Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 27/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 28 ustr 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. P., G. P., K. P., M. P., Ł. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 października 2023 r. znak: WI-I.7840.7.122.2022.PI w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz skarżących S. P., G. P., K. P., M. P., Ł. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją nr AB.V.1.1272.2020 z 3 listopada 2020 r., znak: AB.V.6740.1.173.2020.SP, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi – [...] sp. z o.o., pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą. W skład inwestycji wchodzą: stalowa wieża systemu BOT typu E2/60 o łącznej wysokości 61,95 m n.p.t., fundamentowa płyta żelbetowa, 3 anteny sektorowe typu HW ATR4518R11, 4 anteny radioliniowe, urządzenia sterujące 2xAPM30+BC oraz tablica rozdzielcza TBSB ustawione u podnóża wieży, ogrodzenie, instalacja elektroenergetyczna na dz. nr [...], [...] w m. R. , gm. L..

17 sierpnia 2021 r. wpłynął wniosek S. P., G. P., K. P., M. P., Ł. P. o wznowienie postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 3 listopada 2020 roku. W treści w/w wniosku wskazano, iż wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonej w m. R. , gm. L. składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy dla K. – K. w K. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Czernichowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] (...). Nieruchomość wnioskodawców sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjna nr [...], na której m.in. posadowiona ma być wieża o wysokości 61,95 m n.p.t. Odległość pomiędzy masztem (wieżą) a należącą do wnioskodawców działką nr [...] wynosi około 5 (pięciu) metrów. Wnioskodawcy bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) Ponadto we wniosku podano, iż pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ przesłał zanonimizowana treść (kopie) decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 3 listopada 2020 r. - wnioskodawcy dowiedzieli się o treści decyzji.

Decyzją z 16 września 2023 r., nr AB.V.2.131.2022, znak: AB.V.6740.4.8.2021.KJ, Starosta Krakowski odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Krakowskiego Nr AB.V.1.1272.2020 z dnia 3 listopada 2020 r., znak sprawy: AB.V.6740.1.173.2020.SP.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wojewoda Małopolski decyzją z 26 października 2023 r. Znak sprawy: WI-I.7840.7.122.2022.PI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn.zm.) – zwanej dalej: u.p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, iż w projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2018.1935 – tekst jednolity, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu), zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, iż cyt.: (...) Obszar oddziaływania stacji bazowej [...] został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności na wysokości zawieszenia anten, zgodnie z treścią pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019. Poz. 2448). Zasięg występowania gęstości mocy pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż dopuszczalne stacji bazowej [...] został przedstawiony graficznie na rys. Z-1 i występuje wyłącznie nad działkami o numerze ewid. [...], [...]. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dn. 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, z póxn zm.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalone według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Analizując otoczenie projektowanej inwestycji, można zauważyć, że działki o numerze [...], [...] są niezabudowane. Pole elektromagnetyczne o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i zaczyna się od poziomu 49,0 m n.p.t., co zostało pokazane w części rysunkowej opracowania "Projekt

telekomunikacyjny". W istniejącym stanie zagospodarowania terenu miejsca dostępne dla ludności nie występują w obszarze pola o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne. Po przeprowadzeniu powyższej analizy istniejącego stanu zagospodarowania oraz obowiązujących przepisów stwierdza się, iż pole elektromagnetyczne o mocy wyższej niż wartości dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. W związku z tym faktem obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działki o nr [...], [...] obręb [...] L.

Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(tekst jednolity Dz.U.2019.1065) stanowi, że Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Powyższe oznacza, że jeżeli inwestor planuje instalację urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnej gęstości mocy, a strefy tych pól wkraczać będą w przestrzeń - ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 763/16). Gęstość natężenia pola elektromagnetycznego, na podstawie którego określa się obszar oddziaływania inwestycji wyznaczana jest w oparciu o dany model fizyczny i odpowiadające temu modelowi wzory, uwzględniające właściwości kierunkowe anten oraz zastępczą mocy promieniowaną izotropowo (przy założeniu maksymalnego obciążenia anten).

