Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 210/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki,, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. Ś. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z dyrektorem Centrum Administracyjnego Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w K. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 4 lutego 2022 r. Nr [...]w sprawie rozwiązania umowy o pracę z dyrektorem Centrum Administracyjnego Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych w K. (w skrócie "CAPOW"), Zarząd Powiatu K. działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt. 5) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 920) oraz art. 30 § 1 pkt. 2), art. 32 § 1 i § 2 i art. 362 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1320), art. 7 pkt. 3) ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.) postanowił (w § 1), że z dniem 4 lutego 2022 r. rozwiązuje się umowę o pracę ze skarżącą M. Ś. - dyrektorem Centrum Administracyjnego Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych w K. z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia oraz zwalnia się wyżej wymienioną z obowiązku świadczenia pracy do czasu upływu okresu wypowiedzenia, tj. do dnia 31 maja 2022 r.

W § 2 postanowiono, że cyt.: "Przyczyną rozwiązania umowy o pracę jest utrata zaufania przez Zarząd Powiatu K. w zakresie prawidłowego i rzetelnego wykonywania obowiązków przez wyżej wymienioną jako dyrektora jednostki z powodu istotnych uchybień stwierdzonych na podstawie ustaleń pokontrolnych Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., ustaleń faktycznych dokonanych w toku wykonywanego w CAPOW zadania audytowego pn. "Ocena funkcjonowania placówek opiekuńczo — wychowawczych pod względem organizacyjnym, prawnym i finansowym" oraz ustaleń dokonanych w toku kontroli doraźnej przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w K." Według § 3 wykonanie uchwały powierzono Staroście K.. Zgodnie z § 4 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały między innymi przytoczono, że:

1. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez PCPR w dniach od 26.10.2021 roku do 29.10.2021 roku, której przedmiotem była organizacja placówek opiekuńczo-wychowawczych i ocena funkcjonowania umieszczonych w nich dzieci zespół kontrolny stwierdził następujące nieprawidłowości:

a) Przekroczenie limitu dzieci będących pod opieką wychowawcy, co stanowi naruszenie § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. poz. 1720).

b) Niezapewnienie wychowankom całodobowego dostępu do podstawowych produktów żywnościowych oraz napojów w POW 3 i POW 4 poprzez zamykanie wejścia do aneksu kuchennego na klucz, co stanowi naruszenie § 18 ust. 1 pkt. 9 powołanego wyżej rozporządzenia.

c) Przenoszenie przez dyrektora wychowanków pomiędzy placówkami niezgodnie ze skierowaniami np. z POW 3 do POW 1. Działanie takie stanowi naruszenie przepisów art. 108 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.).

d) Wykonywanie pracy z dziećmi przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji, co jest niezgodne z art. 98 przytoczonej wyżej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

e) Brak ciągłości sprawowania opieki przez wychowawców nad dziećmi podczas dyżurów - co narusza art. 93 ust. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

f) Niewłaściwe wskazanie miejsca wykonywania pracy w umowach o pracę z pracownikami merytorycznymi, co narusza art. 29 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1320).

g) Brak faktycznego funkcjonowania Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej nr [...] i nie realizowanie zadań przypisanych uchwałą Zarządu Powiatu K. nr [...]z dnia 23.12.2020 r.

2. W związku z realizowanym od 15 grudnia 2021 r. w CAPOW zadaniem audytowym pn. "Ocena funkcjonowania placówek opiekuńczo - wychowawczych pod względem organizacyjnym, prawnym i finansowym", podczas przeprowadzania w dniu 19 stycznia 2022 r., czynności polegających na oględzinach dwóch magazynów żywnościowych audytor stwierdził przeterminowane produkty żywnościowe. Czynności te zostały udokumentowane w formie protokołu z oględzin, które audytor przeprowadził w obecności dyrektora. W pierwszym magazynie mieszczącym się obok kuchni w podziemiu budynku znajdowały się:

a) Produkty przechowywane w zamrażarkach: mięso, ryby. bagietki (przeterminowane), warzywa (por, natka pietruszki), bigos i wędlina - oba produkty w niezamkniętych torebkach foliowych, pokryte kawałkami lodu; nie oznakowane datą. Mięso zapakowane w torebki foliowe i tak przechowywane (nie oznakowane datą dostawy czy zakupu), zawierało tylko określenie gatunku mięsa oraz jego wagę. Tylko na dwóch porcjach mięsa zamieszczona była data dostawy.

