Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1450/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, art. 50 par. 1 i 2 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 6, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 37, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 103 ust. 2, art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 468/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1450/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 468/09, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., zostało wszczęte na wniosek T. i J. S., właścicieli działki nr [...] w miejscowości M., którzy domagali się rozbiórki budynku chlewni usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...], którego właścicielem był A. R..

W wyniku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., odmówił rozbiórki przedmiotowego budynku oraz stwierdził bezzasadność żądania strony. Od powyższej decyzji odwołali się T. i J. S..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uzupełnił materiał dowodowy.

W dniu 7 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wydał na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. decyzję w której stwierdził, że przedmiotowy budynek inwentarski usytuowany na działce [...], położonej w M., znajduje się na terenie MR1, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę, a jego stan techniczny jest dobry i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. S..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku – ustalając, iż znajduje się on na terenie MR1, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W uzasadnieniu organ podał, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nastąpiło przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Mimo, że świadkowie podawali różne daty powstania budynku, to rozbieżności te nie miały znaczenia prawnego. Data wskazywana przez świadków zawnioskowanych przez T. S., jak również data podawana przez świadków zawnioskowanych przez A. R., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kwalifikowały obiekt, jako taki w stosunku do którego należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Uzasadniając podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowi, iż obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki. Organ podniósł, iż nakaz przymusowej rozbiórki jako najbardziej dolegliwa dla inwestora sankcja, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy nie jest możliwe usunięcie skutków samowoli na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W tym kontekście Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przedmiotowy budynek znajduje się na działce, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. położony jest w obszarze oznaczonym symbolem MR1, w pasie szerokości 84 m od drogi lokalnej KL, tj. na terenach zabudowy mieszanej mieszkaniowej i zagrodowej w strefie podmiejskiej. Obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia z uwagi na brak naruszenia przepisów technicznych. Natomiast uciążliwości związane z prowadzoną w przedmiotowym budynku przez A. R. hodowlą trzody chlewnej nie stanowią naruszenia przepisów Prawa budowlanego i nie są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Poza tym organ wskazał, że sprawa chowu świń była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska.

Nadto organ odwoławczy podniósł, że choć budynek wybudowany został bez decyzji o pozwoleniu na budowę, to wobec faktu, że powstał przed 1995 r. przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. umożliwiają jego legalizację. Wobec stwierdzenia, że brak było przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, wydał decyzję o odmowie rozbiórki. Stwierdził również, że wydana decyzja nie kończy postępowania w niniejszej sprawie, bowiem organ I instancji będzie zobowiązany rozważyć podjęcie postępowania w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., złożył J. S..

Skarżący zakwestionował decyzję w zakresie orzeczenia merytorycznego o odmowie wydania nakazu rozbiórki, wniósł o jej uchylenie, a także o zobowiązanie organów administracji do wydania zakazu chowu trzody chlewnej w spornym budynku do czasu zakończenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego decyzja w zakresie odmowy wydania nakazu rozbiórki została wydana została z oczywistym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji nie zawierała orzeczenia co do rozbiórki, dlatego organ odwoławczy nie mógł orzekać w tym zakresie. Skarżący podnosił nadto, że wobec uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji, organ ten nie mógł orzekać co do meritum.

Wadliwość decyzji wywodził z zalegalizowania budynku inwentarskiego zbudowanego nielegalnie w latach 60 XX wieku, mimo braku ustaleń co do zgodności samowoli z planem zagospodarowania istniejącym w dacie powstania budynku.

Nadto skarżący wskazał, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości około 1,5 m od granicy, dlatego uzasadnione jest żądanie jego rozbiórki, a przynajmniej ściany od granicy, aby zachowana była minimalna odległość 3 m, gdyż wyziewy z hodowli są uciążliwe.

Zdaniem skarżącego Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. uznając, iż do nakazania rozbiórki konieczne jest łączne spełnienie przesłanek z obydwu punktów zawartych w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że słusznie organy administracyjne obydwu instancji uznały, że w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. art. 37 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Zgodnie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należy stosować przepisy dotychczasowe.

Wystąpienie przesłanek określonych w jednym z punktów art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane determinuje konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budził wątpliwości co do tego, iż przedmiotowa inwestycja nie była realizowana po dniu 1 stycznia 1995 r. Problematyczne jednak było, czy realizacja przedmiotowej inwestycji miała charakter wybudowania obiektu budowlanego lub jego części oraz czy został on zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Stanowisko stron postępowania i przesłuchiwanych w sprawie świadków nie było w tym zakresie jednolite i konsekwentne.

W sprawie złożono oświadczenia, zgodnie z którymi:

- przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 60-tych XX wieku jako całkiem nowy obiekt budowlany (twierdzenie w pismach procesowych T. S. i J. S. - m.in. k. 1, k. 29, k. 37, k. 63, k. 71, wyjaśnienia świadka H. N. - k. 31, oświadczenie H. G. - k.237, oświadczenie S. S. - k. 238),

- przedmiotowy budynek inwentarski został wzniesiony w latach 60-tych jako murowany w miejscu istniejącego wcześniej budynku inwentarskiego" (wyjaśnienia świadka A. J. - k. 32, oświadczenie S. S. - k. 238),

- przedmiotowy budynek inwentarski został wybudowany w latach 20-tych XX wieku, a w 1954 r. został wyremontowany w ramach zmiany substancji z drewnianej na murowaną (wyjaśnienia A. R. - k. 30, k. 196, oświadczenie Z. S. - k. 194) .

Organy obydwu instancji nie oceniając powyższych dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a., uznały, iż w latach 60-tych XX wieku został wzniesiony nowy obiekt budowlany. Okoliczność ta nie wynikała ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Nie wiadomo bowiem, czy doszło do wybudowania całkowicie nowego obiektu budowlanego, czy też doszło do jakichś zmian w obiekcie już istniejącym, a jeżeli tak, to jaki charakter miały te zmiany i czy można je zakwalifikować jako wybudowanie w całości lub w części obiektu budowlanego.

Brak ten miał konsekwencje w zakresie niemożności ustalenia przepisów, jakie miały zastosowanie w sprawie.

Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48, tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące.

Kwalifikacja przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania przepisów o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego miała zatem zasadnicze znaczenie.

Organy administracji nie prowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji. W istocie oparto się wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawców T. i J. S., właścicieli działki nr [...], że budynek inwentarski usytuowany na działce nr [...] w M. został wybudowany bez pozwolenia na budowę.

A. R. w toku postępowania administracyjnego nie przyznał tej okoliczności wskazując jedynie, że nie posiada dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu inwentarskiego. Organy nie podjęły próby ustalenia, czy istnieje jakakolwiek dokumentacja dotycząca budynku.

Również dokonana przez organy administracji wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie mogła być zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaakceptowana w zakresie w jakim przyjęto, że w regulacji tej chodzi o plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie wydania decyzji o rozbiórce, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu.

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności w tym zakresie. Treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października

1974 r. Prawo budowlane pozwala na dokonanie różnej wykładni zakodowanej w nim normy prawnej, zarówno wykładni wskazywanej przez organy administracji, jak i przez skarżącego w skardze złożonej do sądu administracyjnego.

Jako dominujący, Sąd uznał pogląd, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt ten zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy.

Istnieją także pogląd, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Sąd opowiedział się za poglądem, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej (podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., II OSK 426/07).

Sąd Naczelny wskazał wówczas, że skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie, prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej.

Zdaniem WSA w Krakowie badając zgodność przedmiotowej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organy administracji dokonały wadliwej weryfikacji przesłanek nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Poza tym organy administracji nie oceniły wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, przesądzając tym samym, że rozstrzygająca jest zgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

W szczególności organ drugiej instancji nie analizował przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. nie badał, czy przedmiotowy obiekt budowlany "powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" w sposób wskazany w tym przepisie.

Nie było uzasadnione twierdzenie, że przesłanki powyższe nie zachodzą, gdyż nie zostały naruszone przepisy techniczne, a uciążliwości wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy związane z hodowlą trzody chlewnej nie stanowią naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki (chodzi o przesłanki z pkt 2, a nie jak błędnie przyjęły organy o łączne spełnienie przesłanek z pkt 1 i 2 cytowanej regulacji).

Postępowania wyjaśniającego w powyższym kierunku organy administracji nie przeprowadziły, a zwłaszcza nie oceniły w świetle przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. faktu, że w związku z użytkowaniem przedmiotowego obiektu stężenie amoniaku w pomieszczeniach mieszkalnych należących do skarżącego przekracza dopuszczalną normę.

Tym samym organy obydwu instancji naruszyły zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego Sąd ocenił jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło zarówno w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku pozwalającym wyeliminować wskazane wątpliwości, a także na skutek naruszenia prawa materialnego w zakresie wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie mogły być one konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W związku z tym Sąd uznał, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest również niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W wytycznych związanych z koniecznością ponownego prowadzenia postępowania Sąd nakazał ustalenie terminu realizacji przedmiotowej inwestycji oraz okoliczności, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji ustaleń wskazujących na samowolę budowlaną, nakazał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku wynikającym z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. na tle wykładni przedstawionej w uzasadnieniu wyroku.

A. R. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 468/09

Przedmiotowemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm. – w skrócie p.p.s.a) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a lub też w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez brak jego zastosowania, a co za tym idzie nie odrzucenie skargi, pomimo niedopuszczalności jej wniesienia spowodowanej brakiem legitymacji skargowej J. S. lub też poprzez brak oddalenia skargi ze względu na brak tej legitymacji;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że przy ocenie, czy zostały spełnione przesłanki dla zastosowania powyższego przepisu należy stosować przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu, a nie w dacie wydawania decyzji;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, poprzez ich zastosowanie pomimo braku przesłanek, w szczególności poprzez niezasadne uznanie, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a także naruszyły przepisy zawarte w art. 7. art. 77 § 1. art. 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż organ administracji naruszył przepisy zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego;

5. naruszanie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na niekompletnym przedstawieniu stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przyjęciu, że organ administracyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ewentualnego spełnienia przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a także nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do kwestii związanych z powstaniem obiektu.

Wskazując na powyższe skarżący domagał się: uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a; lub w razie ustalenia, iż skarga nie podlegała odrzuceniu, a w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego, uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że J. S. nie posiadał legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. gdyż przysługuje mu tylko prawo dożywocia w budynku położonym na nieruchomości sąsiadującej z obiektem będącym przedmiotem niniejszego postępowaniu.

Ewentualne ustalenie, iż sposób wykorzystania budynku przez skarżącego powoduje pogorszenie warunków mieszkaniowych J. S. mogłoby prowadzić do wniosku, iż J. S. przysługuje roszczenie o zaprzestanie wykorzystywania przedmiotowego budynku w charakterze chlewni, jednakże niniejsze postępowanie ma inny przedmiot i nie dotyczy sposobu użytkowania budynku przez skarżącego tylko kwestii legalności wybudowania przedmiotowego budynku i ewentualnego nakazania przymusowej rozbiórki tegoż budynku.

Fakt, że organy potraktowały J. S. jako stronę postępowania, nie przesądzał o tym, iż posiada on rzeczywiście interes prawny do wniesienia skargi z dnia 11 lutego 2009 r. Skarga powinna była ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ wniesiona została przez podmiot nieuprawniony do jej wniesienia.

Dalej skarżący podnosił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku naruszył prawo materialne, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Skarżący zgodził się z przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiskiem, że do nakazania rozbiórki konieczne jest spełnienie jednej z dwóch przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, przy czym organ II instancji uznał, iż żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona. Nie doszło zatem do naruszenia prawa spowodowanego zarzucanym błędem interpretacyjnym.

Znaczenie w przedmiotowej sprawie miała kwestia, czy spełnienie przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należało oceniać według stanu na dzień wydawania decyzji w sprawie, jak przyjął organ II instancji, czy też według stanu obowiązującego w momencie realizacji obiektu, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W dacie wydawania decyzji przez organ II usytuowanie przedmiotowego obiektu nie pozostawało w sprzeczności z obowiązującymi na dzień wydawania decyzji przepisami o planowaniu przestrzennym, to jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po dokonaniu analizy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wadliwie uznał, iż przy ocenie spełnienia przesłanek upoważniających do wydania nakazu rozbiórki, należy ustalić, czy obiekt zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej na terenie, który w dacie budowy nie był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania na ten cel.

Wykładnia literalna omawianego przepisu wskazuje bowiem, iż oceny czy doszło do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym należy dokonywać biorąc pod uwagę stan przepisów w momencie wydawania decyzji. Przesłanką do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce jest ustalenie, że "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

Stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki wynikającego z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, niedopuszczalnej w pierwotnym brzmieniu nowej ustawy. Inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji, niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego prawa budowlanego.

W przypadku przyjęcia, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w pierwotnej wersji tej ustawy.

Zdaniem skarżącego, budząca wątpliwości treść omawianego przepisu powoduje, iż do wydania decyzji o rozbiórce konieczne jest ustalenie przez organ administracyjny niegodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, zarówno z daty wydawania decyzji, jak i z daty dokonania samowoli budowlanej. Taki sposób zastosowania powyższego przepisu pozwoli na poszanowanie praw inwestora, zasady zaufania do prawa, jak i na zastosowanie przepisów umożliwiających nakazanie rozbiórki zgodnie z rafio legis uregulowań, jakim jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale przy ocenie aktualnego stanu prawnego.

Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia także treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1094/06.

Skoro organy w przedmiotowej sprawie ustaliły, że nie ma sprzeczności z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, to jest z miejscowym planem, zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. to słuszne było stanowisko, iż nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie był zobowiązany do zbadania przepisów obowiązujących w dacie dokonania samowoli budowlanej.

Jednocześnie skarżący zakwestionował ustalenia Sądu, iż organ II instancji naruszył obowiązki wynikające z zasad zawartych w art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a., a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy było przedwczesne.

Zdaniem autora skargi organ II instancji biorąc pod uwagę odmienne oświadczenia świadków i stron, co do okresu powstania budynku oraz sposobu jego wybudowania, zasadnie przyjął, iż obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ustalenie to, zdaniem skarżącego miało kluczowe znaczenie i było dokonane w sposób prawidłowy.

Nadto zakwestionowane zostały twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż organ II instancji nie przeanalizował przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. to jest nie zbadał czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Skarżący podnosił, iż okoliczności te były analizowane przez organy obu instancji, które ustaliły, iż nie zachodzą okoliczności wypełniające przestanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w sposób wyraźny wskazał czym kierował się przy ulataniu, iż powyższe okoliczności nie zachodzą. Sprawa chowu świń była przedmiotem postępowania Starosty Powiatowego, Wydział Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa. Postępowanie to zostało umorzenie decyzją z dnia 17 sierpnia 2006 r. która została utrzymana przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2006 r.

W powyższej decyzji ustalono, iż chów świń prowadzony przez skarżącego jest zwykłym korzystaniem ze środowiska i tym samym nie jest przedsięwzięciem mogącym pogorszyć stan środowiska w rozumieniu obecnych przepisów, natomiast uciążliwość zapachowa chowu świń nie jest normowana żadnymi przepisami ochrony środowiska. W decyzji wskazano również, iż jedyną drogą, postępowania mogącą doprowadzić do zmiany warunków zapachowych w sąsiedztwie skarżącego jest droga cywilna.

Zatem organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i ustosunkowały się do faktu, iż stężenie amoniaku w powietrzu w związku z użytkowaniem budynku przez skarżącego przekracza dopuszczalne normy wskazując, iż uciążliwości te nie stanowią naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Nie było zatem zasadne twierdzenie przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż organ II instancji naruszył zasady zawarte w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przyjęcie takiego twierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiło naruszenie art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a 1 lit. c tejże ustawy, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego nie odniósł się do postępowań mających na celu ustalenie, czy doszło do naruszenia norm środowiskowych, a także do dokumentacji wskazującej na to, że wybudowanie przedmiotowego budynku nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym naruszył art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w tej sprawie nie wystąpiły.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów o charakterze materialnomprawnym.

Zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa procesowego, wymienione w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

W szczególności bezzasadny był zarzut naruszenia art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, poprzez brak odrzucenia skargi lub jej późniejszego oddalenia, wobec braku legitymacji skargowej J. S..

Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego wszczęte zostało na wniosek T. i J. S. - właścicieli działki nr [...] sąsiadującej z budynkiem chlewni usytuowanym na działce A. R. nr [...]. W toku całego postępowania J. S. brał w nim aktywny udział.

Niewątpliwie zatem miał przymiot strony postępowania administracyjnego i powoływał się w nim na własny interes prawny polegający na negatywnym oddziaływania na jego nieruchomość budynku chlewni powstałego w warunkach samowoli budowlanej.

Ewentualne zmiany własnościowe, które miały nastąpić w bliżej niesprecyzowanym w skardze kasacyjnej czasie, nie mogą mieć wpływu na prawną możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skoro decyzja organu nie odpowiadała interesowi podmiotu na wniosek którego wszczęto postępowanie administracyjne.

Nie był również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a przez błędne stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, iż organ administracji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do stosowania procedury z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do braku przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Również sformułowany wobec Sądu zarzut nieuwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i niekompletnego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okazał się bezpodstawny.

Należy mieć bowiem na względzie, że przyczyną uwzględnienia skargi J. S. przez Sąd I instancji, były słusznie zarzucone organom nadzoru budowlanego uchybienia procesowe polegające na naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czyli braku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w zakresie obu wskazanych podstaw wydania nakazu rozbiórki.

Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do kategorycznego ustalenia, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 60-tych XX wieku jako nowy obiekt budowlany. Organy nie ustaliły także czy doszło do zmian w obiekcie, a jeżeli tak, to jaki miały charakter i czy można je zakwalifikować jako wybudowanie w całości lub w części chlewni.

Ustalenia organów nadzoru budowlanego oparły się wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawców T. i J. S., że budynek inwentarski usytuowany na działce nr [...] w M. został wybudowany bez pozwolenia na budowę. A. R. nie przyznał tej okoliczności wskazując jedynie, że nie posiada dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu inwentarskiego. Słusznie Sąd zauważył, że po upływie kilkudziesięciu lat brak takiej dokumentacji nie mógłby być automatycznie traktowany jako stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowej inwestycji była niezgodna z prawem.

Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, uniemożliwiał ustalenie przepisów, jakie powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. może mieć zastosowanie tylko do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące.

Zatem organy obydwu instancji naruszyły zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego należało ocenić jako przedwczesne.

Stwierdzone przez Sąd I instancji niewyjaśnienie okoliczności w zakresie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi.

W szczególności organy administracji nie dokonały właściwej oceny wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, przesądzając tym samym, że rozstrzygająca jest zgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i na tym koncentrując swoje działania.

Tymczasem ustalenie zgodności samowolnie wybudowanego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczało możliwości orzeczenie rozbiórki wobec wystąpienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Sąd I instancji prawidłowo uznał za konieczne uchylenie decyzji wobec wadliwego stwierdzenia przyjętego w kontrolowanej decyzji, że przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. czy przedmiotowy obiekt budowlany "powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" nie zachodzą, gdyż nie zostały naruszone przepisy techniczne, a uciążliwości wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy związane z hodowlą trzody chlewnej nie stanowią naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

Po pierwsze dlatego, iż zachowanie warunków technicznych nie było bliżej przez organ analizowane, jednocześnie J. S. podnosił niezgodność w tym zakresie, a nadto organy nie oceniły faktu, że w związku z użytkowaniem przedmiotowego obiektu stężenie amoniaku w pomieszczeniach mieszkalnych należących do J. S. przekracza dopuszczalną normę.

Niewątpliwie zaś, do orzeczenia nakazu rozbiórki wystarczające jest ustalenie wystąpienia przesłanek wskazanych już w jednym z punktów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego.

Sąd I instancji odnosząc się do ustaleń wskazujących na samowolę budowlaną, nakazał organom ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku wynikającym z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przy zastosowaniu wykładni przepisów prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu wyroku.

W tym kontekście podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (odmienną od przyjętej przez organy w toku rozpatrywania sprawy) – okazał się zasadny.

Wadliwość tej wykładni nie miała jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wpływu na treść wyroku, gdyż wystarczającym powodem i prawną przesłanką do uchylenia przez Sąd decyzji organów wydanych w sprawie, było słuszne ustalenie naruszenia przepisów postępowania w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 c) p.ps.a.

Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie, zawartej w zaskarżonym wyroku oceny, że organy w ogóle nie rozważyły i nie wyjaśniły sprawy w zakresie wskazanym w wyroku. Przy czym jest ewidentne, że uchybienia organów miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie.

Mimo, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że przy ocenie, czy zostały spełnione przesłanki dla zastosowania powyższego przepisu należy stosować przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu, a nie w dacie wydawania decyzji - nie oznacza, że należy uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania albowiem wadliwość oceny Sądu I instancji w tym zakresie nie była determinantą treści wydanego orzeczenia.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej - niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Zatem inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mieli być z

woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego.

W aktualnie obowiązującym porządku prawnym legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 grudnia 2008 r.

W przypadku przyjęcia zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku.

Zaznaczyć należy, iż prezentowana wyżej wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. od kilku lat funkcjonuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sadów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/08, LEX nr 347963, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 647/07 LEX nr 483245, z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09). U podstaw nowej linii orzecznictwa legły zmiany przepisów prawa budowlanego zaistniałe na przestrzeniu ostatnich lat .

Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) winna być dokonywana przy uwzględnieniu ratio legis przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a zatem dopuszczalności zalegalizowania samowoli konkretnego obiektu na warunkach nie bardziej rygorystycznych niż miałoby to miejsce przy zastosowaniu aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Należy wskazać na wyraźną ewolucję poglądów prawnych na temat znaczenia zawartego w art. 37 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy zwrotu "obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę". W jej wyniku nastąpiło wyraźne odejście od tez prawnych wyrażanych w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z przepisem art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżony wyrok WSA w Krakowie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w istocie swojej prawu odpowiada. Spowodował on bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów zapadłych bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy.