Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2265/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 157 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2474/11 w sprawie ze skargi K. Ć. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2474/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Ć., dalej także skarżący, na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości na terenie miasta Rudnik.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy w Rudniku decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, pod budowę obejścia drogowego wsi P. m. in. nieruchomości położonej w Rudniku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 370 m², powstałej z działki nr [...] (dawna parcela nr [...]), stanowiącej własność J. L..

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. K. Ć. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc, że ww. orzeczeniem wywłaszczono osobę, która nie była właścicielem działki nr [...]. Jej właścicielami hipotecznymi byli natomiast S. L. i W. N.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 1 września 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r. Wskazał, że na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2000 r. wnioskodawca nabył działki nr [...] i [...] położone w Rudniku. Działka nr [...] objęta została postępowaniem wywłaszczeniowym zakończonym decyzją z 1981 r. Skoro zatem wnioskodawca nabył ww. działki dopiero w 2000 r., to nie można uznać go za stronę powyższego postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r.

Na skutek odwołania skarżącego, Minister Infrastruktury zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu oparty na przepisie prawa materialnego lub chroniony przez prawo. W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast takiego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby interes prawny skarżącego do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r. Stroną postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji wywłaszczeniowej może być bowiem osoba, która uczestniczyła w tym postępowaniu lub jej następca prawny, jak również podmiot, któremu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy stroną kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej był właściciel przedmiotowej nieruchomości – J. L., po którym spadek nabyły dzieci – A. Ł. i .I L.. Następcy prawni byłego właściciela sprzedali w 2000 r. K. Ć. udział we współwłasności wynoszący 1/4 do działek nr [...]/1 i [...]/3 o łącznej pow. 2520 m2. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że prawo własności ww. działek wpisane jest w połowie na rzecz małż. K. i J. Ć. oraz w połowie na rzecz W. N., przy czym księga ta założona została dla działek nr [...] po ich odłączeniu z Kw nr [...]. Wywłaszczeniu podlegała natomiast jedynie działka nr [...] o pow. 370 m2. Tym samym wnioskodawca nabył działki, które nie były objęte wywłaszczeniem. Skoro zatem K. Ć. nie jest spadkobiercą byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, jak również nie przysługuje mu do niej żaden tytuł prawnorzeczowy, to brak mu przymiotu strony do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, którą działka nr [...] została wywłaszczona. Kwestia natomiast podziału dawnej działki nr [...] nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismami z dnia 14 stycznia 2012 r. i z dnia 22 kwietnia 2012 r., wniósł K. Ć.. W skardze tej podniósł, że wbrew twierdzeniu organów, posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jego zdaniem decyzja wywłaszczeniowa z 1981 r. powinna zostać uchylona jako zawierająca poważne błędy, a działka nr [...] stanowiąca drogę, zwrócona właścicielowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W ocenie tego Sądu, za trafne uznać należy stanowisko organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z art. 157 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że zarówno w orzecznictwie, jaki i w doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Istoty interesu prawnego należy natomiast upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Tym samym stroną postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem, bądź jego spadkobiercą, nie może być stroną takiego postępowania, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu. Identyczny krąg osób może skutecznie domagać się w postępowaniu nadzorczym weryfikacji decyzji wywłaszczeniowej.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. naruszała jego prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżący zarówno w dacie wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. 20 kwietnia 2011 r.) oraz w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skarżący aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2000 r. nabył od następców prawnych J. L., jedynie działki nr [...]/1 i [...]/3, które sąsiadują z wywłaszczoną działką nr [...]/2.

Skoro zatem skarżący nie był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ani też jego następcą prawnym, to nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej powyższą nieruchomość, który przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Brak jest bowiem takiej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swoje prawa do wywłaszczonej nieruchomości. Sam bowiem fakt jej wywłaszczenia nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi obecnie dysponuje skarżący. Argumenty podnoszone przez skarżącego, dotyczące toczącego się przeciwko niemu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego na działce nr [...] wskazują zdaniem Sądu I instancji raczej na jego interes faktyczny, a nie prawny, w związku z czym skarżący nie może zostać uznany za stronę postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Prawidłowo zatem organy uznały, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego, co powodowało konieczność wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. Ć., zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

