Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 404/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 506/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 18 maja 2021 r. nr OI/IP.0143.13.2021.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr Z/P.0143.3.2021.IBS.


UZASADNIENIE

UZASDNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 506/21, oddalił skargę A.A. ( dalej: skarżący ) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie (dalej: Dyrektor ) z 18 maja 2021 r. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. W pkt II orzekł o kosztach udzielonej z urzędu pomocy prawnej

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie wskazaną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, o którą skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 5 lutego 2021 r. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące działalności Zakładu Karnego [...], które zostały uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2013 r.

Dyrektor Zakładu Karnego [...], uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że informacje, o których mowa we wniosku są informacjami o charakterze publicznym, jednak stanowią informację przetworzoną, z uwagi na ilość spraw. Przeglądu wymagałoby 195 spraw z 2012 roku 400 spraw z 2013 r., a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W chwili złożenia wniosku nie była dostępna, wymagała przeglądu kilkuset postępowań skargowych, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanonimizowania W zakładzie karnym nie ma specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism, natomiast tego typu anonimizacja nie jest czynnością prostą, gdyż łączy się z wysiłkiem intelektualnym polegającym na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na wielość wniosków składanych przez skarżącego odbywającego karę pozbawienia wolności.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a Sąd przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że organy słusznie orzekły, że rozpatrywany wniosek skarżącego ma za przedmiot informację publiczną przetworzoną. To na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania organowi I instancji, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem skarżący przemilczał wezwanie w tej materii z 1 marca 2021 r., w którym organ I instancji zakreślił skarżącemu termin na wykazanie związku między wnioskowaną informacją publiczną przetworzoną a interesem publicznym. Jednocześnie organ I instancji w tym wezwaniu wyjaśnił skarżącemu, że jest to warunek prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku z 5 lutego 2021 r. Ponadto organy prawidłowo stwierdziły, że znane im z urzędu okoliczności dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego nie wskazują na jakiekolwiek powiązania między wnioskowaną przetworzoną informacją publiczną a interesem publicznym. Sąd uznał tym samym, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: u.d.i.p.) i właściwie stwierdziły, że nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części, w zakresie pkt I, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.: art, 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący był obowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, 8,11, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r. poz. 647) oraz, w konsekwencji, oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy ustalenie które skargi okazały się zasadne lub częściowo zasadne.

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, 8,11, 77, 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.) w konsekwencji, oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy ustalenie które skargi okazały się zasadne lub częściowo zasadne.

W oparciu powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznawana w przedmiotowym postępowaniu kwestia dotycząca udostępnienia informacji publicznej temu samemu skarżącemu, o prawie identycznej treści była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach III OSK 6161/21 i III OSK 748/22. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela i akceptuje motywy zawarte w wyrokach wydanych 21 listopada 2022 r. oraz 12 kwietnia 2023 r.

Najistotniejszą do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie dominujący staje się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

W związku z powyższym informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji.

Podkreślić również trzeba, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14).

Trafnie wskazuje się również, że pomimo tego, iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).

Należy jednak podkreślić, iż wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia szeregu informacji z zakresu danych osobowych, poufnych, indywidualnych - niepublicznych. Uznanie, że tak lakoniczne uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Wykazanie przetworzenia informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania części składających się na nią danych, wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu mającego te informacje udostępnić. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczności pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu zawiera stwierdzenie, że konieczne byłoby przeanalizowanie około 595 skarg z lat 2012 i 2013, a usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, organ nie posiada specjalnego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism, co nie pozostawałoby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację przypisanych zadań.

Dotychczasowe stwierdzenia zdają się potwierdzać słuszność decyzji zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ale przyjęcie takiego stanowiska w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie jest przynajmniej przedwczesne.

Przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie wnosił o udostępnienie kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne. W rozpoznawanej sprawie wskazano tylko na łączną liczbę rozpoznanych wniosków, niewiadomą pozostaje natomiast to ile wniosków uznanych zostało przynajmniej za częściowo zasadne. Jest okoliczność bardzo istotna z punktu odniesienia dotyczącego możliwości uznania danej informacji za prostą lub przetworzoną. Zbędnym wydaje się, w świetle dotychczasowych rozważań wyjaśnianie tego, że inaczej należałoby ocenić tę kwestię, gdyby w ciągu roku takich skarg uwzględniono kilkaset, a inaczej gdyby to było kilka skarg.

W czasie rozpoznawania wniosku skarżącego obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ( Dz. U. Z 2013 r., poz.647 ) Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia, ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Natomiast według ust. 4 tego paragrafu, wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z ust. 6, dzienniki i skorowidze mogą być prowadzone w formie elektronicznej. Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi (wniosku). Oznaczałoby to, że analiza skarg uwzględnionych mogła odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, której wzór określa rozporządzenie - wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje administracyjne, nie odnoszą się do tej kwestii.

Zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę, jak i w późniejszym piśmie z 31 sierpnia 2021 r. organ odwoławczy odnosi się do opisanego wyżej rozporządzenia podkreślając, że załatwienie sprawy może nastąpić w różny sposób, a dokonywane adnotacje nie zawierają informacji, o które wnosi skarżący. Są to stwierdzenia, z którymi należy się zgodzić, jednak czynione są one teoretycznie w oderwaniu od realiów rozpoznawanej sprawy i tym samym nie wnoszą niczego istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Rzeczą oczywistą jest, że w rubryce 14 załącznika do rozporządzenia nie są zawarte informacje, których żąda skarżący kasacyjnie, jednak na podstawie dokonanych tam zapisów w sposób prosty można ustalić, w których sprawach skargi osadzonych zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne i ile było takich spraw. Nie wydaje się aby wykonanie tych czynności wymagało znacznego zaangażowania osób i środków, a w rozpoznawanej sprawie jest to okoliczność najistotniejsza dla uznania żądanej informacji za prostą lub przetworzoną. Dlatego też należało stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.