Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3194/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ,art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37b ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2804/19 w sprawie ze skarg S. W. oraz G. G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2016 r. znak: DOA.7110.150.2016.JOO, DOA/ORZ/7110/819/15/16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2804/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg S. W. (dalej skarżący nr 1 lub inwestor) oraz G. G. i M. G. (dalej skarżący nr 2) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2016 r. znak DOA.7110.150.2016.JOO, DOA/ORZ/7110/819/15/16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części w pkt I. odnośnie do skargi G. G. i M. G. uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 16 marca 2009 r. nr 100/RGK/09; w pkt II. oddalił skargę S. W.; w pkt III. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz G. G. i M. G..

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Starosta Piaseczyński decyzją nr 100/RGK/09 z 16 marca 2009 r. (znak: ARB/KJ/7351/55/RGK/09) zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" (inwestor), pozwolenia na budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w G.. Decyzja nr 100/RGK/09 została następnie sprostowana postanowieniem Starosty Piaseczyńskiego z 3 kwietnia 2009 r. (znak: ARB/KJ/7351/55/RGK/09). Następnie oryginalna decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 23 listopada 2010 r., nr 387/RGK/10 (znak: ARB/MaW/7351/393/RGK/10). Zmiana polegała na zastąpieniu zaprojektowanych pierwotnie lokali usługowych lokalami mieszkalnymi w ten sposób, że pozwolenie na budowę dotyczyło łącznie 36 lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednolokalowych (24 lokale) i dwulokalowych (12 lokali).

M. i G. G. 10 maja 2011 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wskazali, że Starosta Piaseczyński w decyzji uznał, że obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę obejmuje część działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] i z tego względu nie doręczył im kwestionowanej decyzji pomimo że są oni właścicielami działek o nr ew. [...] i [...], graniczących z terenem objętym pozwoleniem na budowę od strony południowej. Ponadto zarzucili inwestycji: (1) umiejscowienie części miejsc parkingowych na działce o nr ew. [...] oraz działce nr ew. [...], w sytuacji gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmował tych działek; (2) umiejscowienie sześciu miejsc parkingowych w ostrej granicy z działkami będącymi ich własnością (o nr ew. [...] i [...]); (3) umiejscowienie parkingów w miejscu przeznaczonym pod zieleń wysoką; (4) naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), w zakresie odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym; (5) naruszenie § 12 pkt 10a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie obowiązkowej powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 336/12 z 18 kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Starosty Piaseczyńskiego.

W wyniku odwołania inwestora GINB decyzją znak: DOA/ORZ/7HO/725/12 uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Mazowiecki w swoim postępowaniu naruszył art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a., nie zapewniając wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki decyzją z 18 czerwca 2014 r. nr 278/1/2014 (znak: WIŚ.I.7144.22.19.2011.JP) stwierdził nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. oraz decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 23 listopada 2010 r., nr 387/RGK/10 (znak: ARB/MaW/7351/393/RGK/10) zmieniającej decyzję z 16 marca 2009 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor. W następstwie czego GINB decyzją z 2 października 2014 r. (znak: DOA/ORZ/7110/947/14 JOO) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało, że przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego udziały we współwłasności działek inwestycyjnych nabyli A. G., G. G. i M. P., jednakże nie brali oni udziału w postępowaniu przed organem wojewódzkim.

Wojewoda Mazowiecki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr 109/R/2015 z 6 maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; "p.b.").

Wojewoda uznał, że G. G. i M. G. wykazali indywidualny interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania prowadzonego w trybie nieważności bowiem posiadali oni tytuł prawny (prawo własności) do nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...] i [...] znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano zaskarżone pozwolenie.

Stosownie do wskazań GINB, Wojewoda powiadomił o toczącym się postępowaniu osoby, które nabyły udziały we współwłasności działek inwestycyjnych w okresie od października 2012 r. do marca 2015 r.

Wojewoda stwierdził, że kwestionowana decyzja narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ organ zatwierdził projekt budowlany, który był niezgodny z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynikało, że sześć miejsc parkingowych (przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, usytuowanych pojedynczo) zaprojektowanych zostało w ostrej granicy z działkami o nr ew. [...] i [...]. Ponadto wskazał, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, co wynika bezpośrednio z treści § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, podczas gdy dwanaście miejsc postojowych usytuowanych zostało poza terenem należącym do inwestora, tj. wzdłuż ulicy [...] w zatoczce.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, decyzja z 16 marca 2009 r. narusza także § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi około 1 m. Sposób umiejscowienia parkingu jest więc wprost sprzeczny z ww. przepisem.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów, sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie znalazł innych uchybień, które należałoby uznać za rażące naruszenie prawa.

Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji. W jego ocenie organ wojewódzki nieprawidłowo wszczął postępowanie na wniosek podmiotów, którym nie przysługuje prawo do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 16 marca 2009 r., gdyż nieruchomości będące ich własnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, że uchybienia w uchylonej decyzji miały charakter rażącego naruszenia prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 18 kwietnia 2016 r. (znak DOA.7110.150.2016.JOO, DOA/ORZ/7110/819/15/16) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 6 maja 2015 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. w zakresie miejsc postojowych zaprojektowanych bezpośrednio w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] oraz na działce drogowej nr ew. [...], a także miejsc postojowych zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...], wchodzących na działki drogowe nr ew. [...], [...], miejsc postojowych zaprojektowanych na działce drogowej nr ew. [...] oraz miejsca postojowego zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr ew. [...], od strony ulicy [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych). W pozostałej części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że skarżący nr 2 legitymację prawną do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę posiadają z tytułu przysługującego im prawa własności działek nr ew. [...] i [...], o czym przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 18 czerwca 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2739/14).

Stwierdził, że z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje m. in. budowę miejsc postojowych na działkach drogowych nr ew. [...], [...], [...] i [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe stanowi zatem naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Naruszenie to stanowiło rażące naruszenie prawa.

Według GINB analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja, w zakresie w jakim dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Miejskiej w G. z 27 lutego 2004 r., Nr 217/XVII/2004, w szczególności co do dopuszczalnego przeznaczenia terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), nieprzekraczalnej linii zabudowy, wysokości budynku – dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu budynku, ponieważ zaprojektowany budynek posiada wysokość 9,95 m.

Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej zespołu budynków mieszkalnych, nie narusza także w sposób rażący rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z ustaleniami organu w ramach spornej inwestycji zaprojektowano łącznie 78 miejsc postojowych, z czego dla lokali usługowych przewidziano 12 miejsc postojowych, zaś dla lokali mieszkalnych 60 miejsc postojowych (3 zespoły budynków po 10 domów, w których łącznie przewidziano 36 lokali mieszkalnych). Dodatkowo przewidziano również sześć miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 26 pkt 2 lit. b) miejscowego planu, dla nowych inwestycji ustala się wskaźniki parkingowe w ilości dwa stanowiska na lokal mieszkalny dla mieszkalnictwa jednorodzinnego. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja w zakresie liczby miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych narusza wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając ustalony w miejscowym planie wskaźnik dotyczący liczby miejsc postojowych, dla 36 lokali mieszkalnych powinny być przewidziane 72 miejsca postojowe, nie zaś tak, jak zaprojektowano, 60 miejsc postojowych.

Powyższe naruszenie, w ocenie organu drugiej instancji, jakkolwiek oczywiste, nie posiada charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z zatwierdzonym projektem na jeden lokal przypada 1,66 miejsca postojowego, a dodatkowo – uwzględniając zapisy miejscowego planu, tj. § 26 ust. 3 (dopuszczający możliwość parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m) – możliwe jest parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, takich jak ul. [...] i ul. [...].

Po dokonaniu analizy zgodności zaprojektowanych miejsc postojowych z warunkami technicznymi organ ustalił, że przewidziane na działce nr ew. [...] cztery miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zaprojektowano bezpośrednio w granicy z działkami nr ew. [...] i [...]. Ponadto miejsce postojowe zlokalizowane w południowo-zachodnim narożniku działki nr ew. [...], od strony ulicy [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych) zostało zaprojektowane w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. W konsekwencji GINB uznał, że w tym zakresie kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ, odnosząc się do lokalizacji pozostałych miejsc postojowych (w tym na działkach nr ew. [...], [...] i [...]) względem działek nr [...] i [...] wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika w sposób oczywisty i bezsporny, czy zaprojektowane miejsca postojowe stanowią wydzielone poszczególne podgrupy miejsc postojowych, czy też zostały zaprojektowane jako zwarte grupy miejsc postojowych. Skoro zaś z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie układ zaprojektowanych miejsc postojowych, a także ich liczba, to nie można było przyjąć, że w powyższym zakresie kontrolowana decyzja narusza w sposób rażący § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia. W sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, nie można mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z kolei odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania odwoławczego kwestii nieprawidłowego wyliczenia przez projektanta powierzchni biologicznie czynnej, organ wskazał, że zgodnie § 12 pkt 10 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 60%. Powierzchnia biologicznie czynna w analizowanym przypadku została określona jako 60,40%. Jednocześnie organ wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani tym bardziej obowiązku, dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego przez organ, zwłaszcza w zakresie zgodności jego rozwiązań z zasadami wiedzy technicznej, nie jest uprawniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny.

Organ uznał, że zarzuty odwołania dotyczące wykonania inwestycji oraz jej użytkowania pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może bowiem wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96; wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 563/99).

Inwestor oraz M. i G. G. złożyli do WSA w Warszawie odrębne skargi na powyższą decyzję GINB z 18 kwietnia 2016 r.

Inwestor wskazał na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części wskazanej w zaskarżonej decyzji, art. 156 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, naruszenie przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, uzasadnienia decyzji oraz pominiecie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Małżonkowie G. zarzucają, że kwestionowana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, a jej rozstrzygnięcie jest niezgodne z ustalonym stanem faktycznym oraz prawem, przez co narusza art. 35 ust. 1 i 2 p.b. albowiem stwierdzenie przez GINB, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego nie narusza § 7 pkt 8, § 10 pkt 1 lit c), § 12 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 5, § 26 pkt 2 lit b, § 28 pkt 2 c), d), j) uchwały Nr 217/XVII/2004 Rady Miejskiej w G. z 27 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 95 poz. 2336) oraz, że naruszenie § 18 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że GINB nie ma obowiązku, a nawet prawa sprawdzenia czy planowana inwestycja narusza dopuszczalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określonej przez plan miejscowy, skoro projektant stwierdza, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60,40%.

W odpowiedzi na ww. skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie.

Sąd na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r., na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., zarządził połączenie, sprawy ze skargi skarżących nr 2 o sygn. akt VII SA/Wa 1475/16 ze skargą skarżącego nr 1 o sygn. akt VII SA/Wa 1432/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić sprawę z obu skarg pod sygn. akt VII SA/Wa 1432/16.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I. odnośnie do skargi małżonków G. uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 16 marca 2009 r. nr 100/RGK/09; w pkt II. oddalił skargę S. W.; w pkt III. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz G. G. i M. G.. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w pozostałym zakresie argumenty skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd zwrócił uwagę, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem orzekania przez WSA w Warszawie (por. wyrok z 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1432/16) ale NSA (por. wyrok z 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3010/17) uchylił zaskarżone orzeczenie sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd. Następnie Sąd przedstawił specyfikę i granice rozpoznania sprawy przez WSA po kasacyjnym wyroku NSA na podstawie stosowych przepisów P.p.s.a.

Sąd wskazał, że NSA w wyroku z 23 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3010/17) stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty miały usprawiedliwione podstawy. NSA wskazał między innymi na to, że: "(...) w szczególności sąd będzie miał na uwadze reguły odnośnie po przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 P.p.s.a.), uwzględniając także, że przedmiotem kontroli poddana jest decyzja wydana w toku tzw. postępowania nieważnościowego". Biorąc pod uwagę wytyczne NSA, Sąd I instancji odniósł się zatem do istoty postępowania nieważnościowego i zasad przeprowadzania dowodów wynikających z art. 106 § 3 P.p.s.a. W związku z tym, zaskarżoną decyzję GINB z 18 kwietnia 2016 r. należało ocenić pod kątem wytycznych NSA ze szczególnym uwzględnieniem tzw. trybu nieważnościowego, gdyż decyzja organu II instancji została wydana właśnie w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności decyzji).

Sąd zaznaczył, że tryb ten ma charakter wyjątkowy (nadzwyczajny). Służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 K.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 K.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności zawartą tam przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo Sąd wskazał, jakie są warunki przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. i jakie ma ono znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 K.p.a., nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy ostatecznie zakończonej decyzją weryfikowaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przez prowadzenie postępowania dowodowego. Jedynym wyjątkiem jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2873/17). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wielokrotnie sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywały na specyfikę postępowania nieważnościowego i ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2397/18). Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 270/14). Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 18[...]8).

Sąd podzielił wskazane w wyroku NSA (przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia) ustalenia w zakresie ograniczonego postępowania dowodowego w trybie nieważnościowym. Słusznie w tym aspekcie skarżący S. W. eksponuje obowiązki projektanta, dodatkowo twierdząc, że kwestia weryfikacji zaprojektowanej powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do badania zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, zatem odnosi się do działań podejmowanych w postępowaniu zwykłym przez właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie zaś na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.

Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja GINB z 18 kwietnia 2016 r. nie jest właściwa (zgodna z prawem). W decyzji tej bowiem organ:

a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 6 maja 2015 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. we wskazanym zakresie (czyli de facto organ zgodził się z tym, że nieprawidłowości pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę są tak "rażące", że decyzja ta nie może ostać się w obrocie prawnym we wskazanym zakresie);

b. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 6 maja 2015 r. w pozostałej części i odmówił stwierdzenia jej nieważności (czyli organ uznał, że decyzja organu I instancji stwierdzająca nieważność w całości decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. nie była właściwa i pozwolenie na budowę nie powinno być kwestionowane w trybie nieważnościowym, gdyż w pozostałym zakresie decyzja nie naruszała w sposób "rażący" prawa).

W związku z takim rozstrzygnięciem GINB w istocie podzielił decyzję na dwie części. Po takim rozstrzygnięciu w obrocie prawnym występuje jedynie cześć decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że GINB powziął bowiem uzasadnione wątpliwości odnośnie do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w zakresie miejsc postojowych. Tylko bowiem w tym zakresie przychylił się do stanowiska organu I instancji o "rażącym naruszeniu prawa". Sąd przypomniał, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. to decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], przy ul. [...], w G. W pozostałym zakresie GINB uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego.

Sąd w pełni podzielił (i przyjął jako własne) ustalenia organów i WSA w Warszawie odnośnie do "rażącego naruszenia prawa" przez decyzję Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. W zakresie zarzutów i argumentów odnoszących się do miejsc postojowych Sąd uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz wykładnię przepisów prawa, przyjęte ostatecznie przez organ drugiej instancji, zgodnie z którymi:

─ projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. i zmieniony decyzją tego samego organu z 2010 r. przewidywał łącznie 78 miejsc postojowych, w tym 72 miejsca postojowe dla lokali mieszkalnych, tj. po dwa miejsca na każdy z 36 lokali mieszkalnych, a także 6 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych;

─ miejsca postojowe miały być usytuowane na nieruchomości inwestycyjnej (60 miejsc) oraz przy ul. [...] i ulicach sąsiednich (12 miejsc);

─ lokalizacja miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie została szczegółowo (graficznie) określona w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego zatwierdzonego w 2009 r. i zmienionym w 2010 r. Załącznikiem do projektu zamiennego z października 2010 r. (załącznika do decyzji nr 387/RKG/10) jest kopia projektu zagospodarowania terenu z 2008 r., na której wykazuje "Miejsca postojowe: - na działce - 60 sztuk, - przy ulicy 12 sztuk = 72 szt." (akta adm. - dokumentacja do decyzji 387/RGK/10, k. 12);

─ analogiczny bilans miejsc (72 tj. 60 + 12) przewiduje rysunek pt. "Uszczegółowienie do rysunku nr 1 - Projekt zagospodarowania terenu (Zał. Nr 2)" stanowiący załącznik do projektu zamiennego z 2010 r.;

─ inwestor w dokumencie pt. "Pismo procesowe skarżącego stanowiące uzupełnienie dotyczące skargi..." z dnia 10 maja 2017 r. skierowanym bezpośrednio do Sądu wyjaśnia, że: "Projekt budowlany nie przewidywał budowy miejsc postojowych w drodze publicznej, gminnej o symbolu KDD (dz. Nr ew. [...]) (ul. [...]), co należy do zadań samorządowych. Inwestor na mocy ustaleń § 26 pkt 3 planu (zagospodarowania przestrzennego) wykorzystał prawo bilansowania części niezbędnych dla zaprojektowanej zabudowy miejsc postojowych w pasie drogowym, uzyskał zgodę do bilansowania miejsc postojowych w tej drodze (...)" (s. 3 pisma skarżącego).

W ocenie Sądu, w odniesieniu do liczby miejsc postojowych oraz ich lokalizacji wątpliwości budziła zgodność takiego projektu z MPZP przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w G. z 27 lutego 2004 r. Uchwała ta ustanawiała w § 26 zasady parkowania pojazdów dla obszaru objętego planem zagospodarowania. Przede wszystkim w § 26 pkt 1 MPZP stwierdza, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Natomiast w punkcie trzecim ustanawia się zakaz parkowania wzdłuż ulicy głównej (co nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie), a jednocześnie dopuszcza się parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają (one) co najmniej 12 m.

Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się również pismo Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy G. z 10 marca 2016 r. stanowiące odpowiedź na pismo inwestora (skarżącego nr 1) z 5 marca 2016 r. Inwestor traktuje to pismo, choć nie powołuje go szczegółowo jako potwierdzenie zgody organu administracji na wykorzystanie pasa drogowego ulicy głównej (ul. [...] ) oraz ulic sąsiednich do - jak to nazywa - bilansowania miejsc postojowych. We wskazanym piśmie Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy G. wskazuje się tylko ogólne informacje, bez odwoływania się wprost do projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji:

─ potwierdza się brzmienie § 26 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania - dopuszczenie parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m (bez wskazania nazw ulic);

─ potwierdza się, że działka nr ew. [...] (ul. [...]), prostopadła do ul. [...], po zachodniej stronie działki inwestycyjnej) posiada w liniach rozgraniczających 12 m;

─ wskazuje, że działki nr ew. [...] i [...] (ulica prostopadła do ul. [...], po wschodniej stronie działki inwestycyjnej) ma "szerokość w liniach rozgraniczających min. 10 m";

─ a także to, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 30 stycznia 2013 r. "w definicji pasa drogowego mogą znajdować się parkingi".

Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego nr 1 powołane pismo nie udziela jednak zgody (konkretnej i indywidualnej) na lokalizację miejsc parkingowych według zamierzeń inwestora. Pismo sugeruje raczej, że ocena dopuszczalności wykorzystania dróg lokalnych dla potrzeb lokalizacji miejsc postojowych musi być podjęta przez samego inwestora i na jego odpowiedzialność.

Biorąc pod uwagę przedstawione dokumenty, zarówno inwestor (skarżący nr 1), jak i organy administracji przyjęły, że reguła dopuszczająca parkowanie wzdłuż ulic lokalnych stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do zasady ogólnej, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Dlatego też miejsca parkingowe przeznaczone dla właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach będących przedmiotem inwestycji zostały usytuowane, jak wskazano wyżej, zarówno na działkach inwestycyjnych, jak i na ulicach przylegających do terenu inwestycji. Z tego względu organ II instancji uznał, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego zatwierdzająca projekt budowlany nie była sprzeczna z MPZP, który wymagał zapewnienia dwóch miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny oraz dodatkowych sześciu miejsc dla osób niepełnosprawnych.

Zdaniem Sądu, przyjęta przez inwestora i organy administracji architektoniczno-budowlanej interpretacja § 26 MPZP była nietrafna. Dopuszczenie w punkcie trzecim § 26 MPZP możliwości parkowania wzdłuż ulic lokalnych nie stanowi wyjątku od reguły, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Punkt 3 § 26 MPZP przewiduje bowiem, według Sądu, ogólną zasadę parkowania na obszarze miasta G. objętym planem, a nie odnosi się wyłącznie do zasad projektowania miejsc parkingowych w nowych inwestycjach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu, "przyjazna" dla inwestora wykładnia postanowień planu nie jest przekonująca, lecz nie musi być uważana za rażące naruszenie prawa, gdyż w tym zakresie postanowienia planu nie są w pełni oczywiste i wymagają wykładni. W sumie zatem można zaakceptować stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że ustalenie w projekcie budowlanym 72 miejsc postojowych nie jest niezgodne z MPZP w takim stopniu, aby stanowić przesłankę nieważności wskazanej decyzji. Rozstrzygająca w tym zakresie jest bowiem końcowa konkluzja organu drugiej instancji: utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zaprojektowania lokalizacji miejsc parkingowych.

