Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 297/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 2 pkt 7a
journal: Dz.U. 2012 poz 621
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: Szef CBA) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję personalną z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o zwolnieniu A.S. (wcześniej A.G.) ze służby.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Szef CBA pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawiadomił funkcjonariusza A.G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia jej ze służby na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411), powoływanej dalej jako "ustawa o CBA".

Następnie Szef CBA, działając na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy

o CBA, decyzją personalną z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zwolnił A.G. ze służby w CBA z dniem [...] grudnia 2014 r. Na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji tej Szef CBA nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że trwałość stosunku służbowego funkcjonariusza dotyczy ochronnego okresu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, po którego upływie Szef CBA może podjąć kroki zmierzające do jego rozwiązania. Organ wskazał, że w jego ocenie, fakt korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnień lekarskich przez tak długi okres czasu nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której pełni służbę. Zdaniem organu, nie wymaga również dowodzenia fakt, że służby specjalne, do których zalicza się również CBA, funkcjonują w oparciu o model zbudowany na hierarchicznej strukturze podporządkowania, zdyscyplinowaniu i dyspozycyjności swoich funkcjonariuszy - a ich wysoki poziom sprawności psychofizycznej i ogólnego stanu zdrowia odgrywa ważną rolę. W tej sytuacji nie można pozbawić przełożonych prawa doboru odpowiedniej kadry i pozostawienia w służbie tylko tych funkcjonariuszy, którzy m.in. z uwagi na stan swojego zdrowia będą w stanie realizować przydzielone im zadania.

Szef CBA stwierdził, że z punktu widzenia interesu służby, patrząc przez pryzmat stanu zdrowia funkcjonariusza A.G., wykazuje ona zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od ich przyczyny jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Podkreślił przy tym, że strona służbowa nie kwestionuje ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia, jednakże jego zdaniem, nie ulega wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres korzystania ze zwolnień lekarskich jest znaczny.

Organ wskazał, iż ze zgromadzonej w aktach osobowych dokumentacji wynika, że funkcjonariusz A.G. od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. przebywała nieprzerwanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i z powodu choroby nie mogła podjąć służby. Funkcjonariusz nie pełnił służby w

2013 r. przez 170 dni, a w 2014 r. przez 272 dni, co łącznie daje liczbę 442 dni absencji chorobowej. W dniu [...] września 2014 r. A.G. stawiła się do służby, jednakże nie w jednostce macierzystej tj. w Delegaturze CBA w K., lecz w siedzibie CBA w W., a dokładniej w Biurze Kadr i Szkolenia. Nie zmienia to faktu, że w tym dniu nie została do niej dopuszczona, bowiem ze względu na absencję chorobową przekraczającą 30 dni została skierowana do lekarza medycyny pracy celem określenia jej zdolności do wykonywania obowiązków służbowych. Lekarz ten w badaniach kontrolnych i profilaktycznych przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. stwierdził brak przeciwwskazań do służby na zajmowanym stanowisku. W związku z tym następnego dnia tj. [...] października 2014 r. funkcjonariusz A.G. stawiła się do służby w Delegaturze CBA w K., lecz tej służby faktycznie nie podjęła i ta okoliczność zdaniem organu jest bezsporna.

Szef CBA wyjaśnił, że funkcjonariuszowi nie zostały przydzielone do realizacji żadne czynności służbowe, ani też nie zostało mu wyznaczone pomieszczenie służbowe. Tym bardziej, że w okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. ww. funkcjonariusz przebywał na urlopie wypoczynkowym, po czym przedstawił zaświadczenie lekarskie o swojej niezdolności do służby od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. i następne od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. W związku, z tym w 2014 r. wzrosła liczba dni absencji chorobowej funkcjonariusza o kolejne 44 dni do 316 dni. Łącznie za lata 2013-2014 daje to liczbę 486 dni absencji chorobowej.

W ocenie Szefa CBA dyrektywa rozwiązania stosunku służbowego zawarta w art. 64 ust. 1 pkt 7a ustawy o CBA dotyczy sytuacji, w której dochodzi do zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu choroby, a nie upływu 12-miesięcznego okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim. Istotne jest zatem ustalenie, czy przez powyższy okres funkcjonariusz świadczył służbę tzn. został do niej dopuszczony i faktycznie wykonywał obowiązki służbowe. W przypadku funkcjonariusza A.G. dniem zaprzestania służby z powodu choroby był dzień [...] lipca 2013 r., w związku z czym z dniem [...] lipca 2014 r. upłynął termin 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby.

Szef CBA uznał, że bez znaczenia dla oceny możliwości zwolnienia A. G. ze służby na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA jest okoliczność, że ww. funkcjonariusz przedstawiła zaświadczenie o stanie zdrowia. Zdaniem organu zwolnienie ze służby jest zasadne, ponieważ upłynął okres 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby i nie ma znaczenia, czy po upływie tego okresu stan zdrowia funkcjonariusza pozwalał na podjęcie służby, czy też nie.

Odnosząc się do złożonego przez A.G. w toku postępowania wniosku o zwolnienie jej ze służby w terminie ustawowym z powodów osobistych, organ wskazał, że w myśl art. 64 ust. 3 ustawy o CBA funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Szef CBA podniósł, że takie sformułowanie przepisu może sugerować obligatoryjny charakter tego zwolnienia, jednakże w tym przypadku obligatoryjność oznacza, że organ po otrzymaniu wniosku o zwolnienie powinien zwolnić funkcjonariusza w terminie do 3 miesięcy, ale tylko wówczas gdyby w tym terminie nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na innej podstawie. Przepis art. 64 ust. 3 ustawy o CBA nie służy bowiem ochronie funkcjonariuszy w takich przypadkach.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby - wyrażającym się szczególnym statusem i zadaniami CBA, które są realizowane przez funkcjonariuszy spełniających warunki określone w ustawie o CBA - wynikającym z konieczności niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który z powodu choroby trwającej znacznie ponad 12 miesięcy nie realizuje ustawowych zadań.

Od powyższej decyzji A.G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła, że wydana decyzja o zwolnieniu ze służby jest dla niej krzywdząca, oparta na niewłaściwej interpretacji podstaw prawnych, złym ustaleniu stanu faktycznego oraz granic zakresu uznaniowości.

W piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. A.G. poinformowała o zmianie nazwiska na S..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Szef CBA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada

2014 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.

Dodatkowo wskazał, że w dniu [...] października 2014 r., kiedy to A.S. stawiła się w Delegaturze CBA w K. zapoznana została jedynie z dokumentami instruktażowymi dotyczącymi pełnienia służby na stanowisku "[...]" w Sekcji [...] w Delegaturze CBA w K..

Podniósł również, że wystąpienie już po wszczęciu postępowania administracyjnego okoliczności takich jak: uzyskanie przez A.S. zaświadczenia o braku przeciwwskazań do służby na zajmowanym stanowisku, stawienie się w Delegaturze CBA w K. w dniu [...] października 2014 r. oraz przebywanie na urlopie wypoczynkowym od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] października 2014 r., należy zakwalifikować jako nieskuteczną próbę przerwania przez funkcjonariusza ciągłości okresu zaprzestania służby z powodu choroby.

Organ podniósł, że przepis art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA - w przeciwieństwie do treści art. 53 Kodeksu pracy, regulującego możliwość rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem, który jest nieobecny w pracy z powodu choroby - nie zawiera ograniczenia, zgodnie z którym zwolnienie ze służby nie jest możliwie po podjęciu służby przez funkcjonariusza, po upływie 12 miesięcznego okresu uprawniającego do rozwiązania stosunku służbowego. Wskazał, że w kontekście okoliczności faktycznych sprawy zaprzestanie służby z powodu choroby, przypadające w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. - jako że przekracza 12 miesięcy - stanowi już wystarczającą przesłankę do wydania decyzji personalnej o zwolnieniu ze służby w CBA na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA.

