Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 549/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 1, 6 i 8, art. 7 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 141 § 2, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. i N. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 546/18 w sprawie ze skargi K. A. i N. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 546/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...], położonych w S. przy ul. [...], w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...].

Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku przez zobowiązanych PINB (jako wierzyciel) wystosowywał w dniu 5 czerwca 2013 r. do skarżących pisemne upomnienie, a następnie w dniu [...] lipca 2015 r. wystawił tytuły wykonawcze (nr [...] i [...]) oraz wydał postanowienie (o zastosowaniu środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia w wysokości 84.801,60 zł nałożonej na obydwu zobowiązanych).

Podaniem z dnia 10 lipca 2015 r. skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie oraz zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej określone w art. 33 § 1 pkt 6 oraz art. 33 § 1 pkt 1 i art. 33 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2104 r. poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.".

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB" dla powiatu poznańskiego, na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 18 u.p.e.a., w pkt 1 uznał zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej określony w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. za niezasadny; w pkt 2 uznał zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku określony w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. za niezasadny; w pkt 3 uznał zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego określony w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. za niezasadny.

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (w postępowaniu sądowoadministracyjnym uznano, że nie zachodziła potrzeba do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu, gdyż nie doszło do jego uchybienia – patrz: wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 325/16 i wyrok NSA o sygn. akt II OSK 261/17).

Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 18 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy na podstawie art. 34 § 4 oraz art. 17 § 1 u.p.e.a. oraz art. 123 § 1 K.p.a. w pkt 1 pozostawił bez rozpoznania zarzuty zgłoszone przez N. A. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz w pkt 2 uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez K. A. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Organ II instancji wskazał, że N. A. wniósł zarzuty do postępowania egzekucyjnego nie w przewidzianym prawem terminie. Z tego też powodu zaskarżone postanowienie wymagało uchylenia w tej części przez WINB.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a. wskazano, że, jak wprost wynika z powszechnie dostępnych zdjęć lotniczych (Google Earth Pro), nałożony ostateczną decyzją WINB obowiązek nie został wykonany przez zobowiązanych nawet w części, ani w dniu wniesienia zarzutów, ani w dacie rozpatrywania tych zarzutów.

Przechodząc do zarzutu nieprecyzyjnego wskazania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki WINB wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne nie służy badaniu prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, lecz – przymusowemu wykonaniu obowiązku nią nałożonego. Poza tym WSA w Warszawie oceniał jej prawidłowość w kontekście postępowania nieważnościowego oddalając skargę w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1171/16 (wyrokiem o sygn. akt II OSK 2128/17 NSA oddalił skargę kasacyjną), stwierdzając, że w decyzji rozbiórkowej zasadnie nakaz ograniczono do tej części obiektu, która nie mogła podlegać procedurze legalizacyjnej. Zarzuty wniesione na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a. organ uznał więc za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wyjaśniono w pierwszej kolejności, że kwestia wysokości (wielkości) nałożonej grzywny w celu przymuszenia – jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w ogóle nie zawiera się w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., gdzie chodzi o ocenę samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych, a prawidłowość wysokości nałożonej grzywny będzie przedmiotem analizy w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego postanowienia o jej zastosowaniu.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że wybór środka egzekucyjnego w tej sprawie został dokonany przez organ egzekucyjny w sposób uwzględniający zasadę określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. W przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny miał do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie organu, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i art. 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. Tym samym, w ocenie WINB, prawidłowo organ egzekucyjnym ocenił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia (a nie wykonanie zastępcze), a wobec tego zarzut zgłoszony w oparciu o art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. uznać należało za nieuzasadniony.

Mając powyższe na względzie WINB uznał, że zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez K. A. jest w pełni prawidłowe. Jednakże wykazana wadliwość tego postanowienia w części, w jakiej merytorycznie rozpatrzone zostały zarzuty N. A. zgłoszone z naruszeniem ustawowego terminu, wyklucza jego utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Odwołując się do braku jednolitości orzeczeń sądów administracyjnych w sytuacji rozstrzygania zarzutów wniesionych po terminie (lub, co ma miejsce w niniejszej sprawie, przed terminem), WINB uznał, że w niniejszej sprawie konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w wyniku orzeczenia co do istoty tej sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) pozostawienie bez rozpoznania (z przyczyn formalnych) zarzutów zgłoszonych przez N. A. oraz uznanie za nieuzasadnione (z przyczyn merytorycznych) zarzutów zgłoszonych przez drugiego z zobowiązanych K. A..

Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się jego uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że wniesienie przez skarżącego – N. A. zarzutów nastąpiło z uchybieniem terminu;

- art. 29 § 1 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie i brak zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej;

- art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie; postępowanie egzekucyjne, w którym wystawiono kwestionowany obecnie tytuł wykonawczy odnosi się do obowiązku, którego zakres nie został precyzyjnie wskazany;

- art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie, bowiem organ pominął zasadę, że stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku; nie wyjaśnił też przekonująco dlaczego wybrał taki środek, a nie inny.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 546/18, oddalając skargę, wskazał, że w pierwszej kolejności należało rozważyć prawidłowość pozostawienia bez rozpoznania zarzutów wniesionych przez N. A.. Niewątpliwie tytuł wykonawczy został doręczony N. A. w dniu 24 lipca 2015 r., natomiast wniesione przez niego zarzuty zostały nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 15 lipca 2015 r. Oznacza to, że N. A. wniósł zarzuty jeszcze przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego.

Sąd zauważył, że zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Jest to dla strony podstawowy środek obrony przed niezgodnym z prawem wszczęciem egzekucji do jej majątku. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uchybienie terminu do złożenia zarzutów czyni więc czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku wniesienia zarzutów przed terminem. Skutek prawny w postaci początku biegu terminu do wniesienia zarzutów otwiera się nie wcześniej niż w momencie doręczenia tytułu wykonawczego, a kończy swój bieg w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Bez znaczenia pozostają przy tym okoliczności podnoszone przez skarżących, dotyczące wiedzy N. A. o tytule wykonawczym. Przestrzeganie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia stanowi bowiem gwarancję realizacji zasady pewności prawa i nie może być interpretowane w taki sposób, który skracałby lub wydłużał ustawowe terminy do dokonania czynności procesowej.

Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko WINB, że wobec braku jednoznacznego przepisu rozstrzygającego kwestią rozpoznania zarzutów wniesionych z naruszeniem terminu za dopuszczalne uznać należało pozostawienie zarzutów N. A. bez rozpoznania. Co więcej, powyższe rozstrzygnięcie nie narusza możliwości ochrony skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż może on sprzeciwiać się prowadzeniu egzekucji, zgłaszając żądanie umorzenia postępowania (art. 59 § 4 u.p.e.a.) oraz przedstawiając dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.).

Przechodząc do poszczególnych zarzutów wniesionych w toku postępowania Sąd podzielił stanowisko WINB, że w decyzji rozbiórkowej zasadnie ograniczono nakaz rozbiórki do tej części obiektu, która nie mogła podlegać procedurze legalizacyjnej, wskazując, że jest to część budowli znajdującej się na działce nr [...]. Powoduje to, że zarzuty wniesione na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a. uznać należało jako nieuzasadnione. W ocenie Sądu, organy dochowały tym samym warunku, o jakim mowa w art. 29 § 1 u.p.e.a. i zbadały dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zdaniem Sądu, WINB zasadnie wyjaśnił, że kwestia wysokości (wielkości) nałożonej grzywny w celu przymuszenia w ogóle nie zawiera się w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., gdzie chodzi o ocenę samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych. Tym samym prawidłowość wysokości nałożonej grzywny będzie przedmiotem analizy w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego postanowienia o jej zastosowaniu.

Sam wybór środka egzekucyjnego został w ocenie Sądu dokonany w sposób prawidłowy, uwzględniający zasadę określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. W przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny miał do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Sąd podzielił ocenę, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i art. 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. Tym samym prawidłowo WINB ocenił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia (a nie wykonanie zastępcze), a wobec tego zarzut zgłoszony w oparciu o art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Sąd uznał za nieuzasadniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że wniesienie przez skarżącego – N. A. zarzutów nastąpiło z uchybieniem terminu;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 67 § 1, art. 72 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 K.p.a. przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do sformułowania oceny prawnej, że ustalenie przez organ, iż zobowiązani nie realizują decyzji administracyjnej powinno odbyć się wyłącznie w formie protokołu, a nie stwierdzenia na podstawie zdjęć lotniczych;

- art. 29 § 1 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2011 r., II OSK 946/10). W tej sprawie organ z urzędu nie zbadał dopuszczalności egzekucji administracyjnej;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie. Postępowanie egzekucyjne, w którym wystawiono kwestionowany obecnie tytuł wykonawczy odnosi się do obowiązku, którego zakres nie został precyzyjnie wskazany. Nie określono bowiem w decyzji z [...] kwietnia 2006 r. wielkości obiektu podlegającego rozbiórce. Zobowiązani nie są w stanie ustalić jaka część budynku jest poza granicą danej nieruchomości;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie, bowiem organ pominął zasadę, że stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku; nie wyjaśnił też przekonująco dlaczego wybrał taki środek, a nie inny. Sąd również pominął uzasadnienie w zakresie argumentów skarżących dotyczących badania kosztów wykonania zastępczego.

W związku z zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że wniesienie przez skarżącego – N. A. zarzutów nastąpiło z uchybieniem terminu, ponieważ N. A. wniósł zarzuty przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego. Zasadniczo takie działanie strony postępowania (tu: dłużnika), tj. podejmowanie działań procesowych związanych z wniesieniem danego środka prawnego (tu: zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej) jeszcze przed doręczeniem stosownego "rozstrzygnięcia" (tu: tytułu wykonawczego), który dopiero otwiera termin do skutecznego wniesienia przysługującego danemu podmiotowi środka prawnego, jest działaniem niepożądanym, ponieważ niejako zakładającym wadliwość prowadzonej egzekucji bez uprzedniego zapoznania się danego podmiotu z tytułem wykonawczym, który nie został mu jeszcze doręczony. Ocena w tym zakresie opiera się zatem na stosownej wykładni prawa (funkcjonalnej czy systemowo-aksjologicznej), która posiada usprawiedliwione podstawy związane z koniecznością zrównoważenia dwóch wartości istotnych z punktu widzenia prowadzonego postępowania, tj. pewności obrotu prawnego oraz prawa strony do obrony jej interesów, tak istotnych z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, mającego swoje źródło w Konstytucji RP. W ocenie Sąd, akceptującego dotychczas wypowiedziane stanowisko w niniejszej sprawie, nie można zatem ww. zakresie w sposób jednoznaczny doszukać naruszenia prawa, tj. art. 141 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Ponadto w okolicznościach tej sprawy takiej ocenie nie przeczy fakt, że wniesienie przez N. A. zarzutów nastąpiło w związku z doręczeniem tytułu wykonawczego drugiemu dłużnikowi – K. A., a więc N. A. mógł zapoznać się z treścią tytułu wykonawczego doręczonego innemu dłużnikowi; a w konsekwencji tych dwóch dłużników wniosło w jednym piśmie procesowym tożsame zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Na gruncie przedmiotowej sprawy przyjęcie odmiennej wykładni nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, skoro niezależnie od wyniku przedstawionego powyżej zagadnienia prawnego ("terminowości" zarzutów) doszło do merytorycznego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny zgłoszonych zarzutów (w swej treść tożsamych bo sformułowanych w imieniu obu dłużników przez ich profesjonalnego pełnomocnika), które uznano za niezasadne. A zatem ewentualna wada postępowania związana z oceną "terminowości" zgłoszonych w imieniu N. A. nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ końcowo nie mogła prowadzić do skutecznego podważenia oceny prawnej co do niezasadności zgłoszonych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny dotyczącej uznania tych zarzutów jako niezasadnych – o czym poniżej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Pozbawiony jest także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 67 § 1, art. 72 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 K.p.a. Organ egzekucyjny na podstawie wszelkich istniejących dowodów może stwierdzić istnienie danej okoliczności – w tej sprawie braku wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji o nakazie rozbiórki. Taka ocena wynika wprost z treści art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sporządzenie protokołu bądź jego brak nie ma przesądzającego znaczenia jeżeli istnieją inne dowody, na których oparł się organ. Ustalenia organu mogły się zatem opierać na zdjęciach lotniczych. Dopiero skuteczne wykazanie przez skarżących, że nakaz rozbiórki został rzeczywiście wykonany mogłoby świadczyć o tym, że organ egzekucyjny błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o materiał zdjęciowy, jako dający podstawę do wszczęcia i prowadzenia egzekucji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Jednak w okolicznościach tej sprawy skarżący nie wykazali najpóźniej w skardze kasacyjnej aby nakaz rozbiórki został wykonany.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., ponieważ organ z urzędu nie zbadał dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wbrew temu twierdzeniu skarżących, organ egzekucyjny ocenił dopuszczalność egzekucji, stwierdzając, że brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania zakresu nałożonego nakazu rozbiórki, jak i niewykonalności nałożonego obowiązku. Jak trafnie argumentowano w sprawie, kwestia niewykonalności nakazu rozbiórki, z którą skarżący wiążą niedopuszczalność egzekucji, była przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o nakazie rozbiórki (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1171/16 i wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 2128/17) i w tym zakresie nie doszukano się uchybień, jak i nie zaakceptowano stanowiska skarżących, że nakaz rozbiórki jest niewykonalny. Jak już bowiem oceniono – nie można wyprowadzić wniosku, że przy obecnym stanie wiedzy i dostępnych technologiach, obowiązek wynikający z ww. decyzji o nakazie rozbiórki jest niewykonalny. Ponadto zwrócono na uwagę, że wykonanie nakazu rozbiórki może wymagać od adresata takiej decyzji zarówno uprzedniego przygotowania stosownego opracowania technicznego, jak i dołożenia starań, aby prace rozbiórkowe wykonywane były z najwyższą starannością, zapewniającą wykluczenie możliwości katastrofy budowlanej. Oczywiście nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie zaistnieją obiektywnie istniejące przeszkody wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie, skarżący nie przedstawili jednak takiego opracowania technicznego, z którego można byłoby wywieść, że obowiązek wynikający z nakazu rozbiórki jest niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. W dalszym ciągu twierdzenia skarżących (niejako "kontynuowane" w skardze kasacyjnej) w tym zakresie pozostają gołosłowne, a tym samym pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zarzuty wniesione na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a. uznać należało jako nieuzasadnione; zaś organy dochowały tym samym warunku, o jakim mowa w art. 29 § 1 u.p.e.a. i zbadały dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżących organy zbadały kwestię dopuszczalności egzekucji.

Nie znajduje także potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Kwestia "precyzyjności" nakazu rozbiórki także była przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych w ww. wyrokach. Oceniono bowiem że "skarżący niezadowoleni z pozostawienia części obiektu, przez brak nakazu jego rozbiórki, mogą dokonać jej na zasadach właściwych dla tej procedury budowlanej. W decyzji rozbiórkowej zasadnie jednak nakaz ograniczono do tej części obiektu, która nie mogła podlegać procedurze legalizacyjnej". Abstrahując od tej oceny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. nakaz rozbiórki jest nieprecyzyjny. Jasno bowiem wynika z niego, że rozbiórce podlegają te części budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, które są zlokalizowane na działce nr ewidencyjny [...]. Natomiast brak doboru przez organ sposobu metody i środków technicznych prowadzących do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nie świadczy o nieprecyzyjności nakazu rozbiórki, a poza tym Prawo budowlane nie zawiera przepisów, które wymagałyby od organu wskazania tego jakie działania powinien podjąć podmiot, do którego skierowano nakaz rozbiórki. Nie są to zatem względy, które mogłyby w ogóle świadczyć o nieprecyzyjności nakazu rozbiórki.

Wreszcie nie można zgodzić się ze skarżącymi, że organ pominął zasadę wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego), iż stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i nie wyjaśnił przekonująco dlaczego wybrał taki środek, a nie inny. Po pierwsze, w sprawie wyjaśniono, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym środkiem prawnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Obiektywnie rzecz biorąc, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. W tym zakresie w sprawie dokładnie wyjaśniono skarżącym dlaczego względniejszym środkiem prawnym jest grzywna w celu przymuszenia od wykonania zastępczego. Wynika z tego, że niekoniecznie wysokość kosztów musi być decydująca dla oceny, który ze środków egzekucyjnych jest względniejszy. Po drugie, Sąd I instancji trafnie wskazał, że kwestia oceny ewentualnych kosztów egzekucyjnych wskazywanych przez skarżących w ogóle nie zawiera się w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., albowiem w ramach tego zarzutu chodzi o ocenę samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych. A zatem Sąd I instancji wskazując na obiektywnie istniejące względy natury prawnej, niewadliwie wskazał, że prawidłowość wysokości nałożonej grzywny będzie przedmiotem analizy w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego postanowienia o jej zastosowaniu. Z tożsamych względów Sąd I instancji nie mógł też uwzględnić argumentów skarżących dotyczących badania kosztów wykonania zastępczego. Te bowiem, jak zasadnie wskazał Sąd, mogą być oceniane, ale na etapie oceny zasadności zastosowania danego środka egzekucyjnego. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby koszty wykonania zastępczego miały świadczyć, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym celem wykonania ww. nakazu rozbiórki. Jeżeli skarżący twierdzą, że w niniejszej sprawie wykonanie zastępcze miałoby być mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, to powinni wykazać to, czego jednak nie uczynili, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że to organ powinien dokonać stosownej wyceny kosztów. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.