Wyrok NSA, sygn. akt I SA 561/95
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja

1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ stroną postępowania może być także podmiot mający do gruntu inne prawa niż własność, w tym także prawo zarządu ustanowione zgodnie z obowiązującymi przepisami.

TEZY

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja

1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ stroną postępowania może być także podmiot mający do gruntu inne prawa niż własność, w tym także prawo zarządu ustanowione zgodnie z obowiązującymi przepisami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę (...) Spółki Węglowej S.A. Kopalni Węgla Kamiennego "G." w B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 1 grudnia 1994 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania komunalizacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) decyzją nr Gd. I-8-7229/30/94 z dnia 13 maja 1994 r. na wniosek Gminy W. przekazał na jej rzecz jako mienie komunalne zlokalizowane na jej terenie mienie Kombinatu Produkcyjno-Handlowego "P." w S. w postaci Zakładu Cementowni "S." w W., składające się z 85 działek o łącznej powierzchni 44 ha 7231 m2 oraz 3 działek o łącznej powierzchni 2 ha 590 m2, działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na twierdzenia wnioskodawcy, że nieruchomość niezbędna jest Gminie do wykonywania zadań samorządowych, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Przedmiotem przekazania jest nieruchomość będąca uprzednio w zarządzie Cementowni "S." w W. Cementownia wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta o przekazanie nieruchomości na rzecz Gminy, a Rada Miasta podjęła w tym przedmiocie stosowną uchwałę. Sporządzony protokół przejęcia był wyłożony do publicznego wglądu od 17 marca do 18 kwietnia 1994 r. i w tym czasie nie wniesiono żadnych zastrzeżeń. Organ przyjął, iż ta zabudowana nieruchomość niezbędna jest do wykonywania zadań własnych Gminy. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 3 sierpnia 1994 r. (...) Kopalnia Węgla Kamiennego "G." w B. złożyła podanie do Wojewody (...) /adresując je do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej/ o wznowienie postępowania w tej sprawie, gdyż na podstawie umowy z dnia 7 października 1992 r., zawartej między Kopalniami "J." i "G." (...), zostało im przekazane przez Cementownię "S." nieodpłatnie wyeksploatowane wyrobisko Kopalni Kamienia "Ż." pod rekultywację i zagospodarowanie z obowiązkiem finansowania całego przedsięwzięcia. Na dowód dołączono umowę z dnia 27 października 1992 r. Postępowanie komunalizacyjne toczyło się bez ich udziału, co uzasadnia żądanie wznowienia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.

Wojewoda (...) decyzją nr Gd I-8/7229/30/94 odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody z dnia 13 maja 1994 r., wychodząc z założenia, że protokół przekazania został wyłożony do publicznego wglądu, a umowa zawarta w dniu 27 października 1992 r. stwarza między stronami wzajemne roszczenia i zobowiązania, których wnioskodawca może dochodzić w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym.

Rozpatrując sprawę wskutek odwołania Kopalni Węgla Kamiennego "G." w B., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr (...) z dnia 1 grudnia 1994 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji odniosła się zarówno do kwestii materialnoprawnej, jak i do legitymacji Kopalni do złożenia wniosku. Komisja powołała się na dane wynikające z pism Urzędu Rejonowego z dnia 2 marca 1994 r. i Wydziału Architektury Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 22 września 1994 r. oraz z umowy z dnia 27 października 1994 r., które świadczą o tym, że mienie Skarbu Państwa było i jest nadal przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zrekultywowanie i zadrzewienie. Na te same cele pozostawało w faktycznym użytkowaniu skarżącej. Uwzględniając to oraz zadania gminy określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy samorządowej, decyzja uznaniowa Wojewody o przekazaniu tego mienia Gminie jest uzasadniona. Komisja wywodzi także, iż skarżąca, będąca użytkownikiem, nie doznała naruszenia swych praw, gdyż chroni ją art. 9 ustawy komunalizacyjnej. Roszczenia jej, związane z komunalizacją, mogą być dochodzone przed sądem, a nie w postępowaniu administracyjnym /art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r./. Z tej przyczyny skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż użytkownik nie ma w nim interesu prawnego, lecz tylko faktyczny.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Kopalnia Węgla Kamiennego "G." w B., zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przez przekazanie Gminie mienia, mimo że wniosek nie konkretyzuje, jakie zadania na obszarze ok. 47 ha ma Gmina realizować i w jakim czasie. Nie odpowiada warunkom powołanego przepisu zadanie w postaci budowy parkingów dla samochodów. Skarżąca przywołuje orzecznictwo NSA /wyrok z dnia 16 września 1991 r. I SA 802/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 80/, przyjmujące, że gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które aktualnie jest /a nie może dopiero być/ związane z realizacją jej zadań. Mienie to musi być przy tym związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy /wyrok z dnia 25 września 1992 r. I SA 850/92 - ONSA 1994 Nr 1 poz. 17/. Samo przeznaczenie gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego nie może być interpretowane jako związanie danego gruntu z realizacją konkretnych zadań gminy, które nie mogą wykraczać poza granice użyteczności publicznej. Obowiązujący plan /w etapie tworzenia go/ nie został przez organy przedstawiony zainteresowanym Kopalniom w celu ewentualnego złożenia przez nie stosownych uwag i wniosków. Ponadto skarżąca podnosi zarzut wydania decyzji bez jej udziału oraz wadliwość zrzeczenia się przez Kombinat nieruchomości na rzecz Gminy mimo braku uchwały rady pracowniczej, co naruszało przepis art. 24 ust. 10 ustawy o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, argumentując, iż skarżąca będąca użytkownikiem terenu nie ma interesu prawnego do występowania jako strona w sprawie o komunalizację. Takiego przymiotu nie mają również organy samorządu pracowniczego zainteresowanego przedsiębiorstwa. Decyzja Okręgowego Urzędu Górniczego w S., uprawniająca kopalnię do wykonywania robót górniczych, nie daje uprawnień do terenu. Praw takich nie dają również cywilne umowy użytkowania terenu bez zmian własnościowych przedmiotu komunalizacji. W ocenie organów, Gmina W. powinna oddziaływać na prawidłowość sukcesywnego przyznawania spornemu terenowi jego funkcji wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego.

Kopalnia Węgla Kamiennego "J." w W. złożyła pismo procesowe popierające skargę, podnosząc dodatkowo zarzut, że w postępowaniu komunalizacyjnym pominięto uregulowania zawarte w przepisach dekretu z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze /Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12 ze zm./. Likwidacja kamieniołomu "Ż." wymagała zgody właściwego ministra /art. 143 prawa górniczego/, sporządzenia planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego, uwzględniającego m.in. przepisy regulujące rekultywację terenów górniczych /art. 144 ust. 1 i 2 prawa górniczego/. Kamieniołom "Ż." zgodnie z prawem górniczym należy traktować jako odbudowany zakład górniczy, dla którego dopóty opracowuje się plan ruchu zakładu górniczego, dopóki wyrobisko górnicze /wyrobisko poeksploatacyjne/ jest jednym z podstawowych składników tworzących zakład górniczy. Tymczasem decyzja Wojewody (...) z dnia 13 maja 1994 r. przekazuje na rzecz Gminy jako mienie komunalne nieruchomość w postaci działek gruntu, zamiast przekazania zakładu górniczego lub wyrobiska górniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 149 par. 3 Kpa, którego zastosowanie organ uzasadnił okolicznością, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot nie będący stroną.

Stanowisko to jest zasadne, jeśli zważyć, iż żądanie wznowienia odnosiło się do postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody.

Pomijając kwestię zgodności decyzji komunalizacyjnej z prawem, gdyż w niniejszym postępowaniu nie podlega ona ocenie Sądu, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo oceniły brak interesu prawnego skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym. W procesie komunalizacji stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot gdy legitymuje się prawem własności do gruntu. Takie określenie stron odnosi się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.

Jednakże w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy stroną postępowania może być także podmiot mający do gruntu inne prawa niż własność, w tym także prawo zarządu ustanowionego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak wynika z materiału postępowania, Kopalnia Węgla Kamiennego "G." w B. nie legitymowała się ustanowionym przez organ administracji prawem zarządu, lecz roszczenia swe wywodziła z umowy użytkowania zawartej w dniu 27 października 1992 r. z Zakładem Cementowni "S." w W. Gdyby ten zakład legitymował się ustanowionym prawem zarządu, miałby przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym.

Postępowanie, o którym mowa w art. 149 par. 2 Kpa, może być prowadzone z urzędu lub na żądanie strony. Ponieważ w sprawie pierwszy ze wskazanych przypadków nie zachodzi, tylko strona postępowania komunalizacyjnego mogła skutecznie żądać wznowienia postępowania. Stroną postępowania w myśl art. 28 Kpa jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosi się to do pojęcia strony nie tylko w postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz także w postępowaniu weryfikacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 149 Kpa. Występowanie podmiotu nie mającego przymiotu strony w materialnoprawnym znaczeniu powodowało konieczność odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, co uczyniły organy rozpatrujące żądanie Kopalni Węgla Kamiennego "G." w W.

Skarga do sądu administracyjnego w myśl art. 197 pkt 1 Kpa przysługuje stronie. Skoro wniósł ją do sądu podmiot nie będący stroną, to podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym

/Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.