b) W lodówkach znajdują się: masła, margaryny, serki, sery, wędlina, jogurty, parówki, zestawy typu kebab, śledzie, sałatka warzywna (kupiona), itp. W lodówkach produkty przeterminowane są przechowywane razem z produktami, których termin do spożycia jeszcze nie upłynął. Produkty nie są poukładane według terminu ważności do spożycia.

c) Na regałach przechowywane są m.in.: przetwory warzywne i owocowe, musztardy, majonezy, sosy, mleko, soki, owoce w puszce, kisiel, chrupki i płatki do mleka, słodycze itp. Ze świeżych owoców było tylko 15 gruszek i 3 banany. Na półkach regałów znajdowały się również odłożone produkty, którym upłynął termin ważności i jak wyjaśniła pani dyrektor, miały być zabrane przez kierowcę, by wywieźć je do utylizacji. W magazynie przechowywane są również produkty, które placówka otrzymuje z darowizn, są to głównie słodycze dla dzieci, przechowywane w kartonach na podłodze; nie są oznakowane, że pochodzą z darowizny. W obu magazynach audytor stwierdził przypadki przeterminowanych produktów spożywczych. Audytor udokumentował przeprowadzane czynności protokołem z oględzin oraz zdjęciami przeterminowanych produktów, Biorąc powyższe pod uwagę audytor w dniu 20 stycznia 2022 r. wystąpił do starosty z pisemnym wnioskiem o podjęcie działań dotyczących przeprowadzenia przez PSSE w K. kontroli doraźnej podkreślając, że na szczególną uwagę zasługują pomieszczenia kuchni (w tym garnki, w których gotowane są obiady oraz ogólny stan czystości kuchni), magazyny żywnościowe i aneksy kuchenne użytkowane przez wychowanków.

3. W dniu 21 stycznia 2022 r. pracownicy PSSE w K. przeprowadzili kontrolę doraźną, z której zostały sporządzone dwa protokoły, z których wynika, że stwierdzono brak zapewnienia bezpieczeństwa żywności, a mianowicie:

- w kuchni właściwej podłoga pod szafkami oraz sprzęt produkcyjny (urządzenia do szatkowania jarzyn, durszlaki) utrzymane brudno;

- w pomieszczeniu kuchni właściwej oraz poszczególnych kuchenkach stwierdzono obecność nieoczyszczonych warzyw w urządzeniach chłodniczych tj. pomidory, ogórki;

- w pomieszczeniu magazynowym stwierdzono obecność mrożonego mięsa bez oznakowania producenta/dostawcy - wewnętrznie oznakowano rodzaj zamrożonego mięsa, ilość oraz datę dostawy;

- brak do wglądu zapisów z wykonywanych czynności w ramach opracowanej dokumentacji GHP/GMP i HACCP;

Podczas tej kontroli stwierdzono również uchybienia w zakresie dokumentacji oraz nieprawidłowości techniczne:

- brak do wglądu dokumentacji GHP/3MP i systemu HAGGP wraz z częstotliwościami badań, sprawozdania z wyrobu gotowego nietrwałego mikrobiologicznie, aktualnych badań wody wykresie parametrów mikrobiologicznych i fizykochemicznych, ostatniego dokumentu/protokołu z wykonanych zabiegów DDD;

- brak urządzeń pomiarowych (termometrów) w lodówkach w kuchenkach na każdym oddziale - 4 szt.;

- powierzchnia windy towarowej wewnątrz zniszczona, z łuszczącą się farbą;

- powierzchnia kaloryfera w pomieszczeniu kuchni właściwej bardzo skorodowana, z łuszczącą się farbą;

- proces mycia naczyń, stołowych prowadzony w zmywarce typu domowego - brak do wglądu dokumentu potwierdzającego funkcję wyparzania.

Przy kontroli środków do dezynfekcji rąk stwierdzono obecność preparatu z przekroczonym terminem ważności: 1 rok od daty produkcji. Przy wejściu nie umieszczono informacji o konieczności zasłaniania ust i nosa maseczką w obiekcie.

Za stwierdzone nieprawidłowości została wystawiona administracyjna decyzja obciążająca właściciela zakładu kosztami przeprowadzonej kontroli. W obiekcie pozostawiono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli stanowią naruszenie następujących przepisów prawa, to znaczy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021), rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz art. 113 Kodeksu wykroczeń.

Za ujawnione nieprawidłowości w punkcie dotyczącym braku zapewnienia bezpieczeństwa żywności ukarano mandatem karnym pracownika zatrudnionego na stanowisku kierowca/magazyniera.

W zakresie oceny stanu sanitarnego pomieszczeń w poszczególnych placówkach stwierdzono nieprawidłowości – tzn. brak środka do dezynfekcji rąk przy drzwiach wejściowych do placówki nr 1, 2, 4, brudną podłogę (z piaskiem) w ciągu komunikacyjnym i na klatce schodowej w placówce nr 1, czym naruszono przepisy art. 116 i art. 117 kodeksu wykroczeń. Za stwierdzone nieprawidłowości na dyrektora została nałożona grzywna w postaci mandatu karnego.

4. Na budynku placówki, przy ul. [...]zamieszczona jest tablica informacyjna o znajdującej się siedzibie Fundacji "...." . W dniu 11 stycznia 2022 r. audytor, biorąc pod uwagę uchwałę nr [...]Rady Powiatu K. z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami powiatu kłodzkiego zapytał dyrektora, czy w oparciu o przepisy rozdziału 7 ww. uchwały wystąpił o zgodę do Zarządu Powiatu K. na wynajem pomieszczenia na potrzeby tej fundacji przy Domu Dziecka w K. Dyrektor oświadczyła, że nigdy nie występowała z wnioskiem o wyrażenie zgody na wynajem pomieszczenia w budynku placówki. Następnie audytor wraz z dyrektorem dokonał oględzin pomieszczenia użytkowanego przez fundację. Jak poinformowała dyrektor, znajdują się w nim przedmioty należące do fundacji, w tym ulotki informacyjne, plakaty, zabawki, gry, poduszki, krzesła, kartony o bliżej nieokreślonej zawartości. Dokumentację z oględzin stanowią zdjęcia pomieszczenia w liczbie 5 sztuk. Meble (w tym biurko) oraz podłoga są zastawione różnymi rzeczami, które są nieuporządkowane, a w pomieszczeniu panuje ogólny bałagan. Na jednej ze ścian znajduje się logo fundacji. Zatem pomieszczenie oraz adres placówki jest użyczane fundacji bez tytułu prawnego, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wymienionej uchwały Rady Powiatu K. z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami powiatu k..

5. Do zadania audytowego zostało powołanych przez starostę na wniosek audytora dwóch ekspertów - psychologów, którzy w okresie od grudnia 2021 r. do stycznia 2022 r. przeprowadzili rozmowy z 45 wychowankami wszystkich czterech placówek wchodzących w skład CAPOW. Rozmowy dotyczyły warunków oraz atmosfery związanej z pobytem dzieci w placówkach. Każde dziecko zostało rozpytane na okoliczność czasu pobytu w placówce, warunków mieszkalnych, sposobu żywienia, zakresu opieki wychowawczej, pedagogicznej, psychologicznej, socjalnej oraz wszystkich spraw zgłaszanych przez wychowanków podczas rozmów. Z przeprowadzonych rozmów wynika, że:

a) W zakresie żywienia: niewłaściwe odżywianie (brak urozmaicenia posiłków), śniadania i kolacje złożone głównie z szynki, sera, pasztetu i pasty rybnej oraz dwóch rodzajów płatków zbożowych do mleka; niesmaczne i zimne obiady przygotowywane z ograniczonej ilości produktów - przykłady: suche ziemniaki, kupne kopytka z sosem z torebki, mięso twarde lub w postaci potrawki, surówki i kompoty ze słoików, brak możliwości podgrzania obiadu w razie późniejszego powrotu do placówki.; podwieczorki - ubogie (przykłady: 1 mandarynka, kiść winogron dla kilku osób, tabliczka czekolady na dwie osoby, paczka popcornu na dwie osoby, mała paczka chipsów). Brak dostępu do wyżywienia pomiędzy głównymi posiłkami (kuchenka zamykana na klucz). Brak owoców i warzyw, ograniczona ilość jogurtów, jedzenie wydawane bez opakowań (ciastka, cukierki); jedzenie szybko ulega zepsuciu, pleśnieje; brak zindywidualizowania posiłków w przypadku występowania wskazań zdrowotnych. Dzieci mają ochotę na domowe jedzenie jak np. pierogi, czy naleśniki, ale to nie jest dla nich dostępne. Zupy są niesmaczne, ogólnie obiady nie są dobre. W sytuacji, gdy dzieci mają ochotę na jedzenie między posiłkami to muszą prosić o zgodę wychowawcę, który jak wychodzi z placówki to zamyka im kuchnie.

