Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 693/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 5,  art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu wieżowca I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 9 czerwca 2009 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "A." z/s w Ś. zwróciło się ze skargą do Starostwa Powiatowego w Ś., w trybie art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wydanie postanowienia nakazującego inwestorowi Spółce B. z/s w W. rozbiórkę nielegalnie, ich zdaniem, zbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu wieżowca przy ul. Z. nr [...] [...] w Ś. oraz o nałożenie na inwestora sankcji w myśl art. 48 ust. 1 i art. 90 Prawa Budowlanego.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r., działający z upoważnienia Starosty, Dyrektor Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ś. przekazał powyższe pismo do załatwienia, według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. ( art. 65 § 1 k.p.a.).

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia Ekologicznego "A." od pisma PINB w Ś. (z 16 lipca 2009 r.) potraktowanego jako postanowienie - uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził postępowania zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., gdyż wywiódł brak zasadności żądania skarżącego z faktu, iż stacja bazowa telefonii komórkowej została zainstalowana na budynku mieszkalnym z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że na tym etapie postępowania administracyjnego organ nie jest uprawniony do merytorycznej oceny zasadności zgłoszonego żądania, lecz jego rola sprowadza się do zbadania, czy jest ono uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

Zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął postępowanie, na wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego "A." w sprawie samowolnie wykonanej przez Spółkę z o.o. B. stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu wieżowca przy ul. Z. [...][...] w Ś. oraz jednocześnie wskazał na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. o wykorzystaniu jako dowody w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy zgromadzony podczas wcześniejszego postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia 26 maja 2010 r. Nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w ww. sprawie. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że wysokość zainstalowanych urządzeń na dachu budynku wynosi 2,45 m. Inwestor legitymuje się umową najmu części dachu zawartą w dniu 24 września 2008 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. Z. [...][...]. Stwierdzono także, na podstawie przedłożonej przez inwestora "Analizy rozkładu pól elekromagnetycznych" z października 2008 r., iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga raportu o oddziaływaniu na środowisko. Autor ww. opracowania we wnioskach końcowych wskazał także, że wariant techniczny i lokalizacyjny zaproponowany przez inwestora umożliwi spełnienie wymagań z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności zapewni dostateczny poziom ochrony ludzi i środowiska przed elekromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym. Ponadto wykonane w dniu 14 maja 2009 r. sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80MHz - 60 GHz wskazuje, że na terenie otaczającym instalacje stacji bazowej B. nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności. Organ I instancji podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Jednakże instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ zainstalowane urządzenia wystają ponad dach na wysokość 2,45 m, to ich instalacja nie wymagała ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie Ekologiczne "A." zarzuciło organowi szereg uchybień proceduralnych w prowadzonym postępowaniu, a także naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 23 września 2010 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że bezspornie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, iż Stowarzyszenie Ekologiczne "A." zostało uznane za stronę niniejszego postępowania. Zdaniem organu II instancji wynika to z faktu niewydania przez PINB postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu i dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w związku z tym nie podlega badaniu kwestia, czy cele statutowe tej organizacji i interes społeczny przemawiają za wszczęciem postępowania, zaś w zawiadomieniu użyto określenia, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Stowarzyszenia. Dlatego też organ odwoławczy skupił swoje rozważania tylko na tym, czy odwołujące Stowarzyszenie ma przymiot strony, tj. czy postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia (art. 28 k.p.a.). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji wywiódł, że siedziba Stowarzyszenia (ul. P. [...]) znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej (ul. Z. [...][...]). Dlatego też prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Stowarzyszenia, a zatem nie jest ono i nie może być uznane za stronę postępowania. Wszczęcie zaś postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania stanowi podstawę do wydania decyzji o jego umorzeniu.

Jednocześnie organ ocenił dany materiał dowodowy pod kątem legalności zrealizowanej przez Spółkę B. inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie naruszył przepisów prawa budowlanego w dacie wykonania przedmiotowej inwestycji (maj 2009 r.), w związku z czym brak jest podstaw do podjęcia interwencji z urzędu w sprawie spornej inwestycji przez organy nadzoru budowlanego.

