Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2728/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 147, art. 151, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 4, art. 9, art. 14, art. 15, art. 17, art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 21, art. 31, art. 32, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 442/21 w sprawie ze skargi K. S. i D. R. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 442/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. i D. R. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt I stwierdził nieważność § 14 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] w odniesieniu do działki o nr ewid. [...], obręb H., w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III natomiast zasądził od Gminy O. solidarnie na rzecz K. S. i D. R. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 30 stycznia 2021 r. D. R. i K. S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy O. z [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości K., [...], H. gm. O. (publ. Dz.Urz. Woj. M. z 9 grudnia 2020 r., poz. [...], dalej: m.p.z.p.), zarzucając jej naruszenie: art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p.") poprzez nieprzedstawienie przez Wójta R. O. pełnej listy nieuwzględnionych przez Wójta uwag do projektu planu i w konsekwencji nierozpatrzenie przez Radę G. uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie została uwzględniona przez Wójta G.; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uczynienie przedmiotem głosowania nie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, a jedynie "nieuwzględnienia" całości lub części uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy O.; art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164Nr [...], poz. 1587 - dalej: r.z.p.m.) poprzez brak ustalenia w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem "[...]"; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 r.z.p.m. poprzez wprowadzenie na rysunku planu niekompletnej nieprzekraczalnej linii zabudowy; § 4 ust. 1 w zw. z par. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 283; dalej: r.z.t.p.) poprzez niedopuszczalne powtórzenia w planie regulacji ustawowych; art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak udostępnienia projektu planu oraz Prognozy oddziaływania na środowisko w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Urzędu Gminy O. oraz zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami jedynie 2 dni po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w okresie trwającego stanu epidemii; art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. [...] ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa skarżących do dysponowania ich nieruchomością i jej zagospodarowania z uwagi na wprowadzenie zakazu zabudowy tej nieruchomości oraz dopuszczenie w terenie oznaczonym symbolem "[...]" lokalizacji przedsięwzięć mogących być źródłem negatywnego oddziaływania na nieruchomość, nieproporcjonalnie do celu koniecznego dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne i usprawiedliwione interesy prywatne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania; art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu nie w celu kształtowania polityki przestrzennej gminy, ale w celu uczynienia zadość partykularnemu interesowi podmiotu zainteresowanego inwestycją na działkach nr [...] i [...] położonych w H.; art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 13 i § 14 uchwały odpowiednio dla terenów zabudowy produkcyjnej w gospodarstwa rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz dla terenów rolniczych sposobu przeznaczenia w sposób sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 15 listopada 2001 r. (dalej: studium). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w części: § 6 ust. 2 pkt 2 części tekstowej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]"; § 6 ust. 3 części tekstowej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]"; § 13 części tekstowej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]"; § 14 części tekstowej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]" w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działkę nr [...], obr. [...] H.; części graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]"; części graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]" w zakresie w jakim teren ten obejmuje działkę nr [...], obr. [...] H..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w WarszawieW., w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, nie wszystkie bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem skarżący niewątpliwie legitymują się interesem prawnym, który uprawniał ich do jej wywiedzenia. Skarżący są bowiem współwłaścicielami działki o nr ewid. [...], położonej w m. H., obręb [...], gmina O., objętej postanowieniami planu i oznaczonej symbolem "[...]". Ustalenia planu przewidują przeznaczenie tej działki na tereny rolnicze, tj. grunty rolne w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dla terenu "[...]" w § 14 planu wprowadzono nowe ograniczenia dotyczące zakazu lokalizacji wszelkich budynków, budowli rolniczych, parków wiejskich, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Bez wątpienia plan ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny skarżących.

Następnie Sąd podniósł, iż wbrew zarzutom skargi, procedura planistyczna w przedmiotowej sprawie została zachowana. Po podjęciu przez Radę Gminy O. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Wójt zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłosił w prasie miejscowej (w Tygodniku [...] z dnia 16 czerwca 2020 r.) oraz przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów planu, a także przez ogłoszenie na internetowym portalu informacyjnym Gminy O. i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do projektu planu nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Organy te nie zakwestionowały rozwiązań przyjętych w projekcie planu. Przeprowadzona została Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu planu, wedle której ustalenia planu uwzględniają wymogi ochrony środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ zwrócił się o opinie i uzgodnił projekt planu z właściwymi organami (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. organ ogłosił w miejscowej prasie, w Urzędzie Gminy oraz na stronie internetowej Urzędu i w BIP w dniu 16 czerwca 2020 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem i wyłożył ten projekt (od 23 czerwca 2020 r. do dnia 23 lipca 2020 r.) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym okresie (w dniu 25 czerwca 2016r.) dyskusję publiczną nad przyjętymi w planie rozwiązaniami. Zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. organ wyznaczył w ww. ogłoszeniu termin do 6 sierpnia 2016r., w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy więc niż 14 dni od zakończenia okresu wyłożenia planu.

Odnośnie zarzutu nieopublikowania projektu planu wraz z prognozą odziaływania na środowisko na stronie podmiotowej BIP Urzędu Gminy O., Sąd zauważył, że przepis art. 17 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień publikacji pierwszego obwieszczenia przez Wójta o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, tj. na dzień 23 czerwca 2020 r., zobowiązywał organ jedynie do ogłoszenia o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu, w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Norma zamieszczona w art. 17 ust. 9 u.p.z.p. również – poprzez odpowiednie odesłanie do ust. 1 – wskazywała na taki tylko sposób publikacji. Trafnie wskazuje natomiast organ w odpowiedzi na skargę, że obowiązek udostępnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w BIP na stronie podmiotowej organu został wprowadzony dopiero z dniem 24 czerwca 2020 r. w drodze nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 19 czerwca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1086). Wskutek tej zmiany, Wójt G. w dniu 17 lipca 2020r. ponownie zamieścił w prasie lokalnej i w Urzędzie Gminy obwieszenie o wydłużeniu terminu wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do 10 sierpnia 2020 r. oraz okresu składania uwag dotyczących tych dokumentów do 24 sierpnia 2020r. Jednocześnie na stronie BIP Urzędu Gminy zamieszczono przedmiotowy projekt planu wraz prognozą, czego dowód stanowi znajdujący się w aktach sprawy wydruk ze strony podmiotowej organu. Tym samym nie doszło do obrazy zasad dotyczących procedury planistycznej w przedmiotowym zakresie.

