Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 50/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 i 9, art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Po 661/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 6721 (sześć tysięcy siedemset dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Po 661/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy na dofinansowanie projektu - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...]dnia [...] września 2012 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 Zarząd Województwa [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2012 r. w części określającej sposób zwrotu środków przez [...] w ten sposób, iż ustalił, że zwrot należności głównej w kwocie 224 179,03 zł oraz odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych powinien nastąpić na rachunek bankowy. W punkcie drugim decyzji określono, że zwrot należności głównej w kwocie 224 179,03 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zostanie dokonany przez pomniejszenie płatności końcowej na rzecz Beneficjenta o wyżej wymienioną kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność końcową.

W uzasadnieniu wskazano, iż na mocy zawartej 16 listopada 2009 r. umowy pomiędzy Zarządem Województwa [...] a [...] przyznano Beneficjentowi środki w kwocie 15.081.287,52 zł, z czego wydatki kwalifikowane to 14.175.158,50 zł. W toku realizacji umowy Beneficjent wystąpił o wypłatę środków zarówno w formie zaliczki, jak i refundacji, łącznie czterokrotnie występował z wnioskiem o płatność. Dalej wskazano w uzasadnieniu, iż Beneficjent prowadząc postępowanie o udzielenie zmówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na [...] naruszył przepisy art. 7 ust.1 w zw. z art.36 ust.4 i art.23 ust.3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, oz. 1655, z późn. zm.), a przez to wykorzystał środki europejskie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.; dalej: u.f.p.). Beneficjent jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązany był do stosowania i przestrzegania przepisów ustawy o finansach publicznych w swoim bieżącym działaniu. Tym samym wypłata ostatniej transzy dofinansowania na podstawie wniosku o płatność końcową nie może zostać dokonana w sytuacji, gdy Beneficjent nie rozliczył przypisanych mu do zwrotu środków, wobec wykorzystania części dofinansowania niezgodnie z obowiązującymi procedurami tj. przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych i postanowieniami umowy o dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Po 661/13 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia 27 września 2012 r. wydał Zarząd Województwa Wielkopolskiego w składzie wicemarszałek województwa – Wojciech Jankowiak, wicemarszałek województwa-Leszek Wojtasiak, członek zarządu-Krzysztof Grabowski, członek zarządu-Tomasz Bugajski. Natomiast decyzję z dnia 14 lutego 2013 r. wydał Zarząd Województwa w składzie marszałek województwa – Marek Woźniak, wicemarszałek województwa-Wojciech Jankowiak, wicemarszałek województwa – Leszek Wojtasiak, członek zarządu-Krzysztof Grabowski, członek zarządu- Tomasz Bugajski. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm., dalej: u.s.w.) decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. W konsekwencji WSA uznał, że wymienione osoby, członkowie organu administracji brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 września 2012 r., więc na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. były one z mocy ustawy wyłączone od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co należy uznać za naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

Odnośnie kwestii związanej z obowiązkiem zwrotu przez [...] określonej kwoty środków europejskich udzielonych w następstwie umowy z dnia 16 listopada 2009 r. i zawartych do niej aneksów Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm., dalej: u.z.p.p.r.) weszła w życie z dniem 26 grudnia 2006 r. Do czasu jej zmiany ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszy Spójności (Dz. U. Nr 216, poz.1370) przepis art. 26 ust. 1 pkt 15 stanowił o zadaniu instytucji zarządzającej polegającym na "odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazywanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych". Dodano także art. 26 pkt 15a u.z.p.p.r., w którym mowa jest o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Tak więc dotychczasowe "odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych" z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej przekształciło się w dwa "zadania" instytucji zarządzającej – wydawanie decyzji o zwrocie w trybie przepisów o finansach publicznych i ustalenie oraz nakładanie korekt, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W ustępie 1 tego artykułu nałożono na państwa członkowskie obowiązek śledzenia nieprawidłowości mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz obowiązek dokonania wymaganych korekt finansowych. W ust.2 ww. przepisu prawodawca unijny wyjaśnia na czym polega korekta :na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego, a także jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy anulowaniu wkładu, mianowicie charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W konsekwencji uznać należy, iż przesłanką dokonania korekty finansowej przez państwo członkowskie jest wystąpienie nieprawidłowości mającej charakter pojedynczy lub systemowy, przy czym w tym przepisie, ani żadnym innym nie zdefiniowano tych pojęć, ani nie ustalono przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że określona nieprawidłowość ma taki charakter. Natomiast cyt. rozporządzenie należy stosować bezpośrednio, ponieważ obowiązuje ono w wewnętrznym porządku prawnym państwa członkowskiego. Skoro zatem podstawą materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art.98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, do którego to przepisu odsyła wprost art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r., to postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zwrotu środków i również winno być zakończone decyzją administracyjną w trybie art.107 § 1 k.p.a. w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

Według Sądu I instancji jeśli organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości naruszając ustawę Prawo zamówień publicznych, to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej, z tym, że wysokość korekty ma uwzględniać charakter i wagę nieprawidłowości oraz stary finansowe poniesione przez fundusze. Tych częściowo o cennych kryteriów nie można rozważać w ramach postępowania o zwrocie środków prowadzonego na podstawie art. 211 ust.1-3 u.p.f. i według kryteriów ustalonych tą ustawą. Natomiast winny one podlegać ocenie w postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej w ramach art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r. W konsekwencji WSA uznał, że dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności , opartej na podstawie art. 26 ust.1 pkt 15 u.z.p.p.r.

Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż zasady wyliczenia korekty finansowej organ oparł na dokumencie wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", który to dokument stał się integralną częścią umowy o dofinansowanie projektu (§ 11 pkt 11 umowy z dnia 16 listopada 2009 r.). Błędne bowiem jest stanowisko, że pomimo istnienia przepisu prawa materialnego dającego podstawę do ustalenia i nałożenia korekty finansowej nie byłoby możliwe wydanie w tej sprawie decyzji. Wręcz przeciwnie, określenie wysokości kwoty do zwrotu nastąpić powinno po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie jej ustalenia i nałożenia na podstawie art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (We) nr 1083/2006.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd I instancji uznał, że przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się co do zasadności zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej.

Zarząd Województwa [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i uwzględnienie skargi, mimo braku podstaw do przyjęcia, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członków Zarządu Województwa, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, że cały organ winien każdorazowo zostać wyłączony przy rozpoznawaniu, złożonego w trybie art. 207 ust. 12 u.f.p. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy z brzmienia art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. wynika, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ta sama Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa), która wydała decyzję w pierwszej instancji;

1.2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i 4 oraz art. 46 ust. 2a u.s.w. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr 18/2012, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony pominął wyżej wymienione przepisy u.s.w. stanowiące, iż Zarząd Województwa jest organem kolegialnym, o stałym 5 osobowym składzie, wydającym decyzje administracyjne przy zachowaniu zwykłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu; nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów u.s.w. powoduje faktyczną niezdolność Zarządu Województwa działającego jako Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust. 12 i art. 60 ust. 4 u.f.p. do wykonywania ustawowo przynależnych zadań, z uwagi na brak możliwości takiego ukształtowania składu tego organu, aby przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa działał w innym składzie niż przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji;

1.3. naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr 18/2012 w sytuacji gdy instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków organu kolegialnego - Zarządu Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca, wobec czego członkowie tego organu nie podlegali z mocy ww. przepisu wyłączeniu od udziału w postępowaniu po złożeniu przez Powiat Kolski wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem organ nie dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i nie zachodziła konieczność wyeliminowania przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego przez ich uchylenie;

1.4. naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które jest niepełne i lakoniczne w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu I instancji, uznającego konieczność zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy jednoczesnym braku rozważenia konsekwencji wyłączenia członka Zarządu Województwa, to jest wyłączenia całego organu kolegialnego - Zarządu Województwa, w sytuacji rozpoznawania przez ten organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przez to pozbawienie organu ustawowo przyznanych kompetencji oraz poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu tego wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ;

2.1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a oraz art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. i uwzględnienie skargi, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż decyzja określająca wysokość kwoty do zwrotu powinna zostać poprzedzona wydaniem przez organ w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w sytuacji gdy ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie wymaga formy decyzji administracyjnej, a tym samym nie następuje w toku postępowania administracyjnego, bowiem uprawnienie to ma charakter cywilnoprawny i wynika z § 11 ust. 11 umowy o dofinansowanie projektu nr UDA-RPWP.02.02.02-30-095/08-00, która to umowa zgodnie z art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane;

2.2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. i uwzględnienie skargi, poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym decyzji określającej kwotę do zwrotu przez beneficjenta jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo iż z ww. przepisu u.z.p.p.r., ani z żadnego innego przepisu prawa materialnego nie wynika obowiązek instytucji zarządzającej do wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia i nałożenia korekty finansowej;

2.3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 12 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o zwrocie środków w przypadku stwierdzenia, iż zostały one wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., do których to procedur zalicza się przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2.4. naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr 18/2012 w sytuacji, gdy organ nie miał obowiązku uprzedniego wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia i nałożenia korekty finansowej, wobec czego przedmiotowe decyzje nie zostały wydane przedwcześnie, a w efekcie nie były wadliwe, przez co nie zachodziła konieczność wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną jego wykładnię, tj.:

naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż wskazany przepis ma zastosowanie do członków Zarządu Województwa, który jest organem kolegialnym oraz przyjęcie, iż z uwagi na treść tego przepisu członek zarządu województwa, a w konsekwencji cały organ winien zostać wyłączony w sprawie- rozpoznawanej przez ten organ wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego w trybie art. 207 ust. 12 u.f.p., w sytuacji gdy z brzmienia art. 207 ust. 12 u.f.p. oraz art. 61 ust. 4 u.f.p. wyraźnie wynika, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ta sama instytucja zarządzająca (zarząd województwa), która wydała decyzję w pierwszej instancji;

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

przez pominięcie przez Sąd I instancji, iż z mocy art. 31 ust. 2 i 4 w zw. z art. 46 ust. 2a u.s.w., zarząd województwa jest organem kolegialnym, o stałym 5 osobowym składzie, wydającym decyzje administracyjne przy zachowaniu zwykłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu; nieuwzględnienie przez Sąd ! instancji wskazanych przepisów prawa, doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku o konieczności wyłączenia członka zarządu województwa w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez co Zarząd Województwa działający jako Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust. 12 i art. 60 ust. 4 u.f.p. faktycznie stał się niezdolny do wykonywania ustawowo przynależnych zadań, z uwagi na brak możliwości takiego ukształtowania składu tego organu, aby przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, taki wniosek był rozpoznawany przez Zarząd Województwa w innym składzie niż przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść podniesionych zarzutów, jak i towarzyszącej im argumentacji w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Sąd I instancji uwzględnił skargę z dwóch powodów. Po pierwsze uznał, że członkowie Zarządu Województwa, którzy brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 września 2012 r. - na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. byli z mocy ustawy wyłączeni od udziału w postępowaniu po złożeniu przez Powiat Kolski wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po drugie według Sądu I instancji - postępowanie w przedmiocie nakładania korekty finansowej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zwrotu środków i winno być zakończone decyzją administracyjną w trybie art.107 § 1 k.p.a. w tym przedmiocie. Zatem dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności.

Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, jako niezgodnego z prawem stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia powyższych kwestii.

Przystępując do wyjaśnienia tak zarysowanego problemu trzeba zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2194/13, z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12, oraz z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13, wyraził pogląd, że brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 u.f.p. Skład orzekający w rozpoznawanej obecnie sprawie w pełni podziela ten pogląd.

Oceniając możliwości zastosowania 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w przypadku rozpoznawania przez Instytucję Zarządzającą sprawy wszczętej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p. - należy uwzględnić, oprócz przepisów u.f.p., całokształt regulacji mającej zastosowanie w sprawie, a w szczególności przepisy u.z.p.p.r. oraz u.s.w., które statuują pozycję Instytucji Zarządzającej w procesie realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych.

Z przepisów u.z.p.p.r. wynika, że polityka rozwoju prowadzona jest między innymi przez samorząd województwa (art. 3 pkt 2), co chociażby znajduje odzwierciedlenie w treści regulacji art. 15 – art. 20 tej ustawy. Zarząd województwa jest instytucją zarządzającą (art. 5 pkt 2), która w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego jest odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację, co z kolei wynika z art. 25 powołanej ustawy. Do zadań instytucji zarządzającej, zgodnie z art. 26 u.z.p.p.r., należy nie tylko dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale także prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 15a).

Natomiast z przepisów u.s.w. wynika, że do zadań Zarządu Województwa należy przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie (art. 41 ust. 2 pkt 4). Zarząd Województwa jest organem wykonawczym województwa (art. 31 ust. 1), który liczy 5 osób, w skład którego wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie (ust. 2). Uchwały Zarządu Województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 4). W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos marszałka województwa (ust. 5). Decyzje wydane przez Zarząd Województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (art. 46 ust. 2a u.s.w.).

W świetle powołanych przepisów Instytucja Zarządzająca jest więc wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań. Zaistniały w sprawie problem wiąże się natomiast z koniecznością stosowania do tych postępowań przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

Z art. 207 u.f.p. wynika, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (ust. 9). Od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, o której mowa w ust. 11, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej; w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 12).

Z treści ust. 12 powołanego przepisu wynika, że przewiduje on tożsame rozwiązanie jak art. 127 § 3 k.p.a., który daje (jako gwarancję zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego) możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w danym systemie organów, organu wyższego stopnia. Co by nakazywało przy dokonywaniu wykładni art. 207 ust. 12 u.f.p. uwzględnienia dotychczasowego dorobku orzecznictwa jak i piśmiennictwa, jaki został wypracowany na tle art. 127 § 3 k.p.a., przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów statuujących pozycję Instytucji Zarządzającej w procesie realizacji programów i finansowania projektów. Z powołanych wcześniej przepisów wynika bowiem, że ustawowy skład zarządu uniemożliwia wyznaczenie zupełnie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych). Tym samym przyjęcie stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby w efekcie do paraliżu decyzyjnego. Trzeba bowiem pamiętać, że w prawie administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, według której nie jest dopuszczalne przenoszenie kompetencji między organami administracyjnymi. Organy bez wyraźnej podstawy prawnej nie mogą swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie można też zabrać im kompetencji, nawet, jeżeli jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Także strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwóch postaci: przeniesienia kompetencji i działania z upoważnienia organu. Każda zmiana czy przesunięcie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, a to oznacza, że przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco" (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 103-104).

Z przedstawionych powyżej względów za błędne należało więc uznać stanowisko Sądu I instancji. Jego podzielenie prowadziłoby do pozbawienia Instytucji Zarządzającej realnej możliwości prowadzenia kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie tych środków. Z tego też względu, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem Instytucji Zarządzającej od rozpatrzenia sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego projektu. W niektórych sytuacjach, prawnie dopuszczalnych, przy ponownym rozpoznaniu sprawy mogą bowiem brać udział osoby, które uczestniczyły na wcześniejszym etapie tego postępowania, a które należy postrzegać jako substrat osobowy organu, który reprezentują. Nie można bowiem utożsamiać członków zarządu województwa z pojęciem pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopuszczenie do ich wyłączenia, w określonych sytuacjach, mogłoby doprowadzić do pozbawienia tego organu działania. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w takiej sytuacji trzeba zawsze badać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (v. wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 lub (i) art. 27 § 1a k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 u.f.p.

Wypada też zauważyć, co uszło uwadze Sądu I instancji, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. reguluje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej, natomiast art. 27 § 1a k.p.a. - członka samorządowego kolegium odwoławczego, a więc dotyczy zupełnie innych sytuacji niż rozpoznawana.

W orzecznictwie niejednokrotnie było podkreślane, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do pracowników w ścisłym tego słowa znaczeniu. Z tego też względu przepis ten nie ma m.in. zastosowania w sytuacji, gdy decyzję wydaje piastun funkcji ministra (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ osoba ta, jako sprawująca funkcję monokratycznego organu administracji rządowej, w toku postępowania administracyjnego, ma pozycję organu, a nie pracownika (v. wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, OTK ZU-A 2011, nr 10, poz. 113 oraz uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 oraz z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12; pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do drugiego problemu objętego istotą sporu w rozpatrywanej sprawie należy wskazać, że kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.p.f. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14.

Wobec tego i w tym przypadku za błędne należało uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące wyżej opisanej kwestii.

Mając na uwadze powyższe za przedwczesne należało uznać wiążące wypowiadanie się co do zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, związanych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.