Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 325/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 3, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 9d ust. 1, art. 9j ust. 1 pkt 1,  art. 9j ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wykreślenia wpisu z rejestru działalności regulowanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 września 2016 r. (nr [...]) Wójt Gminy [...] zakazał wykonywania na terenie Gminy [...] działalności gospodarczej objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez E. D. (dalej także jako: "skarżąca" lub "strona") prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą przy ul. D. [...] w [...] oraz orzekł o wykreśleniu skarżącej z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Wójta Gminy [...].

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie jako "k.p.a."), art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wydanej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że E. D. uzyskała w dniu 12 lutego 2013 r. wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Wójta Gminy [...] pod numerem rejestrowym [...]. Wpisu dokonano na podstawie wniosku złożonego przez wnioskodawczynię w dniu 11 lutego 2013 r. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie o spełnianiu warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określonych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W związku ze zgłoszeniem Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. dotyczącego prowadzenia działalności niezgodnie z obowiązującymi przepisami, organ pierwszej instancji w dniu 28 stycznia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne.

Z dokumentacji otrzymanej z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wynikało, że E. D. odbiera odpady pokonsumpcyjne ze stołówki, która znajduje się na terenie Centrum Szkolenia [...] w [...] posługując się przy tym podwykonawcą – E. P., który odebrane odpady transportuje na teren swojej nieruchomości w W. Organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923) odpady kuchenne ulegające biodegradacji o kodzie 20 01 08 należą do grupy "odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie".

Mając na uwadze powzięte wątpliwości, pismem z dnia 5 lutego 2016 r. wezwano skarżącą do złożenia informacji o sposobie zagospodarowania odpadów komunalnych odebranych w roku 2015 z terenu Gminy [...], a także uzupełnienia półrocznego sprawozdania za II półrocze 2015 r., gdyż w dokumencie przesłanym w dniu 22 stycznia 2016 r. strona oświadczyła, że w tym okresie z terenu gminy [...] nie odbierano żadnych odpadów. W wyznaczonym terminie strona nie złożyła żadnych wyjaśnień ani nie uzupełniła dokumentacji.

W związku z prowadzonym postępowaniem organ pierwszej instancji, pismem z dnia 8 marca 2016 r. zwrócił się do Komendanta Wojskowego Oddziału Gospodarczego w [...] o przedstawienie informacji o ilości odpadów pokonsumpcyjnych odebranych z terenu Centrum Szkolenia [...] w roku 2015 wraz ze wskazaniem kiedy skarżąca świadczyła usługę odbioru odpadów i czy odbywało się to przez podwykonawców.

W odpowiedzi na powyższe, Komendant Wojskowego Oddziału Gospodarczego w [...] oświadczył, że umowa zawarta została ze skarżącą na rok 2015 w dniu 5 stycznia 2015 r. i nie była wykonywana przez podwykonawców. Jak wynika z załączonej karty przekazania odpadów, były one transportowane i zagospodarowywane bezpośrednio przez skarżącą w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a ostatni odbiór nastąpił w dniu 9 listopada 2015 r. (z uwagi na wykorzystanie środków finansowych).

W trackie postępowania, skarżąca dokonała uzupełnienia półrocznych sprawozdań w treści których wskazała, że odpady składował E. P. Organ ustalił jednak, że wyżej wymieniony miał jedynie pozwolenie na transport odpadów, a przepisy prawa zakazują ich przetwarzania poza instalacjami i urządzeniami. Nadto stwierdzono brak spójności w zakresie ilości odebranych odpadów pomiędzy sprawozdaniami a kartami przekazania odpadów uzyskanymi z Centrum Wyszkolenia [...].

Mając na uwadze zaistniałą sytuację, pismem z dnia 31 maja 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przesłania dokumentacji, która potwierdzałaby spełnianie wymagań wynikających z art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Podstawą wezwania była konieczność weryfikacji oświadczenia skarżącej złożonego wraz z wnioskiem o wpis do rejestru działalności regulowanej co do zgodności z prawdą. W reakcji na otrzymane pismo skarżąca wskazała, że działalność gospodarcza prowadzona przez nią nie polega na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albowiem nie została wyłoniona w drodze przetargu, a ponadto usługi przez nią świadczone są na niewielką skalę. Powyższe prowadziło do konkluzji, że skarżącą nie obowiązują wymagania określone w art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r. przeprowadzono dowód z dokumentu prywatnego, to jest sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2016 r., złożonego w dniu 2 sierpnia 2016 r. przez skarżącą z którego wynikało, że odpady, które odebrano, zostały przekazane i zagospodarowane przez E. P. w miejscowości W., gmina [...], co jest niezgodne z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach. Wobec powyższego E. D. została wezwana do korekty sprawozdania. W wyznaczonym terminie wskazane dane nie zostały przez stronę poprawione.

Po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego w sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca składając wniosek o wpis do rejestru działalności regulowanej, złożyła oświadczenie o spełnianiu warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określonych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach niezgodnie ze stanem faktycznym. Podstawą do takiego stwierdzenia jest fakt, iż skarżąca jako przedsiębiorca odbierała i zagospodarowywała odpady niezgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż zamiast przekazywać je Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów zagospodarowywała je we własnym zakresie przez podwykonawcę. Zgodnie aktualnymi przepisami odpady komunalne odebrane z terenu Gminy [...] powinny trafić do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów, która dla Gminy [...] znajduje się na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w B. W ocenie organu, niezastosowanie się do art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. Ponadto, skarżąca nie ustosunkowała się do wezwania organu z dnia 31 maja 2016 r. w przedmiocie przesłania dokumentów potwierdzających spełnianie wymagań określonych w art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W związku z powyższym organ uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pozwalające na wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej. Organ wydaje bowiem taką decyzję gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie o spełnianiu warunków wykonywania działalności objętej wpisem niezgodnie ze stanem faktycznym (pkt 1), względnie gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (pkt 3).

Organ pierwszej wskazał ponadto, że zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w przypadku wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności, o której mowa powyżej, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Wobec niespełnienia wymagań określonych w art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach. podstawę do wykreślenia wpisu stanowi ponadto art. 9j ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego.

W odwołaniu złożonym od wyżej wskazanej decyzji skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu podniosła, że świadczy usługi w zakresie odbioru, transportu i utylizacji odpadów pokonsumpcyjnych na rzecz Skarbu Państwa, to jest Wojskowego Oddziału Gospodarczego [...] [...] na podstawie umowy zawartej w dniu 25 lutego 2016 r. w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przedmiotem umowy jest odbiór, transport i utylizacja odpadów Pokonsumpcyjnych ze stołówek żołnierskich [...] [...], [...], [...], [...] C. i z terenu Centralnego Poligonu [...]. Umowa obowiązuje na okres 25 luty - 31 grudnia 2016 r. Skarżąca oświadczyła, iż nie świadczy usług odbioru (lub odbioru i zagospodarowania) odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy [...]. Nie została wyłoniona jako "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" na terenie gminy [...], więc nie będą miały tutaj zastosowania przepisy art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. Wypełnienie stosownych wymogów zawartych w powołanym rozporządzeniu - przede wszystkim w zakresie posiadania bazy magazynowo - transportowej usytuowanej w odległości nie większej niż 60 km od granicy gminy [...] wraz z wyposażeniem określonym w § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia - nie odpowiada niewielkiej skali działalności skarżącej jako przedsiębiorcy i nie znajduje obiektywnego uzasadnienia w przypadku świadczenia usług tego samego rodzaju (odbioru, transportu i utylizacji tzw. zlewek gastronomicznych) na rzecz jednego podmiotu to jest jednostki wojskowej. W kontekście powyższego nieracjonalnym wydaje się spełnienie przez skarżącą wymogu § 3 powołanego rozporządzenia, to jest posiadania minimum dwóch pojazdów przystosowanych do odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz co najmniej dwóch pojazdów przystosowanych do odbierania selektywnie zebranych odpadów komunalnych, a także co najmniej jednego pojazdu do odbierania odpadów bez funkcji kompaktującej. Skarżąca w ramach wykonywanej działalności wykorzystuje pojazdy dopuszczone do przewozu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i pozostaje pod nadzorem właściwego powiatowego lekarza weterynarii. Zdaniem strony odwołującej, ewentualne wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej z powodu niespełnienia przedstawionych wymogów zamknie przedsiębiorcy dostęp do rynku usług odbioru, transportu i utylizacji odpadów pokonsumpcyjnych świadczonych na rzecz instytucji typu jednostki wojskowe czy szpitale, co może zostać uznane za praktykę ograniczającą konkurencję na tym rynku. Co do braku aktywności skarżącej w prowadzonym postępowaniu, w tym braku ustosunkowania się do wezwania organu z dnia 31 maja 2016 r. w przedmiocie uzupełnienia dokumentów, skarżąca podniosła, iż organ dokonywał doręczenia korespondencji na błędny adres (to jest na adres w [...] ul. D. [...], zamiast na adres do korespondencji to jest: ul. F. [...] w M.).

Decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9h ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Wójta Gminy [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom odwołania stan faktyczny nie budził wątpliwości, a w sprawie zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia będącego przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej naruszyła przepisy art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, a także nie przedłożyła dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań wynikających z art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r., co stanowiło rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. Jak wynika z dyspozycji art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, zakazane jest przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Zdaniem Kolegium, jakkolwiek przepis ten nie ma charakteru absolutnego, to wyjątki od niego przewidziane w art. 30 ust. 2 i 3 oraz w art. 31 ustawy o odpadach, w niniejszej sprawie nie mają miejsca. Z kolei art. 9d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do spełnienia wymagań wskazanych w pkt 1-4. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu niższej instancji, że przepis ten, wraz z rozporządzeniem Ministra Środowiska nie dokonuje różnicowania podmiotów ze względu na podstawę świadczenia usług czy też skalę. Istotnie brak jest przepisu prawa materialnego, który wprowadzałby rozróżnienie, na które wskazywała skarżąca. Stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji prowadzi do konstatacji, iż skarżąca w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej naruszyła przepis art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach w ten sposób, że zagospodarowywała je we własnym zakresie zamiast przekazywać je do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów, a także nie ustosunkowała się do wezwania o przesłanie dokumentów potwierdzających spełnianie wymagań z art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia. Działania skarżącej skutkowały wypełnieniem przesłanek wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W takim stanie faktycznym, Wójt Gminy [...] miał obowiązek zakazać stronie prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej i dokonać wykreślenia z rejestru działalności regulowanej.

Organ odwoławczy odnosząc się argumentacji wskazanej w uzasadnieniu odwołania podniósł, że zawarta w odwołaniu argumentacja nie zasługuje na aprobatę stanowiąc w znacznej mierze jedynie polemikę z ustalonym stanem faktycznym, który w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości.

Kolegium przyznało rację stronie skarżącej w zakresie błędnego doręczenia przez organ pierwszej instancji części dokumentów na adres w [...] przy ul. D. [...], zamiast wskazanego w toku sprawy adresu w M. Zdaniem Kolegium, powyższa nieścisłość nie może stanowić przesłanki dla uchylenia wydanej decyzji albowiem jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencja była odbierana, a strona miała wiedzę co do jej zawartości.

E. D. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:

a) prawa materialnego, to jest:

- art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię tego przepisu wskutek uznania, że sam wpis przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości kreuje po jego stronie obowiązki ujęte w dyspozycji tego przepisu, gdy tymczasem jego literalna wykładnia, szczególnie użyty w nim zwrot "odbierający" prowadzi do wniosku, że okolicznością warunkującą powstanie tychże obowiązków jest faktyczne odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co w rezultacie doprowadziło do zastosowania art. 9d ust. 1 wyżej wskazanej ustawy w stosunku do skarżącej;

- art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu normy zawartej w treści przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który to jako przepis szczególny wyłącza regułę ogólną z art. 30 ust. 1, albowiem skarżąca przekazywała tzw. zlewki pokonsumpcyjne E. P., który zaś dokonywał ich kompostowania na potrzeby własne;

- art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jednoczesne zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej i wykreślenie z rejestru działalności regulowanej, pomimo że wykreślenie z rejestru ma charakter następczy wobec omawianego zakazu i ma rację bytu jedynie wówczas gdy decyzja w sprawie zakazu stanie się ostateczna;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechanie ustalenia, czy skarżąca jest stroną umowy, o jakiej mowa w art. 6h ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz czy faktycznie odprowadza odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a ponadto zaniechanie ustalenia, czy przekazywane przez skarżącą tzw. zlewki pokonsumpcyjne stanowią po pierwsze odpady komunalne, a po drugie, czy są przeznaczane E. P., celem kompostowania ich na potrzeby własne.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wymagania określone w art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powstają dopiero wówczas, gdy podmiot odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Dlatego też kluczowe jest to, czy dany podmiot faktycznie odbiera odpady komunalne. W ocenie skarżącej, sam wpis w rejestrze działalności regulowanej nie oznacza, że skarżącą obciążają wymagania określone w art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca nie została bowiem wybrana w drodze przetargu do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości toteż nie zaszły po jej stronie warunki powodujące obowiązek odprowadzania tychże odpadów a także wskazane powyżej wymogi. Skarżąca wskazała ponadto, że tzw. zlewki pokonsumpcyjne były przekazywane podwykonawcy E. P., który dokonywał ich kompostowania na potrzeby własne. Stąd też w ocenie skarżącej zaszły warunki opisane w art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ zaniechał ustalenia czy skarżąca faktycznie odprowadza odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jako że ustalenie to jest istotne odnośnie wymogów opisanych w art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie nie sposób uznać aby odbieranie przez skarżącą w ramach jej działalności gospodarczej tzw. zlewek pokonsumpcyjnych było równoznaczne z odprowadzaniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 28 września 2016 r. nie naruszają przepisów prawa.

Zarzuty podniesione w skardze należy podzielić na dwie grupy. Zarzucając organowi orzekającemu naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła trzy oddzielne zarzuty, to jest:

- zarzut naruszenia art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię tego przepisu w skutek uznania, że sam wpis przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości kreuje po jego stronie obowiązki ujęte w dyspozycji tego przepisu, gdy tymczasem jego literalna wykładnia, szczególnie użyty w nim zwrot "odbierający" prowadzi do wniosku, że okolicznością warunkującą powstanie tychże obowiązków jest faktyczne odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co w rezultacie doprowadziło do zastosowania art. 9d ust.1 wyżej wskazanej ustawy w stosunku do skarżącej;

- zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu normy zawartej w treści przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, który to jako przepis szczególny wyłącza regułę ogólną z art. 30 ust. 1, albowiem skarżąca przekazywała tzw. zlewki pokonsumpcyjne E. P., który dokonywał ich kompostowania na potrzeby własne;

- zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jednoczesne zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej i wykreślenie z rejestru działalności regulowanej, pomimo że wykreślenie z rejestru ma charakter następczy wobec omawianego zakazu i ma rację bytu jedynie wówczas gdy decyzja w sprawie zakazu stanie się ostateczna.

W drugiej grupie zarzutów umiejscowić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 k.p.a.) poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechanie ustalenia, czy skarżąca jest stroną umowy, o jakiej mowa w art. 6h ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz czy faktycznie odprowadza odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a ponadto zaniechanie ustalenia, czy przekazywane przez skarżącą tzw. zlewki pokonsumpcyjne stanowią po pierwsze odpady komunalne, a po drugie, czy są przeznaczane E. P., celem kompostowania ich na potrzeby własne.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie jako "u.u.c.p.g."), działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej w skrócie jako "u.s.d.g."), a przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust. 1 u.u.c.p.g.). Artykuł 9d ust. 1 pkt 1-4 u.u.c.p.g. wyraźnie określa wymagania, które podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany spełnić. Powinien on posiadać wyposażenie umożliwiające odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnić jego odpowiedni stan techniczny, utrzymywać odpowiedni stan sanitarny pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, spełniać wymagania techniczne dotyczące wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnić odpowiednie usytuowanie i wyposażenie bazy magazynowo-transportowej. W związku z tym, że redakcja wyżej wskazanego przepisu jest bardzo ogólna, ustawodawca zamieścił w art. 9d ust. 2 u.u.c.p.g. delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do wydania rozporządzenia, które szczegółowo określi przedmiotowe wymagania. Stosowne wymagania zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 122).

W opozycji do twierdzeń skarżącej należy w tym miejscu podkreślić, że art. 9d ust. 1 u.u.c.p.g. nie dywersyfikuje przedsiębiorców w zależności od skali prowadzonej działalności gospodarczej czy też podstawy w oparciu o którą usługi odbioru odpadów komunalnych są świadczone. Przepis ten nie jest także adresowany wyłącznie do tych przedsiębiorców, którzy po uzyskaniu wpisu do rejestru faktycznie odbierają odpady od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z redakcji analizowanego przepisu wynika bowiem, że przepis ten adresowany jest do "podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". W istocie zatem przepis ten dotyczy nie tylko nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców (zob. art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.) ale też nieruchomości o innym charakterze położonych na terenie danej gminy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (w tym ze złożonych przez skarżącą sprawozdań dotyczących odbieranych odpadów komunalnych za I i II półrocze roku 2015 oraz I półrocze roku 2016) wynika bezspornie, że skarżąca po uzyskaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej (co nastąpiło w dniu 12 lutego 2013 r.) podjęła działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów komunalnych. W okresie 2015 – 2016 skarżąca odbierała na terenie Gminy [...] odpady o kodzie 20 01 08 (nie powstając powstające w gospodarstwach domowych lecz w Jednostce Wojskowej nr [...] oraz w [...] w [...]), które w świetle definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach jak i regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów mogą być klasyfikowane jedynie jako odpady komunalne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

W ocenie Sądu w tym składzie nie do zaakceptowania jest pogląd w świetle którego przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej i świadczący usługi wchodzące w zakres tej działalności na terenie danej gminy, nie zaangażowany w gminny system odbioru odpadów komunalnych, zwolniony jest z jakichkolwiek obowiązków związanych z prowadzoną działalnością określonych w u.u.c.p.g. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w ocenie Sądu do obchodzenia obowiązków określonych w u.u.c.p.g. w sytuacji, gdy dany przedsiębiorca odbiera odpady od właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie danej gminy poza gminnym systemem odbioru odpadów. Fakt, że skarżącej nie łączyła z Gminą [...] stosowna umowa na odbieranie albo odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych nie ma tutaj jakiegokolwiek znaczenia. Decydując się na prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej skarżąca winna mieć świadomość co do wynikających z tego obowiązków, zwłaszcza, że wnioskując o wpis do rejestru działalności regulowanej złożyła oświadczenie, że spełnia warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych określone w u.u.c.p.g. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia, które jest niezgodne ze stanem faktycznym ze względu na brak spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej oznacza, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1834/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że skarżąca będącą przedsiębiorcą powyżej wskazaną świadomość powinna mieć. Potwierdzeniem tego stanu są m.in. zapisy umów zawieranych przez skarżącą z Jednostką Wojskową nr [...] jak i z Wojskowym Oddziałem Gospodarczym, w treści których wykonawca przedmiotu umowy (a zatem skarżąca) zobowiązuje się postępować z odbieranymi odpadami w sposób zgodny z obowiązującymi regulacjami normatywnymi, w tym określonymi w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z tego względu organy miały prawo skonfrontowania zaistniałych realiów faktycznych z prawdziwością wspomnianego oświadczenia. Wartym jest również podkreślenia, że skoro podstawowym warunkiem wymaganym do wykonywania działalności regulowanej jest spełnienie warunków jej wykonywania, cała odpowiedzialność za spełnienie warunków wykonywania działalności gospodarczej regulowanej przerzucona została na przedsiębiorcę. W przypadku złożenia oświadczenia dotyczącego spełniania tych warunków niezgodnie ze stanem faktycznym przedsiębiorca naraża się na zarzut naruszenia dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy wskazać, że badanie prawdziwości oświadczenia może nastąpić w trakcie wykonywania działalności gospodarczej regulowanej poprzez wezwanie do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnianie wymagań związanych z wykonywaniem tej działalności a określonych w przepisach prawa. Jeśli zatem przedsiębiorca złożył oświadczenie o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej niezgodnie ze stanem faktycznym (a stan ten trwa) i okoliczność ta została ustalona przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w toku stosownego postępowania administracyjnego, organ ten - tak jak w realiach niniejszej sprawy - działając na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g., zobligowany jest wydać decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem.

Niezależnie od powyższych zapatrywań Sąd wskazuje, że zasadą jest, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.). Odbieranie przez gminę odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (na przykład ze sklepów, instytucji publicznych czy budynków administracyjnych) a powstają odpady komunalne ma już charakter wyłącznie fakultatywny (art. 6c ust. 2 powyższej ustawy). Może być zatem tak, że na terenie danej gminy odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy będzie odbierał podmiot nie związany jakimkolwiek stosunkiem obligacyjnym z gminą. Oczywistym jest przy tym, że z tego faktu nie może wynikać kompleksowe zwolnienie z obowiązków określonych w u.u.c.p.g.

Z uwagi na powyższe zapatrywania za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami jest zakazane. Z kolei wyjątek od wskazanego zakazu określony w art. 30 ust. 2 pkt 3 nie mógł mieć w sprawie zastosowania, na co słusznie zwróciły uwagę organy orzekające. W realiach rozpatrywanej sprawy organy orzekające zasadnie uznały, że skarżąca korzystając z pomocy E. P. (posiadającego jedynie pozwolenie na transport odpadów wydane przez Starostę [...] w dniu 14 grudnia 2015 r.) zagospodarowała odbierane odpady we własnym zakresie, a zatem w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Za nietrafny Sąd uznał nadto zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jednoczesne zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej i wykreślenie z rejestru działalności regulowanej, pomimo że wykreślenie z rejestru ma charakter następczy wobec omawianego zakazu i ma rację bytu jedynie wówczas, gdy decyzja w sprawie zakazu stanie się ostateczna. Uzasadnieniem dla niezasadności podniesionego zarzutu jest regulacja art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w świetle której decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej podlega natychmiastowemu wykonaniu. Ponadto, zgodnie z art. 71 ust. 3 u.s.d.g. w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Jest to zatem przypadek wykreślenia wpisu przewidziany przez ustawę tak jak tego wymaga art. 66 ust. 3 u.s.d.g.

W realiach tej sprawy organ miał zatem podstawę aby zakazując prowadzenia działalności gospodarczej objętej wpisem orzec w sposób władczy (w drodze decyzji administracyjnej) o wykreśleniu skarżącej z rejestru. Normatywną podstawą do wydania takiej decyzji stanowi regulacja zawarta w art. 9j ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g.

Odnosząc się finalnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd wskazuje, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, w tym rodzaj odbieranych przez skarżącą odpadów, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy wydając kwestionowane przez skarżącą decyzje oparły się na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 9d ust. 1 i art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz oceniły w sposób pełny wagę poszczególnych argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd uznał także, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji spełniają w pełni wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Podnoszone na etapie postępowania administracyjnego naruszenie w postaci błędnego doręczenia korespondencji kierowanej do skarżącej nie stanowiło w ocenie Sądu naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (czego w kontekście uwzględnienia skargi wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.