Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 461/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 194 par. 2, art. 194 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 27 marca 2012 r. nr 221.XXIV.2012 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminów płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalania miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz osoby, która osiągnęła pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej I. stwierdza nieważność § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta Jelenia Góra na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Jeleniej Góry dnia 27 marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr 221.XXIV.2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej dziecka oraz osoby, która osiągnęła pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej.

Podano w niej:

Na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887), dalej ustawa, w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 197, poz. 1172) uchwala się co następuje:

(...) § 4 Wniosek o udzielenie ulgi w uiszczaniu opłaty lub zaległości w opłatach powinien zawierać informację dotyczące wystąpienia okoliczności, o których mowa w § 1 i § 3 uchwały, opis aktualnej sytuacji materialnej oraz wszelkie dane uzasadniające składany wniosek, a do wniosku powinny zostać dołączone dokumenty potwierdzające okoliczności w nim wymienione.

§ 5 Rozkładając zaległości w opłatach na raty i odraczając termin płatności określa szczegółowe warunki spłaty i termin dokonywania wpłat w przypadku niedotrzymania terminu spłaty którejkolwiek z rat lub odroczonego terminu spłaty, cała należność staje się natychmiast wymagalna.

§ 6 Tracą moc uchwały Nr 266/XXII/2004 Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 6 lipca 2004 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej (Dz.Urz. Woj. Dol. Nr 145, poz. 2484) oraz Nr 268/XXII/2004 Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 6 lipca 2004 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (Dz.Urz. Woj.Dol. Nr 145, poz. 2485).

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 i § 5 powołanej uchwały.

Zarzucił jej istotne naruszenie art. 194 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a także w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Uzasadniając skargę organ podał, że przedmiotowa uchwała została podjęta w wykonaniu kompetencji wynikającej z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, z której wynika upoważnienie do określenia przez radę powiatu w drodze uchwały, szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 tej ustawy, to jest opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Opłata ta, zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy, jest ustalana w drodze decyzji przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W oparciu o art. 194 ust. 3 ustawy, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Dokonując analizy przywołanych wyżej przepisów w odniesieniu do treści uchwały organ nadzoru stwierdził, że § 4 i § 5 uchwały zostały podjęte z naruszeniem przepisu kompetencyjnego.

Według organu nadzoru Rada Miejska wprowadziła w wydanym przez siebie, akcie regulacje dotyczące trybu postępowania zmierzające do wydania decyzji w sprawie udzielenia konkretnej ulgi poprzez wskazanie minimalnej treści wniosku, żądanych załączników, określenie treści decyzji w tej sprawie, oraz sankcji niedotrzymania terminu spłaty. Mając na względzie, że organ ten jest upoważniony wyłącznie do określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, postanowienia wykraczające poza ten zakres muszą zostać uznane za niezgodne z treścią przyznanej organowi stanowiącemu kompetencji. Nie, ulega przy tym wątpliwości, że określenie warunków, na jakich dopuszczalne będzie zastosowanie konkretnej ulgi, stanowi podstawę materialnoprawną działania starosty, a nie proceduralną. O ile bowiem ustawodawca jest zainteresowany w przyznaniu kompetencji do określenia zasad postępowania, czyni to poprzez uprawnienie rady gminy czy też powiatu do określenia tychże zasad czy trybu określonego postępowania.

Dalej stwierdzono, że tym samym uchwała rady podjęta na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy musi ograniczać się wyłącznie do określenia, w jakich sytuacjach dopuszczalne jest stosowanie konkretnej ulgi w spłacie należności za pobyt w pieczy zastępczej, jakie okoliczności uzasadniają rezygnację z dochodzenia należnej opłaty. W świetle powyższego opis czynności, jakie są niezbędne do skutecznego ubiegania się o udzielenie ulgi nie może być uznany za warunek jej udzielenia, a za tryb postępowania w tej sprawie, wyczerpująco opisany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że jako warunek udzielenia ulgi nie może być uznana regulacja zobowiązująca organ wykonawczy do określenia warunków spłaty i terminu ich dokonywania czy też informacja na temat natychmiastowej wykonalności należności w przypadku niedotrzymania terminu spłaty.

Dodano też, że w odniesieniu do prowadzonego postępowania w sprawie zastosowania określonej ulgi w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej będą miały zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, dotyczącej postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 75 k.p.a.: § 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. § 2. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Dodatkowo, zgodnie z art. 220 k.p.a., organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu; możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych) (§ 1). Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia (§ 2). Postępowanie administracyjne będzie prowadzone w tym przypadku przez Prezydenta Miasta Jeleniej Góry i to do niego należeć będzie ustalenie, jakiego rodzaju dokumenty uzna za konieczne dla potwierdzenia spełnienia warunków do zastosowania ulgi, czy treść wniosku jest wystarczająca do wydania decyzji w tej sprawie i czy zachodzi konieczność wezwania strony o przedłożenie dowodów na potwierdzenie zawartych w nim twierdzeń. Nie istnieje również podstawa do określenia przez Radę Miejską Jeleniej Góry treści decyzji i sankcji za niedotrzymanie terminu zapłaty.

Odnośnie wprowadzonego w § 4 uchwały wymogu dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających okoliczności w nim wymienione należy jeszcze zwrócić uwagę, że dokument jest tylko jednym ze środków dowodowych, przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. System środków dowodowych jest otwarty, jako dowód należy dopuścić wszystko, czego tylko prawo nie zabrania. Przez pojęcie środka dowodowego należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.

W tym kontekście ograniczenie wskazania okoliczności mających wpływ na zastosowanie ulg z art. 194 § 2 ustawy do dokumentów jest niedopuszczalny.

Organ powołał również treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazał, że art. 94 ustawy zasadniczej stanowi, że organy nadzoru terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Objęcie regulacją innych spraw niż wskazane w normie kompetencyjnej jest niedopuszczalne zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, bez dokonywania wykładani rozszerzającej oraz z wyłączeniem stosowania analogii.

Wojewoda wskazał również, że § 6 uchwały jest bezprzedmiotowy bowiem wymienione w tym przepisie uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry, dotyczące warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, czy też w rodzinie zastępczej utraciły moc obowiązującą z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, mocą art. 218 pkt 16, uchylającej między innymi art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) jeżeli uchyla się ustawę na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że stanowisko Wojewody nie znajduje uzasadnienia prawnego ani faktycznego. Dodał, że zawarty w ustawie zapis o zobowiązaniu rady powiatu do określenia szczegółowych warunków, nie określa co ustawodawca uważa za warunek przyznania ulgi.

Za warunki przyznania ulgi należy zatem uważać nie tyko materialne przesłanki wskazujące na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, które w przedmiotowej uchwale wymieniono w § 1, 2 i § 3 ale również warunki formalne wniosku jak i rozstrzygnięcie o przyznaniu ulg, które wymieniono w § 4 i § 5.

Treść tych paragrafów w żaden sposób nie może być odczytana jako zamknięty i wyłączony wykaz dowodów, co bezpodstawnie sugeruje treść uzasadnienia skargi.

Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem prawa określającym sposób procedowania, w odróżnieniu od uchwały Rady Miejskiej, która jest normą prawa materialnego. Według organu zaskarżona uchwała nie narusza ani art. 194 § 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ani też norm kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a. sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwały organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

W myśl art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem, obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru.

W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny i jako akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

W przedmiotowej sprawie Sąd dokonał kontroli uchwały Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Wyżej wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, rada powiatu określa w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy.

Stosownie do art. 193 ust. 1 ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:

1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

W § 4 zaskarżona uchwała stanowi, że: "wniosek o udzielenie ulgi w uiszczaniu opłaty lub zaległości w opłatach powinien zawierać informacje dotyczące wystąpienia okoliczności, o których mowa w § 1 i § 3 uchwały, opis aktualnej sytuacji materialnej oraz wszelkie dane uzasadniające składany wniosek a do wniosku powinny zostać dołączone dokumenty potwierdzające okoliczności w nim wymienione.

§ 5 Rozkładając zaległości w opłatach na raty i odraczając termin płatności określa się szczegółowe warunki spłaty i termin dokonywania wpłat. W przypadku niedotrzymania terminu spłaty którejkolwiek z rat lub odroczonego terminu spłaty, cała należność staje się natychmiast wymagalna.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że Rada Miejska w Jeleniej Górze na podstawie powołanego przepisu jest upoważniona wyłącznie do określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Postanowienia wykraczające poza ten zakres muszą zostać uznane za niezgodne z treścią przyznanej organowi stanowiącemu kompetencji. Określenie warunków, na jakich dopuszczalne będzie zastosowanie konkretnej ulgi, stanowi podstawę materialnoprawną działania starosty, a nie proceduralną. Zatem uchwała rady podjęta na wyżej wymienionej podstawie prawnej (art. 194 ust. 2) musi stanowić wyłącznie w jakich sytuacjach dopuszcza się zastosowanie ulgi w opłacie i jakie okoliczności uzasadniają rezygnację z dochodzenia należnej zapłaty. W zaskarżonych częściach uchwały natomiast określono tryb postępowania w sprawie udzielenia ulgi lub zwolnienia z opłat. Dodać w tym miejscu należy, że w odniesieniu do prowadzonego postępowania w sprawie zastosowania określonej ulgi w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej będą miały zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, dotyczącej postępowania dowodowego, w tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wprawdzie w całości zgadza się z przedstawionymi wywodami Wojewody w tej kwestii. Jednakże z uwagi na przedmiot zaskarżenia i fakt, że kwestie proceduralne nie będą miały zastosowania w przedmiotowej sprawie – nie rozwija powyższego wątku.

Postępowanie administracyjne będzie prowadzone w tym przypadku przez Starostę i to do niego należeć będzie ustalenie, jakiego rodzaju środki dowodowe uzna za konieczne dla potwierdzenia spełnienia warunków do zastosowania ulgi, czy treść wniosku jest wystarczająca do wydania decyzji w tej sprawie i czy zachodzi konieczność wezwania stron o przedłożenie dokumentów na potwierdzenie zawartych w nim twierdzeń.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 94 ustawy zasadniczej stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą aktu prawa miejscowego musi być więc wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie powiatowym.

Jak stwierdzono wyżej uchwała została podjęta na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Na podstawie ust. 3 tego artykułu starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Należy zatem zauważyć, że umorzenie w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstępowanie od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy następuje również w drodze decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w tej sprawie ale podstawą jest również uchwała podjęta w trybie art. 194 ust. 2 omawianej ustawy.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały narusza powołany wyżej art. 94 Konstytucji, a także art. 7 Konstytucji; nie wypełniła delegacji zawartej w powołanym art. 194 ust. 2 ustawy, a wprowadziła uregulowania nie wynikające z powyższego przepisu.

Sąd zauważa także, iż prawidłowe są wywody Wojewody Dolnośląskiego dotyczące § 6 omawianej uchwały. Jednakże zapis ten nie narusza w sposób istotny prawa – tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności (art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym).

W związku z tym co zważono wyżej, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.