Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 381/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1691/07 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. G. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1691/07 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2006 r. A. G. złożył wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 wraz z dodatkową umową kontraktacji buraków cukrowych, zawartą w dniu [...] maja 2006 r., o nr [...], na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007, w której ilość kwotowych buraków cukrowych wskazano na 2232 ton. Taką też ilość buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego strona zadeklarowała we wniosku. W dniu [...] października 2006 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w części dotkniętej brakami. Stwierdzono, że pomimo prawidłowego wezwania, strona nie usunęła braków wniosku w zakreślonym przez organ terminie.

Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w C. odmówił wnioskodawcy przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za prawidłową.

Organ odwoławczy wskazał, iż ww. umowa dostawy buraków cukrowych wyprodukowanych w ramach dodatkowej kwoty cukru w kampanii cukrowniczej 2006/2007 jest tzw. umową zawartą pod warunkiem, w konsekwencji czego dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie powstanie i może być realizowane po przyznaniu producentowi cukru przez właściwy organ dodatkowej kwoty cukru. Przyjęto, że skutki prawne dodatkowej umowy na dostawy buraków cukrowych, obejmujące m. in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru, powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. po przyznaniu - w drodze decyzji - przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w myśl art. 31 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 42, poz. 386, ze zm.) dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero więc po wydaniu tej decyzji producent rolny, z powołaniem się na przedmiotową umowę, mógłby - na podstawie art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40, ze zm.) - ubiegać się o przyznanie płatności cukrowej w zakresie wynikającym z tej umowy. Stwierdzono, iż decyzja w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru została wydana w grudniu 2006 r., wtedy też ziścił się warunek, o którym mowa w ww. umowie i producent rolny, będący stroną tej umowy, może potencjalnie ubiegać się o dodatkową płatność cukrową dopiero w 2007 roku.

Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2007 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] czerwca 2007 r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd odmówił zasadności zarzutowi skarżącego, jakoby organ zastosował do rozpoznania sprawy niewłaściwe przepisy. WSA wywiódł, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy istotnie obowiązywała już ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm.), niemniej jednak art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowił, że do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 lutego 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W sytuacji więc, gdy kontrolowane postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego w dniu [...] czerwca 2006 r. i nie zakończyło się decyzją ostateczną do dnia [...] lutego 2007 r. to bez wątpienia należało je prowadzić - jak słusznie uczynił to organ - według przepisów ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w tym także z zastosowaniem art. 6a, który został dodany ustawą z 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 92, poz. 638) w dniu 1 czerwca 2006 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 6a ust. 1 powołanej wyżej ustawy producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł:

1) na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 1), zwanego "rozporządzeniem nr 318/2006", albo

2) na rok gospodarczy 2005/2006 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42)

- przysługuje płatność cukrowa.

WSA przywołał art. 7 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w 2006 r. płatność cukrową, o której mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o płatnościach (...), w brzmieniu nadanym tą ustawą, przyznaje się na wniosek producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do wniosku, o którym mowa, dołącza się, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez producenta cukru, kopię umowy dostawy buraków cukrowych, o której stanowi art. 6a ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielanej płatności z tytułu cukru (art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej).

Sąd stwierdził, iż decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] maja 2007 r. przyznano stronie płatności bezpośrednie do gruntów na rok 2006, skarżący zawarł w dniu [...] maja 2007 r. na rok 2006/2007 z producentem cukru, tj. C. G. spółką akcyjną, umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, złożył w dniu [...] czerwca 2006 r. wniosek o przyznanie płatności cukrowej na rok 2006 i dołączył do niego wyżej opisaną umowę.

W tej sytuacji, wobec spełnienia przez skarżącego powyższych warunków, obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek, było przede wszystkim zbadanie, czy dołączona do wniosku umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych spełnia wymogi umowy dostawy i czy została zawarta zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006. Tymczasem - jak wywodził Sąd - organy obu instancji w ogóle nie rozważały podniesionej wyżej okoliczności, skupiając swoje wywody na warunkowości umowy przedstawionej przez stronę.

Zdaniem WSA przedstawionym działaniem organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Powołaną zasadę ogólną organ powinien zrealizować przez działanie zgodne z art. 77 § 1 K.p.a., nakazującym organowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zaś konsekwencją takiego działania winno być przekonywujące uzasadnienie zajętego stanowiska, odpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenie tych unormowań - zdaniem Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wystosowanego przez organ pierwszej instancji do skarżącego wezwania z [...] października 2006 r. Sąd zauważył, że konfrontacja zawartych w wezwaniu "żądań" z treścią przedłożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru wskazuje na bezzasadność tej czynności organu. Stwierdzono bowiem, że w umowie załączonej do wniosku widnieje ilość 2232 ton buraków cukrowych, zadeklarowany we wniosku został jeden załącznik - kopia ww. umowy kontraktacyjnej i umowa ta została załączona do wniosku (znajduje się w aktach sprawy), co z kolei oznacza, że skarżący dostarczył przynajmniej jeden załącznik (kopię umowy kontraktacyjnej). WSA uznał ww. wezwanie było zbędne, nieprawidłowe (niejasne) i w efekcie nie mogło odnieść żadnego skutku.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zastosują się do wytycznych sformułowanych w niniejszym orzeczeniu. W szczególności dokonają oceny, czy dodatkowa umowa kontraktacji buraków cukrowych spełnia wymogi umowy dostawy, o której mowa w art. 6a ustawy o płatnościach. Zaś w dalszej kolejności, czy została zawarta zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE), stanowiącym w ustępie 1, iż umowy dostawy muszą odpowiadać przepisom ust. 3 tego artykułu oraz warunkom sprzedaży ustanowionym w załączniku II do rozporządzenia, w tym więc i warunkowi z punktu XI, który mówi, iż "w przypadku gdy umowy dostawy określają zasady obejmujące kwestie, które są przedmiotem niniejszego załącznika, lub gdy zawierają one postanowienia dotyczące innych kwestii, postanowienia i skutki takich umów nie mogą być sprzeczne z niniejszym załącznikiem". Nadto w kontekście powyższej oceny organy odniosą się do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 grudnia 2006 r. przyznającej C. G. dodatkową kwotę produkcyjną na okres od dnia [...] lipca 2006 r. do [...] września 2007 r. w wysokości 8086,23 ton. Będą mieć również na uwadze, iż ustawa o płatnościach posługuje się nazewnictwem "oddzielnej płatności z tytułu cukru", a nie jak używały organy "dodatkowej płatności z tytułu cukru". Obowiązkiem organów jest także zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.).

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a – w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie;

3. naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej: p.u.s.a. – przez jego niezastosowanie;

4. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, iż organy ARiMR wydały zaskarżone decyzje w oparciu o prawidłowe i rzetelne ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, nie naruszyły zatem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Według kasatora uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo iż nie uchybiały one wskazanym przepisom K.p.a., świadczy o naruszeniu przez Sąd w sposób rażący art. 1 § 2 p.u.s.a., w świetle którego kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem.

Nadto, zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji w sposób rażący naruszył dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ dyspozycja tego przepisu uprawnia sąd administracyjny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, nie uprawnia go natomiast do uchylenia decyzji organu I instancji. Za wskazanym stanowiskiem przemawia wykładnia gramatyczna przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wyjaśniła, że WSA w W. zamieścił w uzasadnieniu wyroku nieprecyzyjne, ogólnikowe i budzące wątpliwości wskazania dla organów ARiMR co do dalszego toku postępowania.

Wskazania te - jak wywodzono - nie rozstrzygają podstawowego problemu prawnego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, tj. stanowiska prawnego ARiMR, iż skutki prawne wynikające z dodatkowej umowy kontraktacji buraków cukrowych Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., obejmujące m.in. prawo do ubiegania się przez A. G. o oddzielną płatność z tytułu cukru powstały dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. po przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 42, poz. 386 ze zm.), w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 2006r., Nr [...] dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. WSA w W. uchylając się od rozstrzygnięcia ww. problemu prawnego, co leży w interesie zarówno ARiMR jak i A. G., nakazał organom dokonanie oceny zgodności treści dodatkowej umowy kontraktacji buraków cukrowych Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w zakresie jej zgodności z ww. przepisami prawa krajowego i unijnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w jego ocenie przedłożona w sprawie dodatkowa umowa kontraktacji buraków cukrowych jest zgodna z przepisami prawa krajowego i unijnego w szczególności z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) - stanowiącym w ustępie 1, iż umowy dostawy muszą odpowiadać przepisom ust. 3 tego artykułu oraz warunkom sprzedaży ustanowionym w załączniku II do rozporządzenia, w tym i warunkowi z punktu XI, który mówi, iż "w przypadku gdy umowy dostawy określają zasady obejmujące kwestie, które są przedmiotem niniejszego załącznika lub gdy zawierają one postanowienia dotyczące innych kwestii, postanowienia i skutki takich umów nie mogą być sprzeczne z niniejszym załącznikiem". W tym zakresie organ nie widzi podstaw do kwestionowania zapisów umowy. W opinii Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., jeżeli WSA ma wątpliwości odnośnie zgodności postanowień przedmiotowej dodatkowej umowy kontraktacji buraków cukrowych z przepisami prawa krajowego i unijnego to winien to w sposób szczegółowy uzasadnić a nie wprowadzać stan niepewności w sferze obrotu prawnego, w którym oprócz producentów rolnych i producentów cukru uczestniczy Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ARiMR oraz Komisja Europejska. W niniejszej sprawie gdyby Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. doprowadził do uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku musiałby wydać analogiczne do uchylonych decyzje o odmowie przyznania A. G. oddzielnej płatności z tytułu cukru. W wyniku prawdopodobnie wniesionych przez producenta rolnego skarg sprawa ponownie trafiłaby na wokandę WSA w W., całkowicie niepotrzebnie absorbując pracę sądu administracyjnego. Dlatego mając na uwadze treść dyspozycji art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a., w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami w opinii Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zasadne jest w przedmiotowej sprawie wniesienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania nad zasadnością zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzedzić należy uwagą, że wynikający ww. przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów dotyczących faktów, mających dla sprawy znaczenie prawne i poczynienia w oparciu o nie ustaleń faktycznych.

O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia sprawy, stanowią prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego.

Przedmiotową w sprawie kwestię przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 regulował - jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji - art. 6a ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) - dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 kwietnia 2006 r. (Dz. U z 2006 r. Nr 92, poz.638) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2006 r.

Zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (dalej w skrócie: ustawa o (...) oddzielnej płatności z tytułu cukru) płatność cukrowa przysługuje producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł "na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 318/2006"(...)".

W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że obowiązkiem organu było zbadanie czy dołączona do wniosku umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych spełniała przedstawione wyżej wymogi.

Przypomnieć wypada jednak, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, iż bez znaczenia dla sprawy jest bezsporny fakt zawarcia ww. umowy dostawy pod "warunkiem" wydania decyzji w sprawie przyznania producentowi cukru dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru.

Wobec zaprezentowania przez WSA takiego stanowiska i w świetle podstaw, na których oparto skargę kasacyjną - a w granicach których Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowy środek odwoławczy władny jest rozpoznawać (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spełnia prawem przewidziane wymogi umowa dostawy zawarta pod "warunkiem" wydania decyzji w trybie art. 31 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 42, poz. 386).

W ocenie składu orzekającego kwestia ta wymaga zważenia korelacji występującej pomiędzy art. 6 a ustawy o (..) oddzielnej płatności z tytułu cukru a uregulowaniami, do których przepis ten odsyła.

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wysokość płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy (...), przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 318/2006 i stawki tej płatności na 1 tonę buraków cukrowych.

Art. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia unijnego definiuje przy tym "cukier kwotowy" jako każdą wielkość produkcji cukru (...) przypisaną do danego roku gospodarczego w ramach danego przedsiębiorstwa.

Przytoczone unormowania wskazują więc w sposób jednoznaczny, że płatność cukrowa przysługuje tylko i wyłącznie w odniesieniu do buraków cukrowych, z których wyprodukowany ma być tak pojmowany cukier kwotowy.

Powyższe pozostaje w ścisłym związku z wymogiem wskazywania w umowie dostawy, w jakim zakresie wyprodukowany cukier będzie cukrem kwotowym a w jakim cukrem pozakwotowym (art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 318/2006 w związku z ust. 3 tiret pierwszy) i wymóg ten czyni zrozumiałym.

Ponadto w punkcie II podpunkcie 1 załącznika II do rozporządzenia nr 318/2006 prawodawca unijny wskazał, że umowy dostawy sporządzane są na piśmie dla określanej ilości buraków kwotowych, przy czym buraki kwotowe - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 rozporządzenia - to wszystkie buraki przetwarzane na cukier kwotowy.

Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z regulacją zawartą w Rozdziale 2 rozporządzenia nr 318/2006 za produkcję kwotową uważa się nie tylko kwoty produkcyjne przydzielane przez Państwa Członkowskie każdemu przedsiębiorstwu produkującemu cukier (...), prowadzącemu działalność na jego terytorium oraz stosownie zatwierdzonemu (art. 7) ale także dodatkowe kwoty cukru, przydzielane przez Państwa Członkowskie w trybie przewidzianym art. 8 ww. aktu unijnego.

Tym samym uznać trzeba, że – co do zasady - płatność cukrowa przysługuje producentowi rolnemu w odniesieniu do zakontraktowanych buraków zarówno gdy ma być z nich wyprodukowany cukier kwotowy w ramach kwot produkcyjnych jak i ramach dodatkowej kwoty cukru.

Niezmiernie istotne jest jednak, by dodatkowa kwota cukru została przyznana. Nie bez znaczenia jest też moment, w jakim to nastąpi. Zgodnie z art. 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków cukru – następuje w drodze decyzji wydawanej przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych w ramach realizacji zadań związanych z kwotowaniem produkcji cukru.

Ponadto uznaje się, że dodatkowej kwoty przedsiębiorstwu cukrowniczemu nie przyznano, gdy nie uiści ono stosownej opłaty (art. 8 ust. 3 i 5 rozporządzenia nr 318/2006).

Przedstawione uregulowania wiodą do wniosku, że do czasu przydzielenia dodatkowej kwoty cukru w prawem przewidziany sposób ( tj. zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków cukru) w umowie o dostawę buraków cukrowych strony tej umowy nie mają podstaw do wskazania w niej, że cukier wyprodukowany z tak zakontraktowanych buraków będzie cukrem kwotowym.

Wyjaśnienia wymaga, iż zawarcie umowy dostawy buraków cukrowych - ze wskazaniem, że wyprodukowany z nich cukier będzie cukrem kwotowym, podczas gdy producentowi cukru w chwili zawarcia kontraktu nie przyznano jeszcze dodatkowej kwoty cukru, dla potrzeb niniejszej sprawy nie może być traktowane jako zawarcie umowy pod warunkiem, w rozumieniu art. 89 Kodeksu cywilnego. Niepodobna przyjąć, aby od późniejszego wydania decyzji w przedmiocie przyznania producentowi cukru dodatkowej kwoty produkcyjnej zależeć miała ocena czy umowa ta w dacie zawarcia czy w dacie przedłożenia organowi spełniała wymogi z art. 6 a ustawy o (...) oddzielnej płatności z tytułu cukru. Odróżnić bowiem należy cywilistyczną skuteczność umowy jako czynności prawnej od oceny spełnienia przez nią wymogów przewidzianych przepisem prawa administracyjnego.

Ponadto "warunek" w sensie przepisu art. 89 K.c. należy odróżnić od tzw. conditiones iuris odnoszących się do przesłanek wymaganych przez prawo.

O tym, że tylko umowy dostawy obejmujące buraki kwotowe (tzn. przetwarzane na cukier kwotowy) stanowią przesłankę uzasadniającą przyznanie producentowi rolnemu płatności cukrowej świadczy także art. 6 ust. 4 rozporządzenia 318/2006, zgodnie z którym przedsiębiorstwo cukrownicze przekazuje Państwu Członkowskiemu, w którym produkuje cukier informacje o ilości buraków o których mowa w ust. 3 tiret 1, tzn. takich z których wyprodukowany zostanie cukier kwotowy.

Oczywiste jest, że umowa wprowadzająca w spornym zakresie (dotyczącym cukru kwotowego wyprodukowanego w ramach dodatkowej kwoty cukru) wadliwe rozróżnienie, o którym mowa w art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 318/2006, nie spełnia wymogów koniecznych do przyznania płatności cukrowej. Stwierdzić bowiem należy, że przed przydzieleniem dodatkowej kwoty cukru, cukier wyprodukowany z objętych umową dostawy buraków - jeżeli nie mieści się w zakresie przydzielonej kwoty produkcyjnej - będzie cukrem pozakwotowym. Wprawdzie punkt II podpunkt 2 załącznika II do rozporządzenia wskazuje, że umowy dostawy określają możliwość dostawy dodatkowej ilości buraków i określają warunki takich dostaw. Nie znaczy to jednak, że buraki objęte taką umową dostawy mają charakter buraków kwotowych. Buraki cukrowe zaś, które w świetle prawa przeznaczone są na wyprodukowanie cukru pozakowotwego, nie uprawniają producenta rolnego do skutecznego domagania się płatności.

Choć więc zgodnie z art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 318/2006 umowa dostawy oznacza umowę dostawy buraków do produkcji cukru zawartą pomiędzy sprzedawcą a przedsiębiorcą - to jednak nie każda tak pojmowana umowa dostawy uprawnia producenta rolnego do skutecznego wnioskowania o przyznanie mu płatności cukrowej.

W ocenie składu orzekającego już w świetle dotychczasowych wywodów, opartych na brzmieniu przytoczonych unormowań i ich wzajemnym powiązaniu, uzasadniona jest teza, że umowa dostawy – zgodnie z którą cukier, który zostanie wyprodukowany z buraków objętych tą umową będzie cukrem pozakwotowym, z uwagi na nieprzydzielanie producentowi decyzją dodatkowej kwoty cukru – nie jest umową zawartą zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 318/2006. Tym samym producent, który wnioskując o przyznanie płatności cukrowej przedłożył taką umowę nie spełnia warunku o którym mowa w art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o (...) oddzielnej płatności z tytułu cukru.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak rozumiane spełnienie warunku przyznania płatności cukrowej odpowiada nadto celowi leżącemu u podstaw wspólnotowej regulacji rynku cukru jako jednego z rynków rolnych – na co zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 184/08.

Niewątpliwie do głównych celów wspólnej polityki rolnej, określonych art. 33 Traktatu, należą m.in. zapewnienie odpowiedniego poziomu dochodów rolników, stabilizacja rynku produktów rolnych, zapewnienie zaopatrzenia, zapewnienie odpowiedniego poziomu cen płaconych przez konsumentów.

Podkreślenia wymaga przy tym wyjątkowy charakter regulacji pozwalającej na przyznanie przez nowe Państwa Członkowskie rolnikom oddzielnej płatność z tytułu cukru za lata 2006-2010 – za czym przemawia treść art. 143 ba) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93 ... (Dz.U.UE.L03.270.1).

Wedle tego przepisu jedynie w drodze odstępstwa od art. 143 b), nowe Państwa Członkowskie stosujące system jednolitych płatności obszarowych mogły zdecydować o przyznaniu rolnikom kwalifikującym się w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych także oddzielnej płatności z tytułu cukru za lata 2006, 2007 i 2008. Płatność ta była przyznawana w odniesieniu do okresu reprezentatywnego, który mógł być różny dla każdego produktu i obejmować jeden rok gospodarczy lub więcej lat gospodarczych spośród lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 i który został określony przez państwa członkowskie przed dniem 30 kwietnia 2006 r. na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów oraz objętych umowami o dostawy zawartymi zgodnie z art. 19 rozporządzenia (WE) nr 1260/2001 lub, w odpowiednich przypadkach, art. 6 rozporządzenia (WE) nr 318/2006.

Powołane rozporządzenie w załączniku VII w punkcie K w tabeli 1 określa pułapy kwot wyrażonych w tysiącach euro, przyznanych poszczególnym Państwom Członkowskim. Wskazuje przy tym, że gdy suma kwot ustalonych zgodnie z podpunktem 1 (regulującym ustalenie ilości, którą ma objąć kwota referencyjna każdego rolnika na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów takich jak m.in. ilość buraków objętych umowami dostawy) przekroczy pułap określony w tabeli to kwota przypadająca na każdego rolnika jest proporcjonalnie zmniejszana.

Rozporządzenie nr 318/2006 kontynuuje system kwot produkcyjnych dla cukru (określonych załącznikiem III tego rozporządzenia) i wskazuje (pkt 8 Preambuły), że stanowi on mechanizm regulacji rynku w sektorze cukru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt istnienia pułapów kwot przydzielonych Państwom Członkowskim, związanych z kwotami referencyjnymi dla rolników (tabela 1 punkt K załącznika VII rozporządzenia nr 1782/2003), skutki ich przekroczenia (podpunkt 2 punktu K ww. załącznika), określenie kwot produkcyjnych cukru Państw Członkowskich i regionów (załącznik III rozporządzenia 318/2006), określenie terminu składania przez producentów cukru wniosków o przyznanie kwot produkcyjnych, oraz prawo producentów cukru do wnioskowania o dodatkowe kwoty produkcyjne cukru w zestawieniu z wymogiem załączania przez producentów rolnych do wniosków o przyznanie płatności cukrowej umów dostawy (wyszczególniających buraki przeznaczone na wyprodukowanie cukru kwotowego) z racji powiązania limitów produkcyjnych i limitami kwotowymi wskazuje na konieczność stabilizacji w czasie konkretnych zobowiązań rolnika wobec producenta cukru.

Przyjąć należy, że temu celowi służy też uregulowanie zawarte w art. 142 a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia ... (Dz.U.UE.L.04.345.1).

Powołany artykuł 142 a) ww. aktu unijnego wymienia, w sposób enumeratywny, przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które mogą być stosowane do postępowania o przyznanie producentom buraków cukrowych oddzielnych płatności z tytułu cukru. Do grupy tych przepisów nie włączono art. 15, regulującego poprawki wniosków.

Uprawnione jest zatem przyjęcie, iż unijny prawodawca w odniesieniu do oddzielnych płatności z tytułu cukru wyłączając prawo zmiany wniosków wykluczył też możliwość zmian czy późniejszego dostarczania dokumentów pomocniczych.

W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że po złożeniu wniosku o przyznanie płatności cukrowej a wraz z nim umowy dostawy buraków cukrowych producent rolny nie ma możliwości wykazywania późniejszą decyzją o przyznaniu producentowi cukru dodatkowej kwoty cukru, że objęte umową dostawy buraki przeznaczone są na wyprodukowanie cukru kwotowego.

Z przyczyn podanych w dotychczasowych rozważaniach skład orzekający za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Wbrew bowiem wywodom tego Sądu organy ARiMR ustaliły stan faktyczny w zakresie koniecznym do rozpoznania sprawy, w szczególności przyjmując, że umowa dostawy, załączona do wniosku, nie uzasadniała wniosku o przyznanie płatności cukrowej, co skutkowało odmową przyznania tej płatności.

Wprawdzie uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie zostało sporządzone z pełnym poszanowaniem art. 107 § 7 K.p.a. to brak jednak podstaw do przyjęcia, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Już z przedstawionych wyżej względów uznać należało, że skarga kasacyjna - jako oparta na usprawiedliwionej podstawie - zasługiwała na uwzględnienie.

Bezprzedmiotowe jest zatem szczegółowe rozważenie pozostałych zarzutów.

Marginalnie jedynie wskazać trzeba, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1. lit c) p.p.s.a. – przez uchylenie także decyzji organu I instancji. Pogląd zaprezentowany w tym zakresie w skardze kasacyjnej pozostaje bowiem w sprzeczność z uprawnieniem Sądu, przyznanym w art. 135 p.p.s.a.

Błędnie też kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przepisem tym przewidzianych. Fakt, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji i motywami tego orzeczenia nie znaczy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada prawu w rozumieniu ww. przepisu.

Nieusprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej jest w końcu naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. Skład orzekający podziela bowiem pogląd, że jest to przepis prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to jednak przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny nie może samodzielnie stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej (w zakresie określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 188 p.p.s.a.

Wprawdzie - jak wynika z dotychczasowych wywodów – w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia przepisu proceduralnego, bo takim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchybienie to polegało jednak na wadliwym uchyleniu decyzji wobec nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający przychyla się tymczasem do stanowiska, że sąd kasacyjny na mocy omawianego przepisu uprawniony jest do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji i rozpoznania skargi, gdy sprawa nie wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego – a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.