikowalny kwotę w łącznej wysokości 521.801,64 zł, w tym łączną kwotę dofinansowania ze środków EFRR w wysokości 443.531,39 zł. Wobec braku zwrotu wymaganych środków, organ wydał 11 października 2019 r. decyzję orzekającą w pkt. 1. o zwrocie przez Gminę środków dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej zwanego "EFRR") w łącznej wysokości 443.531,39 zł, oraz w pkt. 2. o odsetkach w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanych od kwot wymienionych pod literami od a) do e).

Zarząd, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że decyzja z 11 października 2019 r. jest prawidłowa, jednakże w związku z koniecznością uwzględnienia pomniejszonej kwoty wydatków niekwalifikowanych, decyzją z 4 marca 2020 r. uchylił decyzję z 11 października 2019 r. w części dotyczącej pkt. 1. i pkt. 2. lit. c) sentencji i określił prawidłową kwotę do zwrotu wraz z odsetkami w taki sposób, że: w pkt 1. określił Gminie przypadającą do zwrotu kwotę środków z EFRR w łącznej wysokości 441.992,54 zł z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr RPSW.06.03.00-26-0001/16-00 o dofinansowanie projektu nr RPSW.06.03.00-26-0001/16 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych; w pkt 2. określił, że odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych nalicza się od kwoty przekazanej z EFRR w wysokości: 17.808,76 zł od dnia przekazania ww. środków EFRR, tj. od 21 sierpnia 2018 r., aż do dnia całkowitej zapłaty należności głównej.

Nie zgadzając się z tą decyzją Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Sąd I instancji, działając na podstawie art. art. 145 § 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 11 października 2019 r. i uznał, że skarga Gminy jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie bowiem, w ocenie Sądu, decyzja Zarządu tylko w części narusza prawo, niemniej skutkowało to konicznością uchylenia jej w całości.

Sąd zaakceptował poprawność ustaleń organu w zakresie naruszenia przez Gminę § 22 ust. 1 w związku z § 2 ust. 2 Umowy o dofinansowanie, a tym samym naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, z późn. zm.; dalej zwanej "u.f.p."). Nie podzielił natomiast wniosków organu, jakie poczynił stawiając Gminie zarzut, że przy wyborze oferty wykonawcy robót budowalnych Gmina naruszyła przepisy art. 24 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 24 ust. 4 oraz art. 26 ust. 3 p.z.p.

Zdaniem Sądu, organ wbrew treści przepisu art. 25 ust. 1 p.z.p. uznał konieczność wezwania wykonawcy do złożenia dokumentów potwierdzających doświadczenie potencjału osobowego wykonawcy. W sytuacji bowiem, gdy zamawiający w SIWZ postawił przed wykonawcami wymóg złożenia oświadczeń, to oświadczenie i jego treść winno być poddane weryfikacji organu. Takiej oceny, w ocenie Sądu I instancji, nie zawiera zaskarżona decyzja, co czyni ją w tym zakresie wadliwą.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji wnieśli: Gmina oraz Zarząd.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez uznanie, iż skarżąca nie naruszyła Umowy łączącej jej z organem albowiem nie dokonała żadnych zmian w projekcie w rozumieniu tejże Umowy (w ocenie skarżącej zmiana dotyczyła niektórych materiałów, z których wykonane były elementy projektu, a nie sam projekt – co kompletnie pominął Sąd I instancji) co w konsekwencji winno skutkować uznaniem, iż brak jest naruszeń przez Gminę procedur skutkujących nałożeniem korekty finansowej. Ponadto skarżąca wniosła o zmianę skarżonego wyroku poprzez uznanie, iż nawet ewentualnie stwierdzone nieprawidłowości nie będą miały wpływu na budżet UE, co winno skutkować odstąpieniem od wymierzenia Gminie korekty finansowej, a także uzupełnienie skarżonego wyroku w zakresie nakazania organowi rozważenia możliwości i zasadności obniżenia wartości korekty finansowej zgodnie ze wskaźnikami procentowymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. (pkt. 23 załącznika) albowiem rozporządzenie to wprost przewiduje możliwość obniżenia korekty finansowej do 25 % w przypadku gdy wprowadzono istotną modyfikację elementów zamówienia (m.in. ceny, charakteru robót budowlanych, czasu realizacji, warunków płatności, stosowanych materiałów), jeżeli modyfikacja ta powoduje, że realizowane zamówienie różni się zasadniczo charakterem od pierwotnie udzielonego zamówienia. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 206 i 207 u.f.p. oraz § 1 pkt.8 w zw. z § 2 ust2 i § 22 ust. 1 Umowy o dofinansowanie poprzez uznanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż organ prawidłowo zastosował korektę finansową wobec skarżącej Gminy w zakresie naruszenia procedur wydatkowania środków UE – w sytuacji kiedy Gmina nie dokonała żadnych zmian Projektu w rozumieniu zawartej Umowy i nie wystąpiła konieczność uzyskania zgody organu w tym zakresie;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/200 poprzez uznanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż organ zasadnie uznał, że ewentualne stwierdzone nieprawidłowości będą miały wpływ na budżet UE (albowiem strona ponosząc część wydatków z zakresu rzeczowego wcześniej nie uzgodniła zmian z organem) – w sytuacji kiedy zarówno organ jak i Sąd I instancji nie wskazali jakichkolwiek nawet potencjalnych szkód w budżecie UE w związku z ewentualnym naruszeniem procedur;

