Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1120/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3 oraz  art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr 1120/16 POSTANOWIENIE Dnia 9 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Z. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: skargę odrzucić


UZASADNIENIE

Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych decyzją z dnia 12 listopada 1998 r. znak: [...] wyraził zgodę na wykonanie przez S.D. zjazdu z drogi krajowej nr [...] do budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] położonych w Z., na warunkach wynikających z tej decyzji.

Następnie Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 20 sierpnia 2001 r. nałożył na S.D. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego drogi krajowej nr [...] T. w Z. poprzez rozebranie zjazdu i uporządkowanie pasa drogowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez ten sam organ w dniu 25 września 2001 r. Po oddaleniu skargi przez WSA w Krakowie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując miedzy innymi, ze w sprawie nie ulega wątpliwości samowolne wybudowanie zjazdu z drogi publicznej, wbrew treści zezwolenia tak co do lokalizacji zjazdu, jak i parametrów technicznych; nadto skoro zjazd stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, na jego wybudowanie potrzebne jest pozwolenie na budowę. Jednakże taka kwalifikacja powoduje, że o rozbiórce zjazdu z drogi krajowej winny orzekać organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 353/06 stwierdził nieważność obu tych decyzji z powodu niewłaściwości organu.

Pismem z dnia 5 lutego 2007 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru (dalej WINB) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] K. - gr. województwa w km 352 + 194,5 str. prawa w miejscowości Z. do działki nr [...], wykonanego niezgodnie z wyżej wskazaną decyzją Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych z dnia 12 listopada 1998 r. znak: [...] w zakresie lokalizacji i parametrów zjazdu i bez pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) zawiadomieniem z dnia 11 maja 2007 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] K., gr. Województwa w km 3522+194,5, strona prawa w miejscowości Z., do działki nr [...]. W toku prowadzonego postępowania w dniu 29 czerwca 2007 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie drogi krajowej, gdzie usytuowany jest zjazd, oraz na działkach [...] i [...] w Z. W trakcie oględzin ustalano, że zjazd wykonany na poziomie nawierzchni drogi - posiada nawierzchnię gruntową utwardzoną tłuczniem, pod zjazdem ułożony jest przepust z rur betonowych 050 cm. Długość zjazdu od krawędzi jezdni do granicy działki - wynosi 5,00 + 0,60 m = 5,60 m. Zjazd włączony pod kątem prostym do krawędzi jezdni -posiada kształt w rzucie trapezu (...). Wg oświadczenia S.D. zjazd wykonany był w 2000 roku. Nie był wykonywany projekt budowlany zjazdu, jak też inwestor nie posiada pozwolenia na budowę wjazdu. Zjazd był wykonany po wybudowaniu budynku mieszkalnego, do którego istniał uprzednio wjazd usytuowany w części zachodniej parceli. Przedmiotowy zjazd został wykonany jedynie w oparciu o decyzję Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych zn. [...] z dnia 12.11.98.

W związku z powyższym PINB postanowieniem Nr [...] z dnia 2 lipca 2007 r. w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. 2016.290.t.j., dalej "p.b.") wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez S.D. – inwestora robót i współwłaściciela nieruchomości na działce nr [...] i nr [...] w Z. oraz zobowiązał go do przedłożenia odpowiednich dokumentów umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej do dnia 30 września 2007 r. Inwestor pomimo upływu wyznaczonego terminu 30 dni, nie przedłożył określonych w postanowieniu Nr [...] z dnia 2 lipca 2007 r. dokumentów. W związku z powyższym PINB decyzją Nr [...] z dnia 9 listopada 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. nakazał S. D. rozbiórkę zjazdu z drogi krajowej nr [...] K. – gr. województwa strona prawa w km 352 + 194,5 – do działki nr [...] i nr [...] we miejscowości Z.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, WINB decyzją z dnia 24 listopada 2008 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (P 37/06), że art. 48 ust. 2 pkt 1 b i art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. z 1994 r. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji w dniu 10 września 2009 r. przeprowadził kontrolę na terenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w Z., podczas której stwierdzono, że stan sprawy nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2007 r. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z dnia 7 grudnia 2009 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał K.D. i S.D. do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Wobec niewykonania obowiązku, PINB wydał w dniu 5 maja 2010 r. decyzję nr [...] znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] i [...] w Z. W uzasadnieniu napisano, że stronami są S.D. i K. D. - jako właściciele na prawach wspólnoty małżeńskiej obejmującej działki nr [...] i nr [...] w Z. Podczas kontroli na miejscu inspektorzy PINB stwierdzili, że stan faktyczny rozpatrywanego zjazdu nie uległ zmianie od czasu oględzin w dniu 29 czerwca 2007 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.D. podniósł, że niezrozumiałym jest skierowanie postanowienia a następnie decyzji do S. i K. D. jako współwłaścicieli działek [...] i [...], do których zjazd ten jest wykonany, w sytuacji, gdy organ ustalił, iż inwestorem przedmiotowej budowy jest wyłącznie S. D.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, WINB, decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał rozbiórkę wjazdu jedynie S.D.

