Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 392/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady Powiatu w Zamościu z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr XLIV/478/2024 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu w Zamościu na rzecz P. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr XLIV/478/2024 z 17 kwietnia 2024 r. Rada Powiatu w Zamościu odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie radnego Rady Powiatu w Zamościu J. N. ze stanowiska K. w Z..

Materialnoprawną podstawę uchwały stanowił przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107), dalej jako "u.s.p.".

W uzasadnieniu uchwały przytoczono treść powyższego przepisu i wskazano, że w dniu 21 marca 2024 r. do Przewodniczącego Rady Powiatu w Zamościu wpłynął wniosek D. w L. o wyrażenie zgody na odwołanie radnego Rady Powiatu w Zamościu J. N. ze stanowiska K. w Z. oraz rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem. W uzasadnieniu wniosku pracodawca wskazał na utratę zaufania w stosunku do J. N. jako pracownika na stanowisku kierowniczym. Utrata zaufania miała wynikać z niewłaściwego nadzoru nad pracą podległego zespołu, w tym liczne zaniedbania i uchybienia stwierdzone podczas kontroli. Pracodawca poinformował również, że brak jest innego równorzędnego pod względem wynagrodzenia stanowiska pracy. Wniosek został skierowany do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która na posiedzeniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. ustaliła, że w przedłożonym wniosku nie przedstawiono dowodów potwierdzających sugerowane przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym.

P. w L. (dalej jako "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę, której zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. N. w sytuacji, gdy ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego, tymczasem przyczyny rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez J. N. mandatu radnego, co dodatkowo podważa zaufanie obywateli do organów władzy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Pracodawca jest zaś uprawniony do doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych K. . Rada powiatu nie posiada natomiast uprawnień do tego, aby działając w trybie przydanych jej mocą art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego.

Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Zamościu wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Na skutek odwołania J. N. ze stanowiska K. w Z., nawiązany z nim stosunek pracy ustał i wszelkie spory pomiędzy pracodawcą a pracownikiem należą do kognicji sądu pracy. To przed sądem pracy pracodawca będzie miał możliwość powoływania się na ewentualne nadużycie prawa ze strony Rady Powiatu w Zamościu wyrażające się w braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zdaniem organu wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 22 ust. 2 u.s.p. jest ochrona interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p. przeszła ewolucję od stanowiska, które sprowadzało się do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (zob. uchwała SN z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92), do stanowiska, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 1445/17).

W wyroku z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2532/17, wydanym na gruncie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), który zawiera analogiczne rozwiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastosowanie dyrektyw wykładni językowej i systemowej do obu zdań przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, że rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym we wszystkich innych sytuacjach, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Jest to konsekwencją potrzeby wyraźnego oddzielenia sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego – pracownika. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter czysto procesowy sprowadzający się wyłącznie do konieczności oceny wniosku pracodawcy przez radę, wysłuchania radnego i ustalenia, czy wypowiedzenie pozostaje lub nie pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ostatnim przypadku rada ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W pozostałych przypadkach, radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy/powiatu wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest związana z wykonywaniem mandatu radnego (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 923/18).

W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu w Zamościu odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie radnego Rady Powiatu w Zamościu J. N. ze stanowiska K. w Z.. Z uzasadnienia uchwały nie wynika jednak, jakie okoliczności stanowiły postawę do uznania przez radę, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma związek z wykonywaniem mandatu.

Wyjaśnienia wymaga, że brak jest wyraźnego unormowania nakładającego na radę obowiązek uzasadniania uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie budzi jednak wątpliwości, że podjęcie uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, zaś wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że obowiązek uzasadnienia uchwały tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które, sprawując kontrolę, muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada powiatu, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki NSA z dnia: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13).

W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym rada powinna zatem wykazać, że wypowiedzenie przez pracodawcę umowy o pracę ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika, że motywy decyzji pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać natomiast z uzasadnienia uchwały. Uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za istotne dla rozstrzygnięcia. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle nie zawiera wyjaśnienia powodów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadnienie uchwały, zawierające się zaledwie w kilku zdaniach, sprowadza się w zasadzie wyłącznie do przytoczenia treści wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. oraz ustaleń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z posiedzenia, które odbyło się 9 kwietnia 2024 r. Brak jest natomiast jakiejkolwiek argumentacji odnośnie motywów, jakimi rada kierowała się odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy choćby oceny wskazanych w piśmie pracodawcy podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym.

W rzeczywistości nie można nawet jednoznacznie przyjąć, czy uzasadnienie zaskarżonej uchwały wyraża stanowisko Rady Powiatu w Zamościu, czy też Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z posiedzenia w dniu 9 kwietnia 2024 r. Wprawdzie w prawym górnym rogu pisma wskazano, że uzasadnienie stanowi załącznik do uchwały Nr XLIV/478/2024 Rady Powiatu w Zamościu z 17 kwietnia 2024 r., to jednak pod częścią zawierającą przytoczenie wyżej opisanego stanu faktycznego sprawy, znajduje się jedno tylko zdanie, które brzmi "W związku z ustaleniami Komisja postanawia jak w sentencji i niniejszy projekt przedkłada Radzie Powiatu w Zamościu.". Na tym uzasadnienie uchwały się kończy.

Stanowisko rady nie wynika również z protokołu z sesji Rady Powiatu w Zamościu z dnia 17 kwietnia 2024 r. Wprawdzie pkt 13j porządku obrad dotyczył wniosku o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to jednak trudno doszukać się w nim oceny podanych przez pracodawcę powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym czy też konkretnych okoliczności wskazujących, że wypowiedzenie przez pracodawcę umowy o pracę ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu. Niezależnie jednak od powyższego, protokół z sesji rady nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Radni biorący udział w dyskusji wygłaszają własne stanowiska i poglądy, a nie stanowisko całej rady.

Uzasadnienia uchwały nie może również zastępować odpowiedź na skargę, w której organ ograniczył się w zasadzie do przywołania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujących pogląd, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnienia, które przedstawiałoby motywy, jakimi kierowała się rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Brak należytego wyjaśnienia, jakie konkretnie okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego przemawiają za odmową wyrażenia przez nią zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym prowadzi do uznania, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób arbitralny, z naruszeniem przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.

Stosownie zaś do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez organ braku interesu prawnego strony skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3).

Strona skarżąca jest pracodawcą, który wystąpił do Rady Powiaty w Zamościu z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaskarżona uchwała stanowi odpowiedź na ten wniosek. Objęta skargą uchwała dotyczy interesu prawnego strony skarżącej, bowiem ma wpływ na uprawnienia strony skarżącej z zakresu prawa pracy.

Nie budzi również wątpliwości, że uchwała podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi o wykonywaniu administracji publicznej przez organ samorządu powiatowego. Na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. rada powiaty została wyposażona w kompetencje pozwalające na ochronę zatrudnienia radnych, jeżeli przyczyny zwolnienia są związane z wykonywaniem mandatu radnego. Ochrona praw pracowniczych radnych należy do zadań publicznych organu stanowiącego, które realizuje za pomocą form władczych poddanych kontroli sądowoadministracyjnej.

Bez znaczenia jest przy tym, że skarżący odwołał J. N. ze stanowiska (z dniem 26 kwietnia 2024 r.), a więc przed rozpoznaniem skargi na uchwałę przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego, a więc akt administracji publicznej, podlegający ocenie pod kątem zgodności z prawem, a nie zasadność rozwiązania stosunku pracy. Okoliczności dotyczące prawidłowości odwołania ze stanowiska i rozwiązania stosunku pracy mogą być przedmiotem oceny sądu pracy, o czym była już mowa wyżej. Ponadto sąd dokonuje oceny uchwały według stanu faktycznego i prawnego z daty jej podjęcia.

Przy ponownym procedowaniu wniosku D. w L. o wyrażenie zgody na odwołanie radnego, Rada Powiatu w Zamościu dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł.