Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2578/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]Spółka z o.o. w Płocku jest postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

Kwestionowaną decyzją organ, w związku z wystąpieniem PKP [...] w [...], na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.), zatwierdził stawki jednostkowe opłaty podstawowej i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP [...] na rozkład jazdy pociągów [...].

Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazała na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, iż zatwierdzając stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP [...]., nieprawidłowo uwzględniono koszty, które nie były bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, co było niezgodne z przepisami unijnymi. Jednocześnie Spółka wskazała, że choć nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, to nie oznacza, że nie przysługuje jej interes prawny w sprawie i nie może wnosić o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Podniosła, że Decyzja naruszała przepisy prawa z tego powodu, że zatwierdzając stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP [...] S.A. uwzględniała koszty, które nie były bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Zdaniem spółki przy wydaniu Decyzji organ zastosował przepisy prawa, które w sposób oczywisty były sprzeczne z normą prawa wspólnotowego (a także przepisem ustawowym), gdyż przewidywały uwzględnienie kosztów, które w sposób oczywisty nie były bezpośrednio ponoszone przy udostępnianiu infrastruktury kolejowej, przesądza o tym, że Decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, tj. została wydana z rażącym naruszenie prawa.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 maca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm., dalej: u.t.k.), w związku z ww. wnioskiem [...]Spółka z o.o. w [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot nie mający interesu prawnego, a w takiej sytuacji należało orzec formalnie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie stwierdził, ze Wnioskodawca nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem Decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi Spółka we wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. Podkreślił wyraźnie, iż stroną tego postępowania była spółka PKP [...]S.A.

Następnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej Decyzji, dotyczyło bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do Zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez Zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek Zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie zatem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki.

Nie można również uznać, by interes Spółki wynikał bezpośrednio z przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1c, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 33 (w szczególności ust. 1 - 3 i 8) ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 20 ust. 1 rozporządzenia, podnieść należy, że żaden z przywołanych przepisów nie wskazuje na posiadanie interesu prawnego przez Spółkę, który jest związany z przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1c ustawy o transporcie kolejowym, przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów po zawarciu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. W zakresie pasażerskich przewozów kolejowych zarządca zawiera umowę o udostępnienie infrastruktury z przewoźnikiem kolejowym, który zawarł umowę o świadczenie usług publicznych, uzyskał decyzję o przyznaniu otwartego dostępu albo uwzględniono jego wniosek na wykonanie przewozu okazjonalnego. Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, sposób i warunki korzystania z tras pociągów przydzielonych w rozkładzie jazdy pociągów określa umowa, o której mowa w art. 29 ust. 1c. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, umowa zawierana jest na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów, z tym że na uzasadniony wniosek przewoźnika kolejowego może być zawarta umowa ramowa na czas dłuższy niż okres obowiązywania jednego rozkładu jazdy pociągów, nie dłuższy niż 5 lat, która może być przedłużana na kolejne okresy 5 - letnie. Art. 33 ust. 1 - 3 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczą opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i sposobu ich ustalania. Natomiast, zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że umowę o korzystanie z przydzielonych tras pociągów zawiera się w formie pisemnej, a następnie określa otwarty katalog elementów tej umowy, z jakich powinna się składać.

Żaden z wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego, nie uzasadnia istnienia interesu prawnego po stronie wnioskującej Spółki.

W ocenie Prezesa UTK interesu prawnego, wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, nie można również odnaleźć w Dyrektywie 2011/14/WE, jak i celów w niej wskazanych. Zdaniem Prezesa UTK interesu prawnego Spółki w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji nie można również wywodzić z zasady skuteczności wskazywanej we wniosku przez Spółkę. W ocenie Prezesa UTK wskazywany przez Wnioskodawcę interes podmiotu nie jest zatem interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji Spółki. W ocenie Prezesa UTK w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną Wnioskodawcy.

W ocenie Prezesa UTK, brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz brak interesu prawnego Spółki w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji, co zostało wykazane w uzasadnieniu powyżej, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., jest podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 czerwca 2014 r. spółki [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...].

Organ ponownie stwierdził, że Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a tym samym wniosek Spółki nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, stroną postępowania administracyjnego może być bowiem tylko podmiot, który posiada interes prawny do występowania w danej sprawie, przy czym interes ten musi być realny, indywidualny i posiadać oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje temu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada na niego pewne obowiązki. W przypadku wnioskującej Spółki, żaden z wyżej wymienionych warunków nie występuje, a co za tym idzie, Spółka nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji.

Odnosząc się do zarzutów Spółki podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK podzielił stanowisko, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (podobnie wyr. Sąd Najwyższy z 26 maja2000 r., sygn. akt I CKN 1183/99, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., I OSK 1819/07, Legalis). Organ podkreślił, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny oznacza zaś istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Zdaniem Prezesa UTK, Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., co najwyżej posiada jedynie interes faktyczny, który nie jest wystarczający dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Prezesa UTK wskazywany przez Wnioskodawcę interes podmiotu nie jest zatem interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji Spółki. W ocenie Prezesa UTK w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną Wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., wskazał wprost, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania" (sygn. akt IV SA/Wa 280/2011). Przyjmuje się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (podobnie Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1949/2010).

Prezes UTK zaznaczył , iż to, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w postępowaniu, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały określone prawa lub obowiązki. Decyzja, której unieważnienia domaga się Wnioskodawca wydana została w oparciu o art. 33 ust. 7 i ust. 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 33 ust. 10 i ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym i dotyczy postępowania związanego z zatwierdzeniem stawek jednostkowych opłaty podstawowej, dodatkowej za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę infrastruktury kolejowej i interesu prawnego tego podmiotu. Zatem postępowanie może toczyć się z udziałem jednej tylko strony - zarządcy infrastruktury kolejowej bez udziału podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z transportem kolejowym, a co najwyżej z przy ewentualnym udziale organizacji społecznych, jako podmiotów na prawach strony. Tylko tym podmiotom przysługiwało odwołanie od kwestionowanej decyzji Prezesa UTK do Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Zaznaczył również, iż słuszność stanowiska Prezesa UTK potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1517/07, który uznał, iż "przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie artykułu 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji".

Zdaniem Prezesa UTK, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji, Wnioskodawca nie może również wywodzić z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. U E L 75 z 15.03.2001 str. 29), który stanowi, iż wnioskodawca (definiowany, jako koncesjonowane przedsiębiorstwo kolejowe i/lub międzynarodowe ugrupowanie przedsiębiorstw kolejowych oraz, w Państwach Członkowskich, które przewidują taką możliwość, osoby i/lub podmioty prawne pełniące służbę publiczną lub mające interes handlowy w nabywaniu zdolności przepustowej infrastruktury, takie jak organy władzy państwowej w myśl rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 oraz nadawcy, spedytorzy towarowi i operatorzy transportu kombinowanego w celu wykonywania przewozów kolejowych na ich odpowiednich terytoriach), będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury, albo jeśli stosowne przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty.

Powyższe, jak i powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE, m.in. z dnia 3 października 2013 r. w sprawie C-369/11, czy też wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C-483/10, w żaden sposób nie pozwalają na uznanie, by Wnioskodawca posiadał, status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do zatwierdzenia/odmowy zatwierdzania stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej. Zdaniem Prezesa UTK wyraźnie odróżnić należy, uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym zakresie zasad i wysokości ustalanych opłat, od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Jak wynika z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań.

Zdaniem Prezesa UTK oczywistym zatem jest, iż zarówno w świetle wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów wspólnotowych, jak i przepisów ustawy o transporcie kolejowym, Wnioskodawca nie posiada, przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji, ani też w postępowaniu, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, a tym samym wniosek Spółki o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, winien zostać rozpatrzony, jak w zaskarżonym Postanowieniu.

Organ zauważył, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których beneficjentem jest tylko zarządca infrastruktury kolejowej (a nie przewoźnik kolejowy - tak jak wnioskodawca). Przedmiotowe postępowanie zakończyć może się wydaniem decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowy. Każda z tych decyzji będzie skierowana wyłącznie do zarządcy infrastruktury kolejowej, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym wnioskodawca nie będzie mógł skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Jedynym podmiotem, który będzie miał prawo egzekwować od zarządcy infrastruktury kolejowej wykonania decyzji, będzie Prezes UTK, jak w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Prezesa UTK wbrew twierdzeniom Spółki interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można wywodzić ani z przepisów prawa unijnego, w tym z zasady skuteczności, ani też z powołanych przez wnioskodawcę i szeroko omówionych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, w tym z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 maja 2013 r. ani też co stara się wykazywać Spółka, z ewentualnego cywilnego postępowania sądowego. Zdaniem Prezesa UTK tylko uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, tymczasem wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, mogą co najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Zauważyć bowiem należy, iż podnoszone przez Spółkę argumenty należą, co najwyżej do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym.

Z tych też przyczyn organ podtrzymał stanowisko co do zasadności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa UTK z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] złożyła [...]Spółka z o.o. w [...] wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy oraz art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE poprzez uznanie, że jako przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej PKP [...] oraz urządzeń PKP [...] związanych z obsługą pociągów nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej PKP [...], a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Ponadto, z ostrożności procesowej wniosła o skierowanie w trybie przewidzianym w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE o następującej treści:

Czy art. 30 ust. 2 lit. e w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny zmierzającym do ustalenia przez zarządcę infrastruktury wysokości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej.

W przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 30 ust. 5 i 6 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo zaskarżenia decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ustalonych przez zarządcę tej infrastruktury."

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że w świetle art. 30 ust. 2 lit. e ww. dyrektywy przewoźnik kolejowy korzystający z infrastruktury ma prawo do odwołania się do organu kontrolnego przeciwko decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty. Podniosła w konsekwencji, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów musi być wykładane z uwzględnieniem ww. art. 30 ust. 2 lit. e przywołanej dyrektywy, co oznacza, że stroną takiego postepowania jest nie tylko zarządca infrastruktury kolejowej (wnioskujący o zatwierdzenie stawek), ale również przewoźnicy kolejowi korzystający z infrastruktury kolejowej tego zarządcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd, orzekając w sprawie, stwierdził z uwagi na brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), zgodnie z którym od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie, że jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie i kontroli zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostało ono wydane w oparciu o art. 33 ust. 8 wskazanej ustawy. Nie rozstrzyga też w żadnej innej sprawie wymienionej w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym.

Sąd zajmując takie stanowisko wskazuje przy tym na uzasadnienie Sądu Administracyjnego w Warszawie do wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2576/14, w którym szeroko przedstawiono i uzasadniono właściwość sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach i kontroli zaskarżonego postanowienia, a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela.

Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku formalnego zawartego w skardze, o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych, Sąd zauważa, iż wykładnia prawa unijnego odbywa się w pierwszej kolejności na poziomie krajowym, gdyż to sądy krajowe odgrywają w niej główną rolę. Dopiero w momencie pojawienia się racjonalnych wątpliwości, co do treści norm wspólnotowych, które nie mogą zostać przezwyciężone na poziomie wykładni krajowej, mogą się one stać przedmiotem pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Zdaniem Sądu, dla ostatecznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, nie było konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych w skardze przepisów unijnych.

Przechodząc do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd stwierdza natomiast, iż orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przypomnieć należy, iż postanowienia wydane w sprawie zapadły w związku z wnioskiem skarżącej, która domagała się uruchomienia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego odnosił się do decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2007 r. wydanej na podstawie art. 33 ust 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i zatwierdzającej w związku z wystąpieniem zarządcy kolei - PKP [...] S.A. stawki opłat za udostępnianie infrastruktury kolejowej. Wobec treści ww. wystąpienia skarżącej, należało w sprawie uwzględnić art. 157 § 2 k.p.a., a ten przewiduje, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi pochodzić od strony. Należało w efekcie zbadać interes prawny Spółki (która to nie była stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją). O ile nie wymagało to przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ mógł to uczynić na etapie wstępnym, bez uruchamiania postępowania administracyjnego. Uznając, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, zobligowany był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Tak też zachował się organ w niniejszej sprawie, a jego działanie jest zdaniem Sądu prawidłowe.

Prawidłowo organ wywiódł, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Prawidłowo w tym kontekście organ wziął pod uwagę podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji, ale również argumenty wnioskodawcy.

Słusznie zauważył, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest wyłącznie zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie bowiem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki.

Pozycję, uprawnienia i obowiązki przewoźnika kolejowego kształtuje w prawie krajowym w szczególności art. 29 ww. ustawy. Reguluje on udostępnianie infrastruktury kolejowej, tj. przydzielanie trasy pociągu i umożliwianie korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej. Warto dostrzec, iż przewoźnik kolejowy jest uprawniony do minimalnego dostępu do tej infrastruktury, a zarządca nie może odmówić dostępu do niej. Przy czym, co istotne, przewoźnik nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów – po zawarciu umowy (i - po spełnieniu dodatkowych wymogów). Z art. 29 ust. 1e do 1i omawianej ustawy wynikają też uprawnienia dla przewoźnika w celu doprowadzenia do zawarcia takiej umowy, z udziałem organu kontrolnego. Przepis ten reguluje więc zasady udostępniania infrastruktury kolejowej, warunki i udział w tej procedurze organu kontrolnego, w tym także uprawnienia przewoźnika kolejowego. Obowiązek w tym zakresie spoczywający na zarządcy podlega zatem nadzorowi Prezesa UTK. W przypadku naruszeń i wszelkich działań o charakterze dyskryminacyjnym – zarządca podlega karze, o czym stanowi zaś art. 66 omawianej ustawy. Nie jest w konsekwencji tak, jak twierdzi skarżąca, iż przywołany w skardze przepis art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE (przyznający przewoźnikowi kolejowemu prawo odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty), nie znajduje odzwierciedlenia na żadnym etapie procedury udostępniania infrastruktury, a wobec tego należy go interpretować w sposób korzystny dla przewoźnika kolejowego i wywodzić z niego możliwość kwestionowania przez ten podmiot decyzji wydanych w trybie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazane powyżej przepisy prawa krajowego gwarantują bowiem przewoźnikowi kolejowemu uprawnienia już przy negocjacji umów, z udziałem organu kontrolnego. Przewidują także odpowiednie do tego instrumenty, jak chociażby możliwość wydania decyzji zastępującej ww. umowę (w sytuacji braku porozumienia w zakreślonym czasie między stronami, v. art. 29 ust. 1i ww. ustawy). Niemniej, zdaniem Sądu, przewoźnik nabywa prawa stając do zawarcia umowy, tj. składając wniosek i prowadząc negocjacje, ale nie na etapie wcześniejszym - polegającym na zatwierdzeniu stawek (w związku z wystąpieniem zarządcy, stosownie do art. 33 ust. 7 omawianej ustawy). Ten etap odbywa się bez jego udziału, a interes prawny przysługuje wyłącznie zarządcy infrastruktury. Zgodnie z orzecznictwem, na co warto w tym miejscu zwrócić uwagę, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prywatną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego (v. post. SN z dnia 8 marca 2000 r., sygn. I CKN 1217/99, Lex nr 51654). W konsekwencji, w kontekście ww. przepisu unijnego, prawidłowo -w ocenie Sądu- organ przyjął, że należy wyraźnie odróżnić uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek.

Dostrzec przy tym trzeba, iż prawo do korzystania z przydzielonych i wyznaczonych w rozkładzie jazdy pociągów tras pociągów przewoźnik kolejowy nabywa po zawarciu umowy z zarządcą (art. 29 ust. 1c), a z tytułu udostępnienia infrastruktury kolejowej jej zarządca pobiera opłaty, o których mowa w art. 33 ustawy o transporcie kolejowym (v. art. 29 ust. 4). Opłaty, o których mowa są więc niezbędnym elementem umowy zawartej na podstawie art. 29 ust. 1c ww. ustawy. Wysokość opłat, która stanowi sumę opłaty podstawowej i dodatkowej, ustala na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy zarządca. Oblicza on opłatę podstawową, uwzględniając planowany przebieg pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu. Określone stawki wymagają zatwierdzenia przez Prezesa UTK. W decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, Prezes UTK na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym zatwierdził proponowane stawki. Tym samym wprowadzona została podstawa do ewentualnych zmian umów cywilnoprawnych zawartych z przewoźnikami kolejowymi. Niemniej kwestie te, będące przedmiotem rozstrzygnięć pomiędzy zarządcą a przewoźnikiem na drodze cywilnoprawnej (opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej), nie mogą być skutecznie podnoszone przez przewoźnika na drodze administracyjnej, poprzez kwestionowanie w jakiejkolwiek formie decyzji regulujących te sprawy.

W konsekwencji, stwierdzić należy za organem, iż przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/07 oraz w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt 2576/14, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak wynika z powyższego wywodu, takie stanowisko podziela.

Reasumując, skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak wyroku.