Jak dalej wyjaśnia organ z dniem 31 sierpnia 2007r. uległy zmianie przepisy § 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2007, Nr 158, poz. 1105). W myśl § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W.

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie j niż 100 W a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie węższej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Wskutek powyższych zmian, od dnia 31 sierpnia 2007 r. legalne jest realizowanie niektórych stacji bazowych telefonii komórkowych bez pozwolenia na budowę - dotyczy to wszystkich tych stacji, których anteny nie spełniają nowych kryteriów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, a roboty budowlane ograniczają się do instalowania urządzeń ma istniejącym obiekcie budowlanym (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane). Co więcej, ww. stacje bazowe nie będą wymagały nawet zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli urządzenia stacji nie będą przekraczały 3 m wysokości (przy jednoczesnym nie kwalifikowaniu się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko").

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 24 września 2008 r. inwestor zawarł stosowną umowę najmu ze Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy ul. Z. [...][...] reprezentowaną przez Zarząd Wspólnoty, której przedmiotem uczyniono część powierzchni dachu nadbudówki, o wielkości ok. 30,25 m2 z przeznaczeniem na instalację anten nadawczych, część powierzchni dachu, o wielkości ok. 6,25 m2 z przeznaczeniem na instalację urządzeń stacji bazowej oraz "konieczne i wystarczające miejsce pod okablowanie do anten i urządzeń". Wynajmujący - Wspólnota Mieszkaniowa - wyraził zgodę na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w ww. miejscu. Jednakże organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości ww. umowy.

Z przedłożonego przez inwestora opracowania "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych" z października 2008 r. autorstwa mgr inż. P. K. wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ponadto, że w bezpośredniej bliskości miejsca lokalizacji stacji bazowej nie występują obszary zaliczane do Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000. Przedłożony dokument, sporządzony przez specjalistę w tej dziedzinie, z uwzględnieniem przepisów prawa tj. ustawy Prawo o ochronie środowiska i rozporządzeń z 9 listopada 2004 r. i 21 sierpnia 2007 r. uznać należy za wiarygodny, a jego treść poparta dokładnymi wyliczeniami, nie budzi zastrzeżeń. W szczególności nie sposób dopatrzyć się, aby planowana inwestycja należała do któregokolwiek z przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 -oporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., o czym przekonują wyliczenia w tabeli na stronie 11 Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz opinia podsumowująca autora dokumentu.

Znajdujące się w aktach sprawy sprawozdanie nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80MHz - 6QGHz wykonanych dla celów ochrony ludności i środowiska z dnia 14 maja 2009 r. wskazuje, iż wykonane w dniu 14 maja 2009 r. przez Laboratorium Pomiaru Pól Elektromagnetycznych z siedzibą przy ul. J. [...] w K. (akredytowane przez PCA) pomiary pól elektromagnetycznych dla celów ochrony ludności i środowiska z zakresu 80MHz - 60GHz wykazały (w tabeli 1 precyzyjnie przedstawiono rozkład natężeń pola elektromagnetycznego), że na terenie otaczającym instalacje stacji bazowej B. sp. z o.o. [...] nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności (przebywanie ludności nie podlega ograniczeniom).

Treść powyższych dokumentów, sporządzonych przez uprawnione, kompetentne osoby, przeczy gołosłownym twierdzeniom Skarżących, iż eksploatacja przedmiotowej instalacji spowoduje "katastrofalne skażenie środowiska mikrofalowymi PEM", generując "na masową skalę schorzenia". Przedłożone przez inwestora opracowania, jakkolwiek sporządzone za jego pieniądze, pochodzą od niezależnych, uprawnionych jednostek, w odróżnieniu od przedstawionych przez Skarżące stowarzyszenie, których autorem jest Pan mgr inż. S. K. - sekretarz Stowarzyszenia (brak jest jakichkolwiek informacji o posiadanych przez ww. osobę uprawnieniach).

Dodatkowo należy zauważyć, iż w trakcie czynności kontrolnych z dnia 9 lipca 2009 r. przeprowadzonych przy udziale zarządcy budynku ustalono, iż zainstalowane urządzenia na dachu budynku przy ul. Z. [...][...] w Ś. wystają ponad dach na wysokość 2,45 m (co obrazują załączone zdjęcia). W konsekwencji słuszne jest stanowisko inwestora, iż montaż ww. urządzeń na dachu budynku zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Jakkolwiek organ I instancji istotnie naruszył art. 10 § 1 Kpa poprzez wyznaczenie zaledwie 30 minutowego terminu przeznaczonego na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, tym niemniej z treści odwołania nie wynika, jakich to czynności procesowych nie mogło dokonać skarżące Stowarzyszenie, które mogłyby wpłynąć na odmienny wynik sprawy. W ocenie organu, z uwagi na fakt wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu, który nie ma sprawie własnego interesu prawnego lub obowiązku, nie można było podjąć innej decyzji niż obecnie zapadła.

Odnośnie ochrony uzasadnionych prawie interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że ogólne zasady ochrony praw własności ustanowione w prawie cywilnym nie wchodzą w kolizję z normami prawa administracyjnego przewidującymi określony zakres tej ochrony, ograniczając przez to zasięg cywilistycznej ochrony prawa własności. Poprzez dozwolenie w przepisach regulujących ochronę środowiska określonej formy ingerencji w cudzą własność, ustawodawca wyłącza jednocześnie w tym zakresie możność przeciwdziałania tej ingerencji środkami prawa cywilnego. Nie można było zatem w niniejszej sprawie stwierdzić zarówno pominięcia w postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości ze skutkami procesowymi wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jak też naruszenia przysługującego im prawa własności z powołaniem się na przepisy kodeksu cywilnego, których nie stosuje organ administracji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Stowarzyszenie Ekologiczne "A." wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB z dnia 23 września 2010 r. Nr [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 26 maja 2010 r. Nr [...] i zakreślenie dla PINB terminu wydania nowej decyzji, nakładającej na inwestora obowiązek wyłączenia stacji bazowej z eksploatacji i jej rozbiórki.

Strona skarżąca wyjaśniła, że uzyskała od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kserokopię nowego sprawozdania nr [...] z ponownych kontrolnych pomiarów PEM, przeprowadzonych 19 lutego 2010 r. wokół stacji bazowej nr [...]. Sprawozdanie to zastąpiło uprzednie wadliwe sprawozdanie z 14 maja 2009 r., opracowane dla innej konfiguracji i ilości anten radioliniowych, niezgodnej z aktualnym stanem faktycznym na tej stacji. To ostatnie sprawozdanie jest podstawą do opracowania graficznego rozkładu i obliczeń gęstości mocy mikrofalowych PEM wokół stacji bazowej nr [...] (stanowi załącznik do skargi). Wyniki tych obecnych obliczeń różnią się znacznie na niekorzyść środowiska i zdrowia ludności, od wyników zawartych w analogicznych załącznikach przy w wcześniejszych pismach. Według sprawozdania z WIOŚ stacja ta posiada aktualnie inne parametry charakteryzujące oddziaływanie na środowisko. Bazując na tych aktualnych parametrach Stowarzyszenie wykonało ponowne kontrolne obliczenia i graficzne ilustracje rozkładu PEM wokół stacji, stwierdzając, co następuje:

a) PEM o ponadnormatywnych parametrach wtargnęły na działki nr [...][...][...][...][...] degradując środowisko i wartość użytkową oraz rynkową tych działek;

b) PEM o ponadnormatywnych parametrach wtargnęły do mieszkań w przeciwnym wieżowcu przy ul. O. O. [...] degradując zdrowie mieszkańców oraz wartość użytkową i rynkową mieszkań.

W zaskarżonej decyzji pominięto milczeniem liczne zarzuty prawne i faktyczne udokumentowane w odwołaniu, skupiając się na rozważaniach dotyczących interesu prawnego skarżącego.

Stowarzyszenie podniosło, że:

a) wywody DWINB są oparte na prawie obowiązującym do 15.11.2008r., które systemowo dyskryminowało udział polskiego społeczeństwa w ochronie środowiska, co zostało potępione przez Unię Europejską, skutkując wprowadzeniem art. 28.4 do Prawa budowlanego oraz art. 44 do Ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska,

b) stacja bazowa nr [...] jest przedsięwzięciem, które rażąco narusza POŚ i szereg innych przepisów prawa materialnego. Dlatego jest przedsięwzięciem znacząco działającym szkodliwie na środowisko. Faktu tego nie może podważyć wycinkową oceną oddziaływania stacji na środowisko zawartą w wadliwej "ANALIZIE" pomijającej sumowanie się mikrofalowych PEM na azymutach 85°; 230° i 320, emitowanych przez system GSM i UMTS,

c) wg statutu nr R-01/06 § 3 i § 4 pkt 1) obszarem działania S. E. O. jest terytorium R. P., zaś celem działania jest między innymi ochrona ludności i środowiska przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym. W związku z powyższym oraz zgodnie z:

- art. 28.4 Prawa budowlanego,

- art. 44 Ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska.

Stowarzyszenie Ekologiczne "A." ma z mocy prawa bezsporny przywilej strony w postępowaniu, które zakończyło się ostateczną Decyzja DWINB.

W zarzutach do "Analizy" inwestora, strona skarżąca podnosi, że zawiera ona szereg błędów porządkowych i graficznych:

a)Na str. 2 i w treści błędnie ponumerowano rozdziały (po punkcie 5 zamieszczono punkt 7 a po punkcie 7 - punkt 16). Świadczy to, że ANALIZA stanowi zlepek innego opracowania.

b) Na str. 4 powołano stare akty prawne to jest Dz.U.01.62.627 i Dz.U.05.113.95 powinno być: Dz.U.08.25.150 i Dz.U.08.199.1227. Świadczy to, że PT Autor l DWINB nie znają aktualnego prawa, związanego z ochroną środowiska.

c) Na załączonym do "ANALIZY" rysunku formatu A3, wykreślono obwiednie gęstości mocy S= 0,1 W/m2 w kształcie elips, co rażąco odbiega od faktycznego kształtu obwiedni wynikającej z charakterystyki anten i kierunkowego tłumienie emisji PEM vide - Zał. 1 do nin. skargi.

d) Na załączonym do "ANALIZY" rysunku formatu A3, celowo nie naniesiono zarysu wieżowców przy ul. Z. [...][...], przy ul. O. O. [...] oraz obrysu marketu "[...]" (vide - Zał. 4 do nin. skargi), dla ukrycia wtargnięcia ponadnormatywnych PEM nad działki przynależne do w/w budowli (art. 143 KC).

Analiza zawiera również rażące błędy merytoryczne:

a) poprzez wadliwą "Analizę" ponadnormatywnych PEM nie sięgały do mieszkań z wieżowca przy ul. O. [...],

b) w "Analizie" nie dokonano zsumowania mocy na każdym z azymutów (850, 230o i 3200),

c) dla sumarycznej mocy emisji, zasięg normatywnej gęstości mocy jest większy, co powoduje niedopuszczalne wtargnięcie ponadnormatywnych PEM do mieszkań w wieżowcu przy ul. O. O. [...],

d) rażące różnice parametrów zawartych w "Analizie" i "Sprawozdaniu".

PINB i DWINB nie tylko nie dokonali samodzielnej oceny "Analizy", ale nawet nie zadali sobie trudu ze zrozumieniem jej przeczytania. W związku z tym decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił ponadto, iż wnioski końcowe zawarte w załączonym do skargi sprawozdaniu nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych z zakresu 80MHz - 60GHz wykonanych dla celów ochrony ludności i środowiska z dnia 19 lutego 2010 r. są tożsame z zawartymi w poprzednim, według skarżących "nieaktualnym", sprawozdaniu z dnia 14 maja 2009 r.

Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz.1269) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), co powoduje, iż decyzje te podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że konstytucyjne prawo do skargi składane do organów państwowych i organów samorządowych przysługuje obywatelom i organizacjom społecznym ( art. 221 k.p.a.). Skargi można składać w interesie własnym, innych osób a także w interesie społecznym. Wniesione w przez Stowarzyszenie Ekologiczne "A." pismo z dnia 9 czerwca 2009 r., inicjujące toczące się postępowanie, oparte zostało na przepisie art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie wszczęcia postępowania w formie skargi, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcie postępowania żądania strony (art. 233 k.p.a.).

W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie żądało niewątpliwie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu usunięcia, ich zdaniem, stanu niezgodnego z prawem, poprzez nakazanie przez właściwy organ usunięcia z dachu budynku przy ul. Z. [...][...] w Ś. stacji bazowej telefonii komórkowej jako szkodliwej dla życia i zdrowia ludzi, znajdujących się w zasięgu oddziaływania tego obiektu. Wskazać należy, że według k.p.a. "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej będącej podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie. O przyjęciu zasady skargowości lub oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawą wszelkiej działalności inwestycyjnej jest art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 29 i 30 tej ustawy. W przypadku zaś stwierdzenia prawdopodobieństwa wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego, po powzięciu informacji o tym fakcie, ma obowiązek z urzędu wdrożyć - w zależności od stanu faktycznego sprawy - postępowanie naprawcze albo też właściwe postępowanie zmierzające do przywrócenia stanu poprzedniego (łącznie z wydaniem nakazu rozbiórki). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. , sygn. II OSK 1010/06, "Przyjęcie zasady skargowości i oficjalności powoduje, że nie można w razie przekroczenia granic skargowości przyjąć, iż jest to naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko w razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady, zasady skargowości, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie prawa, które może kwalifikować do naruszenia rażącego. W razie, gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, zainicjowanie takiego postępowania przez jednostkę niemającą statusu strony". Przepisy prawa nakazują bowiem organowi administracji publicznej rozważenie podstaw prawnych wszczęcia postępowania z urzędu (art. 233 k.p.a ). Artykuły 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie ma więc znaczenia prawnego podjęcie postępowania w sprawie przez właściwy organ z informacji jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania statusu strony. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie posiada natomiast prawo, wynikające z art. 31 k.p.a., do uczestniczenia w postępowaniu jako podmiotu na prawach strony, co zostało udokumentowane za pomocą Regulaminu Stowarzyszenia "A." (k.3 akt administracyjnych) i właściwej argumentacji zawartej w licznych pismach odnośnie przesłanki dotyczącej interesu społecznego.

Nie jest zatem trafne stwierdzenie organu odwoławczego odnośnie braku legitymacji procesowej Stowarzyszenia do działania w niniejszej sprawie i z tego powodu umorzenie postępowania administracyjnego, gdyż prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego zostało niewątpliwie wszczęte, a wszczęcie tego postępowania następuje z urzędu.

Przechodząc następnie do dalszej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika dla organu obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe (Dział II k.p.a.), które zobowiązują organ do zgromadzenia całego materiału dowodowego. Zatem istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, aby następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Analiza materiału dowodowego badanej sprawy wskazuje na to, że organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, co zostało już wyżej zauważone, naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było niebudzące wątpliwości wykazanie, po pierwsze w jakiej dacie powstała sporna inwestycja, albowiem ma to znaczenie do ustalenia właściwych przepisów, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, po drugie czy planowana inwestycja w świetle obowiązujących regulacji normatywnych zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, po trzecie organy obu instancji dokonując pomiaru wysokości urządzenia - stacji bazowej telefonii komórkowej - pominęły całkowitą jego wysokość, ograniczając się jedynie do pomiaru wysokości, jak to określiły masztu (2.45 m). Na wykonanych zdjęciach wyraźnie widać, że ponad wymierzoną i zakreśloną cześć urządzenia wystaje jeszcze dodatkowa część ponad jak to określiły organy maszt. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, na którym oparły organy poczynione ustalenia nie precyzuje, w jaki sposób należy dokonać mierzenia urządzenia. Należy więc zatem wyjaśnić przez organ dlaczego dokonano pomiaru zainstalowanego urządzenia, bez dalszej jego części wystającej prawdopodobnie powyżej 3 m. Podkreślenia wymaga jeszcze to, że wskazane przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) nie wprowadzają sposobu pomiaru urządzenia ze względu na np. instalowanie urządzenia emitującego określone fale, jak w badanej sprawie, czy też nie emitującego określonych fal.

Ustalenie powyższej okoliczności wymagało z kolei od organów orzekających w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.