-art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że skarżący domagający się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. nie posiada przymiotu strony do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, podczas gdy wnioskujący zgodnie z art. 28 k.p.a. wypełnia ustawowe przesłanki do skutecznego żądania wszczęcia tegoż postępowania, bowiem posiada stosowny interes prawny;

art. 61 § 1 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie podjęcia postępowania kontrolnego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego, podczas gdy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. nie została doręczona stronie, która została tym samym pozbawiona możliwości obrony swych praw;

art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego i brak stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. ;

art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, z późn. zm.), poprzez nietrafne przyjęcie, że istnienie decyzji o wywłaszczeniu, bez dokonania wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej czyni zadość domniemaniu jego istnienia, wynikającym z ww. przepisu. Nie można bowiem lege artis domniemywać, że Skarb Państwa posiada tytuł prawny do nieruchomości na podstawie samej tylko decyzji uwłaszczeniowej, która umożliwia wtargnięcie w prawo własności innej osoby bez prawidłowo ujawnionego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się jedynie do badania przesłanek formalnych dot. wniesionej skargi. Stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, podkreślając zarazem, że organy administracyjne obu instancji należycie przeprowadziły postępowanie administracyjne, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz trafnie zastosowały do niego przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że skarżący nie posiada tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie jest stroną postępowania i nie może żądać jego wszczęcia.

Powyższe stanowisko narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji bezkrytycznie zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa przez organy administracji.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Rudnik z dnia [...] grudnia 1981 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co winno spowodować skutek przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. W pkt 26 tejże decyzji znajduje się bowiem zapis odnoszący się do wywłaszczenia działki o nr ewid. [...] o pow. 370 m², będącej własnością hipoteczną J. L.. Tymczasem jak wynika z księgi wieczystej Kw nr [...], działka ta w chwili wydawania decyzji nie stanowiła własności J. L., lecz stanowiła współwłasność S. L. (z domu B.) i W. N.. S. L. zmarła bowiem 9 lipca 1982. r., a więc decyzja o wywłaszczeniu winna dotyczyć S. L. i W. N., nie zaś J. L..

Ponadto, co istotne, tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej działki nie został nigdzie ujawniony, bowiem w księdze wieczystej Kw nr [...] jako ostatni właściciele parceli nr [...] (z której powstała m.in. działka o nr ewid. [...]/2), figurują S. L. i W. N.. Po śmierci S. L. w roku 1982, jej udział dziedziczą - mąż J. L. oraz dzieci I. L. i A. Ł. - każde w 1/3. J. L. zmarł 26 grudnia 1994 r., zaś jego następcami prawnymi są dzieci I. L. i A. Ł. - po połowie. Reasumując, w momencie nabywania przez skarżącego nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...] w dniu [...] listopada 2000 r., jak też w chwili obecnej, następcami prawnymi Stanisławy L. są dzieci: I. L. i A. Ł. - każde w 1/2. Skoro zatem działka nr [...] nie została wykreślona z księgi wieczystej Kw nr [...] i nie została też założona dla niej odrębna księga wieczysta, to na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, należy domniemywać, że prawo własności osób wpisanych w księdze wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że treść aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2000 r. (Rep. A nr [...]), mocą którego skarżący nabył od I.a L. i A. Ł. prawo własności działek nr [...]/1 i [...]/3 wskazuje, że wolą stron tejże umowy była sprzedaż całego udziału w nieruchomości, której współwłaścicielem wg księgi wieczystej Kw nr [...], była S. L.. Przekonuje o tym treść § 1 i § 2 tejże umowy, w których mowa jest o "udziale we współwłasności wynoszącym połowę opisanych w § 1 tego aktu działkach". Wprawdzie umowa wyraźnie wskazuje tylko dwie działki ewid. o nr [...]/1 i [...]/3, ale jest to wynikiem zupełnie błędnej interpretacji zarówno samej treści księgi wieczystej, jak też zapisu zawartego w wykazie zmian gruntowych, wg której działka ewid. o nr [...]/2 została odłączona od księgi wieczystej Kw nr [...]. Działka ta nie została tymczasem odłączona i winna stanowić również przedmiot sprzedaży w ramach wskazanego wyżej aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2000 r.

Reasumując, stwierdzić należy zdaniem autora skargi kasacyjnej, że skarżący ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji. Skarżący kasacyjnie podniósł, że według licznego orzecznictwa oraz prezentowanych poglądów doktryny istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest to, że stanowi ona podmiot własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto, jeśli przyjąć za zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, że skarżący nie posiadał w sprawie przymiotu strony, to należało uznać, że organ administracyjny winien działać z urzędu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że jeżeli podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno zostać wszczęte z urzędu.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że interpretacja przyjęta przez organy administracji i niezakwestionowana przez Sąd I instancji sprzeczna jest z uchwałą NSA z dnia 12.01.1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995/1/32). Autor skargi kasacyjnej powołał się też na wyroki NSA wydane po dniu podjęcia ww. uchwały.

Powołując się na powyższe, wniósł jak na wstępie skargi kasacyjnej.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący złożył pismo procesowe z dnia 6 marca 2014 r., w którym podtrzymał dotychczasową argumentację podnoszoną w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. (por. wyrok NSA z 19.04.2013 r., sygn. akt II GSK 285/13, lex nr 1337154).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wstępie zauważyć należy, że podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, np. przepisów k.p.a. stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie powiązał ich ze stosownymi przepisami p.p.s.a. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania są przepisami prawa procesowego regulującymi postępowanie przed organami administracyjnymi. Zatem przepisy te jako niemające zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogły być naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem. Powyższy błąd autora skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż z kontekstu jej treści wynika jednoznacznie, że zarzuca się w niej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a., których naruszenie nie zostało zauważone przez Sąd I instancji w toku dokonywanej kontroli legalności działania administracji publicznej, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu w wyżej rozumianym znaczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania trafnie uznając, że brak było podstaw w niniejszej sprawie do wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Trafnie bowiem Sąd ten przyjął, że skarżący domagający się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. nie posiada przymiotu strony do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, a tym samym, że skarżący nie posiada zgodnie z art. 28 k.p.a. interesu sprawnego do skutecznego żądania wszczęcia tego postępowania. W niczym także Sąd I instancji nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Stroną postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości może być zatem, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji, tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem, bądź jego spadkobiercą, nie może być stroną takiego postępowania. Identyczny krąg osób może skutecznie domagać się w postępowaniu nadzorczym weryfikacji decyzji wywłaszczeniowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. naruszała jego prawa rzeczowe. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że zarówno w dacie wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, tj. 20 kwietnia 2011 r., oraz w dacie wydania zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, skarżący nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do będącej przedmiotem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2000 r. skarżący nabył od następców prawnych J. L., jedynie działki nr [...]/1 i [...]/3, które sąsiadują z wywłaszczoną działką nr [...]/2.

Skoro zatem skarżący nie był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2, ani też jego następcą prawnym, to za prawidłowe i w niczym nie naruszające wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie ma – przysługującego wyłącznie stronie postępowania - interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej powyższą nieruchomość. Trafnie także Sąd ten zauważa, że brak jest normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swoje prawa do wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący także na taką normę nie wskazywał i nie wskazuje też w skardze kasacyjnej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że sam fakt wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2 o pow. 370 m², położona w Rudniku, nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi obecnie dysponuje skarżący.

Nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze kasacyjnej, jak i w złożonym w toku postępowania kasacyjnego argumenty dotyczące woli stron, prawidłowości i interpretacji postanowień aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2000 r., na podstawie którego skarżący nabył własność działek o numerach ewidencyjnych [...]/1 i [...]/3 położonych w Rudniku. Okoliczności te nie mogą być bowiem przedmiotem ustaleń i oceny w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Powoływanie się przez skarżącego na wskazane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego jest o tyle nietrafne, że dotyczy innego stanu faktycznego. W powoływanym natomiast m.in. w skardze kasacyjnej, jako uchwała, wyroku NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995/1/32), Sąd ten wskazał, że: "1. Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. 2. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji." Zaskarżony wyrok pozostaje w zgodzie z powyższym stanowiskiem.

W wyroku z dnia 13.10.2003 r., sygn. akt OSA 4/03 (ONSA 2004/1/3) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze: "Nabywca spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, któremu odmówiono przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej." Skarżący kasacyjnie nie nabył natomiast spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, której dotyczyła ww. decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1981 r.

Nieusprawiedliwiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie podjęcia postępowania kontrolnego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Rudniku z dnia [...] grudnia 1981 r. Zważyć należy, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ nadzoru może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, o ile dostrzeże w kwestionowanej decyzji którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak wszczęcia takiego postępowania z urzędu oznacza, że organ nadzoru nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie oznacza to, że organ ma obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek nieważności w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się takich nieprawidłowości.

Za nietrafne także uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa materialnego. Wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy prawa, a to art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w ogóle nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a to w związku z treścią aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli tego Sądu w toczącym się przed nim postępowaniu. Na etapie bowiem wstępnym dotyczącym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przedmiotem ustaleń i oceny była kwestia dotycząca istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to zakończyło się wydaniem postanowienia zaskarżonej treści. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za bezprzedmiotowy.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.