Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1098/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 156 §  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. i M.B. oraz A.S., M.K. i A.K. – następców prawnych R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 466/22 w sprawie ze skargi R.K., D.B. i M.B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2021 r., nr DOOŚ-DŚII.4210.24.2017.mk.AW.38 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 466/22, w ten sposób, że zamiast błędnie oznaczonego numeru zaskarżonej decyzji tj. "nr DOŚ-DŚII.4210.24.2017.mk.AW.38" wpisać prawidłowo "nr DOOŚ-DŚII.4210.24.2017.mk.AW.38"; II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 466/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R.K., D.B. i M.B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 30 grudnia 2021 r. nr DOOŚ-DŚII.4210.24.2017.mk.AW.38 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 24 października 2016 r. skarżący, zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ) z 3 lipca 2014 r., znak: WOO-II.4202.3.2014.JS.8, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji P. – W.. Skarżący wskazali, że rażąco zostały naruszone przepisy:

1. art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), przez wewnętrzną sprzeczność decyzji z jej sentencją bowiem z sentencji wynika, że przedsięwzięcie ma polegać na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji P. – W., natomiast z treści uzasadnienia i charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie ma polegać na budowie zupełnie nowej linii napowietrznej;

2. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez "sprzeczność przedsięwzięcia" z aktami prawa miejscowego przyjętymi: a) uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą przy ul. [...]; b) uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...]. w sprawne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w L., gmina P.; c) uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: [...] w P.;

3. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ooś poprzez niezasadne podzielenie jednego przedsięwzięcia na mniejsze etapy, co z kolei skutkowało orzeczeniem o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

GDOŚ decyzją z 22 sierpnia 2017 r., znak: DOOŚ-DŚIL4210.2.2016.PD.9, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy, powielając dotychczasową argumentację.

Zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2021 r., nr DOOŚ-DŚII.4210.24.2017.mk.AW.38 organ utrzymał powyższą decyzję w mocy, ponownie stojąc na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. decyzja RDOŚ nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co podniosły strony wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że unieważnienie decyzji na podstawie tego przepisu możliwe jest tylko wówczas, gdy naruszenie prawa stwierdzone przy jej wydawaniu jest jednocześnie naruszeniem rażącym. Organ administracji ma zatem obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale również wykazania, że było to naruszenie rażące.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu zaskarżona decyzja z 30 grudnia 2021 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została wydana zgodnie z prawem. Według Sądu I instancji, w odniesieniu do obiektów linowych przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na zmianie parametrów technicznych takich jak m.in. zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a, Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, ponadto, kwestionowane orzeczenie nie zawiera jakiejkolwiek innej wady, skutkującej koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowani przez adw., zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.: a. art. 3 pkt 3a, pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 6 pr. bud. i 3 pkt 7a, pr. bud. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonanie robót polegających na rozbiórce starej linii elektroenergetycznej i budowie nowej stanowi jej przebudowę;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: k.p.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zaniechał weryfikacji stanu faktycznego sprawy i uchylił się od dokonania własnej oceny prawnej;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy sentencja kwestionowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ z 3 lipca 2014, znak: WOO-II.4202.3.2014. JS.8, nie odpowiada jej uzasadnieniu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że skarżący zrzekają się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. sp. z o.o. (dalej: uczestniczka postępowania), reprezentowana przez r.pr., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy ustalił, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ z 3 lipca 2014 r.

W piśmie z 1 marca 2023 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o nadanie sprawie dalszego biegu z udziałem A.S., M.K. i A.K., jako spadkobierców zmarłego R.K. Do pisma dołączono pełnomocnictwa udzielone przez ww. oraz akt poświadczenia dziedziczenia po R.K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Co do zasady, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej przed Sądem I instancji była zgodność z prawem decyzji GDOŚ z 30 grudnia 2021 r., nr DOOŚ-DŚII.4210.24.2017.mk.AW.38, którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z 22 sierpnia 2017 r., znak: DOOŚ-DŚIL4210.2.2016.PD.9, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ z 3 lipca 2014 r., znak: WOO-II.4202.3.2014.JS.8, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji P. - W. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyznacza to zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie. Zakres rozpoznania jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja co do której zostało złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są z tego względu zasadne.

Nie jest też w konsekwencji zasadny zarzut naruszenia "art. 3 pkt 3a, pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 6 pr. bud. i 3 pkt 7a, pr. bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonanie robót polegających na rozbiórce starej linii elektroenergetycznej i budowie nowej stanowi jej przebudowę", a to z tego względu, że podstawą stwierdzenia nieważności jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego. Takiej podstawy nie daje naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię.

Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia.

Sąd I instancji rozpoznał zgodność z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym granicom rozpoznania odpowiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego.

Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu liniowego lub znacznego jego odcinka, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów, a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, tj. nową linią przesyłową, nowymi słupami zwłaszcza o odmiennej konstrukcji, posiadających większą powierzchnię zabudowy u podstawy, bez zmiany wielkości napięcia, długości linii napowietrznej i zmiany pola elektromagnetycznego należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a nie jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 wskazanej ustawy. Zmiana lokalizacji słupa tej linii, która nie powoduje zmiany samej trasy, nie skutkująca ponadto zmianą jej długości, oznacza że prawidłowa była kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego jako przebudowy, nie zaś budowy. Roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazuje na przebudowę obiektu budowlanego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w odniesieniu do obiektów linowych przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na zmianie parametrów technicznych takich jak m.in. zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a, Prawa budowlanego. Ma rację Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się dalej do zarzutu skargi kasacyjnej przedstawionego w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że podstawą stwierdzenia nieważności jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego. Takie podstawy nie daje naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię (zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., II OSK 3393/19, LEX nr 3045675).

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 10.11.2016 r., I OSK 2022/15, LEX nr 2177194).

Aby uznać naruszenie prawa za rażące trzeba bowiem wykazać, że było ono ewidentne na gruncie istniejącego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie dowiedli, że w wyniku zastosowania "art. 3 pkt 3a pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 6 pr. bud. i 3 pkt 7a pr. bud." powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie treści zawartej w tym przepisie (por. odpowiednio wyrok NSA z 31.10.2012 r., I OSK 1204/11, LEX nr 1378982).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.