Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1569/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
article: art. 156 § 5 i § 5b
journal: Dz.U. 2024 poz 37
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 521/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 521/22 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na bezczynność Prokuratora Okręgowego w S. (dalej także jako: Prokurator) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie pismem z dnia 9 września 2022 r., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Prokuratora o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. czy Prokuratura Okręgowa w S. (dalej także jako: Prokuratura) rozpoczęła w 2022 roku jakiekolwiek postępowania przygotowawcze przeciw M. J.;

2. czy ww. postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek osoby/osób/instytucji?;

3. czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia ustne od Prokuratury Krajowej lub Prokuratury Regionalnej w ww. sprawie?;

4. czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia pisemne od Prokuratury Krajowej lub Prokuratury Regionalnej w ww. sprawie?;

5. czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia ustne od przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości w ww. sprawie?;

6. czy Prokuratura otrzymała jakiekolwiek polecenia pisemne od przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości w ww. sprawie?

7. podania nazwiska prokuratora lub prokuratorów prowadzących ww. sprawę.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator w piśmie z dnia 22 września 2022 r. poinformował Stowarzyszenie, że postępowanie przygotowawcze, w ramach którego w 2022 roku zostało wydane postanowienie o przedstawieniu wobec osoby wskazanej we wniosku zarzutów, wszczęto z urzędu w listopadzie 2020 roku. Jak wskazał Prokurator w toku tego śledztwa Prokurator Generalny wydał polecenie, które zostało przekazane do Prokuratury Okręgowej w S. za pośrednictwem Prokuratury Regionalnej w K. Ponadto Prokurator podał imię i nazwisko referenta śledztwa.

W związku z powyższą odpowiedzią Stowarzyszenie w piśmie z dnia 16 października 2022 r., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosło o udostępnienie skanu polecenia Prokuratora Generalnego, o którym wspomniał Prokurator w piśmie z dnia 22 września 2022 r.

Pismem z dnia 27 października 2022 r. Prokurator poinformował Stowarzyszenie, że 1 Wydział Śledczy Prokuratury Okręgowej w S. nie dysponuje żądanym poleceniem Prokuratora Generalnego.

W związku z tym Stowarzyszenie w piśmie z dnia 27 października 2022 r. wniosło o ewentualne przekazanie pisma Prokuratury Regionalnej w K. zawierającego polecenia i wytyczne wskazujące na dalszy kierunek postępowania o sygn. [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator poinformował Stowarzyszenie w piśmie z dnia 27 października 2022 r., że w jego ocenie udostępnienie skanu wydanego polecenia dotyczącego umorzenia śledztwa prowadzonego przeciwko osobie wskazanej we wniosku nie jest możliwe, ponieważ dokument ten nie zawiera informacji publicznych, a ponadto w jego treści znajdują się szczegółowe informacje pochodzące z dwóch postępowań przygotowawczych. Prokurator wyjaśnił, że polecenie, którego udostępnienia domaga się Stowarzyszenie zostało dołączone do akt podręcznych dwóch śledztw prowadzonych przez Prokuraturę Okręgową w S., z czego jedno z nich zostało już zakończone, a drugie postępowanie jest w toku. Prokurator wskazał, że w treści dokumentów zawarto informacje obejmujące okoliczności obu wymienionych spraw, co nie pozwala na ich upublicznienie, albowiem rozpowszechnienie tych informacji może mieć negatywny wpływ na wciąż prowadzone przez Prokuraturę śledztwo.

W piśmie z dnia 3 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratora w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji publicznej w postaci polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M. J. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji publicznej w postaci polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M. J., pomimo istnienia podstaw do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki, wniosło o zobowiązanie Prokuratora do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toczącym się postępowaniu przygotowawczym wobec M. J., stwierdzenie, że bezczynność Prokuratora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Prokuratorowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że nie sposób jest zgodzić się z lakonicznym stwierdzeniem Prokuratora, że wnioskowana w niniejszej sprawie informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Stowarzyszenia żądana informacja publiczna pozwala choćby na ocenę w jaki sposób funkcjonuje Prokurator i jak załatwiane są przez niego sprawy. Zdaniem Stowarzyszenia ma to tym większe znaczenie, że Prokuratura jest organem stojącym na straży praworządności, a jej celem jest działanie w interesie publicznym, zaś prokurator przy wykonywaniu swoich czynności jest co do zasady niezależny. Stowarzyszenie podkreśliło, że ingerencja w jego działania powinna mieć wyjątkowy charakter i wynikający raczej z potrzeby usprawnienia postępowania. Tym samym więc, w ocenie Stowarzyszenia, polecenie umorzenia śledztwa wydane przez Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniem stanowi istotną informację w zakresie działalności Prokuratury, jej niezależności, bezstronności i działania w interesie publicznym. Stowarzyszenie podniosło, że Prokurator odmawiając dostępu do wnioskowanego dokumentu, poprzez uznanie, że jego treść nie stanowi informacji publicznej, doprowadził do nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji.

W ocenie Stowarzyszenia stanowisko Prokuratora w zakresie uznania, że rozpowszechnianie treści polecenia Prokuratora Generalnego dotyczącego sprawy toczącej się mogłoby mieć negatywny wpływ na jej bieg, także jest nieprawidłowe. Stowarzyszenie podkreśliło, że Prokurator w celu realizacji wniosku ma możliwość wyłączenia jawności określonej treści dokumentu, poprzez jego anonimizację. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostają bowiem w kolizji z innymi dotyczącymi trybu dostępu do akt i ograniczającymi dostęp do nich ze względu na dobro postepowania. Z uwagi na powyższe, zdaniem Stowarzyszenia Prokurator powinien udostępnić skan polecenia jedynie w zakresie wnioskowanym przez Stowarzyszenie, a więc z wyłączeniem informacji mogących zagrozić prawidłowemu tokowi postępowania przygotowawczego, jeszcze trwającego.

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko prezentowane w toku postępowania, zgodnie z którym informacja, której udostępnienia domagało się Stowarzyszenie, tj. skan dokumentu wydanego polecenia dotyczącego umorzenia śledztwa prowadzonego przeciwko osobie wskazanej we wniosku, nie stanowi informacji publicznej, w myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W treści wnioskowanego dokumentu nie zawierają się bowiem w ocenie Prokuratora "informacje publiczne, czyli takie, które dotyczą całego społeczeństwa lub zbiorowości ludzkiej". Dokument ten zdaniem Prokuratora posiada charakter wewnętrzny, ponieważ zawiera szczegółowe informacje pochodzące z dwóch postępowań przygotowawczych prowadzonych w tutejszej Prokuraturze, z których jedno w dalszym ciągu pozostaje w toku.

Ponadto, Prokurator wskazał także na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 156 § 5 oraz § 5b Kodeksu postępowania karnego i podkreślił przy tym, że regulacja art. 156 Kodeksu postępowania karnego jest przepisem szczególnym, regulującym kwestie dostępu do informacji publicznej w sposób odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prokurator nie zgodził się również z argumentacją Stowarzyszenia jakoby po jego stronie doszło do bezczynności i wskazał, że w sprawie skierowano do Stowarzyszenia, z zachowaniem ustawowego terminu, odpowiedzi na jego wnioski, czyli podjęto działania mające na celu ich rozpoznanie, poprzez poinformowanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Za chybiony Prokurator uznał też zarzut braku zastosowania formy decyzji w sprawie, bowiem zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej forma decyzji zastrzeżona jest tylko dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, co w realiach sprawy nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 521/22 oddalił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 ustawy), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w rozstrzyganej sprawie poza sporem jest, że Prokurator, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwróciło się Stowarzyszenie, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast istota sporu sprowadza się co do kwalifikacji skanu polecenia Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec osoby wskazanej we wniosku Stowarzyszenia jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie wyznaczonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też uznania go – jak sugeruje Prokurator – za dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie została skonstruowana definicja legalna pojęcia "informacji publicznej". Wskazane jedynie zostało w jej art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Następnie Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21 podkreślił, że art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zaś treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Jednocześnie, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, informację publiczną stanowi także dokument urzędowy, na co wyraźnie wskazuje regulacja art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Sąd I instancji zaznaczył, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21).

Jednak, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – na co wskazał TK w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 - odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Można o nich mówić jako o wytwarzanych w pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że "dokumenty wewnętrzne" służą zatem wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej, a zatem waloru takiej informacji nie mają, np.:

- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13);

- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że polecenie Prokuratora Generalnego wydanego w toku śledztwa prowadzonego wobec M. J. stanowi informację publiczną, gdyż nie ulega wątpliwości, że zostało ono wytworzone przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokurator Generalny, a jego zakres dotyczył działalności organu władzy publicznej – Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S.

Sąd I instancji podkreślił, że Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Żądany skan dotyczył natomiast polecenia Prokuratora Generalnego skierowanego do podległego Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że z pisma z dnia 27 października 2022 r. wynika, że jego przedmiotem było umorzenie śledztwa prowadzonego przeciwko M. J. oraz dyspozycje co do prowadzonych innych dwóch postępowań przygotowawczych. Przedmiotowe polecenie zostało dołączone do akt podręcznych dwóch śledztw prowadzonych przez Prokuratora. Jedno z nich (śledztwo dotyczące M. J.) zostało już zakończone. Druga z wymienionych spraw, tj. postępowanie przygotowawcze prowadzone m.in. przeciwko kilkunastu funkcjonariuszom Policji z terenu B., nadal się toczy. W treści przedmiotowego polecenia zawarto informacje obejmujące okoliczności obu wymienionych spraw.

W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, że żądane polecenie Prokuratora Generalnego w sposób istotny wpływało na rozstrzygnięcia spraw, do których zostało wydane oraz że jest wiążące dla Prokuratora, do którego zostało skierowane. Z tych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie jest możliwe uznanie go za dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli działania te wynikają z przyjętego paradygmatu, którego źródłem jest wiążące prokuratora polecenie Prokuratora Generalnego, to polecenie to, jako źródło danych pozwalających odtworzyć tryb działania prokuratury oraz sposób załatwiania przez nią spraw, zdaniem Sądu I instancji podlega udostępnieniu jako informacja publiczna i niezasadne jest twierdzenie, że polecenie sformułowane w piśmie Prokuratora Generalnego ma charakter roboczy i jest jedynie wskazówką dla prokuratora.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że nie powinna budzić wątpliwości okoliczność, że sprawa wglądu do akt sprawy, o które wnioskuje Skarżący, podlega przepisom Kodeksu postępowania karnego. W związku z tym Sąd I instancji przywołał uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, w której wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Jednak Sąd I instancji zaznaczył, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczne jest skrupulatne badanie przedmiotu wniosku, a w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych, przy czym odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej i nie zawsze wyklucza udzielanie takich informacji.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszeniu nie przysługują uprawnienia dostępu do informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści art. 156 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.

W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że skoro przepisy Kodeksu postępowania karnego w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznych z akt postępowania przygotowawczego nie mógł być uznany za wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w rezultacie wniosek o udostępnienie żądanych informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł być uwzględniony. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że Prokurator udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w terminie 14 dni, nie pozostawił go bez rozpatrzenia, o czym świadczy pismo Prokuratora z dnia 27 października 2022 r., w którym poinformowano Stowarzyszenie o braku możliwości udostępnienia żądanego dokumentu związanego z tym, że cyt. "udostępnienie informacji z toczącego się postępowania nie pozwala na jego upublicznienie, albowiem jego rozpowszechnienie może mieć negatywny wpływ na tok nadal prowadzonego przez Prokuraturę śledztwa".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udzielenie pisemnej odpowiedzi, nieprzybierającej formy sformalizowanej decyzji lecz pisma, z którego wynika, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w okolicznościach tej sprawy, należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że brak było zatem podstaw prawnych do uznania bezczynności Prokuratora w opisanym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a także zasądzenie od Prokuratora na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez stwierdzenie, że Prokurator dopuścił się bezczynności, orzeczenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Prokuratorowi grzywny i nakazanie mu rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, zarzuciło zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do informacji, podczas gdy żądane przez Stowarzyszenie dane dotyczą postępowania już zakończonego, a więc wniosek Stowarzyszenia powinien być rozpoznawany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;

b) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że polecenie umorzenia postępowania wydane przez Prokuratora Generalnego znajdujące się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

c) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 § 5 i 5b Kodeksu postępowania karnego, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie umożliwia uzyskania informacji znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezczynności Prokuratora, w sytuacji gdy w prawem przewidzianym terminie nie udostępnił on Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej oceny polegającej na uznaniu, że z uwagi na to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego odmiennie regulują kwestię dostępu do akt trwającego postępowania przygotowawczego, to w niniejszej sprawie nie można było udostępnić Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonując takiej interpretacji całkowicie pominął, że Stowarzyszenie wnioskowało o informację dotyczącą postępowania już zakończonego postanowieniem o umorzeniu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że już z literalnego brzmienia art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego wynika, że dotyczy on postępowań w toku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Strona skarżąca kasacyjnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 87/18, wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utwierdził się pogląd na tle stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w aspekcie art. 156 § 5 i 5b Kodeksu postępowania karnego, który prowadzi m.in. do wniosku, że akta zakończonego umorzeniem postępowania karnego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu osobom trzecim nie na zasadach art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, a na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że skoro wniosek Stowarzyszenia dotyczył sprawy już zakończonej, a nie w toku, należało do niego stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być stosowany rozszerzająco, a w treści art. 156 § 5 i 5b Kodeksu postępowania karnego wyraźnie wskazano, że odmienny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego i nie odnosi się do spraw zakończonych umorzeniem. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie ma przy tym znaczenia, że polecenie Prokuratora Generalnego zawierało również treść odnoszącą się do innego postępowania, bowiem Stowarzyszenie wnosiło jedynie o udostępnienie polecenia w zakresie sprawy M. J., a więc w zakresie sprawy zakończonej, a zatem Prokurator udostępniając wnioskowaną informację mógł dokonać anonimizacji treści dokumentu w odpowiednim zakresie i udostępnić jedynie informacje związane z wnioskiem Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko, że będąca przedmiotem wniosku Stowarzyszenia informacja w postaci skanu dokumentu wydanego polecenia dotyczącego umorzenia śledztwa prowadzonego przeciwko M. J. nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem stanowi ona dokument wewnętrzny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Treść dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie. Na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni:

a) art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do informacji, podczas gdy żądane przez Stowarzyszenie dane dotyczą postępowania już zakończonego, a więc wniosek Stowarzyszenia powinien być rozpoznawany w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p.;

b) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że polecenie umorzenia postępowania wydane przez Prokuratora Generalnego znajdujące się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazuje na czym w jej ocenie polegało błędne rozumienie art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosi się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego, dwa pierwsze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do informacji, "podczas gdy żądane przez Stowarzyszenie dane dotyczą postępowania już zakończonego, a więc wniosek Stowarzyszenia powinien być rozpoznawany w trybie u.d.i.p.", a także błędne uznanie przez Sąd I instancji, że "polecenie umorzenia postępowania wydane przez Prokuratora Generalnego znajdujące się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p.". Strona skarżąca kasacyjnie w treści omawianych zarzutów kwestionuje zatem ocenę treści konkretnego dokumentu, tj. wniosku z dnia 9 września 2022 r., a zatem próbuje podważyć na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.

Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 i § 5b ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 37), poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że u.d.i.p. nie umożliwia uzyskania informacji znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego. W związku z treścią powyższego zarzutu wskazać należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszeń prawa materialnego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że Sąd I instancji oddalając skargę Stowarzyszenia na bezczynność Prokuratora w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określającego kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w związku z jakimkolwiek innym przepisem, w tym i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o charakterze ustrojowym oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.