3. art 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 24 ust. 13 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. (pkt. 23 załącznika) albowiem Sąd zupełnie pominął w uzasadnieniu swojego wyroku, że zgodnie z ww. rozporządzeniem organ winien rozważyć obniżenie wartości korekty finansowej zgodnie ze wskaźnikami procentowymi z ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także rozpoznanie skargi i jej oddalenie. W przypadku niezastosowania art. 188 p.p.s.a. Zarząd wniósł o zastosowanie art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W obu przypadkach wniósł ponadto o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna organu została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji:

1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm.; dalej zwanej "p.u.s.a."), i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p., art. 6 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., póz. 818; dalej zwanej "ustawą wdrożeniową"), art. 22d ust. 1 i 3, art. 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.z.p., oraz § 2 ust. 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia (Dz. U. z 2020 r., poz. 1282, dalej zwanego "rozporządzeniem z 26 lipca 2016 r."), gdzie w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów, polegającej na przyjęciu, że potwierdzenie spełnienia wymagań w zakresie doświadczenia osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zadania publicznego jest możliwe w drodze oświadczenia, podczas gdy przepisy prawa wymagają złożenia wykazu wraz z informacjami o tym doświadczeniu;

2. przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 6 ustawy wdrożeniowej oraz art. 24 ust. 1 pkt 12 i ust. 4 p.z.p., gdzie w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, polegającego na przyjęciu braku konieczności wykluczenia wykonawcy oraz odrzucenia jego oferty, w sytuacji gdy wykonawca nie potwierdził spełnienia wymagań w zakresie wykazania doświadczenia osób skierowanych do realizacji zadania publicznego zgodnie z przepisami powołanymi w pkt 1 oraz treścią ogłoszenia o zamówieniu i Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia;

3. przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 6 ustawy wdrożeniowej oraz art. 26 ust. 3 p.z.p., gdzie w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, polegającego na przyjęciu braku konieczności wezwania wykonawcy przez skarżącą do przedłożenia wykazu osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zadania publicznego wraz z informacjami o ich doświadczeniu;

4. przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., gdzie w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającego na przyjęciu, że skarżąca nie żądała od wykonawców złożenia wykazu osób skierowanych do realizacji zadnia publicznego wraz z informacjami o ich doświadczeniu (por. uzasadnienie zaskarżonego wyroku, str. 17 akapit 1 oraz str. 18 akapit 2);

5. przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., gdzie w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającego na niedostrzeżeniu, że wykonawca nie potwierdził spełniania warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji dotyczących zdolności technicznej lub zawodowej, ponieważ nie przedstawił informacji o doświadczeniu osób skierowanych do realizacji zadania publicznego.

