Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1346/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi K. S., W. S. i N. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania K i W S oraz N S (dalej łącznie: "skarżący") uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą

w [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa 4 budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej

z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., elektr., oraz instalacjami wewnętrznym na zewnątrz budynku: gaz (wig), elektr. (wzl), budowa 2 budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., elektr., oraz instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku: gaz (wig), elektr. (wzl), budowa dojść i dojazdów, system kanalizacji opadowej z 6 zbiornikami retencyjnymi szczelnymi wybieralnymi na działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz zjazd indywidualny z drogi wewnętrznej (dz. nr [...] , [...]) na działkę nr [...]

w miejscowości [...], gmina [...]".

3. Pismem z 28 czerwca 2020 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie następujących przepisów:

1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U.

z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "pr.bud."), poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została w części zrealizowana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, czego potwierdzeniem jest okoliczność, że w chwili obecnej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] ziemskiego prowadzone jest postępowanie dotyczące nielegalnie wykonanych robót budowlanych związanych z odwodnieniem terenu inwestycji;

2) art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że inwestor nie przedłożył wymaganego zezwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń związanych z odwodnieniem terenu inwestycji, czego potwierdzeniem jest okoliczność, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnego odwodnienia terenu oraz nielegalnego wykonania urządzeń wodnych;

3) art. 33 ust. 1 pr.bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym nie uwzględniono urządzeń związanych z odwodnieniem terenu inwestycji, bez których planowane zamierzenie inwestycyjne nie mogłoby funkcjonować zgodnie

z przeznaczaniem.

Ponadto skarżący podnieśli, że projekt zawiera nieprawidłowości i braki

w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, a także zawiera nieprawidłowe dane na temat parametrów drogi istniejącej na działkach nr ewid. [...] i [...] . Dodatkowo, miejsca postojowe zostały zaprojektowane niezgodnie z przepisami. W ocenie skarżących projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego nie zawiera szeregu istotnych elementów pozwalających na precyzyjne określenie sposobu funkcjonowania planowanej inwestycji.

4. Po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] , Wojewoda [...] decyzją z [...]listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2019 r.

Organ pierwszej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333).

Organ wojewódzki wyjaśnił, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., ale są współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...]. Działki te są obecnie pokryte żwirem i są przeznaczone pod budowę drogi dojazdowej do sąsiednich nieruchomości. Z uwagi na fakt, że wymienione działki przylegają do nieruchomości inwestycyjnej Wojewoda [...] uznał, że wnioskodawcy (skarżący) dysponują interesem prawnym uzasadniającym ich żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Wojewody [...] analiza sprawy nie wykazała, aby decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej organ wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 pr.bud. dotyczy zasad prowadzenia robót budowlanych, a więc drugiej fazy inwestycji, czyli jej realizacji, a nie przygotowania inwestycji i związanego z tym opracowania projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Faza realizacji inwestycji nie podlega jurysdykcji administracji architektoniczno-budowlanej, a więc nie podlega ocenie Wojewody [...] . Może natomiast podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego. Oznacza to, że zarzut skarżących dotyczący bezprawnego prowadzenia prac budowlanych jest nietrafny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku odpowiedniego zezwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, organ wojewódzki wyjaśnił, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie obejmuje urządzeń wodnych, które wymagałyby takiego pozwolenia, a tym samym organ stopnia podstawowego nie mógł naruszyć art. 32 ust. 2 pkt 1 pr.bud.

Z kolei, zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pr.bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego bez uwzględnienia urządzeń związanych z odwodnieniem terenu inwestycji jest chybiony. O rozwiązaniach technicznych i ich zakresie w projekcie budowlanym nie decyduje starosta tylko projektant. Zgodnie z art. 20 pr.bud. projektant składa także oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie

z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nie zasługują na uwzględnienie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji także zarzuty opisane jako nieprawidłowości i braki projektu, ponieważ tego rodzaju uchybienia nie mają wagi rażącego naruszenia prawa. Skarżący zarzucali także naruszenie przepisów postępowania, jednak i te zarzuty – w ocenie Wojewody [...]– nie są skuteczne, ponieważ brak udziału wnioskodawców

w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Na marginesie organ wojewódzki wyjaśnił, że wskazane przez skarżących dwa postępowania mające potwierdzać zgłoszone zarzuty zostały w całości umorzone: (1) decyzją z 6 sierpnia 2020 r. podjętą przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] działającego z upoważnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz (2) decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ziemskiego w [...] z [...] września 2020 r.

