Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1821/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 i 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 402/11 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2011 uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2011 r. Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia 9 marca 2011 r. Nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 402/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę M.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2011.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w Lubaniu, decyzją z dnia 9 marca 2011 r., nr [...], odmówił M.S. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 i 2011. Powołał się na przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Ustalił, że decyzją z dnia 4 marca 2002 r., nr 14/2000, Komendant Powiatowy Policji w Lubaniu przyznał M.S., emerytowi MSWiA, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wypłata miała następować corocznie, a jego wysokość każdorazowo ustalana na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA. Podstawę do przyznania emerytom i rencistom policyjnym prawa do tego równoważnika stanowiły przepisy § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Począwszy od 2006 r. M.S. nie otrzymywał równoważnika, gdyż nowelą w/w rozporządzenia, z dniem 1 stycznia 2006 r., uchylono przepisy § 8 i § 9 ust. 2. Komendant nie kwestionował, że M.S. posiada ostateczną decyzję przyznającą prawo do równoważnika. Jednak żaden przepis. ustawy o Policji oraz ustawy emerytalnej nie daje emerytom i rencistom prawa do tego równoważnika. jedynym aktem prawnym, który przyznawał im to prawo było zmienione już rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny, prawo do tego równoważnika przysługuje wyłącznie czynnym funkcjonariuszom, zaś rozciągnięcie tego przepisu na emerytów i rencistów policyjnych w/w rozporządzeniem wykraczało poza upoważnienie ustawowe. W ocenie organu, skoro nie istniała podstawa ustawowa i upoważnienie ustawowe, żądanie wypłacenia równoważnika nie może być spełnione.

W odwołaniu M.S. podniósł, ze decyzja z dnia 4 marca 2002 r. przyznająca mu równoważnik pozostaje w obiegu prawnym. Wskazał, że problem zasadności dochodzenia roszczeń z tytułu równoważnika był przedmiotem analiz prawnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 266/09 oraz w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 174/10, stwierdził, że decyzje komendantów policji w przedmiocie odmowy, a następnie prób usunięcia z obiegu prawnego (wygaszenia), zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich eliminacji z obrotu prawnego. Akcentując trwanie uprawnienia wynikającego z pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej równoważnik, odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wypłaty należnych świadczeń.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy odnotował, że z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), przyznający emerytom i rencistom prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, stwierdził, że po uchyleniu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Wyłożył, że świadczenie to, podobnie jak i inne świadczenia mieszkaniowe, zostało przewidziane w ustawie o Policji, jako przywilej związany z pełnieniem służby, przy czym art. 91 ust. 1 ustawy o Policji od początku jego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Organ odwoławczy powołał wyrok TK z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w którym TK orzekł, że uchylenie § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633), było zgodne z Konstytucją RP i nie zmieniło stanu prawnego, gdyż prawo do równoważnika pieniężnego nie wynikało z ustawy. Trybunał wskazał równocześnie, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Podsumowując, Komendant Wojewódzki stwierdził, że skoro od 1 stycznia 2006 r. przestały w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych obowiązywać przepisy rozporządzenia dotyczące stawek i sposobu wyliczenia równoważnika pieniężnego, to decyzja z dnia 4 marca 2002 r., nr [...], przyznająca skarżącemu prawo do tego świadczenia, nie mogła być realizowana, gdyż brak było podstaw prawnych do wyliczenia jego wysokości, a zatem słusznie organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006-2011.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu I instancji do wypełnienia postanowień decyzji z 4 marca 2002 r. oraz o nałożenie kary pieniężnej, celem wymuszenia dyscypliny administracyjno-prawnej na wypadek niespełnienia obowiązku prawnego w nakazanym przez Sąd terminie. Stwierdził, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania lub zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, pozostaje bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania takiego równoważnika. Zdaniem skarżącego, działanie organów obu instancji charakteryzuje bezczynność, naruszanie zasad procedury administracyjno-prawnej, przewlekanie postępowania i celowe komplikowanie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a. oraz art. 154 P.p.s.a. nie ma podstaw do ukarania organu administracyjnego za uchylanie się od wypłacania świadczenia wynikającego z decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnotował, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy emerytowanemu funkcjonariuszowi policji po 1 stycznia 2006 r. przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zauważył, że problematyka związana z naliczaniem i wypłatą od dnia 1 stycznia 2006 r. emerytowanym funkcjonariuszom policji równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie ma wejścia w życie, w dniu 1 stycznia 2006 r., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uchyliło ono m. in. przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby, w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do równoważnika przysługuje policjantowi, nie zaś emerytom czy rencistom policyjnym. Również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów, w zakresie tego prawa jak policjantów w służbie czynnej. Przepis art. 29 w/w ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 stanowi o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Regulacja art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji, na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd też Sąd wyciągnął wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego.