Ponadto Szef CBA zwrócił uwagę, że przepis art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, pozostawiając rozstrzygnięcie w sferze uznania organu. Szef CBA w każdym przypadku dokonuje indywidualnej analizy pod kątem występowania przesłanek wymienionych w cytowanych przepisie. Pozostawiona organowi swoboda działania, w sytuacji wystąpienia stanu faktycznego określonego w ww. przepisie, stanowi także ochronę funkcjonariusza przed pochopnym i nieuzasadniony zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w CBA.

Organ wskazał, że działając w ramach uznania administracyjnego, kierując się dobrem służby, słusznym interesem społecznym, a także interesem samej strony, musi rozstrzygnąć, czy okoliczności konkretnej sprawy, kwalifikują się do zastosowania art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA i zwolnienia funkcjonariusza ze służby w CBA z powodu upływu 12 miesięcznej nieobecności w służbie spowodowanej chorobą.

Zdaniem Szefa CBA z ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że A.S. nie ma zamiaru faktycznego wykonywania obowiązków służbowych. Powyższe potwierdza fakt złożenia przez nią w dniu [...] października 2014. r wniosku o wystąpienie ze służby w CBA (na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA), jak również dalsze pozostawanie na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem Szefa CBA, fakt korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnień lekarskich przez tak długi okres czasu nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której pełni służbę, albowiem ustawowe zadania zmuszeni byli realizować pozostali funkcjonariusze.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ podał, że bez wątpienia wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w CBA na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA jest mniej korzystne niż zwolnienie ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 tej ustawy. W pierwszym przypadku funkcjonariusz nie będzie uprawniony do otrzymania odprawy, której wysokość dla funkcjonariusza w służbie stałej wynosi co najmniej sześciokrotność miesięcznego uposażenia. Z tego też względu strona może odczuwać subiektywne poczucie krzywdy. Organ zauważył jednak, że złożenie przez funkcjonariusza wniosku z dnia [...] października 2014 r. o wystąpienie ze służby w CBA na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, nastąpiło już po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a tej ustawy. W takiej sytuacji Szef CBA nie jest zobligowany do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w CBA na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu istnienie dwóch konkurencyjnych stanów faktycznych umożliwia Szefowi CBA swobodne podjęcie decyzji co do podstawy prawnej zwolnienia, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, poprzez przyjęcie, że upłynęło 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby,

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie interesu strony, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak uzasadnień faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedstawiony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie odzwierciedla rzeczywistości. Podała, że w dniu [...] września

2014 r. stawiła się do służby w Delegaturze CBA w K.. Dyrektor Delegatury w K. wystawił jej polecenie wyjazdu służbowego nr [...], na dzień [...] października 2014 roku, celem wykonania badań kontrolnych. Tego samego dnia z nieuzasadnionych jej zdaniem przyczyn, Dyrektor Delegatury w K., poprzez zamazanie anulował jej podpis na liście obecności. W dniu [...] października 2014 r. wykonała badania, otrzymując potwierdzenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania służby na przydzielonym stanowisku. Wyjaśnił, że przedmiotowe badanie, trwające cały dzień, przeprowadza się w godzinach służby, a za czas niepełnienia służby w związku z przeprowadzonymi badaniami funkcjonariusz zachowuje prawo do wynagrodzenia. Podała, że stawiła się do służby w dniu [...] października 2014 r. Nie przydzielono jej żadnych konkretnych zadań gdyż, przełożony wyraził zgodę na jej wniosek urlopowy. W dniu tym przeczytała regulacje prawne z zakresu kontroli oraz ogólne przepisy regulujące bieżące funkcjonowanie i dyspozycje dla funkcjonariuszy, a podpisując stosowną dokumentację, zapoznała się ze specyfiką sekcji i funkcjonariuszami w niej pracującymi. Będąc w K. przebywała fizycznie w różnych pomieszczeniach tej Delegatury przez cały dzień pracy. Przełożony wpisał ją też w grafik służby.

Wskazała również, że art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2014 r. Z uwagi na jego nieprecyzyjność w zakresie liczenia okresu upływu 12 miesięcy, w jej ocenie, zasadnym wydaje się, by przyjąć datę wejścia w życie przepisu jako datę, od której należy liczyć przedmiotowy okres. Stanowisko takie można oprzeć na zasadzie prawa określającego zakaz retroaktywności prawa. Podniosła, że prawo musi być przewidywalne i budzić zaufanie, a podmiot prawa musi mieć pewność, że w danej sytuacji postępuje zgodnie lub niezgodnie z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do oceny charakteru jej stawiennictwa do służby w dniu [...] października 2014 r., podniosła, że okresu tego nie można traktować wyłącznie jako okresu zapoznawania się z dokumentami, bowiem specyfika pracy i działań służby specjalnej jest określona poleceniami, a nie czasem jej trwania. Zgoda i wola przełożonego na powrót do służby wyrażona poprzez skierowanie jej na badania, omówienie spraw bieżących, polecenie zapoznania się z dokumentacją wewnętrzną jako przypomnienie obowiązków, a następnie udzielenie urlopu na zagospodarowanie, jej zdaniem z całą pewnością prowadzi do wniosku, że została dopuszczona do służby. Powierzenie zadań służbowych to przede wszystkim zlecenie komuś wykonania jakiegoś zadania, między innymi poprzez wyznaczenie do zapoznania się z treścią dokumentacji. Podniosła, że to przełożony decyduje, czy i jakie czynności służbowe przedstawi i poleci do wykonania funkcjonariuszowi. Z uwagi na okoliczności powrotu do służby, dnia [...] października przełożony przydzielił jej zadania adekwatne do sytuacji, a tym samym dopuścił ją do służby. Wskazała, iż zarówno po jej stronie jak i pracodawcy, a w tym w przypadku przełożonego, nastąpiło pełne porozumienie co do jej powrotu do służby.

Skarżąca podniosła także, że Szef CBA miał możliwość zwolnienia jej ze służby w oparciu o dwie podstawy: na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA oraz na zasadzie porozumienia stron zgodnie z art. 64 ust. 3 ww. ustawy. Wskazała, że w sytuacji gdy organ działa na podstawie uznania, wtedy jego szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Podniosła także, że istnienie dwóch różnych stanów faktycznych umożliwiało organowi swobodne podjęcie decyzji co do podstawy zwolnienia. Jednak rozstrzygnięcie to w formie decyzji nie mogło pogarszać jej sytuacji. Mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego, należy bowiem przyjąć rozwiązanie mniej dotkliwe. Wskazała, że Szef CBA wydaje decyzję w sprawie podstaw zwolnienia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka wymaga szczegółowego umotywowania, wskazującego bez wątpliwości argumenty faktyczne i prawne, którymi kierował się organ, rozstrzygając określoną sprawę. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy organ postanawia zwolnić funkcjonariusza na mniej korzystnych warunkach, odmawiając tym samym uprawnienia do odprawy. Wydanie decyzji administracyjnej w granicach wspomnianego uznania administracyjnego bez rzetelnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności występujących w sprawie powoduje, że decyzja uznaniowa staje się w istocie decyzją dowolną, z treści której wynika jedynie sama wola organu, nie zaś proces, jaki doprowadził do danego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja taka jest więc niezgodna z art. 7,8 i 9 K.p.a.

Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ zwrócił uwagę, że brak jest normy regulującej oddziaływanie nowego przepisu art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA na zdarzenia powstałe pod rządami starego prawa, a w szczególności rozstrzygające kwestię początku biegu 12-miesięcznego okresu, o którym w nim mowa, w sytuacji, w której początek choroby zaistniał w czasie obowiązywania starej regulacji, a okres zwolnienia lekarskiego zakończył się lub trwa nadal w czasie obowiązywania nowej normy prawnej. Brak przepisu przejściowego, który regulowałby tę kwestię nie oznacza jednakże, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, co zdaniem skarżącej skutkowało wadliwym przyjęciem, iż 12-miesięczny okres zaprzestania służby z powodu choroby rozpoczął swój bieg w dniu [...] lipca 2013 r., tj. w pierwszym dniu nieobecności spowodowanej zwolnieniem lekarskim, podczas gdy według zarzutu skargi, powinien on być liczony od dnia wejścia w życie nowej ustawy.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, organ podniósł, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej, co wyraźnie miało miejsce w przypadku ustawy zmieniającej ustawę o CBA, uznaje się za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa. Szef CBA prawidłowo zatem przyjął, że od dnia 1 czerwca 2014 r. art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, jako fakultatywną przesłankę zwolnienia ze służby, należy stosować do wszystkich 12-miesięcznych okresów nieobecności w służbie z powodu choroby, zarówno tych, które powstaną w całości po tym dniu, jak i tych, które rozpoczęły swój bieg przed tym dniem i trwały nadal w czasie dokonywania zmiany ustawy o CBA.

Wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby, na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, nie narusza przez to, obowiązującej także na gruncie prawa administracyjnego, zasady nieretroakcji. Zasadą bowiem jest, że organ administracyjny stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Jeśli nowy akt prawny nie rozstrzyga, jaki jest jego wpływ na sprawy będące w toku, to aby nie naruszyć zasady lex retro non agit, należy określić, czy decyzja, która ma zostać wydana w zmienionym stanie prawnym, będzie decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania (decyzja konstytutywna), czy też decyzją stwierdzającą konkretyzację stosunku administracyjnoprawnego z mocy przepisu prawa we wcześniejszym okresie (decyzja deklaratoryjna). Zdaniem organu nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza CBA ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Stosując zatem w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nowy przepis art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, organ nie popadł w konflikt z zasadą nieretroakcji, gdyż zastosował potwierdzoną także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego regułę, zgodnie z którą, w razie zmiany stanu prawnego, w której nie przewidziano przepisów przejściowych, należy w przypadka decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych przepisy poprzednie, tj. obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż wydana przez Szefa CBA decyzja, była decyzją dowolną również z tego względu, iż mając do wyboru dwie podstawy zwolnienia, organ nie uwzględnił — złożonego już w czasie trwania postępowania wszczętego na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA — wniosku strony o zwolnienie jej na podstawie art. 64 ust. 3 tej ustawy (zwolnienie na wniosek). Organ zwrócił uwagę, iż w doktrynie wskazano, że skoro do wszczęcia postępowania administracyjnego może dojść bądź wskutek żądania strony, bądź z urzędu, a przepisy prawa nie dają żadnych wskazówek, które postępowanie winno się toczyć, dopuszczalne jest stosownie zasady pierwszeństwa i prowadzenie dalej tylko tego postępowania, które zostało już wszczęte.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, złożony przez nią wniosek o zwolnienie ze służby w CBA, natrafił na przeszkodę do wszczęcia postępowania, jaką było prowadzenie już w tej sprawie postępowania administracyjnego, wszczętego przez organ z urzędu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 a § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, a jeśli i jego rozstrzygnięcie będzie dla wnioskującego podmiotu niesatysfakcjonujące, istnieje możliwość skierowania w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego. Formułowanie zarzutów w tym zakresie, wykracza więc poza zakres istoty przedmiotu niniejszej sprawy i może zostać zbadane jedynie w odrębnym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności skargi A.S. na decyzję Szefa CBA, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji o zwolnieniu A.S. ze służby w CBA stanowił przepis art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1411 ze zm.), który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Przepis ten został dodany do ustawy o CBA prze ustawę z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 502) i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2014 r.

