Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2609/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, 2, 4; art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3, 1, 4, art. 157 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister) - działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 363 497 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy [...] , w obrębie [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie 0 zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionej na ww. nieruchomości i ustalił na rzecz "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] odszkodowanie w kwocie 362 380 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy [...] , obręb [...] [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] za ograniczone prawo rzeczowe - hipotekę umowną kaucyjną ustanowioną na ww. nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] , utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r., nieruchomość położona w gminie [...] , w obrębie [...] [...] , oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej [...]-[...] -[...] , etap IV zadanie 3 i 4 oraz etap III zadanie 1 od km 6+308,00 do km 8+070,00.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i była obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci hipoteki umownej kaucyjnej w kwocie 1.000.000 zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] celem zabezpieczenia spłaty kredytu. Zgodnie z oświadczeniem [...] S.A. z [...] marca 2011 r. wierzyciel wyraził zgodę na wykreślenie hipoteki kaucyjnej z uwagi na zmianę zabezpieczenia kredytu.

Wnioskiem z 16 marca 2009 r. Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 174.300 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości, położonej na terenie gminy [...] , oznaczonej jako działka nr [...], które podlega w całości zaliczeniu na spłatę wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] .

Na skutek odwołania wniesionego przez Zarząd Województwa [...] Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 nr uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 303.576 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy [...] , oznaczonej jako działka nr [...], które podlega w całości zaliczeniu na spłatę wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionej na ww. nieruchomości. Od ww. decyzji odwołanie złożyli Zarząd Województwa [...] i "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...] .

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu [...] czerwca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy Z. W. sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości, w którym wskazał, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi działka nr [...] stanowiła teren nieogrodzony, nieuprawiany rolniczo, sąsiadujący z drogami i rowami odwadniającymi, położony w otoczeniu terenów rolnych, zabudowy mieszkaniowej i produkcyjno-usługowej. Na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. na działce została rozpoczęta budowa budynku administracyjno - usługowo - produkcyjnego. Wykonano zdjęcie humusu o grubości ok. 30 cm na powierzchni ok. 1000 m oraz dokonano wytyczenia granic budynku. Działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie ulic [...] (droga powiatowa) i [...] (droga wojewódzka), rowów odwadniających (dz. nr [...] i [...]), a w dalszej odległości terenów rolnych, zabudowy produkcyjno-usługowej i zabudowy mieszkaniowej. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do dróg asfaltowych (powiatowej i wojewódzkiej). Na terenie objętym wyceną obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] , przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym w planie symbolami: KDG - tereny dróg klasy "G" - główna, KDZ - tereny dróg klasy "Z" - zbiorcza. W oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z [...] marca 2001 r., decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2001 r. zmieniającą decyzję z [...] marca 2001 r., decyzję Starosty Powiatu [...] zatwierdzającą projekt budowlany z [...] listopada 2001 r., decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2006 r. o uchyleniu decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2001 r., Dziennik Budowy nr [...] do pozwolenia na budowę nr [...] ustalono, że na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. aktualne było pozwolenie na budowę budynku administracyjno-usługowo-produkcyjnego. W związku z tym dla celu określenia wartości nieruchomości biegły przyjął przeznaczenie: teren dróg publicznych oraz teren usługowo-przemysłowy (aktywność gospodarcza). Biegły przeprowadził badanie rynków nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz pod usługi i przemysł. Na rynku pod drogi, rozumianym jako obszar powiatu [...] (bez miasta [...] ) z uwagi na odnotowanie niewielkiej ilości transakcji, w oparciu o które brak było możliwości przeprowadzenia miarodajnej analizy tego rodzaju rynku, okres badania rynku biegły rozszerzył na okres od marca 2012 r. Po odrzuceniu z grupy transakcji nieruchomości, które nie spełniły cech podobieństwa oraz po standaryzacji statystycznej próbki do dalszej analizy biegły przyjął grupę 18 transakcji. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości drogowych mieściły się w przedziale od 24,47 zł/m2 do 75,71 zł/m2, średnia cena jednostkowa tego rodzaju nieruchomości wynosiła 49,13 zł/m2. Ponadto, biegły dokonał analizy, z której wynikało, że w badanym okresie czasu średniomiesięczny współczynnik zmiany cen jednostkowych wyniósł 0,19%. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że ustalona wartość współczynnika trendu czasowego zawiera się w granicach błędu statystycznego, wobec czego ceny nie zostały zaktualizowane na dzień wyceny. Z rynku pod usługi i przemysł, rozumianym jako obszar powiatu [...] (bez miasta [...] ), w okresie od marca 2015 r. do czerwca 2016 r., po odrzuceniu z grupy transakcji nieruchomości, które nie spełniły cech podobieństwa oraz po standaryzacji statystycznej próbki do dalszej analizy przyjęto grupę 16 transakcji. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości usługowych i przemysłowych mieściły się w przedziale od 89,36 zł/m2 do 172,56 zł/m2, średnia cena jednostkowa tego rodzaju nieruchomości wynosiła 115,86 zł/m2. Ponadto, biegły dokonał analizy z której wynikało, że w badanym okresie czasu średniomiesięczny współczynnik zmiany cen jednostkowych wyniósł 0,19%. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że ustalona wartość współczynnika trendu czasowego zawiera się w granicach błędu statystycznego, wobec czego ceny nie zostały zaktualizowane na dzień wyceny. W związku z tym, że ceny jednostkowe transakcji nieruchomości pod drogi były niższe od cen jednostkowych transakcji nieruchomości pod tereny usługowe i przemysłowe, biegły wycenił nieruchomość wg rynku nieruchomości pod tereny usługowe i przemysłowe. Następnie biegły dokonał wyboru dwóch transakcji o cenie minimalnej oraz o cenie maksymalnej, określając procentowy wpływ 4 cech rynkowych (lokalizacja; dojazd i dostęp do nieruchomości; uzbrojenie terenu; wielkość działki) na wartość przedmiotu wyceny oraz wartość współczynnika korygującego, który wyniósł dla działki nr [...] - 1,4894. Biegły obliczył wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości w wysokości 172,56 zł, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu działki nr [...] na kwotę - w zaokrągleniu – 362.380 zł. Następnie biegły oszacował wartość części składowych ww. działki, tj. koszt robót budowlanych na gruncie, których wartość wyniosła - w zaokrągleniu – 1.117 zł. Całkowita wartość przedmiotowej nieruchomości określona przez biegłego wynosi 363.497 zł. Wartość ta została określona według stanu nieruchomości z [...] sierpnia 2008 r., tj. dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz aktualnego poziomu cen z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W dniu [...] czerwca 2017 r. biegły potwierdził aktualność sporządzonego operatu szacunkowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz "[...] " spółki z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 363.497 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie 0 zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionej na ww. nieruchomości.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa [...], kwestionując kwotę odszkodowania i tym samym prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującego się biegły błędnie przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i produkcję, w sytuacji gdy wyceniana działka przeznaczona jest w planie pod budowę drogi.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. i orzekł o ustaleniu na rzecz [...] sp. z o.o. odszkodowania w kwocie 362.380 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości na terenie gminy [...] oznaczonej jako działka nr [...] oraz o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] za ograniczone prawo rzeczowe – hipotekę umowna kaucyjną. W ocenie organu II instancji właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie za roboty, które były wykonywane na przedmiotowej nieruchomości, w tym: usunięcie warstwy ziemi urodzajnej (humusu) o grubości do 15 cm za pomocą spycharek, usunięcie warstwy ziemi urodzajnej (humusu) za pomocą spycharek - dodatek za każde dalsze 5 cm grubości oraz roboty pomiarowe przy powierzchniowych robotach ziemnych - niwelacja terenu pod obiekty, które rzeczoznawca majątkowy poddał wycenie jako część składową nieruchomości. Roboty wykonane na przedmiotowej nieruchomości nie stanowiły jej części składowej, gdyż nie stanowiły one rzeczy ruchomej. Zatem należało ustalić odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości z pominięciem wartości robót przeprowadzonych na przedmiotowej działce.

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając:

- rażące naruszenie art. 126 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 50 i 47 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 18 ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji poprzez pominięcie faktu, że nieruchomość w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, jak również w dniu wydania nieruchomości przez [...] sp. z o.o. była nieruchomością w trakcie budowy z którą było związane prawo w postaci ważnej decyzji pozwolenie na budowę; pozwolenie na budowę jest niewątpliwie nakładem poczynionym na nieruchomość i jest prawem ściśle związanym z nieruchomością, tj. mającym wartość tylko z tą nieruchomością, i jako takie jest "składnikiem" nieruchomości podlegającym wycenie,

- sprzeczność ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z materiałem zgromadzonym w sprawie poprzez wadliwe przyjęcie, że pomimo ustalenia faktów polegających na tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] lutego 2009 r., tj. w dniu przejścia prawa własności na Wojewodę [...] posiadała prawomocną i ważną decyzję pozwolenie na budowę budynku administracyjno - usługowo - produkcyjnego, a dalej, że rzeczona budowa była rozpoczęta, a nadto, że roboty budowlane były prowadzone, nie miało to wpływu na wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, a wskutek tego odszkodowanie zostało zaniżone poprzez, bezprawne odrzucenie operatu sporządzonego przez P. M. i oparcie się na operacie szacunkowym sporządzonym przez Z. W., a to wszystko wobec prawidłowego przyjęcia przez organ orzekający, że elementy trwale związane z nieruchomością w rozumieniu art. 47 § 1 Kodeksu Cywilnego stanowią jej integralną część (art. 50 w zw. z 47 Kodeksu Cywilnego),

- naruszenie art. 6 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie różnych norm prawnych w ocenie takich samych dowodów w odniesieniu do operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego powołanego przez organ, oraz przedstawionego przez stronę skarżącą na poparcie swoich twierdzeń w zakresie konieczności uwzględnienia w odszkodowaniu wartości pozwolenia na budowę w które była wyposażona wywłaszczona nieruchomość,

- rażące naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wysokości odszkodowania wyłącznie do kwoty stwierdzonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez Z. W. z pominięciem pozostałych elementów odszkodowania podnoszonych przez [...] sp. z o.o., a w szczególności pominięciem 1) wartości pozwolenia na budowę ważnie istniejącego w dacie wywłaszczenia, 2) szacowanych kwot z tytułu dzierżawy działek sąsiednich co było konieczne dla uzyskania pozwolenia na budowę i prowadzenia budowy budynku biurowo-usługowo- handlowego na potrzeby działalności statutowej [...] sp. z o.o. na okres 5 lat, a tym samym naruszając statuowaną przez Konstytucję zasadę szczególnej ochrony prawa własności oraz zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej [...] sp. z o.o. odszkodowania powyżej kwoty uznanej przez organ orzekający, tj. 362.380 zł oraz wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. w wysokości 610.938,40 zł, która to odpowiada sumie wartości: 1) nieruchomości określonej operatem szacunkowym sporządzonym przez P. M. z [...] grudnia 2016 r., tj. uwzględniającego w wycenie wartość pozwolenia na budowę istniejącego ważnie w dacie wywłaszczenia nieruchomości, 2) kosztom dzierżawy rocznej działek sąsiednich co było konieczne dla uzyskania rzeczonego pozwolenia i prowadzenia budowy w kwocie 22.938,40 zł oraz o zasądzenie kwoty 31.990 zł tytułem zwrotu uzasadnionych i koniecznych kosztów poniesionych przez [...] sp. z o.o. w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wg dowodów znajdujących się w aktach sprawy i zestawienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188, ze zm.) kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy jest niesporny. Skarżąca nie kwestionuje, co do zasady, operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania administracyjnego. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia - czy w oparci o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej zasadnym było orzeczenie na rzecz spółki odszkodowania obejmującego wartość decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości budynku administracyjno – usługowo – produkcyjnego jako integralnej części nieruchomości oraz odszkodowania za roboty budowlane wykonane przez inwestora na nieruchomości.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008, Nr 154, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r., dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji została wydana [...] sierpnia 2008 r.

Zgodnie brzmieniem art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz.U. 2015, poz. 2031 ze zm.) – dalej jako: "specustawa drogowa"], decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a specustawy drogowej.

W myśl art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się nowe przepisy.

W związku z powyższym zasady ustalania odszkodowania w przedmiotowej sprawie podlegały rygorowi prawnemu zgodnie ze specustawą drogową w brzmieniu po nowelizacji.

W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w brzmieniu nadanym nowelizacją z 25 lipca 2008 r wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Specustawa drogowa nie reguluje metod i sposobów szacowania nieruchomości, wobec czego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r., poz. 2147, ze zm.) – dalej: u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie"]. Wskazane przepisy mają bowiem charakter "uniwersalny", określony przez art. 149 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału pt. "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), a podstawę ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi i jako taki podlega ocenie stosownie do przepisu art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a."]. Zastrzec jednak należy, że zakres dokonywanej przez organy administracji kontroli limitowany jest przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organy administracji dokonują oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego. Do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych należy zaś ocena merytorycznej prawidłowości tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 ustawy nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., I OSK 1459/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dalej CBOSA).

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z dyspozycja art. 154 ust 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepis § 36 ust 1 rozporządzenia wskazuje, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Z kolei § 36 ust 4 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z wyżej przytoczonych przepisów oraz orzecznictwa, wynika, że w przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pod inwestycję drogową na mocy tzw. specustawy drogowej, jej wartość rynkową ustala się przy uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z ustaleń planu miejscowego a w razie jego braku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że miała przeznaczenie drogowe. Z ustaleń organów jednoznacznie wynika, że kilka lat wcześniej - w 2001 r. dla przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę budynku administracyjno – usługowo – produkcyjnego. W tej sytuacji zdaniem skarżącej spółki wartość odszkodowania powinna być liczona przy uwzględnieniu wydanego na rzecz spółki pozwolenia na budowę oraz przy uwzględnieniu wartości robót wykonanych przez inwestora na nieruchomości. Stanowiska tego nie można podzielić.

Obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi.

Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny [(Dz.U. 2017 r., poz. 459, ze zm.) – dalej jako: "k.c."], nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

Przy ustalaniu odszkodowania organ prowadzący postępowanie zobligowany był uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zatem są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności (art. 47 § 1 k.c.). Ponadto częścią składową jest wszystko to, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego (§ 2). Natomiast przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych (§ 3), a zatem nie podlegają wycenie.

W myśl art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na skutek połączenia (akcesji) rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Skutek przewidziany w komentowanym przepisie następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość rzeczy połączonej, kto dokonał połączenia - właściciel nieruchomości czy rzeczy ruchomej, czy też osoba trzecia, czy połączenie zostało dokonane w dobrej czy w złej wierze, czy jest rezultatem działania człowieka, czy sił przyrody. Art. 48 k.c. przewiduje również, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

W świetle brzmienia powyższych przepisów nie można uznać, że wykonane prace budowalne i pozwolenie na budowę stanowiły część składową nieruchomości, gdyż nie stanowiły one rzeczy ruchomej. Tym samym zasadnie Minister ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie z pominięciem wartości robót przeprowadzonych na przedmiotowej działce oraz z pominięciem wartości decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym wadliwością obarczony jest kontroperat przedłożony w sprawie przez skarżącą, gdyż jak wynika z jego treści dla potrzeb wyceny oszacowano wartość decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy wskazać, że wydane w stosunku do wycenianej nieruchomości pozwolenie na budowę zostało uwzględnione w procesie wyceny w zakresie ustalenia jej przeznaczenia, co miało wpływ na dobór nieruchomości porównawczych, a w konsekwencji na ustaloną wartość nieruchomości. Należy jednocześnie wskazać, że dotychczasowy właściciel nieruchomości – skarżący może dochodzi rozliczenia nakładów na nieruchomość (w tym w szczególności wartości prac budowanych, nakładów na nieruchomości sąsiednie w związku z prowadzonym procesorem budowanym) na drodze postępowania cywilnego.

Za chybiony należy uznać zarzut skarżącego w przedmiocie stosowania różnych norm prawnych przy ocenie operatów szacunkowych w toku postępowania administracyjnego – operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej oraz operatu sporządzonego na zlecenie strony. Zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepisy art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz art. 84 k.p.a. obligują organy administracji publicznej do ustalenia odszkodowania tylko w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który jest biegłym powołanym przez organ, przed którym postępowanie toczy się. Nie ma natomiast możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania, bowiem taki rzeczoznawca majątkowy nie może być uznany za biegłego w rozumieniu ww. przepisów. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. W konsekwencji do autora opinii przedstawionej przez stronę nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych, w tym dotyczące wyłączenia biegłego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, dost. CBOSA). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony nie mógł stanowić samodzielnej podstawy ustalenia odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że przedłożony przez skarżącego operat szacunkowy podlegał ocenie organu rozstrzygającego w sprawie. Rozważania organu co do mocy dowodowej przedłożonego operatu szacunkowego znalazły odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle powyższego uznać trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące braku oceny mocy dowodowej prywatnego operatu szacunkowego należy uznać za nieuzasadnione.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. z operatu szacunkowego sporządzonego przez P. M. [...] grudnia 2016 r. Operat ten wchodził bowiem w zakres materiału dowodowego sprawy odszkodowawczej prowadzonej przez organy, zatem Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji również miał na względzie przedmiotowy operat. Dokonaną ocenę oparł na całym materialne dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami. Dodatkowo można zauważyć, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów i tylko jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Należy przez to rozumieć, że postępowanie dowodowe przed sądem i dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego i powinno umożliwić sądowi administracyjnemu dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd jednak nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem lub czynnością (T.Woś: Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. II zmienione, W-wa 1999).

Konkludując stwierdzić należy, że stan przedmiotowej nieruchomości został ustalony zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 36 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu prawidłowo także organy oceniły poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a ustalona na jego podstawie wartość nieruchomości przejętej pod drogę jest prawidłowa.

Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie uwzględnił skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.