Odnośnie zarzutu skarżących, że doszło do naruszenia procedury planistycznej ze względu na to, że Rada Gminy O. nie rozpatrywała poszczególnych uwag do planu poprzestając jedynie na głosowaniu nad nieuwzględnieniem tych, których zasadności nie podzielił Wójt G., Sąd podkreślił, że ustawodawca w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewidział bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy), a następnie przez organ stanowiący gminy. Organ wykonawczy gminy po wydaniu rozstrzygnięcia uwzględniającego lub odrzucającego uwagę sporządza, jak stanowi art. 11 pkt 11 oraz art. 17 pkt 14 u.p.z.p., "listę uwag nieuwzględnionych", a w dalszej kolejności przekazuje ją (wraz z projektem aktu i innymi dokumentami) radzie gminy. Organ stanowiący podejmuje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie uwag, których nie uwzględnił uprzednio organ wykonawczy gminy. Zgodnie przyjmuje się zatem, że zasadne jest rozstrzyganie przez organ stanowiący gminy li tylko w zakresie uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Co istotne, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie, zarówno z protokołu głosowania z [...] października 2020 r. oraz powoływanego w skardze zapisu sesji Rady Gminy O. z tego dnia, zamieszczonego na kanale youtube.com wynika, że Rada Gminy uczyniła przedmiotem głosowania każdą z poszczególnych uwag nieuwzględnionych przez Wójta odrębnie. Sam fakt, że nie podjęto dyskusji przed głosowaniem nad każdą z uwag nie oznacza jeszcze, że Rada Gminy nie "obradowała" nad tymi wnioskami. Może zaś jedynie oznaczać, że radni nie uznali za konieczne prowadzenie debaty w tym przedmiocie, podzielając przedstawioną argumentację i stanowisko organu wykonawczego.

Ustosunkowując się do twierdzeń skarżących, że wniesiona przez nich w dniu 21 sierpnia 2020 r. uwaga dotycząca ograniczeń odnoszących się do zakładów, które mogą być lokalizowane w obszarze "[...]" nie została przedstawiona przez Wójta do rozpatrzenia Radzie Gminy O., Sąd zauważył, że przedmiotowe zastrzeżenia skarżących, w zakresie, w jakim zostały wyartykułowane w przedmiotowej uwadze, zostały uznane przez Wójta za uwzględnione. Skarżący wskazali bowiem, że projekt nie wprowadza żadnych ograniczeń tak co do intensywności produkcji dopuszczonej na tym terenie, jak i wymaganej odległości zakładów od zabudowy mieszkaniowej. W swoim rozstrzygnięciu organ stwierdził natomiast, że uwzględniając zasadność zgłoszonego postulatu w planie wprowadzono ograniczenia odnoszące się m.in. do przedsięwzięć lokalizowanych na terenie "[...]" ustalając, że oddziaływanie inwestycji realizowanych na poszczególnych terenach nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami nieruchomości, do której eksploatujący instalację posiada tytuł prawny; wzdłuż linii rozgraniczających terenu "[...]", przy których nie są położone tereny lasów. Poza tym wprowadzono obowiązek realizacji strefy zieleni izolacyjnej, przy jednoczesnym ograniczeniu intensywności prowadzonej na tym terenie produkcji do takiej, której instalacje nie będą powodowały sytuacji przekroczenia ustalonych prawem norm. Czym innym jest natomiast kwestia poprawności uchwały w kwestii dopuszczalności przeznaczenia części terenów objętych planem na cele określone dla obszarów oznaczonych symbolem "[...]", co jednak będzie przedmiotem analizy w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do oceny zasad sporządzania planu, Sąd wskazał, że zawiera on część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i wskazanym w nim r.z.p.m. Przedmiotowy plan zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1-5 u.p.z.p. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wskazano, przy tym zasady kształtowania zabudów, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W planie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 wskazano ponadto zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury oraz 5% sławkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ze względu na brak zjawiska występowania w planie nie określono natomiast m.in. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych uchwałą. Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd wskazał, że z tych samych powodów w planie nie ujęto granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że tego rodzaju tereny nie występują na obszarze objętym planem, gdyż zaskarżona uchwała obejmuje wyłącznie niektóre z terenów Gminy, dla których takie przeznaczenie nie zostało przewidziane również w studium. Plan zawierał więc wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niedopuszczalnego powtórzenia w planie regulacji ustawowych. Wskazał, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Przy czym Sąd stwierdził, iż powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się bowiem niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy O. w żadnym razie nie uregulowała ponownie kwestii wynikających już z aktu wyższego rzędu, gdyż w § 3 ust. 1 uchwały określono zakres przedmiotowy materii uregulowanej planem, w opozycji do § 3 ust. 2, w którym wskazano obszar zagadnień, których plan nie obejmuje z uwagi na brak występowania danego zjawiska w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Postanowienia § 3 planu mają zatem wyłącznie charakter informacyjny, nie regulują ponownie materii unormowanej aktami wyższego rzędu, lecz wyłącznie wskazują na zakres rozwiązań planistycznych odnoszących się do zagospodarowywanego terenu. W ocenie Sądu żadne z postanowień uchwały, w tym także ujęte w § 3 ust. 1 pkt 6, nie stanowi powtórzenia konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który w sposób zbędny lub odmienny powielałby unormowania ustawowe, albo dokonywał ich istotnej modyfikacji. Nie mają zdaniem Sądu uzasadnienia stwierdzenia skarżącej, że kwestionowany przez nią § 3 ust. 1 pkt 6 planu stanowi zbyteczne powtórzenie definicji pojęcia intensywności zabudowy, która została zamieszczona w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wskazane postanowienie uchwały nie normuje ponownie zagadnień dotyczących intensywności zabudowy, a tylko wskazuje na objęcie "zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu (...)" zakresem regulacji planu. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości stanowisko, że samo ogólne powołanie ustawy, bądź konkretnego jej przepisu, związanego w jakiś sposób z materią objętą kwestionowanymi postanowieniami Regulaminu nie wyczerpuje przesłanki istotnego naruszenia prawa (art. 91 u.s.g.) dającej podstawę do stwierdzenia nieważności tych postanowień. Sąd podkreślił, że nie bez znaczenia jest tu okoliczność, na którą wskazuje Trybunał Konstytucyjny (m.in. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r. sygn. akt P 16/03), że naruszenie Zasad Techniki Prawodawczej jedynie wyjątkowo może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, wtedy gdy naruszenie to jest poważne i stanowi jednocześnie naruszenie którejś z podstawowych zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia którejkolwiek z powyższych zasad, co przesądza o braku istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały z powodów wskazanych w tym zakresie przez skarżących.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że w skardze poddano w wątpliwość rozwiązania części graficznej planu, gdyż zdaniem skarżących nieprzekraczalne linie zabudowy na rysunku planu są niekompletne – linie te "nie domykają się" dla obszarów oznaczonych symbolem: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". W tym względzie Sąd wyjaśnił, że braki połączeń linii zabudowy mogą mieć wpływ na realizację zapisów planu i dawać możliwość dowolnej ich interpretacji. Teren, na którym w planie zostało dopuszczone sytuowanie budynków, musi być wobec tego wyznaczony liniami zabudowy w sposób precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z ustaleniami § 4 pkt 3, § 11 ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 13 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały, lokalny prawodawca ustalił warunki i wskaźniki zagospodarowania terenów przeznaczonych pod budownictwo, określając linie zabudowy, rozumiane jako linie, których "nie wolno przekraczać przy budowie nowych budynków oraz rozbudowie istniejących (...). Sąd zważył zatem, że Rada Gminy O. przyjęła przy określaniu linii zabudowy ten jej wariant, w którym linia ta pełni rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, a więc poprzez wyznaczenie granic, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy). Przy takim określeniu "linii zabudowy" Sąd nie dopatrzył się istnienia istotnych wątpliwości co do zasięgu "ruchu budowlanego" wytyczonego w planie dla terenów, gdzie dopuszczono sytuowanie budynków. Pomijając powyższe Sąd podkreślił, że zagadnienie to nie dotyczy w żaden sposób interesu prawnego skarżących, skoro względem należącej do nich działki o nr ew. [...] objętej planem, nie przewidziano możliwości lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Jak już bowiem wskazano, dla ww. nieruchomości określono w planie przeznaczenie "[...]", dla którego zgodnie z § 14 wprowadzono zakaz lokalizacji wszelkich budynków, a nawet budowli rolniczych, parków wiejskich, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi w omówionym wyżej zakresie, uzasadnionym interesem prawnym skarżących, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w odniesieniu do działki stanowiącej ich własność i objętej zaskarżoną uchwałą, przyjęty przez Radę Gminy sposób wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie dotyczy tej nieruchomości.

