Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 331/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 652/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), Burmistrz K. nakazał Burmistrzowi Gminy Z., reprezentującemu Gminę Z., usunięcie zmian w odpływie wód opadowych z terenu ulicy F. w Z. (działki nr [...] będącej własnością Gminy Z.), poprzez wykonanie stosownego urządzenia odwadniającego, odbierającego wody opadowe z ulicy F. w Z. w sposób zapobiegający ich przedostawaniu się na działkę o nr [...] będącą własnością A. i A. K.

Organ I instancji, opierając swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego mgr inż. I. M. z dnia [...] grudnia 2011 r., ustalił, że działki o nr [...] położone są w obrębie ulicy F., przy czym działka nr [...] usytuowana jest na większym skłonie, a pozostałe dwie działki - po przeciwnej stronie ulicy, na mniejszym skłonie. Z przebiegu warstwic wynika, że poziom ulicy F. przebiega ze spadkiem z zachodu na wschód. Wody opadowe ze stoku pomiędzy ulicami A. i F. gromadzą się w ulicy F. w postaci kałuż, a następnie spływają wzdłuż ulicy F. pomiędzy działkami o nr [...] od załamania ulicy F., do ulicy A. Podczas realizacji zabudowy na działce nr [...], stanowiącej własność M. i Z. M. oraz rozbudowy sieci kanalizacji ściekowej na ul. F. na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy Z., usytuowano studzienkę kanalizacyjną S-2 na poziomie 142,34 m, tj. 60 cm powyżej istniejącej nawierzchni ul. F. Studzienka wykonana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. W konsekwencji takiego działania, podniesiono poziom ulicy F. na odcinku 25 m o 60 cm, co zainicjowało zmianę kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych wzdłuż ulicy F. Ponadto organ I instancji wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że realizacja inwestycji na terenie działki nr [...], stanowiącej własność M. i Z. M. - tj. stacji kontroli pojazdów, wymusiła konieczność dostosowania rzędnych na terenie działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Z. W tym celu, na wysokości działki nr [...] przy wjeździe z ul. F. wykonano nasyp, co przyczyniło się do zmiany kierunku spływu wód opadowych i zalewania posesji położonych po stronie południowej ulicy F., w tym nieruchomości o nr [...], stanowiącej własność A. i A. K. Zdaniem organu, z ekspertyzy biegłego wynika jednoznacznie, że zmiana kierunku odpływu wód z drogi gminnej - ul. F. wpłynęła szkodliwie na grunt sąsiedni tj. działkę o nr [...] stanowiącą własność A. i A. K.. Zmiana stanu wód nastąpiła na gruncie gminnym tj. działce nr [...] - ul. F., zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo wodne - odpowiedzialnym za usunięcie powstałej zmiany w odpływie wód jest właściciel gruntu, czyli Gmina Z. W ocenie organu, nakazanie właścicielowi gruntu, na którym doszło do zmiany, tj. Gminie Z., wykonania urządzenia odwadniającego jest najprostszym i najmniej inwazyjnym rozwiązaniem. Takie rozwiązanie nie obciąży nadto pozostałych stron postępowania i nie wymusi na stronach konieczności dostosowania interesów do przeprowadzanej naprawy powstałej szkody, a właścicielowi gruntu, na którym powstała zmiana pozwoli uniknąć konfliktów z właścicielami działki nr [...], związanych z koniecznością rozebrania nasypu i w efekcie utrudnieniem dostępu do działki nr [...], stanowiącej własność M. i Z. M. dla korzystających z usług stacji kontroli pojazdów oraz z właścicielami działki nr [...], gdyż odpowiednio dobrane i wykonane urządzenie odwadniające pozwoli zlikwidować problem zalewania posesji i tym samym - sprostać żądaniu właściciela, na którego grunt szkodliwie wpłynęła zmiana.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K., właściciel działki nr [...] zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Odwołujący się wskazał, że skoro organ I instancji ustalił zmianę kierunku spływu wód opadowych poprzez podniesienie poziomu ulicy F. na odcinku 25 m o 60 cm, a zmiana ta spowodowana została wybudowaniem studzienki kanalizacyjnej powyżej nawierzchni ulicy przez właściciela działki nr [...], wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu, to organ nie może wbrew jego wnioskowi domagającemu się usunięcia nasypu z ulicy F. stwierdzić, że najbardziej korzystnym rozwiązaniem jest nałożenie na właściciela terenu tj. Gminę Z. obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, jednocześnie nie narzucając konkretnych rozwiązań czy parametrów takiego urządzenia. Ponadto nałożenie na właściciela terenu bliżej nieokreślonego obowiązku poprzez wykonanie "stosownego" urządzenia odwadniającego, narusza przepisy art. 8 i 11 k.p.a.

M. i Z. M. we wniesionym odwołaniu zaprzeczyli aby nastąpiła zmiana kierunku wód opadowych i roztopowych. Stwierdzili oni, że na działce o nr [...] nie było nasypu, natomiast właściciel działki nr [...] A. K. zaniżył działkę o nr [...] o około metr na szerokości swojej działki. Odwołujący się oświadczyli również, że wszystkie wody z ich działki są zagospodarowane na ich terenie i woda nie dostaje się na sąsiednie działki tj. nr [...], jak również nr [...] i [...]. Ponadto ich zdaniem, wykonanie odwodnienia dla jednej działki na ulicy F. jest bezzasadne, skoro cała ta ulica, w tym ich działka, są zalewane przez wody opadowe i roztopowe z ulicy A.

Odwołanie wniósł również zobowiązany Burmistrz Gminy Z., zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji, że nie uwzględnia ono faktu, iż pomiędzy ul. A. na przywołanym stoku znajdują się prywatne posesje, a odprowadzanie wód z posesji prywatnych powoduje gromadzenie się wody na drodze gminnej. W odwołaniu wskazano, że organ I instancji ogólnikowo stwierdził na podstawie opinii biegłego, iż zmiana kierunku wód z drogi gminnej ul. F. wpłynęła szkodliwie na grunt sąsiedzki, nie wskazując na czym ta szkodliwość polega i jakie dowody świadczą o wystąpieniu szkody. Organ nie sprecyzował też, jakiego rodzaju urządzenie powinno zostać wykonane, co może powodować trudności egzekucyjne. Nadto odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna w okresie zimowym i nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana na gruncie Prawa budowlanego, a nie Prawa wodnego, gdyż w istocie dotyczy samowoli budowanej wykonanej przez właścicieli działki nr [...]. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał się na opinię i wyjaśnienia biegłego mgr inż. I. M., z których wynika, że sprawa zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...], w postaci zmiany odpływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej na sąsiednie działki ma swoje źródło w samowoli budowlanej dokonanej na tej drodze. Owa samowola wyraża się w zawyżeniu lokalizacji studzienki S-2 na wysokości działki nr [...] podniesionej o 60 cm ponad wysokość przewidzianą w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę oraz poprzez wynikającą z konieczności dostosowania wjazdu do stacji diagnostycznej, tj. ingerencję w drogę gminną polegającą na dostosowaniu rzędnej drogi do wjazdu na stację. Zlikwidowanie samowoli budowlanej spowoduje przywrócenie stanu poprzedniego i brak będzie podstaw do żądania wykonywania urządzenia wodnego. Organ wskazał, że nadzór budowlany nie zwrócił uwagi, że źródłem konfliktu jest niezgodne z pozwoleniem na budowę wykonanie studzienki o wysokości zawyżonej względem projektu, a na ulicy powstała swoista grobla, która zakłóca odpływ wód.

Zatem zdaniem organu odwoławczego, skoro przyczyny powstania zakłócenia spływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej tj. działki nr [...] wynikają z wyżej opisanej samowoli budowlanej, to nie ma podstaw faktycznych i prawnych do rozpatrywania sprawy w aspekcie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przepis ten miałby zastosowanie tylko w sytuacji, gdyby po usunięciu powyższej samowoli budowlanej, nadal następował spływ wód opadowych i roztopowych na sąsiednie działki, w tym na działkę nr [...].

Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego przeprowadził postępowanie, w którym rozpatrywał problem powstania nasypu, zakłócającego spływ wód opadowych. Organ nadzoru budowlanego uznał jednak, że podniesienie terenu nie jest związane z żadną sankcją przewidzianą w Prawie budowlanym i stwierdził, że inwestycję zrealizowano bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a kwestia wód opadowych winna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów Prawa wodnego. Organ II instancji stwierdził, że stanowisko to jest wadliwe. Organ ten wskazał, że działka nr [...] - ul. F. jest drogą gminną i właściciel nieruchomości winien w drodze decyzji administracyjnej uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Budowa wjazdu na stację diagnostyczną tj. działkę nr [...], nie może powodować ingerencji w drogę gminną poprzez budowanie na niej nasypu, a wjazd powinien być dostosowany do drogi gminnej. Organ wskazał, że dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłoby powodować uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest zabronione.

A. K. w skardze na powyższa decyzję zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, że Burmistrz Gminy K. nie był organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podczas gdy o tym, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania konkretnego wniosku decyduje jego treść, gdyż to wniosek strony determinuje kierunek prowadzonego postępowania administracyjnego, a to oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno było wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie stanowisko odwołującego się od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wywodził, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, w sprawie brak było podstaw do uznania, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) jest bezprzedmiotowe. Postępowanie to wszczęto na wniosek A. K. z dnia [...] maja 2011 r., który na podstawie przepisów Prawa wodnego domagał się usunięcia zmian w odpływie wód opadowych. Przedmiotem prowadzonego postępowania było rozstrzygnięcie tak sformułowanego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości jest sprawą z zakresu Prawa wodnego. Natomiast realizacja robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę jest sprawą z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Sąd I instancji zauważył, że organ ustalił, iż zmiana stanu wody na gruncie jest konsekwencją wykonanych robót budowlanych. Okoliczność ta nie wyłączała właściwości organu jakim jest Burmistrz K. do rozpoznania sprawy na podstawie przepisów Prawa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w takiej sytuacji o trybie rozpoznania sprawy – na podstawie przepisów Prawa wodnego lub Prawa budowlanego decyduje treść złożonego wniosku. ( postanowienia NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. II OW 84/08, z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn., II OW 48/10, z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. II OW 66/10l)

Zdaniem Sądu I instancji precyzyjne określenie we wniosku przedmiotu sprawy, z powołaniem na przepisy Prawa wodnego wyraźnie wskazuje, iż kompetentnym do rozpoznania wniosku był organ jakim jest Burmistrz K., do którego właściwości należy rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa wodnego. Interpretacja taka jest w niniejszej sprawie tym bardziej uzasadniona, że A. K. składał odrębny wniosek z dnia 10 lipca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie podwyższenia terenu gruntu na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Sądu brak było zatem podstaw do dokonywania interpretacji wniosku złożonego na podstawie przepisów Prawa wodnego w sposób odbiegający od jego treści.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że samowola budowlana jak i odstępstwo od projektu budowlanego, co do zasady, podlegają w aktualnym stanie prawnym legalizacji w trybie przepisów art. 48, 49a i 51 Prawa budowalnego. Ewentualne przeprowadzenie przez organ nadzoru budowalnego takiego postępowania nie musi zatem doprowadzić do likwidacji samowoli budowlanej i usunięcia przyczyn zmiany stosunków wodnych na nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji robot budowlanych, możliwość dochodzenia ochrony interesów strony w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest zatem wyłączona, a w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 84 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że do właściwie ustalonego stanu faktycznego zastosowano przepis art. 29 ustawy, zamiast przepisów Prawa budowlanego, to jest art. 83 i art. 48 Prawa budowlanego, w związku z samowolą budowlaną poprzez wykonanie nasypu na drodze gminnej ul. Z. w Z. oraz wykonanie studzienki kanalizacyjnej w tej drodze niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia Sądu na błędnej podstawie prawnej,

2. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego w ten sposób, że spełnienie treści wniosku strony zobowiązywało organ do zastosowania w sprawie przepisów Prawa wodnego i tym samym o właściwościach do rozpoznania sprawy przez Burmistrza K., co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że w sprawie naruszony został art. 105 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania Prawo wodne, albowiem nie odnosi się ono do aspektów budowlanych powodujących na przedmiotowym gruncie zmianę stosunków wodnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie ten aspekt przyczynowo – skutkowy uwzględnia jedynie Prawo budowalne, prawo wodne zaś reguluje tylko skutki zmiany wody na gruncie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego związek przyczynowo – skutkowy w tej sprawie polega na tym, że samowolne wykonanie poprzecznego nasypu na ulicy Z. i podniesienie tej ulicy do wysokości wybudowanej na tej ulicy studzienki niezgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje szkody na gruncie sąsiednim. Przyczyna prowadząca do tego skutku wynika więc z przepisów Prawa budowlanego, choćby nawet skutki tego działania były opisane w Prawie wodnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można tak rozumianej korelacji tych ustaw interpretować inaczej, gdyż przenosząc je na kompetencje czy właściwość rzeczową organów do rozpoznawania przedmiotu sprawy należy stwierdzić, że w przeciwnym wypadku organ mający kompetencje do zastosowania Prawa wodnego, musiałby bez kompetencji rozstrzygać kwestie regulowane Prawem budowlanym, a zatem w istocie sankcjonować naruszenie Prawa budowlanego, oceniać i eliminować skutki samowoli budowalnej. Rozstrzyganie zaś sprawy poczynając od skutku, a nie od przyczyny może, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prowadzić do nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał, że żaden przepis Prawa budowalnego, ani żaden przepis Prawa wodnego nie zawiera dyspozycji, iż w przypadku zbiegu sfery normatywnej obu tych ustaw, decyduje wniosek strony, którą z tych ustaw jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w decyzji należy zastosować. Gdyby tak było to dopuszczalność wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez wniosek strony, musiałaby wynikać z przepisów k.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że z treści zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania nie wynika w jaki sposób Sąd dopuścił się naruszenia przepisów art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. A. K. wywodził, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., albowiem w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że bez znaczenia dla wskazania właściwego kompetencyjnie organu pozostaje okoliczność, z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody wodami opadowymi na danej działce, jeśli szkody te są skutkiem zmiany stosunków na gruncie sąsiednim. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono także, iż zarzut naruszenia art. 29 Prawa wodnego jest bezzasadny, organ rozstrzygający sprawę w zakresie Prawa wodnego nie będzie bowiem wchodził w zakres kompetencji organów budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sieronia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko

w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędna ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, że spełnienie treści wniosku strony zobowiązywało organ do zastosowania w sprawie przepisów Prawa wodnego, co skutkowało uznaniem, że właściwym do rozpoznania sprawy był Burmistrz K.. Zarzut ten nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. K. reprezentowanego przez radcę prawnego K. B.. Wniosek ten dotyczył usunięcia zmian w odpływie wód opadowych na terenie działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Z. i został oparty o treść art. 29 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W treści powyższego wniosku wyraźnie stwierdzono, że pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wyjaśnił, iż wykonanie niwelacji czy podniesienie terenu działki nie jest związane z żadną sankcją przewidzianą w przepisach ustawy Prawo budowalne, gdyż utworzenie skarpy nie stanowi obiektu budowalnego. Żądanie zawarte we wniosku A. K. dotyczyło wyraźnie przywrócenia stanu wód na gruncie sąsiednim do stanu, w którym nie będą one szkodliwie wpływały na grunt wnioskodawcy. Podkreślić należy, że organ jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może samodzielnie dokonywać kwalifikacji podania, albowiem może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnioskodawcy. (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II OW 48/08, LEX NR 518249). W przedmiotowej sprawie żądanie A. K. było jasno i czytelnie określone oraz nie budziło żadnych wątpliwości. Wnoszący żądał wszczęcia postępowania dotyczącego usunięcia zmian w odpływie wód opadowych, informując jednocześnie, że postępowanie przed organami nadzoru budowalnego nie przyniosło oczekiwanych efektów.

Zauważyć należy, że to treść żądania wnioskodawcy wyznacza stosowną normę prawa materialnego i procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Skoro więc żądanie wnioskodawcy dotyczyło uregulowania stanu wody na gruncie w trybie określonym art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to organem właściwym do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie był Burmistrz K.

Drugorzędne zaś znaczenie w tym przedmiocie ma fakt dotyczący przyczyn zmiany stanu wód na gruncie. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie (por. postanowienie NSA 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OW 69/2010). W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że bez znaczenia dla wskazania właściwego kompetencyjnie organu pozostaje okoliczność, z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody wodami opadowymi na danej działce, jeśli szkody te są skutkiem zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim.

Zarzut więc dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 105 § 1 k.pa. jest niezasadny, albowiem słusznie Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, a strona dochodzi ochrony swoich interesów w oparciu o treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na podstawie tych przepisów sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił stan sprawy w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych i ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, a więc zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów (por. wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., II OSK 1648/13).

Powyższe rozważania wskazują na bezpodstawność zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, zamiast rozstrzygania sprawy w oparciu o art. 83 i art. 84 Prawa budowalnego w związku z samowolą budowalną polegającą na wykonaniu nasypu na drodze gminnej ul. Z. w Z. Żądanie wnioskodawcy dotyczyło bowiem zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiedniej, a nie kwestii samowoli budowalnej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.