Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 97/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 124 par. 2, art. 126
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 19 grudnia 2023 r. nr 390400/71/3758/2023/RED w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r. nr 390400/71/3758/2023-RED Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy postanowienie z dnia 20 listopada 2023 r. nr 390400/71/3451/2023-RED oddalające zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., działając w charakterze organu egzekucyjnego wszczął na podstawie wystawionych w dniu 12 października 2023 r. przez wierzyciela tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] egzekucję administracyjną przeciwko zobowiązanemu W. M. (dalej: "zobowiązany", "strona", "skarżący").

Na zobowiązanym jako płatniku składek ciążył bowiem obowiązek uregulowania zadłużenia powstałego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 03/2001 do 04/2001, od 06/2002 do 12/2002, od 07/2021 do 02/2022, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 08/2021 do 02/2022 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2000 do 12/2000, od 02/2001 do 04/2001, od 06/2002 do 12/2002.

W związku z tym, iż nie została dokonana dobrowolna spłata zadłużenia wszczęto postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania wymagalnej wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego pismem z dnia 20 października 2023 r. (data wpływu 24 października 2023 r.) zobowiązany wniósł zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na nieistnienie oraz wygaśnięcie obowiązku. W uzasadnieniu zobowiązany wskazał, iż zobowiązania pieniężne z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w części nieprzedawnionej, zostały opłacone w całości, w związku z czym wskazuje się, że zobowiązanie nie istnieje oraz iż decyzja organu egzekucyjnego jest niezasadna z uwagi na upływ okresu przedawnienia należności tytułem składek. Ponadto zarzuca brak uprzedniego doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Zobowiązany jako podstawę prawną złożonych zarzutów wskazał art. 33 § 2 pkt 1,4,5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej "u.p.e.a.").

Postanowieniem z 20 listopada 2023 r. znak 390400/71/3451/2023-RED Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddalił zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] dotyczące nieistnienia oraz wygaśnięcia obowiązku, a także zarzut braku uprzednio doręczenia zobowiązanemu upomnienia w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że podstawą dochodzenia niewykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym w przypadku nieopłaconych należności z tytułu składek i wystawienia administracyjnych tytułów wykonawczych jest złożona deklaracja rozliczeniowa przez płatnika składek zawierająca stosowne pouczenie, że stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 3a § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Wskazał także, że zgodnie z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a. warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest przesłanie zobowiązanemu upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Organ egzekucyjny wskazał także, że sytuacje w których można wszcząć postępowanie egzekucyjne bez uprzedniego doręczenia upomnienia zostały określone w § 13 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazano także, że zgodnie z powołanymi przepisami doręczenie upomnienia nie jest obowiązkowe m.in. w sytuacji, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu (w tym także w decyzji administracyjnej). Decyzja określająca wysokość zadłużenia ma charakter deklaratoryjny i w przypadku wydania takiej decyzji wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie musi być poprzedzone wysłaniem zobowiązanemu upomnienia.

Następnie organ egzekucyjny wskazał, że podstawą ustalenia niewykonanego obowiązku w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym były złożone deklaracje rozliczeniowe. W przedmiotowej sprawie wystawienie administracyjnych tytułów wykonawczych zostało poprzedzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją określającą wysokość zadłużenia z dnia 01 kwietnia 2022 r. nr [...], która objęła nieopłacone przez zobowiązanego należności, za które składał deklaracje rozliczeniowe. Korespondencja została doręczona na adres zobowiązanego.

W związku z powyższym, zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia jest bezzasadny.

Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z dyspozycją art. 26 § 5 ust 1 u.p.e.a.

W zakresie nieistnienia obowiązku oraz w celu rozpatrzenia zarzutu wygaśnięcia obowiązku należności objętych postępowaniem egzekucyjnym organ egzekucyjny wskazał, że dokonano ponownej analizy konta płatnika.

Organ egzekucyjny dalej wskazał, że obowiązkiem płatnika składek jest terminowe i w pełnej wysokości opłacanie należnych składek, co wynika z art. 46 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.), dalej u.s.u.s. Oznacza to, iż każdy płatnik bez wezwania Zakładu, powinien w ustawowym terminie regulować należne składki. Nie wywiązanie się z powyższego obowiązku skutkuje powstaniem zadłużenia, na które składają się także odsetki za zwłokę, które Zakład zobligowany jest naliczać na zasadach i wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.). W świetle tych przepisów i postanowień § 6 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczenia składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonane przez płatnika wpłaty po terminie określonym w ustawie, powinny obejmować również odsetki za zwłokę obliczone w wysokości i według zasad określonych przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa.