Skargę na ww. decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.D., który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/10 oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez S.D., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt: II OSK 915/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie, wyrażając pogląd, że wydanie przez zarządcę drogi zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzji zezwalającej na budowę zjazdu oznacza, że na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba się ubiegać o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji wezwanie o przedłożenie takiej decyzji było błędne. Wobec tego WSA wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt: II SA/Kr 1624/12 uchylił decyzję WINB z dnia 25 sierpnia 2010 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia 5 maja 2010 r. znak: [...], a także postanowienie PINB nr [...] z dnia 7 grudnia 2009 r., znak: [...], dotyczące m.in. wezwania o decyzje ustalającą warunki zabudowy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu 19 czerwca 2013 r. oględziny przedmiotu postępowania, stwierdzając, że nie uległ on zmianie od czasu prowadzenia czynności kontrolnych z dnia 29 czerwca 2007 r.

Postanowieniem PINB nr [...] z dnia 1 lipca 2015 r. znak: [...], organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 2 p.b. wstrzymał S. D. prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego zjazdu oraz nałożył obowiązek przedstawienia do dnia 30 października 2015 r. dokumentów umożliwiających zainicjowanie postępowania legalizacyjnego tj.:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane,

- oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec nieprzedłożenia dokumentów, po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do jego treści, materiałów i zgłaszanych żądań, PINB decyzją Nr [...] z dnia 24 listopada 2015 r. znak: [...] nakazał S.D. wykonanie rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] K. - gr. województwa, strona prawa w km 352+194,5 -o działki nr [...] i nr [...] w miejscowości Z.".

Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., wniósł S.D. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego zastosowań w stanie faktycznym, w którym inwestor zrealizował obiekt budowlany w oparciu o skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych;

- art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie usytuowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji względem krawędzi drogi publicznej - autostrady oraz jego trwałego związania z gruntem;

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania

administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowania uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzaniu postępowania odwoławczego, wydał decyzję Nr [...] w dniu 14 lipca 2016 r. znak: [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 p.b. Na wstępie organ odwoławczy podkreślił, że jest związany zapadłymi w sprawie wyrokami: NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt: II OSK 915/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt: II SA/Kr 1624/12 oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

WINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy podkreślił, że budowa zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...] oraz [...] w Z. wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto roboty te powinny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również projekt budowlany powinien być uzgodniony z zarządcą drogi. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, legitymuje się jedynie decyzją Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych z dnia 12 listopada 1998 r., znak: [...] na wykonanie zjazdu pod enumeratywnie wyliczonymi warunkami. Z pisma GDDKiA, Odział w K. z dnia 5 lutego 2007 r., znak; [...] skierowanego do WINB wynika, iż zjazd ten został wykonany niezgodnie z ww. decyzją Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych z dnia 12 listopada 1998 r., w zakresie zarówno lokalizacji jak również parametrów zjazdu. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, podkreślił, że ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady nakazującej organom doprowadzenie zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w wyrokach zarówno WSA w Krakowie i NSA zapadłych w niniejszej sprawie, przesądzono, że zbędne jest uzyskiwanie warunków zabudowy dla budowy zjazdu, co do którego udzielono zgodę administracyjną w formie decyzji Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych z dnia 12 listopada 1998 r. znak: [...], dlatego należy zaaprobować wydane przez PINB w dniu 1 lipca 2015 r. postanowienie znak: [...], którym poza wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych, nałożono na inwestora S.D. obowiązek przedłożenia dokumentów z wyłączeniem wspomnianej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która w realiach sprawy okazała się zbędna. W ocenie organu powyższa decyzja dała inwestorowi realną szansę podjęcia zamierzeń celem legalizacji przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej. Natomiast bierna postawa oraz brak przedłożenia odpowiednich dokumentów, zobligowały PINB do wydania zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podniósł również, że [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Z. na mocy umowy przenoszącej własność nr rep. [...], spisanej przed notariuszem M.S.-Z. w dniu 30 czerwca 2015 r., stała się współwłaścicielką działki ewid. nr [...] w Z. o powierzchni 0,5900 HA, dla której Sąd Rejonowy, VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Natomiast spółka ta nie była stroną postępowania przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze, WINB zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. znak: [...], poinformował stronę o prowadzonym postępowaniu i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, fakt pominięcia przez organ I instancji Spółki [...] w kręgu stron postępowania, nie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie, bowiem nakaz rozbiórki był adresowany, zgodnie z art. 52 p.b., w pierwszej kolejności do ustalonego inwestora. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za wystarczające zawiadomienie Spółki o toczącym się postępowaniu, co sanuje dostrzeżone uchybienie PINB. WINB odnosząc się do zarzutu, że nie została ustalona data budowy przedmiotowego zjazdu, wyjaśnił, że zebrane dokumenty oraz oświadczenie inwestora (któremu dano wiarę), wskazuje, że zjazd powstał we wskazanej dacie, tj. w roku 2000. Tym samym w ocenie organu odwoławczego podstawa materialno - prawna wydanego rozstrzygnięcia jest prawidłowa, tym bardziej że zarówno WSA w Krakowie, jak i NSA w zapadłych w sprawie wyrokach nie kwestionowały tych ustaleń.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ I instancji wskazał w decyzji wszystkie najważniejsze aspekty sprawy, które następnie zostały poddane rozwinięciu w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Ponadto zdaniem organu odwoławczego niezrozumiałym jest stwierdzenie zawarte w treści odwołania wskazujące, że odwołanie składa Spółka. Zarówno wyraźne wskazanie strony odwołującej się, jak również treść stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu S.D. przez r.pr. S.K., nie budzą żadnych wątpliwości. Zatem informację o odwołującej się spółce należy traktować w kategoriach omyłki pisarskiej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.D. oraz [...] Sp. z o.o. w Z., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 48 ust. 1 p.b. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380), poprzez nakazanie wykonania rozbiórki podmiotowi, który nie jest wyłącznym właścicielem obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, ani nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego dokonanie rozbiórki;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 15 oraz art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 209 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1966 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380) poprzez brak zapewnienia spółce -współwłaścicielowi obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji, w przypadku, kiedy podmiot będący współwłaścicielem mógł uzyskać lub przygotować i złożyć do akt sprawy dokumenty niezbędne do legalizacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania;

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy- w szczególności w zakresie usytuowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji względem krawędzi drogi publicznej - autostrady oraz jego trwałego związania z gruntem;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowania uzasadnienia decyzji administracyjnej,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia decyzji administracyjnej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w szczególności z uwagi na fakt, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału podmiot będący współwłaścicielem obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego,

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki na współwłaściciela obiektu budowlanego, który nie posiada skutecznego uprawnienia do samodzielnego wykonania nałożonego obowiązku.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżących podniósł, że [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą Z. (dalej "spółka [...]"), nabywając prawo własności do nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] w Z. uzyskała status strony w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym zjazdu na powyższą działkę z drogi publicznej, ponieważ niewątpliwie postępowanie to dotyczy interesu prawnego spółki wynikającego z przysługującego jej prawa własności. Wskazał, że spółka [...] nie była inwestorem budowy zjazdu, którego dotyczy postępowanie legalizacyjne, ale stając się współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy zjazd, nabyła zespół uprawnień, w tym uprawnienie do legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych znajdujących się na zakupionej nieruchomości. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie winna mieć norma wyrażona w treści art. 30 § 4 k.p.a. Zgodnie z treścią powyższego przepisu w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W realiach niniejszej sprawy prawem dziedzicznym jest uprawnienie aktualnych współwłaścicieli obiektu budowlanego do jego legalizacji. Natomiast prawidłowe określenie kręgu stron postępowania, w szczególności współwłaścicieli obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego procedowania postępowania legalizacyjnego. W ocenie skarżących, wydanie decyzji administracyjnej, nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na podmiot, który nie jest jego wyłącznym właścicielem, stanowi rażące naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. w związku z art. 140 Kodeksu Cywilnego. Bowiem organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na podmiot, który posiada prawo do nieruchomości i usytuowanego na niej budynku umożliwiające realizację przedmiotowego obowiązku.

W związku z powyższym, zaskarżona decyzja administracyjna obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej niewykonalność, ponieważ adresat obowiązku wykonania rozbiórki nie posiada uprawnienia do samodzielnego wykonania przedmiotowego obowiązku.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy winien w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję administracyjną z uwagi na: brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ Instancji, w szczególności brak prawidłowego ustalenia stanu własnościowego nieruchomości, poprzez pozbawienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu skarżącej spółki [...] w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a ponadto do pozbawienia skarżącej prawa do legalizacji nabytego obiektu budowlanego oraz w rezultacie do wydania niewykonalnej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że nie było podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż spowodowałoby to tylko przedłużenie postępowania - nabywca udziału we współwłasności nieruchomości (i spornego zjazdu) Spółka [...] była stroną postępowania przed organem II instancji i mogła złożyć stosowne dowody, wyjaśnienia i oświadczenia, a nie wykonała żadnej czynności.

Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016r. Sąd odrzucił skargę Spółki [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, stwierdzić należy, że są one bezzasadne.

Na wstępie jednakże należy podkreślić, że spółka [...] formalnie nabyła udział we współwłasności nieruchomości - działki nr [...] notarialną umową przenoszącą własność nr [...] z dnia 30 czerwca 2016r. (k. [...] akt [...]). Na postawie wskazanej umowy spółka stała się współwłaścicielem działki nr [...] w ½ części obok współwłaścicieli na prawach wspólności ustawowej, S.D. i K.D. Stwierdzić należy przy tej okazji, że współwłaścicielami na zasadach wspólności ustawowej drugiej działki nr [...] są wymienieni S.D. i K. D.

Jak chodzi o spółkę [...] (pełna nazwa "[...] Spółka z o.o. spółka komandytowa), to jak wynika z odpisu KRS w aktach sprawy /k.[...] akt sądowych/, wspólnikami Spółki są: [...] spółka z o.o. (komplementariusz), S. D., K. D., Ł.D., K.D. i M.M.; jest to zatem w pewnym sensie spółka rodzinna, zważywszy, że jedynymi wspólnikami komplementariusza, a jednocześnie członkami zarządu są S.D. i K.D. /k.[...] akt sądowych oraz k.[...] verte akt [...]/. Spółkę [...] reprezentuje komplementariusz, w imieniu którego może występować samodzielnie prezes S.D. Niezależnie od takiego stanu rzeczy, skarżący nie wskazał organowi I instancji, iż doszło do zmiany właścicieli działki nr [...]; niemniej okoliczność tę ustalił organ odwoławczy.

Nie ma racji skarżący, podnosząc w skardze brak zapewnienia spółce [...] (współwłaścicielowi obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, którą reprezentuje S.D.) udziału w postępowaniu, w przypadku, kiedy "podmiot będący współwłaścicielem mógł uzyskać lub przygotować i złożyć do akt sprawy dokumenty niezbędne do legalizacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania". Podkreślenia bowiem wymaga, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 18.12.2012r. II OSK 1490/11 i wyrok NSA z 18.05.2006r. II OSK 831/05, oba publ.Lex/el.). Tymczasem w niniejszej sprawie spółka [...], po zawiadomieniu jej w dniu 4 lipca 2016r. /k.[...] akt [...]/ o postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. – w zakreślonym terminie nie podjęła żadnej czynności procesowej ani też nie zawiadomiła organu o tym, jakie stanowisko w sprawie zajmuje. Tym samym skarżący nie może obecnie skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Niezrozumiałe są zarzuty procesowe dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza braku ustaleń w zakresie usytuowania spornego zjazdu. W ocenie Sądu ta kwestia nie budziła dotąd wątpliwości w trakcie postępowania, które toczy się już od 2007r. Już wówczas wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zawierał załączniki wskazujące na usytuowanie przedmiotowego zjazdu zasadniczo na terenie należącym do pasa drogowego drogi krajowej. Wynika to bez wątpliwości ze szkicu załączonego do wspomnianego wniosku, gdzie wyraźnie zaznaczono granicę miedzy działkami nr [...] i [...] a pasem drogi krajowej, sytuując zjazd wyraźnie w pasie tej drogi /k.[...] akt PINB [...]/. Identyczny wniosek wynika z kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej załączonej także do wniosku /k.[...] akt PINB [...]/. Sytuacja ta została potwierdzona w trakcie oględzin w dniu 29 czerwca 2007r., gdzie wskazano długość zjazdu od krawędzi jezdni do granicy działki oraz to, że znajduje się on nad przepustem, oraz zobrazowano to szkicem i zdjęciami /k.[...] i 36 akt PINB [...]/. Co więcej, w każdej decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki określano położenie zjazdu według kilometrażu drogi krajowej, zaś w sprawie III SA/Kr 353/06 Sąd wskazał jednoznacznie, że chodzi o zjazd zlokalizowany w pasie drogowym /k.[...] akt PINB [...]/. Podobnie zresztą uczynił NSA w poprzedzającym wyroku I OSK 388/05, który przecież dotyczył rozstrzygnięcia, który organ jest właściwy do działania w sytuacji, gdy "nie ulega wątpliwości, że skarżący poprzez wybudowanie spornego zjazdu dokonał samowolnego naruszenia pasa drogowego określonej drogi krajowej". Nie budziło zatem najmniejszych wątpliwości, że nieruchomości – działki nr [...] i [...] są wskazywane wyłącznie jako te, do których zjazd prowadzi, a nie te, na których jest zlokalizowany /k.[...] akt PINB [...]/. W tej sytuacji uznać trzeba, że powyższa okoliczność została w sprawie przesądzona, skoro jako element stanu faktycznego została zaaprobowana przez wszystkie dotychczas orzekające instancje sądowe oraz nie budziła żadnych wątpliwości w prowadzonym od 2007r. postępowaniu administracyjnym.

Nie budzi także najmniejszych wątpliwości fakt, kiedy doszło do wybudowania spornego zjazdu. Mianowicie rację ma organ II instancji, że te okoliczność należało ustalić w oparciu o oświadczenie inwestora, czyli S.D., złożone w trakcie wspomnianych już oględzin w 2007r. /k.[...] verte akt [...]/, kiedy to oświadczył on, że zjazd wykonał w 2000r. Wobec powyższego nie zachodzą zarzucane w skardze naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto uzasadnienie skarżonej decyzji jest kompletne i wyczerpujące, co powoduje bezzasadność zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W efekcie organ odwoławczy wydając zaskarżona decyzję nie naruszył art. 138 § 1 k.p.a.

Co do dalszych zarzutów, związanych z naruszeniem prawa materialnego, na wstępie wskazać trzeba, że wobec stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006 sygn. akt I OSK 388/05, w sprawie przesądzone zostało, że zjazd z drogi publicznej stanowi "obiekt budowlany" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, wymagający pozwolenia na budowę. Nadto, w związku z treścią wyroku NSA z dnia 12 września 2012r., sygn.. akt II OSK 915/11 – wiąże Sąd orzekający wyrażony w sprawie pogląd, iż wydanie przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej na budowę zjazdu oznacza, że na to samo zamierzenie inwestycyjne nie potrzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W tej sytuacji PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w oparciu o treść art. 48 ust. 2 p.b., zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. powiada, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z kolei art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. stanowi, że należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji treść wystosowanego wezwania nie budzi wątpliwości. Nie budzi także wątpliwości, że inwestor nie odpowiedział na wezwanie i nie przedłożył żądanych dokumentów. W tej sytuacji zapadła decyzja o rozbiórce, oparta o art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., skierowana do S.D. czyli inwestora.