W ustawie zmieniającej z dnia 24 stycznia 2014 r. ustawodawca zawarł przepisy intertemporalne regulujące kwestie związane z ustaleniem wysokości uposażenia funkcjonariuszy CBA za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim, sposobu udokumentowania okresu zwolnienia lekarskiego oraz wysokości nagrody rocznej za 2014 r. Nie zawarł natomiast przepisu przejściowego, który regulowałby kwestie oddziaływania nowego przepisu art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA na zdarzenia powstałe przed jego wejściem w życie, a także rozstrzygającego kwestię początku biegu 12-miesiecznego okresu o którym mowa w tym przepisie w sytuacji, gdy zaprzestanie służby z powodu choroby miało swój początek przed jego wejściem w życie i trwało nadal pod rządami nowej regulacji.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa regulacja ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy (wide: uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż okres zaprzestania przez skarżącą służby z powodu choroby rozpoczął swój bieg [...] lipca 2013 r. i trwał nadal po wejściu życie przepisu art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, nieprzerwanie aż do [...] września 2014 r.

Zastosowanie zatem przez organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisu art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, wbrew zatem zarzutom skargi, nie oznaczało naruszenia zasady lex retro non agit. O naruszeniu zasady retroaktywności można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby organ zastosował nowy przepis do zdarzenia "zamkniętego w przeszłości", czyli do ponad 12-miesięcznego okresu zaprzestania służby z powodu choroby, który zakończył się przed dniem wejścia w życie nowej regulacji.

Fakt zgłoszenia przez skarżącą w dniu [...] września 2014 r. powrotu do służby także nie stanowił przeszkody do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA. Z przepisu tego, wbrew zarzutom skargi, nie wynika bowiem, aby warunkiem rozwiązania na tej podstawie stosunku służbowego była utrzymująca się - aż do dnia podjęcia w tym zakresie decyzji – niezdolność funkcjonariusza do służby. Ustanie niezdolności do służby nie powoduje wygaśnięcia prawa do rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który uprzednio przez co najmniej 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby. Gdyby ustawodawca zamierzał wykluczyć lub ograniczyć dopuszczalność zwolnienia w takich przypadkach funkcjonariusza ze służby, to niewątpliwie takie rozwiązania zawarłby w ustawie. Jeżeli zaś z takiej możliwości nie skorzystał, to nie można mu przypisywać intencji, których sam bezpośrednio, czy pośrednio nie wyraził. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że w przywołanym przez skarżącą w skardze przepisie art. 53 Kodeksu pracy ustawodawca w przypadku niezdolności do pracy wskutek choroby dopuścił prawo pracodawcy do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 53 § 1 K.p.), wyraźnie jednocześnie zastrzegając, że takie rozwiązanie umowy o pracę nie może nastąpić po stawieniu się pracownika do pracy w związku z ustaniem przyczyny nieobecności (art. 53 § 3 K.p.).

Podobnego rozwiązania nie przyjęto jednak w przepisie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA. W świetle tego przepisu stan zaprzestania służby z powodu choroby nie musi zatem utrzymywać aż do dnia podjęcia decyzji zwolnieniowej. Kwestie zdolności, czy też niezdolności do służby po upływie okresu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA, nie mają tym samym istotnego znaczenia i nie warunkują dopuszczalności rozwiązania stosunku służbowego z przyczyn przewidzianych w powołanym przepisie. W konsekwencji nie można organom skutecznie zarzucić złamania prawa w sytuacji, gdy decyzja zwolnieniowa na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA została wydana po stawieniu się przez skarżącą do służby.

W niniejszej sprawie bezsporne jest natomiast, że A.S. zaprzestała służby z powodu choroby w dniu [...] lipca 2013 r. Liczony od tej daty 12-miesięczny okres niepełnienia służby z uwagi na chorobę upłynął tym samym w dniu [...] lipca 2014 r., a zatem decyzje o zwolnieniu skarżącej ze służby z dniem [...] grudnia 2014 r. nie naruszają prawa.

W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie przepisu art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że ich sądowa kontrola z oczywistych względów jest ograniczona. Sądy zobowiązane są koncentrować się na zagadnieniach prawnych, nie mogą natomiast ingerować w celowość, czy słuszność działań podejmowanych przez organy stosujące prawo.

Stosunek funkcjonariusza CBA jest administracyjnym stosunkiem służbowym, który cechuje wzmożona ochrona jego trwałości. Zasada trwałości stosunku służbowego nie ma jednak charakteru absolutnego. W przypadku choroby zapewnia się funkcjonariuszowi CBA ochronę przed przedwczesnym zwolnieniem go służby. Ustalone przez ustawodawcę gwarancje dotyczą jednak tylko 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Po upływie tego okresu dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego i to niezależnie od tego czy funkcjonariusz jest nadal chory, czy też deklaruje on chęć powrotu do służby z uwagi na odzyskanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań służbowych.

Nie wymaga natomiast szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała choroba funkcjonariusza negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych CBA i możliwość sprawnego realizowania zadań, jakie zostały przypisane tej formacji. Nadmienić przy tym wypada, że z uwagi na cel powołania Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa (art. 1 ust. 1 ustawy o CBA), zapewnienie efektywności jego funkcjonowania leży w żywotnym interesie społecznym.

W ocenie Sądu, organ podejmując decyzję w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby nie naruszył prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Szef CBA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do podnoszonych przez stronę zarzutów oraz wskazał przesłanki, którymi kierował się przy wydaniu tej decyzji.

Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i wydał decyzję zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze treść art. 7 K.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, organ dokonał ich wyważenia i uzasadnił przyjęcie interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru CBA, jako formacji opartej na hierarchicznej strukturze podporządkowania, zdyscyplinowaniu i dyspozycyjności swoich funkcjonariuszy.

Oceniając przedmiotową decyzję uznać należy, że jest ona zgodna z prawem. Organ prawidłowo ustalił, że zestawienie daty zaprzestania służby przez skarżącą z powodu choroby z datą jej podjęcia, świadczy o tym, że zaprzestanie przez skarżącą służby z powodu choroby trwało ponad 12 miesięcy, tj. trwało przez okres, o jakim mowa w art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA. Organ miał zatem możliwość zastosowania sankcji, jaką dopuszcza ww. norma prawna. Na marginesie należy dodatkowo zwrócić uwagę, że po zgłoszeniu przez skarżącą powrotu do służby w dniu [...] września 2014 r. i po wykonaniu przez nią w dniu [...] października 2014 r. niezbędnych badań potwierdzających brak przeciwwskazań do służby na zajmowanym stanowisku, w okresie od [...] października 2014 r. do [...] października 2014 r. przebywała ona na urlopie wypoczynkowym, a następnie przedstawiła kolejne zaświadczenie lekarskie o swojej niezdolności do służby od [...] października 2014 r.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skarżącej, że w sytuacji, gdy po wszczęciu przez organ w dniu [...] sierpnia 2014 r. postępowania z urzędu w sprawie zwolnienia jej ze służby na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA wystąpiła ona wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. o zwolnienie jej ze służby w terminie ustawowym z powodów osobistych, organ powinien zastosować rozstrzygnięcie dla niej korzystniejsze i zwolnić ją ze służby w oparciu o art. 64 ust. 3 ustawy o CBA.

Postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby w oparciu o przepis art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA zostało wszczęte przez organ z urzędu, a zatem organ był gospodarzem tego postępowania i w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki ustawowe, mógł wydać decyzję zwolnieniową w oparciu o tę podstawę prawną. Złożenie przez skarżącą w terminie późniejszym wniosku o zwolnienie ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, nie uczyniło wszczętego przez organ wcześniej z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby bezprzedmiotowym i nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji zwolnieniowej na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 7a ustawy o CBA.

W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej zarzutów.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.