Według Sądu, rozpoznając wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006-2011, organy obowiązane były rozpoznać sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w latach 2006-2011, tj. w latach, za które skarżący domagał się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z tym Sąd zauważył, że w decyzji z dnia 4 marca 2002 r., przyznając skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej odesłano do obowiązujących przepisów prawa. Skoro od 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Przewidziane w ustawie o Policji stawki i zasady wyliczania świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r., nie może być wykonana (zrealizowana) przez jego wypłatę. Wobec braku podstaw dla dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową. Zwracając uwagę na wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 407/10, Sad pierwszej instancji przyjął, iż skoro z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przez co nie nabyli oni praw nabytych, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu (ustaleniu) uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania tej materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, nie dawało Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji do wskazania podmiotów upoważnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego, lecz wyłącznie "do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania (...) równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1". Przepis art. 91 ust. 1 wskazuje podmiot uprawniony do uzyskania określonego w nim świadczenia ("policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny") oraz jego funkcję ("za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Przez "policjanta", w świetle przepisów ustawy o Policji, należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Policję. Policjant zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych Policji, a w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Także przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie daje podstaw do odmiennego wniosku. W ocenie Sądu oznacza to, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów, określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ograniczają się do prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji właściwego organu oraz prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przesądza to, że wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie wykonawcze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r., wykraczało poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8. Krąg uprawnionych do równoważnika pieniężnego stanowi materię uregulowaną w ustawie i zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. Sąd przypomniał, że TK zwrócił na to uwagę między innymi w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, stwierdzając, że "zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie". Na zakończenie Sąd stwierdził, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie jest prawem nabytym. Jako chybione ocenił więc zarzuty, że wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły prawo, zarówno bowiem w skarżonej decyzji, jak i decyzji przez nią utrzymanej w mocy, organy słusznie uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego.

Skargę kasacyjną złożył M.S.. Wyrokowi zarzucił:

• naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która narusza prawo, a to przepisy art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, w tym błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację powołanych przepisów polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego wynikającą z błędnej subsumcji, to jest podciągnięcia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji o odmowie wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją tego organu nr 14/2002 z dnia 4 marca 2002 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Policyjne organy orzekające w sprawie konsekwentnie podnoszą, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów (rencistów) policyjnych stosować przepisów ww. rozporządzenia, bowiem na skutek nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie jego przepisów między innymi do emerytów i rencistów policyjnych. Jednocześnie organy pomijają jednak fakt, iż w związku z uchyleniem § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, żaden inny przepis ww. aktu wykonawczego, bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej, tj. 1 stycznia 2006 r., nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz analogicznie także do cofania uprawnień (o którym mowa w § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia) już przyznanych takim podmiotom stosunków administracyjnoprawnych. Według skarżącego, organy zupełnie pominęły okoliczność, iż przepis § 6 rozporządzenia nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu § 1 ust. 1 do którego odsyła. Decyzję o cofnięciu przyznanego uprawnienia (nawet wobec policji) można wydać, poza przypadkami gdy uległy zmianie uprawnienia do liczby norm zaludnienia, jedynie w sytuacji gdy policjant przestał spełniać warunki lokalowe sprecyzowane w § 1 ust. 1 pkt 1 – 6. Wobec powyższego, skarżący uważa, że niedopuszczalne jest obecnie orzekanie, w trybie przepisu § 6 ww. rozporządzenia MSWiA, o cofnięciu uprawnienia przyznanego uprzednio emerytowi (renciście) policyjnemu z tej przyczyny, iż następnie – z dniem 1 stycznia 2006 r. – wyeliminowany został przepis powszechnie obowiązującego aktu wykonawczego wskazujący jako podmioty uprawnione do otrzymania spornego świadczenia także emerytów (rencistów) policyjnych.

Skarżący na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...]z dnia 4 marca 2002 r. jako policjant w stanie spoczynku pozostający na zaopatrzeniu emerytalnym nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Skarżący dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004r. (sygn. 7/04, OTK-A 2004/10/109) wyraźnie wskazał na przepisy art. 92 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), z których wynika, iż równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi w służbie czynnej, a w wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn. U 4/08, OTK-A 2008/8/141) wyraźnie stwierdził, co prawda odnośnie przysługiwania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu, że "(..) uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro takie nie wynikało z ustawy.(..)". Zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), pozostawała więc bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie kasacji.

Zasadne jest nawiązanie w podstawie kasacji do zasady ustrojowej sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP, która statuuje Polskę jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Warunkiem wstępnym uznania Polski za takie Państwo jest przestrzeganie przez jego organy zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 K.p.a.), co oznacza, że mogą one wkroczyć w sferę prawa i obowiązków jednostki tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nie można domniemywać istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W nauce prawa administracyjnego (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 186) nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że akt administracyjny (decyzja) może utracić moc wiążącą jedynie na skutek:

a) zrzeczenia się (dotyczy to tylko decyzji, na mocy których strony nabyły uprawnienia),

b) zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych, np. śmierci uprawnionego, gdy przedmiotem decyzji są uprawnienia o charakterze nieprzechodnim,

c) uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych prawem,

d) uchylenia określonej grupy decyzji administracyjnych w drodze przepisu powszechnie obowiązującego (lex superveniens),

e) zmiany charakteru aktu administracyjnego (decyzji) w przypadkach przez prawo przewidzianych,

f) innej przyczyny przewidzianej prawem, np. wniesienie sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – por. art. 80 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651).

Z powyższego wyliczenia wynika, że decyzja administracyjna może utracić moc obowiązującą z przyczyn faktycznych (pkt a i b) lub prawnych (pkt c – f). Jednakże – jak łatwo zauważyć – usunięcie decyzji z obrotu prawnego z przyczyn prawnych wymaga funkcjonowania w systemie prawnym przepisu powszechnie obowiązującego, który przewidywałby taką możliwość. Zasada ta doznaje dodatkowego uzasadnienia w treści art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność tych przepisów z ustawą, stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego emerytowi (renciście) policyjnemu, wymienioną w art. 145a K.p.a. Jednakże wznowienie postępowania z tej przyczyny może nastąpić tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147 zd. 2 K.p.a.). Zatem, nie można z tej przyczyny wznowić postępowania z urzędu. Przyjęcie takiej regulacji prawnej zostało podyktowane tym, że odpowiedzialność za niezgodność danego przepisu prawa z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą zawsze ponosi ustawodawca. Obciążanie więc jednostki skutkami tej niezgodności byłoby niezgodne z zasadą praworządności. Pogląd ten został wyrażony, w odniesieniu do uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 668/12 i sygn. akt I OSK 715/12.

W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że decyzja nr [...]z 4 marca 2002 r., przyznająca M.S. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Przedstawiony powyżej stan prawny uzasadnia przyjęcie stanowiska, że powyższa decyzja podlega wykonaniu na rzecz skarżącego (emeryta policyjnego) w trybie i na zasadach określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) w drodze czynności materialno-technicznych wskazanych w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ Policji może odmówić wykonania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego, tylko w przypadku, gdy nie zostaną spełnione przesłanki jej wykonania wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...), np. strona nie złoży wymaganego od niej oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) albo decyzja o przyznaniu równoważnika przestanie obowiązywać. Natomiast podstawą prawną decyzji o odmowie wypłaty równoważnika nie może być utrata mocy obowiązującej przepisów prawnych, na podstawie których wydano decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ jest to okoliczność – jak to już wykazano wcześniej – pozostająca bez wpływu na moc wiążącą ostatecznej decyzji w sprawie równoważnika. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych decyzja o odmowie wykonania wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, dopóki decyzja ostateczna nr [...]z 4 marca 2002 r. przyznająca M.S. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Należy wyraźnie podkreślić, że zaprezentowane wyżej stanowisko odnosi się do decyzji ostatecznej przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje sytuacja, w której prawo do równoważnika zostało przyznane na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w okresie służby funkcjonariusza Policji, którego status zmienił się z chwilą nabycia przezeń uprawnień emerytalnych.

Naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji, art. 16 § 1 K.p.a. oraz § 3 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...), niebędące naruszeniem, o którym mowa w art. 188 zdanie pierwsze P.p.s.a., umożliwiało uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Obowiązkiem organów będzie ponowne rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z powyższych rozważań.