Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1039/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1, 3 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Wierzchlas z dnia 21 czerwca 2018 r. nr XXXIX/251/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Wierzchlas stwierdza nieważność § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Łd 1039/19

UZASADNIENIE

W dniu 21 czerwca 2018 r. Rada Gminy Wierzchlas podjęła uchwałę Nr XXXIX/251/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Wierzchlas.

Jako podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały Rada Gminy Wierzchlas powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, poz. 100) oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, z 2015 r., poz. 1893, z 2017 r., poz. 2245, poz. 2439, z 2018 r., poz. 310, poz. 650).

W § 2 uchwały ustalono, że:

1. punkty sprzedamy napojów alkoholowych na terenie Gminy muszą być usytuowane w odległości co najmniej 100 metrów od obiektów chronionych.

2. Za obiekty chronione uznaje się:

1) szkoły wszystkich typów oraz inne placówki oświatowo-wychowawcze;

2) obiekty sakralne;

3) zakłady opieki zdrowotnej.

3. Pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych do obiektów, o których mowa w pkt 2 do głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

4. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być wydawane bez względu na usytuowanie tych punktów od miejsc wymienionych w punkcie 2.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 4 i z art. 12 ust 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie w § 2 pkt. 4 uchwały, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być wydawane bez względu na usytuowanie tych punktów od miejsc chronionych, które to unormowanie pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu, a nadto uchwalenie przepisu o wskazanej treści stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w art. 12 ust. 3 ustawy.

Wskazując powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt. 4 uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego naruszający przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie skarżący podniósł, że swoboda gminy odnośnie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w szczególności określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Zamieszczone w art. 12 ust. 3 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej.

Prokurator wskazał, że przyjęta w uchwale regulacja wprowadza unormowanie, zgodnie z którym możliwe ma być wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży bez jakichkolwiek ograniczeń w zakresie usytuowania tych punktów od miejsc chronionych. W konsekwencji dopuszczalne miałoby być usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów chronionych, w tym szkół oraz innych placówek oświatowo - wychowawczych, obiektów sakralnych, zakładów opieki zdrowotnej, co nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, nie stwarza warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożywania i nie zapewnia należytej ochrony miejscom i obiektom wymienionym w § 2 pkt 1 uchwały przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. W świetle powyższych uregulowań dopuszczalna byłaby bowiem możliwość sprzedaży alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie wymienionych miejsc chronionych. Ponadto skarżący wskazał, że unormowanie zawarte w § 2 pkt 4 uchwały pozostaje w sprzeczności z regulacją § 2 pkt 1 uchwały. Z treści zapisu zawartego w § 2 pkt 1 uchwały nie wynika bowiem, by sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży była możliwa w punktach sprzedaży napojów położonych w odległości mniejszej niż 100 metrów od obiektu chronionego. Brzmienie § 2 pkt 1 uchwały wskazuje bowiem, że ograniczenie w nim zawarte dotyczy każdego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, nie tylko punktu sprzedaży alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży.

W ocenie strony skarżącej, uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 nie może normować kwestii wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, albowiem kwestie dotyczące wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych są regulowane ustawowo. Ustawodawca odróżnia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, przy czym określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych - w przeciwieństwie do usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania należy tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlega kompetencji prawodawcy lokalnego.

Stąd też w ocenie skarżącego należy uznać, że zapis § 2 pkt 4 uchwały, który ma dotyczyć kwestii wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży, został wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Gmina Wierzchlas wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy Wierzchlas podejmując przedmiotową uchwałę miała na względzie unormowania zwarte w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie organu ustawodawca nie precyzuje w jaki sposób Rady Gminy powinny określać zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak też nie stawia szczególnych wymogów w tym zakresie. W ustawie nie określono żadnych konkretnych kryteriów dotyczących ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, np. poprzez podanie minimalnej odległości, która musi być zachowana, jedynie wprowadza zakazy i przesłanki zakazujące sprzedaży alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach. Zdaniem Rady Gminy Wierzchlas, odległość usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe danej miejscowości, zagospodarowanie terenu, odległość pomiędzy budynkami, ilość sklepów sprzedających i podających napoje alkoholowe oraz liczbę osób zamieszkujących miejscowość i jej bliskie okolice. Rada Gminy Wierzchlas podejmując przedmiotową uchwałę uznała, aby nie ustalać minimalnej odległości od obiektów chronionych (szkół, przedszkoli, kościołów) do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Wierzchlas. Zdaniem organu, brak jest jakichkolwiek przesłanek aby uznać, że określenie odległości spowodowałoby ograniczenie dostępności do alkoholu. Kwestionowany zapis uchwały jest zatem zgodny z kompetencją ustawową, tym bardziej, iż ustawodawca w treści ustawy nie wskazuje konkretnie, jaka jest odpowiednia odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Pozostawia tę kwestię organowi stanowiącemu, wskazując jednocześnie na cele wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, iż Gmina Wierzchlas obejmuje swoim obszarem ok. 119,2 km2. Obszar gminy według danych na dzień 31 grudnia 2018 r. zamieszkuje 6.735 osób. Gęstość zaludnienia to 56 mieszkańców na km2. Na terenie Gminy Wierzchlas w latach 2016-2019 zmalała liczba stałych punktów sprzedaży napojów alkoholowych z 71 do 67. W dużej mierze są to punkty prowadzone przez lokalnych mieszkańców, dla których stanowią jedyne źródło dochodu. Nie określając minimalnej odległości od miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do obiektów chronionych. Rada Gminy Wierzchlas uwzględniła przede wszystkim lokalne uwarunkowania, gdyż ustawodawca właśnie to miał na myśli konstruując przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. Ze względu na specyfikę gminy Wierzchlas, gdzie zlokalizowane są sklepy, rozproszenie budownictwa mieszkaniowego oraz bariery komunikacyjne, zwiększenie odległości sprzedawania i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy od obiektów chronionych spowodowałoby nie tylko zakaz sprzedawania i podawania napojów w sklepach, ale i upadek małych sklepów dla których sprzedaż alkoholu stanowi istotny dochód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała Rady Gminy Wierzchlas z 21 czerwca 2018 r. Nr XXXIX/251/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Wierzchlas (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r., poz. 3502).

Powyższa uchwała podjęta została przez Radę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości").

Należy podkreślić, iż kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Zawarta w tym przepisie klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, to jest nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw swojego działania. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 42/09).

Powyższe zasady dotyczą również uchwał rad gmin wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których naruszenie zarzucił Prokurator.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (w brzmieniu od 9 marca 2018 r.), rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;

2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Art. 2 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi natomiast, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ponadto, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej oraz w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto, zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (ust. 2a), sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych (ust. 3) oraz sprzedaży i podawania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w domach wypoczynkowych (ust. 4). Natomiast sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych (ust. 5). Rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych również w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter (ust. 6).

Z powyższego wynika, że rada gminy upoważniona jest do ustalania, w drodze uchwały, wyłącznie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. W wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. II GSK 81/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (obecnie jest to art. 12 ust. 3 - przyp. Sadu), upoważnienie do ustalenia zasad usytuowania miejsc, musi podlegać ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów PWN, Warszawa 2007), zaś umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2007).

Zgodzić się należy z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 4 (omyłkowo oznaczonym przez skarżącego jako § 2 pkt 4) sprzeczna jest z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w samej Preambule ustawodawca wskazał główne założenie wspomnianej regulacji stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu.

Obowiązkiem organów stanowiących przepisy prawa miejscowego w powyższym zakresie jest podporządkowanie się tym celom, bowiem są one dla niego normami o charakterze wiążącym. W wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Natomiast w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. , sygn. akt II SA 2792/95, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest zatem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, Gmina Wierzchlas wyłączyła spod regulacji tego aktu punkty sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ustalając jedynie zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie regulując zaś zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży Rada naruszyła wprost art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w dradze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis ten nie przyznaje radzie swobody w ustalaniu zasad usytuowania wskazanych w nim miejsc sprzedaży alkoholu, lecz nakłada na organ obowiązek uregulowania wskazanych w nim kwestii. Zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Regulacja zawarta w § 2 ust. 4 uchwały, iż zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być wydawane bez względu na usytuowanie tych punktów od miejsc wymienionych w punkcie 2, z całą pewnością celów tej ustawy nie realizuje, gdyż dopuszcza usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów chronionych, w tym szkół oraz innych placówek oświatowo - wychowawczych, obiektów sakralnych, zakładów opieki zdrowotnej. Ta regulacja nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, nie stwarza warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożywania i nie zapewnia należytej ochrony miejscom i obiektom wymienionym w § 2 pkt 1 uchwały przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. W świetle powyższych uregulowań dopuszczalna byłaby bowiem możliwość sprzedaży alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie wymienionych miejsc chronionych. Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 4 nie nawiązuje do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W ocenie Sądu, niemniej istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi brak jej uzasadnienia. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w omówionej części (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami, do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 06.05.2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Wierzchlas decydowała o zasadach na sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, powinny zostać wyjaśnione istotne motywy przemawiające za wprowadzeniem konkretnej regulacji i powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

Brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, iż brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak również na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności § 2 ust. 4 tego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością, organ nie może konwalidować w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

R.T.