Ponadto Sąd uznał, że przepis MPZP dopuszczający parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m nie ma zastosowania do miejsc postojowych zaprojektowanych w taki sposób, że ich istotna część przypada już na pas drogowy drogi lokalnej. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 36 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 20 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o ruchu drogowym (tekst jedn.: z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Czym innym jest bowiem ogólna zasada dopuszczająca parkowanie w pasie drogowym o dostatecznej szerokości, a czym innym - rozszerzającą wykładnią postanowień MPZP oraz przepisów ustawowych - zaprojektowanie miejsc postojowych, choćby w części, bezpośrednio na pasie drogowym.

Natomiast niezależnie od powyższych wątpliwości, zdaniem Sądu, nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. zmienionej decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. wynikała w odniesieniu do lokalizacji miejsc postojowych z naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Organ stwierdził bowiem, że: (1) cztery miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zostały zaprojektowane na działce nr ew. [...] w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...], należących do skarżących nr 2 (położonych po południowej stronie działki inwestycyjnej); (2) jedno miejsce postojowe zlokalizowane w południowo-zachodnim narożniku działki nr ew. [...] od strony ul. [...] obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych również zostało zaprojektowane w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi; (3) miejsca postojowe zaprojektowane na działkach o nr ew. [...] i [...] przekraczają granice działek drogowych o nr ew. [...],[...] i [...], a także (4) dodatkowe miejsca postojowe zostały zaprojektowane na działce nr ew. [...], czyli działce drogowej.

Z powyższych powodów Sąd stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu stanowiła naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Naruszenie to miało charakter "rażący", gdyż zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w sposób oczywisty mniejsze niż odległości wymagane we wskazanych przepisach. Sąd dodał, że w punktach (3) i (4) nie można stwierdzić, jaka liczba miejsc parkingowych została zaprojektowana, gdyż w projekcie zagospodarowania terenu miejsca postojowe nie są całkowicie wyraźnie rozgraniczone.

Zdaniem Sądu, bezpodstawna jest również argumentacja skarżącego nr 1 twierdzącego, że taki sposób zaprojektowania miejsc parkingowych został zaakceptowany przez Urząd Miasta i Gminy G. Wcześniejsze zgody udzielane przez ww. urząd dotyczyły innych robót budowlanych, podczas gdy wskazane pismo z 10 marca 2016 r. nie może być uznawane za zgodę na realizację zamierzeń inwestora w zakresie lokalizacji miejsc postojowych w pasie drogowym.

W ocenie Sądu, w świetle ustaleń GINB, powołane wyżej decyzje Starosty Piaseczyńskiego z 2009 i 2010 r. obarczone są wadą "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie zatem organ II instancji zasadnie wskazał na nieważność pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Piaseczyńskiego.

Sąd stwierdził, że niezasadne było jednak uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r.

GINB decydując się na taki "zabieg" proceduralny bezzasadnie uchylił decyzję organu I instancji, która – w ocenie Sądu – była prawidłowa. Organ I instancji prawidłowo stwierdził nieważność w całości decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]", pozwolenia na budową trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w G.

Problem jaki w ten sposób wygenerował GINB, to stwierdzenie nieważności decyzji w części i pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej takiej części decyzji o pozwoleniu na budowę, która to "część" nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji w części, co do zasady, jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Należy jednak zaznaczyć, że unieważnienie decyzji w części będzie nie zawsze możliwe do zrealizowania w praktyce. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2314/14).

Stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jedynie wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 206/14). Zatem co do zasady jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części, ale w takich przypadkach, gdy jest to formalnie możliwe i nie spowoduje problemów prawnych i faktycznych z wykonaniem takiej decyzji.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., dla całego zamierzenia budowlanego.

Przepis art. 33 ust. 1 P.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę powinien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1012/19).

W przypadku tzw. etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap - dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z MPZP czy decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 934/18).

Sąd zauważył, że z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak, że miało miejsce jakiekolwiek "etapowanie" budowy. Wręcz przeciwnie – z decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) wynika, że inwestor zamierzał budować trzy zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze. Projekt zagospodarowania terenu (znajdujący się w aktach sprawy) również nie "wydziela" żadnych etapów, czy części budowy, które mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zawiera opis istniejącego stanu zagospodarowania działki, projektowane zagospodarowanie (w tym miejsca postojowe), dane liczbowe. Innymi słowy, w niniejszej sprawie zostało wydane jedno pozwolenie (decyzja administracyjna) dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Działanie inwestora nie zostało podzielone na żadne etapy lub mogące samodzielnie funkcjonować odrębne części zamierzonej inwestycji budowlanej (np. w zakresie odrębnej infrastruktury). Zatem nie można przyjąć, że decyzja GINB rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób a zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie. A tylko wtedy rozstrzygnięcie GINB mogłoby być uznane za prawidłowe. Tymczasem rozstrzygniecie GINB jest niewłaściwe, gdyż w sposób niezgodny z prawem i w sposób nielogiczny "dzieli" jedno pozwolenie na budowę na zawierające elementy "rażącego naruszenia prawa" i pozostałe, które mogą (zdaniem GINB) odrębnie funkcjonować. Sąd nie zaakceptował takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy dla jednego zamierzenia inwestycyjnego wydana została jedna decyzja (taka jak w analizowanej sprawie - zatwierdzenie projektu i pozwolenie na budowę) i decyzji tej nie sposób "podzielić" na odrębne zamierzenia budowlane – to organy powinny w sposób ścisły stosować i interpretować art. 33 ust. 1 P.b. Celem tej regulacji jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania, jak i nieracjonalne dzielenie jednej inwestycji na etapy, czy też udzielanie pozwolenia na następny etap realizacji jednego obiektu (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 694/16).

W ocenie Sądu, nie sposób było przyjąć, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. może być "częściowo zgodna z prawem" lub nawet "częściowo wykonalna". Decyzja ta ma niewątpliwe i zauważone przez organy obu instancji wady prawne w postaci "rażącego naruszenia prawa" w zakresie szeroko pojętych (i w niej wskazanych) problemów związanych z ilością i usytuowaniem miejsc postojowych. W tym kontekście Wojewoda Mazowiecki (organ I instancji) zasadnie stwierdził jej nieważność w całości. Bezzasadnie jednak GINB "podzielił" decyzję na część zawierającą rażące wady (w zakresie miejsc postojowych) oraz na cześć niepodlegającą stwierdzeniu nieważności (tj. bez wad "rażącego naruszenia prawa"). W orzecznictwie przyjmuje się, że miejsca parkingowe muszą być urządzone na działce budowlanej, a nie poza nią (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 378/19). Liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w decyzji. Decyzja ta nie wskazuje liczby miejsc postojowych, ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Takimi zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu będzie np. powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji czy zasady komunikacji dla tej inwestycji (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17).

Sąd stwierdził, że rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi przykład obejścia prawa budowlanego. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 P.b., pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w P.b., należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1013/11).

W ocenie Sądu, "miejsca postojowe" to urządzenia zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i jako takie stanowią element projektowanej inwestycji, mającej z założenia stanowić funkcjonalną i zupełną całość (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1021/17). Jako całkowicie niedopuszczalne jest planowanie miejsc parkingowych na terenach, do których inwestor żadnych praw (choćby obligacyjnych) nie posiada (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16).

Podsumowując, Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie analizowane i oceniane powinno być jedno zamierzenie inwestycyjne (budowlane). Zamierzeniem tym była budowa trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. Wskazane zamierzenie budowlane nie może samodzielnie funkcjonować bez miejsc postojowych, gdyż naruszałoby to przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym nie można było "podzielić" decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. na "nieprawidłową" (w zakresie miejsc postojowych) i "prawidłową" w pozostałym zakresie. Miejsca parkingowe nie były bowiem objęte odrębnym zamierzeniem budowlanym a ich ilość i usytuowanie stanowiło integralną (niepodzielną) część decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

Sąd podzielił również stanowisko NSA zawarte w wyroku z 23 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3010/17) w kontekście braku naruszenia w niniejszej sprawie wskazanych w skargach przepisów ustawy o księgach wieczystych, przepisów definiujących pojęcie strony postępowania oraz braku wystąpienia w sprawie "nieodwracalnych skutków prawnych". Zawarte we wskazanym wyroku NSA ustalenia Sąd przyjął za własne.

S. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku, w zakresie wymaganym w tym przepisie, zasadniczej merytorycznej treści dokumentu z dnia 10.03.2016 r. zawierającego potwierdzenie uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu wraz z lokalizacją miejsc parkingowych w części działek [...], [...] oraz [...];

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), poprzez oddalenie skargi S. W. po dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentacji projektowej i uzyskanego przez inwestora uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu wraz z lokalizacją miejsc parkingowych w części działek [...], [...] oraz [...].