Przypomnieć zatem należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest też ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Ustosunkowanie to musi spełniać wymogi wynikające z art. 11 k.p.a., który nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek realizowania zasady przekonywania. Organ winien zatem wyjaśnić stronie przyczyny, dla których odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów oraz dlaczego nie uznał zasadności argumentów podnoszonych przez nią w odwołaniu tym bardziej, jeżeli dotyczą one kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Znaczenie i wpływ prawidłowo zredagowanego uzasadnienia decyzji na postępowanie – zwłaszcza w sytuacji gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach - od dawana jest podkreślone w orzecznictwie sądowadministracynym (por. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu 21/98 LEX nr 34147; wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546; z dnia 17 lutego 2006 r., VI SA/Wa 985/05; z dnia 6 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1374/06, LEX nr 1374/06 czy też z dnia 9 listopada 2006 r. III SA/1914/06 LEX nr 328551).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy powyższym wymogom nie sprostały. Przede wszystkim zważyć należy, że podstawowe dowody, na których oparto ustalenia faktyczne sprawy, stanowiły dostarczone przez inwestora i sporządzone na jego zlecenie dokumenty, pod nazwą: "Sprawozdanie z pomiaru pól elektromagnetycznych" (14.05.09) i "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych (październik 2008). Z przedłożonej analizy wynika, że objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przedstawione opracowanie stanowi bez wątpienia środek dowodowy, który organ obowiązany był wziąć pod uwagę rozstrzygając niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Pojęcie środka dowodowego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem bardzo szerokie i obejmuje wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a zatem wyznaczających granicę dopuszczenia środków dowodowych ich zgodnością z przepisami prawa. Co więcej, procedura administracyjna przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej, niewprowadzając jakichkolwiek ograniczeń odnośnie rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu.

W świetle powyższych regulacji normatywnych sporządzona w niniejszej sprawie "Analiza..." winna być pojmowana jedynie jako jeden z dowodów zgromadzonych dla potrzeb rozstrzygnięcia i jak każdy dowód w sprawie podlegała ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Co więcej, w świetle uregulowań procesowych istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Aktualny pozostaje bowiem prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro przepis z art. 76 k.p.a stanowiący o dokumentach urzędowych w § 3 zezwala nawet w stosunku do tych dokumentów przeprowadzenie dowodu przeciwko treści w nim zawartej, to tym bardziej dopuszczalne jest przeprowadzenie wszelkich dowodów co do treści zawartej w dokumencie wystawionym przez osobę prywatną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1941/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1723/09). Z tego też względu sformułowanie przez skarżące Stowarzyszenie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zarzutu przeciwko przeprowadzonej analizie przedsięwzięcia, a zatem względem jednego z dowodów, obligowało organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z wykorzystaniem przyznanych mu ustawą środków dowodowych, nie wykluczając dowodu z opinii biegłego czy też możności przeprowadzenia rozprawy. Przedłożony w niniejszej sprawie dokument, mógł być uznany za miarodajny dopiero wówczas, gdy wynik przeprowadzonego w sposób niebudzący wątpliwości postępowania wyjaśniającego, bezspornie przesądzałby o prawidłowości uwag w nim zawartych. Jak już bowiem zaznaczono, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jeżeli więc – tak jak w niniejszej sprawie - oparł się na wnioskach wynikających z przedłożonego dowodu ("Analizy..."), to winien wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego. Natomiast za niedopuszczalne uznać należy, bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju opinii. Przy założeniu takiej możliwości, należałoby bowiem uznać, że to strona a nie organ faktycznie rozstrzygnęła sprawę, jak słusznie podniosło w skardze Stowarzyszenie.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do bezkrytycznego zaakceptowania ustaleń zawartych w opracowaniu przedstawionym przez inwestora, nie dokonując w żadnej mierze jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń tam zawartych. Z kolei organ odwoławczy poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że: treść przedłożonych przez inwestora dokumentów, sporządzonych przez uprawnione i kompetentne osoby, przeczy gołosłownym twierdzeniom skarżących, iż eksploatacja instalacji spowoduje katastrofalne skażenie środowiska mikrofalami PEM.

