Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 15/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15g
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 5 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi W. Grupy Aptekarskiej [...] i Wspólnicy Spółka jawna w P. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 21 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu środków przyznanych na rzecz ochrony miejsc pracy 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz W. Grupy Aptecznej [...] i Wspólnicy Spółki jawnej w P. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca skarżącej - W. Grupie Aptecznej [...] i Wspólnicy Spółce jawnej w P. kwotę 1.072 (tysiąc siedemdziesiąt dwa) złote tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. W. Grupa Aptekarska [...] i Wspólnicy Spółka jawna z siedzibą w P. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez adw. U.S. wniosła skargę na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: organ) z dnia 21 listopada 2023 r. nr [...] o odmowie zwrotu środków przyznanych na ochronę miejsc pracy.

Z dokumentów zawartych w aktach przedstawionych przez organ wynika następujący stan sprawy:

Dnia 24 czerwca 2020r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P., wniosek na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej: ustawa COVID) o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FGŚP). Wniosek obejmował dofinansowanie dla 20 pracowników z tytułu obniżonego wymiaru czasu pracy za okres od 01 czerwca 2020r. do 31 sierpnia 2020r. oraz środki na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników od dofinansowanego wynagrodzenia w łącznej kwocie 142 712,85 zł.

Po zwarciu umowy, skarżącej wypłacono świadczenie w trzech transzach (po 47 570,95 zł każda) w dniach 13 lipca 2020r., 30 lipca 2020r. i 28 sierpnia 2020r.

Po przeprowadzeniu końcowej weryfikacji rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie otrzymanego dofinansowania zgodnie z przeznaczeniem, organ ustalił, że rozliczenie zawiera błędy, ponieważ skarżąca otrzymała dofinansowanie, pomimo uzyskania za okres od marca do maja 2020 r. zwolnienia z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 31zo ustawy COVID, co zdaniem organu - zgodnie z art. 15g ust. 18 ustawy COVID - stało na przeszkodzie uzyskaniu pomocy, o której mowa w art. 15g ustawy COVID. Dlatego organ, pismem z 1 września 2023 r., powołując się na § 5 ust. 2 umowy - stanowiącego o obowiązku zwrotu dofinansowania w przypadku "wykorzystania przez przedsiębiorcę środków (...) niezgodnie z warunkami określonymi w umowie lub wniosku" - wezwał skarżącą do zwrotu kwoty 46.857,89 zł wraz z odsetkami. Uzasadniając żądanie wskazał, że w art. 15g ust. 18 ustawy COVID mowa jest, że dofinansowanie nie przysługuje, gdy przedsiębiorca uzyskał wsparcie do "takich samych", a nie "tych samych" tytułów wypłat. Oznaczało to, zdaniem organu, że pomoc uzyskana na podstawie art. 31zo stała na przeszkodzie uwzględnieniu dofinansowania z FGŚP na podstawie art. 15g ustawy COVID.

Skarżąca spełniła żądane świadczenie, lecz pismem z 8 listopada 2023 r. wystosowała do organu wezwanie do zapłaty, w którym wyjaśniła, że żądaną przez organ kwotę uiściła w celu uniknięcia ewentualnego naliczania odsetek, lecz nie zgada się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do przyznania dofinansowania z FGŚP na podstawie art. 15g ustawy COVID, wobec skorzystania przez skarżącą z pomocy w zakresie zwolnienia z obowiązku uiszczania składek na podstawie art. 31zo ustawy COVID. Uważa, że nie można uznać, iż w jej sytuacji znajdował zastosowanie art. 15g ust. 18 ustawy COVID, ponieważ ten przepis wyłączał możliwość uzyskania pomocy na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy COVID w przypadku uzyskania wsparcia z innych tytułów, lecz za inne okresy. Dodatkowo powołała się na art. 15g ust. 18a ustawy COVID, który wskazywał, że wyłączona jest pomocy z różnych tytułów ale przyznana na ten sam okres.

Stanowiącym zaskarżoną czynność pismem z dnia 21 listopada 2023 r. organ odmówił wypłaty i stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 września 2023 r.

W skardze na czynność odmowy dokonania zwrotu, skarżąca zarzuciła organowi:

1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż skarżąca uzyskała na innej podstawie pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy co pomoc przyznana przez WUP na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy COVID, podczas gdy w rzeczywistości uzyskana przez nią pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek ZUS dotyczyła innych okresów składkowych, w związku z czym nie była pomocą w zakresie takich samych tytułów wypłat.

2. naruszenie art. 15g ust. 18 ustawy COVID poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy, o której mowa w tym przepisie, obejmuje również zwolnienie z opłacania składek ZUS za tych samych pracowników, lecz inne okresy składkowe,

3. naruszenie art. 15g ust. 1 ustawy COVID poprzez jego niezastosowanie (tj. poprzez uznanie, że Spółka nie wypełniła przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia, o którym mowa w tym przepisie),

4. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., polegające na niezastosowaniu zasady równego traktowania, przejawiającej się w dokonaniu interpretacji, zgodnie z którą prawo do otrzymania (zatrzymania) dofinansowania miałoby zależeć wyłącznie od tego, czy przedsiębiorca, który uzyskał zwolnienie z opłacania składek ZUS za inne okresy składkowe, złożył wniosek przed czy po wejściu w życie art. 15g ust. 18a ustawy COVID.

Jednocześnie skarżąca wniosła m. in. o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi motywowano tym, że sprawa dotyczyła wykonania umowy o dofinansowanie, w związku z czym sprawa miała charakter cywilnoprawny, a więc nie należała do kognicji sądu administracyjnego. Co do meritum sprawy, organ podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ sprawa była objęta kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd ocenił, że przekazana skarżącej, w odpowiedzi na jej wezwanie do zapłaty, informacja zawarta w piśmie organu z 21 listopada 2023 r. o podtrzymaniu stanowiska wyrażanego w piśmie z dnia 1 września 2023 r. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

W sprawie mamy do czynienia z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami FGŚP, działanie organu na podstawie art. 15g ustawy COVID jest działaniem z zakresu administracji publicznej stanowi ono wyraz władczego i rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Nie można jednocześnie podzielić stanowiska skarżącej o tym, że sprawa ma charakter prywatnoprawny, gdyż dotyczy wykonywania umowy zawartej przez organ ze skarżącą. Przeciwnie, jak również trafnie podniosła skarżąca, zaskarżona czynność nie dotyczy prawidłowego bądź naruszającego jej przepisy wykonania umowy, lecz rozstrzygała władczo o istnieniu ustawowych przesłanek do uzyskania wsparcia. W tym zakresie Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w (nieprawomocnym) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gliwicach z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 551/22. Sąd, z uwagi na wspomniany już władczy charakter czynności odmowy wypłaty skarżącej zwróconej przez nią części pomocy, nie podzielił natomiast stanowiska wyrażonego w przywołanym w odpowiedzi na skargę postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 834/23 o prywatnoprawnym charakterze sporu dotyczącego podstaw żądania zwrotu dofinansowania już po zwarciu umowy (postanowienie to zostało uchylone postanowieniem NSA z 15 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 286/24, którego uzasadnienie nie było jednak dostępne w dacie wydawania wyroku w rozpoznawanej sprawie).

Sąd ocenił również, że zaskarżona czynność, poprzez odesłanie w treści zawierającego ją pisma z 21 listopada 2023 r. do pisma organu z dnia 1 września 2023 r., wskazującego motywy faktyczne i prawne z których organ wywodził brak podstaw do uzyskania żądanej pomocy, możliwe było poznanie uzasadnienia zaskarżonej czynności. Tym samym czynność ta poddawała się merytorycznej kontroli jej legalności.

Stan faktyczny co do faktów mających znaczenie prawne nie był sporny. Nie budziło sporu, że skarżąca uzyskała dofinansowanie z FGŚP na podstawie art. 15g ustawy COVID za czerwiec lipiec i sierpień 2020 roku oraz zwolnienie z obowiązku uiszczania składek za marzec, kwiecień i maj na podstawie art. 31zo ustawy COVID.

Strony różniła w istocie wykładnia art. 15g ust. 18 ustawy COVID.

Sąd podziela wykładnię wyrażoną w wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 251/22, w którym wskazano, że "art. 15g ust. 18 ustawy COVID – 19 nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinasowania wynagrodzenia i składek ZUS pracowników na podstawie art. 15g tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego pracodawcę dofinasowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na podstawie art. 15zzb ustawy COVID – 19, jeżeli dofinasowanie to dotyczyło innego okresu".

Sąd ocenił, że zasada ta odnosi się również do kolizji pomiędzy pomocą, o którą w rozpoznawanej sprawie wnosiła skarżąca, czyli dofinansowania utrzymania miejsc pracy z FGŚP na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy COVID, a zwolnieniem z obowiązku uiszczania składek na podstawie art. 31zo ustawy COVID.

Sąd zgadzając się z całością argumentacji sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, podziela w szczególności konkluzję o tym, że art. 15g ust. 18 ustawy o COVID w zakresie zwrotu "takich samych tytułów wypłat" należy interpretować w taki sposób, iż uprawnione jest dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników, bądź (jak miało to miejsce w sprawie skarżącej) uzyskanie wsparcia poprzez zwolnienie z obowiązku uiszczania tych składek, za inny okres.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym warto więc powtórzyć, że z żadnego przepisu ustawy o COVID-19 nie wynika, aby przyznanie pomocy na podstawie jednego przepisu tej ustawy eliminowało możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie innej regulacji tego aktu, oczywiście w przypadku spełnienia wskazanych w przepisach warunków przyznawania takiej pomocy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, podczas interpretacji przepisów ustawy COVID-19 nie można pomijać celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom, w tym zachowanie zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. Celem ustawy było możliwie najszersze wsparcie przedsiębiorców stojących przed koniecznością zmniejszenia zatrudnienia, przez co wykładnia przepisów ustawy, w tym art. 15g ust. 18 ustawy COVID musi uwzględniać takie właśnie społeczne cele.

Przedstawiona powyżej interpretacja przepisów ustawy o COVID-19 uwzględniająca zasadę sprawiedliwości społecznej (jak uściślił NSA: zasadę "sprawiedliwości dystrybucyjnej" – art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości w pełni realizuje wskazane cele.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, inaczej niż ocenia to organ, podziela również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że potwierdzeniem takiej wykładni przepisów ustawy jest doprecyzowanie art. 15g ustawy COVID polegające na wprowadzeniu do ustawy dodatkowego art. 15g ust. 18a, w myśl którego to przepisu, ust. 18 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmioty, o których mowa w ust. 1 i 1a, zwróciły się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19.

Jednoznacznie zatem ustawodawca w tym przepisie stwierdził, że przepisu ust. 18 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy. Tym samym regulacja ta potwierdza, że ograniczenie wynikające z art. 15g ust. 18 dotyczy tego samego okresu, nie można go podwójnie dofinansowywać.

Sąd ocenił więc, że nowelizacja ustawy COVID dokonana na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1192) poprzez dodanie art. 15g ust. 1, miała charakter doprecyzowujący.

Ostatecznie Sąd ocenił, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, z uwagi na fakt, iż skarżąca korzystała z pomocy przyznanej na podstawie art. 15g i art. 31zo ustawy COVID w innych okresach, brak było podstaw do zastosowania art. 15g ust. 18 tej ustawy.

Dlatego należało ocenić, że zaskarżona czynność naruszała prawo. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składały się: (i) uiszczony wpis od skargi w nakleżnej wysokości 200 zł, (ii) równowartość wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265) oraz (iii) opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł. O zwrocie nadpłaconego wpisu (punkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu o braku podstaw do zastosowania art. 15g ust. 18 ustawy COVID.

Sąd nie uznał za celowe wydawania żądanego przez skarżącą orzeczenia, o którym mowa w art. 146 § 2 p.p.s.a., ponieważ treść obowiązku organu nie wymaga konkretyzacji orzeczeniem sądowym.