Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 491/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 lipca 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2002 r. Nr [...] nakazującej właścicielowi obiektu – J. B., rozebrać zlokalizowane na działce [...] w G. obiekty: samowolnie wybudowany obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową o konstrukcji szkieletowo drewnianej, z dachem dwuspadowym krytym papą, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach 7,35 m x 4,65 m wraz z urządzeniami; zbiornik na nieczystości płynne wykonany z kręgów betonowych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 października 2002r. Nr [...], wydaną w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał J. B. rozebrać zlokalizowany na działce [...] w G. samowolnie wybudowany obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową o wymiarach 7,35m x 4,65m wraz z urządzeniami i zbiornikiem na nieczystości płynne.

W toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że na terenie działki nr [...] w G. znajduje się wyżej wymieniony obiekt letniskowy, istniejący od lat 60-tych. Omawiana zabudowa znajduje się na terenie dzierżawionym od M. D. i M. K. Obecny właściciel nabył go od A. M. Na jego wybudowanie właściciel nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Również postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji nie wykazało, aby takie pozwolenie było kiedykolwiek wydane.

Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art.103, ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Na podstawie art. 3 7, ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest do innego rodzaju zabudowę. W rozpatrywanym przypadku zachodzą obie przesłanki określone w wyżej wymienionym przepisie: niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu - brak pozwolenia na budowę, który to wymóg obowiązywał na podstawie art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r.; nie przeznaczenie pod zabudowę- brak ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi omawiany teren byłby przeznaczony pod zabudowę.

Organ II instancji wskazał, iż w okresie wybudowania obiektu w latach 60-tych takie ustalenia nie istniały, ponieważ nie było w ogóle planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu. Następnie, wg planu zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16 z dnia 15 czerwca 1990 r. poz. 118) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy dnia 18 grudnia 1992 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 6 z 19 marca 1993 r. poz. 35) - obszar działki [...] przeznaczony był: w części [...] "do adaptacji istniejącego zespołu działek letnich" w G. z likwidacją rozproszonych, dzikich domków oraz leżących w pasie 100 m od jeziora", a poza częścią [...] - pod uprawy leśne, nieużytki.

Omawiany obiekt położony jest na działce nr [...] w części upraw leśnych nie przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę w wyżej wymienionym planie. W chwili obecnej, po utracie ważności wspomnianego planu, brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie zagospodarowania przestrzennego Gminy, w tym również dotyczących przeznaczenia pod zabudowę terenu działki [...] w G.

Biorąc pod uwagę powyższe, wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ odwoławczy uznał za uzasadnione. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 2219/97 z dnia 16 marca 2000r. oraz II SA/Gd 434/98 z dnia 16 grudnia 1999 r., zgodnie z którymi, w myśl przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę nie tylko teren przeznaczony w obowiązującym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów (por. wyroki SN z 28 czerwca 1985 r. - III ARN II/85- OSN z 1985 r. z. 3, poz. 40, z 5 marca 1992 r. - III ARN 5/92, z 13 listopada 1992 r. III ARN 69/92, z

9 grudnia 1993 r. III ARN 46/93 i uchwałę SN z dnia 28 maja 1991 r. III AZP 3/91). Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy sprawa omawianego obiektu została już rozstrzygnięta inną decyzją - w tym przypadku decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 15 września 1976 r. nr [...] utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 31 grudnia 1976 r. nr [...] w części dotyczącej rozbiórki 8 obiektów, w tym obiektu letniskowego J. M. Jak stwierdzono, przedmiotowy obiekt zakupiony od A. M. nie jest obiektem objętym decyzją rozbiórkową z 1976 r., zatem uzasadnione jest prowadzenie niniejszego postępowania. W dodatkowym postępowaniu wyjaśniono też precyzyjnie kwestię lokalizacji obiektu. Wątpliwości co do zasadności nakazu rozbiórki wynikły z faktu, iż omawiany obiekt jest usytuowany w pobliżu obszaru objętego projektem zagospodarowania terenu dotyczącym 20 domków letniskowych GPBM – G., zawierającym uzgodnienie Naczelnika Miasta i Gminy, zgodnie z którym istniejący stan należy zaakceptować do czasu naturalnej dekapitalizacji obiektów. Szczegółowa analiza wykazała, że obiekt J. B. znajduje się poza obszarem objętym wyżej powołanym uzgodnieniem.

Organ II instancji wskazał, iż obecnie prowadzone postępowanie stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy, której dotyczyła decyzja z 1976 r. (w zakresie "pozostałych domków letniskowych"), zatem prowadzenie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było zasadne.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowy domek letniskowy został wybudowany w latach 60-tych na terenie związanym z zabudową letniskową Gdyńskiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego (G.P.B.M.). Decyzją z dnia

9 lipca 1979 r. wydaną przez Urząd Wojewódzki Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu, nr [...] odmówiono zezwolenia na zmianę rodzaju gruntów leśnych należących do F. D., jednocześnie wyrażono zgodę na pozostawienie na przedmiotowej działce domków letniskowych stanowiących własność G.P.B.M. oraz 10 indywidualnych użytkowników do czasu planowanego wyrębu drzewostanu i pozostawienie do czasu wyjaśnienia umów dzierżawnych, części domków zlokalizowanych nad jeziorem Stryjek. Zdaniem skarżącego, decyzja ta wyrażała zgodę na pozostawienie na przedmiotowej działce domków letniskowych stanowiących własność G.P.B.M oraz 10 indywidualnych domków letniskowych, w tym domku skarżącego, który nabył od A. M. w 1980 r. Skarżący powołał się na decyzją wydaną przez Urząd Wojewódzki Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 grudnia 1976 r. nr [...] z dnia 31 grudnia 1976 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję w części rozbiórki 8 obiektów, oraz uchylającą w części dotyczącej pozostałych obiektów w tym również obiektu A. M. Skarżący wskazał, iż zakup przedmiotowego budynku dokonał tylko dlatego, nie posiadał on nakazu rozbiórki. Podał również, iż dom jest uzbrojony w instalacje elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie toczącego się przed Sądem postępowania J. B. zmarł, a w jego miejsce wstąpili następcy prawni K. i M. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest okolicznością kwestionowaną, że na działce [...] w G. znajdują się wymienione w decyzji organu I instancji obiekty budowlane, których budowa została zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. czyli przed

1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., bezpośrednio poprzedzające przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z materiałów sprawy wynika, że istniejący na działce obiekt letniskowy zbudowany został w latach 60- tych ubiegłego wieku. Fakt ten nie miał jednak istotnego wpływu na sytuację prawną strony skarżącej, albowiem ustawa wcześniejsza t.j. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) zawierała w swych przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1, którego treść odpowiada treści zastosowanego w niniejszej sprawie art.37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Powołany wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę.

Z kolei przepis art. 28 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że poprzednik prawny skarżących – J. B. takiego pozwolenia nie posiadał. Przeprowadzone przez organy pierwszej jak i drugiej instancji postępowanie wyjaśniające uzasadniało przyjęcie stanowiska, że pozwolenie o którym wyżej nie zostało wydane również poprzedniemu właścicielowi domku letniskowego.

Decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogła zastąpić powoływana w skardze decyzja Dyrektora Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu z dnia 9 lipca 1979 r. wyrażająca zgodę na pozostawienie domków letniskowych już chociażby z uwagi na niewłaściwość zarówno organu jak i trybu postępowania.

Stwierdzić zatem należy, że przesłanka wybudowania opisanych w decyzji obiektów niezgodnie z przepisami prawa budowlanego (cyt. art. 28 ust.1) jest niewątpliwa, gdyż zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej.

Należy w tej sytuacji poddać ocenie prawidłowość ustalenia przez organ drugiej z przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 warunkujących nakaz rozbiórki (tj. przeznaczenia terenu w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym). Zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, przy braku innych uzasadniających nakaz rozbiórki przesłanek z art. 37 w/w ustawy (art.37 ust.1 pkt 2 oraz ust. 2) dawał na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., możliwość legalizacji popełnionej samowoli w trybie art. 40 i 42 ustawy.

W tym miejscu należy wskazać na rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 2858/02 – nie publ.) wiążące się z ocenianą tu kwestią wystąpienia drugiej z w/w przesłanek nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1.

Dokonując analizy treści normatywnej art. 37 ust.1 pkt 1 omawianej tu ustawy, Sąd stanął na stanowisku iż z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugiej mowa jest o znajdywaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia wskazanego przepisu w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. Ponadto do takiego samego wniosku prowadzą inne metody wykładni. Nie jest słuszne, aby organy administracji publicznej właściwe do ustalania sposobu zagospodarowania przestrzennego dostosowywały się do faktów stworzonych z naruszeniem prawa. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce, gdyby przyjąć, że rozbiórka samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie jest możliwa, gdy wprawdzie obecny plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy, ale przewidywał ją taki plan obowiązujący w okresie budowy. Ryzyko działania niezgodnego z prawem winien ponosić ten, kto prawo narusza, czyli samowolny inwestor. Nie sposób też mówić o naruszeniu zasady ochrony praw słusznie nabytych. W przypadku samowolnego inwestora budującego na terenie, który jest przeznaczony pod zabudowę, można jedynie mówić o nabyciu ekspektatywy uprawnienia do legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego pod warunkiem, że plan zagospodarowania przestrzennego nadal będzie dopuszczał taką samą zabudowę. Tak samo nie można się w tej sytuacji dopatrzyć działania prawa wstecz. Nowe, mniej korzystne dla samowolnego inwestora prawo miejscowe, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nieprzewidujący zabudowy, nie jest stosowane. Stosowany jest art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który przez cały czas trwania istotnego prawnie stanu faktycznego, a więc od samowolnej budowy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, niezmiennie stanowił, że rozbiórka nastąpi, jeżeli obiekt budowlany będzie się znajdował na terenie, który według przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub tego rodzaju zabudowę. W końcu można też podnieść argument związany z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, w którym przewidziano możliwość legalizacji samowolnie postawionych obiektów budowlanych, ale też tylko wówczas, gdy budowa ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W związku z tym dla oceny zasadności stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podejmowania decyzji o nakazie rozbiórki, czyli obowiązujące w tym czasie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez Sąd w motywach powołanego wyżej wyroku.

Jak wynika z ustaleń organu w rozpoznawanej sprawie w czasie dokonania samowoli budowlanej dla terenu, który obejmował m. inn. działkę [...] w G. brak było planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony następnie plan (który nie przewidywał na w/w terenie zabudowy letniskowej), w czasie wydawania decyzji już nie obowiązywał w związku z utratą ważności. Powstaje zatem pytanie jak oceniać przesłankę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu przestrzennym w wyżej przedstawionej sytuacji w zakresie rozważanej tu treści art.37 ust. 1 pkt 1.

Odpowiedzią jest tu stanowisko, często powoływanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r. III ARN 11/85 (OSNC 1986/3/40) w którym Sąd ten stwierdza, iż terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów.

Wymieniony powyżej wyrok wiąże się z dokonywaną również przez Sąd Najwyższy wykładnią treści art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i pomimo zmian w stanie prawnym aktualny jest wyrażony w uzasadnieniu pogląd, że brak w czasie realizacji budowy planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego teren pod zabudowę nie może doprowadzić do uprzywilejowania osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyjać nielegalnemu budownictwu m. inn. letniskowemu.

Ustalenie przez organ, że wybudowany w warunkach samowoli budowlanej obiekt usytuowany został na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie został przeznaczony pod zabudowę letniskową w świetle powołanego wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.