Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 833/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skarg P. B., B. C. - S., K. M.- F. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak: ZP/415/230/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. i P. B. kwoty po 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz B. C. - S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 20.02.2018 r. Nr AU-2/6730.2/247/2018, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz w związku z art. 25 ustawy z dnia 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r. oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. B., K[...] Sp. z o.o. w K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr.4 Krowodrza oraz budowa zjazdu poprzez działkę nr [...] obr. jw. przy ul. K. w Krakowie; oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. 4 Krowodrza, tj. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. K. .

Do decyzji dołączono Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, które stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 03.07.2015 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego kilkuletniego postępowania. Zostało ono wszczęte ponownie wnioskiem Inwestora z dnia 3.07.2015 r. po wcześniejszym uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20.01.2015 r. sygn. akt II SA/Kr 612/14 decyzji organów administracji I i II instancji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9.08.2013 r. znak AU-2/6730/2/1992/2013 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie SKO.ZP/415/769/2013 z dnia 23.01.2014 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17.02.2017 r. sygn. akt II OSK 1427/15 oddalił skargę kasacyjną T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W trakcie postępowania poprzedzającego wydaną ostatnio decyzję z dnia 20.02.2018 r. została opracowana analiza urbanistyczno – architektoniczna oraz projekt decyzji, przez osobę uprawnioną znajdującą się na liście, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przed wydaniem decyzji w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 27.07.2015 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 06.08.2015 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 06.08.2015 r. w odniesieniu do obszarów objętych nadzorem archeologicznym, opinię Rady Dzielnicy V – Krowodrza - uchwała RD nr XXXV/281/2017 z dnia 04.04.2017 r., stanowiska Zespołu Urbanistycznego nr 17 z dnia 06.10.2016 r. i nr 24 z dnia 03.11.2016 r.

Organ stwierdził, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Uzasadniając częściowe umorzenie postępowania organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę/przebudowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania.

Odwołanie od decyzji złożyli Z. S. i K. S., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także przywołując ustalenia kasacyjnej decyzji SKO.ZP/587/2014 wydanej w podobnej sprawie. Strony podniosły, że w kwestionowanej decyzji nie ustalono linii zabudowy, wbrew istniejącemu obowiązkowi jej wyznaczenia. Wyznaczony na poziomie 35 % wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest zaniżony, powinien wynosić zgodnie ze średnią dla sąsiedniego terenu ok.50%. Takie ustalenie degraduje rzeczywistą powierzchnię biologicznie czynną. Zdaniem stron nie spełniono także wymogu decyzji WZ posiadania dostatecznego uzbrojenia. Zawarte w tym względzie ustalenia są zbyt ogólnikowe, zaś inwestor nie posiada zgody na wejście na teren działek sąsiednich, przez które może zostać poprowadzona sieć ciepłownicza.

Kolejne odwołanie złożył P. B.. Zdaniem odwołującego zaskarżoną decyzją naruszono przepisy proceduralne, w szczególności art. 7,77,107 § 3, art. 85 w zw. z art. 10 § 1 i art. 89 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego, zaniechanie zbadania treści projektu budowlanego w kontekście przepisów techniczno-budowlanych, brak przeprowadzenia oględzin, rozprawy, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, brak właściwego uzasadnienia decyli, zwłaszcza dotyczący lakonicznego jedynie odniesienia się do uwag stron postępowania. Odwołujący się twierdzi, że nie ustalono prawidłowo stron postępowania i konieczne było zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego po M. F. . Zdaniem strony decyzja narusza także przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1,3, 8 Pr. budowlanego, przepisy wykonawczo - techniczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w końcu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych poprzez niezapewnienie ochrony nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza ich nośności, stateczności konstrukcji zwłaszcza budynku przy ul. K. 17.

W. S. podniósł w swoim odwołaniu, że w wydanej decyzji brak dbałości władz Miasta o tzw. osoby trzecie, czyli mieszkańców sąsiednich do planowanej inwestycji budynków, brak odniesienia się do negatywnej opinii Rady Dzielnicy V. Strona zarzuca, że pominięto w opisie sąsiedniej zabudowy istnienie zabudowy budynkami jednorodzinnymi. Jego zdaniem powstająca nowa zabudowa w Dzielnicy V powinna być społecznie użyteczna, a nie powodować obniżanie warunków życia.

B. C.-S. podniosła przypuszczalne złe oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie budynki, zanieczyszczenie powietrza, zacienianie, pominięcie opinii Rady Dzielnicy V. Strona wskazała na istnienie w sąsiedztwie nowej inwestycji prawie wyłącznie zabudowy budynkami jednorodzinnymi, gdy tymczasem planowana zabudowa ma charakter wielorodzinny, a planowane garaże podziemne w sposób oczywisty pogorszą stan środowiska.

W swoim odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Krakowie podniosła, że skarżona decyzja narusza przepisy: art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp poprzez błędne przyjęcie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, art. 64 w zw. z art. 55 upzp poprzez błędne stanowisko, iż przepisy techniczno-budowlane nie są uwzględniane w decyzji ustalającej warunki zabudowy, art. 64 w zw. z art.54 upzp poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich mając na uwadze jej zakres oraz działanie wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa, art.7 ,77,80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia linii zabudowy oraz brak wyczerpującego zebrania i zbadanie materiału dowodowego , a nadto przez działanie wbrew zasadzie " dobrego sąsiedztwa".

Odwołanie złożyła J. P. w imieniu własnym i jako pełnomocnik B. P.. Strona podnosi własne prawa do obrony przed zabudową sąsiedniego terenu. Jej zdaniem ustalona wysokość zabudowy 11,50 m jest nadal zbyt wysoka. Obawia się dodatkowego zanieczyszczenia powietrza i hałasu z wjeżdżających do garażu podziemnego samochodów, a także wycięcia rosnących drzew.

Swoje stanowisko w sprawie złożył w piśmie z dnia 16.04.2018 r. inwestor, odpierając złożone w przedstawionych odwołaniach zarzuty. Zdaniem piszącego zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Wskazał na istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określającej podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu oraz różnicę tej decyzji w stosunku do decyzji pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach wykonawczych, jak również przepisach odrębnych. Strona podkreśla także zachowanie przepisów procedury, prawidłowe uzasadnienie decyzji, zapewnienie stronom czynnego udziału. Przyjęte w następstwie analizy konkretne parametry urbanistyczne dla przedmiotowej inwestycji są rezultatem kompleksowego wkomponowania planowanej inwestycji w istniejącą zabudowę z pełnym poszanowaniem tej zabudowy i zastanego sposobu zagospodarowania. Są one niższe od średnich w obszarze, co tym bardziej uzasadnia pogląd o ich prawidłowości o wyważonym zakresie. Wydana decyzja realizuje wymogi art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. - realizując jednocześnie uprawnienie wnioskodawcy do ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak: ZP/415/230/2018, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym jako organ II instancji niezwiązany granicami odwołania, było zobowiązane zweryfikować z urzędu całokształt sprawy. Po analizie dokumentów i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy SKO stwierdziło, że odwołania nie są zasadne.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania pozyskano wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów, projekt decyzji, oraz analizę urbanistyczno – architektoniczną. Do decyzji zostały dołączone wymagane przepisami prawa załączniki tekstowe i graficzne.

W dacie wydania decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozwoliło przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany ostatnio przepis stanowi, że budowa obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zasadniczym przepisem regulującym w ustawie warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 u.p.z.p. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora.

Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi - przepisami cyt. Rozporządzenia dotyczącymi linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Przepisy rozporządzenia przewidują podstawowe zasady kształtowania zabudowy i kolejność ich stosowania, a ponadto możliwość odstąpienia od tych zasad, oraz ustalenia cech zabudowy w inny sposób, o ile wynika to z analizy, z której powinno wynikać, dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p

Organ administracji na zasadzie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, co oznacza, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej dla siebie - ustalenia warunków zabudowy oczywiście o ile inwestycja jest zgodna z przepisami.

Podniesiony w jednym z odwołań zarzut naruszenia kwestionowana decyzją WZ norm Pr. budowlanego, przepisów wykonawczych do tej ustawy czy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 305/2011 w sprawie obrotu wyrobami budowlanymi jest w sposób oczywisty nieuprawniony.

Dokonując analizy zgromadzonych dokumentów SKO stwierdziło, że planowana inwestycja będzie stanowić wprost kontynuację zabudowy i funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w sąsiedztwie na działkach nr [...], [...], [...] obr.4 Krowodrza dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul.K. .

Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym posiada funkcję obok zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej i użyteczności publicznej, zabudowy gospodarczo -garażowej, dróg publicznych i wewnętrznych i infrastruktury technicznej. Występują także budynki jednorodzinne mieszkaniowe - zespół przedwojennej zabudowy willowej funkcjonującej jako budynki jedno i wielorodzinne.

Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Trzeba w tym miejscu wziąć pod uwagę, że kontynuacją funkcji często określanej jako zasada "dobrego sąsiedztwa" nie jest odtworzenie przez nową zabudowę istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech i charakterystyki nowej zabudowy. Wskazana we wniosku zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak i garaż podziemny stanowią uzupełnienie istniejącej już w obszarze zabudowy. Ich forma, charakterystyka, parametry występujące w obszarze analizowanym, niezbędne dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, zostały opisane, wyliczone, wykazane w dokumentach i materiale fotograficznym, graficznym, które znalazły się w aktach sprawy. Stanowiły one więc uzasadnioną podstawę dla opracowania projektu decyzji i samej decyzji WZ.

Odnosząc się do jednego z przedstawionych zarzutów odwołań SKO wskazało na stanowisko orzecznicze wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/16, LEX nr 2293982: "Nieuprawniony jest pogląd, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne. "

Z przedłożonych do akt sprawy opinii i uzgodnień branżowych instytucji dostawców mediów wynika spełnienie kolejnego warunku zapisanego w pkt 3 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., który stawia wymóg, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach sprawy znajdują się aktualne oświadczenie Spółki T. z 23.10.2017r. w zakresie możliwości korzystania z istniejących sieci elektroenergetycznych ( k. 1479), MPWiK z dnia 12.06.2015 r. o możliwości przyłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, oświadczenie MPEC z dnia 27.05.2015r. , ZIKiT z 27.07.2015 r., uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 6.08.2015r. dot. obowiązkowego nadzoru archeologicznego w pracach ziemnych.

Wbrew twierdzeniom odwołania, ustalenia skarżonej decyzji w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. są poprawne. Niezależnie od faktycznego istnienia pełnego uzbrojenia miejskiego w terenie inwestycji SKO zauważyło, że cyt. przepis nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od fizycznego istnienia uzbrojenia terenu w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dla wydania takiej decyzji nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ jedynie winien ustalić, czy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2017 r .sygn akt II SA/Kr 834/17, LEX nr 2407102).

Odpowiadając na zarzut jednego ze złożonych odwołań dotyczący braku możliwości prawnej przeprowadzenia przez sąsiednie do terenu inwestycji działki sieci ciepłowniczej SKO podkreśliło, że wedle zapisów art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

W konsekwencji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić nawet podmiot niebędący właścicielem nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., II OSK 2532/11, LEX 1337386). Uzyskanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, co oznacza, że dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

W oparciu o opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie potwierdzono wystarczający dla zamierzenia inwestycyjnego dostęp do drogi publicznej, tj. ul. K. poprzez działkę nr [...]. Działka, przez którą przewidziano dostęp do drogi publicznej, nie znajduje się w zarządzie ZIKiT. Jest natomiast współwłasnością inwestora, który przedstawił do akt sprawy stosowne dokumenty. W zaskarżonej decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i wystarczający dla wymagań decyzji WZ liczbę miejsc parkingowych dla projektowanych budynków mieszkalnych. W pkt II pdpkt 4 lit. d decyzji ustalono wskaźniki liczby miejsc postojowych 0,5 -1 m.p. na 1 mieszkanie. Rozstrzygnięcie to uwzględnia wskazania zawarte w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII 723/12 "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Na etapie niniejszego postępowania jest to zapis dostatecznie rozstrzygający w tym przedmiocie.

Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ocenia się jedynie czy jest obiektywnie możliwy dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej, a więc czy istnieją na dzień rozpoznania wniosku takie uwarunkowania faktyczne i prawne na gruncie, które dają podstawy do skomunikowania wnioskowanej działki z drogą publiczną. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2016 r. II SA/Ol 422/16, Wyrok LEX nr 2075746)

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy wynikające m.in. z analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ponadto warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony wód i gospodarki wodnej, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Bp. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyznaczony obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej jest w ocenie SKO zgodny z zapisem § 3.1 i 3.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.). Obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. (wyrok NSA w Warszawie sygn.akt II OSK 1492/lz dnia 2012-12-13 LEX nr 1367298).

Obszar analizowany, w którym znajduje się teren projektowanej inwestycji, to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej, wyposażony w niezbędny układ komunikacyjny - drogi publiczne i wewnętrzne oraz infrastrukturę techniczną. Analizatorka wyznaczyła obszar analizowany przyjmując jako trzykrotność frontu działki wartość 210m , który określiła na ok.70m. Jako front działki wskazano część działki z wjazdem z ul. K. . Analiza dokonuje w sposób szczegółowy charakterystyki terenu jak też funkcji i cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Szeroko została opisana forma architektoniczna istniejącej zabudowy.

Działając w oparciu o przepis § 4 pkt 4 Rozporządzenia ustalono, że linia zabudowy nie będzie wyznaczona, gdyż teren inwestycji mieści się w głębi kwartału, poza bezpośrednim sąsiedztwem z drogą publiczną ul. K. . Ograniczeniem usytuowania budynku będą przepisy Pr. budowlanego, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie można zaś wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego pojawia się w ustępie 3, który swym zakresem regulacji nawiązuje do ustępu 1. Pojęcie zaś pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. W sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich. Linia taka nie stanowiłaby kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Także i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wyklucza się a priori możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez określania linii zabudowy (por. np. II OSK 1218/11 - wyrok z 13 listopada 2012). Vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1508/16).

Wedle ustaleń przeprowadzonej analizy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/ terenu mieści się w wartości średniej ok. 41 %. Jest on bardzo zróżnicowany, uzależniony od rodzaju zabudowy. W wyniku dokonanej analizy i ustaleń odnośnie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy ustalono go w wysokości 26 do 32%. Wskaźnik ten uwzględnia położenie terenu inwestycji wewnątrz kwartału, względy architektoniczne wskazane przez inwestora rozbicia brył budynku, rozczłonkowany rzut budynku na etapie projektu budowlanego. Organ I instancji ustalił wskaźnik zabudowy w wartości mniejszej, niż średniej dla obszaru, ze względu na zachowanie zasady ładu przestrzennego oraz fakt , że parametr ten powinien korespondować z sąsiednimi budynkami. Organ miał także na uwadze jak najlepsze wkomponowanie nowego budynku w zastany układ urbanistyczny. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wysokości min. 35% , wskazując na obowiązek zachowania i zabezpieczenia przed zniszczeniem jak największej ilości drzew rosnących na terenie inwestycji Kolegium nie kwestionuje ustaleń w tym zakresie.

Ustalenie szerokości elewacji frontowej ( tj. od ul.Kujawskiej) na poziomie 20m z tolerancją +-1m dla pojedynczej części elementu /segmentu naziemnego dokonano w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia. Parametr ten ma odniesienie do ustalonej w analizie średniej tego parametru wyliczonej dla obszaru analizowanego. Uwzględniono w wyliczeniach niewielką przestrzeń zamkniętego terenu inwestycji wewnątrz istniejącej zabudowy. Wskazano na potrzebę oddzielenia nowej zabudowy od przestrzeni podwórka. Ustalenie to oparto na § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, wskazując jako uzasadnienie ustalenia istniejące łączne szerokości na dz. [...], [...].

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu ustalono w wartości 11 m +- 0,5m mierzonej od rzędnej terenu istniejącego tj. 208,80 m npm. Garaż podziemny ma zostać całkowicie zagłębiony w terenie. W analizie podano także, że wzorowano się ustalając ten parametr na wysokości elewacji frontowej sąsiednich budynków mieszkaniowych , obniżając wartość wnioskowanego parametru do ustalonej.

Geometrię dachu ustalono w oparciu o przepis § 8 Rozporządzenia ustalając przekrycie budynku dachem płaskim. Ustalono całkowitą wysokość budynku na poziomie od 11,5m mierzonej od rzędnej terenu istniejącego tj. 208,80 m npm.

SKO nie zakwestionowało ustalonych parametrów, gdyż w ocenie SKO posiadają szczegółowe uzasadnienie oraz pokrycie w podanych tabelarycznie danych kilkudziesięciu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez osobę uprawnioną, posiadającą wymaganą specjalistyczną wiedzę, opiniach i uzgodnieniach. Wbrew zarzutom odwołania analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości ani merytorycznych ani formalnych. Analiza jest dokumentem szczegółowo i szeroko omawiającym możliwości i warunki umiejscowienia we wskazanym terenie nowej inwestycji .

W tych okolicznościach Kolegium nie kwestionowało kompletności postępowania dowodowego. Podobnie SKO oceniło brak uzasadnienia dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, oględzin.

Nie budziło zastrzeżeń Kolegium ustalenie stron postępowania administracyjnego w sposób poszerzony, uwzględniający zalecenia wyroku WSA w Krakowie.

Przywołując regulację z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. SKO wskazało, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. Każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie w ramach istniejących przepisów prawa formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

SKO podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno - budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób. Zakres ochrony interesów osób trzecich jest różny dla każdego z postępowań w procesie inwestycyjnym, a o ostatecznym kształcie projektowanego obiektu przesądzi organ architektoniczno - budowlany.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w odwołaniu ograniczenia przez inwestycję dostępu do światła słonecznego Kolegium wskazało na zawarte w pkt II pkt 5 załącznika nr 1 do decyzji, ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak: ZP/415/230/2018, skargi wnieśli: P. B., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Krakowie oraz B. C. i W. S..

P. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a w szczególności mieszkańców nieruchomości przy ul. K. 17;

§ 3 pkt 22) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wskaźnik ten ustala się poniżej średniej;

art. 5 ust. 1 pkt: 1), 3), 8) i 9) ustawy Prawo budowlane zgodnie z którymi obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:

- spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (...) dotyczących nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;-możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

- poprzez jego całkowite pominięcie i niezapewnienie ochrony dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności do nieruchomości położonej przy ul. K. 17, niezapewnienie ochrony dla nośności i stateczności konstrukcji kamienicy skarżących, higieny i zdrowia środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów położonych w pobliżu planowanej inwestycji oraz brak zabezpieczenia zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych, w tym ograniczenie dostępności światła dziennego i powietrza, co skutkować będzie zwiększeniem wilgotności i zagrzybienia na nieruchomości sąsiednich;

4. art. 9, 10 i 28 k.p.a. zgodnie z którymi, między innymi, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpująco informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co nie zostało zapewnione stronom na kanwie niniejszego postępowania;

5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i marginalne odniesienia się do uwag stron postępowania, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których

innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

art. 85 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy poprzez

brak zweryfikowania twierdzeń skarżących w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących;

§ 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, kompleksowego badania obszaru analizy, a uwzględnienie parametrów jedynie niektórych działek i budynków posadowionych w tym obszarze, co powoduje, że analiza tych wskaźników nie odzwierciedla rzeczywistych danych z obszaru analizowanego;

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału

dowodowego w sprawie albowiem nie można stwierdzić, że projektowane przedsięwzięcie o parametrach ustalonych w badanej decyzji istotnie wkomponowuje się w istniejące otoczenie, a także zaniechanie zbadania treści projektu budowlanego w kontekście przepisów techniczno - budowlanych

art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy istniała potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz istniały okoliczności wymagające wyjaśnienia w drodze oględzin.

Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Krakowie zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz działanie wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa", a w szczególności poprzez niezbadanie uwarunkowań faktycznych i prawnych działki mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej,

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, a także zasądzenie kosztów postępowania.

B. C. i W. S. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego, procesowego i materialnego, a to:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy - mimo braku łącznego spełnienia

wszystkich niezbędnych przesłanek określonych w przepisie;

2. § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe ustalenie obligatoryjnych warunków zabudowy;

art.7,8,11 i 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego i interesu osób trzecich w postępowaniu, brak wyjaśnienia zasadności przyjętych rozwiązań, oraz działania wbrew zasady "dobrego sąsiedztwa";

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu instancji, zamiast jego uchylenia

Skarżący wnieśli o "uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji".

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W toku postępowania zmarł skarżący W. S., w związku z czym postępowanie sądowe było kontynuowane z udziałem następców prawnych tego skarżącego: B. C. i K. M.- F. (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2021 r.).

Uczestnik postępowania K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w piśmie z 5 maja 2023 r. wniósł o skierowanie sprawy do rozpatrzenia na rozprawie. Ponadto w przypadku uznania, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wniósł o oddalenie wszystkich skarg na zasadzie art. 151 P.p.s.a. z uwagi na brak podstaw do ich uwzględnienia.

Uczestnik wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak ZP/415/230/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiła podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą Spółka zrealizowała inwestycję położoną przy ulicy K. 11a.

Inwestycja ta uzyskała w 2022 r. pozwolenie na użytkowanie. Mieszkania, które zostały zrealizowane w ramach inwestycji, zostały wyodrębnione oraz sprzedane między innymi jednemu ze skarżących przedmiotową decyzję, wobec czego należałoby zbadać, czy skarżący P. B. ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji.

Również, z uwagi na znaczny upływ czasu (skargi były przez strony wnoszone w 2018 r.) uzasadnione jest zwrócenie się do skarżących z zapytaniem, czy w związku z faktem, iż przedmiotowa inwestycja została już zakończona i odebrana, nadal podtrzymują zarzuty co do wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jest to o tyle istotne, iż główne zarzuty skarg dotyczą niedopasowania inwestycji do istniejącej zabudowy, co w chwili obecnej, z uwagi na zakończenie realizacji budynku, jest możliwe do zweryfikowania.

Zdaniem uczestnika stwierdzić można, iż zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, spełniła swoją podstawową funkcję, bowiem pozwoliła na realizację inwestycji, która wkomponowała się doskonale w istniejący ład przestrzenny, co zostało docenione nie tylko przez nabywców mieszkań, ale również przez przedstawicieli samorządu architektów.

Uczestnik załączył zdjęcia inwestycji po jej zrealizowaniu. Podkreślił, że podstawowym celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest spełnienie wymogów określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zachowanie ładu przestrzennego. Przepisy rozporządzenia oraz sporządzana na ich podstawie analiza urbanistyczno - architektoniczna ma na celu przede wszystkim zapewnienie odpowiedniego wpasowania planowanej inwestycji do istniejącego ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja bardzo dobrze wpasowała się w istniejący ład przestrzenny, wobec czego uznać należy, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz podtrzymująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinny zostać utrzymane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie - z uwagi na liczebność stron i uczestników postępowania - Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 9 maja 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów (k. 1581). Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy covidowe oraz wielość stron i uczestników, wniosek uczestnika – inwestora, zawarty w piśmie z 5 maja 2023 r., k. 1641, o wyznaczenie rozprawy, nie został uwzględniony.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej "p.p.s.a."- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skargi okazały się być zasadne, jakkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty Sąd ocenił jako trafne.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego - art. 61 u.p.z.p. Sąd kontroluje legalność aktu na moment jego wydania przez organ. Sąd nie mógł brać zatem pod uwagę argumentów uczestnika postępowania – inwestora K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wskazanych w piśmie z 5 maja 2023 r.. Okoliczność, że pozwolenie na budowę wydane na podstawie zaskarżonej decyzji SKO z 24 kwietnia 2018 r., znak ZP/415/230/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skutkowało tym, że Spółka zrealizowała inwestycję położoną przy ulicy K. 11a, a inwestycja ta uzyskała w 2022 r. pozwolenie na użytkowanie i mieszkania zrealizowane w ramach inwestycji zostały sprzedane, nie ma wpływu i znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowej.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że na moment wydania decyzji objętych skargami teren planowanej wówczas inwestycji określony we wniosku i zaskarżonych decyzjach oby instancji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zasadne było procedowanie przez organy w trybie ustalenia warunków zabudowy na zasadach określonych w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741), dalej "u.p.z.p.".

Rozważania trzeba rozpocząć od oceny elementów analizy urbanistyczno – architektonicznej, która stała się kanwą dla ustalenia parametrów dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sporządzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Podstawą dla wyciągania takich wniosków jest treść § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "Rozporządzenie", zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wspomniana w przepisie analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

W niniejszej sprawie wprawdzie analiza została sporządzona (k.695 i nast. Tom 1 akt adm.), jednak pewne jej elementy, a w zasadzie ich brak, budzi zasadnicze wątpliwości.

Analiza wskazuje, że teren inwestycji kubaturowej zlokalizowany jest wewnątrz zespołu zabudowy ograniczonego ulicami K. , G. , B. oraz K. , który to zespół stanowi dla niej najbliższe sąsiedztwo. Dodać należy, że kwartał ten stanowi jedynie niewielką część obszaru analizy. Przy omawianiu form zabudowy występujących na terenie analizator brał pod uwagę zabudowę występującą w obszarze analizowanym, wypowiadając się w ogólności o cechach zabudowy wielorodzinnej kwartałowej, blokowej oraz usługowej. Jednak przy przejściu do konkretnych parametrów powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej skupił się jedynie na kwartale zabudowy ograniczonym ulicami [...] oraz [...] (dalej "kwartał").

Rozporządzenie w § 5. stanowi, że 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analiza w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy wskazuje, że wskaźniki w całym obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 10 % do 86 %, natomiast średni wskaźnik w kwartale wynosi 41 %.

Nawiązując do tego, organ I instancji w załączniku nr 3 do decyzji (wyniki analizy) wskazał tak samo, że chodzi o średnią z kwartału, zaś na wstępie akapitu 3c (k. 1325 akt adm.) podał, że średni wskaźnik zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosi 41 %. Do takiego stwierdzenia organ nie miał żadnych podstaw, gdyż nie upoważnia go do tego przytoczona wyżej treść analizy, gdyż wynika z niej, że podano wyłącznie średnią z kwartału. Ostatecznie w załączniku do decyzji organ wskazał, że uznaje regulację zawartą w § 5 ust. 1 Rozporządzenia za wystarczającą dla planowanej zabudowy (czyli średnia z obszaru analizowanego), jednocześnie stwierdzając, że będzie to przedział od 26 % do 32 %, stosownie do dyspozycji § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Niezależnie od tego, że organ sam sobie zaprzecza, powołując wykluczające się przepisy, to istotne jest, że nie odnosi się do średniej z całego obszaru, tylko do średniej z kwartału. W analizie brak też tabelarycznego czy jakiegokolwiek innego ujęcia wykazu działek z obszaru analizy z informacjami dotyczącymi wskaźnika powierzchni zabudowy, choć analiza odwołuje się do tabel "w załączeniu" (których brak).

Podobna sytuacja ma miejsce jak chodzi o szerokość elewacji frontowej. W tym względzie zgodnie z Rozporządzeniem: § 6. 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zatem i w tym zakresie istotna jest średnia, liczona w obszarze analizy. Tymczasem analiza wskazuje na średnią z kwartału zabudowy ograniczonym ulicami [...] [...], [...] oraz [...] ("kwartał"), wielkości 12,9 m, przy czym, odnosząc się tylko i wyłącznie do parametrów zabudowy w kwartale, proponuje szerokość elewacji 21 m +/-1 m (pisząc "dla każdego modułu/pojedynczej naziemnej części budynku", o czym niżej). Także i w tym zakresie brak w analizie jakichkolwiek danych tak co do parametrów w zakresie średniej działek w kwartale (mimo nadmienienia o załączonej tabeli), jak i w całym obszarze analizowanym.

Tak więc podsumowując: zarówno w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, jak i szerokości elewacji frontowej, które to parametry mają być ustalone w pierwszej kolejności w oparciu o średnią z obszaru - brak ustalenia średniej z obszaru analizowanego, jak również brak danych o parametrach dla poszczególnych działek z obszaru. Posłużono się natomiast średnią z kwartału stanowiącego niewielką część obszaru analizy. Taka sytuacja jest niedopuszczalna.

Jak to stwierdził WSA w Poznaniu: "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuprawniona jest więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej (wyrok z dnia 28 listopada 2019 r. II SA/Po 257/19, LEX nr 2752329). Podobne stanowisko znajdziemy także przykładowo w wyroku WSA w Olsztynie ( z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/Ol 826/18, LEX nr 2635484): "Dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". Zbliżone i kategoryczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. (II OSK 1936/13, LEX nr 1665728): "1. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. 2. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 3. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z przytoczonych judykatów wynika, że rzetelna analiza winna odnosić się do całego obszaru analizowanego, a nie do jego wybranych fragmentów. Prawidłowe wskazanie nieruchomości w obszarze analizowanym, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Tak wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak sama analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. W szczególności zaś co do wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, punktem wyjścia do rozważań na temat wszelkich wyjątków i odstępstw winno być rzetelne zbadanie średnich parametrów wszystkich zabudowanych nieruchomości w obszarze analizowanym, a nie tylko w jego fragmencie. W pewnych sytuacjach oczywiście nie jest wykluczone odniesienie się przede wszystkim do rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich, w szczególności przy niejednorodnej zabudowie w obszarze analizowanym. Pokreślił to NSA, w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. II OSK 1732/15, LEX nr 2341157 wskazując m.in., że racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie jednak w tymże wyroku NSA podkreślił, że konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, np. zabudowy wielorodzinnej, o ile analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym. Pamiętać także należy, że odstępstwa od średniej w zakresie omawianych parametrów nie mogą być dowolne. "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r. II SA/Łd 227/13, LEX nr 1332846). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18, LEX nr 2778085: "Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 Rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". Końcowo dla tego wątku należy przytoczyć wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328: "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.". To ostatnie orzeczenie wskazuje też na wagę opisu parametrów działek wziętych do porównań z podaniem ich numerów włącznie. Jak wiadomo, analiza nie zawiera danych numerycznych oraz parametrów żadnych działek, co stanowi o jej wadliwości, skoro uniemożliwia prześledzenie i skontrolowanie rozumowania analizatora, a w dalszej kolejności organu.

Reasumując, brak danych co do działek z obszaru analizowanego, brak obliczenia stosownych średnich z obszaru, a w to miejsce nieuprawnione oparcie się tylko na danych z kwartału (zresztą także bez prezentacji działek w tym zakresie) prowadzi do konkluzji o wadliwości analizy i jej wniosków w zakresie wskazanych parametrów. Podkreślić należy, że takie działanie można by oceniać pozytywnie tylko przy uprzednim zgromadzeniu danych i obliczeniu średnich z całego obszaru.

Dodatkowo należy podnieść, że nazwa inwestycji obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Natomiast ustalenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło w oparciu o wadliwe dane, ale ponadto w odniesieniu do "każdego modułu". Należy zatem wyjaśnić, czy inwestycja będzie obejmować więcej niż jeden budynek (a w takim razie nie odpowiada temu nazwa inwestycji) i co ma na myśli inwestor mówiąc we wniosku o "modułach".

Mając powyższe na uwadze - wobec faktu istotnego naruszenia przepisów prawa, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 5 i 6 Rozporządzenia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd przy tym podzielił w pełni argumentację będącą podstawą rozstrzygnięcia tut. Sądu w podobnej sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1012/18, dotyczącej innego podobnego wniosku tego samego inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla podobnej inwestycji.

Jak wskazano już wyżej, ponieważ Sąd kontroluje legalność aktu na moment jego wydania przez organ, dlatego też fakt że inwestor zrealizował już inwestycję objętą decyzją, położoną przy ulicy K. 11a, a inwestycja ta uzyskała w 2022r. pozwolenie na użytkowanie, nie miał wpływu i znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd.

Jednakże przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że uchwałą Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego", który swym zasięgiem obejmuje teren, jakiego dotyczył wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się krótko do niezasadnych zarzutów skarg Sąd wskazuje, że pozostałe parametry zabudowy zostały ustalone poprawnie i należy odwołać się w tym zakresie do wypowiedzi organu I instancji. Dotyczy to w szczególności wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu.

Odnośnie linii zabudowy, warto wskazać na treść Rozporządzenia: § 4. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Nie ulega wątpliwości, że inwestycja miała być realizowana w tzw. drugiej linii zabudowy. Jeden z zarzutów skargi dotyczył braku ustalenia linii zabudowy. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko WSA w Opolu zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. II SA/Op 517/15, LEX nr 2011239: "(...) brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 497/14, CBOSA). Zaznaczyć bowiem należy, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 218/14, CBOSA). Sąd podziela zatem stanowisko organów orzekających, w tym organu odwoławczego, że brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy) - wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496,10, LEX 863095. W tym zakresie podzielić należy wykładnię pojęcia "linii zabudowy" przedstawioną w orzeczeniu NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07 (CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą należy przyjąć, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Natomiast już do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Tylko taka interpretacja art. 61 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia daje się pogodzić z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.)".

W efekcie powyższego stwierdzić trzeba, że brak ustalenia linii zabudowy w warunkach niniejszej sprawy nie było błędem.

Brak także podstaw do uwzględnienia zarzutu nieodpowiedniego uzbrojenia w drogę dojazdową (od drogi publicznej) z powodu jej parametrów – zbyt wąskich w ocenie skarżącej Spółdzielni. Tutaj Sąd odwołuje się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 534/16, LEX nr 2120595), gdzie sformułowano tezy: "1. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. 2. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. (...) 4. Niemniej nie można doprowadzać do paradoksu polegającego na tym, że nie bada się przepustowości i parametrów drogi publicznej, a bada się przepustowość drogi wewnętrznej, która doprowadza do drogi publicznej. Oznacza to, że termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji i znajdującej się na jej terenie, względnie bezpośrednio z tym terenem związanej". Nie ulega wątpliwości, że taka droga dojazdowa istnieje, zaś jej ewentualne parametry będą badane przy udzieleniu pozwolenia na budowę.

Kolejny zarzut, z którym Sąd się nie zgadza, dotyczy niewystarczającej ilości miejsc postojowych. Tutaj decyzja odwołuje się do uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LIII/723/12 "Program Obsługi Parkingowej dla Miasta Krakowa", ustalając od 0,5 do 1 miejsc na 1 mieszkanie i jest to w ocenie Sądu prawidłowe.

Końcowo należy odnieść się do zarzutu skargi B. C. – S. , kwestionującego przyjęcie kontynuacji funkcji zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy na kilku działkach w sąsiedztwie występuje zabudowa jednorodzinna, zaś zabudowa wielorodzinna występować ma po drugiej stronie ulicy. Otóż z punktu widzenia ładu przestrzennego bierze się pod uwagę nie tylko działki w najbliższym sąsiedztwie, ale także inne występujące w obszarze analizy. Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r. IV SA/Po 1121/17, LEX nr 2493259). W świetle powyższego uprawnione było sięgnięcie do zabudowy nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, zasądzając tytułem zwrotu kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Krakowie i P. B. kwoty po 997 zł (wpis od skargi [...] zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika 480 zł) - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na rzecz B. C. - S. kwotę 500 zł (wpis od skargi) - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.