W przypadku, gdy nieterminowa wpłata na poczet składek nie uwzględnia odsetek za zwłokę, Zakład rozlicza ją proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę.

Organ egzekucyjny wskazał, że w przypadku istnienia na koncie płatnika zaległości, wpłata z tytułu składek jest z urzędu zaliczona w pierwszej kolejności na pokrycie najstarszych należności w oparciu o regulowane przedmiotową materię odrębne przepisy art. 49 u.s.u.s. i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawie rozliczenia składek do których poboru obowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1831). Wpłaty w części przypadającej na poszczególne fundusze podlegają zaliczeniu na należności z tego tytułu, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności (tj. w pierwszej kolejności jest pokrywane najstarsze zadłużenie danego funduszu). Ewentualne nadpłaty składek na dany fundusz są zaliczane na poczet należności na pozostałe fundusze. Wpłaty bieżące, co do zasady, są regulowane dopiero po spłacie całego zadłużenia, zaś płatnik składek nie ma już wpływu na okres należności składkowych, który pokrywa dokonana przez niego wpłata. Postępowanie w sprawie rozliczenia wpłat oraz określenia wysokości zadłużenia tytułem nieopłaconych należności z tytułu składek na koncie płatnika jest postępowaniem odrębnym z zakresu ubezpieczeń społecznych prowadzonym przez organ rentowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będącego wierzycielem dochodzonego obowiązku.

Następnie organ egzekucyjny podniósł, że płatnik był zobowiązany opłacać należne składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od 31 grudnia 1998 r. do 31 maja 2004 r. oraz od 01 listopada 2020 r. do 02 lutego 2022 r.

Dalej przedstawił sposób rozliczenia dokonanych wpłat za listopad i grudzień 2020r. oraz za lata 2021-2022 (wg stanu na 13 lipca 2023 r.) oraz wskazał, że wpłaty zostały rozliczone na inne okresy rozliczeniowe i nie pokryły w całości należności objętych tytułami wykonawczymi od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...]

Organ egzekucyjny zauważył, że zobowiązany pismem z 26 sierpnia 2021 r. w odpowiedzi na wniosek z dnia 29.07.2021 r. został poinformowany o sposobie rozliczania wpłat za lata 2020-2021. Pismo zostało odebrane przez płatnika w dniu 31.08.2021 r.

W zakresie zarzutu przedawnienia organ odwołując się do art. 24 ust. 4 i art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wskazał, że wobec należności za okres od 10/2000 r. do 12/2002 były podejmowane czynności, które spowodowały zawieszenie biegu 5-letniego terminu przedawnienia, a tym samym wydłużyły okres dochodzenia należności. Zawieszenie biegu przedawnienia nastąpiło od dnia podjęcia pierwszej czynności, do dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności przez Komornika Sądowego. Organ egzekucyjny wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. postanowieniami z dnia 19.05.2017 r. Tytuły wykonawcze wystawione w dniu 07.08.2001 r. na ubezpieczenie społeczne za okres od 02/2001 do 04/2001 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2000 do 12/2000 oraz od 02/2001 do 04/2001 doręczone zostały płatnikowi w dniu 04.09.2001 r. W ocenie organu egzekucyjnego okres przedawnienia został zawieszony co do tych należności od 04.09.2001 r. do 19.05.2017 r.

Tytuły wykonawcze wystawione w dniu 28.04.2003 r. na ubezpieczenie społeczne za okres od 06/2002 do 12/2002, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 08/2002 do 11/2002 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 06/2002 do 12/2002 doręczone zostały płatnikowi w dniu 02.05.2003 r. Okres przedawnienia został zawieszony zatem od 02.05.2003 r. do 19.05.2017 r.

Zdaniem organu egzekucyjnego, również należności objęte tytułami wykonawczymi z 12.10.2023 r. nie są przedawnione, wskutek zawieszenia terminów przedawnienia z dniem doręczenia tytułów wykonawczych.

W konsekwencji, w ocenie organu egzekucyjnego, powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu przedawnienia, a tym samym należności objęte wszystkimi tytułami wykonawczymi są aktualne i nadal wymagalne, mogą być dochodzone. Podejmowane działania egzekucyjne spowodowały, iż zadłużenie nie uległo przedawnieniu.

W dniu 04 grudnia 2023 r. zobowiązany złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty poprzez uznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w całości.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r. nr 390400/71/3758/2023-RED Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy postanowienie z dnia 20 listopada 2023 r. nr 390400/71/3451/2023-RED.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezes ZUS, na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, w tym treść zarzutów, treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz treść zażalenia.

Następnie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieistnienia oraz wygaśnięcia obowiązku w prowadzonym postępowaniu na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] w związku z dokonanymi wpłatami wskazał, że dochodzony w postępowaniu egzekucyjnym obowiązek pozostaje wymagalny, bowiem wpłaty od 01 stycznia 2018 r. pokrywają najstarsze zaległości, które to nie uległy przedawnieniu.

Wskazano także, że strona zobowiązana jest do opłaty składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej od 01 stycznia 1999 r. do 31 maja 2004 r. oraz od 01 listopada 2020 r. do lutego 2022 r., a także, że w związku z powstałą niedopłatą na koncie płatnika, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 01 kwietnia 2022 r. wydał decyzję określającą wysokość zadłużenia, doręczoną płatnikowi w dniu 06 kwietnia 2022 r. Ze względu na brak opłacenia zadłużenia w dniu 12 października 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuły wykonawcze od nr [...], do nr [...], od nr [...] do nr [...] Korespondencja została doręczona skutecznie w dniu 13 października 2023 r.

Następnie odnosząc się do kwestii przedawnienia, powołując się na art. 24 ust. 4 i art. 24 ust. 5b u.s.u.s, Prezes ZUS wskazał, że należności nie wygasły wskutek przedawnienia, a tym samym są wymagalne, gdyż nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia podjęcia pierwszej czynności – tj. doręczenia tytułów wykonawczych, do dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności przez Komornika Sądowego w dniu 19 maja 2017 r. Odnośnie do należności za okres od 10/2000r. do 12/2000r. oraz od 02/2001r. do 04/2001 r. i tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 07 sierpnia 2001 r., Prezes ZUS wskazał, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od 7 sierpnia 2001 r. (organ egzekucyjny wskazał, że 4 września 2001 r.) do 19 maja 2017 r.

Odnośnie do należności za okres od 06/2002r. do 12/2002 r. zawieszenie nastąpiło od doręczenia tytułów wykonawczych z 28 kwietnia 2003 r., tj. od 2 maja 2003 r. do 19 maja 2017 r.

Wskazano dalej, że skuteczne doręczenie tytułów wystawionych 12 października 2023 r. obejmujących należności na ubezpieczenia społeczne za okres od 03/2001 r. do 04/2001 r., od 06/2002 r. do 12/2002 r., od 07/2021 r. do 02/2022 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od 08/2021 r. do 02/2022r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2000 r. do 12/2000 r., od 02/2001 r. do 04/2001 r., od 06/2002 r. do 12/2002 r. spowodowało zawieszenie terminu przedawnienia i wydłużenie terminów ich wymagalności.

Końcowo Prezes ZUS ponownie wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 r. zmieniły się zasady opłacania i rozliczania składek, dzięki czemu płatnik opłaca składki jednym przelewem, wskazując, że każdą wpłatę dzieli proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Podzieloną wpłatę rozlicza zaś w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości z danego funduszu.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie z dnia 19 grudnia 2023 r., wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania zgodnie z wnioskiem oraz o umorzenie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...]

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie :

1. art. 44 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) - dalej: k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że tytuły wykonawcze i upomnienia zostały prawidłowo doręczone adresatowi, wobec czego nie było możliwe wyjaśnienie wszelkich okoliczności w sprawie;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co została wydana decyzja, która narusza słuszny interes skarżącego;

3. art. 24 pkt. 4 u.s.u.s., poprzez jego niezastosowanie i uznanie braku możliwości umorzenia postępowania, pomimo upływu okresu przedawnienia należności tytułem składek.

W uzasadnieniu skargi zarzutu zostały uszczegółowione.

ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS z 19 grudnia 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie ZUS z 20 listopada 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu nieistnienia obowiązku oraz jego wygaśnięcia w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], pod kątem kryterium legalności, wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu skutkującym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.).

W tym miejscu Sąd wskazuje również na uwarunkowania prawne mające znaczenie w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim, regulację prawną dotyczącą instytucji zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (a konkretnie podstaw środka zaskarżenia) zawierają przepisy art. 33 § 2 u.p.e.a. Przy tym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być min. nieistnienie obowiązku, które obejmuje takie stany jak: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie obowiązku (pkt.1).

Stan prawny niniejszej sprawy – na podstawie odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. – uzupełniają również przepisy ogólnej procedury administracyjnej. Jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy można więc wskazać, że organ egzekucyjny jest związany ogólną zasadą prawdy obiektywnej z której wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Sąd akcentuje, że powyższa zasada znajduje pełne zastosowanie nie tylko w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego ale – poprzez odesłanie zawarte we wspomnianym wyżej art. 18 u.p.e.a. także na płaszczyźnie czynności procesowych postępowania egzekucyjnego. Jej adresatami są w szczególności organy podejmujące wszelkie władcze czynności wobec zobowiązanego (w tym naturalnie czynności orzecznicze).

Z tego powodu - w badanej sprawie - ustalenia faktyczne organu – powinny zostać skorelowane ze sformułowanymi argumentami zarzutów. Co również istotne, powinny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, na podstawie których Sąd dokona kontroli działania organu egzekucyjnego.

Nie można stracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ egzekucyjny w toku postępowania oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z kolei "akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Kontrolując zaskarżone postanowienie sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w uzasadnieniu postanowienia znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne (wyrok WSA w Krakowie z 10.01.2023 r., I SA/Kr 1150/22, LEX nr 3477772). Sąd jest także zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu.

Ponadto, konsekwencją obowiązywania organy administracyjne prowadzące postępowanie egzekucyjne zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podobne wymogi Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w odniesieniu do postanowienia - stosownie do art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, na etapie postępowania zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem nie dochowano ww. standardów prawidłowego procedowania.

W niniejszej sprawie ZUS przedłożył akta w takim stanie, że wymykają się one spod sądowej kontroli, czyniąc ją niemożliwą. W aktach brak bowiem dokumentów, które pozwoliły w sposób kompleksowy na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego. Wadliwe jest również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Należy wskazać, że sformułowane przez skarżącego zarzuty egzekucyjne (nieistnienia oraz wygaśnięcie obowiązku) dotyczyły zobowiązań wynikających z opisanej przez organ egzekucyjny i Prezesa ZUS decyzji z dnia 01 kwietnia 2022 r. nr [...], określającej wysokość zadłużenia zobowiązanego z tytułu nieopłaconych składek za okres od 10/2000 do 02/2022 oraz kwestii rozliczeń dokonanych przez zobowiązanego wpłat w listopadzie i grudniu 2020 r. oraz w okresie od stycznia do października 2021 r. i marcu 2022 r. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, do egzekucji skierowano nierozliczone, wymagalne nieopłacone wierzytelności tytułem należności z tytułu składek ujawnione na koncie płatnika składek objęte uprzednio doręczoną ww. decyzją przedegzekucyjną.

W treści zaskarżonego postanowienia wskazano również, że ww. wpłaty zostały rozliczone zgodnie z rozporządzeniem z 21 września 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przy tym – według tabeli zawartej w postanowieniu organu egzekucyjnego - wpłaty rozliczyły się na należności wykazane w deklaracjach rozliczeniowych za miesiące od 10/2000 do 08/2021. W zaskarżonym postanowieniu brak takiego rozliczenia. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu, oceniając zarzut wygaśnięcia zobowiązania z uwagi na przedawnienie organ powołuje się na okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia występujące pomiędzy podjęciem pierwszej czynności egzekucyjnej oraz wydaniem w dniu 19.05.2017 r. postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność

Nie ulega wątpliwości zatem, że to wskazana przez organy decyzja z 1 kwietnia 2022 r. miała być źródłem zobowiązań, na rzecz których ZUS rozliczał wpłacane składki przez zobowiązanego. Zasadnicze znaczenie dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych dla rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (przedawnienie) mają także stan zaległości zobowiązanego oraz kwestie związane z prowadzonymi wcześniej postępowaniami egzekucyjnymi (na podstawie tytułów z 2001 r., 2003 r. ). Problem jednak w tym, że w aktach sprawy nie ma ani ww. decyzji ZUS z 1 kwietnia 2022 r. ani dowodu jej doręczenia zobowiązanemu. W aktach sprawy nie ma również żadnych dokumentów dotyczących aktualnego stanu konta płatnika i stanu jego zaległości. Nie ma również tytułów wykonawczych z 7.08.2001 r. i 28.04.2003 r., ani powoływanego postanowienia komornika z 19 maja 2017 r.

To z kolei sprawia, że główne motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia są w istocie nieweryfikowalne. Brak znajomości konkretnej treści ww. rozstrzygnięcia z 1 kwietnia 2022 r. oraz stanu zaległości zobowiązanego na dzień rozpoznawania zarzutów, jak również pozostałych wymienionych dokumentów uniemożliwia odniesienie się przez Sąd do zasadności zarzutów sformułowanych przez skarżącego: istnienia zobowiązania, kwestii wygaśnięcia (przedawnienia) a także jego wykonalności.

Organ II instancji zatem orzekał na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, w których brakowało podstawowych dowodów, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, w ocenie Sądu, naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art. 15 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 3, w związku z art. 18 u.p.e.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na przytoczeniu ustaleń i motywów postanowienia organu egzekucyjnego.

Jak wyżej wskazano, Prezes ZUS w zaskarżonym postanowieniu przedstawił szczegółowo dotychczasowy stan sprawy, treść zarzutów skarżącego, treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz treść zażalenia. Motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia opierają się wyłącznie na twierdzeniach organu egzekucyjnego, co do kwestii braku konieczności doręczania upomnienia i przedawnienia (przytoczenie czynności egzekucyjnych).

W szczególności brak jest także powołania konkretnej podstawy prawnej dokonanego rozliczenia na podstawie przepisów powołanego na wstępie rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ stwierdził jedynie, że zmieniły się zasady opłacania i rozliczania składek, dzięki czemu płatnik opłaca składki jednym przelewem. Wskazał także, że wpłaty dzieli proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej, a także, że podzieloną wpłatę rozlicza w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości z danego funduszu. W zaskarżonym postanowieniu – jak już wyżej wskazano - brak jest natomiast bezpośredniego odniesienia się do poszczególnych wpłat skarżącego i wskazania sposobu ich zarachowania.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a, wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Sąd jeszcze raz podkreśla, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję (postanowienie), postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W konsekwencji całkowicie uprawnione jest stwierdzenie, w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia, że organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W zaskarżonym postanowieniu Prezes ZUS nie zawarł również własnego stanowiska co do zasadności zarzutów zażalenia.

Powyższe mankamenty akt sprawy oraz treści postanowienia oznaczają, że organ zaniechał dokonania jednoznacznego ustalenia, czy należności, które zostały pokryte z wpłat skarżącego, w istocie są istniejące (w tym nieprzedawnione) oraz wymagalne, a co za tym idzie czy można było na nie zaliczać dokonane wpłaty na składki, a w konsekwencji prowadzić co do niepokrytych składek egzekucję. Przy tym zaznaczyć należy, że wszystkie powyższe okoliczności powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, które respektuje treść art. 107 § 1 pkt.1 oraz § 3, w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego, która winna znaleźć właściwe odzwierciedlenie w jego właściwym uzasadnieniu. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez ZUS jako wierzyciela (wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2111/21).

Stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś sprawia, że treść rozstrzygnięcia opartego o niekompletny materiał dowodowy oraz wadliwe uzasadnienie nie poddaje się kontroli Sądu pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Uniemożliwia także odniesienie się do sformułowanych zarzutów skargi, które – co należy przypomnieć – w istotnym zakresie związane są z treścią i skutkami decyzji ZUS oraz istniejącym w dniu orzekania stanem zaległości zobowiązanego, których nie ma w aktach.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).