Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 145/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2005 r. A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca; strona) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie jednostronnej konstrukcji reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 1 m2 przy ul. [...] w rej. ul. [...] na okres od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent W., w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich (dalej jako: ZDM), odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania obiektu reklamowego, działając w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) oraz art. 104 Kpa.

Odwołanie od ww. decyzji w dniu 15 lutego 2006 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez r. pr. G. F.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: SKO) decyzją z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja SKO została doręczona pełnomocnikowi skarżącej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. ZDM, działając w imieniu Prezydenta W., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podając błędnie nazwy ulic. Decyzja ta - w wyniku odwołania wniesionego w dniu [...] maja 2006 r. - została przez SKO na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował skarżącą spółkę, że zostanie wydana decyzja odmowna. W dniu [...] kwietnia 2007 r. odbyło się spotkanie (z którego sporządzono protokół) pracownika ZDM oraz pełnomocnika skarżącej r. pr. G. F., który zapoznał się z aktami sprawy i złożył pełnomocnictwo.

ZDM, działając w imieniu Prezydenta W. - ponownie rozpatrując sprawę - decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania obiektu reklamowego, działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Decyzja ta została przesłana bezpośrednio skarżącej spółce.

Organ wziął pod uwagę następujące dokumenty: "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 - 2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA; pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r.; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006.

W uzasadnieniu organ podał, że uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 roku, według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Organ oparł się również na dokumencie opublikowanym we wrześniu 2001 roku, przez Komisję Wspólnot Europejskich "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", który nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to według organu intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym, gdyż celem tego programu jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat.

Jak podał organ, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej opracowany został "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 - 2013 GAMBIT 2005", który zakłada dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, środkiem zaś prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Organ wskazał, że usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Organ uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.", która to opinia zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005. Ww. dokumenty wprowadzają - zdaniem organu - istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 roku.

Organ podał również, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, ponieważ reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano m.in. że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Jak wskazał organ, przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) oraz na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie z dnia 17 października 2006 r. podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy, ponieważ pas drogowy nie jest miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Minister wskazał w ww. piśmie, że "lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i (...) ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę".

Zdaniem organu zgromadzone dowody wskazują, że wnioskowana przez skarżącą reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, a pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2880 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 3140. We wskazanej wyżej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Ponadto, organ wskazał, że Komenda Policji wystosowała pismo w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, w którym zaproponowała podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. [...] do 70 km/h, co wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji. W powoływanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Organ zważył również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 u.d.p., więc kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest wedle organu niemożliwa. Organ stwierdził ponadto, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W dniu 11 czerwca 2007 r. skarżąca - reprezentowana przez r. pr. G. F. - złożyła odwołanie od ww. decyzji, podnosząc naruszenie: art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działanie zmierza do usunięcia "z dnia na dzień" nawet do 99% wszystkich reklam w pasie drogowym należących do skarżącej oraz innych firm; art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie w sprawie; art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p.; art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do części dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 40 § 2 Kpa poprzez niedoręczenie bezpośrednio decyzji pełnomocnikowi skarżącej; art. 7, 77 i 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii L. K., która w aktach sprawy znajduje się tylko w kopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem, a poza tym jest niepodpisana przez jej autora; art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie; art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa; art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że z okoliczności bezpośrednio znanych dla członków SKO wiadomym jest, że ZDM w sposób masowy odmawia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego powołując się na wpływ reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego, chociaż w tym zakresie ma pobieżnie zebrane dowody, opinię L. K. (która nie jest opinią biegłego w rozumieniu Kpa) oraz nieaktualne dane o ilości wypadków w ostatnim czasie. ZDM pomija przy tym -zdaniem skarżącej - jednoznaczną wykładnię prawną wynikającą z uchwały 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 3/00 opubl. ONSA 2001/1/12), w której stwierdza się, że pas drogowy może być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy. W opinii skarżącej organ niezasadnie powołuje się na wyrok NSA z lutego 2005 r.

W ocenie skarżącej ZDM błędnie stosuje art. 39 ust. 3 u.d.p. zamiast art. 38 ust. 1 tejże ustawy. Art. 39 ust. 3 stanowi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, zaś art. 38 ust. 1 o istniejących, a więc już o obiektach, które zostały wcześniej zlokalizowane. Organ niezasadnie - według skarżącej - twierdzi, że nośnik reklamowy narusza postanowienia art. 43 ust. 1 u.d.p., chociaż ZDM wyraził zgodę na odstępstwo w trybie art. 38 ust. 3 u.d.p. poprzez niezajęcie stanowiska i brak sprzeciwu w formie decyzji.

Jak podała skarżąca, każda decyzja administracyjna wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, co wynika z art. 7 i 77 Kpa. Art. 81 Kpa dopuszcza uznanie za udowodnioną okoliczność, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Przed wydaniem decyzji ZDM winien wezwać stronę do zajęcia stanowiska co do całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 Kpa). Skarżąca nie zapoznała się ze wszystkimi aktami, ponieważ nie została powiadomiona w trybie art. 10 Kpa o nowych dowodach złożonych po 13 kwietnia 2007 r., a tym samym nie mogła wyrazić swojego stanowiska przed wydaniem decyzji co do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Brak umożliwienia wypowiedzenia się przez skarżącą co do zebranych ww. dowodów oznacza jej zdaniem, że zgodnie z art. 81 Kpa nie można uznać za udowodnione okoliczności, na które przeprowadzono ww. dowody.

Skarżąca podniosła również, że do akt sprawy załączono kopię opinii opracowanej przez pracownika - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, która jest tylko w kopii nie poświadczonej za zgodność, a poza tym jest niepodpisana przez autora. Autor opinii L. K. powołuje się na statystyki, jednakże nie podaje źródła, co uniemożliwia weryfikacje prawdziwości tych informacji, a nie można ich uznać za fakty powszechnie znane w trybie art. 77 § 4 Kpa. W szczególności biegły nie podaje źródła informacji o wzroście wypadków drogowych, ani o tzw. fiksacji. Tym samym skarżąca przyjęła, że dane te nie zostały zebrane w sposób rzetelny i na razie stanowią tylko i wyłącznie prywatną i subiektywną opinię ww. biegłego.

Ponadto, według skarżącej, ZDM pomija powszechnie już znaną okoliczność, że rok 2006 był najbezpieczniejszym rokiem na drogach w Polsce od 17 lat. Zdarzyło się o 4,7% mniej wypadków, o 6,2% mniej było osób zabitych i o 5,4% mniej rannych niż w roku 2005. Także dane Komendy Policji dotyczące bezpieczeństwa na drogach w W. w okresie l - X 2006 wskazują spadek ilości wypadków i kolizji drogowych. ZDM, powołując się na Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 - 2013 GAMBIT 2005, bez uzasadnienia skupia się na wpływie reklam przy drogach na bezpieczeństwo ruchu drogowego, chociaż - jak podała skarżąca - ten problem nie został w ww. dokumencie w ogóle poruszony.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, powołując się na uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00. Zdaniem organu, to wnioskodawca winien wykazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym. Tymczasem, ani na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, ani też w odwołaniu wnioskodawca nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację reklamy właśnie w tym rejonie pasa drogowego. Organ podał, że nawet jeżeli przyjąć, iż we wskazanym rejonie ul. [...] obecnie jest bezpiecznie, to nie jest to przesłanka nakazująca lokalizację reklamy. Lokalizacja nośników reklamowych w miejscach gdzie brak jest zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego byłaby bowiem logicznie sprzeczna z zasadą pogłębiania bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego poprzez rozszerzanie zasięgu "miejsc bezpiecznych". W opinii Kolegium zarządca drogi jest jak najbardziej uprawniony do oceny co wpłynie na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sytuacja na drogach jest zmienna w czasie a natężenie ruchu drogowego w stolicy ciągle wzrasta. W aktach sprawy znajdują się również dane wskazujące, iż liczba wypadków w r. 2006 była większa niż w roku 2005. Przedmiotowa reklama byłaby mała, a zatem - w ocenie organu - odczytanie jej treści odwracałoby znacznie uwagę od sytuacji na drodze.

Z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. zdaniem organu wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym (10-30%) powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Stanowisko organu I instancji nie nosi zatem - wedle organu II instancji - znamion dowolności. Kolegium nie podzieliło opinii skarżącego, że dowód ten oraz inne dowody są niewiarygodne. Do wystąpienia w charakterze biegłego nie jest wymagany stopień naukowy lecz posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 §1 Kpa). Nie ma podstaw, aby wymienionym podmiotom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał dowodowy dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W. został w analizowanej sprawie odpowiednio zindywidualizowany i skonkretyzowany m. in. poprzez dołączony do wniosku strony plan sytuacyjny oraz charakterystykę wymiarów reklamy.

Niesłuszny jest również w ocenie organu argument strony, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzający, że pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy i złożył do akt pełnomocnictwo. Również Kolegium przed wydaniem niniejszej decyzji poinformowało stronę o możliwości i zasadach zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, pismo to pełnomocnik otrzymał w dniu 20 lipca 2007 r. i z prawa tego nie skorzystał.

Ww. decyzja SKO została doręczona pełnomocnikowi skarżącej.

W dniu [...] listopada 2007 r. skarżąca - reprezentowana przez radcę prawnego - złożyła skargę na ww. decyzję SKO, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. została doręczona bezpośrednio skarżącej spółce, a nie jej pełnomocnikowi.

Zdaniem skarżącej, art. 109 Kpa wymaga, aby decyzje administracyjne były doręczane stronie. Obowiązek ten jest modyfikowany w przypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. W takim przypadku - jak podała skarżąca - organ winien doręczyć decyzję pełnomocnikowi. Do momentu doręczenia decyzji pełnomocnikowi nie wchodzi ona do obrotu prawnego. W ocenie skarżącej, wniesione od niej odwołanie winno być przez organ II instancji uznane za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, że podniesiony w skardze zarzut jest słuszny częściowo. Decyzja I instancji została doręczona spółce, a nie jej pełnomocnikowi, lecz - jak wskazał organ - w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] czerwca 2007 r., późniejszy niż data wydania decyzji. W opinii organu zasadnie rozpoznano odwołanie, gdyż organ przyjął, że pełnomocnik dowiedział się o decyzji z dnia [...] maja 2007 r. przed wniesieniem odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1973/07) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa - art. 40 § 2 Kpa, poprzez doręczenie decyzji I Instancji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika.

Powyższy wyrok został uchylony na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt: II GSK 600/08, w którym przyjęto, iż sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, nie może zostać uznany ani za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (art. 145 par. 11 ust. 2 P.p.s.a), ani za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. SA z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą - przyczyn.

Mianowicie – w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa, jak również art. 61 par. 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 udp oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z dnia 19 czerwca 2004 r., wydanego na podstawie art. 40 ust.1 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym:

" Zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego".

Postępowanie w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter postępowania skargowego. Oznacza to, że wszczyna się je na żądanie strony, które ma postać wniosku, o którym mowa w cytowanym Rozporządzeniu. Organy administracyjne są związane treścią wniosku co do przedmiotu żądania i nie są uprawnione do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (tak: Wyrok z dnia 5 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt: IV SA/Wa 300/07 - LEX nr 337783).

W niniejszej sprawie brak jest odniesienia się przez organy zarówno I, jak i II instancji, do treści wniosku strony, wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Decyzje w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele "pozakomunikacyjne" muszą odnosić się do właściwego podmiotu, właściwej lokalizacji oraz właściwego okresu czasu, wynikającego z treści wniosku strony. W niniejszej sprawie popełnione zostały błędy merytoryczne w postaci nie odniesienia się do właściwego wniosku strony, mylnego oznaczania lokalizacji, której dotyczy sprawa, brak jest także wskazania okresu, którego dotyczy odmowa. Nie jest zatem spełniony wymóg indywidualizacji sprawy i wydanej w niej decyzji

Mianowicie, postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydenta W., w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich, odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] obarczone jest następującymi wadami merytorycznymi:

1. decyzja I instancji odnosi się do wniosku A. SA z dnia [...] listopada 2005 r. (k- [...] akt administracyjnych) dotyczącego innych lokalizacji (m.in. ul. [...], rej. [...]). W rzeczywistości podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powinien być wniosek A. SA z dnia [...] sierpnia 2005 r. (uzupełniony pismem z dnia [...] października 2005 r.);

2. decyzja SKO uchylająca decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. w rzeczywistości opatrzona jest datą [...] marca 2006 r., a nie – jak to zostało przyjęte w uzasadnieniu decyzji I instancji – z dnia [...] kwietnia 2006 r.;

3. decyzja I instancji, która zapadła po zapadnięciu decyzji uchylającej (opisanej w pkt 2) opisana jako decyzja [...] z dnia 24 kwietnia 2006 r. dotyczy innej lokalizacji - ul. [...] w rejonie ul. [...] (vide – sentencja ww. decyzji);

4. decyzja II Instancji, uchylająca ww. decyzję ZDM, opisana w decyzji I instancji jako "orzeczenie z [...].02.07 r. nr [...]" dotyczy innej lokalizacji - ul. [...] w rejonie ul. [...], nadto w rzeczywistości opatrzona jest inną datą: [...].02.2007 r. (vide – sentencja ww. decyzji).

Sąd stwierdził nadto, iż próby konwalidacji powyższych wad podjął się działający w trybie art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, czyli SKO w W. Organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia do ponownego, całościowego rozpatrzenia sprawy i dokonał własnych ustaleń faktycznych, a także analizy sprawy pod kątem merytorycznym i prawnym.

Sąd doszedł do przekonania, że stopień i liczba stwierdzonych uchybień proceduralnych przesądzają o możliwości ich wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Wady nie zostały w sposób pełny konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.

O ile nie można, co do zasady, odmówić prawa – i obowiązku - ponownej oceny sprawy przez organ odwoławczy, co wynika wprost z treści art. 138 k.p.a., to należy zauważyć, że zasadniczą wadą obydwu decyzji, powodującą konieczność eliminacji z obrotu prawnego jest zaniechanie odniesienia się do ram czasowych zawartych we wniosku strony. SKO w W. nie dostrzegło braku wskazania ram czasowych w decyzji organu I instancji. Nie dokonało też własnych ustaleń w tym zakresie, akceptując decyzję ram tych pozbawioną.

Jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z dnia 19 czerwca 2004 r.), wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na określony okres czasu. Zdaniem Sądu, również odmowa wydania zezwolenia nie jest odmową wydawaną danemu podmiotowi "w ogólności", lecz winna odnosić się do określonego okresu, wynikającego z wniosku (przy czym dopuszczalna jest możliwość częściowego uwzględnienia żądania strony w ramach okresu czasu wskazanego we wniosku). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej są decyzjami o charakterze uznaniowym. Mają one aktualnie w W. charakter masowy. Nie zwalnia to jednak organów administracyjnych z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej przy indywidualnym potraktowaniu każdego rozpatrywanego przypadku, czego w niniejszej sprawie zabrakło. (vide: wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13). Przeciwnie - wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia, albowiem Sąd ma prawo uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko z powodu naruszenia prawa materialnego, ale również z powodu wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania oraz z powodu naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą dokonać pełnej i wnikliwej oceny merytorycznej sprawy, z uwzględnieniem treści wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2005 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.