Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 590/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 30 września 2014 r. nr XXXVIII.356.2014 zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 27 stycznia 2016 r. nr XVI.96.2016 oraz uchwałą Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 29 października 2018 r. nr XLIV.322.2018 w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Złotowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej: Prokurator; skarżący) w skardze z dnia 17 sierpnia 2023 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 30 września 2014 r. nr XXXVIII.356.2014 (dalej: uchwała; regulamin) w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Złotowie, zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 27 stycznia 2016 r. nr XVI.96.2016 oraz uchwałą Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 29 października 2018 r. nr XLIV.322.2018.

Zaskarżając tę uchwałę w całości, Prokurator zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa [numeracja i układ 12 zarzutów skargi została poddana przeredagowaniu przez Sąd celem zapewnienia zwięzłości sprawozdawczej i komunikatywności niniejszego uzasadnienia]:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r., poz. 887) - dalej: u.c.c.z. polegające na wykroczenie poza delegację ustawową i wskazaniu w § 1 ust. 2 regulaminu, że cmentarzem zarządza administrator, którego dane umieszczone są na tablicy informacyjnej znajdującej się na terenie cmentarza, w konsekwencji § 2 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 6, § 7 ust. 1 i 6, § 7a ust. 1, 2 i 3 oraz § 8 ust. 1, 6, 7 i 8 regulaminu, w których jest mowa o "administratorze cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarzadzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położny;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 2 u.c.c.z. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: u.s.g. poprzez wprowadzenie do regulaminu w § 2 ust. 2 i 4, § 3 ust. 1 oraz § 4 przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP poprzez powtórzenie w § 3 ust. 1 oraz § 6 ust. 5 postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (dalej również: rozporządzenie wykonawcze; rozporządzenie);

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez:

- określenie w § 6 ust. 2, 3, 5 i 6 regulaminu zasad zabudowy i zagospodarowania miejsca grzebalnego, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym, tj. przywołanym wyżej rozporządzeniu,

- określenie w § 7 oraz § 8 ust. 1 pkt 1 regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy, a czym naruszono uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego;

- wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 3 regulaminu zakazu wyrzucania odpadów poza miejscami do tego przeznaczonymi, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 145 Kodeksu wykroczeń (Dz.U. z 2022 r., poz. 2151),

- wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 2 i 8 regulaminu zakazu niszczenia zieleni znajdującej się na cmentarzu oraz samowolnego sadzenia i usuwania drzew i krzewów, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 144 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń,

- wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 4 regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników, podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm.) - dalej: u.c.p.g.,

- wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 7 regulaminu zakazu poruszania się pojazdami, w tym jednośladowymi, na terenie cmentarza, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a mianowicie w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym,

- wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 10 i § 6 ust. 5 regulaminu zakazu ustawiania nagrobków o granicach przekraczających wymiary grobu, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym, tj. w § 14 rozporządzenia wykonawczego,

- określenie w § 8 ust. 1 pkt 12 regulaminu, że małoletni nie mogą przebywać na terenie cmentarza bez opieki dorosłych, podczas gdy kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy ustaw Kodeks cywilny oraz Kodeks rodzinny i opiekuńczy;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2023 r., poz. 165) poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 9 regulaminu zakazu spożywania alkoholu lub przebywania w stanie nietrzeźwym na terenie cmentarza, podczas gdy przywołana ustawa przewiduje odrębny tryb wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Przy tak sformułowanych zarzutach Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Motywując wnioski skargi, Prokurator wyjaśnił, że "stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Złotowie w całości jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem, a wyeliminowanie jedynie wskazanych na wstępie przepisów uchwały, naruszających prawo istotnie wpłynęłoby na integralność uchwały i zakłóciłoby jej funkcjonowanie w obrocie prawnym".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złotowie (dalej również: Rada; organ), reprezentowania przez Burmistrza Miasta Złotowa, działając poprzez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

Rada przede wszystkim wskazała na to, że wbrew stanowisku skarżącego Prokuratora Rada Miejska w Złotowie w przepisach uchwały nie dokonała wyznaczenie administratora ani też nie przesądziła, że administratorem winien być podmiot zewnętrzny względem Burmistrza Miasta Złotowa czy obsługującej go jednostki organizacyjnej - Urzędu Miejskiego w Złotowie. W istocie bowiem uchwała nie wkracza w kompetencje organu wykonawczego w zakresie wyznaczenia podmiotu zarządzającego cmentarzem, gdyż decyzja w tym zakresie pozostawiona jest Burmistrzowi Miasta Złotowa, który na podstawie art. 2 ust. 1 u.c.c.z. decyduje, czy czynności administratora cmentarza wykonywać będzie Urząd Miejski w Złotowie, inna jednostka organizacyjna Miasta czy też podmiot zewnętrzny (w tym zakresie wyłoniony w drodze przetargu zgodnie z przepisami odrębnymi). Rada w zaskarżonym przepisie § 1 ust. 2 regulaminu wskazała jedynie, że "cmentarzem, w imieniu Gminy Miasto Złotów, zarządza administrator", wobec czego nie przekroczyła delegacji ustawowej z naruszeniem art. 2 u.c.c.z. Zakwestionowana regulacja określa konieczny, przedmiotowy element normy prawnej dotyczącej ustalenia zakresu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, jakimi są cmentarze komunalne, poprzez wyraźne wskazanie podmiotu wykonującego czynności względem niego zarządcze. Zawarta w § 1 ust. 2 treść ma charakter również informacyjny, w sposób jednoznaczny bowiem wynika z tego przepisu, że obowiązki zarządcze względem cmentarza wykonuje (dodać trzeba nieskonkretyzowany w uchwale) podmiot oznaczony jako administrator, co ma znaczenie z kolei dla oznaczenia jego zadań w treści dalszych przepisów uchwały, w tym wskazanych przez skarżącego § 2 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 6, § 7 ust. 1 i 6, § 7a ust. 1, 2, i 3, § 8 ust. 1, 6, 7 i 8 uchwały. Zamieszczenie tego typu informacji w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie jest nakazem ani zakazem określonego zachowania się.

Również wszystkie pozostałe zarzuty Rada uznała za bezzasadne, wskazując na to, że istotą regulaminu cmentarza komunalnego jest ustalenie podstawowych zasad oraz trybu korzystania z tego obiektu. Z tego względu w przedmiotowym akcie w ocenie organu mogą się znaleźć również pewne zapisy o charakterze częściowo informacyjnym, niestanowiące bezpośrednio zakazu bądź nakazu konkretnego zachowania się. Określenie zasad oraz trybu korzystania z cmentarzy komunalnych w oczywisty sposób musi bowiem zawierać również zapisy o charakterze informacyjnym, które bezpośrednio nie wyrażają zakazu bądź nakazu określonego zachowania. Charakter taki posiadają zapisy informujące o charakterystyce cmentarza i podstawowych zasadach jego użytkowania. Informacje te są bowiem istotne z punktu widzenia użytkownika cmentarza komunalnego(zarzut dotyczący § 2 ust. 2 i 4, § 3 ust. 1 i § 4 regulaminu).

Ponadto organ argumentował, że nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabiera liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. Zawarte w uchwale (§ 3 ust. 1 oraz § 6 ust. 5) powtórzenia przepisów ustawowych mają charakteru incydentalny i nie modyfikują ani też nie uzupełniają regulacji zawartej w § 3 i § 14 rozporządzenia wykonawczego.

Rada podniosła, że Prokurator nie wskazał, w jakim zakresie regulacje zawarte w § 6 uchwały dotyczące odpowiednio kwestii zasypania i uformowania mogiły po pochowaniu do grobu ziemnego (§ 6 ust. 2), kwestii zamurowania sklepienia po pochowaniu do grobu murowanego (§ 6 ust. 3), kwestii ustanawiania na grobach nagrobków o wymiarach nie przekraczających granic powierzchni grobu (§ 6 ust. 5), a także kwestii wykonania przez dysponenta grobu, za zgodą administratora, opaski na 1/4 odległości pomiędzy sąsiednim grobem (§ 6 ust. 6) wkraczają i modyfikują materią uregulowaną w przywołanym rozporządzeniu wykonawczym

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 7 i § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały - zasad wykonywania robót kamieniarskich, budowlanych, ziemnych i innych na terenie cmentarza organ stwierdził, że "zakreślenie ogólnych ram (zasad/warunków) dopuszczalności wykonywania tego rodzaju robót (prac) na terenie cmentarza, w tym określenie przypadków lub trybu dokonywania niezbędnych uzgodnień przed podjęciem takich prac", mieści się w pojęciu "określenia zasad i trybu korzystania" z cmentarza komunalnego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W zakresie uregulowanym w § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały (zakaz wyrzucania odpadów poza miejscami do tego przeznaczonymi) i § 8 ust. 1 pkt 2 i 8 uchwały (zakaz niszczenia zieleni na cmentarzu oraz samowolnego sadzenia i usuwania drzew lub krzewów) Rada stwierdziła, że wprowadzenie tych regulacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania uchwały z porządku prawnego. Uchwała w tym zakresie realizuje funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie powtarza treści przepisu ustawy (art. 145 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do § 8 ust. 1 pkt 3 oraz art. 144 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń w doniesieniu do § 8 ust. 1 pkt 2 i 8), lecz przypomina o obowiązkach i zakazach zeń wynikających. Takie przypomnienie nie wpłynie na wykładnię przepisu ustawy w żaden sposób. Regulamin stanowi jedynie przypomnienie normy sankcjonowanej, nie wprowadza sankcji za naruszenie jego postanowień w tym zakresie.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący § 8 ust. 1 pkt 4 regulaminu (zakaz wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników) Rada stwierdziła, że wprowadzenie w uchwale zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt celem ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Regulamin w spornej regulacji, wprowadzając zakaz wprowadzania psów, ma na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytkowania. Takie przypomnienie nie wpłynie w żaden sposób na wykładnię przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie modyfikuje zapisów ustawowych (materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g.).

Co do wprowadzonego w § 8 ust. 1 pkt 7 uchwały zakazu poruszania się pojazdami, tym jednośladowymi na terenie cmentarza, Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym określa ona zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Cmentarz nie stanowi drogi publicznej ani też strefy zamieszkania lub strefy ruchu, wobec czego przepisy powołanej wyżej ustawy nie mają w tym przypadku zastosowania. Organ zauważył też, że przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym wskazują, że przepisy tej ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1, ale wyłącznie w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób, a także wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych. Wprowadzenie przedmiotowej regulacji w zaskarżonej uchwale motywowane było zaś określeniem sposobu korzystania z obiektu cmentarza jako miejsca kultu.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 8 pkt 9 regulaminu (zakaz spożywania alkoholu na terenie cmentarza lub przebywania w stanie nietrzeźwym na terenie cmentarza), organ, odwołując się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 122/23, stwierdził, że "pogląd [ten] znajduje zastosowanie również w okolicznościach niniejszej sprawy, co uzasadnia uznanie zarzutu za bezzasadny".

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 1 pkt 10 i § 6 ust. 5 regulaminu (zakaz ustawiania nagrobków o granicach przekraczających granice powierzchni grobu) Rada stwierdziła, że stanowi on powtórzenie zarzutu podniesionego przez Prokuratora w pkt 3 zarzutów skargi.

Odpowiadając na zrzut dotyczący § 8 ust. 1 pkt 12 regulaminu (zakaz przebywania na terenie cmentarza małoletnich bez opieki dorosłych), organ odwołał się do innego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 442/23, również uznając go za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty okazały się trafne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem skarżącego zgłoszonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Strona przeciwna nie zażądała w tej sprawie przeprowadzenia rozprawy.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 30 września 2014 r. nr XXXVIII.356.2014 w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Złotowie (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 22 października 2014 r., poz. 5406), zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 27 stycznia 2016 r. nr XVI.96.2016 (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 4 lutego 2016 r., poz. 1098), oraz uchwałą Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 29 października 2018 r. nr XLIV.322.2018 (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 8679).

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała (w brzmieniu ostatecznie nadanym późniejszymi zmianami) została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Przepis ten upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie cmentarzy gminnych należy do zadań własnych gminy.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt: IV SA/Po 1462/20, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Zaskarżona uchwała została zaś podjęta, jak to już wyżej wskazano, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organom gminy powierzono normowanie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W konsekwencji postanowienia uchwały nie mogą wykraczać poza tak zakreślone granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Przy tym, z uwagi na przedmiot kontrolowanego aktu prawa miejscowego, szczególne znaczenie przy ocenie jego legalności mają przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 887 ze zm.).

Odnosząc przedstawione uwagi ogólne do realiów niniejszej sprawy, Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że umotywowane w skardze zarzuty – odpierane w całości w replice organu – znajdują swoje uzasadnienie w zakresie powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Prokuratora co do potrzeby wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości, jak również co do zasady uznał argumentację zawartą w skardze, wobec czego odstąpił od jej ponownego, szczegółowego prezentowania, czynią niezbędne uwagi tam, gdzie w przekonaniu Sadu było to niezbędne.

W szczególności rację ma skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 regulaminu, że cmentarzem, w imieniu Gminy Miasto Złotów, zarządza administrator. Przy tym w zdaniu drugim przepis ten określa, że dane (nazwa, adres, telefon. godziny urzędowania) są umieszczone na tablicy informacyjnej znajdującej się w widocznym miejscu na terenie cmentarza.

Sąd nie zgadza się z Radą, że przepis ten nie narusza granic delegacji ustawowej ani kompetencji organu wykonawczego gminy. Z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. wynika jasno, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Sąd podkreśla, że wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 812/17 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 111/23 - dostępne jw.). Przepis § 1 ust. 2 regulaminu w niedopuszczalny sposób wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przy tym wadliwe jest już samo przesądzenie przez Radę, że cmentarz jest zarządzany przez administratora - i to w imieniu gminy Miasto Złotów. Poprzez takie sformułowanie § 1 ust. 2 regulaminu Rada Miejska w Złotowie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego tej gminy, skoro w ten sposób zdecydowała, że cmentarzem w imieniu Gminy Miasto Złotów zarządza administrator. W konsekwencji naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 u.c.c.z. organ dopuścił się wykroczenia poza przyznane mu kompetencje również w § 2 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 6, § 7 ust. 1 i 6, § 7a ust. 1, 2, i 3, § 8 ust. 1, 6, 7 i 8 regulaminu, w których jest mowa o "administratorze" (z przepisów tych wynikają również prawa i obwiązki administratora w zakresie zarządzania cmentarzem).

Nie ma znaczenia, że w przepisach zaskarżonej uchwały Rada nie wyznaczyła konkretnego administratora ani też nie przesądziła, kto powinien być administratorem. Istotne jest, że wiążąco określiła wbrew wyraźnym postanowieniom ustawy, że cmentarzem w imieniu gminy zarządza administrator. Tymczasem cmentarzem gminnym zawsze zarządza organ wykonawczy gminy, a swoje kompetencje może wykonywać (w zakresie utrzymania i bieżącego administrowania) poprzez wyznaczonego przez ten organ administratora. Zawarta w § 1 ust. 2 treść nie ma tylko charakteru informacyjnego. Organ sam przyznał, że z przepisu regulaminu w sposób jednoznaczny bowiem, że obowiązki zarządcze względem cmentarza wykonuje podmiot oznaczony jako administrator, co ma znaczenie z kolei dla oznaczenia jego zadań w treści dalszych przepisów uchwały.

Za istotną wadę uchwały należało zatem uznać ustalenie w niej, kto zarządza cmentarzem gminnym. W związku z powyższym, w sposób istotny naruszają prawo również te wszystkie przepisy uchwały (regulaminu), w których mowa jest o administratorze [cmentarza], które w takich warunkach należało uznać za niedopuszczalne. Wadliwości tej nie można przy tym usunąć, stwierdzając nieważność jedynie w zakresie użytego terminu "administrator", gdyż takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do nieprawidłowego odczytywania pozostałych postanowień regulaminu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności tylko w zakresie odnoszącym się do "administratora" pozbawiałoby znaczenia te postanowienia regulaminu, do których bezpośrednio odnoszą się kwestionowane przepisy, skoro kompetencje i zadania nie byłyby przypisane do żadnego podmiotu. Z kolei stwierdzenie nieważności wszystkich tych postanowień regulaminu, w których określenie "administrator" występuje, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu w postaci kadłubowej. W zasadzie tak niekompletnej, że uniemożliwiającej jego praktyczne stosowanie. Już chociażby z tego względu zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w swoim dotychczasowym kształcie w obrocie prawnym (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 420/23 i IV SA/Po 412/23 oraz 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 493/23 - dostępnej w.).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, przede wszystkim podnieść należy, że ich zasadność lub też jej brak – wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności całości regulaminu ze wskazanych wyżej powodów – pozostaje co do zasady bez wpływu na wynik sprawy.

Wyjaśnić jednak należy w stosunku do zarzutów dotyczących ustanowienia w regulaminie zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zgodnie z art. 31 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są więc wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. Stąd też niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi, a tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07, dostępny jw.).

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do § 118 Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (patrz: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).

Dostrzeżenia jednak wymaga - i w tym Sąd zgadza się z Radą, że nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabiera liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (patrz: przywołany wcześniej wyrok WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 111/23).

Jak zatem wynika z powyższego, każdy przypadek powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów powszechnie obowiązujących należy analizować indywidualnie tj. z uwzględnieniem liczby powtórzeń, ich charakteru oraz istoty. Poza tym nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą, w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego, a w ten sposób nieść pewną wartość normatywną (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2263/16 i wyrok WSA z 11 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 122/23 - dostępne jw.). Do kompetencji gminy należy bowiem takie unormowanie zasad korzystania z cmentarza, jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), aby został osiągnięty cel, w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 u.c.c.z.). Użycie w regulaminie cmentarza zwrotu "zakazuje się" czy "zabrania się" powinno być rozumiane jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z cmentarza komunalnego. Takie unormowanie, o ile nie wprowadza żadnych sankcji za naruszenie ustanowionych zakazów, a także żadnych przepisów karnych za ich złamanie, nie jest tożsame z regulacją Kodeksu wykroczeń ani Kodeksu karnego. Jednocześnie jednak regulacje te nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym - dostępu do cmentarza. Znaczenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej polega bowiem na tym, że adresuje się je do osób korzystających z takich obiektów lub urządzeń, które winny się im podporządkować, gdyż w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub zostaną pozbawione możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń (por. stanowisko piśmiennictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia26 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 532/23, dostępnym jw.).

Dlatego też, można by rozważać, czy wprowadzone w regulaminie zakazy w § 8 ust. 1 pkt 2 i 8 (zakaz niszczenia zieleni na cmentarzu oraz samowolnego sadzenia i usuwania drzew lub krzewów) i § 8 ust. 1 pkt 3 (zakaz wyrzucania odpadów poza miejscami do tego przeznaczonymi), jako objęte dyspozycją przepisu rangi ustawowej, a to odpowiednio - w art. 144 § 1 i 2 i art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 2119), same w sobie świadczyły o istotnej wadliwości uchwały. Niemniej jednak całokształt uchybień popełnionych przy uchwaleniu regulaminu cmentarza przemawiał za uznaniem istotnej wadliwości całości postanowień przedmiotowego regulaminu. Przepisy regulaminu, które stanowiły powtórzenie postanowień § 3 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. - przede wszystkim § 3 i 14 tego rozporządzenia (dotyczy § 3 ust. 1, § 6 ust. 2, 3, 5 i 6 regulaminu) albo bez podstawy prawnej ograniczały dysponowanie miejscem pochówku, względnie wkraczały w kompetencje zarządcy cmentarza (§ 7 oraz § 8 ust. 1 pkt 1 regulaminu) nie mogły znaleźć aprobaty. W szczególności skala i kontekst powtórzeń ustawowych, tym bardziej w powiązaniu ze wskazaniem administratora jako podmiotu zarządzającego cmentarzem, mogą rodzic wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów tych norm. Te przepisy regulaminu, które mają w istocie walor wyłącznie informacyjny, a nie normatywny, nie mogły być uznane za prawidłowe, skoro nie służyły wyrażeniu normy prawnej (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 493/23, dostępnym jw.).

Co się zaś tyczy ustanowionego w § 8 ust. 1 pkt 4 regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników, Sąd w pełni zgadza się z Prokuratorem, że kwestia ta powinna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazano bowiem wprost na powinność określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ten akt prawa miejscowego jest zatem właściwym instrumentem regulacji dla określenia zakazu wprowadzania zwierząt na teren cmentarza. Innym zagadnieniem jest zaś, czy gmina w ogóle może wprowadzić tak daleko idące ograniczenie, jak to, które zostało ustanowione w zakwestionowanym przepisie regulaminu.

Na koniec Sąd wskazuje na te aspekty sprawy, co do których w pewnym stopniu uznał racje Rady, jakkolwiek nie mogło to doprowadzić do częściowo odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, o czym była już mowa powyżej.

Postanowienia zawarte w § 2 ust. 2 i 4 regulaminu, określające godziny otwarcia cmentarza, jak i dni tygodnia i godziny, w których odbywają się uroczystości pogrzebowe, nie mają li tylko charakteru informacyjnego. Na normatywny charakter tych regulacji wskazuje wprost już choćby postanowienie § 2 ust. 3 regulaminu, w którym stwierdzono, że przebywanie na cmentarzu komunalnym poza godzinami otwarcia jest zabronione – co też konsekwentnie oznacza zakaz korzystania z cmentarza poza tymi godzinami. Poza tym postanowienia te mają w istocie nie tyle charakter informacyjny, co przede wszystkim gwarancyjny, gdyż gwarantują osobom zainteresowanym, że w godzinach i na zasadach określonych w regulaminie będą mogły skorzystać z cmentarza oraz załatwić związane z tym sprawy, jak zwłaszcza te dotyczące pogrzebu lub pochówku (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2263/16, dostępny jw.). Dodać przy tym należy, że niezgodność z prawem § 2 ust. 4 uchwały wynikała już jednak ze stwierdzanego pierwszego naruszenia, o jakim była wcześniej mowa w uzasadnieniu wyroku (poprzez wyznaczenie administratora jako podmiotu zarządzającego cmentarzem).

Sąd stwierdził również, że unormowanie w regulaminie kwestii przebywania na terenie cmentarza komunalnego osób w stanie nietrzeźwym (§ 8 ust. 1 pkt 9) oraz małoletnich bez opieki osób dorosłych (§ 8 ust. 1 pkt 12) nie stanowi samo w siebie wkroczenia w materię zarezerwowaną dla innych aktów prawnych. Jest nim zaś wprowadzenie zakazu spożywania alkoholu na cmentarzu, gdyż ta kwestia stanowi w istocie powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 2151) i przekroczenie upoważnienia z art. 14 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Teren cmentarza stanowi miejsce publiczne, jest to bowiem teren ogólnie, powszechnie dostępny. Jest to również teren użyteczności publicznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 859/22, dostępny jw.).

Analizowane tu postanowienia regulaminu są jednak i tak wadliwe.

Co do zakazu przebywania na cmentarzu jako miejsca powszechnie dostępnego (miejsca użyteczności publicznej) osób nietrzeźwych należy podkreślić, że jest to wątpliwe z powodu ochrony konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji). Poza tym trzeba mieć na uwadze trudność w zastosowaniu się do tego zakazu przez adresatów norm, gdyż wymagałoby od osoby odwiedzającej cmentarz każdorazowo określenia, czy znajduje się w stanie nietrzeźwości. Brak też podstaw do uznania pośrednio wyrażonych sugestii Rady, że w przepisie § 8 ust. 1 pkt 9 regulaminu chodzi wyłącznie o osoby w stanie upojenia alkoholowego. Tak określony zakaz rodzi istotne wątpliwości interpretacyjne i wykonawcze po stronie adresatów norm regulaminu. W ten sposób narusza standardy stanowienia prawa.

Z kolei w odniesieniu do zakazu przebywania na cmentarzu przez małoletnich bez opieki dorosłych należy podkreślić, że budzi zasadnicze zastrzeżenia Sądu tak szerokie ujęcie zakazu (dotyczy wszystkich małoletnich bez opieki osób dorosłych), tj. nawet w stosunku do osób, które z racji wieku mają już pewne rozeznanie co do norm społecznych (np. młodzieży szkolnej). Nawet jeżeli ten zakaz nie dotyczy stricte kwestii uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) i ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2809), gdyż nie określa zagadnień związanych z odpowiedzialnością małoletnich, a tylko ogranicza możliwość samodzielnego wstępu przez osoby małoletnie na teren cmentarza, to i tak nie spełnia on warunków niezbędności i proporcjonalności. W ocenie Sądu brak podstaw do wprowadzenia wymogu, by wszystkie osoby małoletnie (a więc w zasadzie każda osoba poniżej 18 roku życia) tak dalece ograniczyć w możliwości korzystania z cmentarza jako miejsca użyteczności publicznej.

Co się tyczy zarzutu odnoszącego się do § 8 ust. 1 pkt 7 regulaminu (zakaz wjazdu i poruszania się wszelkimi pojazdami, w tym rowerami - ze wskazanymi wyjątkami) Sąd nie zgodził się ze skarżącym co do zaistnienia podstaw do zakwestionowania uchwały. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.) reguluje zasady ruchu "na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu" (art. 1 ust. 1 pkt 1). Tren cmentarza nie stanowi "drogi publicznej" i nie jest "strefą zamieszkania" w rozumieniu odpowiednio art. 2 pkt 1a i pkt 16 Prawa o ruchu drogowym. Zarazem ani treść zaskarżonej uchwały, ani też argumentacja skargi nie dają podstaw od uznania, że teren cmentarza należy kwalifikować jako "strefę ruchu" zdefiniowaną w art. 2 pkt 16a tej ustawy. Brak jest również dotyczących powodów do przyjęcia, że kwestia poruszania się pojazdów na cmentarzu może być wyłącznie regulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego z uwagi na art. 2 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym – przepisy tej ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1, w zakresie: 1) koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób; 2) wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych.

Wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów na terenie cmentarza może mieć swoje uzasadnienie w szczególnym charakterze tego miejsca i zapewnieniu należytego funkcjonowania cmentarza jako miejsca użyteczności publicznej. Niemniej jednak zakres wprowadzonego zakazu budzi istotne wątpliwości, skoro jest to w zasadzie zakaz całkowity (dopuszczony jest jedynie ruch pojazdów związany z utrzymaniem cmentarza oraz w związku z realizacją usług cmentarnych i pogrzebowych oraz kamieniarskich). Wystarczy wskazać na to, że pominięto w tej regulacji konieczność uwzględniania potrzeb osób niepełnosprawnych czy też sytuacji nieprzewidzianych, nadzwyczajnych, względnie jeszcze innych, w których poprzez wprowadzenie zakazu wjazdu i ruchu wszelkich pojazdów mogłoby dojść do naruszenia uprawnień w zakresie korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego (w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa).

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność większości podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika zarówno z szerokiego zakresu zasadnie zaskarżonych regulacji, jak i z ich charakteru. Przesądzające w tym względzie okazały się przede wszystkim wadliwe postanowienia dotyczące określenia, kto jest podmiotem zarządzającym cmentarzem gminnym, co stanowiło naruszenie przepisów ustawowych poprzez ich modyfikację i wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego gminy, który z mocy prawa zarządza cmentarzem gminnym i decyduje o tym, czy w ramach wykonywania swoich uprawnie i obowiązków będzie posługiwał się administratorem. Wymagało to wyeliminowania zasadnie zakwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Konstrukcja przepisów zaskarżonego regulaminu uniemożliwia bowiem sanowanie aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych jego zwrotów czy jednostek redakcyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie przywołanych przepisów orzekł, jak w sentencji wyroku.