Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2555/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 54 par. 1, art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 32, art. 33 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński, del. WSA Anna Sokołowska (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 1949/09 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. P. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) przyznaje od Skarbu Państwa – z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 1949/09 oddalił skargę W. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2009 r.

nr (...) w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.

Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że wobec skarżącego prowadzone było postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego Ministra Finansów nr (...), a także z dnia 18 kwietnia 2007 r., obejmującego należność cywilnoprawną za grudzień 2005 r.

W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zawiadomieniem

z dnia 3 lipca 2008 r., organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. Zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zostało doręczono Stronie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru

ze skutkiem w dniu 21 lipca 2008 r.

Pismem z dnia 26 lipca 2008 r. Strona zaskarżyła powyższą czynność egzekucyjną zarzucając organowi egzekucyjnemu m.in. brak skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego. Skarżący podniósł także szereg zarzutów dotyczących podstawy prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpatrzeniu skargi na czynność egzekucyjną oddalił ją postanowieniem z dnia 20 marca 2009 r.

Zobowiązany nie godząc się z rozstrzygnięciem organu nadzoru, złożył do Ministra Finansów za pośrednictwem Dyrektora Izby Skarbowej w K. zażalenie z dnia 9 kwietnia 2009 r. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu nadzoru w całości, a także wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepisy art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005. Nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej jako "u.o.p.e.a.") i uchylenie czynności egzekucyjnych oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Strona nie podniosła naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów dotyczących dokonanej czynności. W swoim wystąpieniu ponowiła natomiast zarzuty co do zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Minister Finansów postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2009 r. na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17, art. 18 i art. 54 § 5 u.o.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia wskazał, iż skarga na czynności egzekucyjne będąca przedmiotem postępowania przed organami, dotyczyć może jedynie toczącego się postępowania egzekucyjnego. W ocenie Ministra Finansów zastrzeżenia podnoszone przez Skarżącego mogły się stać wyłącznie przedmiotem zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, opartego na podstawie art. 33 pkt 1 u.o.p.e.a., zgodnie bowiem z tym przepisem, podstawą zarzutu może być m.in. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Z akt sprawy wynikało, że z przysługującego prawa wniesienia zarzutów, Skarżący nie skorzystał.

Organ wyższego stopnia wyjaśnił nadto, że w postępowaniu w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne organu prowadzącego czynności wykonawcze kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji. Postępowanie egzekucyjne pozwala na badanie istnienia czy też wymagalności egzekwowanego obowiązku jedynie w ograniczonym zakresie. Okoliczności te podlegają badaniu w postępowaniu poprzedzającym postępowanie egzekucyjne, bowiem tylko w jego trakcie, uprawnione organy, orzekają o prawach i obowiązkach wynikających z prawa materialnego. Samo postępowanie egzekucyjne służy bowiem przymusowemu wykonaniu nałożonych obowiązków, a nie badaniu ich materialnoprawnej podstawy. Ponieważ skarga na czynności egzekucyjne dotyczyć może jedynie czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora podjętych w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego, zaś wniesiono ją w wyniku zajęcia wierzytelności pieniężnej w postaci nadpłaty wynikającej z zeznania rocznego za 2007 r., organ nadzoru miał obowiązek ocenić dokonaną czynność pod kątem jej zgodności z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem Ministra Finansów organ nadzoru słusznie uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do merytorycznej strony zagadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż organ egzekucyjny, realizując należności objęte tytułami wykonawczymi stosuje środki egzekucyjne przewidziane w art. 7 § 1 u.o.p.e.a., których katalog w zakresie dotyczącym należności pieniężnych został wymieniony w przepisie art. 1a pkt. 12 lit. a u.o.p.e.a. Jednym z takich środków jest egzekucja z innych wierzytelności. W ocenie Ministra Finansów dokonana czynność egzekucyjna nie naruszała przepisu art. 89 u.o.p.e.a. ponieważ z akt sprawy wynikało, że wszystkie wymogi formalnoprawne wymienione w tym przepisie zostały przez organ egzekucyjny spełnione. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności tj. Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. w dniu 3 lipca 2008 r., natomiast Skarżącemu w dniu 21 lipca 2008 r. Tytuł wykonawczy doręczony został przy pierwszej czynności egzekucyjnej w dniu 7 sierpnia 2007 r., w trybie art. 44 k.p.a. Przedmiotowe zawiadomienie o zajęciu zostało podpisane przez uprawnionego pracownika, a jego forma odpowiadała formie przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) Zastosowanie środka egzekucyjnego było więc zgodne z przepisami prawa regulującymi tę kwestię.

