Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 890/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146, art. 200, art. 223 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a, art. 34, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi S. M. na czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 3 grudnia 2021 r. oraz 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie skierowania na kwarantannę . I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. nakazuje ściągnąć od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

S. M. odbywała obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobiegniu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm., dalej: "u.z.z.z."), w okresie od 3 grudnia 2021 r. do 10 grudnia 2021 r. oraz w okresie od 18 stycznia 2022 r. do 23 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po [...], oddalił skargę S. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. .

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem oceny legalności był stan bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej także: "PPIS w K.") w zakresie wydania na piśmie i doręczenia decyzji o skierowaniu skarżącej na kwarantannę w okresie od 3 do 10 grudnia 2021 r. z powodu narażenia na chorobę wywołaną SARS-CoV-2 (COVID-19). Zdaniem Sądu organ z poszanowaniem regulacji prawnej obowiązującej w dacie zawiadomienia skarżącej o objęciu kwarantanną doszedł do przekonania, że w przypadku objęcia kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 organ nie miał obowiązku wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."). Organ prawidłowo uznał, że w opisanym stanie prawnym obowiązek poddania się przez skarżącą kwarantannie mógł zostać potwierdzony przez wydanie zaświadczenia.

Sąd podzielił jednocześnie pogląd, zgodnie z którym objęcie kwarantanną w trybie § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm., dalej: "rozporządzenie RM") stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Kwestie dotyczące prawnej dopuszczalności kierowania na kwarantannę w związku z SARS-CoV-2, zaktualizowania przesłanek objęcia kwarantanną, zasadności/ proporcjonalności ingerencji prawodawczej w dobra osobiste takie jak pozbawienie wolności na skutek nakazanej izolacji domowej, naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych, a także kwestia tzw. bezprawności normatywnej § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM w zakresie interesu prawnego konkretnego skarżącego, rozstrzygane są w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym legalności aktu/ czynności objęcia kwarantanną.

W skierowanej do tut. Sądu skardze, ujętej w piśmie procesowym z 7 listopada 2022 r., S. M. zaskarżyła bezprawne działanie PSSE w K. w przedmiocie skierowania jej na kwarantannę. Skarżąca podała, że w okresie grudnia 2021 r. oraz stycznia 2022 r. PSSE w K. bezdecyzyjnie, bezprawnie i bezpodstawnie skierował ją na kwarantannę. Wskutek działań organu strona zarzuca naruszenie jej wolności osobistej i nielegalne działanie organu. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nielegalności skierowania jej na kwarantannę, 2) wypłatę środków z tytułu utraconych zarobków oraz odszkodowanie za straty moralne, 3) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

PPIS w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na dotychczas wyrażane stanowisko co do braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie poddania osób kwarantannie z uwagi na kontakt z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2, w tym co do braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie poddania takiej kwarantannie skarżącej. Organ wskazał, że w dacie informowania skarżącej o obowiązku poddania się kwarantannie, obowiązek kwarantanny wynikał z art. 34 ust. 2 u.z.z.z., a nie z rozporządzenia. Rozporządzenie RM, stanowiące podstawę objęcia skarżącej tym obowiązkiem, zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b ust. 1-6 i 8-13 u.z.z.z. i uznać trzeba, że rozwiązania w nim przewidziane w odniesieniu do choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 stanowią przepisy szczególne w odniesieniu do ogólnej podstawy wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie objęcia osoby obowiązkiem kwarantanny przewidzianej w art. 33 ust. 1 i 3 powyższej ustawy i sposobu doręczania tych decyzji określonego w ust. 3a tego artykułu. Organ nie miał obowiązku wydania decyzji, a w konsekwencji jej doręczenia.

W piśmie procesowym z 17 stycznia 2023 r. PPIS w K. poinformował, że skarżąca na wnioski Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] [...] im[...], ul. [...], [...] K. , z dnia 2 grudnia 2021 r., 3 grudnia 2021 r., 4 grudnia 2021 r., 7 grudnia 2021 r. oraz 17 stycznia 2022 r. decyzjami organu otrzymała nakazy obowiązkowej kwarantanny w okresach od 3 do 10 grudnia 2021 r. oraz od 18 do 23 stycznia 2022 r. Informacje o objęciu obowiązkową kwarantanną przekazali pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. telefonicznie 2 i 3 grudnia 2021 r. Na wniosek z 17 stycznia 2022 r. informację o objęciu kwarantanną w okresie od 18 do 23 stycznia 2022 r. pracownik PSSE w K. 18 stycznia 2022 r. z powodu braku numeru telefonu i możliwości kontaktu telefonicznego ze skarżącą przesłał na adres poczty elektronicznej skarżącej.

W piśmie procesowym z 31 marca 2023 r. strona zwróciła się o dołączenie do akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z orzeczenia WSA w Warszawie z 21 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 218/22, w jej ocenie w analogicznej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,m innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym do 15 kwietnia 2023 r., przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten został znowelizowany z dniem 15 kwietnia 2023 r. na mocy art. 17 pkt 2 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 614). Jak jednak przewidziano w art. 29 ust. 3 ustawy nowelizującej w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 17 do zarządzeń przewodniczącego w przedmiocie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, wydanym przed dniem wejścia w życie art. 17, stosuje się przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 17, w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie niniejszej zarządzeniem z 22 lutego 2023 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, skierował tę sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na jej przedmiot oraz w związku z brakiem możliwości technicznych po stronie sądu, aby w związku z obowiązującymi obostrzeniami sanitarnymi każdą z zarejestrowanych spraw rozpoznać w rozsądnym terminie w trybie rozprawy przeprowadzanej w budynku sądu. O powyższym dodatkowo poinformowano strony zapewniając im możliwość zajęcia ewentualnych dalszych stanowisk w sprawie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła dwie czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 3 grudnia 2021 r. oraz z 18 stycznia 2022 r. dokonane w przedmiocie skierowania skarżącej do odbycia kwarantanny odpowiednio w okresie od 3 grudnia 2021 r. do 10 grudnia 2021 r. oraz od 18 stycznia 2022 r. do 23 stycznia 2022 r. Czynności te nie stanowiąc ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, lecz będąc innymi czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków wynikających z przepisów prawa, mieszczą się w zakresie zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako takie podlegają kontroli tut. Sądu z perspektywy ich zgodności z prawem.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W ocenie tut. Sądu w rozpatrywanym przypadku zachodzi ostatnia sytuacja, skoro o możliwości zaskarżenia spornych czynności, jako mieszczących się w zakresie zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., strona dowiedziała się dopiero z wyroku oddalającego uprzednio wywiedzioną przez nią skargę na bezczynność PPIS w K.. Wyrok ten uprawomocnił się 18 października 2022 r., zaś obecnie rozpoznawana skarga złożona została 7 listopada 2022 r.

Przechodząc do rozważań merytorycznych tut. Sąd uznał, że zaskarżone czynności nie odpowiadają prawu i w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził ich bezskuteczność. Wynika to z następującej argumentacji.

Istotą niniejszej sprawy, na której koncentrują się także zarzuty podniesione w skardze jest to, że obowiązek odbycia kwarantanny powinien być nałożony na skarżącą w drodze decyzji administracyjnej PPIS w K., a nie w drodze czynności materialno-technicznej z pominięciem konieczności doręczenia dokumentu stwierdzającego ten fakt. Zaskarżonym czynnościom PPIS w K. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia RM nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej. Ten ostatni przepis stanowił bowiem, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Skarżąca uważa, że w zasadzie została ona pozbawiona wolności poprzez dokonanie przez organ rzeczonych czynności, które podjęte zostały wadliwie, w trybie niezgodnym z prawem.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że PPIS w K. nie przedłożył żadnych akt administracyjnych, z których wynikałby chociaż tok postępowania zmierzający do objęcia skarżącą kwarantanną. Przesłane dokumenty, w tym zaświadczenia o odbyciu przez skarżącą kwarantanny, mają charakter następczy wobec dokonanych już przez PPIS czynności. Określenie "akta sprawy" z art. 54 § 2 P.p.s.a. oznacza zbiór dokumentów (i innych materiałów, nie mających formalnoprawnego statusu dokumentów), odnoszących się do konkretnej sprawy spośród wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tak rozumiany zbiór powstaje – w sposób mniej lub bardziej sformalizowany – w każdym przypadku, gdy tylko organ na potrzeby wydania jakiegoś aktu lub dokonania jakiejś czynności (urzędowej) czyni uprzednio pewne ustalenia, prowadzi jakieś analizy lub sprawdzenia, podejmuje określone czynności wyjaśniające lub dowodowe, itp. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21, dostępny w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieprzekazanie takich akt przez PPSI w K. nakazuje przypuszczać, że żadne dokumenty ani inne materiały, które składałyby się na akta administracyjne sprawy kwarantanny skarżącej nie zostały przez ten organ wytworzone lub zebrane.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny zawiera ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.z.z.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z.. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.z.z., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wypada zaznaczyć, że przez "styczność", o jakiej mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć "bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych" (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.).

Wprost kwarantannie stosowanej przez organy inspekcji sanitarnej "dedykowany" został art. 34 u.z.z.z.. – określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny (tak też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 228) – którego przepisy w czasie objęcia skarżącej kontestowaną kwarantanną stanowiły, że:

"1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

– chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

5. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

– mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego.".

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.z.z. wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm., dalej: "rozporządzenie MZ"), które obowiązywało w okresach stosowania zaskarżonej kwarantanny. W myśl § 7 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia – w brzmieniu wówczas obowiązującym – obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z.z. powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących - chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Jak stanowił zaś jego § 7 ust. 3 okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Należy jeszcze zaznaczyć, że nałożenie w konkretnym przypadku na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia jej wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej także: "EKPCz"). W myśl art. 5 ust. 1 lit. e tej konwencji każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: - zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Ubocznie wypada zauważyć, że nie jest sprzeczne z cytowanym przepisem EKPCz uregulowanie, w świetle którego decyzja o pozbawieniu wolności nie jest bezpośrednio zaskarżana do sądu, jeżeli po wyczerpaniu innej przewidzianej drogi prawnej (np. administracyjnej), przysługuje prawo do sądowej kontroli legalności decyzji (tak trafnie P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 123, z powołaniem się na wyrok ETPCz w sprawie Sanchez-Reisse, par. 54).

Regulację analogiczną do cytowanych przepisów EKPCz zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 41 ust. 1 stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP). Należy podzielić pogląd doktryny, w myśl którego również z punktu widzenia opisanych w art. 41 ust. 1 Konstytucji RP form ingerencji w wolność osobistą (pozbawienie wolności/ ograniczenie wolności) obowiązek poddania się kwarantannie należy zaliczyć – ze względu na skumulowane zakazy i obowiązki, którym podlega osoba poddana temu obowiązkowi, świadczące o znacznej dolegliwości ingerencji w sferę wolności osobistej – do pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 44).

Jest to pogląd w istocie zbieżny z generalnym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, zgodnie z którym dla oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do pozbawienia wolności, czy "tylko" do jej ograniczenia, znaczenie ma nie tyle istota ingerencji, co nasilenie zastosowanych restrykcji. Innymi słowy, różnica między pozbawieniem wolności, a jej ograniczeniem ma (często) nie tyle charakter jakościowy, co ilościowy (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 7, i tam przywołane wyroki ETPCz). Różnica ta nie wynika więc z samych pojęć, zależy raczej od nasilenia zastosowanych ograniczeń oraz ich proporcjonalności (tak L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 270).

Nie ulega wątpliwości, że w ramach gwarantowanej w powyższych przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. 1) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz).

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie było to niemożliwe, z uwagi na powyżej już wspomniane niezebranie (niewytworzenie) i nieprzekazanie przez PPIS w K. akt administracyjnych sprawy i to pomimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a.

Organ administracji mógłby – wyjątkowo – usprawiedliwić niewykonanie przez siebie, przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi akt sprawy jedynie w sytuacji, gdyby wykazał, że przed podjęciem zaskarżonego aktu lub czynności żadne tego rodzaju działania (ustalenia, analizy itd.) nie były czynione, i być nie musiały, bo nie było takiego obowiązku ani potrzeby.

Tego rodzaju wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w kontrolowanej sprawie.

Po pierwsze, już ze szczątkowych informacji, które zawarte zostały w pismach stron złożonych do akt sądowych – rozpatrywanych w kontekście wyżej przywołanych przepisów prawa – wynika, że obowiązek poddania się kwarantannie został nałożony na skarżącą najprawdopodobniej w związku z jej stycznością ("kontaktem") z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2.

W świetle art. 34 ust. 2 u.z.z.z. zaistnienie takiej styczności stanowi – obok alternatywnie (acz nierozłącznie) ujętego: "narażenia na chorobę zakaźną" – warunek sine qua non poddania danej osoby obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w tym przepisie. Zatem już samo stwierdzenie faktu wystąpienia owej styczności (kontaktu) oraz okoliczności tego kontaktu (kto, z kim, gdzie, kiedy, itd.) powinny zostać utrwalone w aktach administracyjnych sprawy, aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy do skierowania danej osoby przez organ administracji na kwarantannę rzeczywiście doszło "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), a dokładniej – "na zasadach określonych w ustawie" (art. 5 ust. 1 in principio u.z.z.z.).

Po drugie, z wyjaśnień organu zawartych m.in. w piśmie procesowym z 17 stycznia 2023 r. wynika, że przed skierowaniem skarżącej na kwarantannę organ musiał najpierw powziąć wiadomość o wystąpieniu na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] w K. przypadku zakażenia koronawirusem, skoro w piśmie tym wprost powołuje się na wnioski jakie miałyby pochodzić od Dyrektora tej placówki. Żaden taki wniosek nie został jednak utrwalony w przekazanych do tut. Sądu aktach administracyjnych.

Po trzecie, w świetle przywołanych powyżej unormowań art. 41 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP i art. 5 ust. 4 ETPCz niedopuszczalną jest sytuacja, w której sąd nie dysponuje materiałami sprawy pozwalającymi skontrolować legalność zastosowanego wobec danej osoby środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu powyższych aktów prawnych, również w zakresie jego podstawy faktycznej.

W doktrynie trafnie zauważa się, że stopień gwarancyjności sądowego postępowania kontrolnego może być zróżnicowany w zależności od rodzaju ingerencji w wolność i okoliczności konkretnej sprawy, co w szczególności oznacza, że dalej idące gwarancje procesowe powinny być zapewnione wówczas, gdy ingerencja ma charakter długotrwały, procedura może być zaś uproszczona wtedy, gdy pozbawienie wolności następuje w trybie nagłym i na krótko (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 213). W ocenie Sądu nigdy jednak owo uproszczenie procedury nie może iść tak daleko, iżby czyniło kontrolę sądową w istocie iluzoryczną (pozorną), a wręcz fikcyjną.

Taka zaś sytuacja w istocie zachodzi w kontrolowanej sprawie, w której z uwagi na niezebranie (niewytworzenie) przez organ akt administracyjnych sprawy tut. Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości nawet podstawy faktycznej zaskarżonych czynności oraz postępowania poprzedzającego ich dokonanie.

Już tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonych czynności PPIS w K., jako nie poddających się kontroli sądowej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z przywołanym na wstępie rozważań art. 5 ust. 1 u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się m.in. kwarantannie "na zasadach określonych w ustawie".

Zasady te – w odniesieniu do kwarantanny – zostały określone w szczególności w przywołanych już powyżej przepisach art. 33 ust. 1 i art. 34 u.z.z.z., przy czym jedną z takich zasad, wysłowioną w pierwszym z wymienionych przepisów, jest, że nałożenie obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a więc m.in. obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.z.z., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Cytowany przepis nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Tymczasem w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM postanowiono, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, natomiast decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. Zgodnie z art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 46b u.z.z.z. w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Pomijając nawet w tym miejscu istotną wątpliwość co do prawidłowości, w świetle wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, cytowanego upoważnienia ustawowego z uwagi na niedostateczną określoność (a wręcz blankietowość) wytycznych zamieszczonych w art. 46a u.z.z.z.. (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 21-23; por. też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 236), a także nie mniej istotne zastrzeżenia co do dopuszczalności nakładania obowiązku poddania się kwarantannie w drodze rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 663/21, CBOSA) – tym bardziej w kontekście trafnego spostrzeżenia doktryny, że odnośne przepisy u.z.z.z. (tu zwłaszcza: art. 5, art. 33 i art. 34) od początku nie odsyłały w zakresie praw i obowiązków obywateli do rozporządzeń, lecz regulowały kwestię ograniczeń tych praw w sposób zupełny i całkowity (por. L. Bosek [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 5, Nb 6) – należy stwierdzić, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy przy tym zauważyć, że omawiana zmiana skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny (postępowania normalnie poprzedzającego wydanie decyzji), a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 in principio K.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że analizowany § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z. naruszając tym samym zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – podlegając tylko Konstytucji i ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą przepisu § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, ze dopuszczalność sprawowania przez sądy, w tym także sądy administracyjne, takiej tzw. incydentalnej kontroli legalności oraz konstytucyjności rozporządzeń ze skutkiem inter partes – polegającym właśnie na możliwości odmowy zastosowania aktu podustawowego (w całości lub w określonej części) w konkretnej sprawie – nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

W konsekwencji należało uznać istotną wadliwość zaskarżonych czynności PPIS w K. w przedmiocie skierowania skarżącej do odbycia kwarantanny, jako dokonanych bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej.

Podkreślić dodatkowo trzeba, że jest faktem notoryjnym, że właściwe władze nie zdecydowały się na wprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedniego stanu nadzwyczajnego (jak np. stanu klęski żywiołowej), który zarządza się wówczas, "jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające".

Nie jest rzeczą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę formułowanie jakichkolwiek ocen co do tego, czy w obliczu pandemii COVID-19 należało, czy też nie, stan nadzwyczajny wprowadzić. Sąd musi jednak ograniczyć się do konstatacji, że wobec niewprowadzenia przez właściwe władze (w przypadku stanu klęski żywiołowej: Radę Ministrów) któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, przy ocenie legalności władczych działań, tak w zakresie stanowienia, jak i stosowania prawa, skutkujących określonymi ograniczeniami praw człowieka, znajdują zastosowanie wszystkie konstytucyjne zasady obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych. Dlatego też w celu wprowadzania ograniczeń wolności lub praw człowieka nie można powoływać się, po dokonaniu takiego wyboru drogi prawnej zwalczania epidemii, jakiego dokonała Rada Ministrów, na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne, w tym także nie można tymi okolicznościami usprawiedliwiać ograniczeń praw człowieka czynionych w formie rozporządzeń (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 13). W ocenie Sądu powyższe uwagi o niedopuszczalności – a więc i nieskuteczności – powoływania się w takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych na "nadzwyczajne okoliczności" należy odpowiednio odnieść także do organów stosujących tego rodzaju szczególne rozwiązania prawne.

Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze wniosku o wypłatę środków z tytułu utraconych zarobków i odszkodowania za straty moralne tut. Sąd zauważa, że brak jest podstaw prawnych, które pozwalałyby na uwzględnienie przez sąd administracyjny tego rodzaju wniosków. Kompetencje orzecznicze Sądu w niniejszej sprawie kształtuje art. 146 P.p.s.a., który w istotnych fragmentach przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na aktu lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., uchyla ten aktu albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1 zd. 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (200 zł). Ponadto, na podstawie art. 223 § 2 P.p.s.a., nakazano ściągnąć od PPIS w K. na rzecz Skarbu Państwa – WSA w Poznaniu nieuiszczoną część wpisu od skargi (200 zł). Z uwagi na to, że złożoną skargą objęto w istocie dwie czynności PPIS w K. wpis w kwocie 200 zł powinien być uiszczony przez skarżącą także dwa razy, tymczasem skarżąca uiściła wpis w tej wysokości jedynie raz. Oznacza to, że o ile ten uiszczony wpis podlega zwrotowi na rzecz skarżącej przez PPIS w K. (pkt II. sentencji wyroku), to ten nieuiszczony – skoro to organ z powodu na uwzględnienia skargi ponosi koszty postępowania – podlega ściągnięciu od PPIS w K. na rzecz tut. Sądu (pkt III. sentencji wyroku).