b) W zakresie warunków zamieszkania stwierdzono, że pokoje są bez wystroju, sprawiające wrażenie smutnych i niezamieszkanych, minimalizm w wyposażeniu, mało przytulne. Koedukacyjny prysznic - często niesprawny. Brak świetlicy.

c) W zakresie zajęć pozalekcyjnych zauważono brak jakichkolwiek zajęć popołudniowych organizowanych dla wychowanków; brak zajęć sportowych (brak pomieszczenia siłowni, brak wyjść na basen, halę sportową, stadion, siłownię na wolnym powietrzu); brak gier planszowych; brak sali komputerowej; niesprawne telewizory; brak biblioteki; nie obchodzi się żadnych uroczystości ("na urodziny jakiś tort i wszystko", "święta bez prezentów", "żurek, który trzeba było sobie zrobić i jakiś mazurek - taka Wielkanoc"). W okresie pandemii nie można było wychodzić z budynku nawet na terenie należącym do placówki brak zabawek dla młodszych dzieci. Większość czasu dzieci spędzają w swoich pokojach korzystając z telefonów. W palcówce są trzy rowery, w tym dwa niesprawne. Brak placu zabaw, jest tylko karuzela i do tego zepsuta. Boisko jest, ale nie sprzątane i znajduje się na nim szkło. Brak wycieczek.

d) Nieodpowiedni stosunek do spraw poruszanych przez poszczególne dzieci (ignorancja, bagatelizowanie, problemów, upowszechnianie intymnych spraw); negatywny stosunek pedagoga do dzieci wyrażający się w formie głośnych komentarzy lub ostentacyjnie wyrażanej niechęci (dzieci nie czują się zachęcane do kontaktu z pedagogiem), zdaniem niektórych wychowanków - "pedagog jest po to aby pozbywać się wychowanków i kierować ich do ośrodków typu MOS lub MOW". Brak empatii ze strony niektórych wychowawców (dzieci mają odczucie, że wychowawca jest w pracy "za karę"). Brak obecności pani dyrektor i jej wpływu na zachowania prezentowane przez kadrę. Brak stałego dostępu do psychologa.

e) W zakresie kar i nagród – kary obniżenia kieszonkowego, brak podwieczorku, zakaz wyjścia i korzystania z telefonu zaś tytułem nagrody - wyższe kieszonkowe.

f) Inne sprawy poruszane przez dzieci: w 2016 r. zorganizowano festyn, którego celem była zbiórka pieniędzy na siłownię na wolnym powietrzu - do dzisiaj nie ma siłowni i nie wiadomo też na jaki inny cel te środki zostały przeznaczone. Dary, które są przekazywane dla dzieci od zewnętrznych darczyńców nie są im przekazywane.

g) Zdarzają się pojedyncze przypadki podejrzenia stosowania przemocy wobec niektórych dzieci przez pracowników merytorycznych, co wynika z notatki psychologa sporządzonej z przeprowadzonych rozmów z wychowankami.

W tym stanie rzeczy, wobec charakteru ustalonych uchybień, organ uznał, że dyrektor nie daje należytej rękojmi co do właściwego i starannego zarządzania jednostką organizacyjną powiatu.

W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie:

I. a) prawa materialnego - art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie uchwały o odwołaniu skarżącej ze stanowiska w sposób dowolny, z przekroczeniem kompetencji ustawowych, w szczególności w sytuacji, w której brak było faktycznych podstaw do rozwiązania umowy o pracę, a dotychczasowe oceny pracy skarżącej były bardzo dobre, a ponadto była ona nagradzana za swoją pracę;

b) prawa materialnego – art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 41 ust. 1 - 2 pkt a-b Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i pozbawienie skarżącej możliwości brania udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do stawianych jej zarzutów, a tym samym naruszenie zasad dotyczących równości prawa, prawa do rzetelnego procesu oraz czynnego udziału strony w dotyczącym jej postępowaniu;

