Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1196/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135p ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1030/21 w sprawie ze skargi A. W. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 9 lipca 2021 r., nr 19/2021 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że określenie zaskarżonego aktu "decyzję" zastępuje określeniem "orzeczenie"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1030/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. W. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 9 lipca 2021 r., nr 19/2021, w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem nr 3/21 z 26 kwietnia 2021 r. Komendant Powiatowy Policji

w W., powołując się na art. 133 ust. 1, art. 135j. ust. 1 pkt 2 w związku z art. 134 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze. zm.; dalej "ustawa o Policji") uznał sierżant sztabową A. W. za winną zarzucanych czynów i wymierzył jej karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Czyny objęte orzeczeniem polegały na tym, że obwiniona:

1) w dniach 23 grudnia 2020 r., 24 grudnia 2020 r., 29 grudnia 2020 r., 30 grudnia 2020 r., 31 grudnia 2020 r., 13 stycznia 2021 r., 14 stycznia 2021 r., 25 stycznia 2021 r. oraz 26 stycznia 2021 r. przystąpiła do odpraw służbowych prowadzonych przez kadrę kierowniczą Komendy Powiatowej Policji w W., które odbyły się w budynku komendy przy Al. [...] w W., nie mając przesłoniętych ust i nosa, do czego była zobowiązana poleceniem Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie M. J. wyrażonym w piśmie z 9 października 2020 r., czym naruszyła dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji;

2) w dniach 21 grudnia 2020 r., 28 grudnia 2020 r., 8 stycznia 2021 r. w budynku Komendy Powiatowej Policji w W. przemieszczała się pomiędzy komórkami organizacyjnymi, nie mając zasłoniętych ust i nosa, do czego była zobowiązana poleceniem Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie M. J. wyrażonym w piśmie z 9 października 2020 r., czym naruszyła dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji.

Orzeczeniem nr 19/2021 z 9 lipca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał orzeczenie Komendanta Powiatowego w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że 9 października 2020 r. do KPP w W. wpłynęło pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z tej samej daty, w którym, w związku z sytuacją nasilenia się przypadków zarażenia koronawirusem SARS-CoV-2 oraz wprowadzeniem nowych zaleceń i zasad bezpieczeństwa na terenie kraju, polecono bezwzględne przestrzeganie zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywania ust i nosa podczas przemieszczania się na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktury organizacyjnej pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji. Nadto wskazano na konieczność przestrzegania dystansu społecznego 1,5m od drugiej osoby oraz ograniczenia przebywania w pomieszczeniach biurowych do dwóch osób stosując system pracy zdalnej lub zmianowej. Policjantka zapoznała się z ww. pismem 26 października 2020 r.

W toku postępowania dyscyplinarnego przesłuchano szereg świadków, którzy potwierdzili, że w dniach: 23 grudnia 2020 r., 24 grudnia 2020 r., 29 grudnia 2020 r., 30 grudnia 2020 r., 31 grudnia 2020 r., 13 stycznia 2021 r., 14 stycznia 2021 r., 25 stycznia 2021 r. oraz 26 stycznia 2021 r. policjantka na terenie komendy nie zasłaniała ust

i nosa, przystąpiła do odpraw służbowych, nie mając zasłoniętych ust i nosa. Organ szczegółowo przedstawił zeznania poszczególnych świadków dotyczące zdarzeń mających miejsce we wskazanych wyżej datach, na które składały się takie zachowania obwinionej jak: przemieszczanie się pomiędzy komórkami organizacyjnymi bez zasłoniętych ust i nosa, przystępowanie do odpraw bez zasłoniętych ust i nosa, podczas gdy wszyscy pozostali uczestnicy korzystali z takich środków ochrony, odmowa zasłonięcia ust i nosa w następstwie polecenia bezpośredniego przełożonego na odprawach, na których stawiała się obwiniona, odmowa stosowania zapewnionej przez pracodawcę przyłbicy do zakrywania ust i nosa, brak opuszczenia pomieszczenia służbowego, w którym odbywała się odprawa po niewykonaniu polecenia zasłonięcia ust i nosa wydanego przez bezpośredniego przełożonego skutkująca przedwczesnym zakończeniem odprawy i przeprowadzeniem odpraw indywidualnych, polemika z przełożonymi w zakresie istnienia obowiązku zakrywania ust i nosa w obecności innych policjantów, podważanie kompetencji przełożonych w obecności młodszych policjantów.

Do akt postępowania dyscyplinarnego dołączono także szczegółowo opisane przez organ nagrania kamer monitoringu znajdujących się w budynku komendy potwierdzające przemieszczanie się obwinionej bez przesłoniętych ust i nosa, a także zdjęcia ukazujące drzwi wejściowe do KPP w W.. Na drzwiach tych znajdowały się wywieszki o treści, cyt.: "Bądź odpowiedzialny! Powstrzymaj się z podaniem ręki na przywitanie" i "Nakaz zakrywania ust i nosa. Osoby przebywające na terenie obiektu Komendy Powiatowej Policji w W. mają obowiązek zakrywania ust i nosa".

W aktach znajdują się także zdjęcia drzwi wewnętrznych znajdujących się w budynku KPP w W. z podobnymi wywieszkami.

Jak stwierdził organ odwoławczy, policjantka przesłuchana w charakterze obwinionej przyznała, że we wskazanych w zarzutach dniach przebywała na terenie komendy oraz przemieszczała się po niej nie posiadając przy tym zasłoniętych ust

i nosa za wyjątkiem 28 grudnia 2020 r. i 8 stycznia 2021 r., kiedy nie przemieszczała się pomiędzy komórkami organizacyjnymi, a jedynie wchodząc do komendy szła przez hol główny i klatkę schodową oraz korytarz przy sekretariacie głównym do swojego pokoju. Obwiniona wyjaśniała, że nie miała zasłoniętych ust i nosa, ponieważ zgodnie z § 27 ust. 3 pkt 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r. oraz 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nakazu zakrywania ust i nosa nie stosuje się względem osoby wykonującej czynności zawodowe służbowe lub zarobkowe w budynkach użyteczności publicznej, o których mowa w ustępie 1 pkt 2 lit. d, chyba że zarządzający takim budynkiem postanowi inaczej. Obwiniona wskazywała, że nie była zobowiązana do zakrywania ust i nosa, albowiem brak jest dokumentu wydanego przez zarządzającego budynkiem Komendy Powiatowej Policji w W., z którego wynikałoby, że pracownicy komendy powinni zakrywać usta i nos. Natomiast pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 9 października 2020 r. nie ma takiego charakteru, bowiem Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie nie zarządza budynkiem Komendy Powiatowej Policji w W.. Policjantka wyjaśniała też, że stosowała się do § 27 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., który stanowi, że nakazu zakrywania ust i nosa nie stosuje się względem osoby, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu trudności w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa. Nadmieniała, że ustawodawca nie sprecyzował formy i treści dołączonych dokumentów, jak również nie wskazał na czym trudności takie mają polegać. Obwiniona wyjaśniła, że owe trudności polegają na tym, iż jest jej ciężko oddychać, kręci się jej w głowie, odczuwa większy stres, który jest podobny do zaburzeń klaustrofobicznych. Ponadto stwierdziła, iż nie zgadza się z ilością wdychanego przeze siebie dwutlenku węgla, który w istotny sposób nie sprzyja jej zdrowiu i fizycznym odczuciom na poziomie ciała, np. ma zwiększony katar, problemy skórne. Stwierdzała także, że dokument, który załączyła do postępowania RPD 1/20 spełnia wymogi z art. 115 § 14 Kodeksu karnego i zwalnia ją z obowiązku zakrywania ust i nosa. Ponadto obwiniona wskazała, że posiada zaświadczenie lekarskie wydane 29 grudnia 2020 r. z rozpoznaniem przeciwwskazania użycia maseczki ochronnej.

Co do pisma z dnia 9 października 2020 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie obwiniona potwierdzała, iż jest jej ono znane, jednakże taki dokument ma charakter zaleceń, jest aktem nienormatywnym o charakterze deklaratoryjnym, nie zawiera w sobie rozkazu lub polecenia. Wynika to z zachowania innych funkcjonariuszy KPP w W., którzy wbrew wyżej wymienionemu zaleceniu nie przestrzegali limitu dwóch osób mających przebywać w pomieszczeniach biurowych, nie przestrzegali dystansu społecznego i nie stosowali się do zakrywania ust i nosa. Obwiniona wyjaśniła także, że przystępowała do odpraw służbowych prowadzonych przez bezpośrednich przełożonych, które odbyły się w budynku KPP w W., nie mając przesłoniętych ust i nosa, bo chciała w nich uczestniczyć. Na początku informowała przełożonych o tym, że nie jest osobą chorą i że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie musi zakrywać ust i nosa. Jednak jej tłumaczenia były lekceważone.

Komendant Wojewódzki przytoczył stosowne przepisy ustawy o Policji oraz regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie i doszedł do wniosku, że przełożonym policjantów na terenie województwa zachodniopomorskiego jest Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, zaś M. J., zajmujący stanowisko Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, był uprawniony do wydawania poleceń policjantom województwa zachodniopomorskiego, a w szczególności policjantom KPP w W. w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Mając na uwadze drogę służbową, polecenia zawarte w piśmie z 9 października 2020 r. zostały przekazane za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w W., który następnie polecił bezpośrednim przełożonym policjantów zapoznać ich z jego treścią. Zatem polecenia te zostały wydane w sposób prawidłowy i charakterystyczny dla organizacji hierarchicznej jaką jest Policja.

Zdaniem organu nieistotny dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt czy konieczność zakrywania ust i nosa w czasie pełnienia służby była przez przełożonych sformułowana jako polecenie, czy też jako wytyczne. Niezależnie od zastosowanej przez przełożonych formy komunikatu, obwiniona była bezwzględnie zobowiązania do podporządkowania się poleceniu bądź wytycznym. Stanowi o tym § 1 pkt 2 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. W ocenie organu Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, jako osoba upoważniona do sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem i higieną pracy policjantów i pracowników Policji na terenie województwa zachodniopomorskiego, w obliczu narastającego zagrożenia epidemiologicznego wirusem SARS-CoV-2 mógł wprowadzić nowe zasady higieny i bezpieczeństwa pracy, które zgodnie z zasadami działania organizacji hierarchicznej, były wprowadzane przez poszczególnych komendantów powiatowych Policji, w tym Komendanta Powiatowego Policji w W.. Komendant dodał, że polecenie wydane w piśmie z 9 października 2020 r. miało stosowne umocowanie i zostało przekazane przez Komendanta Powiatowego Policji w W.. Nadto zauważył, że wejście do KPP w W. oraz drzwi na korytarzach wewnątrz budynku zostały wyposażone w jasno i konkretnie sformułowane komunikaty o konieczności noszenia przedmiotów zakrywających ust i nosa, a także dezynfekcji rąk. Zatem polecenie z dnia 9 października 2020 r. zostało wdrożone przez KPP w W.. Brak jest więc podstaw do uznania, że policjantka nie była zobligowana do stosowania się do polecenia w zakresie zakrywania ust i nosa na terenie obiektu KPP w W..

Odnosząc się do wymiaru kary, organ stwierdził, że policjantka wielokrotnie i uporczywie odmawiała zakrywania ust i nosa w czasie odpraw oraz poruszając się po częściach wspólnych budynku KPP w W.. Odmawiała zakrywania ust i nosa czymkolwiek, w tym również dostarczaną przez przełożonych przyłbicą. Z zeznań świadków wynika także, że wielokrotnie podejmowała dyskusję z przełożonymi co do konieczności zakrywania ust i nosa, nie uznając argumentacji przełożonych oraz wskazując, że ma zaświadczenie, że jest zdrowa, a polecenia i przepisy regulujące sporną kwestię są niezgodne z Konstytucją RP. Zarzucała także przełożonym stosowanie wobec niej mobbingu. Polemikę taką podejmowała w obecności innych policjantów.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego takie zachowanie należy oceniać rażąco negatywnie, jako działania szkodliwe społecznie i godzące w dobro służby oraz utrudniające zachowanie właściwego poziomu dyscypliny służbowej policjantów. Organ podkreślił, że Policję utworzono jako umundurowaną i uzbrojoną formację mającą służyć społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a każdy policjant ma obowiązek dbania o ogólne bezpieczeństwo społeczne, w tym bezpieczeństwo zdrowotne i w tym zakresie podporządkowywania się wytycznym przełożonych. Policjant ma również być przykładem właściwego prospołecznego i koleżeńskiego zachowania. Subiektywne poglądy dotyczące braku konieczności podporządkowywania się poleceniom w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego na terenie jednostki Policji, a w szczególności stosowania środków ochrony osobistej, nie mogą stanowić podstawy ignorowania poleceń przełożonych przez funkcjonariusza zobligowanego do dbania o dobro społeczne oraz podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej w organizacji hierarchicznej. Jak ocenił Komendant, postępowanie policjantki wskazywało na brak gotowości do wykonywania czynności zawodowych dla dobra społeczeństwa, szczególnego poświęcenia związanego ze służbą policjanta oraz poddania się szczególnej dyscyplinie. Zatem wymierzona kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, choć surowa, jest adekwatna do popełnionych przewinień dyscyplinarnych.

Komendant zauważył, że obwiniona jest policjantką doświadczoną i pełni służbę w Policji od 15 lat. Winna więc doskonale znać zasady funkcjonowania formacji, w której służy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego należy się zgodzić z wymiarem kary wobec poważnych skutków jakie wywołało zachowanie policjantki, a także wobec ciągłości jej zachowania. Obwiniona nie podjęła także odpowiednich działań, które w danych okolicznościach wydawałyby się adekwatne i właściwe z punktu widzenia dobra służby, tj. nie zastosowała się w żadnym przypadku do prośby przełożonych o założenie dostarczonej przez nich przyłbicy, mimo iż z zaświadczenia lekarskiego nie wynikało, że nie może stosować tego środka ochrony. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego za zasadne należało również uznać uwzględnienie w wymiarze kary faktu, iż przeciwko obwinionej wcześniej było wszczęte inne postępowanie dyscyplinarne o czyny tego samego rodzaju. Przy wymierzaniu kary przełożony dyscyplinarny winien wziąć pod uwagę także dotychczasowy przebieg służby obwinionego.

Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że przedstawione

w zaskarżonym orzeczeniu przez Komendanta Wojewódzkiego przepisy jednoznacznie wskazują na uprawnienia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do wydawania poleceń policjantom na obszarze Województwa Zachodniopomorskiego, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Przy czym w realiach badanej sprawy powyższe polecenie zostało przekazane skarżącej z zachowaniem drogi służbowej przez Komendanta Powiatowego Policji w W., a dalej także przez bezpośredniego przełożonego. Przy czym, jak wynika z zeznań świadków, tak wydane polecenie nie budziło wątpliwości, co do wiążącego charakteru u innych policjantów i stosowali się oni do obowiązku zasłaniania ust i nosa. W ocenie sądu nie jest prawidłowe wywodzenie braku obowiązku zasłania ust i nosa z powoływanych przez skarżącą przepisów rozporządzeń z uwagi na wykonywanie przez skarżącą czynności służbowych i wywodzony brak postanowienia zarządzającego budynkiem w tym zakresie. Zdaniem sądu skarżąca zmierzała do wykazania, iż Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji nie był "zarządzającym budynkiem".

W ocenie tego sądu wobec hierarchicznej organizacji Policji i związanych z tym kompetencji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji był on uprawniony do wydawania poleceń policjantom danego garnizonu, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Wydane przez ten podmiot polecenie, wykonywane dalej przez jego podwładnych na poszczególnych szczeblach organizacji, mieści się, niezależnie od władztwa wynikającego z hierarchiczności Policji, także w zakresie pojęcia "postanowienia zarządzającego budynkiem". Sąd odnotował, iż niewątpliwe polecenia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego był zobowiązany wykonywać także zarządzający budynkiem Komendy, co zresztą znalazło swoje odzwierciedlenie w komunikatach umieszczonych w widocznych miejscach budynku (drzwi wejściowe i wewnętrzne). Są to miejsca zwyczajowo przyjęte dla ogłoszeń skierowanych do osób wchodzących do budynku. Prawodawca nie wskazał szczególnej formy, której wymagało "postanowienie zarządcy". A zatem należy przyjąć, iż dopuszczalna była każda forma informacji o zasadach przyjętych w danym budynku, która została przekazana pracownikowi i innym osobom wchodzącym do budynku w czytelny sposób. W przypadku pracowników z oczywistych przyczyn tego rodzaju informacja była przekazywana przez jego przełożonych i przez nich powinna była być egzekwowana. Jak wynika z charakteru stosunku pracy, pracownik nie musi posiadać wiedzy kto jest zarządzającym budynkiem, a zatem weryfikacja "postanowienia" zarządcy w badanym zakresie zawsze należało do pracodawcy, tj. w badanej sprawie do przełożonych policjantki. Jeśli zauważyć, iż powyższe komunikaty ("postanowienia zarządzającego budynkiem") były skierowane także do osób trzecich, niezatrudnionych w Komendzie, taki sposób jak zamieszenie ich w widocznym miejscu jawi się jako jedyna realna możliwość poinformowania wszystkich osób, których dotyczy komunikat o postanowieniu zarządzającego budynkiem.

Jeśli chodzi o inne zarzuty skarżącej, w tym dotyczące braku obowiązku zasłania ust i nosa z uwagi na okazane przez obwinioną zaświadczenie lekarskie z 29 grudnia 2020 r., w którym zawarto rozpoznanie przeciwwskazania użycia maseczki ochronnej, sąd dostrzegł, iż taki środek ochronny tj. maseczka ochronna był tylko jednym z ówcześnie dopuszczalnych. Skarżąca mogła zatem legalnie, stosownie do uzyskanego rozpoznania, korzystać z innych dopuszczalnych przepisami środków ochrony np. przyłbicy zapewnionej przez pracodawcę. Jeśli chodzi o przedłożony przez skarżącą 12 marca 2021 r. "dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa" datowany na 21 grudnia 2020 r., w którym skarżąca stwierdziła: "oświadczam, że mam trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa", nie sposób uznać go za dokument potwierdzający całościowe zaburzenia rozwoju, zaburzenia psychiczne, niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym, znacznym albo głębokim lub trudności w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa, o którym mowa w przywoływanym przez skarżącą § 27 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. Jak wynika z powyższego przepisu, okoliczności uzasadniające odstąpienie od stosowania środków ochrony między innymi trudność w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa miały wynikać z zaświadczenia lekarskiego lub innego dokumentu ją potwierdzającego. Zdaniem sądu za dokument "potwierdzający" uzasadniające odstąpienie od stosowania środków, alternatywny dla zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego trudność w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa, nie można uznać pisemnego oświadczenia zainteresowanej osoby, nie poddającego się żadnej weryfikacji. W szczególności skarżąca nie wykazała żadnego medycznego przygotowania czy wykształcenia, dającego podstawy do uznania, iż była ona kompetentna do potwierdzania takich okoliczności, które co do zasady powinny być stwierdzane przez osoby posiadające uprawnienia lekarza. Zatem nawet jeśli przyjąć, iż przedkładane dopiero na etapie postępowania dyscyplinarnego pismo sporządzone przez nią samą we własnej sprawie ma walor dokumentu (prywatnego), to nie sposób uznać, aby był to dokument "potwierdzający" faktyczne zaistnienie okoliczności w nim opisanych. Nie sposób przy jego ocenie pomijać, iż przeciwskazania w zakresie stosowania środków ochrony, kilka dni po przywołanej przez skarżącą dacie sporządzenia oświadczenia (21 grudnia 2020 r.), zostały zweryfikowane przez lekarza. W dniu 29 grudnia 2020 r. zostało bowiem wydane zaświadczenie lekarskie, okazane następnie przełożonym policjantki, które wskazywało jedynie na przeciwskazania co do użycia maseczki ochronnej. Powyższe zaświadczenie, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości. Skoro skarżąca nie przedstawia żadnych dowodów podważających ocenę odzwierciedloną w formie zaświadczenia przez osobę posiadającą zweryfikowaną wiedzę medyczną, właśnie treść zaświadczenia należy uznać za rozstrzygającą o dopuszczalnym odstępstwie od obowiązku zasłaniania ust i nosa.

