Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 719/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 11, art. 18 ust. 4a, art. 74
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 76 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 439/20 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. nr BP.501.2410.2019.0155.LB3.3119 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 439/20 po rozpoznaniu skargi D. K. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 maja 2020 r. nr BP.501.2410.2019.0155.LB3.3119 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach:

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z 4 listopada 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: u.t.d.), tj. naruszeń wskazanych w lp. 1.1, lp. 2.10 i 2.11 załącznika nr 3 do ustawy.

Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu [...] września 2019 r. kontroli drogowej pojazdu marki T. o numerze rejestracyjnym [...], którym w chwili zatrzymania do kontroli skarżący odpłatnie przewoził pasażerów pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.

W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej skarżący był jednocześnie kierowcą i podmiotem wykonującym przewóz osób w imieniu własnym. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca przewoził pasażera, który za wykonanie usługi zapłacił za pośrednictwem aplikacji B. opłatę w wysokości 5,08 zł. Przewóz był wykonywany pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Pasażer zamówił usługę przewozu za pomocą aplikacji B. zainstalowanej w telefonie i zapłacił za nią. Była to zatem usługa odpłatna. To, że strona nie zgłosiła prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie oznacza, że jej faktycznie nie prowadziła. W dniu wykonania przewozu skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował kontrolowany przewóz, jako wykonywany bez licencji, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. Zdaniem organu, to strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że to nie ona była podmiotem wykonującym przewóz.

W ocenie GITD, przewóz wykonywany przez stronę skarżącą w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego, bowiem kierowany przez nią pojazd przeznaczony był do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Na pojeździe zamieszczony był napis ".", co wskazywało jednoznacznie na zamiar zawarcia przez przewoźnika umowy z potencjalnym pasażerem dotyczącej odpłatnego przewozu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niezebrania wystarczającego materiału dowodowego, organ podniósł, że nie ma obowiązku zgromadzenia dowodów, które świadczą na korzyść strony i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. To strona powinna udowodnić własne stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, każdy podmiot podejmujący i wykonujący transport drogowy w zakresie określonym w art. 5b ust. 1 u.t.d. jest obowiązany posiadać licencję na wykonywanie przewozu drogowego. Dotyczy to nie tylko przewoźników drogowych w rozumieniu art. 4 pkt 15 u.t.d., ale także podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez dany podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definicji transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/090). Oczywiste jest przy tym, że osoba wykonująca przewóz, musi ów przewóz realizować w swoim, a nie w cudzym imieniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy stwierdził, że "Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej to sam kierowca Pan D. K. był jednocześnie podmiotem wykonującym przewóz." Przy czym, nie wskazał żadnego dowodu na potwierdzenie przyjętej tezy. Powyższe ustalenia były zwalczane przez skarżącego, zarówno w odwołaniu, jak również w skardze sądowej. Skarżący zeznał w postępowaniu administracyjnym, że właścicielem skontrolowanego pojazdu jest firma T., z którą zawarł stosowną umowę. Za świadczone usługi przewozu nie otrzymywał od pasażerów gotówki. Wynagrodzenie strony jest naliczane za pośrednictwem aplikacji B., a firma T. co miesiąc przelewa pieniądze na jego konto.

W ocenie sądu pierwszej instancji, jakkolwiek ustalenia co do rodzaju świadczonej usługi nie budzą wątpliwości, to organ powinien jednoznacznie ustalić kto tę usługę wykonywał, a swoje rozstrzygnięcie prawidłowo uzasadnić, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem przewidziana w art. 7 k.p.a. zasada, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

WSA w Lublinie wskazując na art. 81 oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie informował skarżącego w zakresie możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tym stanie rzeczy, sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co musi skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jaki podmiot wykonał czynności związane z przewozem drogowym, to znaczy czy był nim skarżący (jak twierdzą organy), czy też firma T., która jest właścicielem pojazdu i przez którą – jak twierdzi skarżący, był on zatrudniony. Powyższe ustalenia są niezbędne, celem prawidłowego określenia podmiotu, na który można nałożyć karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Jak bowiem wynika ze stron internetowych firmy B., jej partnerem flotowym na terenie L. jest firma T. Składowi orzekającemu znane są rozstrzygnięcia, w których stroną postępowania nie był kierowca pojazdu, lecz firma T. Sp. z o.o., zatrudniająca danego kierowcę (zob. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1169/20; z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1465/20; z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2617/19; z dnia 26 września 2019 r., sygn. VI SA/Wa 1275/19).

WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu. W celu wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości, zobowiąże skarżącego do złożenia umów wiążących go w dacie przeprowadzonej kontroli z firmą T., dołączy zasady działania aplikacji B. i regulamin przewozu, dokona wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, a następnie wyda właściwą decyzję, stosowną do poczynionych ustaleń. W razie potrzeby ustali osobę zarządzającą transportem w firmie T. Organ przed wydaniem decyzji, zrealizuje powinność wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej GITD zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i 2, art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie zapewniły stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie dały stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego podczas gdy organy pouczyły stronę o przysługujących jej uprawnieniach, dały jej możliwość wypowiedzenia się w sprawie, z czego strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skorzystała, w tym także w postaci złożonego odwołania od decyzji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie zebrały w sprawie kompletnego materiału dowodowego, nie oceniły sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w sposób wyczerpujący nie uzasadniły podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji podczas gdy organy zebrały kompletny materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy i na podstawie jego całokształtu wydały decyzję, w uzasadnieniu której wyczerpująco uzasadniły motywy zapadłego rozstrzygnięcia;

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku w oparciu o materiał dowodowy nie znajdujący się w aktach niniejszej sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż skoro w innych sprawach znanych z urzędu Sądowi stroną postępowania była firma T. to możliwym jest, że także w tej sprawie może być podobnie pomimo, iż okoliczność taka nie znajduje swojego potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach niniejszej sprawy;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 74 ust. 2 i 4 u.t.d. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie i uznanie, że treść protokołu kontroli nie stanowi wystarczającej podstawy do ustalenia stanu faktycznego w sprawie pomimo podpisania przez kontrolowanego protokołu kontroli bez zastrzeżeń i nie przedstawienia przez stronę podczas kontroli oraz całego postępowania administracyjnego dowodów mogących świadczyć o błędnych ustaleniach faktycznych w sprawie (brak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna GITD oparta została zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, ww. orzeczenia jak i wszystkie inne powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej CBOSA).

W ocenie NSA niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tej części, w której wiążą wadliwość wyroku z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego ze wskazanych przepisów, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12).

Z kolei w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08).

Nietrafność powyższych zarzutów ma oparcie z jednej strony w ich wadliwości formalnej, z drugiej zaś w merytorycznej niezasadności. Oczywiście niezasadność merytoryczna miałaby decydujące znaczenie przy ocenie tych zarzutów, ale tylko pod warunkiem ich formalnej poprawności. Wada formalna jest pierwotną przyczyną niezasadności tych zarzutów i tylko z tego powodu zarzuty te nie mogą być podstawą oceny zaskarżonego wyroku, jednak sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 133 § 1 p.p.s.a. odnosi się do możliwości wydania wyroku przez sąd, a art. 134 § 1 p.p.s.a. do granic rozpoznania. W obu przypadkach sąd pierwszej instancji tych przepisów nie naruszył. Jednak poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny wymaga uzasadnienia. Obowiązek ten wprost wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak uzasadnienia powyższych zarzutów, co ma miejsce w przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zawsze prowadzi do stwierdzenia wadliwości formalnej zarzutu i ten brak musi być podkreślony w rozpoznawanej sprawie jako główny powód niezasadności ocenianych zarzutów. Jedynie dodatkowo wskazać należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie wydał wyroku w oparciu o materiał dowodowy nie znajdujący się w aktach sprawy, bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia nie stwierdził, że firma T. była podmiotem wykonującym sporny przewóz, a jedynie wskazywał, że znane mu są z urzędu inne postępowania sądowoadministracyjne, w których właśnie ta firma była stroną decyzji wymierzających kary pieniężne za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Z goła odmiennie należy potraktować zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc dokonaniem błędnej oceny zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji przyjął, że organy wymierzyły karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wadliwie ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że organy poprawnie ustaliły konieczne fakty do nałożenia na skarżącego kary za naruszenie przepisów u.t.d. Zatem prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że działalnością taką jest faktyczny przewóz osób za odpłatnością, nawet gdyby to był przewóz jednorazowy. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji jest bowiem działaniem faktycznym, polegającym na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadającym definiowanemu transportowi drogowemu, przy czym nie musi ono stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1257/20). W rozpoznawanej sprawie te okoliczności zostały ustalone i wynikają z protokołu kontroli. Skarżący potwierdził fakt przewożenia osób i dokonania przez pasażera płatności za ten przewóz. Równocześnie organy ustaliły, że wykonywał on przewóz bez prawem wymaganych dokumentów (okazał do kontroli jedynie dowód osobisty i prawo jazdy), a więc zezwolenia lub wymaganej licencji, także badań lekarskich i psychologicznych oraz że przewozu dokonywano pojazdem nieprzystosowanym konstrukcyjnie do przewożenia osób w ramach przewozu okazjonalnego, stosownie do treści art. 18 ust. 4a u.t.d. Ustalono także, że przewóz wykonywany przez skarżącego nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Powyższe ustalenia były wystarczające do nałożenia na skarżącego kary stosownie do naruszeń opisanych w lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd pierwszej instancji podważając poprawność oceny zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wskazał na fakt, że właścicielem skontrolowanego pojazdu była firma T., z którą jak wynika z zeznań skarżącego, zwarł on stosowną umowę i od której otrzymywał wynagrodzenie za świadczenie usług.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że okoliczności związane ze sposobem oraz formą rozliczeń między skarżącym a podmiotami udostępniającymi aplikację, pojazd lub obsługę organizacyjno-finansową nie mają prawnego znaczenia dla zakwalifikowania działań skarżącego (zob. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 552/21). Słusznie na ten aspekt sprawy zwracały uwagę organy w uzasadnieniu decyzji, podobnie jak na brak formalizacji prowadzonej działalności. Z tych powodów nie było podstaw do przyjęcia założenia, które stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, że organy powinny dokonać ponownej oceny działań skarżącego z punktu widzenia postanowień ewentualnych umów wiążących go z firmą T. tylko na tej podstawie, że samochód którym był wykonywany przewóz osób stanowił jej własność, zaś skarżący wynagrodzenie otrzymywał z pośrednictwem tej firmy. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie przedstawił dokumentów, które mogłyby podważyć ustalenia wynikające z protokołu kontroli, z których wynika, że to właśnie skarżący wykonywał przewóz osób.

Zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a. Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z 3 września 2019 r. wezwał stronę do wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia wszelkich dokumentów związanych z wykonywanym przewozem, w tym kopii umów zawartych z innymi podmiotami na wykonywanie usług przewozowych. Jednocześnie zawiadomieniem z 7 października 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. pouczył stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz o prawie zgłaszania żądań. W świetle powyższych czynności organu pierwszej instancji, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że skarżącemu zapewniono czynny udział w prowadzonym postępowaniu.

Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie informował skarżącego w zakresie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym niemniej, powyższe nie może świadczyć o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżący w złożonej skardze jak i jej uzasadnieniu nie podniósł zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy, wskazywał jedynie na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), dlatego też nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że w sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 74 ust. 2 i 4 u.t.d. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. podkreślić przede wszystkim należy, że przepis art. 74 ust. 2 i 4 u.t.d. mimo iż znajduje się w ustawie materialnej ma charakter procesowy i tak też, jak wynika z treści postawionego zarzutu, został sformułowany przez skarżący kasacyjnie organ ("poprzez pominięcie i uznanie"). Powyższe uchybienie GITD w sformułowaniu powyższego zarzutu nie uniemożliwiło jego merytorycznego rozpoznania.

Niewątpliwie protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 u.t.d., sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest - w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie

jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09). Dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli.

Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Protokół kontroli, o którym mowa w art. 74 u.t.d. jak wskazano powyżej, ma charakter materialno-techniczny i stanowi dowód tego, co zostało ujawnione w trakcie kontroli drogowej. Oznacza to, że ma moc "wiążącą" jedynie w zakresie faktów jakie zostały ujawnione przez inspektora w trakcie kontroli i nie odnosi się do ocen prawnych zachowania kontrowanego, bowiem tych nie może formułować inspektor. Oczywiście fakty w nim ustalone mogą być obalone przez stronę, ale przez wykazanie sporządzenia tego dokumentu z naruszeniem prawa, a nie kwestionowanie zawartych w nim ustaleń bez przedstawienia dowodu ich nieprawidłowości. Zatem w tym zakresie strona powinna uczestniczyć aktywnie w postępowaniu, a nie tylko twierdzić, że ustalenia faktyczne sprawy są niepełne i niewłaściwie ocenione.

Z treści protokołu kontroli wynika, że skarżący okazał do kontroli jedynie prawo jazdy i dowód osobisty, nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego czy licencji na przewóz osób taksówką. Również na późniejszym etapie postępowania, mimo stosownego zawiadomienia i pouczenia skarżącego, nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających jego współpracę z firmą T., a zatem zasadnie organy przyjęły, w oparciu o treść protokołu z kontroli, że to właśnie skarżący był osobą wykonującą przewóz osób we własnym imieniu.

W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - GITD prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej.