Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2642/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 5/23 w sprawie ze skargi A.B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 18 października 2022 r., nr 1531 w przedmiocie nieprzyznania nagrody rocznej za 2022 r. 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 5/23 w ten sposób, że w wierszu czwartym liczonym od dołu w miejsce błędnie wpisanego określenia zaskarżonego aktu "decyzję" wpisuje "rozkaz personalny"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 5/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 18 października 2022 r., nr 1531, w przedmiocie nieprzyznania nagrody rocznej za 2022 r.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rozkazem personalnym z 27 czerwca 2022 r., nr 117 Komendant Miejski Policji

[...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: ustawa o Policji), zwolnił skarżącego z dniem 22 lipca 2022 r. ze służby w Policji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozkazem personalnym z 29 czerwca 2022 r., nr 120 KMP [...], na podstawie art. 110 ust. 7 pkt 2 oraz ust. 8 pkt 2, ust. 8a i ust. 8c ustawy o Policji, postanowił o nieprzyznaniu A.B. nagrody rocznej za 2022 r.

W uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji z dniem 22 lipca 2022 r., z uwagi na popełnienie czynu o znamionach przestępstwa. Na podstawie art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia przestępstwa albo czynu, z powodu którego został zwolniony na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji. Zgodnie z dyspozycją art. 110 ust. 8 pkt 2 ustawy pozbawienie nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy w którym policjant popełnił przestępstwo, a jeżeli nagroda została już wypłacona, za rok, w którym policjant został zwolniony ze służby.

Rozkazem personalnym z 18 października 2022 r., nr 1531 Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji z 29 czerwca 2022 r., wywodząc, że całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do jego uchylenia. Wskazał, że decyzja o nieprzyznaniu nagrody rocznej z 29 czerwca 2022 r. pozostaje w związku z rozkazem personalnym z 27 czerwca 2022 r., którym odwołującego zwolniono ze służby w Policji, przy czym w trybie odwoławczym rozkaz personalny z 27 czerwca 2022 r. został uchylony w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, a w pozostałej części rozkaz ten został utrzymany w mocy. W niniejszym postępowaniu nie ma jednak znaczenia data rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, a jedynie podstawa prawna zwolnienia go ze służby w Policji i okoliczności zdarzenia z jego udziałem, na podstawie którego doszło do jego zwolnienia. Zatem zgodnie z art. 110 ust. 7 pkt 2ustawy o Policji nie przysługuje mu nagroda roczna za 2022 r. w którym dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa, co wykazało odrębnie prowadzone przez KMP i KWP postępowanie. W związku z powyższym zarzuty podniesione w odwołaniu organ uznał za bezzasadne.

Skargę na powyższy rozkaz personalny wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestię nagrody rocznej dla policjanta reguluje art. 110 ustawy o Policji, zaś materialnoprawną podstawę zaskarżonego i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 110 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, w myśl którego nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo czynu, z powodu którego policjanta zwolniono ze służby m.in. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy. Obniżenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa m.in. w art. 41 ust. ust. 2 pkt 8 ustawy, a jeżeli nagroda została już wypłacona - za rok, w którym policjant został zwolniony ze służby (art. 110 ust. 8 pkt 2 ustawy), przy czym okoliczności uzasadniające pozbawienie lub ograniczenie prawa do nagrody rocznej ustala się na podstawie orzeczeń i decyzji organów właściwych w sprawach karnych o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, w sprawach dyscyplinarnych oraz w sprawach dotyczących opiniowania policjantów, a także na podstawie dokumentacji prowadzonej w sprawach osobowych policjantów (art. 110 ust. 8a ustawy).

Z treści przepisu art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że wydanie decyzji o pozbawieniu funkcjonariusza Policji prawa do nagrody rocznej jest uzależnione od zwolnienia policjanta ze służby m.in. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z powodu oczywistości popełnienia przestępstwa, które uniemożliwia jego dalsze pozostawanie w służbie. Zdaniem sądu pierwszej instancji warunek ten w rozpoznawanej sprawie został spełniony, gdyż skarżący rozkazem personalnym KMP [...] z 27 czerwca 2022 r., nr 117, wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, został zwolniony ze służby w Policji z dniem 22 lipca 2022 r., a decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Spełnienia tego warunku nie niweluje fakt, że ww. rozkaz personalny KMP [...] został w trybie odwoławczym uchylony przez KWP w Rzeszowie w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby z jednoczesnym jej ustaleniem na dzień 30 sierpnia 2022 r., gdyż w pozostałym zakresie rozkaz personalny organu pierwszej instancji został utrzymany w mocy. Sąd ten podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie rozpatruje i nie ocenia okoliczności zdarzenia, na podstawie którego doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, a jedynie to, czy do takiego zwolnienia w tym trybie – jako warunkującego wydanie decyzji o nieprzyznaniu nagrody rocznej na podstawie art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji - doszło.

W związku z tym w ocenie sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, że skarżący dopuścił się popełnienia przestępstwa, skoro organy prowadzące postępowanie karne do dnia złożenia skargi nie skierowały przeciwko niemu aktu oskarżenia, ani też naruszenia art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w realiach sprawy brak jest podstaw do uznania, że skarżący dopuścił się popełnienia przestępstwa. Sąd wyjaśnił, że do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest niezbędne uprzednie prawomocne skazanie policjanta wyrokiem karnym za popełnienie przestępstwa, gdyż takiej przesłanki przepis ten nie statuuje, przewidując wyłącznie warunki w postaci popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, oczywistości popełnienia czynu i wynikający z tego brak możliwości pozostania przez niego w służbie. Tym samym również – wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi twierdzeniom pełnomocnika skarżącego – do wydania decyzji o pozbawieniu policjanta nagrody rocznej na podstawie art. 110 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy takie skazanie nie jest wymagane.

W związku z powyższym sąd ten, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 i art. 134 § 1 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) oraz c). p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz wadliwym sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia bez należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy właściwe odniesienie się do zarzutów miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz na niedostrzeżeniu przez sąd pierwszej instancji, że organ naruszył:

1) przepisy prawa materialnego tj. art. 110 ust. 7 pkt 2, ust. 8 pkt 2, oraz ust. 8a w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i wskazanie przez sąd, że w sprawie istnieją uzasadnione przesłanki do uznania przez organ, że oczywistym jest, iż zarzucony skarżącemu czyn zabroniony został przez niego popełniony zgodnie z ustaleniami organów postępowania karnego, podczas gdy postępowanie karne w tym przedmiocie ma w istocie charakter wyłącznie poszlakowy, zaś w chwili obecnej toczy się postępowanie apelacyjne, w którym w dalszym ciągu skarżący i jego obrońca podtrzymują wnioski o uniewinnienie skarżącego od zarzuconego mu czynu - które to naruszenie spowodowało niezasadne pozbawienie skarżącego prawa do otrzymania nagrody rocznej za rok 2022;

2) przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy obu instancji naruszyły normy wynikające z przytoczonych przepisów poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w istocie wyłącznie do ustaleń podjętych w toku postępowania przygotowawczego z udziałem skarżącego, a zaniechanie uzyskania kompleksowych informacji w toku postępowania sądowego wszczętego przeciwko skarżącemu bądź przeprowadzenia innych dowodów mogących pozwolić na ustalenie rzeczywistego przebiegu zdarzenia, w wyniku czego błędnie ustalono, że zachodziły przesłanki zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez uznanie oczywistego sprawstwa skarżącego w popełnieniu zarzuconego mu czynu zabronionego, a w konsekwencji prowadzące do pozbawienia skarżącego prawa do nagrody rocznej na podstawie 110 ust. 7 pkt 2, ust. 8 pkt 2, i ust. 8a ustawy o Policji, skutkujące pozbawieniem prawa do nagrody rocznej za rok 2022, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Administracyjnego w Rzeszowie, poprzez zastosowanie w nich podstawy faktycznej rażąco sprzecznej ze stanem faktycznym, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i odebraniem stronie postępowania uprawnień, których skarżący nie utraciłby w sytuacji dochowania reguł proceduralnych uregulowanych w przytoczonych przepisach prawa;

2. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej i zaniechania umożliwienia skarżącemu wyrażenia stanowiska w przedmiocie okoliczności faktycznych dotyczących zdarzenia z udziałem skarżącego, będących podstawą niniejszego postępowania, skutkujące uznaniem, że w oparciu o zebrane informacje zasadne i zgodne z interesem publicznym oraz interesem służby jest uznanie, że skarżący dopuścił się czynu stypizowanego w art. 178a § 1 k.k. i zastosowanie na tej podstawie instytucji określonej w art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji, a następnie pozbawienia skarżącego prawa do otrzymania nagrody rocznej za rok 2022, stosownie do art. 110 ust. 7 pkt 2, ust. 8 pkt 2 i ust. 8a ustawy o Policji;

3. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania mającego na celu pozbawienie skarżącego nagrody rocznej - w tym wydanie w tym przedmiocie decyzji ostatecznej - w sytuacji, w której zachodziła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zawisłość postępowania.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 106 § 3 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) oraz c) p.p.s.a. polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy przed wydaniem wyroku, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie przez sąd właściwej analizy stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia niekorespondującego ze stanem faktycznym sprawy w sposób rażący i niepozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w zaskarżonym kształcie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, korygowania skargi kasacyjnej, a tym samym zastępowania w tej roli fachowego pełnomocnika strony postępowania.

Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia prawa procesowego dochodzi również przez jego błędną interpretację lub niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnej i może być rozpoznana merytorycznie tylko w zakresie, który w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wyraża wolę jej autor. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania i jest a limine nieskuteczna.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wedle woli jej autora oparta została na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że prawidłowa jej konstrukcja winna opierać się na naruszeniu przez sąd administracyjny przepisów procesowych. Jej kształt jest jednak dość osobliwy i w gruncie rzeczy wadliwy. O ile bowiem za prawidłowe należy uznać w zarzucie I. wskazanie przepisów procesowych naruszonych przez sąd pierwszej instancji – zdaniem autora skargi kasacyjnej, o tyle nie jest możliwe kwestionowanie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego. Do tego celu służy bowiem podstawa określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Błąd taki został zaś popełniony w badanej skardze kasacyjnej, w której, w ramach zarzutu I. wyodrębniono dodatkowo dwa punkty arabskie oznaczone jako "1)" i "2)", a w ramach tego ostatniego kolejne trzy arabskie: "1.", "2." i "3". W punkcie "1)" podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a oparcie go na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyni go a limine nieskutecznym.

W odniesieniu do obu zarzutów określonych w punktach I. i II. podnieść należy wspólnie, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, np. wskazanie, iż sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze bez sprecyzowania, który konkretnie zarzut nie został rozpoznany przez sąd pierwszej instancji. Zarzuty muszą zostać także należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Uchybienia te wystąpiły w obu zarzutach oznaczonych cyframi rzymskimi, a treść uzasadnienia ze względu na napisanie go ciągiem bez podziału na części przypisane poszczególnym zarzutom, jak również jego treść zdominowaną przez cytaty z uzasadnień innych spraw sądowoadministracyjnych, nie pozwala na uzupełnienie zarzutów w odpowiednim zakresie.

Przechodząc do szczegółów wskazać należy, iż w punkcie I. autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.sa. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz wadliwym sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia bez należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji, iż okoliczności sprawy uzasadniają odmowę przyznania nagrody rocznej za 2022 rok. Ze skargi kasacyjnej nie wynika również do jakiego zarzutu skargi nie odniósł się Sąd pierwszej instancji i jaki wpływ ma to na treść rozstrzygnięcia. Istotą problemu jest zaś to, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie wykładni prawa materialnego oraz w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych. Zastrzeżeń tego rodzaju nie można jednak podnosić w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie podstaw odmowy przyznania nagrody rocznej za 2022 rok, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Nie można zarzucić naruszenia samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2. zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej (vide NSA w wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05; NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1348/05) a przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – w związku z przepisami prawa materialnego Niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania administracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż autor skargi kasacyjnej ograniczył zarzut do powołania jedynie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a., co czyni go a limine nieskutecznym. Powyższe uwagi odnoszą się także do zarzutu II., w ramach którego doszło do identycznego rozwiązania i wplecienia powyższych przepisów w treść zarzutu bez powiązania ich z odpowiednimi normami dopełnienia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Problematyczna jest konstrukcja formalna zarzutu I., w treści którego zarzucono naruszenie powyżej wskazanych przepisów p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia, ze sformułowaniem: "oraz na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że Organ naruszył: (...)", a następnie wskazanie w odrębnych punktach arabskich naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego lub procesowego, których naruszenia Sąd pierwszej instancji miał nie dostrzec. Interpretacja językowa zarzutu nakazuje przyjąć, że w ramach naruszenia przepisu art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowane jest naruszenie prawa materialnego (pkt "1)") oraz błąd w ustaleniach stanu faktycznego przez organ (pkt "2)" wraz z jego dwom podpunktami, które służą także kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Trzeci z podpunktów dotyczy naruszenia prawa procesowego, a ze względu na wskazanie sposobu naruszenia prawa – "przez jego niezastosowanie", a więc w sposób nieznany przepisom art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzut ten jest nieskutecznie postawiony.

Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia.

Z kolei w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Zarzut II. jest nieuzasadniony. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16.5.2008 r., II OSK 554/07).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a wskazać należy, że zgodnie z jego treścią "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa powyższym przepisie jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. Zarzut ten nie został także sprecyzowany, gdyż nie sposób jednoznacznie ustalić jakie dowody i na jakie okoliczności miały zostać przeprowadzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do zarzutu II. mają uwagi poczynione uprzednio co do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Z tych względów zarzut II. jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.