Sąd nie podzielił również argumentacji wyartykułowanej w skardze, w której zarzucono niezgodność zapisów planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy O. uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń Studium Gminy O. - pkt III - cele rozwoju, wśród wiodących celów rozwoju gminy wskazano m.in.: a) wzrost aktywizacji gospodarczej gminy poprzez: - rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, - rozwój funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych i ich obsługi, promocję gminy (jej możliwości, szans rozwoju); b) poprawę jakości życia mieszkańców poprzez: - wzrost podaży miejsc pracy, poprawę warunków zamieszkania, zapewnienie odpowiedniego standardu usług; c) ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez: - zachowanie i wspomaganie istniejących wartości (walorów) środowiska przyrodniczego, - utrzymanie i rewaloryzacja zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego, - wprowadzenie zalesień i zadrzewień, - racjonalne wykorzystanie surowców mineralnych z jednoczesną rekultywacją terenów poeksploatacyjnych. W ocenie Sądu, z przywołanych postanowień Studium wynika, że za cel wiodący rozwoju Gminy O. uznano wzrost aktywizacji gospodarczej Gminy i wzrost podaży miejsc pracy, przy jednoczesnej poprawie warunków zamieszkania i ochronie środowiska przyrodniczego i kulturowego. Choć wskazano, że realizacja tego celu powinna polegać przede wszystkim na rozwoju małych zakładów produkcyjnych, to jednak już w następnej kolejności uznano za pożądany rozwój lokalnego rynku pracy. Jednocześnie podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego i główne działania w strefie [...], której dotyczą zapisy Planu, to zachowanie i rozwój funkcji rolniczej i leśnej obszaru przy równoczesnym wykorzystaniu walorów krajobrazowo-przyrodniczych do rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. Według Studium, główne kierunki działań w strefie [...] to m.in.: - poprawa stanu czystości wód powierzchniowych jako podstawowy warunek racjonalnego rozwoju tego rejonu w zakresie funkcji: ochronnej, rekreacyjnej i gospodarczej; - zwiększenie zasobów dyspozycyjnych wód powierzchniowych poprzez realizację programu małej retencji; - zapewnienie optymalnych warunków dla funkcjonowania przyrody poprzez utrzymanie istniejących ciągów przyrodniczych, szczególnie doliny rzeki [...]. Celem ochrony jest wzmocnienie powiązań ekologicznych, zachowanie głównej rynny przewietrzającej oraz poprawa stanu czystości wód; - zwiększenie walorów przyrodniczych terenu poprzez wprowadzanie zalesień w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących już powierzchni leśnych przeznaczając na ten cel grunty nieprzydatne dla rolnictwa (nieużytki, enklawy leśne) oraz takie, na których produkcja rolna jest nieopłacalna (grunty jakościowo najsłabsze), przestrzeganie zasad gospodarowania na terenach objętych ochroną (obszar chronionego krajobrazu, użytek ekologiczny) pozwoli zachować wysokie walory przyrodnicze i estetyczne krajobrazu; - zalesianie gleb najsłabszych jakościowo; - optymalne wykorzystanie walorów agrotechnicznych dla rozwoju produkcji rolnej; - preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych; - utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych oraz racjonalne ich wykorzystanie jako bazy paszowej dla produkcji zwierzęcej; - wprowadzanie funkcji uzupełniających względem rolnictwa np. agroturystyki. Powyższe zapisy Studium pozwalają zdaniem Sądu stwierdzić, że nakreślony w nim główny kierunek rozwoju i zagospodarowania strefy [...] koncentruje się przede wszystkim na zachowaniu i rozwoju gospodarki rolnej i leśnej obszaru. Wśród głównych kierunków działań na tym terenie, jako preferowany wskazano rozwój rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych. Pojęcie "preferowany" – według Słownika Języka Polskiego PWN – oznacza "dawać pierwszeństwo". Tak sformułowane postanowienia Studium w żadnym razie nie wykluczają więc dopuszczalności przeznaczenia niektórych terenów strefy [...] na cele produkcji rolnej w większych zakładach produkcyjnych, np. w fermach drobiu. Działalność tego rodzaju również stanowi bowiem dział gospodarki rolnej według klasyfikacji dokonanej w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2017 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., Nr 251Nr [...], poz. 1885 ze zm.) – zob. Sekcja A, Dział 01, grupa 01.47 – Chów i hodowla drobiu. Tym samym nie sposób przyjąć, ażeby możliwość lokowania takiej działalności w przedmiotowym obszarze wykluczał jeden z zapisów Studium wskazujący tylko na preferowany kierunek działań, przy równoczesnym braku wyraźnych zapisów zabraniających tego rodzaju aktywności rolniczej na danym terenie. Należy poza tym zauważyć, że wśród preferowanych kierunków działań w strefie [...] wymieniono także "optymalne wykorzystanie walorów agrotechnicznych dla rozwoju produkcji rolnej", który bez wątpienia można rozumieć, jako dopuszczenie lokalizacji zakładów o zwiększonej intensywności produkcji rolnej. Z przedstawionych powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zapisów planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy O.. Studium to przewiduje przeznaczenie terenów strefy [...] w głównej mierze pod funkcję gospodarki rolnej, nie określając jakichkolwiek ograniczeń, które odnosiłyby się do działalności zakładów hodowli drobiu mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący uważają, że niezgodność planu ze Studium przejawia się także w braku określenia granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz niedopuszczalności jakiejkolwiek zabudowy na terenach oznaczonych m.in. symbolem "[...]", co dotyczy bezpośrednio ich działki o nr ew. [...]. Odnośnie pierwszego z wymienionych zarzutów organ wyjaśnił, że powyższe braki wynikają z faktu, iż teren objęty planem obejmuje jedynie tę część obszaru Gminy (strefy [...]), na którym nie przewiduje się funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Z kolei ustosunkowując się do drugiego z ww. zarzutów nie można zdaniem Sądu przyjąć, że Studium in genere wyklucza możliwość wskazania w planie terenów rolnych z ograniczeniami dla zabudowy. Wbrew argumentacji zamieszczonej w skardze, nie jest to sprzeczne z przyjętym i omówionym wcześniej prymatem zachowania i rozwoju terenów służących prowadzeniu gospodarki rolnej, wynikającym ze Studium. Ustalenie w Planie dla danego obszaru zakazu zabudowy nie oznacza, że będzie tam całkowicie wykluczona możliwość realizacji funkcji rolniczej. W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się niezgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium, natomiast jako oczywiste jawi się w takiej sytuacji pytanie, czy wprowadzenie tak daleko idącej regulacji w postaci zakazu wszelkiej zabudowy, w tym obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, stanowi proporcjonalną i uzasadnioną w danym przypadku ingerencję (ograniczenie) w prawo własności skarżących.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących tego właśnie zagadnienia, Sąd uznał je za uzasadnione, gdyż niewątpliwie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy w zakresie uregulowań planu dotyczących nieruchomości skarżących, tj. działki o nr ew. [...] w H.. Sąd podkreślił, że skarżący w rozpoznawanej sprawie, czynią przedmiotem skargi zapisy uchwały, sprowadzające się głównie do: wprowadzenia w planie dla działki skarżących o nr ew. [...] przeznaczenia i sposobu zagospodarowania oznaczonego symbolem "[...]" z całkowitym zakazem zabudowy, w sytuacji gdy dla części działek sąsiednich przewidziano możliwość realizacji przedsięwzięć wynikających z przeznaczenia "[...]", tj. zabudowy o intensywnej produkcji rolnej; ograniczenia dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki o nr ew. [...] położonej na terenie oznaczonym symbolem "[...]", która nie dopuszcza jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza brak możliwości realizacji choćby budowli rolniczych; nieproporcjonalnego ograniczenia prawa skarżących do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania poprzez dopuszczenie w terenie oznaczonym symbolem "[...]" lokalizacji przedsięwzięć mogących być źródłem negatywnego oddziaływania na nieruchomość, które nie jest niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Rada Gminy O. uchwalając przedmiotowy plan dopuściła się istotnego naruszenia zasad jego sporządzania w zakresie, w jakim dla terenu oznaczonego symbolem "[...]" w stosunku do działki skarżących o nr ew. [...] w § 14 uchwały wprowadzono zakaz wszelkiej zabudowy, który obejmuje również obiekty rolnicze. Naruszenia takiego nie dopuściła się natomiast w odniesieniu do dopuszczenia lokalizacji na niektórych terenach oznaczonych w planie symbolem "[...]" przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Wyjaśniając powyższe stanowisko Sąd zauważył, że w odpowiedzi na skargę sam organ wskazuje, że tereny objęte planem mają typowo rolniczy charakter. Prowadzenie tego rodzaju działalności jest najczęściej nierozerwalnie związanie z potrzebą lokalizacji urządzeń lub obiektów służących do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, takich jak np.: obiekty gospodarcze, silosy na zboża, chlew, stajnia czy obora. Organ na etapie procedury planistycznej i w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił w przekonujący sposób powodów zakazu dopuszczenia zabudowy związanej z prowadzeniem współczesnych gospodarstw rolnych, co skutkuje, że w tym zakresie zakaz zabudowy miał charakter arbitralny. Tak daleka ingerencja w prawo własności nie wydaje się proporcjonalna ani celowa, tym bardziej w sytuacji, gdy jak słusznie zauważają skarżący, na nieruchomościach znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenów "[...]" dopuszczono realizację zabudowy o wręcz przemysłowym charakterze. Nie wynika to także z uzasadnienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, w której mowa o wprowadzeniu zakazu zabudowy na terenach rolniczych, jednak nie podaje się żadnych powodów ani celów jakie zakaz ten miałby realizować. Zdaniem Sądu, w wyniku przyjęcia przez Radę Gminy O. planu w obecnym brzmieniu, skarżący nie mogą już w pełni swobodnie, zgodnie z prawem własności, dysponować swoją nieruchomością i to na cele związane z rolniczym przeznaczeniem terenu. To ograniczenie w zasadzie uniemożliwia skarżącym podjęcie jakichkolwiek inwestycji związanych ze współczesnym rolnictwem, albowiem teren ich działki nie może być w żaden sposób zabudowany. W tym względzie Sąd argumentację organu wskazującą, że skarżąca może realizować zabudowę rolniczą na działce nie objętej planem, uznał za nieadekwatną w kontekście tak nieproporcjonalnej ingerencji we własność prywatną strony.

W ocenie Sądu skarżąca słusznie zwraca uwagę, że w przypadku sąsiednich terenów objętych przeznaczeniem o symbolu "[...]" dopuszczono zabudowę produkcyjną o dużej skali oddziaływania. Tymczasem dla obszaru "[...]" wprowadzono zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Takie postępowanie organu nie zostało poparte żadnym celem koniecznym ze względu na wartości wyżej cenione, np. potrzebę interesu publicznego, któremu można by przyznać prymat nad interesem skarżących. Przyjmuje się, że niekiedy tego rodzaju ograniczenia są uzasadnione np. w stosunku do nieruchomość znajdujących się na terenach otuliny parku krajobrazowego czy obszaru chronionego. Z postanowień planu ani jego uzasadnienia nie wynika jednak, ażeby celem Rady Gminy O. było stworzenie takiego właśnie obszaru ograniczonego użytkowania. Sporny obszar nie został również uznany za strefę ochronną terenów zamkniętych. Z zapisów planu nie wynika też, aby tereny oznaczone symbolem "[...]" miały pełnić rolę otuliny parku krajobrazowego bądź innego obszaru chronionego.

Zdaniem Sądu, wprowadzenie zakazu zabudowy dla terenów oznaczonych zgodnie z § 14 planu m.in. symbolem "[...]" wydaje się niezrozumiałe także z innych powodów. Otóż w § 14 określono, że chodzi tu o tereny rolnicze, tj. grunty rolne w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydaje się oczywistym, że wskazane przepisy odrębne to przywołana już ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z definicją gruntów rolnych, zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 7 ww. ustawy, za grunty rolne uznaje się m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych czy też wreszcie pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Całkowite ograniczenie możliwości wykorzystania gruntów rolnych poprzez budowę urządzeń lub obiektów służących do prowadzenia racjonalnej działalności rolniczej nie znajduje więc umocowania także w cytowanych przepisach rangi ustawowej. Tego typu ograniczenie nie mieści się zdaniem Sądu w granicach dopuszczalnych prawem. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów planistycznych nie wynika racjonalne, celowe i wystarczające uzasadnienie przesłanek wprowadzenia zakazu zabudowy na działce skarżących przeznaczonej do działalności rolniczej. Z tego też względu w ocenie Sądu Rada Gminy przekroczyła władztwo planistyczne, wprowadzając zakaz zabudowy dla działki nr ew. [...] położonej na terenach rolniczych "[...]" bez wskazania uzasadnienia i celu tego zakazu. Z uwagi na fakt, że stanowiło to przekroczenie władztwa planistycznego, naruszając w istotny sposób zasady sporządzania planu, Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność całego § 14 w odniesieniu do działki skarżących o nr ew. [...].

Zważając na postanowienia planu odnoszące się do działki skarżących nr ew. [...] Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, poprzez naruszanie zasady równości wobec prawa, przejawiające się w przyjęciu rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem i niczym nieuzasadnione przyjęcie rygorystycznych rozwiązań względem ww. działki o nr ew. [...]. Naruszenie dotyczyło zatem zapisów zawartych w § 14 części tekstowej i części graficznej uchwały w odniesieniu do działki skarżących o nr ew. [...] i wiązało się z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c., a także w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31[...] ust. 3 i art. 64 ust. Konstytucji RP.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w takim zakresie, w jakim skarżący upatrują istotnego naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w ich prawo własności poprzez umożliwienie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżących inwestycji dopuszczonych dla terenów oznaczonych symbolem "[...]". Wskazał, że tego rodzaju przeznaczenie gruntów nie jest samo w sobie sprzeczne z obowiązującym Studium Gminy O.. Argumentacja skargi, że realizacja zakładu produkcyjnego – fermy drobiu, na nieruchomościach sąsiednich ograniczy prawo własności skarżących wskutek powstania uciążliwości dla otoczenia w postaci immisji, nie jest w ocenie Sądu trafna. Niewątpliwie na obszarze, gdzie tak uprzednio, jak i obecnie prowadzona jest działalność w zakresie chowu i hodowli zwierząt, która jest nieodłącznym elementem zabudowy w gospodarstwach rolnych, rzeczone immisje nie mogą stanowić uciążliwości prowadzących do nadmiernej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tym kontekście rację ma organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że uciążliwości o takim charakterze występowały na danym obszarze już wcześniej. Planowany rozwój tych terenów o rolniczym charakterze, przewidziany w Studium, bez wątpienia będzie skutkować znacznym zwiększeniem m.in. immisji zapachowych. Tym niemniej, w § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono, że "oddziaływanie instalacji realizowanych na poszczególnych terenach nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami nieruchomości, do której eksploatujący instalację posiada tytuł prawny.". Dalej w § 6 ust. 5 planu nakazano "ograniczenie wpływu na środowisko i percepcję krajobrazu terenów oznaczonych symbolami "[...] i "[...]", poprzez kształtowanie zieleni izolacyjnej w strefie określonej na rysunku planu. Zieleń izolacyjna musi mieć charakter piętrowy". Z kolei ze sporządzonej Prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że wywołane planem zmiany środowiska przyrodniczego, nie zagrażają życiu i zdrowiu okolicznych mieszkańców, wskutek przewidzianych w planie rozwiązań i środków łagodzących. Ponadto w ocenie Sądu organ trafnie zauważył, że na działce skarżących o nr ew. [...] zabudowa mieszkaniowa została dopuszczona wyłącznie w ramach tworzenia zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Dozwolone prawem wykorzystanie działki nr [...] ma więc stricte rolniczy charakter, zaś w zakres prowadzenia produkcji rolnej może wchodzić m.in. chów i hodowla zwierząt. Zbliżone, rolnicze przeznaczenie cechuje zdecydowaną większość nieruchomości z terenu objętego planem i znajdujących się w jego otoczeniu. To z kolei oznacza, że w krajobraz danego obszaru niejako wpisane jest znoszenie uciążliwości związanych z produkcją rolną i hodowlą zwierząt, np. w postaci immisji odorowych, hałasu, czy ruchu maszyn i urządzeń. Faktyczny sposób aktualnego wykorzystania ww. działki skarżących (jak wskazują w skardze – na cele rekreacyjne) nie może mieć natomiast istotnego znaczenia przy ocenie postanowień zaskarżonej uchwały. Organ zasadnie wskazał przy tym, że na terenie m. H. nie ma w ogóle zabudowy rekreacyjnej, która mogłaby służyć spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 u.p.z.p., jako tzw. dobro sąsiedzkie.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w ww. zakresie organ dokonał wyważenia interesów prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości objętych planem. W sytuacji bowiem, gdy Studium dopuszcza sytuowanie na danym terenie zakładów produkcji rolnej i nie limituje w żaden sposób ich rozmiarów, wszelkie ograniczenia w tej materii wprowadzone w planie (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących wyłączną własność inwestora – działki o nr ew. [...] i [...], na których planuje on sporne zagospodarowanie) mogłyby zostać uznane za zbytnią ingerencję z kolei w jego prawo własności.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 14 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem "[...]" w stosunku do działki o nr ew. [...] obręb H.. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

Skargą kasacyjną K. S. i D. R. zaskarżyli powyższy wyrok w części oddalającej skargę, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - poprzez ustalenie przez Sąd I instancji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości: K., [...], H. gm. O., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 9 grudnia 2020 r., poz. [...] (m.p.z.p., plan) nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 15 listopada 2001 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi w części, podczas gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić, że plan narusza ustalenia Studium, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, oraz na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skargę uwzględnić i stwierdzić nieważność planu także w pozostałej części objętej skargą;

2) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego stanowiska Sądu I instancji co do tego, czy Rada Gminy O. rozpatrzyła merytorycznie uwagi do projektu planu nieuwzględnione przez Wójta G., obradując nad nimi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie ustalenia, że Rada Gminy O. nie rozpatrzyła merytorycznie tych uwag, co stanowiłoby istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powinien uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność planu w stosownym zakresie;

3) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do podniesionych w skardze zarzutów: a) naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164Nr [...], poz. 1587; dalej: r.z.p.m.), który to zarzut dotyczył braku ustalenia w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem "[...]", oraz b) naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który to zarzut dotyczył uchwalenia planu nie w celu kształtowania polityki przestrzennej gminy, ale w celu uczynienia zadość partykularnemu interesowi podmiotu zainteresowanego inwestycją na działkach nr [...] i [...] położonych w K., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uznanie powyższych zarzutów za zasadne mogło skutkować uwzględnieniem skargi (tj. stwierdzeniem nieważności planu) w szerszym zakresie, niż uczynił to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku;

II. prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.) oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31[...] ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78Nr [...], poz. 483) - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro na danym terenie występują już uciążliwości o danym charakterze, to dopuszczenie zwiększenia tych uciążliwości na podstawie zapisów planu, niezależnie od skali tego zwiększenia, nie może zostać uznane za prowadzące do nadużycia władztwa planistycznego oraz do nadmiernej ingerencji w prawo własności, podczas gdy stwierdzenie dopuszczenia zapisami planu nadmiernego negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie powinno prowadzić do uznania, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego i nadmiernej ingerencji w prawo własności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że organ planistyczny nie przekroczył przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nie naruszył w sposób nieproporcjonalny przysługującego skarżącym kasacyjnie prawa własności, dopuszczając na terenie oznaczonym symbolem "[...]" lokalizację zakładów intensywnej produkcji rolnej, w tym przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, podczas gdy dopuszczając lokalizację takich zakładów organ planistyczny przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne oraz naruszył w sposób nieproporcjonalny przysługujące skarżącym kasacyjnie prawo własności;

2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak sprzeczności określonego w miejscowym planie przeznaczenia określonych terenów z pojedynczymi ustalonymi dla tych terenów w studium zasadami zagospodarowania przestrzennego, przy sprzeczności przeznaczenia tych terenów z większością określonych w studium dla tych terenów zasad zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o naruszeniu przez plan ustaleń studium, podczas gdy sprzeczność ta powoduje, że plan narusza ustalenia studium, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że plan w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]" nie narusza ustaleń Studium, podczas gdy sprzeczność ta powoduje, że plan w tej części narusza ustalenia Studium;

3) art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak faktycznego rozpatrzenia lub brak udokumentowania faktu faktycznego rozpatrzenia przez radę gminy uwag do projektu miejscowego planu nieuwzględnionych przez wójta nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, podczas gdy brak faktycznego rozpatrzenia lub brak udokumentowania faktu faktycznego rozpatrzenia przez radę gminy takich uwag stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów skutkujące odmową stwierdzenia nieważności planu w odpowiedniej części;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.z.p.m. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że brak "domykania się" nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej dla terenu "[...]" nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych co do zasięgu mchu budowlanego na tym terenie.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt II sentencji, tj. w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Gminy O. solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:\

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący kasację zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził bowiem kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części objętej skargą kasacyjną i trafnie zastosował w tym zakresie konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę w pkt II.

Przede wszystkim nie można podzielić wyrażonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia - przy procedowaniu nad zaskarżoną uchwałą - zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z powołanego w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.).

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z brakiem faktycznego rozpatrzenia lub brakiem udokumentowania faktu faktycznego rozpatrzenia przez radę gminy uwag do projektu przedmiotowego planu miejscowego, co stanowiło istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji naruszając tym samym art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Organ stanowiący gminy rozstrzyga zatem tylko w zakresie uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA z: 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 220/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 3099/14, 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2566/13, 6 listopada 2013 r. sygn. akt sygn. II OSK 437/13, 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Prawnie dopuszczalną i zarazem powszechną praktyką rad gmin jest zatem rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną w przedmiotowej sprawie okolicznością jest fakt, że radnym Gminy O. została zapewniona możliwość zapoznania się z projektem planu i załącznikami do projektu w terminie poprzedzającym uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego. Rada Gminy rozpatrzyła uwagi do projektu planu łącznie, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi załącznik nr [...] do uchwały. Słusznie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność, iż nie podjęto dyskusji przed głosowaniem nad każdą z uwag nie oznacza jeszcze, że Rada nie obradowała nad tymi wnioskami - może to co najwyższej oznaczać, że radni nie uznali za konieczne prowadzenie debaty w tym przedmiocie, podzielając przedstawioną argumentację i stanowisko organu wykonawczego. Nie można w tych okolicznościach czynić ww. organowi stanowiącemu gminy zarzutu nierozpatrzenia uwag do projektu planu oraz nieudokumentowania faktu ich rozpatrzenia.

Wbrew zarzutom kasacji przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza też ustaleń obowiązującego dla Gminy O. uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie, o jakim mowa w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

Będący przedmiotem sporu teren oznaczony w przedmiotowym planie miejscowym symbolem [...], znajduje się na obszarze nazwanym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. strefą [...], do której należą tereny charakteryzujące się mniej korzystnymi uwarunkowaniami glebowymi rolniczej przestrzeni produkcyjnej ale posiadające spore walory przyrodniczo-krajobrazowe. Podstawowym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego w tej strefie jest zachowanie i rozwój funkcji rolniczej i leśnej obszaru przy równoczesnym wykorzystaniu walorów krajobrazowo–przyrodniczych do rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. Jako jedne z głównych kierunków działań w omawianej strefie – poza związanymi z potrzebą zwiększenia walorów przyrodniczo-krajobrazowych tego terenu – wskazano optymalne wykorzystanie walorów agrotechnicznych dla rozwoju produkcji rolnej i preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokim parametrach jakościowych. Umożliwiono także wprowadzanie funkcji uzupełniających względem rolnictwa np. agroturystyki. Z powyższych zapisów wynika, że jednym z głównych kierunków rozwoju obszaru znajdującego się zgodnie ze Studium w Strefie [...], jest rozwój rolnictwa. Dopuszczenie w omawianej strefie m.in. rolniczego kierunku rozwoju, świadczy o konsekwencji organu stanowiącego Gminy O., który w zawartych w Studium ogólnych ustaleniach w zakresie zagospodarowania przestrzennego podkreślił, że rolnictwo pełnić będzie wiodącą funkcję w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym Gminy O.. Przy czym w ustaleniach tych rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej wskazano jako jeden z kierunków mogących poprawić sytuację ekonomiczną gospodarstw rolnych (Studium, Część II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdział IV, pkt. 3.3.). Wiodącym celem rozwoju gminy jest bowiem m.in. wzrost aktywizacji gospodarczej gminy poprzez rozwój małych zakładów produkcyjnych i rozwój lokalnego rynku pracy (Studium, Część II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdział III. Cele rozwoju). Określenie celów rozwoju gminy uwarunkowane było ustalonymi przez Gminę czynnikami sprzyjającymi jej rozwojowi oraz zidentyfikowanymi podstawowymi problemami jej rozwoju, którym według organu stanowiącego Gminy jest m.in. niska aktywność gospodarcza i brak zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego (Studium, Część II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdział II. Identyfikacja podstawowych problemów rozwoju, pkt 4 – Problemy strukturalne).

W zaskarżonej uchwale będący przedmiotem sporu teren oznaczony symbolem [...] przeznaczono pod zabudowę produkcyjną w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, to jest: budynki gospodarcze, inwentarskie, magazynowe, garażowe i socjalne w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, budowle rolnicze wraz z dojazdami wewnętrznymi, stanowiskami postojowymi, dojściami, zielenią urządzoną, obiektami małej architektury (§ 13 ust. 1). Takie przeznaczenie przedmiotowego terenu w kontekście przywołanych powyżej ustaleń Studium, nie pozwala wyprowadzić wniosku o niezgodności zaskarżonego planu miejscowego z tym aktem. Przyjęte w planie przeznaczenie terenu [...] można pogodzić z dopuszczalnymi rodzajami przeznaczenia opisanymi dla danego terenu w Studium. Należy podzielić wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym w Studium za cel wiodący rozwoju Gminy O. uznano wzrost aktywizacji gospodarczej i podaży miejsc pracy, przy jednoczesnej poprawie warunków zamieszkania i ochronie środowiska przyrodniczego i kulturowego. Sformułowane w Studium przywołane powyżej postanowienia – zarówno odnoszące się do samej Strefy [...] jak i te ogólnie nakreślające główny kierunek rozwoju Gminy O. – w żaden sposób nie wykluczają dopuszczalności przeznaczenia spornego terenu na cele produkcji rolnej w większych zakładach produkcyjnych.

