Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 649/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2018 r. Rada Gminy P. - po uzyskaniu opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. i na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.- dalej zwanej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 – dalej zwanej także "ustawą") - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy P. stanowi załącznik Nr 1 do uchwały (§ 1). Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, traci moc uchwała Rady Gminy P. z dnia 21 lutego 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy P. (§ 3). Stwierdzono, że niniejsza uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 4).

Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej § 3 pkt 1 i 3-6, § 4 pkt 1, 3 i 4, § 5 ust. 3-5 i 7, § 7 pkt 3 i 4, § 8 ust. 3, § 9 ust. 1-3, § 10, § 11 ust. 7 i 8, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1-3 i 5, § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej: "załącznikiem"), tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. (zwanego dalej także: "Regulaminem"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 ustawy oraz § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej zwanego "załącznikiem do rozporządzenia w sprawie >Zasad techniki prawodawczej<"), polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w:

- § 3 załącznika poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, odesłanie w zakresie jakości wody do przepisów "rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (§ 3 pkt 4), a także przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 1 oraz 4-6 załącznika poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 15 ust. 3 ustawy;

- § 4 załącznika poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, odesłanie w zakresie jakości ścieków – do obowiązujących przepisów (§ 4 pkt 3), a także przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 1, 3 i 4 załącznika poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją przepisów art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 3 ustawy oraz poprzez delegowanie obowiązku określenia dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń w ściekach na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (§ 4 pkt 4);

- § 5 ust. 3-5 załącznika poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 6 ust. 4-6 ustawy;

- § 8 ust. 3 załącznika poprzez powtórzenie treści art. 27 ust. 6 ustawy;

- § 11 ust. 7 i 8 załącznika poprzez powtórzenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy i uregulowanie ustawowo określonych kwestii zapewnienia na własny koszt, przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, realizacji budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej lub kanalizacyjnej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, a także określenie podmiotów ponoszących koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego oraz urządzenia pomiarowego;

- § 12 ust. 1 załącznika poprzez powtórzenie art. 15 ust. 4 ustawy;

- § 13 ust. 1-3 i 5 załącznika poprzez częściowe powtórzenie zmodyfikowanego brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy i ustalenie kto i w jakim zakresie ponosi koszty realizacji nowego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego (ust. 1), upoważnienie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (ust. 2 i 3) oraz ustanowienie obowiązku powiadamiania przedsiębiorstwa o terminie przystąpienia do budowy przyłącza (ust. 5).

Ponadto Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art.19 ust. 5 ustawy oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w:

- § 7 pkt 3 i 4 załącznika poprzez nałożenie na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4);

- § 9 ust.1-3 i § 10 załącznika poprzez określenie formy rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, określenie postanowień jakie powinna zawierać umowa oraz określenie uprawnień przedsiębiorstwa w stosunku do odbiorców usług w zakresie informowania o cenach i stawkach wynikających z nowych taryf;

- § 12 ust. 2 załącznika poprzez ustalenie, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo–kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy;

- § 16 załącznika poprzez zawarcie w nim wyłącznie regulacji dotyczących sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, natomiast pominięcie regulacji określających sposób postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków elementy uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter wyczerpujący i obligatoryjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu oraz że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w cytowanym przepisie zagadnień. Prokurator stwierdził, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się zatem tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, a wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając to na uwadze – w ocenie skarżącego Prokuratora – część regulacji zaskarżonej uchwały wydana została z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy lub nie wypełnia tego upoważnienia, a ponadto narusza wskazane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady techniki legislacyjnej określone w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co zostało szczegółowo przedstawione uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ podkreślił, że ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw wprowadzono nową treść art. 19 ustawy. Zgodnie ze znowelizowanym art. 19 ust. 1 i 2 ustawy projekt regulaminu opracowywany jest przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i na tej podstawie rada przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, który opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje - w drodze postanowienia, na które służy zażalenie - opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Rada Gminy wyjaśniła, że projekt regulaminu został opracowany na podstawie projektów regulaminów opracowywanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne prowadzące działalność na terenie Gminy P., który został zaopiniowany przez Wody Polskie. Następnie uchwała podlegała kontroli organu nadzoru, który nie wniósł zastrzeżeń co do treści obecnie kwestionowanej uchwały.

W ocenie organu przedmiotowa uchwała wypełnia nałożone na Radę Gminy obowiązki określone w art. 19 ust. 5 ustawy i realizuje w sposób właściwy delegację ustawową oraz wypełnia zakres upoważnienia ustawowego. Organ zauważył, że skarga Prokuratora wywiedziona niemal 2 lata pod podjęciu przez Radę Gminy P. uchwały jest wynikiem publikowanego w tym czasie orzecznictwa przez sądy administracyjne.

W ocenie organu, określony w art. 19 ust. 5 ustawy obowiązek gminy do określenia w uchwalanym regulaminie poziomu jakościowego wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi na jej terenie poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych został wypełniony poprzez wskazanie poziomu ciśnienia użytkowania wody oraz jakości i parametrów wody wynikających z odpowiednego aktu wykonawczego Ministra Zdrowa wydanego w oparciu art. 13 ustawy. Odwołanie się w § 3 ust 2 pkt 1 Regulaminu do art. 8 ustawy nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Przepis ten nie zawiera, bowiem powtórzenia, ani modyfikacji definicji ustawowej, a jedynie odesłanie do regulacji, w której ustawodawca określił - w sposób powszechnie obowiązujący - przyczyny i warunki odcięcia wody.

Odnosząc się do kwestionowanych uregulowań dotyczących określenia praw i obowiązków odbiorcy usług wskazano, że podejmując kwestionowaną uchwałę, jak napisano Rada Gminy W. (winno być Rada Gminy P.) nie wywiodła, aby intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy w tym kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy. Takie wnioski można wysnuć wyłącznie w oparciu o aktualne orzecznictwo.

Podkreślono, że Rada Gminy uchwalając akt prawa miejscowego kieruje się nie tylko koniecznością zachowania warunków formalnych podejmowanych uchwał. Akty takie mające wymiar lokalny, pełniły dotychczas także funkcje informacyjną. Należy przy tym podkreślić, że kwestionowane przez Prokuratora zapisy uchwały dotyczą uregulowań wynikających z praktyki, co dotyczy m.in. budowy i odbioru przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, informacji dla mieszkańców budynków wielolokalowych czy rozliczania wody utraconej. Dotychczas tak formułowane akty prawa miejscowego nie były kwestionowane (dotyczy to m.in regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach). Wskazano, że obecnie wywodzone skargi - nie przez mieszkańców gminy a przez Prokuratora - oraz kierunek orzeczniczy ma wymiar niemal akademicki i formalistyczny. Tego rodzaju akty (regulaminy) spełniają także funkcję informacyjną dla mieszkańców Gminy, stąd powtórzenie regulacji ustawowych jest niezbędne dla prawidłowej realizacji zadań własnych przez Gminę oraz wypełniania obowiązków ustawowych przez mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej w skrócie: "u.z.z.w.o.ś.") rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając powyższe na uwadze odnotowania wymaga, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/17; w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 954/16; w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17; w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 996/17 oraz w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 24/18). Podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w.o.ś., a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro więc ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07; we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17).

Istotnym w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15).

Skoro zatem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały -Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. uznał, że skarga jest uzasadniona i w całości zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się po kolei do poszczególnych zarzutów skargi, należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie zarzutów podniesionych wobec § 3 i § 4 Regulaminu w kontekście nieprawidłowego wypełnienia upoważnienia ustawowego, tak w zakresie naruszenia zasad prawidłowej legislacji aktu prawnego (tj. § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), jak również w zakresie nieprawidłowej realizacji przepisu kompetencyjnego określonego w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez odwołanie się w pkt 4 § 3 oraz w pkt 3 § 4 Regulaminu do innych obowiązujących w systemie prawa uregulowań w tym zakresie.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody; dotyczy to także określenia obowiązujących w gminie konkretnie wskazanych parametrów dotyczących odprowadzania ścieków.

Przedmiotowy regulamin nie określił w sposób prawidłowy (a przynajmniej pełny) parametrów minimalnego poziomu ww. usług.

I tak, należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że w zakresie określenia jakości dostarczanej wody nie może mieć znaczenia to, iż wymagania dotyczące tego parametru regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w.o.ś., gdyż nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17). Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określało w dacie podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294 ze zm.). Akt ten określał wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne, w tym także parametry mikrobiologiczne i chemiczne. Przepisy rozporządzenia mówią zatem o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo–kanalizacyjne. Brak jest bowiem prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, gdyż byłaby to woda niezdatna do spożycia przez ludzi.

Określenie zatem w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić (lub nie) zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 364/19 oraz w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18). Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu, co stanowi istotne naruszenie prawa poprzez niewypełnienie przez Gminę P. normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś.

Istotnym w tym miejscu jest także zauważenie, że w Regulaminie w § 3 pkt 5 przewidziano, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi i informowania o niej przez publikację komunikatu na stronie internetowej przedsiębiorstwa, przy czym - jak powyżej zaznaczono - w zaskarżonej uchwale nie wskazano tych szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust. 1a u.z.z.w.o.ś., a zatem jego dodatkowe nałożenie w Regulaminie (powtórzenie) – jak słusznie wskazuje skarżący – jest nieprawidłowe i nieuprawnione. To samo dotyczy § 3 pkt 1 i pkt 6 Regulaminu, które dotyczą tych samych materii, znajdujących już uregulowanie w art. 5 ust. 1 oraz art. 15 ust. 3 u.z.z.w.o.ś.

W odniesieniu do określenia minimalnego poziomu usług w zakresie odbioru ścieków, skarżący także słusznie zakwestionował odesłanie w zakresie jakości ścieków do obowiązujących przepisów (w § 4 pkt 3), a także przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją przepisów art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 3 u.z.z.w.o.ś., a także - w odniesieniu do § 4 pkt 4 Regulaminu - delegowanie obowiązku określenia dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń w ściekach na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora, że zapis zawarty w § 4 pkt 4 Regulaminu, upoważniający przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do określenia dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń odbieranych ścieków, a także zobowiązujący do kontroli, czy jakość przyjmowanych ścieków jest zgodna z obowiązującymi przepisami, częściowo powtarza a częściowo modyfikuje regulacje ustawowe. Kontrola jakości przyjmowanych ścieków ma charakter obowiązku ustawowego (a nie regulaminowego) i wynika wprost z art. 9 ust. 3 u.z.z.w.o.ś., natomiast uprawnienie do "określania" dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń ścieków zostało zastrzeżone zgodnie z art. 11 u.z.z.w.o.ś. do kompetencji ministra. W rozporządzeniu z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1757) Minister Budownictwa określił brzegowe warunki wskaźników zanieczyszczeń, ale jednocześnie upoważnił przedsiębiorstwo do ich doprecyzowania (§ 12 ust. 1 tego rozporządzenia). Powyższe upoważnienie zawiera jednak liczne ograniczenia, tak co do przedmiotu (wyłącznie ścieki przemysłowe) przesłanek ich ustanowienia (zastrzeżenia wynikające z pozwoleń wodno-prawnych), jak i zakresu (wskaźniki określone przez Ministra). Kwestionowany przepis pomija wszystkie powyższe obwarowania, czym w istocie modyfikuje zasady funkcjonowania gospodarki wodno-ściekowej wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. Przepis § 4 pkt 1 i 3 Regulaminu stanowi powtórzenie z modyfikacją odnośnej regulacji określonej w art. 5 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., który wprost formułuje obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków. Przepis § 4 pkt 4 Regulaminu stanowi także częściowe powtórzenie zapisu art. 9 ust. 3 u.z.z.w.o.ś., który wprost przewiduje obowiązek kontroli jakości przyjmowanych ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

W § 5 ust. 3-5 Regulaminu zawarte zostały regulacje dotyczące szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Zapisy ww. przepisów Regulaminu stanowią powtórzenie zmodyfikowanych zapisów ustawowych zawartych w art. 6 ust. 4-6 u.z.z.w.o.ś., a dodatkowo zmodyfikowany zapis § 5 ust. 5 Regulaminu polegający na zastąpieniu ustawowego określenia: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "zawiera umowę" określeniem: "może zawrzeć umowę", oznacza, że przedsiębiorstwo może ale nie ma obowiązku zawarcia takiej umowy, co w istocie prowadzi do nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej wprowadzającej obowiązek a nie uznaniowość po stronie przedsiębiorstwa zawarcia umowy, co w konsekwencji powoduje, że treść Regulaminu w tym zakresie istotnie narusza prawo. Przytoczone zapisy stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i naruszenie zasad techniki prawodawczej określonych w § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W myśl § 5 ust. 7 Regulaminu umowa o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony, natomiast zgodnie z § 9 ust. 1-3 Regulaminu podstawą obciążenia odbiorcy usług należnościami za usługi dostarczania wody i/lub odprowadzania ścieków świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest faktura, w której przedsiębiorstwo określa datę, formę i sposób zapłaty zgodnie z zawartą umową o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków, ponadto strony określają w umowie okres obrachunkowy oraz skutki niedotrzymania terminu zapłaty; §10 Regulaminu przewiduje natomiast, że stosowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat wynikających z nowych, podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego informowania odbiorców usług o ich rodzajach ani wysokości.

Powyższe postanowienia Regulaminu stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a w myśl art. 6 ust. 3 u.z.z.w.o.ś. umowa musi określać m.in. prawa i obowiązki jej stron, sposób i terminy wzajemnych rozliczeń czy też wskazywać okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Wymienione kwestie winny być zatem uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów. Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad określonych w ustawie. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wskazane powyżej, określone w zaskarżonej uchwale warunki odnoszące się do zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług, stanowią ingerencję w treść takiej umowy, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony i co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. Treść takiej umowy, co podkreślić należy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Zgodzić należy się także ze skarżącym Prokuratorem, że uregulowanie objęte § 10 Regulaminu, zwalniające przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne z obowiązku informowania odbiorców usług o rodzajach i wysokościach cen i stawek opłat wynikających z nowych taryf, stosowanych przez przedsiębiorstwo i podanych do wiadomości publicznej, również nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w szczególności w kompetencji do określenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfie (art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w.o.ś.), a ponadto wkracza w kwestie uregulowane ustawowo w Rozdziale 5 ustawy, w szczególności przepisami art. 24e-24j u.z.z.w.o.ś., dotyczącymi ogłaszania taryfy, jej wejścia w życie oraz zmian i skrócenia okresu obowiązywania. Rada Gminy w ramach upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. nie została upoważniona do wprowadzania jakichkolwiek regulacji dotyczących taryfy, tak więc kwestionowany przepis jako wykraczający poza zakres upoważnienia wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do § 7 pkt 3 i pkt 4 Regulaminu należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że brak jest podstaw do uznania, iż upoważnienie ustawowe, a ściślej mówiąc norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. przyznawała Radzie Gminy upoważnienie, do wymagania od odbiorcy przedstawienia dokumentów, który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa, tj. dołączania do wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, czy też konieczności dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku i nakładania takich obowiązków w przepisach prawa miejscowego. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób wyinterpretować z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Jako wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego należy zatem uznać te regulacje Regulaminu (tj. § 7 pkt 3 i pkt 4), w myśl których osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic i o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wieloklatkowego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 761/20).

Kolejny przepis zaskarżonej uchwały, tj. § 8 ust. 3 Regulaminu stanowi powtórzenie treści art. 27 ust. 6 u.z.z.w.o.ś., co stanowi naruszenie § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W odniesieniu do § 11 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu zgodzić należy się ze skarżącym, że uregulowane w nim kwestie (zapewnienie na własny koszt przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, jak również wskazania, że koszt nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, natomiast urządzenia pomiarowego - odbiorca usług) nie mieszczą się w zakresie umocowania określającego warunki przyłączenia do sieci na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.o.ś., a Regulamin w tej części powiela w istocie zapis ustawowy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.z.z.w.o.ś., co jest sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej. Oba przepisy Regulaminu pozostają natomiast poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.o.ś., ponieważ dotyczą etapu realizacji prac związanych z budową przyłączy, a nie warunków przyłączania nieruchomości do sieci.

W odniesieniu do § 12 ust. 1 Regulaminu należy zgodzić się ze skarżącym, że jego treść nie realizuje upoważnienia do określenia przez Radę Gminy technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś., a ponadto stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. ustanawia dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości, a mianowicie: spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, a po drugie istnienie technicznych możliwości świadczenia. Możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo zależą głównie od istnienia sieci oraz od parametrów urządzeń, którymi dysponuje przedsiębiorstwo np. jej przepustowości, a nie od udostepnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jako formy zapewniania technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jak stanowi § 12 ust. 2 Regulaminu. Udostępnienie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 u.z.z.w.o.ś. nie jest desygnatem warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś., a mówiąc innymi słowy, nie jest przejawem rzeczonych możliwości dostępu do usług. W tej mierze wspomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Elementy planu określa art. 21 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., a ponadto - stosownie do art. 21 ust. 3 u.z.z.w.o.ś. - plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Istotą rzeczonego przepisu jest opracowany przez przedsiębiorstwo (art. 21 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.) plan rozwoju i modernizacji zakresu usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 21 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.o.ś.), czyli przedsięwzięć w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś.) wraz z nakładami inwestycyjnymi (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.) i sposobem finansowania w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.o.ś.), przy czym powinność jego opracowania dotyczy tylko przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7 u.z.z.w.o.ś.). Wobec powyższego § 12 ust. 2 Regulaminu nie realizuje dyrektywy przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

W odniesieniu do § 13 ust. 1-4 Regulaminu skarżący Prokurator stwierdził, że w tej części narusza on w sposób istotny art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w,o.ś., bowiem brak jest w zakresie upoważnienia udzielenia radzie gminy kompetencji do określania kto i w jakim zakresie ponosi koszty realizacji nowego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, jak też upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, powiadamiania przedsiębiorstwa o terminie przystąpienia do budowy przyłącza oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Wprowadzenie w Regulaminie tego rodzaju warunków przystąpienia do prac związanych z przyłączeniem do sieci nie znajduje wiec podstawy prawnej, a ponadto w części dotyczącej § 13 ust. 1 Regulaminu stwierdzić należy, że stanowi on częściowe powtórzenie zmodyfikowanego brzmienia art. 15 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., który wprost stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie, natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.o.ś. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych, gdyż czynności techniczno-kontrolne zostały przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/19).

Zgodzić należy się także z argumentacją skarżącego Prokuratora odnośnie naruszenia w § 16 Regulaminu upoważnienia ustawowego dotyczącego uregulowania materii praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, dotyczących sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.o.ś.). Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.o.ś. wynika, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, tj. dostarczanej wody oraz wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Treść § 16 Regulaminu wskazuje natomiast na niepełne, a zatem wadliwe uregulowanie wskazanej materii. Regulacje zawarte w omawianym przepisie dotyczą bowiem wyłącznie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, natomiast nie określają w żaden sposób postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, co prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie wypełniła obowiązku w zakresie udzielonego jej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy u.z.z.w.o.ś. upoważnienia.

W związku z powyższym Sąd nie podziela argumentacji Gminy wskazanej w odpowiedzi na skargę.

Uzyskanie wymaganego na mocy art. 19 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy przez organ regulacyjny i wydanie w tym przedmiocie postanowienia "pozytywnie" opiniującego ten projekt, jak również brak wniesienia przez organ nadzoru jakichkolwiek zastrzeżeń do treści uchwały, nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiających wydanie przez organ gminy uchwały sprzecznej z prawem czyli naruszającej w stopniu istotnym określone przepisy prawa, jak też nie mogą przez to stanowić okoliczności pomniejszających wagę stwierdzonych przy wydaniu uchwały naruszeń. Przedmiotowa opinia organu regulacyjnego stanowi w gruncie rzeczy wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1069/18).

Odnosząc się natomiast do akcentowanej przez Gminę w odpowiedzi na skargę funkcji informacyjnej dla mieszkańców gminy uchwały wprowadzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co w ocenie organu miałoby uzasadniać wprowadzane doń powtórzenia, należy stwierdzić, że nie są to istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 460/17) "zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń".

Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, w tym naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i naruszeniu innych przepisów tej ustawy polegające na powtarzaniu treści ustawowych zapisów, w tym w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak, w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).