Z przedstawionych Sądowi materiałów jednoznacznie wynika, że organy w toku prowadzonego postępowania w całości oparły ustalenia faktyczne na dowodach przedłożonych przez inwestora. Samodzielnie nie podjęły natomiast żadnych czynności mających na celu, po pierwsze, zebranie wszystkich dowodów istotnych w sprawie - jak np. opinia biegłego - a po wtóre, skonfrontowanie prezentowanych przez Stowarzyszenie poglądów z argumentacją inwestora. Temu zaś ostatniemu służy możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jeżeli więc skarżący zakwestionował uznanie niniejszego przedsięwzięcia za takie, które nie może znacząco oddziaływać na środowisko, to obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę było zbadanie tejże kwestii i ustosunkowanie się do niej, a nie jedynie poprzestanie na przywołaniu twierdzeń strony przeciwnej. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Nie obowiązuje też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 558/08). Zważyć nadto należy, że obowiązkiem organów w niniejszej sprawie - w świetle przywołanego powyżej § 4 rozporządzenia - było przeanalizowanie niniejszej inwestycji mając na względzie nie tylko równoważną moc promieniowania izotropowo dla planowanej pojedynczej anteny, ale także jej powiązanie z innymi, gdyż przedsięwzięcie to zakłada m.in. montaż kilku anten sektorowych. Tymczasem organ oparł swoje przekonanie na przywoływanej "Analizie..." w której autor ograniczył się do oceny równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny sektorowej. Wskazanie mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla jednej anteny stanowi jednak tylko swoisty wycinek oceny, charakterystyki planowanej inwestycji, a zatem nie może zostać uznane za miarodajne. Tak ustalony stan faktyczny wyklucza bowiem możliwość trafnego zastosowania norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazania czy inwestycja ta znacząco oddziałuje na środowisko. Co więcej – organy w uzasadnieniu podjętych decyzji nie przedstawiły również motywów, dla których w ich ocenie, bezzasadnym było zsumowanie mocy wszystkich anteny przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo.

Wypada nadto wskazać, że jeżeli już organ uznał, że przedłożona kwalifikacja jest prawidłowa w świetle okoliczności faktycznych i mających zastosowanie regulacji prawnych, to winien to wyczerpująco uzasadnić, w szczególności ukazując dlaczego zasadnym było odmówienie racji twierdzeniom strony przeciwnej zawartym tak w jego opinii jak i złożonym odwołaniu. W niniejszej sprawie, organy nie uczyniły jednak zadość ciążącemu na nich obowiązkowi należytego umotywowania podjętej decyzji. Nie sposób bowiem przyjąć ogólnikowego twierdzenia - że niniejsza inwestycja nie należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż tak wynika to z dołączonej przez inwestora kwalifikacji – za dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 107 k.p.a. W tym kontekście uwzględnić należało, że nie tylko inwestor, ale i działające – na prawach strony Stowarzyszenie Ekologiczne "A.", ma prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno więc wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. W niniejszej sprawie niedopełnienie obowiązku uzasadnienia decyzji w sposób pozwalający na uznanie, że w toku prowadzonego postępowania organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej, stanowi nadto naruszenie art. 11 k.p.a..

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał również wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a., który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Tymczasem z treści decyzji DWINB we W. z dnia 23.09.2010 r. wynika, że organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, wywodząc, że odpowiadało ono obowiązującym przepisom oraz uznając jednocześnie, że argumenty polemiczne Stowarzyszenia odnoszące się do szkodliwości dla ludzi i środowiska są nietrafne. Powyższa argumentacja nie wydaje się być wystarczająca i przekonująca także i z tego względu, że w odwołaniu strona skarżąca przywołała szereg materiałów zawierających dane wymagające wiedzy specjalistycznej, co też winno uzasadniać przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Nie można zatem uznać, że postępowanie odwoławcze, które sprowadzało się w zasadzie tylko kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji i w konsekwencji powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji PINB w Ś. z dnia 26.05.2010 r., zgodne było z przepisem z art. 15 k.p.a. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Także więc organ odwoławczy rozstrzygając merytorycznie sprawę ma nie tylko prawo ale i obowiązek przeprowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności, ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ I jak i II instancji. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak aby organ odwoławczy takie postępowanie przeprowadził, co w konsekwencji poddaje pod wątpliwość zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa procesowego. Powyższe naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w świetle przepis z art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152 powyższej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, podejmie odpowiednie czynności prowadzące do ustalenia w sposób jednoznaczny, przy pomocy wszelkich możliwych środków dowodowych, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia.