Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 227/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 19,  art. 127 par. 1,  art. 134,  art. 64 par. 2,  art. 33 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi M.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 października 2005 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy – nakazał M. W. przywrócenie budynku przy ul. B. [...] w B. – do stanu poprzedniego tj. stanu bezpośrednio przed wykonaniem docieplenia ściany frontowej i szczytowej od strony ul. B. [...] oraz wymiany trzech okien na poziomie parteru i jednego na poziomie pierwszej kondygnacji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 grudnia 2004 r. Z. Z. powiadomił o wykonaniu przez M. W. robót remontowych przedmiotowego budynku bez zgłoszenia właściwemu organowi. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2005 r. stwierdzono, że zrealizowano roboty polegające na wymianie trzech okien na poziomie parteru, jednego okna na poziomie pierwszej kondygnacji, o tych samych wymiarach co poprzednie, oraz ocieplono budynek na poziomie pierwszej kondygnacji (ściana frontowa i szczytowa). Następnie zacytowano pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. – Delegatura w J. G. z dnia 14 lutego 2005 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek ujęty jest w spisie konserwatorskim i docieplenie oraz montaż okien z PCV bez zastosowania podziałów zatarło pierwotną kompozycję elewacji. Zdaniem organu konserwatorskiego dokonanie powyższych robót sprzeczne jest z ustawą o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz z art. 30 ust. 1, ust 6 pkt 2 i ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Wskazano również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., działka na której znajduje się budynek położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN 3,2. Zgodnie z pkt 5 warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz § 12 rozdziału VI tego planu "Szczególne warunki zagospodarowania wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego planu", ochronie kulturowej podlegają obiekty o wartościach środowiskowych i kulturowych objęte spisem konserwatorskim. Kolejnym pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r. wskazany wcześniej organ - przekazał negatywną opinię odnośnie możliwości legalizacji samowolnie prowadzonych prac budowlanych w przedmiotowym budynku poprzez wykonanie podziałów w zamontowanych oknach PCV. Jednocześnie ponownie odwołał się do § 12 rozdziału VI miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zawarty został obowiązek uzgadniania ze służbami konserwatorskimi zamierzeń inwestycyjnych w zakresie modernizacji, obowiązek zapewnienia ochrony charakterystycznych elementów architektonicznego ukształtowania istniejącej zabudowy i jej detalu architektonicznego oraz przywracania utraconych i zdegradowanych elementów w ramach prowadzonej przebudowy. Wykonanie podziałów okiennych przez nałożenie zewnętrznych lub międzyszybowych szprosów słupka czy ślemienia do prostych ramiaków z PCV stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem służb konserwatorskich, inna interpretacja przywołanych ustaleń byłaby uchybieniem w stosunku do prawa miejscowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. W. Podkreśliła w nim, że przedmiotowy budynek – ze względu na duże zniszczenia - uległ całkowitej przebudowie zrealizowanej przez władze zarządzające mieniem komunalnym w latach wcześniejszych. Jej działania nie zniszczyły zatem walorów zabytkowych budynku lecz podniosły jego estetykę. Ponadto, właściciel budynku nie został zawiadomiony o wpisie obiektu na "listę konserwatorską".

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., decyzją z dnia 30 grudnia 2005 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję.

Motywując swoje stanowisko, organ odwoławczy wykazywał zasadność działań organu pierwszej instancji wobec samowolnych robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania. Inwestor niewątpliwie uchybił przepisom prawa powszechnie obowiązującego i nie uzyskał zgody właściwego organu w przewidzianej w art. 28-30 ustawy – Prawo budowlane formie, na realizację zamiaru inwestycyjnego polegającego na ociepleniu budynku oraz na wymianie okien. Tym samym organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zauważono również, że procedura legalizacyjna określona w art. 50-51 przywołanej ustawy charakteryzuje się precyzyjnie ustalonymi zasadami i formami działania, które wynikają wprost z przepisów prawa. Będący podstawą rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 obejmuje przypadki w których, wobec inwestycji, nie można przeprowadzić postępowania sanacyjnego. W analizowanej sprawie, wobec doprecyzowania opinii i jej jednoznacznie negatywnych treści co do możliwości wykonania określonych robót budowlanych (zamontowania szprosów okiennych) ze względu na sprzeczność takich rozwiązań z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyrażonych przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we W., organ nadzoru budowlanego zobligowany był przerwać postępowanie naprawcze i wydać nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Podniesione natomiast w odwołaniu zarzuty są obojętne prawnie i nie mogą mieć wpływu na treść podjętych rozstrzygnięć gdyż organy nadzoru budowlanego mogą badać je tylko pod względem ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. W. wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej, zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie podjęto bowiem niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie uwzględniono słusznego interesu strony. Organ ten ograniczył bowiem postępowanie tylko do ustalenia zakresu wykonanych robót remontowych oraz do stwierdzenia, że budynek podlega ochronie jako zabytek. Pomięto szereg istotnych dla sprawy okoliczności. Nie ustalono jaki był zakres wykonywanych wcześniej robót remontowo-budowlanych, pomimo, że z dokumentu z 1972 r. (pismo Kierownika Urzędu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B.) wynika, że został on zdewastowany w 80%. Na przestrzeni wielu lat wykonano szereg prac budowlanych, które niewątpliwie zmieniły jego zabytkowy charakter. Podkreślono ponadto, że wbrew wymogom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie powiadomiono właściciela o jego zabytkowym charakterze. Strona dokonując prac remontowych nie była zatem świadoma jego zabytkowego charakteru i obecnie ponosi konsekwencje zaniechań i zaniedbań różnych organów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody i argumentację prawną zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy przede wszystkim podkreślić, że organy administracji publicznej, które uprawnione są do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy poprzez konkretyzacje uprawnień i obowiązków legitymowanego podmiotu, obowiązane są działać zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla prawidłowego zrealizowania wskazanej zasady wymagana jest bezwzględna zgodność z przepisami prawa, każdej czynności procesowej podejmowanej, przez organy administracji publicznej zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi. Działanie na podstawie przepisów prawa w postępowaniu administracyjnym jako jeden z zasadniczych elementów obejmuje prawidłowe zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne określa się jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa (również procesowej) odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gwarancją prawidłowego – zgodnego z prawem – dokonania tej czynności jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania przepisu prawa, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym między innymi art. 77 k.p.a.

Również w judykaturze podkreśla się konieczność bezwzględnego przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (obec. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., V SA 250/93, ONSA 1994, Nr 2, poz.84).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej obecnie sprawy stwierdzić należy, że czynności orzecznicze organu odwoławczego w postępowaniu instancyjnym nie były podejmowane w sposób prawidłowy, co spowodowało, że zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Prawo do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wyznacza ogólna zasada postępowania administracyjnego zawarta w art. 15 k.p.a., stanowiąca wyraz realizacji konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności ( art. 78 Konstytucji ). Postępowanie odwoławcze może być jednak uruchomione wyłącznie wtedy, gdy uprawniony podejmie czynność procesową polegającą na wniesieniu środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymacja do złożenia odwołania przysługuje jedynie stronie postępowania, czyli osobie która spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Takie określenie uprawnień odwoławczych, nakłada zatem na kompetentny organ obowiązek podjęcia, na wstępnym etapie postępowania drugoinstacyjnego, czynności mających na celu ustalenie, między innymi, czy odwołanie jest dopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Jeżeli bowiem odwołanie zostało wniesione przez osobę trzecią albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu, zachodzą przesłanki niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i mogą istnieć podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. Natomiast jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ zobowiązany jest dokonać oceny słuszności tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego i w przypadku negatywnych ustaleń w tym przedmiocie, umorzyć owo postępowanie ( art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W każdym przypadku, bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest badanie, czy odwołanie pochodzi od osoby, której przysługuje przymiot strony postępowania.

Z przekazanych sądowi akt sprawy wynika, że wszczynając przedmiotowe postępowanie i określając jego zakres "w sprawie wykonania remontu budynku przy ul. B. [...] w B. przez M. W." (zawiadomienie z dnia 6 stycznia 2005 r.) organ pierwszej instancji – powołując się na przepis art. 61 § 4 k.p.a. - określił jako strony postępowania Z. Z. (wnioskodawcę) oraz M. W., która według ustaleń organu była inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie tego organu z dnia 21 października 2005 r. (podobnie jak wcześniejsze z dnia 30 marca 2005 r.) również skierowane było do M. W. Konsekwentnie jako strony postępowania określono w nim M. W. oraz Z. Z.

W tych okolicznościach istotne jest zatem, że pismo zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 6 stycznia 2005 r., sporządzone zostało i podpisane przez H. W., a więc osobę która - jak wykazuje materiał dowodowy - nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. Na podstawie akt pierwszoinstacyjnych nie można nawet ustalić jaki status prawny w tym postępowaniu przysługuje H. W. Jedynie z pisma M. W. z dnia 12 kwietnia 2005 oznaczonego jako odwołanie od wcześniejszej decyzji organu powiatowego ( z dnia 30 marca 2005 r.), wynika, że H. W. jest jej córką, której najprawdopodobniej "przekazała dom". Takie informacje są jednak zbyt lakoniczne i niewystarczające dla ustalenia statusu prawnego osoby wnoszącej podanie. Użyte przez stronę określenie "przekazania domu" jest bardzo ogólne i nie musi być jednoznaczne np. z przeniesieniem tytułu prawnego do nieruchomości.

Organ odwoławczy winien zatem w pierwszym rzędzie zbadać i ustalić, czy osoba wskazana jako autorka odwołania wnosi je we własnym imieniu, gdyż przysługuje jej interes prawny w toczącym się postępowaniu, czy też działa w imieniu M. W. jako jej pełnomocnik. Przepisy k.p.a. regulują bowiem sprawy pełnomocnictwa w sposób bardzo odformalizowany. Strona w postępowaniu administracyjnym ma prawo działać przez pełnomocnika, którym może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych ( art. 32 i art. 33 § 1 k.p.a.). Pełnomocnictwo winno być jednak udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 §2 k.p.a.), a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Nieodłącznie pełnomocnictwa – w przypadku jeżeli zostało ono udzielone – stanowi zaś brak formalny, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Konieczność wyjaśnienia powyższych wątpliwości niewątpliwie wymagała od organ odwoławczego podjęcia odpowiednich czynności z udziałem osoby składającej podanie, z jednoczesnym zachowaniem obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Na organach administracji publicznej spoczywa bowiem obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień.

Zaniechanie organu w zakresie wyjaśnienia statusu procesowego H. W. doprowadziło do naruszenia omówionych wcześniej dyrektyw proceduralnych zwłaszcza zaś art. 6 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie, w tym zakresie spowodowało również, że na tym etapie nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą kompetentnego organu będzie przede wszystkim ustalenie legitymacji procesowej osoby wnoszącej odwołanie – z uwzględnieniem przedstawionych wyżej kryteriów. W przypadku jeżeli wyniki czynności wyjaśniających wykażą, że H. W. przysługuje przymiot strony postępowania, konieczne będzie również rozważenie i dokonanie oceny, czy organ pierwszej instancji zachował wymóg przestrzegania wszystkich przepisów procesowych gwarantujących stronie postępowania ochronę jej interesu, zwłaszcza zaś art. 10 k.p.a.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – wobec stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów o których mowa w art. 145 § 1 lit c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Wobec niezgłoszenia do chwili zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia stosownego wniosku, Sąd nie orzekł o kosztach postępowania.