Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1411/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2187/19 w sprawie ze skargi W. S.A. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2187/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę [...] S.A. w Poznaniu (dalej również: Skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister) z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] maja 2016 r. Decyzją tą umorzono wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z [...] lipca 2002 r., znak: [...] o nabyciu przez Miasto [...] z mocy prawa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew: [...] oraz [...] , obręb [...], powoływanej dalej jako "nieruchomość".

Ww. decyzją Wojewody z [...] lipca 2002 r. Miasto [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa", "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym"), nabyło wskazaną nieruchomość, powoływanej dalej jako "decyzja komunalizacyjna".

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...]lipca 2002 r.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2916 r., Minister umorzył postępowanie uznając, że Skarżąca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina ewentualnie podmiot, który ma tytuł prawny do objętej tym postępowaniem nieruchomości. Skarżąca takiego tytułu nie wykazała. Wskazała tylko, że korzystała z tej nieruchomości – bocznicy kolejowej nr [...], a nadto, że nieruchomość ta podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Służyła bowiem wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i podlegała nadzorowi i kontroli Ministra Obrony Narodowej. Skarżąca jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] nr [...] dla których organem założycielskim był Minister Obrony Narodowej.

Zdaniem organu, nieruchomość ta w dacie komunalizacji tj. 27 maj 1990 r. nie stanowiła własności Skarżącej. Nie została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...] nr [...]. Nie jest możliwe w takim postępowaniu wykazywanie prawa zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości czy zeznań świadków lub oświadczeń stron. Organ skonstatował, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji.

Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy własną decyzję z 12 maja 2016 r. nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska zawartego w tej decyzji. Wskazał, że Skarżąca nie wykazała aby nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowiła w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. własności Skarżącej. Brak jest decyzji władz państwowych wydanej na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów nieruchomości i innych obiektów (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.), brak decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie ani decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989, poz. 74, dalej "u.g.n.") albo zezwolenia terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości w zarząd pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umowy o nabyciu nieruchomości).

Organ nie zgodził się z koncepcją Skarżącej, że art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że Skarżąca ma przymiot strony, ponieważ nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, która podlegała nadzorowi i kontroli Ministra Obrony Narodowej. Podlegała zatem wyłączeniu spod komunalizacji. Organ przyznał, że Skarżąca jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] Nr [...] dla których organem założycielskim był Minister Obrony Narodowej. Uznał jednak że skoro Skarżąca nie wykazała się tytułem prawnym do tej nieruchomości, nie można mówić że ma interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe wykazywanie prawa zarządu czy to poprzez przedstawienie decyzji o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomością.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 230 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 380, dalej jako "kodeks cywilny", "k.c.") oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P poprzez nieuprawnione zawężenie przez organ rozumienia pojęcia interes prawny podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie zawierają rozwiązań szczegółowych w zakresie stron postępowania komunalizacyjnego. Dlatego interes prawny powinien być oceniany na podstawie art. 28 k.p.a. Skarżąca wykazała że swój interes sprawny wywodzi z art. 230 kodeksu cywilnego;

2. art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania i brak całościowej oceny wniosku poprzez wskazanie, że nie zawiera on nowych istotnych dla sprawy argumentów ani nie przedstawia nowych okoliczności które mogłyby czynić zasadnymi uchylenie decyzji;

3. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z uwagi na fakt, że organ w sposób błędny dokonał oceny interesu prawnego Skarżącej co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wydanej decyzji.

Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano na interes prawny Skarżącej wynika z przepisów prawa cywilnego – art. 230 i tego, że Miasto [...] wystąpiło z roszczeniem przeciwko Skarżącej o bezumowne korzystanie z nieruchomości – jest to interes osobisty, konkretny i chroniony prawem. Poza tym wskazano, że skoro organ uznał, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku to powinien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Podniesiono także, że na dzień komunalizacji przedmiotowe nieruchomości były w całości zabudowane bocznicą kolejową nr [...] będącą własnością Ministerstwa Obrony Narodowej/Szefostwa Przewozów Wojskowych [...]. Wypełnienie okoliczności przewidzianych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że organ powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu a sąd powinien organ do tego zobowiązać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2017r., sygn. akt I SA/WA 25/17, skarga Skarżącej została oddalona.

Wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 26/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA i orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd nie odniósł się do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdzając, że co prawda Skarżąca nie wskazywała tego zarzutu w skardze do WSA ale powołał się na niego w jej uzasadnieniu. Przepis ten jest przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej a wobec braku odniesienia się do tego naruszenia przez sąd I instancji kontrola wyroku jest uniemożliwiona.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2187/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny Sądu, pod względem legalności jest decyzja Ministra z [...] października 2016 r. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z 25 września 2019 r. zadaniem sądu miało być odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Sąd I instancji na wstępie zaznaczył, że zaskarżona decyzja ma charakter formalny gdyż utrzymuje w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na niewykazanie, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony. Sąd Wojewódzki wskazał, że jak się wskazuje w komentarzach do k.p.a. (np. B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.K. Beck Warszawa 1996 str.460), "umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron". Umorzenie postępowania jest skutkiem ustalenia, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Ta zachodzi gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i dlatego nie można wydać decyzji merytorycznej.

W ocenie Sądu I instancji, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożył podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Czyni to nieskutecznym zarzut naruszenia przez organ tej normy. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości że w świetle przepisów k.p.a. postępowanie przed organem administracji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W tym drugim przypadku podmiot domagający się od organu określonego działania, musi wykazać, że przysługuje mu przymiot strony. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wskazać należy, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 678/17, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, źródło CBOSA). Interes prawny oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu - możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, sygn. akt I SA 2326/00, lex nr 54528). Mówiąc prościej, stroną będzie taka osoba prawna lub jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, która na podstawie obowiązującego przepisu prawa może albo powinna uzyskać konkretne korzyści albo która będzie zobowiązana do określonego działania, które to korzyści lub obowiązki zostaną określone w decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020, sygn. akt I OSK 976/19, źródło CBOSA). Ugruntowane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne z którego wynika, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, Gmina i ewentualnie podmiot który wykaże się posiadaniem interesu prawnego tego rodzaju postępowaniu. Oczywiście ma rację Skarżąca, że interes prawny można wywodzić z przepisów prawa cywilnego. (np. w sytuacji gdy właściciel nieruchomości skarży postanowienia planu miejscowego ograniczającego możliwość zabudowania jego nieruchomości). Taka uchwała narusza jego prawo własności.

Sąd I instancji wskazał, że Skarżący swego interesu prawnego upatruje w normie art. 230 kodeksu cywilnego. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania art. 224-229 m.in. w sytuacji gdy posiadacz zależny jest posiadaczem bez tytułu prawnego lub gdy z przepisów lub umowy regulującej stosunek stanowiący źródło posiadania zależnego nie wynika nic innego. Przepisy art. 224-229 kodeksu cywilnego dotyczą natomiast odpowiedzialności samoistnego posiadacza z tytułu korzystania z rzeczy i określają jej zakres oraz roszczeń tegoż z tytułu posiadania rzeczy względem właściciela. Są to roszczenia pomiędzy samoistnym posiadaczem rzeczy będącym w dobrej lub złej wierze a właścicielem rzeczy. Przepisy te nie kreują po stronie Skarżącego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym ponieważ przepis ten nie rodzi po stronie organu obowiązku orzeczenia w formie decyzji o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego ani też go ich nie pozbawia.

W ocenie Sądu I instancji, nawet bowiem przyjmując, że Skarżąca jest samoistnym posiadaczem albo użytkownikiem opisywanej nieruchomości to samoistne posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym, który to stan nie uzasadnia przyjęcia iż stronie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie rozumienie przesłanki posiadania interesu prawnego ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2622/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3572/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020, sygn. akt I OSK 1868/18, LEX nr 3041180, źródło CBOSA). Przepis art. 5 ust. 1 ustawy, określa, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. stawały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Komunalizacja następowała zatem z mocy prawa a decyzja miała charakter deklaratoryjny. Wyjątki określa art. 11 ust. 1pkt 1 tej ustawy. Tak jak to wskazano wyżej interes prawny ma charakter materialnoprawny. W ocenie Sądu I instancji, nie ma normy prawa materialnego z której wynikałoby, że użytkownik/posiadacz nieruchomości miałby roszczenie którego treść powodowałaby niemożność wydania decyzji komunalizacyjnej. W sytuacji w której podmiot nie legitymował się decyzją, umową o oddanie nieruchomości w zarząd nie mógł wykazywać, jedynie poprzez faktyczne dysponowanie tą nieruchomością, że przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości podlegającej komunalizacji, a co za tym idzie że ma interes prawny w żądaniu wydania decyzji o określonej treści. Wykorzystywanie nieruchomości na cele związane z realizacją zadań publicznych – celów wojskowych, nie poparte żadnym dowodem uzasadniającym tytuł prawny a nie faktyczny do tej nieruchomości, nie jest wystarczające do uznania, że Skarżąca posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, powołana przez Skarżącego umowa z 1995 r. nr [...] jest umową o użytkowanie a więc rodzi wyłącznie stosunek obligacyjny a nie rzeczowy. Sąd I instancji zaznaczył, że nawet z jej treści wynika, że poprzednik prawny Skarżącej nie jest właścicielem ale i posiadaczem - § 1 pkt 2 umowy. Podmiot ten ma tylko prawo eksploatacji, nie może udostępniać bocznicy innym podmiotom bez zgody właściciela - § 3 pkt 2 umowy czy dokonywać jej rozbudowy czy przebudowy - § 4 pkt 4 umowy. Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, to na Skarżącej spoczywa ciężar wykazania posiadania interesu prawnego. Organ nie może się tego interesu domyślać ani poszukiwać. Interesu prawnego nie można też domniemywać.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest możliwości prowadzenia tego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (przedmiotowej lub podmiotowej). Takie rozstrzygnięcie organu uniemożliwia ocenę merytoryczną wniosku. Oznacza to, że organ pozbawiony jest kompetencji do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego. Nie może zatem, tak jakby tego chciała Skarżąca, oceniać prawidłowości przesłanek uzasadniających wydanie decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, skoro podmiot ubiegający się o wydanie decyzji nieważnościowej nie ma przymiotu strony a więc jego wniosek nie może wywołać aktywności organu. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, mimo że postępowanie zostało wszczęte – powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniosek podmiotu nieuprawnionego, nie może być rozpoznany merytorycznie, tak jak to wynika z art. 104 k.p.a.

Będąc związanym wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączającego możliwość komunalizacji w sytuacji, gdy składniki mienia ogólnonarodowego służą wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, Sąd I instancji wskazał, że przepis ten, nawet przyjmując że miałby zastosowanie w tej sprawie, jak chce tego Skarżący, nie zmienia faktu, że Skarżący nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Jak bowiem wynika z akt sprawy nie ma dokumentu z którego taki tytuł by wynikał. Podpadanie pod ten przepis powinno być przedmiotem oceny organu wydającego decyzję komunalizacyjną tj. w postępowaniu zwykłym a skoro to nie może być prowadzone z powodów wskazanych wyżej, nie ma on zastosowania do oceny legitymacji skargowej Skarżącej.

Końcowo Sąd I instancji zaznaczył, że nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił i prawidłowo uznał, że Skarżąca nie ma legitymacji skargowej. Uzasadnienie decyzji, zdaniem Sądu I instancji, spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ ponownie ocenił wniosek pod kątem istnienia podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji R.P. wyrażającego prawo do sądu, skoro Sąd rozpoznał skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości.

1. Na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a") zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 28 k.p.a. w związku

- z § 17a ust. 1 rozporządzenia z 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania przepisów ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych podległych Ministrowi Obrony Narodowej,

- § 1 ust. 1, § 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw,

- art. 19 ust. 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach w wersji obowiązującej w dacie komunalizacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 28 k.p.a. oraz niezastosowanie przepisów wskazanych powyżej skutkujące niewłaściwym ustaleniem, że Skarżącej nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy decyzja Wojewody z [...] lipca 2002 r., dotycząca nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] oraz [...] obręb [...], arkusz [...], a także w konsekwencji decyzja nr [...]z dnia [...] października 2016 r. Ministra utrzymująca w mocy wydaną przez ten organ decyzję nr [...]z [...] maja 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, dotycząca sfery obowiązków Skarżącej, w zakresie zadań realizowanych dla potrzeb obronności Państwa, nałożonych na nią przepisami powszechnie obowiązującego prawa ze względu na fakt, iż decyzja ta dotyczy zmiany statusu prawnego infrastruktury wykorzystywanej na potrzeby realizacji tych zadań, a także w zakresie obowiązków spoczywających na Skarżącej jako na użytkowniku bocznicy kolejowej;

b) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego niezastosowanie, pomimo zobowiązania wynikającego z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 26/18, gdyż rażące naruszenie tego przepisu w niniejszej sprawie stanowić winno podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ze względu na fakt, iż nieruchomość, której przejścia na własność gminy dotyczy ta decyzja, w dacie komunalizacji służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, ponadto wzmiankowany przepis może także stanowić podstawę do przyznania Skarżącej statusu strony postępowania;

2. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia następujących przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie ma w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia decyzji umarzających postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanych przez organy I i II instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem: (i) art. 28 k.p.a. w zw. z ww. przepisami (ii) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, (iii) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., (iv) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

b) art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę dokonania oceny prawnej zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej, pomimo zobowiązania w tym zakresie nałożonego na Sąd I instancji wyrokiem NSA, a ponadto nie wypełniające wymagań wynikających z p.p.s.a. uzasadnienie wyroku w zakresie braku podstaw do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie,

c) art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie występowały przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ze względu na fakt, iż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje status strony, oraz podczas gdy: (i) decyzja ta dotyczy sfery obowiązków Skarżącej, a zatem zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwać jej winien status strony, (ii) w przypadku ustalenia przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania złożył podmiot nieuprawniony konieczne było ewentualnie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, (iii) w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ze względu na fakt, iż postępowanie to może się toczyć także z urzędu, podstawą jego umorzenia nie może być wyłącznie ustalenie, że wszczęte zostało na wniosek nieuprawnionego podmiotu, nawet w takim przypadku konieczne jest bowiem wydanie decyzji merytorycznej i dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności,

d) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę dokonania oceny, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, pomimo, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ze względu na fakt, iż postępowanie to toczyć może się również z urzędu, konieczne jest wydanie decyzji merytorycznej i dokonanie oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, także w przypadku jeśli postępowanie to wszczęte zostało na wniosek podmiotu nieuprawnionego (co jednakże w niniejszej sprawie nie miało miejsca);

d) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i nieuzasadnione uznanie, że organy I i II instancji dochowały wynikających z przepisów k.p.a. wymagań związanych z zebraniem oraz oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy organy I i II instancji zaniechały kompleksowego zebrania materiału dowodowego w sprawie, a ponadto dokonały nieprawidłowej jego oceny, przyjmując, że Skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu, a ponadto przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na fakt, iż okoliczności te dotyczyły istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej;

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego od organu oraz wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Pismem z 7 kwietnia 2021 r. Miasto [...] oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] wnieśli o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej, wywodząc jak Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

W szczególności rozpatrując niniejszą sprawę Sąd był związany oceną prawną zawartą w wyroku z 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 26/18.

Należy wskazać, że zaskarżona decyzja ma charakter formalny, gdyż utrzymuje w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na niewykazanie, że Skarżącej spółce przysługuje przymiot strony. Umorzenie postępowania jest skutkiem ustalenia, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Ta zachodzi gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i dlatego nie można wydać decyzji merytorycznej.

Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie ma w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia decyzji umarzających postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanych przez organy I i II instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem: (i) art. 28 k.p.a. w zw. z ww. przepisami (ii) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, (iii) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., (iv) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępnie należy podkreślić, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Znamiona (cechy) interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, źródło CBOSA).

O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2024/20 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1818/19, źródło CBOSA).

Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2000/21, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe ustalenia w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy - bezspornym - jest, że Skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew: [...] oraz [...] obręb [...].

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że ugruntowane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, Gmina i ewentualnie podmiot który wykaże się posiadaniem interesu prawnego tego rodzaju postępowaniu. Na Skarżącej spoczywa ciężar wykazania posiadania interesu prawnego, gdyż organ nie może się tego interesu domyślać ani poszukiwać. Interesu prawnego nie można też domniemywać.

Skarżąca wskazała jedynie, że jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] nr [...] dla których organem założycielskim był Minister Obrony Narodowej. Ponadto przedstawiła dowody na korzystanie z tej nieruchomości – bocznicy kolejowej nr [...].

Wykorzystywanie nieruchomości na cele związane z realizacją zadań publicznych – celów wojskowych, nie poparte żadnym dowodem uzasadniającym tytuł prawny a nie faktyczny do tej nieruchomości, nie jest wystarczające do uznania, że Skarżąca posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że powołana przez Skarżącą spółkę umowa z 1995 r. nr [...] jest umową o użytkowanie a więc rodzi wyłącznie stosunek obligacyjny a nie rzeczowy. Z jej treści wynika, że poprzednik prawny Skarżącej nie jest właścicielem, ale i posiadaczem - § 1 pkt 2 umowy. Nawet samoistne posiadanie nieruchomości bez uregulowanego w tym względzie tytułu prawnego nie uzasadnia przyznania statusu strony. Przymiot strony wynika bowiem z faktu oddziaływania na prawa przysługujące do nieruchomości, a samoistnemu posiadaczowi nie przysługują prawa do nieruchomości.

Zatem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożył podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2510/21, źródło CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji pozostałych przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Powyższe skutkowało wydaniem przez organ decyzji umarzającej wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Nie został tez naruszony art. art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jak wynika z akt sprawy w przedmiotowym postepowaniu decyzja administracyjna podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej zawiera wszelkie elementy zgodnie z prawem.

Także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 474/21 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 604/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Ponadto przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Ponadto złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w nowej sprawie: sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony.

Nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19, źródło CBOSA).

Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W szczególności Sąd I instancji nie uchybił § 17a ust. 1 rozporządzenia z 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania przepisów ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych podległych Ministrowi Obrony Narodowej, oraz § 1 ust. 1, § 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw, jak również art. 19 ust. 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach w wersji obowiązującej w dacie komunalizacji w związku z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym jest on o tyle nietrafny, że Skarżąca kasacyjnie musi wykazać, że mienie to służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W takiej sytuacji organ rozpatrujący wniosek o komunalizację musiałby badać, czy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wykorzystywanie nieruchomości na cele związane z realizacją zadań publicznych – celów wojskowych, nie poparte żadnym dowodem nie jest wystarczające do uznania, że Skarżąca posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że powołana przez Skarżącą spółkę umowa z 1995 r. nr [...] jest umową o użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. To na Skarżącej spoczywa ciężar wykazania mienie to służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Musi ona ponad wszelką wątpliwość udowodnić, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Organ nie może się tego domyślać ani nie można też tego domniemywać.

Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 11 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie mają usprawiedliwionych podstaw i nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.