Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 847/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 15, art. 35 par. 1, art. 63 par. 1, art. 63 par. 2, art. 63 par. 3 , art. 64 par. 2, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i warunki zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], [...], [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołań grupy osób, umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem S. M., natomiast w odniesieniu do odwołań pozostałych osób – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] 2017 r., [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – [...] do [...] DJP i budynku gospodarczego z infrastrukturą techniczna i zagospodarowaniem terenu na działce [...] w [...] przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 27 lipca 2015 r. R. T. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), przy czym pismem z dnia 8 września 2015 r. skorygowała wniosek w zakresie obsady [...], deklarując wartość [...] DJP.

Następnie Wójt wystąpił o wymagane uzgodnienia inwestycji (dotyczące gruntów rolnych – k. 17 i 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, obszarów objętych ochroną – k. 19, 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia 25 września 2015 r. przeciwko inwestycji zaprotestowali mieszkańcy [...] (k. 31-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.", uzgodnił inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. na podstawie art. 126 w zw. z art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na dalszym etapie postępowania Wójt przeprowadził z mieszkańcami konsultacje społeczne. W odniesieniu do inwestycji uwagi wniosło szereg mieszkańców [...] (k. 64-92 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.u.i.ś.") Wójt nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia dokumentacji środowiskowej inwestycji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska ze względu na potencjalne oddziaływania na obszar Natura 2000. Zarazem postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Wójt, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 K.p.a. oraz art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. zawiesił postępowanie (k. 141 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało zaskarżone przez R. T., jednakże postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Kolegium utrzymało je w mocy (k. 182 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) (później Kolegium, na skutek skargi R. T., uchyliło własne postanowienie, uchylił postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania).

W międzyczasie postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 97 ust. 5 u.u.i.ś., postanowił nie nakładać na inwestorkę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (k. 176 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] 2016 r., [...] Wójt postanowił na podstawie art. 97 § 2 podjąć zawieszone postepowanie (k. 184 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na dalszym etapie postępowania zgłaszają się kolejne osoby wnioskując o uznanie ich za strony postępowania (zob. k. 218, 232, 234 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej przez R. T..

Odwołania od powyższej decyzji złożyli następnie K. G., A. S., W. P., A. P., I. Z., G. R., M. B., T. Z., A. D., S. D., H. M. (k. 284-289 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), M. P. (k. 292 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz G. W. (k. 295 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (zaznaczyć należy, że we wskazanej tu decyzji Kolegium błędne wskazano datę zaskarżonego rozstrzygnięcia Wójta, niemniej jednak jest to oczywista omyłka – uw. Sądu) (k. 327 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na kolejnym etapie postepowania badano kwestię wielkości gospodarstwa rolnego R. T. pod kątem kwalifikacji jej jako zabudowy zagrodowej (k. 328 i nast. oraz k. 501 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Szereg osób zwracało się także z wnioskami o uznanie ich za strony postępowania (k. 499, k. 536 i nast.). Wśród tych osób była także S. M., której Wójt odmówił przyznania statusu strony (k. 704 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art., 61 ust. 1 i 4 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez R. T..

Od powyższej decyzji odwołania złożyli:

- W. P. (k. 863 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, podpisany oryginał także w aktach Kolegium),

- S. M. (k. 868 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, podpisany oryginał także w aktach Kolegium),

- A. S. i J. G. (reprezentowane przez M. K. – k. 871 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, podpisany oryginał także w aktach Kolegium),

- A. Z., R. Z., D. Z. (odwołania niepodpisane przez R. i D. - k. 865 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, odwołanie podpisane złożono dopiero [...] sierpnia 2017 r. do akt Kolegium),

- B. S. i M. S. (k. 870 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, odwołanie podpisane jedynie przez B. S.),

- N. W. (k. 874 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, oryginał także w aktach Kolegium),

- G. W. (reprezentowany przez M. K. – k. 942 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, podpisany egzemplarz także w aktach Kolegium) oraz

- I. Z. (k. 944 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, oryginał także w aktach Kolegium),

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli S. M., A. S., N. W., I. Z. i G. W. reprezentowani wspólnie przez adwokat M. K.. Zarzucili w niej naruszenie:

- art. 128, 63, 64, 140 i 127 K.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania B. S. i M. S., w sytuacji, gdy odwołanie to posiadało brak formalny w postaci niezłożenia nań podpisu M. S. (pismo nie miało zatem zdaniem skarżących charakteru odwołania i nie mogło zainicjować kontroli odwoławczej);

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na skutek błędnego, bezpodstawnego zastosowania, albowiem planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową skoro obejmuje wyłącznie budynek związany z produkcją rolną, bez budynku mieszkalnego, nie służy trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu, a nadto na terenie zainwestowania występuje zabudowa jednorodzinna, co wyklucza wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy zagrodowej.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego bezzasadne pominięcie,

Z ostrożności nadto skarżący wskazali na zarzut naruszenia:

- art. 7 i 139 § 2 K.p.a. na skutek co najmniej przedwczesnego stwierdzenia, że gospodarstwo rolne inwestorki przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...],

- art. 7, 7b, 10, 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Wójta w sytuacji, gdy nie ustalono w sposób rzetelny i prawidłowy kręgu stron postępowania,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny, niepełny i nie spełniający wymogów określonych wymienionymi przepisami.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i przedstawiło polemikę z zarzutami przedstawionymi przeciwko decyzji. W końcowej części swych wywodów organ odwoławczy wskazał, że jest prawdą, że odwołania nie wszystkie odwołania zostały podpisane. Jednakże wezwano osoby, które nie złożyły podpisów, do uzupełnienia tych braków. Kolegium nadmieniło wreszcie, że brak podpisów na odwołaniach sprawia wrażenie celowego ze strony skarżących, skierowanego na przedłużenie postępowania. Końcowo organ zaznaczył, że mając na uwadze, iż każde z odwołań podpisane było przynajmniej przez jedną osobę, uznało je za skuteczne i poddało merytorycznej analizie.

Postanowieniem z dnia 26 października 2017 r., II SA/Po 847/17 Sąd odrzucił skargi S. M., N. W., I. Z. i G. W. ze względu na nieuzupełnienie przez reprezentującego ich pełnomocnika braków formalnych skargi (k. 38-40 akt sądowych). Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

W toku rozprawy w dniu 25 stycznia 2018 r. pełnomocnik A. S. wniósł jak w skardze, natomiast w odpowiedzi pełnomocnik uczestniczki postępowania R. T. wystąpił o odrzucenie skargi jako złożonej przez osobę do tego nieuprawnioną. Przedłożył także wyjaśnienia w formie załącznika do protokołu wskazujące, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności ze skutkiem wobec osób nie będących stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego. Dodatkowo R. T. podkreśliła, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy trwa już 2,5 roku. Jest [...] rolnikiem i chciałaby rozwijać swoją działalność. Spośród uczestników N. P. również wniósł o oddalenie skargi popierając stanowisko R. T.. Pozostali uczestnicy biorący udział w rozprawie zażądali uwzględnienia skargi popierając stanowisko A. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn proceduralnych.

Wyjaśnienie motywów wyroku poprzedzić należy uwagą porządkową. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2, natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie, a więc co do punktu 1. Wskazany punkt 1 obejmował rozstrzygnięcie Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem S. M.. Rozstrzygnięcie to ma charakter formalny. Zakończyło postępowanie ze skutkiem wobec tej osoby bez rozpoznania merytorycznego, gdyż zasadzało się na przekonaniu Kolegium, że S. M. nie była w ogóle uprawniona do złożenia odwołania. Podkreślić trzeba, że nastąpiło to z powodów, które wiązały się wyłącznie z jej statusem na etapie postępowania administracyjnego. Odrębne rozstrzygnięcie skierowane do S. M. i umarzające postępowanie odwoławcze z jej odwołania mogło być zatem z tych powodów kwestionowane tylko przez nią samą. Co prawda S. M. formalnie złożyła w niniejszej sprawie skargę (przez pełnomocnika), jednakże ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych skarga od niej pochodząca została odrzucona.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że A. S. – jedyna z osób skarżących, której skarga została skutecznie wniesiona i nadawała się do rozpoznania – domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji [w całości]. Jako, że z opisanych wyżej przyczyn była ona do tego nieuprawniona w zakresie obejmującym punkt dotyczący odwołania S. M., skargę w tym zakresie oddalono.

Przechodząc do merytorycznych motywów wyroku Sąd wyjaśnia, że o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji zadecydowały wyłącznie względy proceduralne. Z treści decyzji Kolegium jednoznacznie wynika, że organ ten rozpoznał odwołania A. S., N. W., I. Z., G. W., B. S., M. S., A. Z., W. P. oraz S. M. (tej ostatniej przez umorzenie postępowania odwoławczego – o czym wyżej).

Z akt sprawy wynika tymczasem, że odwołania w zakresie w jakim zostały wniesione przez M. S. (k. 870 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz R. Z. i D. Z. (k. 865 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nie zostały podpisane. Kolegium po wydaniu decyzji, bo dopiero 17 sierpnia 2017 r., podjęło się próby uzupełnienia wymienionych braków, w ten sposób tylko potwierdzając, że rozpoznało odwołania dotknięte brakiem formalnym w postaci braku podpisu. Ubocznie można wskazać, że M. S. swego odwołania w ogóle nie podpisał. R. Z. i D. Z. złożyli podpisy pod odwołaniem. Nie było to jednak skuteczne, gdyż – jak już wskazano – zostali oni wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy.

Kolejnym, jeszcze poważniejszym uchybieniem Kolegium było nierozpoznanie odwołania J. G., które zostało skutecznie wniesione (była ona reprezentowana przez adwokat M. K. – k. 871 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, podpisany oryginał znajduje się w aktach organu odwoławczego).

W tym miejscu należy podkreślić, że warunkiem wszczęcia postępowania odwoławczego jest skuteczne wniesienie odwołania, które przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skoro w niniejszej sprawie Kolegium rozpoznało odwołania złożone przez M. S., R. Z. i D. Z. pomimo braku podpisu tych osób, to stanowi to naruszenie przepisów postępowania. Uruchomienie kompetencji bez odwołania jest bowiem działaniem dotkniętym wadą, z reguły uznawaną nawet za wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., I OSK 1866/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy jest wniesienie takiego odwołania przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Organ do którego wpłynęło odwołanie, w tzw. postępowaniu wstępnym, zobowiązany jest przede wszystkim jednak do zbadania, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania określone przez przepisy prawa. Z art. 128 K.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zauważyć należy jednak, iż wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., powinno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa art. 63 § 2 i 3 K.p.a. Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei z art. 63 § 3 K.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.; w tym miejscu należy zaznaczyć, że przepis ten został od 1 czerwca 2017 r. znowelizowany, jednakże z uwagi na datę wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego nowe brzmienie nie znajdzie do niego zastosowania – zob. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U., poz. 935).

Kolegium rozpoznało odwołania złożone przez M. S., R. Z. i D. Z. pomimo braku podpisu tych osób. Tymczasem, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania. W przypadku odwołania powoduje więc niemożność rozpoznania go przez organ administracji, a jeżeli to nastąpi – działanie organu odwoławczego kwalifikować się będzie jako rażąco naruszające prawo. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w judykaturze (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. II SA/Wa 1157/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 875/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Łd 1431/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r. II SA/Sz 902/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 128, pkt 4 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128, pkt III.5 [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el Legalis).

W niniejszej sprawie z całą pewnością Kolegium naruszyło prawo w opisany wyżej sposób. Sąd nie uznał jednak, że naruszenie to miało charakter rażący, gdyż należy pamiętać, iż doszło do skutecznego (przynajmniej co do warunków formalnych) złożenia odwołania przez pozostałe osoby wymienione w decyzji. Organ odwoławczy był zatem generalnie uprawniony wydania rozstrzygnięcia w drugiej instancji. W tej konkretnej sprawie Kolegium wydając decyzję ujmującą w kręgu odwołujących się niektóre osoby, które nie dopełniły formalnych warunków do złożenia odwołań, dopuściło się więc istotnego, ale nie rażącego naruszenia prawa.

Jak wskazano, odrębnym uchybieniem jakiego dopuściło się Kolegium, było nierozpoznanie odwołania J. G., ewidentnie formalnie skutecznie wniesionego (zob. k. 871 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, podpisany oryginał także w aktach Kolegium).

Sąd w tym miejscu podkreśla, że kategoryczne sformułowanie art. 138 § 1 K.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu pierwszej instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 K.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach.

Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania jednego odwołującego się (względnie nie wszystkich), to podjęte w takiej sytuacji rozstrzygnięcie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego (pozostałych) odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, zarzuty skarżącej nie mogą zostać poddane przez sąd merytorycznej ocenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia przez wezwanie M. S. do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie, ustosunkowując się do odwołań złożonych przez wszystkie osoby i dokonując ponownej kontroli instancyjnej w rozumieniu art. 15 K.p.a.

Końcowo Sąd uznał za konieczne odnieść się do żądań i twierdzeń zaprezentowanych na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. przez uczestniczkę postępowania R. T.. Przede wszystkim skład orzekający nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Skarżąca A. S. była z całą pewnością legitymowana do złożenia skargi i to chociażby z tego powodu, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Kolegium rozpoznało między innym jej odwołanie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja – formalnie ujmując – była do niej adresowana.

Sąd podkreśla jednocześnie, że zarzuty R. T. odnoszące się do formalnych aspektów prowadzonego postępowania administracyjnego nie są pozbawione racji.

Skład orzekający z całą stanowczością zwraca uwagę organowi odwoławczemu, że wniosek R. T. rozpoznawany jest od lipca 2015 r. Oznacza to, że inwestorka przynajmniej od tej daty oczekiwała na przyznanie jej praw pozwalających rozpocząć proces inwestycyjny. W warunkach tak długo trwającego postępowania – które może naruszać standardy wynikające z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 2 K.p.a. (zasada szybkości) i do tego w trakcie którego wydano już zresztą jedną decyzję kasacyjną – obowiązkiem Kolegium było wykazanie się szczególną starannością nie tylko w aspekcie rozpoznania merytorycznego sprawy, ale przede wszystkim w kwestiach badania wstępnego (formalnego) wniesionych odwołań. Tymczasem Kolegium przystąpiło do rozpoznania odwołań nierzetelnie przeprowadziwszy ich weryfikację, a do tego błędnie określając krąg osób, które zaskarżyły decyzje Wójta (brak rozpoznania odwołania J. G.).

Sąd wskazuje, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę powinno po pierwsze dokładnie zweryfikować odwołania pod kątem formalnym, po drugie powinno sprawdzić, czy osoby je wnoszące są do tego uprawnione. Konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu głównym (odwoławczym) jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, Wokanda 1999/11, s. 35 oraz przykładowo wyrok z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 515/05, postanowienie z dnia 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, wyrok z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50). Sąd sygnalizuje w tym miejscu, że z dokumentacji postępowania przed Wójtem nie można wywieść, jakie przyczyny legły u podstaw uznania za strony poszczególnych osób biorących w nim udział od samego początku, a także z jakich powodów uznawano za strony dalszych właścicieli okolicznych gruntów, którzy o to wnioskowali. Z tych powodów na Kolegium tym bardziej spoczywa obowiązek właściwego określenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Kolegium będzie miało przy tym na uwadze, że uznanie danej osoby za stronę postępowania wymaga zidentyfikowania po jej stronie interesu prawnego wywodzonego z konkretnego przepisu prawa. Kolegium zweryfikuje też, czy osoby wnoszące odwołania są do tego legitymowane (zob. art. 127 § 1 K.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie...").

Wreszcie Sąd zaznacza, że powyższe wskazanie dotyczące weryfikacji legitymacji odwołujących się nie dotyczy A. S.. Jej sytuacja prawna jako strony postępowania nie może zostać pogorszona na skutek wyroku ze względu na zasadę wynikającą z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Zresztą status A. S. jako strony postępowania nie budzi większych wątpliwości, gdyż z akt wynika, że jest ona właścicielem działki [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną R. T. (zob. k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie (punkt II wyroku) skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu w wysokości 500 zł oraz kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) nie uiszczono, stąd nie została ona uwzględniona w kwocie zasądzonych kosztów.