Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 544/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO 4116.55.2021 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 lipca 2021 r. nr GOPS.4301.5.2020/21.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.H. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO 4116.55.2021 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że na mocy decyzji z dnia 6 grudnia 2018 r. nr PŚ-ŁF-6230.DPS.102.1.16-2018 Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z dnia 30 listopada 2016 r. nr PŚ-TL-6230.DPS.102.2015 w ten sposób, że skierował od dnia 5 listopada 2018 r. B.H. do Miejskiego Domu Pomocy Społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych w P. (dalej: "MSPS"). Decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. nr PŚ-ŁF-6232.DPS.74.U.16-2018 Prezydent Miasta umieścił całkowicie ubezwłasnowolnioną B.H. od dnia 5 listopada 2018 r. w MDPS.

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. nr SKO.4107.146.2019 SKO wyznaczyło Wójta Gminy [...], jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej odpłatności za pobyt B.H. w MDPS.

Decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. nr GOPS.4301.1a.2019 Wójt ustalił dla skarżącego wysokość odpłatności za pobyt matki B.H. w MDPS w kwocie 1.082,11 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2019 r. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wójta decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. nr GOPS.4301.3.2019.

Następnie po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 4 lutego 2020 r. nr GOPS.4301.2.2019 Wójt ustalił A.H. wysokość odpłatności za pobyt matki B.H. w MDPS w kwocie 932,11 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2019 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. nr SKO.4116.11.2020 uchyliło powyższą decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności decyzją z dnia 9 września 2020 r. nr GOPS.4301.4.2020 Wójt ustalił dla skarżącego wysokość odpłatności za pobyt matki – B.H. w MDPS w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 2 lutego 2020 r. w kwocie 932,11 zł miesięcznie, łącznie za cały okres 9.385,38 zł. Również i ta decyzja została przez SKO uchylona decyzją z dnia 4 maja 2021 r. nr SKO.4116.40.2020.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. nr GOPS.4301.5.2020/21 Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 2d, 2e i 2f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 – dalej w skrócie: "u.p.s."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz zarządzenia Nr 54/2019 Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia średniego kosztu utrzymania mieszkańców domu pomocy społecznej na terenie miasta P. w 2019 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 4 marca 2019 r., poz. 1331) - ustalił dla skarżącego wysokość odpłatności za pobyt matki B.H. w MDPS w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 2 lutego 2020 r. w kwocie 932,11 zł miesięcznie, łącznie za cały okres 9.385,38 zł.

Wójt wyjaśnił, że B.H. była osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jej opiekunem prawnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] ustanowiony został jej syn P.H. Przebywała ona do dnia 2 lutego 2020r., w MDPS w [...]. Posiadała świadczenie emerytalne w wysokości 1.817,32 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42zł. Łączny miesięczny dochód B.H. kształtował się na poziomie 2.001,74zł.

Organ wyjaśnił, A.H. zobowiązany jest do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w MDPS. Wyjaśnił, że przy ustalaniu odpłatności uwzględnił dochód skarżącego wskazany przez jego pełnomocnika P.H. w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r, za miesiąc marzec to kwota 4.896 zł, co po odjęciu kwoty alimentów tj. 851 zł (kwota podana w piśmie z 8 lipca 2021 r.) daje kwotę 4.045zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej 701 zł x 300% = 2.103 zł. Maksymalna kwota odpłatności to 1942 zł (4045 zł – 2103 zł). Dochód B.H. wskazany w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] maja 2019 r. za marzec 2019 r. wynosił: 2.001,74 zł. Odpłatność matki strony w DPS wynosiła - 2.001,74 zł x 70 % = 1.401,22 zł. Koszt miesięczny utrzymania osoby w DPS w P. wynosił: 3.565,43. B.H. miała dwóch synów byli oni zobowiązani do ponoszenia odpłatności w kwotach po 1.082,10 zł /(3.565,43 zł – 1.401,22 zł = 2.164,21 zł)/2 = 1.082,10 zł). Uwzględniając odpłatność w kwocie 150 zł zgodnie z umową zawartą pomiędzy skarżącym a MOPS w P., koszt miesięczny opłaty dla skarżącego wynosił - 932,11 zł.

A.H. złożył odwołanie od ww. decyzji wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W jego ocenie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Podkreślił, że odpłatność za pobyt matki w MDPS została już określona inną decyzją ostateczną (z dnia 6 grudnia 2018 r.). Zmiana decyzji mogła nastąpić wyłącznie na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Dodatkowo Wójt rozciągnął swe rozstrzygnięcie na okres wsteczny. Nadto organ winien wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich zobowiązanych.

SKO w Przemyślu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.s., wskazaną na wstępie decyzją z 1 marca 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium cytując treść art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 u.p.s. wyjaśniło, że wobec faktu, że mieszkaniec nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w DPS w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ I instancji zobligowany był do ustalenia kolejnych podmiotów, które winny opłatę taką ponosić. Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wykazała, że w sprawie zachodzą podstawy do nałożenia na A.H. obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt matki w dps. Ponosi on opłatę według zasad wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.

Kolegium wskazało, że odwołujący nie podważa prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych oraz obowiązku poniesienia opłaty za pobyt matki w DPS. Zarzuty odwoławcze koncentruje przede wszystkim na naruszeniu norm postępowania. Dokonując ich oceny Kolegium uznało je za niezasadne. Wyjaśniło, że słusznym jest pogląd, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w dps powinna być wydana po podjęciu decyzji o skierowaniu, gdyż ona kształtuje koszt utrzymania mieszkańca oraz określa krąg osób obowiązanych do jego poniesienia. Jako nieuzasadniony oceniło pogląd, że podjęcie takiego rozstrzygnięcia po upływie określonego okresu czasu (jak w rozpoznawanej sprawie) czyni taką decyzję bezpodstawną lub nieważną. W obowiązujących przepisach prawnych brak jest ograniczenia czasowego do wydania decyzji ustalającej taką odpłatność. Dodatkowo w sprawie inicjowane było postępowanie odwoławcze, a decyzje organu I instancji były uchylane. Także z tych powodów jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut związany z ustaleniem odpłatności za okres wsteczny.

W dalszej części Kolegium wskazało, że gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ powinien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Jednak pogląd ten nie może skutkować uznaniem za wadliwe postępowanie (skutkujące w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji) w którym wydano decyzję w stosunku do jednego zobowiązanego (A.H.), natomiast w stosunku do drugiego zobowiązanego (P.H.) prowadzono odrębne postępowanie i wydano w nim inną decyzję. W ocenie SKO takie uchybienie należy negatywnie ocenić jedynie pod kątem ekonomiki procesowej. Podjęcie już decyzji w jednej z tych spraw uniemożliwiało dokonanie połączenia obu postępowań i prowadzenie jednego. Jako niecelowe organ uznał zawieszenie postępowania.

Organ wyjaśnił nadto, że prowadzone postępowanie dotyczy okresu od 1 kwietnia 2019 r. do 2 lutego 2020 r. do kiedy B.H. żyła. Zawarte w odwołaniu żądania dotyczące wezwania spadkobierców do udziału w toku sprawy następcom prawnym praw majątkowych po zmarłej mamie uznało za niezasadne. Zarzuty dotyczące braku działań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji kierującej i umieszczającej B.H. w DPS są pozbawione podstaw prawnych, gdyż Wójt Gminy [...] nie jest właściwy w sprawie. Decyzje kierujące i umieszczające w DPS nie zostały przez ten organ wydane.

A.H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną wyżej decyzję wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 939/21.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Wskazał, że odpłatność za pobyt B.H. została w ustalona już m.in. ostateczną decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. Jeżeli odpłatność ustalona została już decyzją ostateczną, wyłączną podstawą do wzruszenia tej decyzji może być tryb nadzwyczajny określony w art. 106 ust. 5 u.p.s. gdzie przesądzono, że decyzja taka wydana może zostać wyłącznie w drodze wyjątku określonego w art. 163 k.p.a. Rozstrzygnięcie, jakie wolno było sformułować organowi co do odpłatności mieszkańca domu pomocy społecznej, co do którego już wcześniej orzekano decyzją ostateczną o odpłatności, może mieć swoje umocowanie wyłącznie w art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 k.p.a., a nie jak przyjął to Wójt Gminy [...], w art. 104 k.p.a., tzn. w trybie zwykłym. Regulacja art. 61 i art. 64 u.p.s. wymagała ustalenia katalogu osób zobowiązanych do partycypacji w kosztach utrzymania mieszkańca domu równocześnie z wydaniem skierowania do domu pomocy społecznej, a następnie - tak wydana w stosunku do wszystkich krewnych decyzja wiązała, o ile nie zaszły enumeratywnie wymienione w art. 106 ust. 5 u.p.s. przesłanki, co wynika jednoznacznie z określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. W ocenie skarżącego organ tę zasadę zignorował, a w żadnym z wątków uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można doszukać się, jaka okoliczność, spośród tych wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s., stanowiła ze strony orzekających organów podstawę aktualizacji obowiązującej dotychczas odpłatności skarżącego za pobyt matki w dps.

W dalszej części skarżący powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 939/21. Podkreślił, że ocena prawna wyrażona w tym wyroku, co do kryteriów ustalania kwoty odpłatności oraz ustalenia tam poczynione, pozostają w pełni aktualne na tle badanej sprawy A.H. Zdaniem skarżącego trafnie w wyroku tym wskazano, że brak było podstaw do orzekania na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., skoro w obrocie prawnym nie było decyzji ustalającej zobowiązanemu opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Istnienie takiej decyzji adresowanej do A.H. okazało się zatem, w ocenie WSA w Rzeszowie, warunkiem koniecznym do ustalenia mu na nowych zasadach odpłatności. Wskazał nadto, że w wyroku tym WSA zawarł dyrektywę prawidłowego rachunku ustalania odpłatności wiążącej organy. Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to znaczy poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dopiero wynik takiego działania matematycznego, jeżeli stanowi liczbę dodatnią, stanowić powinien górną granicę opłaty jaką ewentualnie można obciążyć konkretną osobę zobowiązaną. Zarzucił, że organy obu instancji nie uwzględniły, że wynagrodzenie stanowiące główne źródło dochodu winno uwzględniać kwotę netto. Wymagało to od organu znajomości wartości zobowiązań publicznoprawnych odprowadzanych od wynagrodzenia. Niewiedza pełnomocnika co do tych szczegółów utrzymywania się mocodawcy, nie zwalniała organów z obowiązku wykazania kwoty obciążeń publicznoprawnych wszelkimi dostępnymi środkami. Wynagrodzenie wzięte pod rozwagę przez organy jest wynagrodzeniem zawyżonym.

Skarżący podniósł, że organ I instancji rozciągnął swoje rozstrzygnięcie o ustaleniu odpłatności na okres wsteczny. Orzekając 28 lipca 2021 r. określił stawkę odpłaty ze strony A.H. za pobyt matki w domu pomocy społecznej w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 2 lutego 2020 r. Zupełnie pominięto, że metoda uiszczania takich opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej została uregulowana w art. 61 ust. 2d-3 u.p.s. Regulacje te nie dają organowi swobody w obciążaniu członków rodziny odpłatnością w dowolny sposób i w dowolnym czasie za okresy wsteczne. Wymagają w ramach chronologii narzuconej przez u.p.s., najpierw obciążenia właściwych osób za okres odpowiadający czasowi pobytu mieszkańca (a więc pro futuro), a dopiero w wypadku, gdy opłata wymierzona nie zostaje uiszczona przez adresata decyzji i za dany miesiąc nie wpływa z jego strony w wymaganej wysokości (czyniąc zeń zaległość za okres wsteczny, jak ma to miejsce w badanej sprawie), gmina obligatoryjnie zastępczo wnosi tę opłatę za zobowiązanego z własnych środków generując wydatek określony w art. 61 ust. 3 zd. drugie u.p.s. Osoba, która w przeszłości miała obowiązek uiszczania należności z tytułu opłaty za cudzy pobyt w domu pomocy społecznej może być obciążona wyłącznie należnością wymierzoną w postaci zwrotu wydatku należnego gminie dopiero w drodze regresu określonego w art. 61 ust. 3 zd. trzecie w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s.

Skarżący wskazał, że Wójt wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do dnia dzisiejszego nie stwierdził wygaśnięcia decyzji kierującej i umieszczającej jego i P.H. zmarłą matkę w domu pomocy społecznej i ustalającej w stosunku do niej odpłatność za własny pobyt w domu. Decyzje te wymagają wygaszenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt przebywania matki skarżącego w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w P. od dnia 5 listopada 2018 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. nr PŚ.ŁF.6230.DPS.102.1.16-2018.

Odpłatność za pobyt B.H. w DPS została ustalona – wg treści skargi – decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. nr PŚ.ŁF-6232.DPS.74.2018, w aktach sprawy nie ma tej decyzji.

W stosunku do skarżącego jedyną ostateczną decyzją dotyczącą opłat za pobyt matki w DPS w okresie od 5 listopada 2018 r. do lutego 2020 r. jest zaskarżona decyzja SKO z 1 marca 2022 r.

Skarżący wyjaśnił, że prowadzenie niniejszego postępowania powinno odbywać się w trybie z art. 106 ust. 5 u.p.s., skoro kwestia odpłatności została już ustalona opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. ustalająca odpłatność B.H. za pobyt w DPS. Z uzasadnienia decyzji organów I i II instancji wynika, iż w istocie nie orzekały one w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., lecz w trybie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.s. – ustalały więc opłatę za pobyt w DPS w sposób pierwotny.

W uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.

Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszenia opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

W uzasadnieniu tej uchwały zaakcentowano, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona w drodze umowy zaakceptowanej przez organ lub w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji.

NSA stwierdził, że ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia posłużenie się spójnikiem alternatywy zwykłej, celem oddania relacji istniejących między ustaleniem opłaty w drodze decyzji i umowy.

Prawidłowość orzekania przez organy w takiej sytuacji na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.s. nie budzi wątpliwości. Dopuszczalność objęcia decyzją zmieniającą (art. 106 ust. 5 u.p.s.) innych osób, nieujętych w pierwotnej decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2019 r., II SA/Rz 499/19), nie zmienia prawidłowości ww stanowiska organów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r., znak: SKO 4107.146.2019 wyznaczyło Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej pobytu i ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ówcześnie całkowicie ubezwłasnowolnionej B.H., której opiekunem prawnym i jednym ze zstępnych jest P.H.

Organy przeprowadziły postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za DPS za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 2 lutego 2020 r. O ile końcowa data nie budzi wątpliwości – jest to data opuszczenia DPS przez B.H., to wątpliwości Sądu dotyczą daty początkowej. Z kontrolowanych decyzji nie wynika, aby organy ustalały sytuację majątkową skarżącego za okres od 5 listopada 2018 r., koszty pobytu jego matki w DPS i możliwość obciążenia go zapłatą za ten okres. To data umieszczenia matki skarżącego w MDPS w P. wyznacza początek okresu, za jaki należało badać możliwość ustalenia opłaty skarżącemu i jego bratu P.

Braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Stanowisko organu w tym zakresie jest co najmniej niespójne. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił bowiem, że ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, ponieważ obowiązek ponoszenia opłaty wynika z mocy samej ustawy z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a decyzja w tej sprawie tylko konkretyzuje ten obowiązek.

W realiach niniejszej sprawy przyjął jednak, że ustalając kwotę odpłatności organ uwzględnił kwotę ponoszonej opłaty przez A.H. na podstawie zawartej umowy z dyrektorem MOPS w P. w wysokości 150 zł. Innymi słowy MOPS P., ówcześnie zobowiązany do ustalenia odpłatności przyjmował kwotę odpłatności dobrowolnie zaproponowaną przez A.H. jako miesięczną odpłatność.

Wójt Gminy M. był zobligowany i właściwy do ustalenia należnych opłat za pobyt B.H. w DPS od daty jej umieszczenia w DPS, tj. od 5 listopada 2018 r. Śmierć mieszkanki DPS czy opuszczenie przez nią Ośrodka nie ma wpływu na powstały z mocy prawa obowiązek osób zobowiązanych do uiszczenia opłat za jej pobyt w DPS niezależnie od podejmowania przez organ czynności z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. co do decyzji w skierowaniu do DPS pensjonariuszki i ustaleniu dla niej opłat.

Jak wyjaśnił to słusznie NSA w wyroku z dnia 2 października 2020 r., I OSK 1604/20 w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłata przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s.

Sposób wyliczenia dochodu skarżącego, będący podstawą ustalenia należnej opłaty jest w tej sprawie wadliwy.

Z nieznanych Sądowi przyczyn organy przyjęły za podstawę opłat za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 2 lutego 2020 r. dochody skarżącego z marca 2019 r. Organ I instancji w swojej decyzji przywołał treść art. 8 ust. 3 u.p.s., z którego wynika, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Podstawą wyliczeń organów opłaty za DPS dla skarżącego za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 2 lutego 2020 r. były jego dochody z marca 2019 r.

Zastosowanie art. 8 ust. 3 u.p.s. w tej sprawie powinno obejmować ustalenie dochodów skarżącego z października 2018 r. Wyliczenia te nie mają jednak charakteru niezmiennego, skoro bezspornie sytuacja skarżącego w okresie do 2 lutego 2020 r. uległa zmianie. Zasada aktualizacji opłat wynikająca z art. 109 u.p.s. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.z. nie ma zastosowania bezpośrednio w tej sprawie. Jednakże konieczne będzie jej stosowanie odpowiednio za cały zamknięty, wstecznie ustalony okres. W przeciwnym razie, zaraz po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS, organ byłby zobligowany do inicjowania kolejnego postępowania w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Wiąże się to z koniecznością ustalenia dochodów skarżącego za cały zamknięty okres od października 2018 r. do 2 lutego 2020 r.

Sąd zwraca także uwagę na zupełnie nieuprawnione stosowanie przez organ I instancji łącznie przepisów art. 61 ust. 2d, 2e i 2f u.p.s. (por. str. 9 decyzji organu I instancji), która to podstawa prawna została zaakceptowana przez SKO.

Możliwość i zasady obciążenia opłatą na podstawie art. 61 ust. 2d, 2e i 2f u.p.s. wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2022 r., I OSK 1848/21. Sąd tę ocenę w całości akceptuje. NSA w wyroku tym przyjął, że "Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e) u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.) (...) W takim przypadku, gdyby druga z osób zobowiązanych również odmówiła wywiadu, oboje proporcjonalnie byliby zobowiązani do poniesienia różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. Gdy zaś brat skarżącej umożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który wykazał, że ze względu na kryterium dochodowe, nie jest on zobowiązany do ponoszenia opłaty, w przypadku odmowy przeprowadzenia wywiadu ze strony skarżącej, byłaby ona obciążona obowiązkiem poniesienia różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu.

Analogiczne stanowisko w analizowanej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych do ustawy przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (tak I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 61).

Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. przez jego niezastosowanie (co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada zarzutowi niewłaściwego zastosowania), choć z innych względów, niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Negatywnego wpływu na skuteczność tego zarzutu nie ma również wskazanie w zarzucie, że chodzi o przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji, albowiem brzmienie to nie uległo zmianie w dacie orzekania przez organ odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że zawarte w art. 103 ust. 2 u.p.s. zastrzeżenie, iż opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b u.p.s., świadczy o proporcjonalnym względem ilości zobowiązanych podziale opłaty na poszczególne osoby. Kryteria ustalenia wysokości opłaty określone w art. 103 ust. 2 u.p.s. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie dotyczą wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej. Zakaz zwiększania w przypadku zwolnienia części zobowiązanych oznacza jedynie, że takie zwolnienie nie może być powodem zwiększenia opłat dla osób pozostałych. Jak wyjaśnia komentatorka ustawy, "(...) niezwiększanie opłaty ma miejsce w sytuacji, gdy po zawarciu umowy lub wydaniu decyzji któraś z jej stron zostanie zwolniona (z mocy prawa lub na podstawie decyzji) ze swojego zobowiązania. Wtedy zobowiązanie osoby zwalnianej przejmuje podmiot zobowiązany w dalszej kolejności, do tej pory niezwiązany umową i niebędący adresatem decyzji lub gmina. Przepisy zapewniają zatem stabilność sytuacji prawnej małżonka i krewnych, których obowiązki uległy konkretyzacji i przeciwdziałają przerzucaniu na nich obciążeń innych osób, które utraciły zdolność partycypowania w kosztach pobytu osoby bliskiej w DPS" (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). Również uzasadnienie do projektu ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. 2021, poz. 803 ze zm.), którą nadano art. 103 u.p.s. aktualne brzmienie obowiązujące od 30 maja 2021 r. wskazuje, że dokonana zmiana polegająca na wyróżnieniu odrębnego ustępu 3 miała na celu "doprecyzowanie brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s., dzieląc go na dwie jednostki redakcyjne, tak aby wyeliminować wątpliwości, jakie reguły są stosowane przy ustalaniu odpłatności, a jakie przy jej ewentualnej zmianie".

Stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 103 ust. 2 u.p.s. pozostaje w związku z faktem, że w dacie orzekania przez organy, od dnia 4 października 2019 r. zastosowany w sprawie jako podstawa prawna decyzji przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. obliguje zatem przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa zarówno w art. 61 ust. 2 pkt 2, jak też w art. 103 ust. 2 u.p.s., a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., ale również możliwości skarżącej, który to aspekt został pominięty w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poddał analizie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i dokonał analizy sytuacji majątkowej rodziny skarżącej w kontekście spełniania kryterium dochodowego, czemu dano wyraz z uzasadnieniu. Poza zakresem analizy pozostały natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a które także wymagają uwzględnienia. Z naruszeniem art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 3 u.p.s. organ przyjął, że kwestia możliwości ponoszenia wyliczonej opłaty pozostaje do rozważenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s. o zwolnienie z opłaty. W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). W rezultacie do organu należy również ocena możliwości ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego już na etapie jej określania, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a.

Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. w zakresie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego relewantnego dla sprawy, a pominięcie tego naruszenia przez Sąd I instancji świadczy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.".

Przepisy art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. w niniejszej sprawie oczywiście nie mają zastosowania, gdyż ze skarżącym i jego bratem przeprowadzono wywiad środowiskowy i zawarli oni umowy o ponoszenie opłat za pobyt matki w DPS, w wysokości niższej niż rzeczywiste koszty jej pobytu w Ośrodku. Do skarżącego ma więc zastosowanie przepis art. 61 ust. 2d u.p.s., wykładany z uwzględnieniem art. 103 ust. 2 u.p.s., jak w cytowanym wyżej orzeczeniu NSA.

Na datę orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie kwestia opłat za pobyt matki skarżącego w DPS ustalona była dla brata P. ostateczną decyzją SKO w Przemyślu z dnia 21 września 2022 r., SKO.4116.167.2020.

Kwestia łącznego procedowania organów w sprawie ustalenia opłat A. i P. H. jest więc na ten moment zamknięta. Prowadzenie łącznie obu spraw byłoby pożądane z przyczyn organizacyjnych, szybkości postępowania.

Sąd podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., I OSK 1746/19, który przyjął, że przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku wszczęcia w tym samym dniu postępowania wobec osób obowiązanych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Przepis taki byłby zresztą nieracjonalny, gdyż częstokroć dopiero w trakcie postępowania organ ma możliwość ustalić krąg osób obowiązanych. Co jednak ważniejsze, data wszczęcia postępowania nie przekłada się na powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W związku z nieustaleniem w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w efekcie wadliwym zastosowaniu przepisów art. 61 ust. 2d u.p.s., także w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.

W ponownym postępowaniu organy będą miały na względzie wskazówki co do dalszego toku postępowania, jak i wykładnia przepisów prawa, zawarte w niniejszym uzasadnieniu.