Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 188/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 , art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 5a , art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skarg R. G., P. K., M. S. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2024 r. znak: SKO.PZ-71/6099/724/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz R. G., P. K., M. S. i J. H. kwoty po 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 stycznia 2024 r. znak: SKO.PZ-71/6099/724/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań R. G., J. H. oraz P. K. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 157/2023 z 14 czerwca 2023 r. znak: UA-II.6730.1.92.2022.WR w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach o nr ewid. [...], I, H, [...], przy ul. A w [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJ-A, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że złożony przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji spełnia w wystarczającym zakresie wymagania z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", załączono m.in. zapewnienia Spółki [...] z 28 kwietnia 2022 r. o możliwości przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego, Wodociągów [...] Sp. z o.o. z 5 maja 2022 r. o zapewnieniu dostaw wody i odbioru ścieków, a także pismo z dnia 22 kwietnia 2022 r. Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o zapewnieniu odbioru wód opadowych i roztopowych z terenu planowanej inwestycji. Tym samym za niezasadny uznano zarzut dotyczący odprowadzania wód opadowych.

SKO, odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wniosek, który nie został zmieniony po sporządzeniu analizy urbanistycznej, wyjaśniło że nie ma takiej potrzeby, gdyż inwestor zaakceptował przedłożone wyniki analizy, dodatkowo w trakcie trwania postępowania odwoławczego wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy, uwzględniając treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wskazał że organ I instancji – uzasadniając sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego – zaznaczył że zgodnie z wnioskiem inwestora obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ul. A i B – co determinowało sposób wyznaczenia granic obszaru oddziaływania. Jest to teren o dużej powierzchni i nieregularnym kształcie, którego szerokość wynosi od ok. 32 m do ok. 80 m, zaś północna część działki nr ewid[...] o szerokości ok. 6 m, oznaczona literami AIGKJ-A, będzie służyła jedynie jako obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Również północna część działki nr ewid. H na odcinku EE' o długości ok. 11 m przylega do pasa drogowego ul. B i będzie służyła do obsługi komunikacyjnej. Z tego względu za front terenu inwestycji uznano północną część terenu, od strony ul. A i B tj. teren o szerokości ok. 80 m, na którym inwestor planuje inwestycję. Wykonując dyspozycję art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległościach: ok. 195 m w kierunku wschodnim, ok. 260 m w kierunku południowym, ok. 240 m w kierunku zachodnim i ok. 220 m w kierunku północnym. Jak stwierdził organ I instancji, z czym zgodziło się SKO, tak wyznaczony obszar analizowany, ograniczony fragmentami ulic: [...], stanowi pewną urbanistyczno-architektoniczną całość, uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalno-estetyczne pozwalające na dokonanie zarówno charakterystyki urbanistycznej pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak również charakterystyki architektonicznej w zakresie gabarytów i form architektonicznych zabudowy już istniejącej. Teren inwestycji znajduje się w pasie terenu ograniczonego ulicami A (od północy) i [...] (od zachodu) oraz od południa terenami zielonymi objętymi MPZP " [...] i drogą wewnętrzną zlokalizowaną od wschodu, wzdłuż istniejącej zabudowy szeregowej, i stanowi pewną enklawę charakteryzującą się zastaną zabudową mieszkalną o niewielkich parametrach oraz dwoma budynkami usługowymi. Teren inwestycji znajduje się niemal "w środku" tego pasa terenu, co powoduje że z jednej i drugiej strony graniczy z działkami zabudowanymi zabudową w większości jednorodzinną o niewielkich gabarytach – co determinuje ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji.

SKO, odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie wad analizy urbanistycznej, wyjaśniło że z uwagi na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne. W treści uzasadnień złożonych odwołań, zdaniem organu, nie wykazano, aby sporna analiza urbanistyczna była obarczona istotnymi wadami, przy czym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ramach oceny, czy organ zasadnie skorzystał z luzów decyzyjnych, które przewidziano w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych, kluczowe znaczenie ma to, czy zastosowanie odstępstw od wartości średnich służy realizacji podstawowych wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakimi są ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Przyjęcie wartości średnich ustalonych dla obszaru analizowanego nie zawsze bowiem gwarantuje zachowanie funkcji, jaką ma pełnić analiza urbanistyczna.

Uwzględniając powyższe SKO przytoczyło art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zauważając że w niniejszej sprawie w granicach obszaru analizowanego występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Odnosząc się do użytego przez ustawodawcę w tym zakresie pojęcia "działka sąsiednia" wskazano, że należy przez to rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworząc pewną urbanistyczną całość. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko budowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. SKO zgodziło się – co do zasady – że obszar analizowany winien wynosić trzykrotność szerokości frontu działki, to jest 80 m.

Odnosząc się do treści pisma P. K. o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym występuje w przeważającej części zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, SKO wskazało, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla planowanej inwestycji organ I instancji, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia ustalił nieprzekraczalne linie zabudowy:

- od strony ul. A - w odległości ok. 60,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, tj. w sposób oznaczony na zał. graf, literami L-Ł,

- od strony ul. B - w odległości 10,00 m od granicy z pasem drogowym oraz od strony ul. [...] - w odległości 6,00 m od granicy z pasem drogowym, tj. w sposób oznaczony na zał. graficznym literami M-N-O-P-R.

Uzasadniając powyższe wskazano, że - jak wynika z wniosku inwestora - obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie od strony ul. A oraz od strony ul. [...]. Z analizy urbanistycznej wiadomo, że istniejącą wzdłuż ul. A zabudowę stanowią: 2 zespoły budynków w zabudowie szeregowej, jeden zespół 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drugi zespół 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 2 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz budynkiem usługowym, w odległości ok. 13,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast od zachodu teren inwestycji graniczy z działką, na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny nr [...] wraz z zabudową gospodarczą w odległości ok. 14 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Następna działka w tym kierunku jest niezabudowana, zaś na kolejnych działkach znajduje się zabudowa w odległościach: ok. 11,50 m (bud. nr [...]), ok. 5,50 m (bud. nr 52) oraz ok. 13,50 m (bud. nr 50) od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast wzdłuż ul. [...], po jej wschodniej stronie znajduje się zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w odległości ok. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Budynki te przylegają do zachodniej granicy terenu inwestycji na odcinku F-G. Z kolei po zachodniej stronie ul. B znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o adresie [...] w odległości ok. 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto, teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ul. [...], budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane są tylko po wschodniej stronie ul. [...] w odległości ok. 10,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (ul. [...] zalicza się do kategorii dróg gminnych). Jak wynika z akt sprawy, w obszarze analizowanym budynki znajdują się w odległościach od ok. 2,50m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jak również (w granicach z pasami drogowymi) do ok. 21 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przyległych ulic. Autor analizy wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o § 4 ust 1-3 rozporządzenia, bowiem teren inwestycji obejmuje rozległy obszar o nieregularnym kształcie a zarazem przylega do trzech ulic. Z tego względu ustalenie linii zabudowy nastąpiło w sposób indywidualny, nieograniczający uprawnień właścicielskich inwestora oraz możliwości inwestycyjnych wnioskowanego terenu. Biorąc pod uwagę powyższe, a także nieregularny kształt terenu inwestycji, za zasadne uznano ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na podstawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy czym wyznaczone linie zabudowy nie są sprzeczne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SKO, odnosząc się do ustalonego na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (od 0,29 do 0,34), powołało się na analizę urbanistyczną, z której wynika, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy od ok. 0,05 do ok. 0,75, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy z całego obszaru analizowanego to ok. 0,29. Jak wskazano w analizie urbanistycznej, wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego. Teren planowanej inwestycji przeznaczony do zabudowy położony jest na terenie, który stanowi pewną enklawę zabudowy ograniczoną ulicami ul. A i B (od zachodu) oraz od południa terenami zielonymi objętymi MPZP [...] i drogą wewnętrzną zlokalizowaną od wschodu, wzdłuż istniejącej zabudowy szeregowej. Dlatego też wyznacznikiem dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji winny być działki położone w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, zarówno po wschodniej stronie jak i po zachodniej. Obszar ten charakteryzuje się zastaną zabudową mieszkalną jednorodzinną oraz 2 budynkami usługowymi o wskaźnikach powierzchni zabudowy wynoszących od 0,10 do 0,36 oraz jeden wskaźnik 0,46 dla zabudowy usługowej. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla tego terenu wynosi ok. 0,21. Ponadto, na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji od strony wschodniej znajdują się 2 zespoły budynków w zabudowie szeregowej, jeden zespół 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drugi zespół 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 2 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz budynkiem usługowym, gdzie współczynnik powierzchni zabudowy wynosi 0,32. Na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji od strony zachodniej (budynki przylegają do pasa drogowego ul. [...]), znajduje się zespół 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej gdzie współczynnik powierzchni zabudowy wynosi 0,36. W ocenie SKO, wskaźnik ustalony od 0,29 do 0,34 nawiązuje do terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Tym samym planowana zabudowa wpasowuje się w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny, dostosowując się parametrami do najbliżej istniejącej zabudowy.

Jeśli chodzi o wielkość ustalonej powierzchni biologicznie czynnej (minimum 40% powierzchni terenu inwestycji) SKO zgodziło się z takim wyznaczeniem tego parametru, wskazując na wyjaśnienia organu I instancji co do konieczności ochrony roślinności trwałej lub sezonowej, umożliwiającej naturalną wegetację roślin i życie zwierząt.

Przechodząc do oceny ustalonej w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia szerokości elewacji frontowej (od 13,90 m do 20,00 m) SKO również podzieliło stanowisko organu I instancji, wskazując że z przeprowadzonej analizy wynika, że w jej obszarze występują budynki o szerokościach elewacji frontowych od ok. 4,00 m do ok. 58,50 m. Szerokości budynków dostosowane są do szerokości działek, na których są zlokalizowane. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 13,90 m. Z powyższego wynika, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane, z uwagi na różne funkcje obiektów, które objęto analizą. Budynki mieszkalne jednorodzinne w obszarze analizowanym występują jako wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Łączna szerokość elewacji frontowej bryły budynków, w tym budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, wynosi od ok. 8,50 m do ok. 60,00 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków występujących w obszarze analizowanym mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej (liczona jako całe bryły budynków) z obszaru analizowanego wynosi ok. 20,00 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej, w niniejszej sprawie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego. W przypadku różnorodności gabarytów najbliższej zabudowy wokół planowanej inwestycji – jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – wyznaczenie szerokości planowanych budynków na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego mogłoby spowodować zaburzenie ładu przestrzennego w tym obszarze. Natomiast planowane budynki o wyznaczonej przez organ I instancji szerokości pozwolą na kontynuację istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, gdyż dostosowane są do kształtu i szerokości terenu inwestycji.

SKO, uznając za niezasadny zarzut odwołania co do przyjęcia przez organ I instancji szerokości elewacji frontowych budynków w zabudowie szeregowej jako całej bryły, stwierdziło że brak podstaw do tego, aby przy ustalaniu tego parametru brać pod uwagę pojedynczy budynek mieszkalny jednorodzinny. Podobnie, jeśli ustala się warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, to ustala się parametry dla całej bryły, a nie pojedynczego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej.

Organ odwoławczy, odnosząc się do ustalonej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi (gzymsu, okapu) elewacji frontowej (północnej) - od 6,50 m do 7,90 m wskazał że budynki w całym obszarze analizowanym mają wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 2,50 m do ok. 25,00 m, a średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków wynosi ok. 6,50 m. Autor analizy stwierdził, że przyjęcie dla planowanej inwestycji średnich arytmetycznych parametrów budynków z obszaru analizowanego byłoby nieracjonalne pod względem zachowania zastanego ładu przestrzennego. Wobec bardzo dużej niejednorodności istniejącej w obszarze analizowanym struktury urbanistycznej oraz zróżnicowanych cech budynków (w obszarze analizowanym występują zarówno VI i VII - kondygnacyjne budynki wielorodzinne, jak i parterowa zabudowa usługowa na dużych powierzchniach działek), zasadnym było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków na podstawie zabudowy zlokalizowanej w enklawie, w której teren planowanej inwestycji jest zlokalizowany. Odnosząc się do terenu ograniczonego ulicami A i B (od zachodu) oraz od południa terenami zielonymi objętymi MPZP [...] i drogą wewnętrzną zlokalizowaną od wschodu, wzdłuż zabudowy szeregowej – stanowiącego pewną enklawę charakteryzującą się zastaną istniejącą zabudową mieszkalną w większości jednorodzinną oraz 2 budynkami usługowymi – organ zauważył, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od ok. 3,50 m do ok. 10,00 m, a średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla tego obszaru wynosi 6,90 m. Na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji od strony wschodniej znajdują się 2 zespoły budynków w zabudowie szeregowej, jeden zespół 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drugi zespół 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 2 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz budynkiem usługowym, na których znajduje się zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z 2 budynkami wielorodzinnymi, o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 8,30 m. Natomiast od zachodu teren inwestycji graniczy z działkami, na których znajduje się zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 7,50 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla wyżej wymienionych budynków, wynosi ok. 7,90 m. W odniesieniu do tak ustalonych parametrów SKO stwierdziło, że nawiązują one do zabudowy bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji i pozwolą na wpisanie się wnioskowanej inwestycji w ten obszar, jako że nawiązują do budynków występujących w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po jego wschodniej i zachodniej stronie, ponadto nie zaburzą ładu przestrzennego w tym rejonie miasta.