Odnosząc się do zażalenia w części dotyczącej wniosku o umorzenie postępowanie egzekucyjnego, Minister Finansów zauważył, iż w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach ze skargi Strony z dnia 15 grudnia 2008 r. Odnosząc się natomiast do kwestii doręczenia tytułu wykonawczego, Minister Finansów podzielił stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w K., oraz wyjaśnił dodatkowo, iż samo zwolnienie od pracy nie może być wyłącznie potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w odbiorze korespondencji. Tak samo nie może wyłączać zawinienia fakt czasowego przebywania zainteresowanego poza miejscem stałego zamieszkania, jeżeli doszło w tym czasie do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Finansów, organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie właściwie ocenił stan faktyczny oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie naruszając przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego Strona wniosła o dołączenie do akt sprawy wymienionych w skardze dokumentów dotyczących różnych postępowań z zakresu egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec jego osoby.

W uzasadnieniu skargi Skarżący postawił zarzut rażącego "złamania" prawa. Zdaniem Skarżącego zaskarżone postanowienie "nie uwzględnia przepisów i rozminęło się ze stanem faktycznym". Ponadto Strona wyraziła pogląd, że nie istnieje żadna wierzytelność Banku ani Ministra Finansów należna od niego. Podjęte zatem przez Ministra Finansów działania mają na celu, zdaniem Skarżącego ochronę pracowników Banku (...) i Ministra Finansów. Ponadto Zobowiązany podtrzymał zarzuty wniesione na etapie zażalenia, dotyczące przede wszystkim nieskutecznego doręczenia tytułu wykonawczego oraz wymagalności zobowiązania, podważając zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie podniósł natomiast zarzutów dotyczących naruszenia przepisów w zakresie dokonanej czynności egzekucyjnej. Niezależnie od powyższego Strona uważa, że doszło do przedawnienia roszczeń Ministra Finansów.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. pełnomocnik reprezentujący Skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu pisma procesowego Strona skarżąca wskazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyny: błędnego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że Skarżącemu został prawidłowo doręczony tytułu wykonawczy w dniu 7 sierpnia 2007 r. w sytuacji, w której Skarżący powiadomił organ podatkowy o jego chorobie. Pełnomocnik wskazał także, że organy nie uwzględniły tego, iż p. S. S. był pełnomocnikiem Skarżącego.

W ocenie pełnomocnika treść powyższego pełnomocnictwa była znana organowi podatkowemu. Strona skarżąca podniosła, że działania organów administracji naruszały dyspozycję przepisów art. 6 – art. 10, art. 32, art. 40, art. 65 oraz art. 157 k.p.a. w związku z art. 18 u.o.p.e.a. Zdaniem pełnomocnika stanowisko Skarżącego jest logiczne i uzasadnione. W jego ocenie nie budzi wątpliwości, iż ustanowił on pełnomocnika w osobie S. S. W piśmie tym podkreślono także, iż w ocenie Skarżącego nie doręczono mu w sposób prawidłowy tytułu wykonawczego.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo materialne lub procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że podnoszone zarzuty skargi, uzupełnionej o zarzuty wskazane przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu zawarte w piśmie procesowym z dnia

30 sierpnia 2010 r., w dotyczą w zasadzie dwóch zasadniczych kwestii. Pierwsza grupa zarzutów jest wynikiem kwestionowania przez Skarżącego prawidłowości doręczenia mu tytułu wykonawczego a w konsekwencji braku możliwości zajęcia przez organ egzekucyjny wierzytelności. Drugi element sporny dotyczy kwestii związanej z brakiem udziału w postępowaniu administracyjnym - egzekucyjnym osoby S. S., którą Skarżący określił jako jego pełnomocnik.

