Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2195/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 174, art. 175, art. 176, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1370/21 w sprawie ze skargi Z. W. i K. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1370/21 oddalił skargę Z. W. i K. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 maja 2021 r. nr 1356/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyli Z. W. i K. W. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu:

1. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 8 KPA (zasada pogłębiania zaufania do organów) przez zaakceptowanie przez Sąd pominięcia przez wojewodę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oddalającej odwołanie na decyzję prezydenta m. st. odmawiającą odszkodowania za drugą część dawnej działki, iż wcześniej ten sam prezydent m. st. w 2015 r. zlecił sporządzenie operatu szacunkowego całej dawnej działki, a następnie wydał w tymże roku decyzję częściową ustalającą odszkodowanie za pierwszą części d. działki (stanowiącą obecnie własność gminy), odraczając tylko ze względów finansowych wydanie decyzji uzupełniającej o odszkodowaniu za drugą część d. działki, a następnie w 2019 r. tenże prezydent m. st. zlecił sporządzenie drugiego operatu szacunkowego drugiej części d. działki (stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa),

2. naruszenie przez Sąd prawa materialnego, a to art. 215 ust. 2 UGN przez jego błędną wykładnię, w świetle której, wbrew utrwalonemu orzecznictwu sądów z lat 2003 - 2020, odszkodowanie za działkę rzekomo nie należy się, jeśli w 1945 r. działka była zabudowana budynkiem wielorodzinnym (ruinami).

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wydanie wyroku reformatoryinego (art. 188 PPSA), uchylenie zaskarżonej decyzji wojewody, uchylenie decyzji prezydenta Warszawy bezpośrednio poprzedzającej zaskarżoną decyzję, zasądzenie na rzecz skarżących od organu skarżonego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg przepisów obowiązujących, tj.: 100 zł + 50% x 480 zł, łącznie 340 zł, zawiadomienie skarżących o terminie rozpatrzenia skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wziąwszy pod uwagę konkretne okoliczności badanej sprawy, szczególnie trzeba zaakcentować, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest, bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga również zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a.", "k.p.a" i "u.g.n." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej jako u.g.n.) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, które jednostki redakcyjne tego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Prezydent m.st. Warszawy ostateczną decyzją z 27 sierpnia 2015 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 obejmującej część działek nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...]) z obrębu [...], stanowiących własność m.st. Warszawy i przyznał je na rzecz Z. J. W. i K. J. W. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. upatruje w pominięciu przez organy orzekające w niniejszej sprawie, faktu że wydając decyzję z 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy zlecił sporządzenie operatu szacunkowego - całej - dawnej działki dekretowej, tymczasem finalnie odszkodowanie przyznano za jej część. Z faktu sporządzenia w 2015 r. operatu szacunkowego w odniesieniu do całej dawnej działki dekretowej, wywodzi skarga kasacyjna podstawę zasadności oczekiwania, że za pozostałą część dawnej nieruchomości również powinno zostać ustalone odszkodowanie. Nietrafnie jednak skarga kasacyjna - jak należy wnioskować na podstawie jej uzasadnienia - zasadności podnoszonych zarzutów upatruje w naruszeniu przepisu art. 8 § 2 k.p.a., tj. "utrwalonej praktyki". Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. W rozpatrywanej sprawie niezakwestionowane pozostają ustalenia faktyczne. Sąd Wojewódzki przyjął, że zarówno grunt, jak i budynek posadowiony na gruncie przeszły na własność gminy m.st. Warszawy z upływem 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 13 kwietnia 1950 r. Natomiast grunt był zabudowany wielolokalowym budynkiem mieszkalnym, którego istnienie wykluczało zabudowę jednorodzinną. Ustalono, że teren ten nie mógł być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, skoro posadowiony na nim był budynek wielorodzinny w którym, jak wynika z księgi meldunkowej, w latach 1934, 1945, 1946 i 1947 Wydział Kwaterunkowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy meldował kolejnych lokatorów. Jednocześnie, w latach 1945 i 1946 w budynku tym siedzibę miał także zakład fryzjerski (lokal nr [...]) oraz sklep spożywczy (lokal nr [...]). Zaakcentować trzeba, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzeczenia Sądu Wojewódzkiego nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Nie można natomiast powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 2964/20). Dlatego też pożądanego skutku przynieść nie mógł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a.

Bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie prawa materialnego art. 215 ust. 2 u.g.n. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne, określać jaka norma prawna, w sposób wadliwy została przez Sąd I instancji w oparciu o błędnie interpretowany przepis ustalona, a jaka powinna być norma prawidłowa. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera, zarzut błędnej wykładni nie został zatem uzasadniony i nie poddaje się rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywód skargi kasacyjnej prowadzony jest de facto w oderwaniu od stanu faktycznego tej sprawy, z pominięciem faktu, że skarżący otrzymali odszkodowanie za część dawnej działki dekretowej, która niewątpliwie była nieruchomością zabudowaną. Niezasadnie też skarga kasacyjna szans powodzenia upatruje w rzekomej sprzeczności stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z linią orzeczniczą z lat 2003-2020. Należy zauważyć, że powoływany w skardze kasacyjnej wyrok I OSK 1979/15 dotyczył postępowania nieważnościowego w kontekście rozbieżnej wykładni przepisu art.215 ust.2 u.g.n. Natomiast wyrok o sygn. I OSK 864/06 zapadł w konkretnym stanie faktycznym, w którym działka według planu zabudowania sprzed 21 listopada 1945 r. (wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy) znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne i została zabudowana domem jednorodzinnym. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku. Skarga kasacyjna powołuje się również na wyrok o sygn. I OSK 615/06, ponownie jednak pomijając, że w sprawie doszło do ustalenia odszkodowania za część dawnej działki dekretowej i nie precyzując, jakie dyrektywy interpretacyjne, w jej ocenie, zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.