Naruszenia, o których mowa w pkt 4 i 5, miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w ich rezultacie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zamiast oddalić skargę.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 27 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy o w zakresie skargi kasacyjnej Gminy w całości poparł skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, natomiast w zakresie skargi kasacyjnej Zarządu pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Pełnomocnik Zarządu w zakresie skargi kasacyjnej Zarządu wnosił i wywodził jak w złożonym środku zaskarżenia, natomiast w zakresie skargi kasacyjnej Gminy pełnomocnik Zarządu wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skarg kasacyjnych, które zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Zarządu z 4 marca 2020 r. w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję z 11 października 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 lit. a. uznając, że decyzja ta jest częściowo niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion – przypisanego stronie skarżącej – deliktu.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych skargami kasacyjnymi, skład orzekający Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej Gminy wniosek o zmianę skarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Za zasadny natomiast uznał wniosek Zarządu o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Przechodząc do rozpoznania pierwszej ze skarg kasacyjnych – Gminy – stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na to, że jej zarzuty wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Gmina w skardze kasacyjnej wskazała, że wnosi skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach z 25 września 2020 r. zaskarżając go w całości. Jednak w jej uzasadnieniu zaznaczyła, że kwestionuje nie tyle rozstrzygnięcie, które jest dla niej korzystne, ale fragmenty uzasadnienia wyroku, które wiążą strony (organ), a z którego wynikają dla skarżącej negatywne ustalenia poczynione przez Sąd I instancji. Jednakże z uwagi na brak możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia orzeczenia, Gmina zaskarżyła wyrok w całości.

W związku ze sposobem sformułowania zarzutów petitum skargi kasacyjnej Gminy – a mianowicie: zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 184 ust 1 u.f.p. w zw. z art. 206 i 207 u.f.p. oraz § 1 pkt.8 w zw. z § 2 ust. 2 i § 22 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia z 17 grudnia 2013 r. oraz zarzutu naruszenia art 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej – i ich uzasadnieniem nie można ich było uznać za zgodne z prawem.

W myśl art. 132 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają zawisłe przed nimi sprawy wyrokiem. Wyrok, czyli inaczej orzeczenie sądowe, zawiera treść wyrażającą decyzję sądową w danej sprawie. Owa treść wyroku określana jest jako sentencja. Od wyroku należy odróżnić powiązanie z nim na mocy przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, szczególnie art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie. Wykładnia językowa ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego jest czymś odrębnym od samego wyroku. Inaczej ustawodawca nie użyłby w art. 141 § 1 p.p.s.a. sformułowania: "Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku...". Użycie słów "uzasadnienie wyroku" wskazuje na to, że uzasadnienie jest czymś nietożsamym z wyrokiem, czymś z nim ściśle związanym i niejako do niego przynależącym, ale odrębnym. Taką wykładnię językową wspiera kontekst funkcjonalny art. 141 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1825/08; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07 (OSNKW 2007/5/37, Biul.SN 2007/5/18): "Należy jednak zauważyć, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, iż interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową lub funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74)". Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. postanowienia NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07, wyroki NSA: z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1622/08).

Wspierając ww. wykładnię językową art. 141 § 1 p.p.s.a. wykładnią funkcjonalną, należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym najpierw dochodzi do powstania (wydania) wyroku w danej sprawie, a następnie sąd sporządza z urzędu w ustawowo przewidzianym terminie (który ma charakter instrukcyjny) uzasadnienie. Zatem zaistnienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyroku i jego uzasadnienie jest odsunięte od siebie w czasie. Taki interwał czasowy jest sankcjonowany przez sam art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż ustawodawca zawarł w nim instrukcję co do terminu sporządzenia uzasadnienia wyroku, czyli w ogóle wprowadził termin jako taki (por. wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1825/08).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że zaskarżeniu podlega wyrok, a nie jego uzasadnienie. Tym samym niedopuszczalna jest próba podważenia wyroku poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Czego zresztą skarżąca kasacyjnie Gmina nie kwestionuje.

Słusznie Gmina wskazała, że strona nie podzielając argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, może ją kwestionować w ramach wniesionej skargi kasacyjnej, wówczas podlega ono weryfikacji w trybie art 184 i art 185 p.p.s.a. Jednak aby taki zarzut był skuteczny powinna powołać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) w związku z wymienionymi przepisami prawa materialnego, czego jednak nie uczyniła. Tym samy należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja takiego określenia podstawy kasacyjnej, które jest nieadekwatne do opisanego naruszenia i uzasadnienia skargi kasacyjnej i już z samego tego faktu skargę kasacyjną należało oddalić.

Ponadto, co ponownie należy podkreślić, związanie NSA granicami skargi kasacyjnej – wynikające z powołanego na wstępie rozważań art. 183 § 1 p.p.s.a. – prowadzi do tego, że Sąd ten odnosi się wyłącznie do zarzutów prawidłowo, a więc konkretnie i precyzyjnie sformułowanych, jak tego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kontrola kasacyjna sprowadza się więc wyłącznie do oceny, czy zaskarżony wyrok narusza przepisy wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto. Samodzielnie sąd kasacyjny nie może wyręczać w tym wnoszącego skargę kasacyjną, domyślać się i ustalać, który konkretnie przepis został naruszony ani w jaki to sposób został naruszony.