Sąd I instancji wskazał, iż z całokształtu uregulowań w zakresie środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż skarga określona w art. 54 § 1 u.o.p.e.a. przysługuje w sytuacji, gdy stronie nie przysługują inne środki zaskarżenia. Z istoty skargi, o której mowa w art. 54 u.o.p.e.a. wynika więc, iż w jej ramach nie można wnosić zarzutów materialnoprawnych, lecz wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego, bądź egzekutora, przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych. Sąd stwierdził, iż organy administracji w przedmiotowej sprawie miały za zadanie rozpatrując skargę Strony zbadać prawidłowość podjętych czynności egzekucyjnych. Z akt sprawy wynikało, iż stosownie do art. 7 u.o.p.e.a. zastosowano środek egzekucyjny przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. a, tj. egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych. Czynność egzekucyjna w postaci zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2007 r. została dokonana stosownie do dyspozycji zawartej w art. 89 u.o.p.e.a.

Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że zawiadomienie o zajęciu zostało podpisane przez uprawnionego pracownika, a jego forma odpowiadała formie przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zajęcie to zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności, tj. Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. w dniu 3 lipca 2008r. a Skarżącemu w dniu 21 lipca 2008 r. Tytuł wykonawczy natomiast doręczony został Skarżącemu przy pierwszej czynności, tzn. w dniu 7 sierpnia 2007 r. w trybie art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe doręczenie w świetle zasad określonych w przepisach postępowania należało uznać za skuteczne, tym samym Sąd nie uwzględnił zarzutów Skarżącego co do braku doręczenia tytułu egzekucyjnego wszczynającego postępowanie egzekucyjne.

Odnośnie natomiast drugiej zasadniczej kwestii podnoszonej przez Stronę Skarżącą na etapie postępowania przed Sądem tj. niedoręczenia dokumentów egzekucyjnych pełnomocnikowi Strony - S. S., Sąd uznał, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Analiza akt z postępowania egzekucyjnego potwierdziła, iż na żadnym etapie tego postępowania, nie zostało złożone pełnomocnictwo do reprezentowania w nim Skarżącego. Co więcej - pisma i wnioski (w tym wniosek inicjujący niniejsze postępowanie) zostały złożone przez Stronę, działającą osobiście. W tym zakresie Sąd I instancji przywołał poglądy wyrażone m.in. w orzeczeniu NSA sygn. akt II FSK 1431/07 z dnia 15 stycznia 2009 r., zgodnie z którymi stosownie do przepisu art. 32 k.p.a. w związku z art. 18 u.o.p.e.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo, w myśl art. 33 § 2 i 3 k.p.a., powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik ma obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W związku z tym, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym, strona ustanawiająca pełnomocnika do reprezentowania jej w tym postępowaniu winna dopełnić wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu podatkowym, karnoskarbowym nie jest tożsame z koniecznością złożenia stosownego pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią pełnomocnictwa przedstawionego przez Stronę Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w C. wynikało, że Skarżący udzielił pełnomocnictwa S. S. "wyłącznie do zarządu zwykłego w tym zakresie podatków i danin publicznych będących we właściwości ustawowej Ministra Finansów i jego organów terenowych oraz przed sądami administracyjnymi". Skarżący, wszczynając postępowanie skargowe, nie przedłożył organom egzekucyjnym powyższego pełnomocnictwa, co wykluczało udział ustanowionego w sprawach podatkowych pełnomocnika zaś sama treść pełnomocnictwa nie powalała na przyjęcie, iż pełnomocnik Strony był uprawniony do działania w jej imieniu w postępowaniach egzekucyjnych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) następujące naruszenia:

1. błędną interpretację art. 44 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2003 r. Nr 174, poz. 1689, ze zm.), w związku z art. 3 § 1 a u.o.p.e.a. i przyjęcie, że w omawianej sprawie mogła być prowadzona egzekucja administracyjna,

2. naruszenie art. 29 § 1 i 2 u.o.p.e.a. przez organy prowadzące egzekucje, polegające na braku weryfikacji czy w sprawie może być prowadzona egzekucja administracyjna i pominięcie tej okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.,

3. naruszenie przez organy prowadzące postępowanie, dyspozycji art. 32 k.p.a. w związku z art. 18 u.o.p.e.a. i pozbawienie Skarżącego możliwości działania przez pełnomocnika, i pominięcie tej okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.,

4. błędne zastosowanie art. 44 § 2-4 k.p.a. przez organ prowadzący postępowanie jako sposobu doręczenia Skarżącemu tytułu wykonawczego, w sytuacji, w której ustanowiony był pełnomocnik do działania w imieniu Skarżącego, co w istotny sposób wpłynęło na przebieg postępowania. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny,

5. naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.o.p.e.a. przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne i uznanie, że czynności podejmowane przez Skarżącego były wyłącznie skargą na czynności egzekucyjne, podczas gdy w każdym piśmie kierowanym do organu administracji Skarżący przede wszystkim kwestionował treść swojego obowiązku. W tym stanie rzeczy organy prowadzące postępowanie powinny rozważyć, czy z uwagi na fakt długotrwałej choroby Skarżącego, działania podejmowane przez Skarżącego nie powinny być traktowane jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu. Uchybienie to wpłynęło istotnie na przebieg postępowania. Podobne, rygorystyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie wszczęte przez Ministra Finansów postępowanie i wystawienie tytułu egzekucyjnego na podstawie art. 44 ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne dotyczyło zobowiązania, które powstało przed wejściem w życie przywołanej ustawy, na którą to okoliczność Skarżący wielokrotnie zwracał uwagę. Tymczasem przepisy przejściowe przywołanej ustawy nie dawały uprawnienia do stosowania art. 44 ustawy do zobowiązań powstałych przed jej wejściem w życie. W tym stanie rzeczy okoliczność przystąpienia do egzekucji na mocy art. 3 ust 1 lit a u.o.p.e.a. stanowiła rażące naruszenie prawa zaś organ prowadzący egzekucję naruszył dyspozycję art. 29 § 1 i 2 u.o.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej.

Skarżący zwrócił uwagę, iż organy prowadzące postępowanie pominęły fakt udzielenia w dniu 18 listopada 2004 r. pełnomocnictwa przez Skarżącego S. S., pomimo, iż zostały o tym prawidłowo zawiadomione (prezentata Urzędu Skarbowego z dnia 29 listopada 2004 r.). W związku z tym, organy prowadzące postępowanie dokonały nieuprawnionej interpretacji zdarzeń, wyciągając z nich skutki prawne: po pierwsze przyjmując doręczenie zastępcze jako właściwe w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, po drugie traktując środki zaskarżenia składane przez Skarżącego jako środki składane wyłącznie na czynności egzekucyjne pomimo, ż ich treść jednoznacznie wskazywała, iż Skarżący kwestionuje po pierwsze istnienie zobowiązania jako takiego, po drugie możliwość dochodzenia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Powyższa ocena została podtrzymana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co zaskutkowało oddaleniem skargi.

Powyższe, według skarżącego stanowiło naruszenie dyspozycji art. 32 k.p.a. w związku z art. 18 u.o.p.e.a., która zezwala na działanie strony przez pełnomocnika. Skarżący nie podzielił przy tym rozważań organów egzekucyjnych ani Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczących zakresu umocowania pełnomocnika ponieważ przywołane przez nie orzeczenia zostały opublikowane znacznie później niż miało miejsce udzielenie opisanego pełnomocnictwa, rozważania w nich zawarte dotyczyły pełnomocnictw udzielonych, zaś z treści udzielonego pełnomocnictwa wyraźnie wynikało, iż Skarżący jego dyspozycją objął wszelkie działania zwykłego zarządu, w tym w zakresie podatków i danin publicznych będących we właściwości Ministra Finansów, co w sposób oczywisty potwierdza, że pełnomocnik mógłby działać jako prawidłowo umocowany przedstawiciel Skarżącego.

W konkluzji skarżący stwierdził, że organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że doręczenie tytułu egzekucyjnego mogło nastąpić na podstawie art. 44 ust. 2-4 k.p.a. skoro zostało udzielone pełnomocnictwo. Jak podkreślił skarżący, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie z treścią art. 7-9 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma pewne obowiązki w stosunku do nieprofesjonalnego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie treść skargi kasacyjnej przypomnieć należy na wstępie, że w świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do wniosku, iż autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać faktu, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zgodność z prawem postanowienia wydanego po rozpatrzeniu skargi zobowiązanego na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, wniesionej w trybie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Przy czym przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć poprzez wskazane środki prawne.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, uwzględniając zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie (zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu (por. R. Hauser i Z. Leoński - Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji -W. 1992 r. s. 84.,. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99,. LEX nr 43032,. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4503/97,. ONSA 2000/1/20,. wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03 - LEX nr 113578). Oznacza to, że skarga ta nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżania w stosunku do zarzutów, o których mowa

w art. 33 u.p.e.a. Tymczasem wskazywana przez Skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia art. 44 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2003 r. Nr 174, poz. 1689, z późn. zm.), w związku z art. 3 § 1a u.p.e.a. i naruszenie art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. stanowią podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.- niedopuszczalność egzekucji administracyjnej). Tego rodzaju kwestie nie mogą być przedmiotem badania

w ramach skargi na czynności egzekucyjne, gdyż poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne można kwestionować skutecznie jedynie działania wykonawcze organów egzekucyjnych podnosząc okoliczności niebędące podstawą innych środków zaskarżenia.

W kontekście powyższego bezzasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z. art. 29 § 1 u.p.e.a.

Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika obowiązek sądu administracyjnego pierwszej instancji do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu

w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi.

Użyte w art. 134 § 1 p.p.s.a. określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać

w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Tym samym gdyby Sąd I instancji zajął się kwestią dopuszczalności egzekucji rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 54 u.p.e.a. naruszyłby

art. 134 p.p.s.a. albowiem wyszedłby poza granice sprawy.

Ze względu na treść podniesionych zarzutów zauważyć trzeba, iż przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, Lex nr 173349). Stąd też tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko orzeczeniu organu, podlega merytorycznej kontroli Sądu kasacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12).

Bezzasadnym okazał się zarzuty naruszenia art. 32 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Jak wynika z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych.

Pełnomocnictwo - zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a. - powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§ 3). Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania

w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres.

Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa.

Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż stosownie do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r.,. sygn. akt II SA 332/01; wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r.,. sygn. akt I GSK 700/06).

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy na żadnym etapie postępowania egzekucyjnego, nie zostało złożone pełnomocnictwo do reprezentowania w nim Skarżącego a zatem brak było podstaw do doręczania jakichkolwiek pism w toku postępowania pełnomocnikowi.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisów art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c i ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163,poz. 1349 ze zm.).

Wynagrodzenie i zwrot kosztów dla działającego z urzędu pełnomocnika skarżącego przyznano na podstawie art.250 p.p.s.a. w zw. z § 15, § 14 ust.2 pkt 2 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości