Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 155/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 2, art. 31zq ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 79a § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc [...] 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] września 2020 r., nr [...]


UZASADNIENIE

A. T. pismem z [...] grudnia 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (z up. Prezesa ZUS) z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję ZUS II Oddział w P. z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiającą jej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy.

A. T. [...] kwietnia 2020 r. zwróciła się do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za nią jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec 2020 r.

Ww. decyzją z [...] września 2020 r. (nr jak wyżej) ZUS II Oddział w P. na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. - dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266 ze zm. - dalej: usus) odmówił A. T. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji ZUS powołał przepisy art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 podkreślając, że warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec - maj 2020r. do 30 czerwca 2020r., chyba, że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Stwierdzono, że z danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wnioskodawczyni deklarację rozliczeniową ZUS DRA za marzec 2020 r. złożyła [...] sierpnia 2020 r., tj. po upływie ustawowego terminu. W związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za marzec 2020 r.

A. T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec 2020 r. złożyła w systemie elektronicznym ZUS [...] kwietnia 2020 r., w dowód czego przesłała stosowne wydruki.

ZUS II Oddział w P. (z up. Prezesa ZUS) decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymując w mocy ww. decyzję z [...] września 2020 r. powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 31zq ust. 3 i 8 ustawy COVID-19. Następnie wskazano, że stosownie do art. 47 ust. 1, ust. 2g w zw. z art. 18c usus płatnik składek opłacający składki wyłącznie za siebie ma termin złożenia deklaracji do 10 dnia następnego miesiąca. Osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie, których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe uzależniona jest od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c. Z danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wnioskodawczyni deklarację rozliczeniową ZUS DRA za marzec 2020 r. złożyła [...] sierpnia 2020 r., tj. po ustawowym terminie. Tym samym decyzję z [...] września 2020 r. wydano zgodnie ze stanem prawnym na dzień jej wydania i nie zachodzą przesłanki do jej zmiany lub uchylenia.

W skardze na powyższą decyzję A. T. wskazała, iż 2020 r. stał pod znakiem pandemii COVID-19 i w marcu wszyscy znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Jako prowadząca działalność w przeważającej części polegającą na prowadzeniu klubu sportowego J. E. organizującego zawody sportowe stanęła w obliczu odwołania w marcu zawodów. Wyjaśniła, iż oboje z mężem prowadzą jednoosobowe działalności gospodarcze i nie mając pewności jaka będzie pomoc rządu doszli do wniosku, że jedno z nich zawiesi działalność i zostanie przepisane na ZUS drugiej osoby, co ograniczy koszty. Skarżąca [...] marca 2020 r. zawiesiła działalność gospodarczą, lecz ze względu na ogłoszeniu pomocy polegającej na zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek podjęła ją uznając, że w sytuacji, gdy nie musi opłacać składek ZUS, może uda jej się uzyskać przychody i przetrwać ten trudny okres. W związki z tym [...] kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Podała, że u osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, którzy nie zatrudniają pracowników deklaracja ZUS DRA kopiuje się automatycznie i nie jest składana co miesiąc. Jej zdaniem, skoro w marcu 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą do 17 dnia miesiąca była przekonana, że druk ZUS DRA skopiuje się analogicznie do poprzednich okresów rozliczeniowych. Przyznała, że druk ZUS DRA za marzec 2020 r. złożyła [...] sierpnia 2020 r., gdy sama zorientowała się, że deklaracji zabrakło do wniosku RDZ. W związku ze spełnieniem przesłanek do przyznania przedmiotowego zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Z uwagi na wniosek skarżącej i brak sprzeciwu organu Sąd rozpoznał sprawę - na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) - w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa).

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2020 r. wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. prawidłowej deklaracji rozliczeniowej płatnika korzystającego z tzw. ulgi "mały ZUS+"

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19 (pełną nazwę i publikator ustawy powołano na wstępie).

W myśl art. 31zo ust. 2 ww. ustawy na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). W myśl zaś z art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis art. 31zo ust. 7 ustawy COVID-19 przewiduje, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r., jeżeli płatnik przed 1 kwietnia 2020 r. prowadził tę działalność i uzyskał za marzec 2020 r. przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., pod warunkiem, że złożył za te miesiące w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, jeżeli nie był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów usus. W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną.

Na uwagę zasługuje, że A. T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraziła przekonanie, iż wystarczającym do uzyskania przedmiotowego zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było złożenie wniosku do ZUS, a tym samym według jej wiedzy składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. nie miała obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej z tej racji, że prowadzi działalność gospodarczą, uzyskuje niewielki przychód i korzysta z tzw. ulgi na start.

ZUS przed wydaniem decyzji z [...] września 2020 r. odmawiającej zwolnienia z opłacania składek za marzec 2020r., a także w uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśnił dlaczego skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2020 r. pokrótce wyjaśniono mechanizm zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc dotyczący osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacających składki wyłącznie za siebie, których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe uzależniona jest od dochodu z tej działalności. Skarżąca nie zaprzeczyła zaś, że deklarację rozliczeniową ZUS DRA za marzec 2020 r. złożyła dopiero [...] sierpnia 2020r., a więc po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 31q ust. 3 ustawy COVID-19. Powyższe pośrednio znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, do których organ włączył deklarację rozliczeniową ZUS DRA A. T. za marzec 2020 r. zawierającą informację o jej wypełnieniu [...] sierpnia 2020 r.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 Kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 Kpa, w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1352/18, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarżąca na żadnym jej etapie nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów za luty 2020 r. (ZUS DRA i ZUS DRA cz. II). W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie wyjaśniono precyzyjnie, ze wskazaniem podstawy prawnej wynikającej z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z jakich powodów organ uznał, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020r. Decyzja z [...] września 2020 r. nie zawiera żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2020 r. organ ograniczył się do skrótowego przytoczenia regulacji art. 47 ust. 1, ust. 2g w zw. z art. 18c usus nie wyjaśniając, dlaczego przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu w sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, tj. zawieszenie działalności w dniu [...] marca 2020 r., następnie wznowienie działalności w tym samym miesiącu, złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za marzec 2020 r., braku informacji od organu o konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowej za luty 2020 r. ZUS DRA wraz z deklaracją ZUS DRA cz. II, obiektywne trudności w kontakcie z organem, natłok zmian i informacji dotyczących obowiązków, kilkumiesięczne oczekiwanie na decyzję w sprawie, mogła pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełniła. Szczególnie w sytuacji, gdy jej wniosek ZUS rozpoznał dopiero [...] września 2020 r., bez jakiejkolwiek informacji o brakach w dokumentacji, pomimo, iż od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji (okres przeszło 4 miesięcy) był czas na ich uzupełnienie. Trudności związane z realizacją obowiązków organu wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą.

Tutejszy Sąd bierze pod uwagę to, że poddane obecnie kontroli postępowanie ZUS przypadło na okres trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491), co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Zdając sobie również sprawę z realiów rozpoznawania tego rodzaju wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeń związanych z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał jednak, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania – skarżącej.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 Kpa, którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku z [...] kwietnia 2020 r., doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Kpa organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 Kpa, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił stronie - przed 30 czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakującej deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA. Organ ograniczył się do wydania – po upływie terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 - decyzji odmownej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 Kpa polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (zob. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. V SA 44/01, dostępny j.w.). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (zob. teza 1. wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

Należy dodać, że art. 9 Kpa zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek.

Ponadto organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 Kpa). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: www.zus.pl) ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 Kpa, zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Uczynił to dopiero pismem z [...] października 2020r. Spełnienie wymagań zapewnienia stronie udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, że nastąpiło po 30 czerwca 2020r., było więc w niniejszej sprawie iluzoryczne. Do tego bowiem dnia – zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 – należało złożyć wymaganą dokumentację rozliczeniową.

W ocenie Sądu w sprawie doszło także do istotnego naruszenia przez organ obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 Kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 Kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny j.w.).

Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] września 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, tym bardziej, że otrzymując dopiero [...] września 2020 r. decyzję odmowną, pozostawała w przekonaniu, że dochowała wszelkich formalności. Organ powinien był więc o to zadbać.

Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 Kpa i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 kpa), to w myśl art. 10 § 3 Kpa jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak.

W ocenie Sądu przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów Kpa. Regulacje art. 15 zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że zasady z kpa zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów Kpa w zakresie odwołań (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus). Nie wskazuje zaś na wyłączenie stosowania przepisów Kpa do rozpoznawania przedmiotowych wniosków przez organ.

Uznać zatem trzeba, że naruszenie przez ZUS art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ - kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa - uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie Sąd zaleca organowi, by w przypadku potwierdzenia, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. z powodu niezłożenia deklaracji ZUS DRA za luty 2020 r. i ZUS DRA cz. II, ustalenia, że organ jej o tym nie powiadomił, a także potwierdzenia, że skarżąca wymaganych deklaracji nie złożyła w wymaganym terminie, na podstawie obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. z 2020 r. poz. 2255) zawiadomił stronę o uchybieniu terminu do dokonania przez nią czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć Sąd dostrzega, że powołany przepis wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16.12.2020r.), niemniej obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii, jak wspomniano wyżej, ogłoszono zaś od 20 marca 2020 r. Regulacja ta niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. Przepis ten przewidywał w pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak należy rozumieć, wprowadzenie z dniem 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzn2 ustawy COVID-19 miało więc na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19, co tym bardziej wskazuje, że należy stosować go do przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów uchybionych przed jego wejściem w życie, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.

Organ winien też zwrócić uwagę na kwestię podpisów składanych pod decyzjami i użytego w nich sformułowania "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", które w świetle art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 dotyczyć może jedynie decyzji wydanych wskutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie pierwszej decyzji w sprawie.