Autor skargi kasacyjnej – Gmina nie określa formy naruszeń prawa materialnego oraz przepisów p.p.s.a., które stanowiły podstawę prawną orzekania przez Sąd I instancji z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, co powoduje, że omawiane zarzuty skargi kasacyjnej są nieprawidłowe przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym i nieprecyzyjne. Dodatkowo zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – poza wskazanymi powyżej brakami konstrukcyjnymi – nie poddaje się kontroli również z uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia. Ponownie podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dopowiadać i interpretować co strona miała na myśli.

Nadto zauważyć należy, że w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 – 2 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie Gmina w rzeczywistości kwestionuje ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne, gdyż poprzez formułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i ocen (por. m.in. wyrok NSA z: 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13; 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09; 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; 13 października 2004 r., FSK 548/04; 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04; 3 marca 2005 r., GSK 974/04).

Skoro zaś nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, to również zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – pominięcia przez organ możliwości zastosowania art. 24 ust.13 ustawy wdrożeniowej – nie może odnieść zamierzonego skutku. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z: 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21).

Skoro zatem stan prawny niniejszej sprawy nie uległ zmianie, a stan faktyczny nie został podważony, to nie można skutecznie podnosić zarzutu nieprawidłowej subsumcji prawa materialnego. Tym samym również z tego powodu zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawny.

Ponadto – już tylko na marginesie – należy stwierdzić, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie Gmina twierdząc, że z zwartej z Zarządem Umowy o dofinansowanie nie wynika obowiązek uzyskiwania zgody na każdą zmianę Projektu (o ile ewentualne zmiany będą zgodne z ustawą prawo zamówień publicznych oraz SIWZ) a jedynie na taką, która wiąże się z uaktualnieniem wniosku o dofinansowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek taki ma źródło w zawartej Umowy o dofinansowanie, z której wynika, że beneficjent (Gmina) zobowiązany jest do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o zapisy wytycznych horyzontalnych oraz zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie, a także – w myśl § 2 ust. 2 Umowy o dofinansowanie Gmina zobowiązana była do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (który zawierał kompletną dokumentację techniczną), natomiast w przypadku dokonywania zmian w Projekcie w trakcie jego realizacji zobowiązana była do zgłaszania tych zmian przed ich wprowadzeniem, do Instytucji Zarządzającej (Zarządu) celem uzyskania akceptacji (por. treść § 22 Umowy o dofinansowanie). Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który przyznał rację Zarządowi, iż stwierdzone naruszenia miały wpływ na budżet UE, gdyż skarżąca ponosząc część wydatków z zakresu rzeczowego w ramach realizowanej inwestycji, wcześniej nie uzgodniła zmian oraz nie wystąpiła i nie otrzymała akceptacji organu zgodnie z zasadami ujętymi w umowie i wniosku o dofinansowanie.

Z tych wszystkich względów skargę kasacyjną Gminy należało oddalić.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Zarządu, stwierdzić należy, że częściowo jest ona zasadna. Podniesione zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwóch zasadniczych kwestii.

Po pierwsze, skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów materialnych podnosi, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przyjmując, że potwierdzenie spełnienia wymagań w zakresie doświadczenia osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zadania publicznego jest możliwe w drodze oświadczenia, podczas gdy przepisy prawa wymagają złożenia wykazu wraz z informacjami o tym doświadczeniu

Po drugie, w ramach zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji, błędnie uznał, że skarżąca nie żądała od wykonawców złożenia wykazu osób skierowanych do realizacji zadnia publicznego wraz z informacjami o ich doświadczeniu, a także, że wykonawca potwierdził spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji dotyczących zdolności technicznej lub zawodowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię nie mogły zostać uwzględnione.

Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w tym przepisie, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści (w tym poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji. Nawiązując do wcześniejszych uwag dotyczących związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej podkreślić należy, że aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być merytorycznie oceniony – wymaga wykazania, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Innymi słowy wymaga to przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu – stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe.

Konstrukcja ocenianych zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie nie czynią zadość powyższym wymogom.