c) interesu prawnego oraz uprawnień skarżącej, w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez sprzeczne z prawem odwołanie skarżącej z pełnionej przez nią funkcji z jednoczesnym rozwiązaniem z nią umowy o pracę;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej możliwości brania udziału w postępowaniu, poprzedzającym podjęcie uchwały, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do stawianych jej zarzutów, a tym samym naruszenie zasad dotyczących prawdy obiektywnej, bezstronności i równego traktowania stron postępowania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Na poparcie skargi argumentowano, że pomimo tego, iż uchwała została wydana w granicach posiadanych przez organ kompetencji, to sposób jej zrealizowania był już nieprawidłowy, przy czym złamano kodeksowe zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca została poinformowana o treści uchwały już po jej podjęciu — otrzymała ustną informację o decyzji organu na terenie Centrum Administracyjnego Placówek Opiekuńczo – Wychowawczych od sekretarza powiatu (powołującego się ustnie na działanie w imieniu starosty) i pracownika działu kadr starostwa powiatowego. Ponadto skarżąca otrzymała do podpisu kopię uchwały od wymienionego sekretarza, który nie okazał skarżącej upoważnienia do wykonania tych czynności. Z kolei w dniu 15 lutego 2022 r. starosta pismem datowanym na dzień 8 lutego 2022 r. złożył skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego ponowne oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia, w którym powtórzono de facto treść uchwały i jej uzasadnienie. Zaskarżona uchwała jest wyrazem woli zarządu, która to wola nie została w dniu 4 lutego 2022 r. w żaden właściwy sposób wyrażona wobec skarżącej.

Odnosząc się do treści stawianych skarżącej zarzutów, które zdaniem pracodawcy legły u podstaw utraty zaufania w zakresie prawidłowego i rzetelnego wykonywania obowiązków jako dyrektora jednostki, w skardze zarzucono, że podjęto tę decyzję bez wysłuchania stanowiska skarżącej i możliwości merytorycznego odniesienia się przez nią do stawianych zarzutów. Uchwała podjęta została w atmosferze medialnej nagonki na skarżącą i stawianych jej publicznie wielu niepotwierdzonych do dnia dzisiejszego zarzutów. Zarząd podjął uchwałę bez wnikliwego merytorycznego zapoznania się z zarzutami, wysłuchania i przeanalizowania stanowiska samej skarżącej i wstrzymania z decyzją na ostateczne wyniki wszystkich postępowań. O subiektywnej niechęci do skarżącej świadczy również fakt, że pomimo rzekomo tak poważnych zarzutów nikt ze strony organów Powiatu nie spotkał się ze skarżącą w celu omówienia sytuacji i poznania jej stanowiska w sprawie.

Dalej strona skarżąca cytując tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych wywodziła, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., jednakże nie zmienia to faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W niniejszej zaś sprawie skarżąca nie była poinformowana nawet o tym, że organ rozważa kwestię wypowiedzenia jej umowy o pracę. Wobec tego skarżąca została postawiona przed faktem dokonanym. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w dniu 10 stycznia 2022 r., odbyło się posiedzenie, podczas którego zarząd oraz inne zgromadzone na nim osoby rozmawiały o pracy skarżącej. Pomimo wysłuchania zarzutów skierowanych w jej stronę, żaden z członków zarządu nawet nie spróbował skontaktować się ze skarżącą, aby poznać jej punkt widzenia w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ nie dał skarżącej możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym czy możliwością jego uzupełnienia lub odniesienia się do stawianych jej zarzutów. Skarżąca nie została również zawiadomiona o posiedzeniu mającym miejsce w dniu 4 lutego 2022 r. kiedy to podjęta została skarżona uchwała. Nie mogła zatem odnieść się do sformułowanych wobec niej zarzutów. Co istotne, w treści uzasadnienia uchwały organ odniósł się wyłącznie do kwestii ostatnich kontroli - z października 2021 r. oraz ze stycznia 2022 r. Nie ustosunkowano się w żaden sposób do dokumentów, ocen i wyników kontroli dotyczących pracy skarżącej sprzed 2021 r., pomimo tego, że skarżąca była dyrektorem placówki od 2008 r., a od 1994 r. pracowała w tej instytucji jako nauczyciel wychowawca. Co więcej, do października 2021 r. praca skarżącej pozostawała bez zarzutów ze strony organów powiatu, a cykliczne oceny jej pracy były bardzo dobre. Ponadto w latach 2019 i 2020 skarżąca otrzymała od starosty nagrodę pieniężną za wzorowe wypełnianie obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie, jej wydajności, a także przyczynianie się do efektywnego wykonywania zadań powiatu.

Tym samym strona skarżąca nie zgodziła się ze stawianymi jej zarzutami i wskazała, że brak było podstaw faktycznych do podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż swoją postawą nie dała podstaw do utraty zaufania ze strony organu, a okoliczności, które są podnoszone w zaskarżonej uchwale w dniu jej wydania nie istniały lub zostały usunięte. Ingerując w stosunek pracy skarżącej pełniącej funkcję dyrektora CAPOW doszło do naruszenia jej uprawnień, nie tylko poprzez dowolne podjęcie decyzji o rozwiązaniu z nią umowy o pracę, ale także poprzez sam fakt procedowania w tym zakresie, które było obarczone opisanymi powyżej uchybieniami.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że przyczyny zwolnienia strony skarżącej z pełnionej funkcji dyrektora CAPOW zostały opisane szczegółowo w uzasadnieniu uchwały i były oparte na wynikach kontroli wewnętrznych i zewnętrznych oraz ustaleń audytu wewnętrznego. Skarżąca jako dyrektor uczestniczyła w czynnościach kontrolnych i na każdym etapie kontroli miała możliwość zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności ustaleniami i możliwość złożenia wyjaśnień, czego dowodzi zebrana korespondencja pomiędzy dyrektorem PCPR a dyrektorem CAPOW w sprawie kontroli. Również w związku z realizowanym od 15 grudnia 2021 r. w CAPOW zadaniem audytowym dyrektor miała możliwość złożenia wyjaśnień. Zarząd powiatu przed podjęciem uchwały zapoznał się szczegółowo z pełną dokumentacją kontroli przeprowadzonej przez PCPR i oraz z ustaleniami audytora wewnętrznego, w tym wyjaśnieniami złożonymi przez skarżącą. W istocie dyrektor brała udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, miała możliwość zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy wreszcie możliwość uzupełnienia materiału dowodowego. Organ stwierdził nadto, że nie miał obowiązku informować skarżącej o posiedzeniach, na których podejmowane były decyzje w sprawie CAPOW. Zgromadzony materiał dowodowy w wyniku wspomnianych kontroli wewnętrznej, zewnętrznej, audytu wewnętrznego, jak również ustalenia psychologów i wyjaśnienia dyrektor, potwierdziły bowiem szereg nieprawidłowości i zaniedbań, o których w swoim piśmie poinformowała organ pracownica CAPOW. Zebrany materiał dowodowy był dla organu w zupełności wystarczający do stwierdzenia istotnych zaniedbań w jednostce, za które odpowiadała dyrektor.

Końcowo organ zauważył, że bezpośrednio po odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora, w dniu 10 lutego 2022 r., zakończyła się kontrola w CAPOW przeprowadzona przez Wojewodę Dolnośląskiego, który w wystąpieniu pokontrolnym w zakresie działalności placówki wydał ocenę negatywną, tym samym potwierdzając jako prawdziwe ustalenia organu Powiatu o wielu nieprawidłowościach w działalności tej jednostki. Szczegółowe zaś zbadanie i ocena okoliczności stanowiących podstawę wypowiedzenia umowy o pracę ze skarżącą należą do sądu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy ustrojowej kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 79 ust.1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.; zwanej poniżej w skrócie "u.s.p.") nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwał organów powiatu.

Według art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 art. 79 ust. 1 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., wedle którego do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Z analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów wynika, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to przykładowo uczynił w odniesieniu do podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (vide: art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 194) lub dyrektora szkoły (art. 66 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe (j.t.Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W szczególności zaś czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ i w wymaganej formie oraz czy zawiera wymaganą treść (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 506/16).

Zgodnie z cytowanym wyżej art. 79 ust. 1 u.s.p. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatu prowadzić może wyłącznie istotne naruszenie prawa. Przy czym za nieistotne naruszenia prawa uznaje się takie, które nie pozostają w związku z treścią uchwały jak i procedurą jej podjęcia (vide wyrok NSA z 17 kwietnia 2018r. , II OSK 565/18).

Podejmując uchwałę o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska zarząd powiatu działał w ramach swoich kompetencji przypisanych mu przez art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie i zawiera wymaganą treść. Wypada podkreślić, że przepisy powołanej wyżej ustawy samorządowej ani uregulowania ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.) lub ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.) nie wprowadzają żadnych innych warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały. W szczególności nie zawierają one materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych Wobec tego odwołanie ze stanowiska dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej (rozwiązanie umowy o pracę) ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej w wykonywaniem zadań publicznych w zakresie kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności powiatowych samorządowych jednostek organizacyjnych. Z uwagi na uznaniowość tej kompetencji tego rodzaju akt winien być należycie uzasadniony, w sposób czytelny ujawniający przesłanki jego podjęcia. Jednakże uchwała tego rodzaju nie jest wydawana w postępowaniu jurysdykcyjnym i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście cytowanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących zapewnienia gwarancji procesowych zainteresowanej stronie, której uchwała dotyczy, w rzeczy samej akcentuje się również dwa istotne aspekty - zapewnienie czynnego udziału i wypowiedzenia się oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. I wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jedną z podstawowych gwarancji procesowych jest zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co na zasadzie analogii legis uzasadniałoby stosowanie ogólnych zasad postępowania, takich jak przewidzianych w procedurze administracyjnej, w tym art.10 § 1 k.p.a., to jednak oceny tej kwestii nie można dokonywać bez analizy konkretnych okoliczności danej sprawy, a mianowicie trybu w jakim kwestionowana skargą uchwała została wydana.

W kontekście obowiązującego stanu prawnego, po analizie także przedłożonych akt administracyjnych sprawy, w ocenie Sądu nie można podzielić zarzutów skargi, że doszło do naruszenia trybu czy zasad postępowania a w tym, że strona skarżąca w ogóle nie brała udziału w procedurze uchwałodawczej dotyczącej rozwiązania umowy o pracę lub nie zachodziły podstawy faktyczne do podjęcia zaskarżonej uchwały na gruncie prawa administracyjnego publicznego.

Prawidłowość podjętej uchwały należy oceniać według podstawy prawnej i faktycznej w tej uchwale przywołanych. Podstawa prawna została wskazana właściwie zaś okoliczności faktyczne przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w świetle zgromadzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli oraz audytu jawią się jako konkretne i znajdujące odzwierciedlenie w zebranym materiale aktowym. Inaczej ujmując – organ działał na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych przez podmioty właściwe i uprawnione do przeprowadzenia kontroli (audytu), czyli w ramach legalnych postępowań wszczętych w tej sprawie. Jeżeli organ oparł się i wywiódł swoje konkluzje na podstawie dokumentacji z kontroli (sporządzonych protokołów), to nie można przyjąć, że działał w sposób dowolny czy arbitralny. Strona skarżąca miała możliwość i brała udział w tych zewnętrznych i wewnętrznych procedurach kontrolnych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, została zapoznana z treścią protokołów. Trzeba przy tym zaznaczyć, że to wskutek działań organów powiatu zlecono przeprowadzenie czynności kontrolnych i audytowych. Do protokołu z dnia 23 listopada 2021 r. oraz do protokołu kontroli sanitarnej nie wniosła zastrzeżeń ani uwag, złożyła natomiast wyjaśnienia w swych pismach z 29 października 2021 r., 23 listopada 2021 r., 15 grudnia 2021 r. oraz 3 lutego 2022 r.

Uregulowania ustawy o samorządzie powiatowym ani statutu powiatu kłodzkiego nie wprowadzają, jeśli chodzi o procedowanie organu wykonawczego powiatu jakim jest jego zarząd, szczególnego trybu postępowania względem osób trzecich, czy zainteresowanych, poza unormowanym w § 59 - § 67 w rozdziale 2 statutu "Organizacja i tryb pracy Zarządu Powiatu", określających tryb pracy tego organu, sposób przygotowania posiedzeń. Analizując te uregulowania statutowe Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury przy podejmowaniu uchwał w odniesieniu do uchwały będącej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W szczególności uchwala została podjęta z zachowaniem wymaganego quorum, w pełnym składzie, według przyjętego porządku obrad, sporządzono protokół odzwierciedlający przebieg posiedzenia. Uchwała jest wiążąca z chwilą jej podjęcia (tzn. po przegłosowaniu) a nie z chwilą doręczenia jej odpisu zainteresowanej stronie.

Na tle okoliczności sprawy trzeba przyjąć, że strona skarżąca miała wiedzę co do wyników kontroli oraz audytu, w których tok była zaangażowana bezpośrednio jako dyrektor, czyli jako osoba reprezentująca i zarządzająca kontrolowaną placówką; otrzymała te protokoły i je podpisała i mogła odnieść się do stawianych jej zastrzeżeń czy stwierdzonych nieprawidłowości w sferze nadzoru nad powierzoną placówką. Organ powiatu nie sformułował w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały własnych ustaleń w tej materii, lecz przytoczył te, które skarżąca znała ze sporządzonej w toku czynności kontrolnych dokumentacji, w tym protokołów kontroli, czyli w postępowaniu bezpośrednio poprzedzających podjęcie spornej uchwały. Organ dysponował kompletną dokumentacją i znał treść oświadczeń i wypowiedzi strony skarżącej, które składała w swych wyjaśnieniach.

W tej sytuacji brak zawiadomienia strony skarżącej o posiedzeniu organu wykonawczego, na którym podjęto zaskarżony akt, nie stanowi istotnego naruszenia praw skarżącej i nie może podważać skutecznie legalności zaskarżonej uchwały.

Należy również podkreślić, że nie mają znaczenia prawnego okoliczności i zdarzenia (w tym kontrole) z okresów poprzednich oraz objęte cyklicznymi ocenami pracy strony skarżącej, załączonymi do skargi, gdyż dotyczą one okresów minionych a podstawą rozwiązania umowy o pracę był stan późniejszy, aktualny. Poza tym arkusze ocen zostały sporządzone w innym trybie, są ogólne i nie dotyczą szeregu szczegółowych aspektów, które były poddane później wszczętymi postępowaniami kontrolnymi. Godzi się podnieść, że w skardze nie wyartykułowano żadnych konkretnych zarzutów tudzież nie przytoczono argumentacji, które by wskazywały w jaki sposób brak osobistego uczestnictwa skarżącej na posiedzeniach zarządu wpłynąłby na treść uchwały. Trzeba bowiem jeszcze raz podnieść, iż skarżąca miała zachowaną możliwość składania zastrzeżeń (wyjaśnień) do protokołów kontroli, z czego częściowo skorzystała. Nie zaoferowała dowodów o przeciwstawnej treści – poza wymienionymi arkuszami oceny okresowej. Nadto w treści skargi nie zaprzeczyła twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zarzuty skargi są ogólnikowe i w zasadzie koncentrują się jedynie na zacytowaniu tez z motywów wyroków sądów administracyjnych, zapadłych wszakże na tle odmiennych stanów faktycznych, albowiem dotyczących wprawdzie braku uczestnictwa stron skarżących w procedurze podejmowania uchwał, lecz przy jednoczesnym braku w ogóle sporządzenia uzasadnienia uchwał lub związanego z ich niepełnym bądź lakonicznym uzasadnieniem, co nie występuje w rozpatrywanym przypadku. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia bowiem w wystarczającym stopniu wymagane standardy niewadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego – wskazane bowiem zostały prawidłowe podstawy prawne do jej podjęcia i faktyczne, usprawiedliwiające w należyty sposób rozstrzygnięcie. Przytoczono niekorzystne dla strony skarżącej ustalenia przeprowadzonych kontroli, wobec których strona skarżąca nie podjęła próby choćby polemiki w skardze, przeciwnie, jak wnosić należy z akt - do protokołu z dnia 23 listopada 2021 r. nie złożyła zastrzeżeń. Tymczasem niewątpliwie te okoliczności łączą się ściśle z oceną motywów jakimi kierował się organ wykonawczy powiatu. Organ wskazał konkretne przyczyny, dla których przyjął, że ustalony stan faktyczny uzasadnia podjęcie uchwały w takim kształcie (tzn. rozwiązania umowy o pracę ze stroną skarżącą za wypowiedzeniem, z powodu braku rękojmi należytego zarządzania placówką).

W przypadku, gdy organ działa w ramach swego władztwa administracyjnego niewadliwie, z zachowaniem trybu procedowania oraz formy właściwych dla podejmowanego aktu, dokumentuje w uzasadnieniu uchwały swoje racje, ujawnia przesłanki, wskazuje wyczerpująco dowody na jakich się oparł, to zachodzi brak podstaw prawnych do uznania, że sposób realizacji kompetencji wynikających z przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym jest dowolny, arbitralny. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia (elementy prawa, faktu i wnioskowanie), które poddają się kontroli sądowej.

W powyższym świetle, wobec uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa pod względem formalnym i merytorycznym, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.