Z kolei naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

1. § 19 ust 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieuwzględnienia faktu, że kwestionowane miejsca postojowe znajdują się przy granicy działki rolnej (a nie działki budowlanej) oraz faktu, że kwestionowane miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych są położone w znacznych odległościach od siebie (dwa z nich - jedno podwójne i jedno pojedyncze przy granicy z działką [...] i jedno z nich - podwójne przy granicy z działką [...]); Sąd nie uwzględnił nadto literalnego brzmienia przepisu § 19 ust 2 pkt 1 ww. Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonanej w dniu 8 lipca 2009 r. zmiany tego przepisu, co z kolei powinno wpływać na ocenę charakteru naruszenia prawa przez niewłaściwą jego interpretację;

2. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej Pr.bud.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że przepis ten wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części obejmującej projektowaną lokalizację miejsc parkingowych;

3. art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 156 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie; w dniu 19 września 2020 r. wszedł w życie przepis art. 37b Pr.bud., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia upłynęło 5 lat. W związku z powyższym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie obecnie obowiązujący art. 37b ust 1 Pr.bud lub interpretowany z uwzględnieniem przedmiotowej zmiany Prawa budowlanego art. 156 § 2 K.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. G. i G. G. na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz uwzględnienie jego skargi. Ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. W. miała usprawiedliwione podstawy.

Zgodzić należy się z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że możliwym jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę jedynie w odniesieniu do miejsc postojowych zaś pozostała część pozwolenia na budowę może pozostać w obrocie prawnym. Rozwiązania dotyczące miejsc postojowych są ściśle powiązane z pozostałą częścią projektu budowlanego. Zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych warunkuje możliwość realizacji pozostałej części inwestycji budowlanej.

Sąd I instancji uznając, że dzielenie pozwolenia na budowę w taki sposób jak uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest niedopuszczalne powinien w konsekwencji uchylić w całości decyzję tego organu nie zaś tylko w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oznaczałoby bowiem, że część wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostałaby rozstrzygnięta decyzją GINB z dnia 18 kwietnia 2016 r. zaś pozostała część wniosku rozstrzygnięta zostałaby kolejną decyzją. Tymczasem jak zostało już wcześniej wskazane Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia 16 marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę nie mogła być dzielona na części. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił przesłanek uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tylko w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie zaś w całości korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 135 P.p.s.a. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Trybunał konstytucyjny nie wskazał wprawdzie jak należy rozumieć pojęcie "znaczy upływ czasu" jednakże nie zwalniało to Sądu I instancji od dokonania oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego czego Sąd ten nie uczynił.

Aktualnie na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz.1491), która weszła w życie 16 września 2021 r. art. 156 § 2 K.p.a. uzyskał nowe brzmienie. Zgodnie z treścią tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do poczynienia ustaleń, czy od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2009 r. upłynęło już dziesięć lat.

Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do zweryfikowania twierdzeń inwestora, iż mieszkania znajdujące się w zrealizowanych budynkach zostały już przez niego sprzedane. Jeśli rzeczywiście doszło do sprzedaży przez inwestora lokali w zrealizowanych budynkach, to organ administracji powinien zapewnić nabywcom tych lokali możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż:

1. dla samochodów osobowych:

a. 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie,

b. 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie,

c. 16 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych.

W przepisie tym nie ma mowy wprost o tym, że ww. odległości to odległości od sąsiedniej działki tylko o odległości od granicy działki budowlanej, na której ma być usytuowany parking. Dla ustalenia, czy spełnione zostały wymogi zawarte w tym przepisie nie ma więc znaczenia, czy sąsiednia działka jest działką budowlaną czy też działką rolną.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 37b ustawy Prawo budowlane.

Art. 37b ustawy Prawo budowlane został wprowadzony do tej ustawy ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającą nin. ustawę Prawo budowlane (art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lutego 2020 r.) i zaczął obowiązywać z dniem 19 września 2020 r. (art. 39 ustawy z 13 lutego 2020 r.). Art. 37b ustawy Prawo budowlane nie obowiązywał w czasie wydawania decyzji z dnia 18 kwietnia 2016 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego jak też w czasie wydawania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tym samym przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.