Od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (tekst jednolity Dz.U.2019.2448). W w/w rozporządzeniu znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w stosunku do ówcześnie obowiązującego w tej materii rozporządzenia. W obecnie obowiązującym w/w rozporządzeniu, dopuszczalne wartości gęstości pól elektromagnetycznych zostały ustalone zgodnie z przedstawioną tabelą i dla wykorzystywanych w telefonii komórkowej zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego np. 900 MHz – gęstość mocy wynosi 900/200 = 4,5 W/m2, dla 1800 MHz – gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2. Powyżej 2000 MHz – gęstość mocy wynosi 10 W/m2.

W przedmiotowym projekcie budowlanym (tabela 1 – strona nr 51) określono zestawienie planowanych do zainstalowania anten wraz z maksymalnymi EIRP oraz pochyleniem na każde pasmo w jakim antena będzie pracować. Jednocześnie, jak wynika z rysunków załączonych do projektu budowlanego pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego dla anten sektorowych nie będzie występować niżej niż 49,0 m n.p.t. (strona 108 akt Organu I instancji).

W projekcie budowalnym wskazywany jest zakres pochylenia anten oraz zestawienie

dotyczące zasięgu gęstości natężenia pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnych wartościach oraz zasięgu i przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych nachylenia tych anten (tiltów), czyli wyniki dla projektowanych tiltów anten.

Możliwy zakres pochylenia wskazanych w projekcie budowalnym modeli anten może wykraczać poza projektowany zakres wskazany przez projektanta. Należy jednakże podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowalny nie jest uprawniony do analizy innych - niż te opisane w projekcie - parametrów inwestycji (stacji bazowej). Takie rozważania dotyczyłyby stanu innego niż projektowany, i w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na specyfikę jej działania, odnosiłby się tym samym do innej inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowalnej nie jest uprawniony do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z eksploatacją obiektu. W razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a dalsza część uzasadnienia decyzji zawiera odniesienie do tego etapu "życia" inwestycji i jej kontroli.

Odnosząc się, z kolei do § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2019.1065), zgodnie z którym: Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. W ocenie Wojewody Małopolskiego istnieje zgodność inwestycji z wyżej przywołanym przepisem. Projektowana inwestycja jest w odległości ok. 5,2 m (w linii prostej) od granicy najbardziej wysuniętej w stronę inwestycji działki nr [...]. W/w przepis ma zastosowanie w stosunku do okna pomieszczenia przesłanianego, a zatem nie znajdzie zastosowania i tym samym nie będzie ograniczał Wnioskodawców w podobnych zamiarach inwestycyjnych, tj. budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, na działkach sąsiednich.

Z kolei jak wskazuje § 12 w/w Rozporządzenia, co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku

zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy. Wobec czego w przypadku zabudowy działki odwołującego zostanie zachowana odległość wskazana w § 13 w/w Rozporządzenia. Oznacza to, że stacja bazowa nie będzie w żaden sposób, nawet potencjalnie, ograniczać ewentualnego zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości Odwołującego.

Wojewoda Małopolski podzielił w efekcie stanowisko Organu I instancji, iż z uwagi na odległość nieruchomości Odwołujących od przedmiotowej stacji bazowej oraz sposób rozmieszczenia anten, emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, nie mogło być – w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – mowy o jakimkolwiek ograniczeniu w zagospodarowaniu działek [...], [...], [...], [...], obręb [...] R. , położonych w miejscowości R. – obszar o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego, wyznaczony w oparciu o obowiązujące przepisy, nie będzie występować nad działkami wnioskodawców. Zatem nie potwierdziła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyli wnioskodawcy, zarzucając naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania, albowiem przedmiotowa inwestycja, w tym budowa 61,95 m wieży w odległości 5 m od granicy działki skarżących, nie wpływa na zakres ich praw podmiotowych, w tym związanych z prawem własności dz. nr [...], [...], [...] i [...], a to m.in. wskutek błędnego uznania, że status strony w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest od wykazania naruszenia interesu prawnego, a nie od posiadania interesu prawnego, podczas gdy potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości bezpośrednio sąsiednią, do której skarżący mają tytuł prawny jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę,

2} art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 34 prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że organ orzekający jest związany informacją o obszarze oddziaływania obiektu zawartą w projekcie budowlanym i obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta, a to na skutek braku odróżnienia obowiązku projektanta zawarcia w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu od obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, co w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę oraz brakami dokumentacji projektowej, w tym dotyczącej zasięgu pól elektromagnetycznych, powinno skutkować uznaniem skarżących za stronę od dnia 25 maja 2020 r..

3] art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i naruszenie zasad logicznego rozumowania poprzez:

- zaniechania zgromadzenia i analizy dokumentacji technicznej producenta urządzeń instalowanych w ramach inwestycji, wskazujących w szczególności specyfikację anten sektorowych i oparcie się wyłącznie na oświadczeniach inwestora w tym przedmiocie zawartych w projekcie budowlanym oraz kwalifikacji przedsięwzięcia, bez jakiejkolwiek ich weryfikacji,

- zaniechanie ustalenia konstrukcyjnych możliwości zmiany azymutu poszczególnych anten, także pod wpływem warunków atmosferycznych, która może prowadzić do zmiany kąta ich pochyleni, a co za tym idzie dopuszczalności nałożenia się na siebie wiązek emitowanych przez poszczególne anteny inwestycji,

- zaniechanie analizy możliwości wzajemnej kumulacji mocy anten zainstalowanych w ramach zamierzenia inwestycyjnego na poszczególnych azymutach, a co za tym idzie, zaniechanie ustalenia, czy ponadnormatywne natężenia pola elektromagnetycznego mogą wystąpić jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności oraz czy twierdzenia inwestora w przedmiocie określenia obszaru oddziaływania inwestycji są uzasadnione

oraz

- dokonanie ustaleń dowolnych i arbitralnych, na podstawie jedynie twierdzeń inwestora i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności parametrów anten wskazanych przez ich producenta, co doprowadziło także do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.,

4] w konsekwencji powyższych naruszeń błąd w ustaleniach faktycznych i bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu oraz moc promieniowania elektromagnetycznego całości inwestycji są tożsame z deklarowanymi przez inwestora, a obszar ten ogranicza się do nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] ob. R. , a ponadto inwestor nie był obowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń,

5) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w tym pominięcie, iż na działkach [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] oraz na działce [...], objętej inwestycją, zlokalizowane są tzw. samowole budowlane, co do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał kilkanaście orzeczeń, przy czym wnioskodawcy w piśmie z dnia 6 września 2022 r. wnosili o zwrócenie się do PINB w Krakowie, co nie zostało wykonane przez organ, ani organ odwoławczy, pomimo, że na k. 32 akt wznowieniowych zalega pismo C. B. informujące o samowolach budowlanych na działkach objętych przedmiotową inwestycją.

6] art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie może być zaliczone do żadnego z rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy powyższa konstatacja oparta jest o oświadczenie projektanta w tym przedmiocie i wynika z ustaleń dotyczących mocy anten wchodzących w skład zamierzenia z osobna, z pominięciem ustalenia ich mocy w przypadku tzw. zjawiska kumulacji promieniowania elektromagnetycznego, a organ zaniechał własnych ustaleń w tym przedmiocie.

7) § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku z dnia 17 grudnia 2019 r. w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] ogranicza się do nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], ob. R. , a co za tym idzie niezasadne uznanie, iż skarżącym, jako współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ob. R. , nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed Starostą Krakowskim, znak AB.V.6740.1.173.2020.SP, podczas, gdy organ zaniechał analizy faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji jako całości, w szczególności pominął zalegający w aktach rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej oraz przekrój pionowy terenu z uwzględnieniem występowania miejsc dostępnych dla ludności, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania (sektor UG093, azymut 250], wskazujące na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżących, opierając się jedynie na dowolnych twierdzeniach inwestora, co do specyfikacji instalowanych urządzeń, bez ich weryfikacji.

8) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokonania sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to uchwały nr XXXI/441/2021 Rady Gminy L. z dnia 29 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. - obszar 1 oraz naruszenie § 12 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

9] art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Krakowskiego nr AB.V.l.1272.2020, pomimo iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu, w którym przysługiwał im status strony jako właścicielom nieruchomości objętej zakresem oddziaływania inwestycji, bez swojej winy.

10) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, mimo informacji przekazanych organowi o istnieniu tzw. samowoli budowlanych na terenie objętym inwestycją.

11] art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niedostrzeżenie, że organ I instancji zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozważył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga prowadzi do uchylenia decyzji obu instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż istotą skarżonej decyzji i kontrolowanego przez Sąd postępowania była kwestia czy skarżącym przysługiwał przymiot stron w postępowaniu co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, z racji sąsiedniego względem inwestycji położenia ich działek, w tym głównie prawo skarżących do zabudowy oraz ze względu na ocenę wpływu natężenia pola elektromagnetycznego. Co do tego ostatniego, czy nie będzie przekraczało wartości określonych dla miejsc dostępnych dla ludności i będzie zamykało się w działce inwestycyjnej, jak przyjęły organy.

W zakresie prawa skarżących do zabudowy należy podkreślić, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tymczasem organy nie rozważyły w ogóle, jak skarżący mogli zagospodarować swoje działki wg ówcześnie obowiązującego planu miejscowego i czy mogliby to kontynuować lub inaczej działki zabudować w sytuacji kiedy obok ich działek wybudowano sporną stację bazową. Takie ustalenia powinien organ poczynić w ponownym postępowaniu.

Skarżone organy również pominęły i nie uwzględniły przy ocenie spornej kwestii nie uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowa stacji bazowej, iż działki skarżących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji, pomijając aspekt natężenia pola elektromagnetycznego i czy nie będzie przekraczało wartości określonych dla miejsc dostępnych dla ludności, zamykając się w działce inwestycyjnej, jak wynika z projektu, który zatwierdziły.

Istotny jest w tym względzie m.in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Ważne są również przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448). Istotny jest więc zasięg gęstości natężenia pola elektromagnetycznego oraz zasięg i przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych (projektowanych) nachylenia tych anten (tiltów) i sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego względem działek skarżących. Z uzasadnienia zaś decyzji wynika, iż oparto się bezkrytycznie na danych przedstawionych przez projektanta w zakresie występowania pola elektromagnetycznego i stwierdzenia niewystępowania wartości przekraczających wymogi określone dla miejsc dostępnych dla ludności, zamykając się jedynie w działce inwestycyjnej. W tym zakresie nie uwzględniono i nie zbadano możliwości pochylenia poszczególnych anten, kiedy istnieje możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania. Należało zatem, co organy pominęły, ustalić oddziaływanie anten od minimalnego do maksymalnego ich pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania - ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy (w odniesieniu do nieruchomości wnioskujących o wznowienie skarżących). Organy oparły się wyłącznie na analizie parametrów stacji bazowej określonej przez inwestora we wniosku i projekcie, uznając, że jest to wystarczające, pomimo że analiza zakresu oddziaływania pola elektromagnetycznego winna uwzględniać maksymalne oraz minimalne zakresy pochylenia anten (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt: II SA/Sz 636/20). Istotne jest zatem nie to co projektant określi, lecz zbadanie możliwości jakie ma instalowana stacja bazowa biorąc pod uwagę urządzenia z jakich się składa i jej charakterystykę posadowienia. Zatem wskazanie jedynie sumarycznego obszaru pola o oddziaływaniu ponadnormatywnej wartości gęstości mocy bez uwzględnienia maksymalnych i minimalnych zakresów pochylenia anten, jest niewystarczające dla możliwości dokonania oceny niewystępowania wartości przekraczających wymogi określone dla miejsc dostępnych dla ludności. Jednym z kluczowych parametrów dla dokonania takiej oceny jest Moc EIRP anteny, będąca pochodną typu i parametrów anteny, pasma jej pracy, jak również tilt. Odnośnie kwestii zakresu możliwego pochylenia anten (pominiętej całkowicie przez organ) ustalenie oddziaływanie anten zależne jest od istniejących możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania – organ winien był ustalić oddziaływanie anten w zakresie od minimalnego do maksymalnego pochylenia (przy uwzględnieniu ukształtowania terenu w otoczeniu inwestycji). W stacjach bazowych telefonii komórkowej wykorzystuje się anteny sektorowe, które są antenami kierunkowymi, co oznacza, że dobierając antenę i sposób jej montażu (pochylenie jest jednym z kluczowych parametrów) możliwy jest istotny wpływ na rozkład pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowej. Odpowiedni kształt wiązki umożliwia uzyskanie wymaganego pokrycia terenu przy jednoczesnym unikaniu interferencji z sąsiednimi nadajnikami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn.. akt II SA/Rz 349/19 w którego uzasadnieniu podkreślono konieczność dokonania precyzyjnych ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Błędna jest teza, że ewentualna zmiana w przyszłości nachylenia anteny, będzie rozpatrywana jako zmiana sposobu użytkowania stacji bazowej czy spowoduje odpowiedzialność karną inwestora za naruszenie wymaganych norm. Możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 781/17). Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Organ wydając decyzję musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 131 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13). W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, iż do określenia mocy EIRP każdej z anten sektorowych niezbędne jest sparametryzowanie tzw. nadawczego toru radiowego, na który składają się: nadajnik, tor antenowy i antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy w przesłanym do anteny sygnale, a antena sektorowa koncentruje doprowadzona do niej moc sygnału elektrycznego i przetwarza go w fale elektromagnetyczną w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. Wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym. Podane parametry, jako planowane do użycia przez inwestora, nie muszą też odpowiadać maksymalnym dostępnym dla danego urządzenia. To, że dana antena wg karty katalogowej pozwała na zastosowanie pochylenia na określonym poziomie oraz obciążenie jej daną mocą, nie oznacza, że takie parametry powinny służyć do obliczeń zasięgu oddziaływania tejże anteny (w praktyce nie stosuje się takich wartości). To inwestor ustala jakie maksymalne moce, czy też pochylenie będzie wykorzystanie w danej lokalizacji dla danego systemu stacji bazowej. Zatem bezkrytyczne oparcie się w decyzjach o dane przedstawione przez projektanta, bez zbadania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń - rodzaju anten, ich mocy, czy możliwości pochylenia, stawiała pod znakiem zapytania przydatność danych, wyliczeń inwestora, pod kątem oceny kwestii czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu głównym.

Reasumując nie wystarczy więc wskazanie przez inwestora danych mocy promieniowania, które niejako sam inwestor przyjął niezależnie od tego jakie maksymalne parametry może osiągnąć dane urządzenie będące przedmiotem postępowania. Zatem w kontrolowanej sprawie należało wziąć pod uwagę maksymalne tilty oraz maksymalne fabryczne moce anten i dopiero wówczas ocenić czy występuje oddziaływanie w oparciu o w/w regulacje. Generalnie co do zasady negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Dlatego organy powinny poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację oraz wziąć pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia sprawy możliwości zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Organ powinien ocenić w tym względzie także azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się koszty zastępstwa adwokackiego 480 zł, wpis 200 zł.