Odnośnie natomiast wadliwie - zdaniem skarżących - podnoszonej w zaskarżonym wyroku kwestii braku ustalenia w granicach obszaru planu terenów rekreacyjno-wypoczynkowych wskazać należy, iż oparta o stanowisko organu wypowiedź Sądu pierwszej instancji, iż teren objęty planem obejmuje jedynie tę część obszaru Gminy (strefy [...]), na którym nie przewiduje się funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że w granicach planu, nie przewidziano funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Powyższe w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu prawa - sprzeczności planu ze Studium. Sporny plan uchwalono bowiem dla niewielkiego obszaru gminy, na terenach wiejskich. Brak zawarcia na objętym jego granicami konkretnym terenie obszarów specjalnie przeznaczonych pod funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe, nie oznacza, że takie funkcje nie mogą być na obszarze gminy - w tym również na obszarze określonym w Studium jako Strefa [...] - realizowane. Sporny plan miejscowy nie obejmuje bowiem całego terenu ww. Strefy.

Z tych wszystkich przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także zarzuty naruszenia ww. przepisów w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 r.z.p.m., a także do zarzutu art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zwrócenia uwagi wymaga, że zarzut braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może - w przypadku rzeczywistego braku odniesienia się przez ten Sąd do części zarzutów - odnieść skutek tylko wówczas, gdyby mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania wywołanego skargą przed Sądem pierwszej instancji, skarżący w oparciu o art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. zarzucali, że plan uchwalono nie w celu kształtowania polityki przestrzennej gminy, ale w celu uczynienia zadość partykularnemu interesowi podmiotu zainteresowanego inwestycją na działkach [...] i [...] położonych w H.. Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie brak jest dostatecznych racji, aby wyznaczenie terenów inwestycyjnych na wskazanych wyżej działkach było niedopuszczalne. Taka ocena byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby dało się wykazać związane z tym naruszenie prawa lub nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w przeznaczeniu terenów pod określone cele przy jaskrawo nieproporcjonalnym naruszeniu praw innych podmiotów. Skarżący podnosząc ww. okoliczności wskazali na naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z tych przepisów stanowi o zasadach kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej z uwzględnieniem ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju, natomiast drugi o uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Regulacje te nie zostały naruszone, nawet gdyby przyjąć, że wyznaczenie w planie określonych funkcji na danym terenie było podyktowane perspektywami lokalizacji tam konkretnych inwestycji przez konkretny podmiot. Należy bowiem pamiętać, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym między innymi uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do kompetencji gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Regulacje dotyczące polityki przestrzennej realizowanej przez gminę nie wykluczają przeznaczania określonych terenów na sprecyzowane cele, nawet gospodarcze, konkretnych podmiotów, jeżeli gmina uznaje wprowadzenie określonych funkcji za potrzebne. Z tych przyczyn uznać należało, że skarżący nie wykazali, aby nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 r.z.p.m. poprzez brak ustalenia w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem "[...]", nie mogło natomiast w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku z tej przyczyny, że wbrew twierdzeniom skarżących w przedmiotowym planie określono przeznaczenie terenów oznaczonych tym symbolem (tereny rolnicze - § 5 ust. 2 pkt 4) i uszczegółowiono zakres możliwego użytkowania i zagospodarowania tych terenów wykluczając lokalizację wszelkich budynków, budowli rolniczych, parków wiejskich, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (§ 14).

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro na danym terenie występują już uciążliwości o danym charakterze, to dopuszczenie zwiększenia tych uciążliwości na podstawie planu, niezależnie od skali tego zwiększenia. Zdaniem skarżących, w zaskarżonym planie do takiego rodzaju nadużycia doszło przez dopuszczenie na terenie [...] lokalizacji zakładów intensywnej produkcji rolnej, w tym przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dopuszczona przez plan działalność w zakresie chowu i hodowli zwierząt, która jest elementem zabudowy w gospodarstwach rolnych, nie oznacza oddziaływania (immisji) w danych warunkach prowadzących nieuchronnie do nadmiernej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na § 6 ust. 4 planu, gdzie ustalono, że "oddziaływanie instalacji realizowanych na poszczególnych terenach nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami nieruchomości, do której eksploatujący instalację posiada tytuł prawny" i § 6 ust. 5 planu, gdzie nakazano "ograniczenie wpływu na środowisko i percepcję krajobrazu terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], poprzez kształtowanie zieleni izolacyjnej w strefie określonej na rysunku planu. Zieleń izolacyjna musi mieć charakter piętrowy". Przekonujący jest też argument, że na działce skarżących o nr ew. [...] zabudowa mieszkaniowa skarżących funkcjonuje w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Dozwolone prawem wykorzystanie tej działki ma więc ściśle rolniczy charakter, a w zakres prowadzenia produkcji rolnej może wchodzić m.in. chów i hodowla zwierząt. Sąd pierwszej instancji trafnie skonkludował, powołując się na powyższe okoliczności, że w krajobraz obszaru planu wpisane jest znoszenie uciążliwości związanych z produkcją rolną i hodowlą zwierząt, na przykład w postaci immisji odorowych, hałasu, czy ruchu maszyn i urządzeń. Faktyczny sposób aktualnego wykorzystania działki skarżących nie może mieć natomiast istotnego znaczenia przy ocenie postanowień zaskarżonego planu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.z.p.m. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że brak "domykania się" nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej dla terenu [...] nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych co do zasięgu ruchu budowlanego na tym terenie. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że jak wynika z części graficznej przedmiotowego planu, nieprzekraczalne linie zabudowy na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] nie domykają się jedynie od strony południowo-zachodniej, a zatem nie od strony nieruchomości skarżących. Zasadne w związku z powyższym jawi się stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do działki stanowiącej ich własność przyjęty przez Radę Gminy O. sposób wyznaczenia na omawianym terenie ([...]) nieprzekraczanej linii zabudowy nie dotyczy uzasadnionych interesów prawnych skarżących. W tym zakresie skarżący nie wykazali, że postanowienia te bezpośrednio i realnie naruszają ich interes prawny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.