Jeśli chodzi o ustaloną geometrię dachu (dach dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy o kącie nachylenia w przedziale od 25° do 45°, położenie głównej kalenicy dachu w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki, wysokość głównej kalenicy dachu do 13,20 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, łączna długość lukarn nie może przekroczyć 1/2 długości okapu) SKO powołało się na § 8 rozporządzenia podnosząc, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami jednospadowymi, dwuspadowymi i wielospadowymi o kącie nachylenia w przedziale od 15° do 45° i położeniu głównej kalenicy dachu w układzie kalenicowym i szczytowym w stosunku do frontu działki, jak również dachami płaskimi. Całkowite wysokości budynków z dachami stromymi wynoszą do ok. 17,00 m, zaś z dachami płaskimi do ok. 19,00 m. Całkowite wysokości budynków przy ul. A i ul. B (od zachodu) wynoszą od ok. 5,50 m do ok. 14,30 m. Teren inwestycji od wschodu bezpośrednio graniczy z terenami, na których znajdują się 2 zespoły budynków w zabudowie szeregowej, jeden zespół 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drugi zespół 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 2 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz budynkiem usługowym, o wysokości kalenicy ok. 14,30 m. Natomiast od zachodu teren inwestycji bezpośrednio graniczy z działkami, na których znajduje się zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o wysokości kalenicy ok. 12,00 m. Średnia wysokość kalenicy dla wyżej wymienionych budynków wynosi ok. 13,20 m. Ustalenie dla nowych 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych geometrii dachów stromych jest powtórzeniem istniejącej geometrii na dominujących krajobrazowo w lokalnej przestrzeni jednorodnych i spójnych przestrzennie budynków mieszkalnych znajdujących się najbliżej terenu wnioskowanej inwestycji, nawiązując tym samym do zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy wskazał, że działki E, F i G obciążone są ograniczonym prawem rzeczowym w postaci bezpłatnej służebności gruntowej prawa przejazdu i przechodu jako drogi wewnętrznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek m.in. nr H i I – co wynika z księgi wieczystej, natomiast działka nr J stanowi własność Spółki, która nie wnosiła w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Działka nr K stanowi współwłasność osób fizycznych i Spółki z o.o. Nawiązując do wniosku dotyczącego konieczności przeprowadzenia analizy istniejącego układu komunikacyjnego w przypadku realizacji inwestycji SKO wyjaśniło, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa i uzależniania od nich wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej – co w niniejszym przypadku zostało spełnione.

Jeśli chodzi zaś o zarzucane kwestie dotyczące braku odpowiedniej infrastruktury drogowej i tego, że istniejąca droga przeznaczona jest do obsługi terenu w zabudowie jednorodzinnej, organ podkreślił, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej.

Z kolei odnośnie zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 12 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, a także załączonej opinii dotyczącej występowania gatunków chronionych wyjaśniono, że teren planowanej inwestycji nie leży w obszarze form ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, a graniczy z [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu oraz ze stanowiskiem dokumentacyjnym pn.: [...]. W tym zakresie SKO powołało się na art. 23 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i podkreśliło, że sąsiadujące z terenem inwestycji formy ochrony przyrody nie obejmują obszarów o szczególnych wartościach przyrodniczych. Ponadto wyznaczając formy ochrony przyrody organy właściwe w tym zakresie ustaliły granice w taki sposób, aby zabezpieczyć istotne walory, które podlegają ochronie, nie bez powodu ustalono taki a nie inny przebieg ich granic. Teren planowanej inwestycji jest obecnie terenem niezagospodarowanym, co wiąże się w występowaniem licznych gatunków roślin i zwierząt, które z uwagi na sąsiedztwo [...] Obszaru Chronionego mają możliwość przemieszczania się. Ponadto, zgodnie z przepisami kwestia ta będzie badana na dalszym etapie postępowania przed organem administracyjno-budowlanym. Do tego czasu w przypadku znalezienia gatunków chronionych na terenie inwestycji możliwe jest uzyskanie decyzji derogacyjnych przed rozpoczęciem prac.

Końcowo SKO zauważyło, że w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie kwalifikowała się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt. 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor w uzupełnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał bowiem, że powierzchnia, o jakiej mowa w tym przepisie wyniesie 4950 m2, tj. nie przekroczy 0,5 ha. Ponadto planowana inwestycja nie kwalifikuje się także do przedsięwzięć o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję SKO skierowali:

I. R. G. i J. H. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 188/24), formułując zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. - polegającego na jego niezastosowaniu wobec ziszczenia się warunku naruszenia przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w odniesieniu do wadliwości analizy urbanistycznej;

2. przepisów postępowania - art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegającego na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co wyraża się zwłaszcza w uznaniu, że spełnione zostały wymogi dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego oraz że inwestycja nie oddziałuje znacząco na środowisko;

3. przepisu prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego obok budynków jednorodzinnych jest możliwa, gdyż kontynuowałaby funkcję występującą w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich tj. funkcję mieszkaniową niezależnie od formy;

4. przepisu prawa materialnego - art. 61 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...];

5. przepisu prawa materialnego - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż front terenu inwestycji stanowi teren o szerokości ok. 80 m i tak ustalona wartość stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego;

6. przepisów prawa materialnego - art. 54 pkt 2 lit. a, c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewystarczającą analizę warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;

7. przepisu prawa materialnego - § 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo;

8. przepisu prawa materialnego - § 5 rozporządzenia;

9. przepisu prawa materialnego - § 3 ust. 1 pkt. 58 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez przyjęcie, że inwestycja nie osiąga progów określonych w tym rozporządzeniu bez weryfikacji tej przesłanki.

II. P. K. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 189/24), formułując zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia przez dowolne ustalenie powierzchni zabudowy oraz dowolne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 8 ww. rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin, § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 12 oraz § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji – pomimo niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji ustalającej nowe warunki zabudowy dla inwestora, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że spełnił on wszystkie wymogi ustawowe;

4. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, czy to przez pominięcie zarzutów, czy też zdawkowe ich potraktowanie.

W uzasadnieniu skargi jej autor sprecyzował zarzuty powołując się na fakt, że z akt sprawy nie wynika, by inwestor posiadał tytuł prawny do działki nr O stanowiącej własność Skarbu Państwa. Nie zostało także wykazane, by inwestor miał tytuł prawny do działki K. Ponadto, powołując się m.in. na wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 881/20, skarżący podniósł, że wydana decyzja jest niezgodna z prawem, gdyż narusza przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., do których należy zaliczyć m.in. wszelkie regulacje prawne dotyczące ochrony środowiska i przyrody. Inwentaryzacja przyrodnicza działek inwestycyjnych wykazała bowiem, że występuje tam roślina podlegająca ochronie ścisłej, jak też cały szereg gatunków zwierząt objętych taką ochroną.

III. M. S. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 190/24), formułując zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. wykładni prowadzącej do wniosku, że przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu nie są przepisy wskazanych rozporządzeń, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przepisy wspomnianych rozporządzeń są przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu, a tym samym występowanie gatunków chronionych na obszarze inwestycji jest przeciwwskazaniem do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 61 ust. i pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., także w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na błędnym przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej dla terenu inwestycji jest zapewniony w sytuacji kiedy działki, za pomocą których dostęp ten ma być zapewniony, stanowią własność podmiotów trzecich – podczas gdy ustawowa definicja dostępu do drogi publicznej zakłada, że dostęp ten powinien być bezpośredni lub zapewniony przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności gruntowej – wobec czego nie można stwierdzić, że teren ma dostęp do drogi publicznej tylko w oparciu o ustalenie, że "działka nr K stanowi współwłasność osób fizycznych i Spółki z o.o.", podczas gdy ustalenie to nie jest równoznaczne z ustaleniem istnienia jednej z ustawowych przesłanek dostępu do drogi publicznej (przy czym wymieniona w nim "Spółka z o.o." nie jest wnioskodawcą);

3. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na wydaniu decyzji pomimo faktycznego niedokonania jej uzgodnienia z zarządcą drogi, a to z uwagi na podwójnie warunkowy charakter opinii Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (k. 177), co oznacza, że decyzja została wydana bez uzyskania niezbędnych uzgodnień;

4. art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na utrzymaniu przez organ w mocy zaskarżonej decyzji i niewydaniu przez organ decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji gdy zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymagane tam określenie musi być przedstawione zarówno w formie opisowej jak i graficznej – podczas gdy w aktach administracyjnych brak jest kompletnego graficznego przedstawienia planowanego przedsięwzięcia, które ponadto uwzględnia modyfikacje pierwotnego załącznika, co uniemożliwia – zarówno stronom postępowania innym niż wnioskodawca, jak i organom administracji – pełną analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem spełniania przez nie wymogów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

5. art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. a-c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 i art. 8 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na przyjęciu przez SKO (skutkującym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji), że wnioskodawca skutecznie zmodyfikował wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wniosek ten - w szczególności w zakresie parametrów takich jak powierzchnia biologicznie czynna, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy - postuluje inne niż przyjęte w decyzji organu I instancji wartości, wobec czego organ rozpoznający sprawę w I instancji powinien był albo wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zgodnie z analizą, albo doprowadzić do modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę, czego jednak nie uczynił – wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z analizą, a wbrew treści wniosku, zaś SKO, utrzymując tę decyzję w mocy z powołaniem się na postulat wnioskodawcy w postępowaniu drugoinstancyjnym, nadto naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, co doprowadziło do sprzecznego z ww. przepisami utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

6. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, bo pomijający zawartą w piśmie pełnomocnika P. K. z 13 lipca 2023 r. i przyznaną przez pełnomocnika reprezentującego inwestora w piśmie z 8 września 2023 r. informację, że na terenie planowanej inwestycji występuje 26 gatunków zwierząt objętych ochroną, 8 gatunków objętych ochroną częściową oraz 2 gatunki z Czerwonej Listy Zwierząt Ginących i Zagrożonych w Polsce, w tym co najmniej 10 gatunków ptaków chronionych występujących na terenie inwestycji jako lęgowe oraz ślimak żółtawy Helix lutescens, co doprowadziło do nieustalenia przez organ II instancji tego, istotnego dla postępowania w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., faktu oraz do zaniechania ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych zmierzających do inwentaryzacji analizowanego terenu z punktu widzenia występowania na nim gatunków objętych ochroną, a w konsekwencji do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy – w sytuacji gdy nie przeprowadzono dowodu co do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;

7. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonania ustalenia (o brzmieniu "Działka nr K stanowi współwłasność osób fizycznych i Spółki z o.o.") co do dostępu do drogi publicznej jedynie w oparciu o oświadczenie wnioskodawcy, że działka nr K "jest współwłasnością firmy Grupa A S.A." - podczas gdy oświadczenie to nie jest zgodne ze stanem rzeczywistym (nieruchomość ta należy do spółki-córki Grupy A S.A. oraz osób fizycznych, które wyraźnie sprzeciwiły się ustaleniu warunków zabudowy) i samo w sobie nie pozwala (ani też nie pozwalałoby, gdyby było prawdziwe) na przyjęcie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy, pomimo niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;

8. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że inwestor wykazał, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – podczas gdy pismo Wodociągów [...] w tym przedmiocie zostało skierowane do innej osoby jako inwestora (k. 9), a jedynie korekta na k. 13 wymienia aktualnego inwestora, w związku z czym zachodzi konieczność dokładniejszego zbadania których konkretnie inwestycji pisma te dotyczą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło prowadzić do błędnego przekonania, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.;

9. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na oparciu rozstrzygnięcia w sprawie o analizę urbanistyczną niezawierającą wystarczającego uzasadnienia, a niekiedy zawierającą uzasadnienie wewnętrznie sprzeczne co do sposobu doboru parametrów zabudowy - co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy w brzmieniu określonym tą analizą, w tym także z pominięciem wartości średnich (mających zastosowanie z mocy § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia) i z przyjęciem wartości zakresowych (uwzględniających wartości średnie);

10. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na oparciu rozstrzygnięcia w sprawie o analizę urbanistyczną wykonaną dla obszaru analizowanego, dla którego przyjęto szerokość frontu działki wynoszącą około 80 m - podczas gdy inwestor nigdy nie wskazał drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, zaś z treści złożonego wniosku i opinii Miejskiego Zarządu Dróg wynika, że odbywał się on będzie z ul. [...], co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia o analizę urbanistyczną sporządzoną z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

IV. J. H., D. K., H. R., J. O., R. G., G. K. i T. L. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 191/24), formułując zarzuty naruszenia przepisów:

1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w uznaniu, że spełnione zostały wymogi dobrego sąsiedztwa, prawidłowo ustalono obszar analizowany, a inwestycja nie oddziałuje znacząco na środowisko;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i niedostrzeżenie, że organ I instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania oraz prawa materialnego – podczas gdy organ odwoławczy powinien dostrzec wskazane naruszenie oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówić wydania warunków zabudowy;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa – podczas gdy budowa 6 bloków obok budynków jednorodzinnych nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa, a co za tym idzie, nie zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od ulicy [...];

c) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez:

- przyjęcie, że front terenu inwestycji stanowi teren o szerokości ok. 80 m i tak ustalona wartość stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego, podczas gdy front terenu inwestycji ma ok. 6 m;

- wyznaczenie obszaru analizowanego w odległościach: ok. 195 m w kierunku wschodnim, 260 m w kierunku południowym, ok. 240 m w kierunku zachodnim i około 220 m w kierunku północnym, podczas gdy obszar analizowany nie powinien wynosić więcej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem;

d) § 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, podczas gdy obszar analizowany został wyznaczony na zbyt dużym obszarze;

e) § 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony prawidłowo, podczas gdy organ bez uzasadnienia zawęził granicę obszaru analizowanego w celu uzyskania korzystniejszego wskaźnika dla inwestora;

f) § 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że szerokość elewacji frontowej została wyznaczona prawidłowo, podczas gdy organ bez uzasadnienia zawęził granicę obszaru analizowanego by uzyskać korzystniejszą szerokość elewacji frontowej dla inwestora;

g) § 3 ust. 1 pkt. 58 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niezweryfikowanie, czy inwestycja osiąga progi określone w tym punkcie;

h) art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewystarczającą analizę warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;

i) art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie niewystarczającej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe wszyscy ww. skarżący, reprezentowani przez fachowych pełnomocników, wnieśli o uchylenie decyzji SKO, ewentualnie również decyzji organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", domagając się również zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Odrębnymi postanowieniami z 19 kwietnia 2024 r., wydanymi w ww. sprawach, tut. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt: II SA/Ke 188/24, II SA/Ke 189/24, II SA/Ke 190/24 i II SA/Ke 191/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 188/24.

Prawomocnym postanowieniem z 24 maja 2024 r. Sąd odrzucił skargi J. H., D. K., H. R., J. O., R. G., G. K. i T. L.

W piśmie procesowym z 5 sierpnia 2024 r. uczestnik postępowania A sp. z o.o. wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z załączonych dokumentów, tj. wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej dla działek E, F, J, K, 1P, O, a także wydruków treści ksiąg wieczystych [...] i [...] - na okoliczność, że wymienione działki stanowią drogi wewnętrzne, a działki E, F i J oraz K są obciążone służebnościami gruntowymi przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela terenu inwestycji.

Ponadto Spółka podniosła, że skoro została wydana decyzja zgodna z oczekiwaniami inwestora, który zaakceptował wydane warunki zabudowy, to brak podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o sformułowany przez sąsiadów zarzut, że decyzja nie uwzględnia wniosku inwestora. Ponadto, organ prawidłowo uzasadnił brak potrzeby uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odnośnie dostępu do ul. A podniesiono, że działka Skarbu Państwa nr O w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga (dr - 21 m2). Jest to zatem droga wewnętrzna według ustawy o drogach publicznych i u.p.z.p. To samo dotyczy działki [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga o pow. [...]m2, stanowiąca własność Gminy [...] - Miejski Zarządu Dróg. Odnośnie dostępu do ul. [...], to działki K oraz E, F i J są oznaczone w ewidencji gruntów jako droga. Są to zatem drogi wewnętrzne według ustawy o drogach publicznych i u.p.z.p. Ponadto działki E, F i J są obciążone służebnością gruntową przejazdu i przechodu na rzecz m.in. każdoczesnego właściciela m.in. działki H i I, to jest działek objętych terenem inwestycji oznaczonych w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, a wbrew zarzutom skarg również działka K jest obciążona służebnością gruntową przejazdu i przechodu m.in. na rzecz działek H i I, to jest działek objętych terenem inwestycji oznaczonych w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Spółki organy obu instancji prawidłowo określiły obszar analizy i szczegółowo uzasadniły swoje stanowisko. Określenie szerszego obszaru analizy nieograniczonego do najbliższego sąsiedztwa od zachodu i wschodu posłużyło jedynie do wzmocnienia argumentacji o prawidłowości wyprowadzonych wniosków z najbliższego sąsiedztwa. Organy obu instancji szczegółowo uzasadniły, że w ramach kontynuacji funkcji mieszkaniowej w oparciu o zabudowę z najbliższego sąsiedztwa, w którym dominuje zabudowa jednorodzinna, mieści się także zabudowa wielomieszkaniowa. Skala i gabaryty projektowanych domów nie odbiegają od istniejącej zabudowy. Powołany w skardze wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., II OSK 881/20 zawiera stanowisko, że wprowadzone w ustawie o ochronie przyrody oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy regulacje zakazujące niszczenia lub uszkadzania określonych gatunków roślin stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Po pierwsze, zdaniem Spółki, wskazany wyrok dotyczył ochrony rośliny – pełnika europejskiego, a nie zwierząt. Do istoty roślin należy ich w miarę stabilne umiejscowienie. Natomiast do istoty zwierząt należy ich przemieszczanie się. Zatem okoliczność, że na terenie inwestycji w jakimś czasie może pojawić się zwierzę chronionego gatunku, nie oznacza, że będzie ono tam stale przebywać. Przepisy o ochronie gatunkowej zwierząt zabraniają m.in. niszczenia chronionych gatunków, ale nie zabraniają przeznaczenia terenu nieobjętego ochroną obszarową, na którym może znaleźć się przedstawiciel chronionego gatunku, na cele budowlane. Takiego zakazu nie zawiera również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym Spółka odwołała się do stanowiska wyrażonego w postanowieniu Sądu z 9 lipca 2024 r. wydanym w niniejszej sprawie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu. Na tej podstawie Spółka stwierdziła, że w konsekwencji decyzja taka nie może wyrządzić szkody, w szczególności nie spowoduje zniszczenia przedstawicieli chronionych gatunków zwierząt. Dodatkowo Spółka podniosła, że wykazała zapewnienie dostaw m.in. wody i odprowadzenia ścieków pismami Wodociągów [...] sp. z o.o. z dnia 5 sierpnia 2022 r. i 13 września 2022 r. Inwestor wykazał także pozytywną opinię w zakresie obsługi komunikacyjnej pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. MZD [...]. Szczegółowe warunki lokalizacji zjazdów i inne uzgodnienia dotyczące komunikacji drogowej będą dokonane na etapie sporządzenia projektu budowlanego stosownie do art. 29 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, sąsiedzi nie mogą, kierując się swoim własnym interesem, przeszkadzać w realizacji prawa własności inwestorowi, który zamierza wybudować budynki mieszkalne służące zaspokajaniu podstawowej potrzeby człowieka na ternie położonym blisko centrum miasta wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, na wskazanych działkach przy ul. A w Kielcach.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w analizowanym postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdowały przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., a to z uwagi na treść art. 59 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora złożonym w dniu 17 sierpnia 2022 r., o wszczęciu zawiadomiono na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. pismem z 27 września 2022 r., zaś postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.

Zgodnie z art. 54, mającym w myśl art. 64 ust. 1 odpowiednie zastosowanie, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12; A. Despot-Mładanowicz [w:] F. Mładanowicz [red.], "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", wyd. IV, opubl. WKP 2024, t. 1 do art. 61 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W rozpatrywanej sprawie za zasadne Sąd uznał przede wszystkim zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.", w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. z 2014 r. poz. 1409), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ochrony gatunkowej roślin", oraz § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 12 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (t.j. z 2022 r. poz. 2380), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt".

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (powoływanym w skardze P. K.) z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. II OSK 881/20 (a wcześniej wyroku WSA w Krakowie z 12 listopada 2019 r., II SA/Kr 873/19, od którego skargę kasacyjną NSA oddalił) w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, gdzie dostrzeżono konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na uprawdopodobnienie w trakcie postępowania administracyjnego przez organizację społeczną występowania na terenie inwestycji podlegającego ochronie gatunkowej pełnika europejskiego i związaną z tym konieczność ustalenia, czy rzeczywiście stanowisko tej rośliny występuje na tym terenie, a w konsekwencji czy mogą wchodzić w grę zakazy przewidziane w § 6 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin. NSA podniósł zatem, odwołując się do wyroku tegoż Sądu z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 3017/20 oraz stanowiska doktryny, że do przepisów odrębnych, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należy zaliczyć wszelkie regulacje prawne dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Można zatem powiedzieć, zdaniem NSA, że celem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest zapewnienie spójności systemu prawa w ramach procesu inwestycyjnego. W odniesieniu do objętego ścisłą ochroną gatunkową pełnika europejskiego obowiązują m.in. zakazy umyślnego niszczenia, umyślnego zrywania lub uszkadzania oraz niszczenia siedlisk (§ 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p.). Z istoty procesu budowlanego wynika, że w jego trakcie może dość do zniszczenia lub uszkodzenia prawnie chronionych gatunków roślin występujących na terenie inwestycji. Tym samym, w ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, że wprowadzone w ustawie o ochronie przyrody oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy regulacje zakazujące niszczenia lub uszkadzania określonych gatunków roślin stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Taka wykładnia znajduje wsparcie w konstytucyjnej zasadzie obowiązku dbałości o stan środowiska (art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), a także stanowi przejaw realizacji podstawowych zasad ochrony środowiska, takich jak zasada prewencji oraz zasada ostrożności (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Podobne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 17 lipca 2024 r., sygn. II SA/Kr 525/24.

Warto w tym miejscu dodać, że w dniu 24 czerwca 2024 r. Parlament Europejski i Rada wydały rozporządzenie (UE) 2024/1991 w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych i zmiany rozporządzenia (UE) 2022/869 (Dz.U.UE.L. z 2024r. poz. 1991). Nadrzędnym celem tego rozporządzenia jest przyczynianie się do ciągłej, długoterminowej i trwałej odbudowy różnorodnej biologicznie i odpornej przyrody na obszarach lądowych i morskich UE poprzez odbudowę ekosystemów, jak również przyczynianie się do osiągnięcia przez UE celów w zakresie łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej oraz wypełnienie międzynarodowych zobowiązań Unii. W preambule do tego aktu (pkt 11) podniesiono, że w unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 określono cel polegający na zapewnieniu, aby do 2030 r. nie doszło do pogorszenia trendów w zakresie ochrony lub stanu siedlisk i gatunków chronionych oraz aby co najmniej 30 % gatunków i siedlisk, których stan nie jest obecnie właściwy, osiągnęło taki stan lub wykazywało zdecydowany, pozytywny trend w tym kierunku. W opracowanych przez Komisję we współpracy z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami wytycznych, które mają pomóc w osiągnięciu tych celów, podkreślono, że w przypadku większości wspomnianych siedlisk i gatunków prawdopodobnie konieczne będą działania w zakresie utrzymania i odbudowy, polegające albo na zatrzymaniu obecnych negatywnych trendów do 2030 r., utrzymaniu obecnych stabilnych bądź poprawiających się trendów, albo na zapobieganiu pogarszaniu się stanu siedlisk i spadkowi liczebności gatunków o właściwym stanie ochrony. Powyższe pokazuje w sposób jednoznaczny aktualny trend w zakresie ochrony przyrody jeśli chodzi o prawodawstwo europejskie, wyrażający się w bardziej zracjonalizowanym podejściu do ekspansji gospodarczej w kontekście ochrony zasobów przyrodniczych.

W rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik P. K. złożył do akt postępowania, wnosząc o dopuszczenie jako dowodu z dokumentu, "Inwentaryzacji przyrodniczej działek położonych przy ul. A w [...] (, opracowanej w 2022 roku przez mgr inż. [...], z której wynika że na zlecenie mieszkańców osiedla "[...]" (ul. A [...]) oraz mieszkańców ul. [...] w [...] dokonano inwentaryzacji szaty roślinnej oraz chronionych gatunków zwierząt i roślin na obszarze planowanej inwestycji polegającej na budowie w ramach nieruchomości zlokalizowanej na działkach ewid. o nr [...] H, [...] i I (obręb [...]). Inwentaryzację florystyczną i fitosocjologiczną przeprowadzono w sezonie wegetacyjnym 2022 r., zaś inwentaryzacja fauny polegała na regularnych kontrolach w miesiącach styczeń-luty 2022 roku. W trakcie kontroli terenowych prowadzono obserwacje oraz nasłuchy, a także mapowano występujące w obszarze badań gatunki chronione zwierząt.

W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono występowanie łącznie 94 gatunków roślin, wśród których – jak słusznie zauważył pełnomocnik P. K. – znajduje się m.in. groszek szerokolistny (Lathyrus lathifolius), wymieniony w poz. 258 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin, zawierającego gatunki roślin objętych ochroną ścisłą, z wyszczególnieniem gatunków wymagających ochrony czynnej (groszek szerokolistny wymaga takiej ochrony). Jeśli chodzi o zwierzęta, na podstawie inwentaryzacji stwierdzono występowanie łącznie 40 gatunków zwierząt objętych różnymi formami ochrony, w tym 26 gatunków objętych ochroną ścisłą (m.in. jerzyk, szczygieł, kawka, kukułka, modraszka, dzięcioł duży, rudzik, zięba, sójka), 8 gatunków objętych ochroną częściową, a także 2 gatunki z Czerwonej Listy Zwierząt Ginących i Zagrożonych w Polsce (mrówka rudnica i ślimak żółtawy).

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin w stosunku do dziko występujących roślin należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w załączniku nr 1 oraz w lp. 1-300 załącznika nr 2 do rozporządzenia, wprowadza się następujące zakazy:

1) umyślnego niszczenia;

2) umyślnego zrywania lub uszkadzania;

3) niszczenia ich siedlisk;

(...)

8) umyślnego przemieszczania w środowisku przyrodniczym.

Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 12 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt w stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w lp. 1-478 i 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz w lp. 1-210 w załączniku nr 2 do rozporządzenia, wprowadza się następujące zakazy:

7) niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania;

8) niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień;

(...)

12) umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca.

§ 6 ust. 2 tego samego rozporządzenia stanowi z kolei, że w stosunku do dziko występujących zwierząt, oznaczonych symbolem (1) w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia, wprowadza się dodatkowo zakaz umyślnego płoszenia lub niepokojenia (na badanym terenie dotyczy to np. wiewiórki pospolitej czy kreta).

Powyższe zakazy są konsekwencją regulacji przewidzianych w art. 46 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym ochrona gatunkowa obejmuje okazy gatunków oraz siedliska i ostoje roślin, zwierząt i grzybów, a także w art. 51 ust. 1 i 52 ust. 1 u.o.p., przewidujących możliwość wprowadzenia konkretnych zakazów. Z kolei stosownie do art. 56 ust. 1 i 2 u.o.p. odpowiednio Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska mogą zezwolić w stosunku do określonych gatunków roślin i zwierząt objętych ochroną ścisłą lub częściową na określone czynności podlegające ww. zakazom.

Jak wskazał WSA w Krakowie w przywołanym wyżej wyroku z 12 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 873/19, a którego zapatrywanie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wprawdzie pierwszym, ale istotnym etapem inwestycyjnym. Inwestor, uzyskując taką decyzję, otrzymuje promesę możliwości zabudowy określonego terenu, pod warunkami sformułowanymi w tej decyzji. Nie może być tak, aby po wydaniu decyzji nadal nie było wiadomo, czy inwestor ze względu na ochronę przyrody może budować na terenie objętym decyzją WZ, czy też nie. To na organach administracji publicznej, a nie na inwestorze, spoczywa wskazanie, czy i w jaki sposób chronić określony gatunek na terenie danej inwestycji. Należy to także uczynić na wstępnym etapie inwestycji, bowiem wymaga tego także kwestia lojalności państwa w stosunku do obywatela i zasada budowania zaufania do działalności organów państwa.

W sytuacji zaistniałej w sprawie niniejszej, ponieważ zostało uprawdopodobnione, że na terenie inwestycyjnym mogą występować gatunki roślin i zwierząt podlegających ochronie, tj. objęte zakazami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów u.o.p. i rozporządzeń wykonawczych, organy winny zweryfikować tak uzyskane informacje, a po dokonaniu stosownych ustaleń – jeśli występowanie objętych zakazami gatunków roślin bądź zwierząt się potwierdzi – umożliwić inwestorowi uzyskanie zezwoleń na odstępstwa od zakazów, czemu służyć może zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak takich ustaleń i ewentualnych zezwoleń powoduje, że nie wiadomo, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentów uczestnika – A Sp. z o.o. – zawartych w piśmie z 5 sierpnia 2024 r. należy podnieść, że, jak wyżej wykazano, po pierwsze na terenie planowanej inwestycji występują nie tylko chronione gatunki zwierząt, ale i roślin. Ponadto nie można z góry przewidzieć, czy w danym czasie nie występują tam wskazane zwierzęta podlegające ochronie – wymaga to stosownego sprawdzenia i ustaleń, zwłaszcza że liczba chronionych gatunków zwierząt jest w tym przypadku stosunkowo liczna. Wreszcie w ocenie Sądu nie można przyjąć, że wpływ na powyższą argumentację ma wydane uprzednio rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oparte na stanowisku, że tego rodzaju decyzja nie podlega wykonaniu. Rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd bada istnienie konkretnych przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i w tym kontekście istotne jest, czy decyzja podlega wykonaniu. Z kolei na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. doniosłe znaczenie ma fakt, czy w świetle obowiązujących przepisów odrębnych dana inwestycja jest na danym terenie w ogóle dopuszczalna, a w konsekwencji czy można wydać decyzję o warunkach zabudowy. Dochodzi tu zatem do analizy na dwóch różnych płaszczyznach. Nade wszystko zaś postanowienie wydawane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie odnosi się do meritum sprawy i końcowego jej rozstrzygnięcia.

Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Wytyczne co do dalszego procedowania w tym zakresie wynikają wprost z poczynionych wyżej uwag.

Jakkolwiek stwierdzone wyżej uchybienia stanowią samoistną przesłankę powodującą konieczność uchylenia decyzji, Sąd odniesie się także do innych zagadnień – zwłaszcza tych, które były przedmiotem zarzutów, o ile w zaistniałej sytuacji nie jest to przedwczesne.

W ocenie Sądu istotne wątpliwości budzi również sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Kwestia ta przed dniem 3 stycznia 2022 r. była uregulowana w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznaczało się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, należało rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Od dnia 3 stycznia 2022 r. sposób wyznaczania obszaru analizowanego został uregulowany w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Znaczenie określenia "część działki budowlanej, która przylega do drogi" (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) było źródłem kontrowersji w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W kwestii, co oznacza "przyleganie" części działki do drogi i jaką obszarowo część działki należy uznać za przylegającą do drogi, brakowało spójnej linii orzeczniczej, co było szczególnie dotkliwe w przypadku działek o nieregularnym kształcie. W celu usunięcia powyższych trudności, w aktualnie obowiązującym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zdefiniowano w sposób bezpośredni pojęcie "frontu działki". Z zestawienia obu definicji wynika jednoznacznie, że w obecnym stanie prawnym "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to "część granicy działki budowlanej" (przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę), nie zaś - budząca spory "część działki budowlanej" (przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Oznacza to, że aktualnie, "front terenu", jako czynnik determinujący wielkość obszaru analizowanego, ma charakter wymierny i łatwy do ustalenia. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zdanie drugie, wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej (por. wyroki WSA w Białymstoku z 9 maja 2023 r., sygn. II SA/Bk 137/23 i z 24 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Bk 937/23).

W niniejszym przypadku organy w ślad za autorem analizy podniosły, że zgodnie z wnioskiem inwestora obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ul. A i ul. [...] – co determinowało sposób wyznaczenia granic "obszaru oddziaływania". Jest to teren o dużej powierzchni i nieregularnym kształcie, którego szerokość wynosi od ok. 32 m do ok. 80 m, zaś północna część działki nr ewid. [...] o szerokości ok. 6 m, oznaczona literami AIGKJ-A, będzie służyła jedynie jako obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Również północna część działki nr ewid. H na odcinku EE' o długości ok. 11 m przylega do pasa drogowego ul. [...] i będzie służyła do obsługi komunikacyjnej. Z tego względu za front terenu inwestycji uznano północną część terenu, od strony ul. A i ul. [...], tj. teren o szerokości ok. 80 m, na którym inwestor planuje inwestycję. Takie wyznaczenie frontu terenu odbiega od literalnego brzmienia art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., którego treść co prawda przytoczono w analizie urbanistycznej oraz decyzjach, ale nie odniesiono się do tej treści w kontekście odmiennego sposobu wyznaczenia frontu terenu (tj. obejmującego nie tylko część granicy działki budowlanej przylegającej do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę), a przede wszystkim do tego czy taki sposób wyznaczenia jest w ogóle dopuszczalny i możliwy, a jeśli tak to dlaczego.

W analizie, a następnie w decyzjach podniesiono natomiast, że wykonując dyspozycje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległościach: ok. 195 m w kierunku wschodnim, ok. 260 m w kierunku południowym, ok. 240 m w kierunku zachodnim i ok. 220 m w kierunku północnym. Tak wyznaczone granice odbiegają również po części od wskazanej w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. "odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu", która – przy przyjętej 80-metrowej szerokości tego frontu – wynosi 240 m. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, obszar analizowany nie musi stanowić regularnego okręgu otaczającego działkę inwestora. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia (por. m.in. wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 899/17). Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się więc wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum (wyrok WSA w Krakowie z 14 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 267/21).

Wreszcie o ile niewątpliwie poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, jednak musi to być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia konkretnymi okolicznościami danego przypadku (tak m.in. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1952/21). W sprawie niniejszej uzasadniając wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób nierównomierny podniesiono, że "obszar analizowany, ograniczony fragmentami ulic: [...] stanowi pewną urbanistyczno-architektoniczną całość, uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalno-estetyczne pozwalające na dokonanie zarówno charakterystyki urbanistycznej pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak również charakterystyki architektonicznej w zakresie gabarytów i form architektonicznych zabudowy już istniejącej". W ocenie Sądu tak sformułowane uzasadnienie odwołuje się jedynie do pewnych ogólnych pojęć, bez odniesienia do konkretnych okoliczności i uwarunkowań istniejących w terenie.

Mając na uwadze powyższe wątpliwości, w ocenie Sądu jeśli nadal w sprawie zachodzić będzie potrzeba sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, winna ona zostać uzupełniona (lub w razie potrzeby także skorygowana) we wskazanym zakresie, tak aby sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budził zastrzeżeń w świetle obowiązujących przepisów. Z kolei biorąc pod uwagę fakt, że określony sposób wyznaczenia tego obszaru determinuje ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów dotyczących wyznaczenia tych wymagań i parametrów przewidzianych w rozporządzeniu.

Zasadnicze kontrowersje budziła w sprawie kwestia dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, tj. spełnienia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z wnioskiem inwestora teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej od strony ul. A i ul. [...]. W tym drugim przypadku droga wewnętrzna przebiega przez działki o nr E, F i J, które stanowią własność [...] S.A. i są – co niesporne – obciążone służebnością gruntową przejazdu i przechodu m.in. na rzecz każdoczesnego właściciela działek inwestycyjnych o nr H i I. Główna kwestia sporna dotyczyła w tym zakresie działki o nr K. Działka ta stanowi współwłasność E sp. z o.o. oraz U. i R. G., zaś w postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane, by została ona obciążona służebnością przejazdu i przechodu. Na etapie postępowania sądowego uczestnik postępowania – Spółka A – przedłożyła jednak wydruk z księgi wieczystej, w której w dziale III ujawniono służebność gruntową przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (z której podziału pochodzi działka K) na rzecz każdoczesnych właścicieli m.in. działek H i I. Jak można wnosić, wpis ten nastąpił już po wydaniu decyzji przez organ II instancji, niemniej jednak, mając na uwadze zasadę domniemania zgodności ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, na chwilę obecną zachodzą podstawy do przyjęcia, że wskazana służebność istnieje, co tym samym zapewnia dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej od strony ul. [...].

Jeśli chodzi o dostęp do drogi od strony ul. A, dostęp do tej drogi miałby się odbywać poprzez dwie działki – nr O i P. W ewidencji gruntów obie te działki są oznaczone jako drogi, przy czym pierwsza z nich, o pow. 0,0021 ha, stanowi własność Skarbu Państwa, zaś druga, o pow. 0,0034 ha, jest własnością Gminy [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Spółka będąca inwestorem wywodzi, że okoliczności te są wystarczające dla przyjęcia, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi od strony ul. A. Tymczasem skarżący P. K. zarzuca brak takiego dostępu poprzez działkę O (Miejski Zarząd Dróg w [...] w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r. jako właściwy zarządca drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem wprowadzenia obsługi komunikacyjnej na warunkach określonych przez MZD) – z uwagi na fakt, że inwestor nie ma tytułu prawnego do tej działki, a stanowi ona własność Skarbu Państwa, nie jest aktualnie urządzona i nie ma na niej żadnej drogi. Przywołał przy tym orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową) na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Trzeba zauważyć, że w orzecznictwie wyrażane jest również i takie stanowisko, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. m.in. wyrok tut. Sądu z 26 kwietnia 2022r., sygn. II SA/Ke 97/22). WSA w Poznaniu w wyroku z 27 lipca 2022 r., sygn. II SA/Po 352/22 wywiódł, że jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie są na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczne. Mając jednak na uwadze podnoszony przez skarżącego fakt, że działka nr O nie jest aktualnie urządzona i nie ma na niej żadnej drogi, kwestia ta winna w ocenie Sądu zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu, a w razie konieczności należy zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie stosownej zgody. Trzeba przy tym pamiętać, że pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn., czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13). Dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu nie jest również niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi (podobnie jak wydolność układu komunikacyjnego) nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 1 marca 2023 r., sygn. II SA/Rz 1091/22).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego obok budynków jednorodzinnych jest możliwa, gdyż kontynuowałaby funkcję występującą w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich tj. funkcję mieszkaniową niezależnie od formy. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organów, oparte na orzecznictwie sądów administracyjnych,

z którego wynika że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny – o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. II OSK 1626/21 i przywołane tam orzecznictwo). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10).

Nie można podzielić również tych zarzutów skarg, w których podnoszono, że organy nie zweryfikowały danych, na których oparte zostało zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć nie osiągających progów, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Organy prawidłowo oparły się w tym zakresie na danych deklarowanych przez inwestora w zakresie powierzchni użytkowej i powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. Pomimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów skarżący nie wskazali konkretnych okoliczności mogących skutecznie podważać czy choćby poddawać w wątpliwość te dane, w tym zwłaszcza własnych, odmiennych obliczeń.

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem, że nieprawidłowym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o dane (parametry zabudowy) wynikające z analizy – częściowo odmienne od tych, o które wnioskował inwestor (bez odpowiedniej modyfikacji wniosku). Chodzi tu o różnice w zakresie takich parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym z punktu widzenia inwestora były to różnice nieistotne i w całości je zaakceptował, nie podnosząc ze swej strony żadnych zarzutów w toku postępowania. Prawidłowe jest zatem stanowisko SKO, że nie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia przepisów.

Niezasadny był także zarzut dotyczący braku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi, co było wymagane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Jak już wspomniano, uzgodnienie takie nastąpiło pismem z 17 kwietnia 2023 r. Zarządca drogi dokonując uzgodnienia powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Tak też należy odczytywać zakres uzgodnienia dokonanego wspomnianym wyżej pismem. Szczegółowe warunki lokalizacji zjazdów czy kwestia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi będą analizowane na etapie sporządzenia projektu budowlanego.

Podobnie nie można zgodzić się z zarzutem, że w sprawie nie uzyskano odpowiedniego zapewnienia ze strony Wodociągów [...] w celu wykazania, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie terenu jeśli chodzi o przyłączenie do zewnętrznych sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Pismo spółki Wodociągi [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r. zawarte na k. 13 (wraz z pismem z 13 września 2022 r. – k. 24) nie pozostawia wątpliwości, że stanowisko w nim zawarte, podtrzymujące zapewnienie wyrażone w piśmie z dnia 14 września 2021 r., odnosi się do Spółki A i dotyczy inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych.

Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niedołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy graficznego przedstawienia planowanego przedsięwzięcia. Do wniosku dołączono odpowiedni szkic w tym zakresie (k. 15), przedstawiający planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawione wyżej powody przemawiające za uchyleniem decyzji organów obu instancji, związane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni poczynione wyżej spostrzeżenia i wytyczne dotyczące dalszego toku postępowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone na rzecz R. G., P. K., M. S. i J. H. kwoty po 997 zł złożyło się 480 zł tytułem wynagrodzeń profesjonalnych pełnomocników, obliczonego na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1933), a także 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.