5. Pismem z 18 stycznia 2021 r. skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] . Wskazanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 pr.bud. poprzez uznanie, że udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została w części zrealizowana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud. poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że inwestor nie przedłożył wymaganego zezwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń związanych

z odwodnieniem terenu inwestycji, jak również nie przedłożył zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej terenu działki nr ewid. [...], nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pr.bud. poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym nie uwzględniono urządzeń wodnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 w zw. z § 19 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy przewidziane

w projekcie miejsca parkingowe zostały zlokalizowane bezpośrednio przy projektowanych budynkach mieszkalnych, bez zachowania wymaganej przepisami odległości 7 m od okien budynków;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy pr.bud. w zw. § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu komunikacyjnego z uwagi na brak urządzenia drogi na terenie działki nr ewid. [...] oraz brak objęcia projektem budowy drogi na terenie działek nr ewid. [...] i [...] przy granicy z terenem inwestycji;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sporządzonego w sposób niekompletny i nieczytelny (m.in. z uwagi na brak wyrysowania zjazdów na teren inwestycji, nieczytelne oznaczenie dojść i dojazdów do budynków, wewnętrzną sprzeczność projektu zagospodarowania terenu z projektem zjazdu z drogi na działce nr ewid. [...] i [...]),

7) art. 6 k.p.a. poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności;

8) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

9) art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

10) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

11) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

6. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2021 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że skarżący własny interes prawny wywodzą

z tytułu przysługującego im prawa współwłasności działek nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...] , gmina [...] , na których jak wskazują zlokalizowana jest droga dojazdowa do terenu inwestycji. Jednym ze współwłaścicieli ww. działek jest również inwestor. Na terenie powyższych działek została ustanowiona nieodpłatna i nieograniczona czasem służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem wiodącym całą długością i szerokością działki nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości, w tym działki nr ewid. [...] , a także nieodpłatna i nieograniczona czasem służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu, przechodu i przeprowadzeniu uzbrojenia terenu we wszelkie media (prąd, woda, gaz, kanalizacja), wraz z dostępem koniecznym do ich naprawy i konserwacji, na całych działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...].

W ocenie GINB obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje jednak swym zakresem działek nr ewid. [...][...]. Nie można bowiem stwierdzić, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działek stanowiących współwłasność skarżących. Wynika to z faktu, że na całej długości i szerokości ww. działek zostały ustanowione ww. służebności gruntowe. Nie można zatem uznać, że sporna inwestycja

w jakkolwiek sposób ogranicza zagospodarowanie działek należących do skarżących.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody [...] , że interes prawny skarżących wynika ze wskazania w projekcie zagospodarowania terenu, że przyłącza do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej

i energetycznej (nie objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę) planowane są na terenie działki nr ewid. [...]. Okoliczność ta nie stanowi podstawy do uznania ww. działki jako objętej obszarem oddziaływania spornej inwestycji. Przyłącza te nie są objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę.

Ponadto, jak wyjaśnił organ drugiej instancji, z przepisów prawa cywilnego można wywodzić przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28

ust. 2 pr.bud. tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego

w rozumieniu ww. przepisów.

Z uwagi na powyższe należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji,

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 4 czerwca 2021 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo, skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty [...] w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego nie dotyczy interesu prawnego skarżących;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;

3) art. 6 k.p.a. poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, co z kolei przesądza

o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności;

4) art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania

w sprawie.

8. Odpowiadając w dniu 6 lipca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r.,

poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd oddalił skargę złożoną przez skarżących, ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw, aby uznać zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem.

Kluczową kwestią decydującą o rozstrzygnięciu sprawy była wątpliwość, czy skarżący posiadają interes prawny uzasadniający ich żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]zatwierdzającej projekt budowlany. Wojewoda [...] uznał, że taki interes prawny skarżącym przysługuje, jednak organ odwoławczy przyjął stanowisko przeciwne. Po zbadaniu okoliczności sprawy odzwierciedlonych w aktach prowadzonego postępowania GINB stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Właśnie dlatego organ odwoławczy nie utrzymał w mocy decyzji Wojewody [...] , tylko wydał tzw. decyzję reformatoryjno-merytoryczną polegającą na tym, że uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i zgodnie

z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., druga część zdania, umorzył postępowanie pierwszej instancji. Umorzenie nastąpiło dlatego, że skoro organ odwoławczy stwierdził brak interesu prawnego skarżących, to z tego powodu postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało istotne znaczenie dla skarżących, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się do szczegółowych zarzutów naruszenia prawa, które w odwołaniu podnieśli skarżący. Umorzenie postępowania następuje bowiem, jeżeli we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ ustali - między innymi - że żądający wszczęcia i prowadzenia postępowania nie mają interesu prawnego. Ujmując rzecz jeszcze bardziej konkretnie należy podzielić pogląd prezentowany przez sądy administracyjne, że skoro art. 138 § 1 pkt 2 lub pkt 3 k.p.a. nie określają przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego umorzenie postępowania - jako efekt zaistnienia bezprzedmiotowości orzekania może nastąpić w przypadku, gdy w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co więcej, sądy administracyjne przyjmują, że badanie przymiotu strony m.in. wnioskodawcy odbywa się na każdym etapie postępowania, a zatem również w postepowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., organ drugiej instancji zobligowany jest - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2003/09; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 373/21 oraz rok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 306/20, LEX

nr 3146529).

Kontrolując zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd podzielił stanowisko organu o braku interesu prawnego przysługującego skarżącym. Uzasadniając taką ocenę prawną przyjętą w rozpatrywanej sprawie należy podkreślić kilka istotnych okoliczności.

Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego w przyjmuje się, że interes prawny należy odróżniać od interesu faktycznego. Pierwszy z nich musi być konkretny, aktualny i obiektywny. Oznacza to, że na osobie żądającej od organu dokonania określonych czynności albo ochrony jej uprawnień na przykład wynikających z prawa własności nieruchomości spoczywa ciężar wykazania, że w wyniku działania innego podmiotu lub braku działania organu władzy publicznej osoba żądająca nie będzie mogła wykonać obowiązku nałożonego przez przepisy prawa materialnego lub skorzystać z uprawnienia znajdującego bezpośrednią podstawę normatywną w przepisach prawa materialnego.

Podkreślmy, że ciężar wykazania interesu prawnego spoczywa na żądających. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wskazali własnego obowiązku lub uprawnienia, które byłoby niemożliwe do zrealizowania ze względu na decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej łącznie sześć budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą.

Skarżący powołali się na dwie, istotne ich zdaniem, okoliczności: współwłasność działek nr ewid. [...] i [...] oraz bardzo bliskie sąsiedztwo należących do nich działek oraz działek inwestycyjnych. Żadna jednak okoliczność wskazana przez skarżących nie mogła wszakże uzasadnić ich interesu prawnego. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że działki nr ewid. [...] i [...] stanowią działki przeznaczone pod drogę dojazdową, a zatem nie stosuje się w ich przypadku kategorii obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, przewidzianej w art. 28 ust. 2 pr.bud., a także

w art. 3 pkt 20 pr.bud. Działki drogowe bowiem nie mogą być przedmiotowemu dowolnego zagospodarowania, zależnego wyłącznie od woli właściciela lub współwłaścicieli. Można je zagospodarować tylko jako drogi, bez względu na dalszy formalny status (np. droga publiczna czy droga prywatna) oraz ewentualną kategorię przyznaną danej drodze. Z tego względu stanowisko skarżących, którzy ze współwłasności działek nr ewid. [...] i [...] wywodzili swój interes prawny, nie mogło być uwzględnione przez organ odwoławczy, a także przez Sąd.

Drugi powód, dla którego współwłasność wymienionych działek nie mogła być źródłem interesu prawnego skarżących, to fakt, że działki te zostały obciążone służebnościami gruntowymi każdoczesnego właściciela nieruchomości przylegającej do drogi zlokalizowanej na tych działkach. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, a także z akt sprawy wynika, że dla działek nr ewid. [...] i [...] prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] księga wieczysta nr [...]. Z działu III tej księgi (Prawa, roszczenia i ograniczenia) wynika, że na terenie wymienionych działek nr ewid. [...] i [...] została ustanowiona nieodpłatna i nieograniczona czasem służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem wiodącym całą długością i szerokością działki nr ewid. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości, w tym działki nr ewid. [...], a także nieodpłatna i nieograniczona czasem służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu, przechodu

i przeprowadzeniu uzbrojenia terenu we wszelkie media (prąd, woda, gaz, kanalizacja), wraz z dostępem koniecznym do ich naprawy i konserwacji, na całych działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...] w [...] , na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]w [...].

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że możliwość korzystania z drogi dojazdowej urządzonej na działkach nr ewid. [...] i [...]przez właścicieli budynków mieszkalnych będących przedmiotem kwestionowanego pozwolenia na budowę

z [...] lipca 2019 r. została zagwarantowana instytucją prawa cywilnego rzeczowego, jaką jest służebność gruntowa wraz z prawem przejazdu i przechodu. Z tego względu skarżący jako współwłaściciele wymienionych działek drogowych nie mogą twierdzić, że ich uprawnienia właścicielskie zostały w jakikolwiek sposób ograniczone. Wpis służebności gruntowej do księgi wieczystej pozbawia mocy i uzasadnienia ich ewentualne roszczenia lub zarzuty we wskazanym zakresie.

Dodatkowo, Sąd rozpatrujący sprawę w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z przepisów Kodeksu cywilnego można w postępowaniu administracyjnym wywodzić przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone, choćby potencjalnie, przez ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości strony żądającej określonych czynności organu administracyjnego. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego

w rozumieniu ww. przepisów.

Można też dodać, że ewentualne spory między współwłaścicielami działek drogowych są rozstrzygane co do zasady przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Natomiast jeśli właściciele tych działek będą chcieli wykonać prace mające charakter robót budowlanych, np. poprzez zmianę rodzaju nawierzchni drogi ze żwirowej na betonową lub asfaltową, będą musieli wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego (właściwego starosty) z wnioskiem o odpowiednie pozwolenie na budowę. Jest to jednak odrębna sprawa administracyjna, która nie jest i nie może być rozpatrywana w ramach postępowania toczącego się z wniosku skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]

z [...]lipca 2019 r.

Mając na względzie powyższe ustalenia i rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.