Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1281/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Muzeum [...] w C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Muzeum [...] w C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Muzeum [...] w C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji, działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Kierownika Delegatury w C. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zezwalającej na rewitalizację Z. [...] w C.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Delegatury w C. z dnia [...] listopada 2006 r. zezwalającej na rewitalizację Z. [...] w C. wg projektu wykonanego przez Zespół projektowy pod kierunkiem dr inż. arch. M. K. Zdaniem organu nadzoru planowana inwestycja stwarza zagrożenie dla zachowanej substancji zabytku i jego wartości, wobec czego stoi w sprzeczności z obowiązkiem ciążącym na organie ochrony zabytków, wynikającym z przepisu art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym ochrona zabytków sprawowana przez organy administracji publicznej polega w szczególności na podejmowaniu przez te organy działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Organ nadzoru podkreślił, że istotnym składnikiem wartości zabytkowych Z. w C. jest jego autentyczność - walor historycznego dowodu oraz jego utrwalona rola krajobrazowa. Oba te aspekty, w przypadku realizacji w proponowanym zakresie przedmiotowej inwestycji, zostałyby poważnie umniejszone. Organ uznał, że planowany sposób adaptacji Z. do pełnienia na szerszą skalę funkcji użytkowych - muzealnych i turystycznych, oznacza umniejszenie podstawowych walorów zabytkowych tego obiektu. W szczególności zaproponowane rozwiązania konstrukcyjne wprowadzenia nowej kubatury w obręb Z. stoją w sprzeczności z możliwością zachowania nienaruszonej struktury średniowiecznych murów obwodowych oraz ich prawidłowej ekspozycji. Wprowadzenie tzw. [...], wystającego ponad koronę murów, znacząco zmieni wygląd zabytku i drastycznie zmieni wizualny odbiór Z., utrwalony w świadomości społecznej. W tej sytuacji organ nadzoru stanął na stanowisku, że projekt nie spełnia w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w utrwaloną substancję zabytku.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Muzeum [...] w C. W uzasadnieniu Muzeum wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem pismem z dnia 16 października 2007 r. organ zwrócił się do Muzeum [...] o ustosunkowanie się zarzutów ICOMOS (Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków) odnośnie przedmiotowego projektu rewitalizacji Z. w C., jednakże sprawa została rozpatrzona bez uwzględnienia stanowiska Muzeum, które zostało przekazane pismem z dnia 7 listopada 2007 r. (we wskazanym 14-dniowym terminie). Muzeum wskazało również, że w omawianej sprawie nie zaszły okoliczności określone w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie zgodziło się także z zarzutem, że planowana inwestycja stwarza zagrożenie dla zachowanej zabytkowej substancji i wartości zabytkowych obiektu. Zdaniem wnioskującego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał, które elementy chronionej materii zabytkowej mogłyby zostać naruszone. Równocześnie Muzeum wyjaśniło, ze projektowany budynek [...] w żadnym miejscu nie naruszy substancji zabytkowej, bowiem jego konstrukcja jest samonośna i nie opiera się o zabytkowe mury, a pokrycie dachowe w połaci północnej dachu spoczywać będzie na elementach wykonanych w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że wprowadzenie w obręb istniejących murów, w miejsce tzw. [...] i [...] nowych kubatur o współczesnej konstrukcji i formie, o wysokości wykraczającej znacznie poza krawędź muru doprowadzi do zmiany wyglądu oraz wizualnego odbioru omawianego zabytku. Wprowadzona nowa kubatura, w formie zaproponowanej w projekcie będącym podstawą wydania omawianej decyzji Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W., doprowadziłaby do zdominowania istniejącej bryły Z. w C., a zatem zniszczenia jednej z wartości zabytku, jakim jest jego wartość krajobrazowa, odbierana zarówno w bliższych, jak i dalszych widokach krajobrazowych. Walor ten uległby bowiem deprecjacji w wyniku planowanej rewitalizacji, a w konsekwencji wartość zabytkowa obiektu zostałaby obniżona. Działanie takie organ nadzoru uznał za sprzeczne z treścią przepisu art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.

Ponadto Minister stwierdził, że przedmiotowa decyzja Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], aktualnego na dzień 13 marca 2008 r. wynika bowiem, że w dziale II tej księgi jako właściciel wpisane jest Województwo [...]. Działy III i IV tej księgi żadnych wpisów nie zawierają. Natomiast z aktu notarialnego umowy odpłatnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności nieruchomości budynkowych i urządzeń, zawartej w dniu 19 marca 2008 r. pomiędzy Województwem [...] a Muzeum [...] wynika, że dopiero w tej dacie Województwo [...] oddało w użytkowanie wieczyste Muzeum [...] nieruchomość gruntową stanowiącą działkę nr [...] z jednoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń, to jest [...], dziedzińca [...] otoczonego murami z cegły oraz piwnic [...]. Zatem w dniu wydania decyzji Kierownika Delegatury w C. Muzeum [...] w C. nie legitymowało się żadnym z tytułów prawnych, o którym mowa przywołanym przepisie prawa. Mając powyższe na uwadze, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Muzeum [...] w C. W obszernym uzasadnieniu skargi Muzeum podtrzymało dotychczasowe stanowisko i zarzuciło zaskarżonej decyzji rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 kpa przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - przez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 35 § 3 oraz 36 § 1 kpa poprzez nie załatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 oraz nie zawiadomienie strony o nowych terminach załatwienia tej sprawy; art. 77 § 1 kpa przez brak ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów skarżącego, zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w tym m.in. do zarzutu nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 7 listopada 2007 r., stanowiącego odpowiedź na zarzuty ICOMOS, art. 80 kpa poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 89 § 2 kpa przez prowadzenie tzw. postępowania gabinetowego i zaniechanie zarządzenia rozprawy administracyjnej, art. 127 § 3 kpa przez brak powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji pozwalającej na rewitalizację Z. [...] w C., art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 4 pkt 1 i 2 i art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że decyzja pozwalająca na rewitalizację Z. [...] w C. według projektu wykonanego przez Zespół Projektowy pod kierunkiem dr inż. arch. M. K. wydana została z naruszeniem prawa w stopniu rażącym oraz art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że poza powyżej zakreśloną kognicją sądu administracyjnego pozostaje ocena, czy zamierzona rewitalizacja historycznego obiektu jest koncepcją właściwą i który z istniejących jej projektów najlepiej spełnia przyjęte założenia oraz wymagania nakładane przez współcześnie uznawane zasady konserwacji zabytków. W szczególności poza kognicją sądu pozostaje ocena konkretnego projektu rewitalizacji pod względem jego walorów historycznych, estetycznych, funkcjonalnych czy celowościowych, a także ocena przyjętych w nim rozwiązań technicznych czy architektonicznych, w zakresie szerszym niż ocena zgodności z prawem działań organów administracji publicznej w tym zakresie.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z urzędu. Podstawę formalnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ nadzoru winien dokonać na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc w postępowaniu nadzorczym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym, naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podstawą decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Delegatury w C. (działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) z dnia [...] listopada 2006 r. było uznanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że wprowadzenie na skutek rewitalizacji Z. [...] w C. w obręb istniejących murów, w miejsce tzw. [...] i [...] nowych kubatur o współczesnej konstrukcji i formie, o wysokości wykraczającej poza krawędź murów doprowadzi do zmiany wyglądu oraz wizualnego odbioru zabytku. Takie postępowanie doprowadziłoby zdaniem organu nadzoru do zniszczenia jednej z wartości zabytku, jakim jest jego wartość krajobrazowa, która uległaby deprecjacji w wyniku planowanej rewitalizacji, a w konsekwencji wartość zabytkowa obiektu zostałaby obniżona. Działanie takie Minister uznał za sprzeczne z treścią przepisu art. 4 pkt 1 i 2 (a w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. - z treścią przepisu art. 4 pkt 2 i 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę, na której oparte zostały oba kwestionowane rozstrzygnięcia organu nadzoru. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3).

Zdaniem Sądu przepis ten zawiera bardzo ogólną, wręcz ramową regulację wyjaśniającą zakres pojęcia "ochrona zabytków". Określa on otwarty katalog celów, realizacja których uprawnia organy administracji publicznej do podejmowania określonych ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. działań. Przepis ten w przywołanych punktach nie zawiera wprost zakazu rewitalizacji obiektu zabytkowego. W tej sytuacji organ nadzoru stawiając w indywidualnej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. zezwalającej na rewitalizację Z. [...] w C. winien był bezspornie dowieść, że treść kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części tego przepisu prawa. Ustalenie takie musiałoby ponadto być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który w sposób oczywisty potwierdzałby ten fakt, zaś w uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru winien dokładne wskazać, na czym opierał swój pogląd, tak by wydana decyzja nie sprawiała wrażenia dowolności czy braku dobrej woli. Analizując uzasadnienia decyzji wydanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz zebrane w sprawie materiały dowodowe, Sąd uznał, że brak jest w nich argumentów, które uzasadniałyby prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w trakcie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Delegatury w C. rażąco naruszył przepisy prawa, a w szczególności przepisy art. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. powołanego przez Ministra jako materialnoprawna podstawa wydanej decyzji, zaś uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają określonych Kodeksem postępowania administracyjnego kryteriów. Prowadzone w sprawie postępowanie nadzorcze musi być zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie uzasadnienia decyzji Ministra nie spełniają tych wymogów. Obie wydane decyzje poza przedstawieniem własnego stanowiska organu nadzoru w sprawie, nie przywołują żadnych dowodów (np. ekspertyz, czy też opinii niezależnych specjalistów), na podstawie których Minister uznał, że rewitalizacja Z. [...] w C. według zatwierdzonego projektu spowoduje uszczerbek dla wartości tego zabytku, jego zniszczenie lub niewłaściwe korzystanie z zabytku. Takim dowodem nie może być bowiem opinia Głównej Komisji Konserwatorskiej zawarta w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., na którą powołuje się Minister w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Wynika to z faktu, że jak potwierdza to treść nadesłanego wraz ze skargą "Protokołu ze spotkania w Muzeum [...] w C...." z dnia 7 maja 2008 r. (k 39 akt sądowych, w aktach sprawy brak jest tego dokumentu), z inicjatywy organu nadzoru zorganizowane zostało w Muzeum [...] w C. spotkanie wszystkich zainteresowanych stron niniejszego postępowania. Wśród 21 uczestników tego spotkania obecny był m.in. S. R. – Urząd Marszałkowski, P. W. – dyrektor Delegatury Urzędu Marszałkowskiego w C., M. P. – archeolog, M. Z. – artysta plastyk, M. K. – projektant oraz T. M. – Generalny Konserwator Zabytków, B. J. – [...] Konserwator Zabytków, K. K. – kierownik oddziału Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także trzech z dziesięciu członków Głównej Komisji Konserwatorskiej, z zastępcą przewodniczącego tej Komisji profesorem A. K. na czele. W trakcie tego spotkania profesor A. K. uznał, że "w dniu rozpatrywania sprawy (tj. w dniu [...] maja 2007 r.) komisja (Główna Komisja Konserwatorska) nie znała dokładnie projektu". Po zapoznaniu się z całością tego dokumentu i przeprowadzoną dyskusją oraz po ponownym odczytaniu zarzutów Głównej Komisji Konserwatorskiej profesor A. K. wycofał w imieniu Komisji wszystkie postawione w uchwale Komisji zarzuty poza zastrzeżeniem, że zdaniem Komisji "kubaturowe formy mogą się pojawić, byle one nie ingerowały w tę zewnętrzną bryłę". W tej sytuacji uchwała nr [...] Głównej Komisji Konserwatorskiej, jako wydana w oparciu o przekazane niepełne materiały oraz informacje, nie posiada wobec anulowania zawartych w niej zarzutów żadnego waloru dowodowego.

Nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. brak jest jakiegokolwiek stanowiska Ministra odnoszącego się do ważkich kwestii i argumentów zawartych w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz piśmie Muzeum [...] z dnia 7 października 2007 r., a także dołączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnieniach autora projektu dr inż. arch. M. K. z dnia 20 listopada 2007 r. oraz wyjaśnieniach autora konstrukcji mgr inż. J. S. z dnia 18 listopada 2007 r. (dotyczących relacji pomiędzy projektowanymi elementami konstrukcyjnymi a zachowaną substancją zabytkową i elementami zrekonstruowanymi współcześnie). Uzasadnienie decyzji poza ogólnikowym stwierdzeniem, że "Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.", bez dalszego rozwinięcia tej myśli i bez wyjaśniania, dlaczego w tej konkretnej sytuacji organ wyraził taki pogląd, nie zawiera żadnej merytorycznej oceny argumentów przemawiających na korzyść stanowiska strony skarżącej oraz wskazania, dlaczego organ nadzoru odmówił im znaczenia lub uznał za nieistotne dla oceny prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zabrakło rzetelnego, zgodnego z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienia stanowiska organu co powoduje, że wydana decyzja sprawia wrażenie co najmniej dowolności. Motywy decyzji powinny zawsze odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że wydając zaskarżoną decyzję organ nadzoru, bez wyjaśnienia przyczyny takiego postępowania, ograniczył w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. zarzut rażącego naruszenia prawa przez zatwierdzony projekt rewitalizacji, odnosząc go po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jedynie do kwestii rażącego naruszenia wartości krajobrazowej zabytku poprzez wprowadzenie nowej zabudowy kubaturowej wystającej ponad istniejące mury. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 lit. a-h ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności: krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa, dziełami budownictwa obronnego, obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, cmentarzami, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Natomiast formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak zaś wynika z orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1959 r. o uznaniu za zabytek, [...] w C. wraz z otoczeniem w promieniu 200 m. został uznany za zabytek ze względu nie na jego wartości krajobrazowe, lecz ze względu na "interesujący przykład budownictwa obronnego". [...] nie jest więc obiektem zabytkowym ze względu na konkretne wartości krajobrazowe, które miałyby w ten sposób podlegać szczególnej ochronie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził również dodatkowo, że kwestionowana decyzja Kierownika Delegatury w C. z dnia [...] listopada 2006 r. naruszyła przepis art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ wydana została w postępowaniu wszczętym z wniosku podmiotu nie posiadającego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, której właścicielem jest Województwo [...]. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią przywołanego art. 36 ust. 5 pozwolenia, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Treści tego przepisu trzeba rozpatrywać mając również na względzie treść np. art. 25, 27, 28, 29 i 30 tej ustawy. Ustalając zatem krąg podmiotów, do których przepisy te są skierowane, stwierdzić można, że nie ogranicza się on jedynie do właściciela zabytku, lecz obejmuje swym zasięgiem także posiadaczy tego zabytku. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca (posiadająca osobowość prawną) niewątpliwie od wielu lat była posiadaczem przedmiotowej nieruchomości i zarządzała nią. Potwierdzają to nadesłane przy skardze liczne kserokopie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczące pozwolenia na wykonanie różnych prac na [...], które wydawane były na wniosek strony skarżącej i do niej kierowane (z pominięciem właściciela), a także treść pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. z dnia 2 kwietnia 2003 r. oraz treść uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w sprawie oddania Muzeum [...] w C. w użytkowanie wieczyste nieruchomości zabudowanej położonej w C. przy ul. [...], podjętej jeszcze przed dniem wydania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Ponadto jak wynika zarówno z treści materiału dowodowego, jak i wyjaśnień strony skarżącej złożonych na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. Województwo [...] będące właścicielem przedmiotowej nieruchomości posiadało pełną wiedzę o działaniach Muzeum zmierzających do rewitalizacji [...]. Przedstawiciel właściciela brał udział w komisji konkursowej, która wybrała zwycięski projekt, część środków przeznaczonych na zrealizowane projektu pochodzi właśnie z budżetu Województwa [...], przedstawiciele właściciela brali udział w spotkaniu, które odbyło się w Muzeum w dniu 7 maja 2008 r. Zdaniem Sądu w świetle tych dokumentów i ustaleń brak jest możliwości postawienia Kierownikowi Delegatury w C. zarzutu rażącego naruszenia art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. W szczególności, zgodnie z treścią art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie narusza ona m.in. przepisów ustawy Prawo budowlane, a art. 36 ust. 8 tej ustawy stanowi, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to, że kwestia wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma istotnego znaczenia w postępowaniu opartym na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż musi zostać uwzględniona w sposób wynikający z regulacji Prawa budowlanego.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, że również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przesłał swoją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. jedynie stronie skarżącej, z pominięciem właściciela w osobie Marszałka Województwa [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, jednak nie może być podstawą stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej, jest to bowiem tzw. przesłanka wznowieniowa. System nadzwyczajnych trybów postępowania (do których należy zarówno wznowienie postępowania administracyjnego, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej) oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, są od siebie niezależne i nie mogą być stosowane zamiennie. Oznacza to, że nie występuje między omawianymi trybami konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z 9 sierpnia 1990 r. sygn. akt IV SA 543/90, publ. OSP 1992, z. 5, poz. 120). Wszystkie wady postępowania administracyjnego umożliwiające wznowienie postępowania administracyjnego są szczegółowo określone w art. 145 § 1 kpa i stanowią katalog zamknięty. Mogą one stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania. Nie mogą zatem być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa i również ich katalog jest katalogiem zamkniętym. Konstrukcja ta jest konsekwencją przyjęcia rozróżnienia kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność od wad, które powodują jej nieważność. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że ewentualny fakt pominięcia Marszałka Województwa [...] w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Delegatury w C. z dnia [...] listopada 2006 r. zezwalającą na rewitalizację Z. [...] w C. lub decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Może ewentualnie być argumentem, który mógłby być rozpatrywany w trakcie postępowania wznowieniowego. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 147 kpa (zdanie drugie) wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony.

Sąd uznał, że żaden z pozostałych argumentów podanych w uzasadnieniach decyzji organu nadzoru nie może ani samodzielnie, ani wszystkie razem, uzasadniać stanowiska, że kwestionowana decyzja Kierownika Delegatury w C. narusza rażąco prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności, a zatem że spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest również na to dowodów w zebranym przez organ materiale dowodowym, czego organ nadzoru miał pełną świadomość, jak wynika z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, czyli pisma głównego specjalisty Departamentu Ochrony Zabytków z dnia 4 lutego 2008 r. (k 27 akt adm.) oraz treści notatki służbowej z dnia 8 listopada 2008 r. (k 130 akt adm.).

Z wyżej wskazanych powodów Sąd stanął na stanowisku, że decyzje wydane w sprawie zostały wydane z uchybieniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 oraz 156 § 1 kpa, zaś uchybienia te zdaniem Sądu nie pozostają bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody (np. ekspertyzy, czy opinie niezależnych specjalistów), które pozwolą na właściwą ocenę prawidłowości wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania nadzorczego oraz pozwolą obiektywnie odpowiedzieć na pytanie, czy decyzja Kierownika Delegatury w C. z dnia [...] listopada 2006 r. zezwalająca na rewitalizację Z. [...] w C. jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.