Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1637/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 106 Sygn. akt II SA/Rz  1637/22		                                 Dnia 6 lipca 2023 r.    P O S T A N O W I E N I E    Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie:  Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski  na podstawie art. 169
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 października 2022 r. nr SKO.4172/13/2022 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") postanowieniem z 25 października 2022 r. nr SKO.4172/13/2022, po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Tyczyna (dalej: "Burmistrz") na postanowienie Marszałka Województwa Podkarpackiego (dalej: "Marszałek") z dnia 30 sierpnia 2022 r., znak: RG-1.7151.18.2022.KM w części dotyczącej negatywnej opinii do wniosku Burmistrza z dnia 26 lipca 2022 r., w sprawie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 2,3952 ha, stanowiących użytek rolny klasy IlIa, położonych w miejscowości [...], utrzymało w mocy postanowienie Marszałka.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Marszałek zaopiniował pozytywnie przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 0,0053 ha stanowiących użytek rolny klasy IlIa, położonych w miejscowości [...] na działce nr [...], na których zaplanowano teren drogi publicznej klasy dojazdowej (1 KDD), zgodnie z projektem "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2021 terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...]" oraz zaopiniował negatywnie przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 2,3952 ha, stanowiących użytek rolny klasy IlIa, położonych w miejscowości Hermanowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których zaplanowano tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług (IMN(U)), drogi wewnętrznej (1 KDW), zgodnie z projektem "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...]". Burmistrz wnosząc o uchylenie postanowienia Marszałka w części dotyczącej negatywnego zaopiniowania przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 2,3952 ha argumentował, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ma swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach, potrzebach mieszkańców oraz Gminy [...].

Kolegium zażalenia nie uwzględniło. Wskazało, że główną zasadą uregulowaną w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie gruntów") jest, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zatem na cele nierolnicze należy najpierw przeznaczać nieużytki, następnie grunty rolne gorszej jakości produkcyjnej (klas IV - VI), a dopiero w przypadku braku takich gruntów można sięgać po grunty o znacznie lepszych właściwościach pod względem przydatności do produkcji rolniczej. Nieużytki oraz grunty rolne w klasach IV - VI na terenie [...] występują. Dlatego Marszałek postanowił przeznaczenie gruntów rolnych zaopiniować negatywnie, gdyż zaproponowany sposób usytuowania i przeznaczenia tych gruntów rolnych naruszał będzie w sposób znaczący zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto brak jest w tym przypadku powiązań funkcjonalno - przestrzennych z terenami sąsiednimi (istniejąca na działce nr [...] zabudowa to zabudowa zagrodowa - tereny rolne zabudowane). W związku z tym są to tereny rolnicze. Brak jest w tym przypadku powiązań funkcjonalno - przestrzennych z planowaną zabudową. Kolegium wskazało, że na terenie gminy występują grunty, które uzyskały już zgodę na zmianę przeznaczenia, ale nie zostały jeszcze zagospodarowane. W miejscowości [...] zostały wydane dwie decyzje Ministra wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, jednak brak jest informacji czy zostały zagospodarowane. Zatem byłoby działaniem nieracjonalnym, aby przeznaczać na cele nierolnicze kolejne grunty rolne wysokich klas bonitacyjnych, zanim nie zostaną wykorzystane grunty rolne gorszej jakości produkcyjnej oraz tereny objęte już zgodami na przeznaczenie na cele nierolnicze. Powiększanie zapasu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest sprzeczne z wyższym interesem społecznym, polegającym na ochronie najżyźniejszych w skali kraju gruntów rolnych położonych w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Lokalizowanie nowych zabudowań wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych pozwalających na obsługę komunikacyjną terenu nie może stanowić wystarczającej przesłanki do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych o wysokich właściwościach produkcyjnych (III klasy bonitacyjnej), w sytuacji występowania na terenie miejscowości [...] dużej powierzchni użytków rolnych w klasach IV - VI.

W skardze Burmistrz wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia Marszałka w części opiniującej negatywnie przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 2,3952 ha, na których zaplanowano tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług 1MN(U), drogi wewnętrznej (1KDW) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze naprowadzono, że na działce nr [...] sąsiadującej z gruntami objętymi wnioskiem o odrolnienie, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 listopada 2003 r., który wprowadza tam teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz magazynów i składów (MN, U, S). Teren otrzymał zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją znak [...] z dnia 07.01.2004 r. Przy tym terenie docelowo powstanie zwarty kwartał zabudowy a planowane przeznaczenie stanowi kontynuację przeznaczenia już istniejącego w sąsiedztwie. Projektowane w planie miejscowym przeznaczenie terenu jest zgodne z funkcją terenu objętego obowiązującym MPZP uchwalonym Uchwałą z dnia 26 listopada 2003 r. i będzie stanowić jego kontynuację w zakresie przeznaczenia, a udzielona zgoda na przeznaczenie nierolne będzie również kontynuacją zgody już wcześniej wyrażonej. Wnioskowany teren zlokalizowany jest przy skrzyżowaniu dwóch dróg utwardzonych, co zapewnia dogodną komunikację z miastem Tyczyn. Utrudnieniem przy wprowadzaniu zabudowy mieszkaniowej w gminie Tyczyn jest ukształtowanie terenu, w związku z powyższym wyznaczenie odpowiednich gruntów spełniających kryteria do możliwości posadowienia zabudowy wymaga brania pod uwagę wielu aspektów. Gminę charakteryzuje występowanie bardzo dobrych gleb. Grunty klas I-III zajmują ok. 45% ogólnej powierzchni. W związku z powyższym przeznaczenie na cele nierolnicze 2,3952 ha gruntów rolnych nie będzie stanowiło znacznej ingerencji w rolniczą przestrzeń produkcyjną gminy, ponieważ ww. grunty stanowią 0,1% gruntów klasy I-III w gminie oraz 0,3% gruntów klasy I-III w obrębie Hermanowa. Z kolei zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 8,99 ha gruntów rolnych klas III położonych na terenie miejscowości [...] i [...] (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 kwietnia 2003 r. znak [...]) obejmuje grunty w obowiązującym planie (przyjętym Uchwałą NR [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 marca 2021 r.) przeznaczone pod teren U/P - teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów położone w sąsiedztwie istniejącego zakładu produkcyjnego. W związku z powyższym uzyskane zgody nie dają możliwości zaspokojenia potrzeb na zabudowę mieszkaniową w miejscowości [...]. W skardze zaznaczono, że powinno się wziąć pod uwagę również czynnik, że nie w każdych warunkach możliwe jest przeznaczanie gruntów rolnych klas IV i niższych na cele nierolnicze, ze względu na uwarunkowania tam występujące. Chodzi głównie o nachylenie terenu. Takie tereny są niekorzystne z punktu widzenia sytuowania zabudowy, choćby nawet z powodu częstego występowania na nich zjawisk osuwiskowych czy złaziskowych. Dlatego nie wszystkie nadają się pod zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga podlega odrzuceniu.

I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 26 lipca 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 7 i art. 10 ustawy o ochronie gruntów, wystąpił do Marszałka o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 2,4005 ha stanowiących użytek rolny klasy IlIa, z przeznaczeniem pod: 1 MN/U – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, 1KDD – teren drogi publicznej klasy dojazdowej, 1 KDW – teren drogi wewnętrznej, w ramach opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Marszałek, na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów i art. 106 § 1 i 5 K.p.a., zaopiniował pozytywnie przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 0,0053 ha stanowiących użytek rolny klasy IlIa na działce nr [...], na której zaplanowano teren drogi publicznej klasy dojazdowej (1 KDD) oraz zaopiniował negatywnie przeznaczenie na cele nierolnicze pozostałych gruntów rolnych o pow. 2,3952 ha, stanowiących użytek rolny klasy IlIa. Na skutek zażalenia Burmistrza Kolegium, postanowieniem z 25 października 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi Burmistrza.

II. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów, do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie określone wskazanymi przepisami jest jednym z etapów sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2022 r., poz. 503). Wobec tego należy rozważyć, jaki charakter ma opinia marszałka w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III, w szczególności czy jest to opinia, o jakiej mowa w art. 106 § 1 K.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl § 2, organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 K.p.a.). Natomiast stosownie do § 4 tego artykułu, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Brzmienie art. 106 § 1 K.p.a. jest jednoznaczne i wskazuje, że wyrażenie opinii (lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) w trybie tego przepisu następie w sytuacji, w której organ załatwiający sprawę w drodze decyzji (w tym przypadku minister), występuje do właściwego organu (tutaj do marszałka), o zajęcie w formie opinii stanowiska odnośnie do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Tymczasem kolejność opiniowania określona przepisem art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych jest przeciwna: to marszałek do wniosku złożonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi i to w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku. Zatem w sytuacji odwrotnej, niż wynika to z art. 106 § 1 K.p.a. oraz przy braku pozytywnego odesłania do tego przepisu, brak jest podstaw do zakwalifikowania opinii marszałka, jako wydanej na podstawie art. 106 K.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że pogląd taki prezentowany jest również w literaturze przedmiotu (zob. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, teza 5 do art. 7).

Reasumując Sąd stwierdza, że skoro opinia marszałka musi być wyrażona przed skierowaniem wniosku do ministra o wyrażenie zgody, to nie może mieć formy postanowienia mającego oparcie w przepisie art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. Opinia marszałka nie musi mieć w ogóle formy postanowienia, lecz może mieć dowolną pisemną formę. Oznacza to, że opinia marszałka jest częścią materiału dowodowego, na podstawie którego minister, w ramach uznania administracyjnego, wydaje decyzję w kwestii zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III.

Przedstawiony powyżej charakter opinii marszałka oznacza, że nie podlega ona przypisanej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawie skarg na wskazane w przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") formy działania administracji; w szczególności nie jest to postanowienie, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Końcowo Sąd wskazuje, że wadliwe pouczenia zamieszczone zarówno w postanowieniu Marszałka o zażaleniu, jak i w postanowieniu Kolegium o skardze, nie mogą kreować dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z tych przyczyn skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie wpisu od skargi ma oparcie w przepisie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.