Sąd wskazał, że mając na względzie argumentację skargi i nawet jeśli przyjąć, że skarżąca początkowo pozostawała w przeświadczeniu, iż nie powinna stosować żadnego środka ochrony w celu zasłaniania ust i nosa, to już w dniu 29 grudnia 2020 r. lekarz potwierdził powyższe subiektywne obawy skarżącej wyłącznie w zakresie stosowania maseczki ochronnej. Oznacza to, iż przełożeni, którym przedstawiono zaświadczenie, nie mogli oczekiwać stosowania przez skarżąca maseczki ochronnej. Jednakże ze zgromadzonych dowodów nie wynika, aby takie polecenie było jej wydawane. Wynika z nich natomiast, że skarżącej pozostawiono swobodę wyboru środka ochrony, a pracodawca zapewnił odpowiednią przyłbicę, której zastosowanie pozwoliłoby wykonać polecenie służbowe bez zagrożenia dla stanu zdrowa skarżącej. Zdaniem sądu nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że Sąd Rejonowy w W. II Wydział Karny, orzekając w sprawie wykroczenia polegającego na braku zasłaniania nosa i ust w budynku Komendy, wyrokiem z 15 lipca 2021 r. uniewinnił skarżącą od zarzucanego czynu, zaś w stosunku do jej pełnomocnika postanowieniem z 12 marca 2021 r. odmówił wszczęcia postepowania. Sąd zauważył, że wprawdzie orzeczenia te odnosiły się do braku spełnienia obowiązku zakrycia ust i nosa na terenie Komendy, tym nie mniej zostały wydane w przedmiocie wykroczenia, nie zaś przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nie wykonaniu polecenia służbowego. Z art. 132 ust. 4 ustawy o Policji wynika jednoznacznie, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i prowadzonym niezależnie od postępowania karnego, zaś policjant podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej.

W ocenie sądu pierwszej instancji działania skarżącej były świadome, posiadała ona bowiem wiedzę zarówno o treści polecenia przełożonych, jak i o potwierdzonych przeciwskazaniach medycznych w stosowaniu środków ochrony. Mimo powyższego nie modyfikowała ona swojego stanowiska i odmawiała wykonywania poleceń służbowych, mimo stosownej reakcji przełożonych polegającej na zapewnieniu środka ochrony w postaci przyłbicy. Zdaniem sądu takie działanie należy potraktować jako zawinione w rozumieniu art. 132a ustawy o Policji. Nie jest także uzasadniony zarzut nieuwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej. Organ rozpatrzył wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, racjonalnie i przekonująco wyważył okoliczności sprawy i zastosował adekwatną dla stwierdzonego przewinienia karę. Zdaniem sądu jakkolwiek kara niewątpliwie jest surowa, to jednak nie jest najbardziej surową przewidzianą przez ustawę i jawi się jako adekwatna do stwierdzonego naruszenia dyscypliny służbowej. Przy jej wymiarze organ nie mógł pomijać uporczywości działania skarżącej oraz jej ogólnej postawy, która była oceniana przez świadków negatywnie, jako "prowokująca, ostentacyjna i lekceważąca, zarówno do obowiązujących przepisów, jak i przełożonych" (tak np. w zeznaniach asp. szt. T.W.). Prawidłowo też organy uwzględniły przy wymiarze kary fakt, iż przeciwko skarżącej wcześniej orzeczono za czyny tego samego rodzaju karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby. Jakkolwiek orzeczenie w tym przedmiocie w dacie orzekania przez Komendanta nie było prawomocne, z uwagi na jego zaskarżenie do sądu, to jednak miało walor ostateczności. Prawidłowo też przy orzekaniu uwzględniono dotychczasowy przebieg służby obwinionej oraz jej staż i doświadczenie (art. 134h ust. 1a ustawy o Policji).

Sąd ten uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób wskazany przez skarżącą. Ponadto, kontrolując z urzędu w pełnym zakresie legalność zaskarżonego aktu, nie stwierdził jakichkolwiek uchybień, które przemawiałyby za uwzględnieniem skargi. W związku z powyższym skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku potwierdzenia stanowiska organu, że skarżąca nie miała przeciwwskazań do zakrywania ust i nosa, podczas gdy już na etapie postępowania administracyjnego wykazała stosowne dokumenty, tj. zaświadczenie lekarskie z 29 grudnia 2020 r., dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa z 1 grudnia 2020 r. oraz wyjaśniła, że podczas zakrywania ust i nosa kręci się jej w głowie, ciężko jest jej oddychać oraz że odczuwa większy stres;

2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ

z pominięciem przepisów obowiązującego prawa i bezpodstawne uznanie, że obowiązek zakrywania ust i nosa stanowi sposób przeciwdziałania epidemii COVID-19 oraz uznanie, że dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa z 21 grudnia 2020 r. stanowi dokument prywatny, który nie ma waloru dokumentu urzędowego, podczas gdy organ administracji publicznej powinien działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stać na straży praworządności oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto nie może dokonywać wykładni prawa i tworzyć definicji legalnych norm prawnych;

3. art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, podczas gdy wskazany przepis nakłada na organ taki obowiązek, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia jakim jest utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

4. art. 92 pkt 1 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wprowadzenie w drodze rozporządzenia nieznanych Konstytucji i ustawom oraz niezgodnych z nimi ograniczeń praw, wolności i swobód obywatelskich;

5. art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji poprzez bezzasadne uznanie, że skarżąca w sposób zawiniony nie wykonała obowiązków lub poleceń służbowych, podczas gdy nie można przypisać skarżącej winy w sytuacji posiadania przeciwwskazań zdrowotnych do zakrywania ust i nosa oraz braku legalności przepisów wprowadzających nakaz zakrywania ust i nosa i jednocześnie nie można stwierdzić, że zalecenia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego w Szczecinie wskazane w piśmie z 9 października 2020 r. stanowiły wiążące polecenie służbowe;

6. art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej w postaci jej wyjaśnień odnośnie stanu zdrowia

i posiadania przez nią Zaświadczenia lekarskiego z 29 grudnia 2020 r., wskazującego na występowanie ww. okoliczności;

7. § 25 ust. 3 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że ww. przepis nakłada obowiązek zakrywania ust i nosa na osoby podczas wykonywania czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w budynkach użyteczności publicznej, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji wydania stosownego postanowienia przez zarządzającego takim budynkiem użyteczności publicznej;

8. § 27 ust. 3 pkt 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że ww. przepis nakłada obowiązek zakrywania ust i nosa na osoby podczas wykonywania czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w budynkach użyteczności publicznej, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji wydania stosownego postanowienia przez zarządzającego takim budynkiem użyteczności publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publik. CBOSA).

Zarzuty oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zostaną omówione łącznie. Zarzuty I.1-I.3 są nieuzasadnione.

Rozdział 10 ustawy o Policji zawiera względnie kompleksową regulację materialno-prawną i procesowo-prawną dotyczącą odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów. Wynika z niej, iż sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Sprawa ta nie kończy się zatem wydaniem decyzji administracyjnej, a jest załatwiana orzeczeniem posiadającym zupełną regulację wynikającą z przepisów ustawy o Policji. W żadnym zakresie przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Te zasadę potwierdza przepis art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 k.p.k. Wykładnia tego przepisu nie stwarza żadnych wątpliwości, a wynika z niej jednoznacznie, iż ustawa o Policji zawiera odpowiednie regulacje materialne i procesowe odnoszące się do odpowiedzialności i postępowania dyscyplinarnego policjantów, a w konsekwencji mocą wyraźnej woli ustawodawcy żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji, który wydał orzeczenie poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w zakresie sposobu prowadzenia postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonywania ustaleń faktycznych,

a następnie uzasadniania podstawy faktycznej swoich orzeczeń nie mógł dopuścić się naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji przepisów tych nie mógł naruszyć również sąd pierwszej instancji, gdyż nie dokonywał on kontroli ich przestrzegania przez organy. Z tych względów zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione.

Zarzut naruszenia przepisu art. 92 pkt 1 Konstytucji RP jest bezpodstawny. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż art. 92 Konstytucji RP zawiera dwa ustępy i nie wprowadza w swym wewnętrznym podziale punktów. Oznaczenie przepisu wskazanego w zarzucie jest błędne. Usterka ta jednak jest tego rodzaju, iż możliwe jest odniesienie się do treści zarzutu, gdyż ze skargi kasacyjnej wywieść można, iż zarzucane jest naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten nie był stosowany przez sąd pierwszej instancji, co potwierdza treść pisemnego uzasadnienia wyroku. Nie można zatem skutecznie konstruować zarzutu naruszenia określonego przepisu, jeśli Sąd administracyjny nie zastosował go. Już tylko to czyni zarzut ten nieskutecznym.

Bezpodstawność tego zarzutu jest także następstwem braku dostatecznych racji natury prawnej do jego uwzględnienia. Zawartość merytoryczna przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji wiąże się ze wskazaniem dopuszczalności wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy wyłącznie na podstawie wyraźnego, tj. szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, którą rozporządzenie ma wykonywać, a następnie wskazania elementów formalnych takiego upoważnienia (zdanie 2). Jest to zatem przepis wskazujący warunki formalne umożliwiające wydawanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Jest to przepis adresowany bezpośrednio do ustawodawcy zwykłego wskazując mu wymogi formalne poprawnie skonstruowanego upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego, a zatem wymogi jakim winny odpowiadać uchwalane ustawy w zakresie podstaw formalnych wydawania rozporządzeń. W drugim rzędzie jego adresatem są organy wykonawcze, dla których przepis ten ma m.in. takie znaczenie, iż zawiera zakaz wydawania rozporządzeń, jeśli ustawa nie przyznaje tej kompetencji organowi mocą upoważnienia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Dalej wskazać należy, iż zarzut ten w swej treści nie odnosi się do żadnego konkretnego rozporządzenia. Nie można także wyłącznie przez zarzut naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji kwestionować legalność treści konkretnego rozporządzenia, wskazując, że wprowadziło ono do systemu prawa ograniczenia praw, wolności i swobód obywatelskich nieznanych Konstytucji i ustawom zwykłym. Taka konstrukcja zarzutu jest więc nietrafiona i niewystarczająca, aby mógł on przynieść jakikolwiek pozytywny skutek procesowy.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że rozporządzenie z 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii miałoby wprowadzić ograniczenia niezgodne z Konstytucją i ustawami. Treść uzasadnienia wskazuje, iż autorka skargi kasacyjnej w dalszym ciągu raczy nie dostrzegać istoty problemu, na który wyraźnie wskazał organ i co podkreślił sąd pierwszej instancji. Istota sprawy nie jest związana z zakresem ograniczeń, nakazów, czy zakazów wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19, lecz z niewykonywaniem przez skarżącą polecenia służbowego, w treści którego wskazano na obowiązek bezwzględnego przestrzegania zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywania ust i nosa podczas przemieszczania się na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktur organizacyjnych pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji. Podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a następnie orzeczenia kary dyscyplinarnej względem skarżącej były jej zachowania, stanowiące naruszenia powyższego polecenia służbowego z 9 października 2020 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, a nie wskazanego rozporządzenia, które to zachowania naruszyły dyscyplinę służbową. Obowiązek zakrywania ust i nosa, który złamała skarżąca wynikał z polecenia służbowego, a jego naruszenie stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej. Naruszenie polecenia służbowego było przyczyną wydania poddanego kontroli orzeczenia dyscyplinarnego, zaś treść obowiązków wynikających ze wspomnianego rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. i jego stosunek względem obowiązków wynikających z Konstytucji i ustaw jest w tym kontekście prawnie nieistotny. Czyni to nieuzasadniony nie tylko zarzut II.4, lecz również zarzut II.7 i II.8, które odnoszą się do naruszenia przepisów tego rozporządzenia. Rozporządzenie z 1 grudnia 2020 r. nie było stosowane w sprawie, a więc zarzuty błędnej jego wykładni i zastosowania są bezprzedmiotowe. Brak zastosowanie jego przepisów był konsekwencją postawienia skarżącej zarzutów naruszenia dyscypliny służbowej związanego z niezastosowaniem się do polecenia służbowego, a nie przepisów powszechnie obowiązujących.

Zarzuty II.5 i II. 6 są nieuzasadnione. Treść zarzutów i uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, iż podnosząc naruszenie wskazanych w ich treści przepisów skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę orzekania, w tym z przypisaniem winy skarżącej, co jest elementem stanu faktycznego sprawy.

Należy pamiętać, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować zatem przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego, konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ nie uwzględniono okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej w postaci jej wyjaśnień dotyczących stanu zdrowia i posiadania określonego zaświadczenia lekarskiego z 29 grudnia 2020 r., jak również przypisania jej zawinionego niewykonania polecenia służbowego, podczas gdy zdaniem skarżącej nie można jej przypisać winy właśnie ze względów zdrowotnych, a to posiadania przeciwskazań do zakrywania ust i nosa, czy też ustalania czy polecenie z 9 października 2020 r. było wiążące. Jeżeli skarżąca uważa, że te ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Z tych względów oba zarzuty nie mogą być uznane za zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w zaskarżonym wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.