Jednakże mając na uwadze, że zgodnie z art. 25 ust. 1 p.z.p. – w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające: 1) spełnianie warunków udziału w postępowaniu, 2) spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego, 3) brak podstaw wykluczenia – zamawiający wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 2 p.z.p. Minister Rozwoju w rozporządzeniu z 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia określił charakter dokumentów jakie mogą być żądane przez zamawiającego od wykonawcy. Podkreślić jednak należy, że celem normy zawartej w art. 25 ust. 1 p.z.p. jest ograniczenie żądań zamawiającego do zakresu niezbędnego do prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Postępowanie o udzielenie zamówienia jest procedurą sformalizowaną, nie powinno to jednak prowadzić do zbędnego zbiurokratyzowania tego procesu. Stąd zamawiający, który weryfikuje zarówno zdolność wykonawcy do wykonania zamówienia, jak i zgodność oferowanych przez niego usług, dostaw czy robót budowlanych z wymogami zawartymi w opisie przedmiotu zamówienia i innych postanowieniach specyfikacji istotnych warunków zamówienia, nie może przekraczać granic wyznaczonych przez ustawodawcę. Treść przepisu art. 25 ust. 1 p.z.p., daje zamawiającemu możliwość żądania od wykonawców oświadczeń bądź określonych dokumentów, których ilość i rodzaj nie może wychodzić ponad to, co niezbędne do oceny spełnienia warunków udziału w konkretnym postępowaniu.

Zatem Sąd I instancji zasadnie uznał, że przepis ten zbudowany jest alternatywnie i daje zamawiającemu prawo wyboru do żądania od wykonawcy oświadczeń lub dokumentów. W konsekwencji nie było podstaw do żądania przedłożenia przez wykonawcę dokumentów potwierdzających dane zawarte w wykazie odnoszące się do doświadczenia zawodowego osób, w sytuacji gdy w wykazie zawarte zostało oświadczenie na ten temat.

Jednakże Sąd I instancji błędnie przyjął, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ skoncentrował się na ocenie treści tego oświadczenia, a do czego był zobowiązany wobec brzmienia przepisu art. 25 ust. 1 p.z.p. Wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez stronę w trakcie kontroli doraźnej, m.in. decyzji wydanej przez właściwą izbę inżynierów budownictwa wynikało, że w odniesieniu do Przemysława Szymczyka stwierdzono, że otrzymał uprawnienia budowlane w grudniu 2013 r., natomiast data wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia na roboty budowlane to 31 lipca 2017 r. Osoba ta nie posiadała więc wymaganego 5-letniego doświadczenia zawodowego. Również Edyta Świętoń uprawnienia we wskazanej specjalności nabyła zgodnie z okazaną decyzją wydaną przez Podkarpacką Izbę Inżynierów Budownictwa w czerwcu 2016 r. Dwuletni okres doświadczenia zawodowego mogłaby nabyć pełniąc tę funkcję dopiero w czerwcu 2018 r. Natomiast strona wybrała jako najkorzystniejszą ofertę wykonawcy, który nie wykazał spełnienia warunku udziału w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym naruszył art. 24 ust. 1 pkt 12 i art. 26 ust.3 p.z.p. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania o zamówieniu. Strona jako zamawiający, poprzez wybór tego wykonawcy dopuściła do sytuacji, w której niniejsze zamówienie realizowane było przez osoby posiadające niższe niż wymagane w SIWZ doświadczenie zawodowe, w konsekwencji swoim działaniem mogła ograniczyć grupę potencjalnych wykonawców z takim samym doświadczeniem jak osoby które zostały wybrane, które wobec tak zapisanych warunków w SIWZ nie wzięły udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Sąd I instancji oceny tej nie dostrzegł, poprzestając jedynie na wykładni art. 25 ust. 1 p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut piąty petitum skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych uwag wyrok Sądu I instancji należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania celem oceny dokonanych przez organ ustaleń w zakresie spełnienia przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu w zakresie zdolności technicznych i zawodowych.

Mając na względzie wyniki przeprowadzonej kontroli kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny: uznając, że skarga kasacyjna Gminy Górno nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł w pkt 1. sentencji o jej oddaleniu – na podstawie art. 184 p.p.s.a.; uznając skargę Zarządu Województwa Świętokrzyskiego za usprawiedliwioną orzekł w pkt 2. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyrok i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3 wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.