W skardze, zarzucając naruszenie art. 52 p.b. kwestionuje się wystosowanie decyzji o rozbiórce jedynie do inwestora, wskazując, że wobec istniejącej współwłasności działki nr [...], decyzja skierowania tylko do jednego współwłaściciela jest niewykonalna. Zarzut ten jest nietrafny. Przypomnieć należy, że zgodnie z wymienionym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Co do zasady, pierwszym w kolejności adresatem tego obowiązku jest inwestor, co trafnie podkreśla orzecznictwo, nawet w sytuacji, gdy jest on współwłaścicielem nieruchomości będącej przedmiotem samowoli ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016r. II SA/.Kr 405/16, Lex nr 2120588, wyrok NSA z dnia 6 maja 2016r. II OSK 2100/14, Lex nr 2108447, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015r. II SA/Kr 916/15, Lex nr 1939357, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2016r., II SA/Bk 527/16, Lex nr 2147112). Jednakże wymienione poglądy dotyczą sytuacji typowych, mianowicie takich, gdy inwestor ma prawo do nieruchomości, na której została dokonana samowola budowlana. W sytuacji, gdy tytuł ten utraci, z uwagi na możliwość wykonania decyzji o rozbiórce, obowiązek powinien być skierowany do aktualnego właściciela nieruchomości ( por. wyrok NSA z 6 marca 2008r. II OSK 158/07, publ. Lex/el.).

W niniejszej sprawie sytuacja ma natomiast charakter atypowy o tyle, że inwestor wykonał zjazd na terenie nie będącym jego własnością, celem zapewnienia dojazdu do działek, których jest współwłaścicielem (nr [...] i [...]). Od początku zatem, realizując inwestycję w pasie drogowym (bez pozwolenia na budowę), inwestor nie miał tytułu prawnego do nieruchomości (drogi krajowej). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że to właśnie inwestor, i tylko on, może być adresatem decyzji o rozbiórce. Wskazuje się bowiem, iż "wymienienie w art. 52 p.b. trzech kategorii podmiotów zobowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie a kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Inwestor w procesie inwestycyjno - budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. To inwestor jest sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52. Inwestor jest też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia" (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2016r. II SA/Gd 168/16, Lex nr 2104702 oraz wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016r. II OSK 742/16, Lex nr 2102286). Wobec powyższego, w sytuacji, gdy inwestor postawił obiekt na cudzym gruncie bez zgody właściciela (zarządcy) nieruchomości, winien być, jak to już wspomniano, adresatem decyzji o rozbiórce. "W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki" (tak Mirosław Wincenciak w: Komentarz do art. 52 p.b. pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz, publ. Lex/el., wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009r., II OSK 1234/08, Lex nr 552842). Nie budzi przy tym wątpliwości, iż skoro zarządca obiektu czyli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie, nie będzie się sprzeciwiała wykonaniu decyzji o rozbiórce, skoro sama domagała się jej wydania.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że adresat decyzji, tj. inwestor, został określony prawidłowo i nie zachodzą wskazane w skardze naruszenia prawa materialnego.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Sygn. akt II SA/Kr 1120/16

UZASADNIENIE

Postanowienia z dnia 9 grudnia 2016r.

W dniu 19 sierpnia 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga S.D. i "[...]" Spółki z o.o. spółki komandytowej (objętych jednym pismem procesowym) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 14 lipca 2016r. Skargi obu podmiotów wpłynęły w tej samej dacie, niemniej sama decyzja, której dotyczy skarga, została doręczona wymienionym podmiotom w różnym czasie. Mianowicie, jak wynika z akt administracyjnych [...], Spółce [...] decyzja została doręczona w dniu 18 lipca 2016r. /k.[...]/, natomiast pełnomocnikowi S. D. – w dniu 20 lipca 2016r /k.[...]/.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszym wypadku Spółka "[...]" winna wnieść skargę najpóźniej w dniu 17 sierpnia 2016r., licząc od dnia doręczenia, to jest od dnia 18 lipca 2016r., natomiast skarga została wniesiona w dniu 17 sierpnia 2016r, co wyżej podniesiono. Tym samym skarga jest wniesiona po terminie i jako spóźniona podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.