Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 640/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 64 e  , art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO-ZP-415-387/23, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lutego 2024 r. orzeczono o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9 lutego 2023 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i studnią na wodę na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w Z., ul. [...] i przekazano sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 30.03.2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało decyzję nr SKO-ZP-415-86/23, którą uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9 lutego 2023 roku numer BPP.6730.25.2022.pb i przekazało sprawę temu Oranowi do ponownego rozpatrzenia.

Następnie w konsekwencji wniesienia sprzeciwu WSA w Krakowie utrzymał ww. decyzję w mocy (wyrok z 6.06.2023 r., sygn. akt: II SA/Kr 612/23. Od wyroku powyższego strony postępowania wisłu skargę kasacyjną, po której to rozpatrzeniu NSA wyrokiem z dnia 12.12.2023 roku sygn. II OSK 239/23 uchylił wyrok WSA Krakowie oraz ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

NSA wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z 30.03.2023 roku Kolegium zawarło nie tylko wytyczne co do zakresu koniecznego ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez organ I instancji, ale również wiążąco wypowiedziało się co do wykładni przepisów prawa materialnego oraz sposobu rozumienia pojęcia zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium przesądziło już na tym etapie że planowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie urbanistycznej funkcji terenu, ponadto zawarło wytyczne dla organu 1 instancji, że ma względni zaprezentowana przez Kolegium wykładnię pojęcia dobrego sąsiedztwa. NSA wyjaśnił, że wydając decyzję zawierająca w uzasadnieniu wskazania co do wykładni prawa materialnego organ II instancji pozbawił w istocie skarżącą stronę prawa do poddania tej wykładni sądowej weryfikacji, albowiem w ramach postępowania w przedmiocie sprzeciwu Sąd dokonuje wyłącznie sądowej weryfikacji wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Uchybienie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i spowodowało uwzględnienie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA natomiast podzielił stanowisko WSA w Krakowie co do braku naruszenia przez Kolegium art. 136 § 1 k.p.a. NSA wskazał, że "przywołane przez sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i wskazują na konkretne uchybienia w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji

warunkach zabudowy. Skoro w skardze kasacyjnej nie zostało skutecznie zakwestionowane stanowisko organu odwoławczego o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., zatem w tym zakresie zarzut kasacyjny nie był trafny."

W Konsekwencji powyższego Kolegium jest obowiązane do rozpatrzenia odwołania pozostając związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu - stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).

Ponownie rozpatrując sprawę wskazano, że w rozpoznawanej sprawie do akt sprawy załączono "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" sporządzoną w dniu 18.10.2022 r. Analiza nie zawiera podpisu uprawnionego urbanisty, ani wskazania jej autora, podobne braki wykazuje projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz załącznik graficzny, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Weryfikacja opracowania pt. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykazała, że załącznik graficzny jest mało czytelny, z odręcznie pomazanymi granicami działek oraz odręcznie, w sposób nieczytelny, sporządzoną legendą. Co także istotne granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone jako okrąg wokół działki ale jako linie nieregularne, które w konsekwencji przebiegają w różnych odległościach od granic terenu inwestycji, co w efekcie doprowadziło do pominięcia działek które znajdują się w zasięgu 105m. Co także istotne w części opisowej analizy brak jest wskazania którą z granic przyjęto jako front działki i z czego ten fakt wynika. Powyższe uchybienia niewątpliwie stanowią konsekwencję wykonania analizy przez osobę nie posiadająca wymaganych uprawnień.

W części opisowej analizy znalazło się zestawienie działek oznaczonych na mapie nadanymi numerami (od [...]), właściwe tymczasem byłoby obok numerów porządkowych wskazanie numerów ewidencyjnych działek, nadawanie działkom w obszarze analizowanym numerów porządkowych nie znajduje uzasadnienia ani podstawy prawnej. Dla każdej z działek została opisana funkcja zabudowy, w której dominuje "zabudowa mieszkaniowa", "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". W treści analizy zawarto zapisy, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Zapis taki znalazł się w załączniku do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, który zalega w aktach sprawy (k.52).

Następnie w toku dalszego postępowania w aktach sprawy znalazła się druga analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k.90), w której z kolei ustalono, że warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Także ta "analiza" podobnie jak wcześniejsza nie została sporządzona przez uprawnionego urbanistę.

Na podstawie powyższych materiałów organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, ze wskazaniem, iż brak jest kontynuacji funkcji zabudowy.

Analiza materiałów przesłanych przez organ I instancji doprowadziła skład orzekający Kolegium do wniosku, że ustalenia te są błędne, a co najmniej przedwczesne. W aktach sprawy brak jest rzetelnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu decyzji, sporządzonych przez osobę uprawnioną o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Brak w tym zakresie powinien skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia bez dodatkowych wyjaśnień, albowiem dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję co do zasady.

Podsumowując, rozstrzygniecie organu I instancji narusza art. 7 i 77 k.p.a. albowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyczerpujące ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności organ I instancji nie załączył do akt analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez osobę wymienioną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w konsekwencji analiza ta jest obarczona szeregiem błędów wskazanych w niniejszej decyzji, które dyskwalifikują zarówno analizę jak i wydaną na jej podstawie decyzję.

Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższej decyzji sprzeciw złożył sprzeciw Pan P. S.. W sprzeciwie wskazuje on, ze Kolegium jako organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego jest tym organem, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną wart. 15 KPA winien rozpoznać środek odwoławc2y (odwołanie, zażalenie) tak jakby nie było postępowania przed organem 1 instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem. Istota administracyjnego toku instancji nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła zażalenie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Oczywistym jest w sprawie niniejszej, iż zabudowa wielorodzinna nie występuje na terenach okolicznych. Działka będąca przedmiotem postępowania jest objęta uchwałą Nr XXVlI/346/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego XX "Kościeliska". Planowany przez wnioskodawcę sposób zabudowy w/w działki, sprzeczny jest z projektem planu, co także stanowi okoliczność istotną dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. W ocenie wnoszącego sprzeciw w sprawie niniejszej występowały okoliczności uzasadniające utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Pogląd ten uzasadnia się tym, że ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania gdy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Z tego też względu w ocenie wnoszącego sprzeciw rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu jest wadliwe, a decyzja Burmistrza Zakopanego jako prawidłowa winna zostać utrzymana w mocy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

W orzecznictwie wskazuje się, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być przy tym interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. (wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1008/23).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:

NSA wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie z 12.12.2023 r. uchyliło wyrok WSA w Krakowie z 6.06.2023 r. II SA/Kr 612/23 o oddaleniu sprzeciwu oraz uchyliło zaskarżoną decyzję kasatoryjną z 30.03.2023 r. Powodem była okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji z 30 marca 2023 r. SKO w Nowym Sączu zawarło nie tylko wytyczne co do zakresu koniecznego ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez organ I instancji, ale również wiążąco wypowiedziało się co do wykładni przepisów prawa materialnego oraz sposobu rozumienia pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa". Przesądziło już na tym etapie, że planowana inwestycja "realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie urbanistycznej funkcji terenu, gdyż powiela ona funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym, na którym to występuje zabudowa mieszkaniowa". W dodatku zawarło wytyczne dla organu I instancji, że ma uwzględnić zaprezentowaną przez SKO wykładnię pojęcia "dobrego sąsiedztwa". NSA uchyliło zaskarżony wyrok zatem z tego powodu, że Sąd I instancji zupełnie pominął kwestię wykładni przepisów prawa materialnego dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kwestia ta miała – zdaniem NSA - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

NSA podzielił natomiast stanowisko Sądu I instancji co do braku naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu, w zasadzie wymaga odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu odwoławczym organ może ustalić sposób zagospodarowania terenu – poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z posiłkowym zastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy stwierdza, że postępowanie administracyjne w tym zakresie wymaga daleko idących ustaleń i uzupełnień.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Tak istotne braki postępowania dowodowego nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, z 26 października 2023 r., sygn. II OSK 2022/23).

Przywołane przez sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i wskazują na konkretne uchybienia w sporządzonej analizie urbanistyczno – architektonicznej.

SKO po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydało decyzję z 28 lutego 2024 r. - obecnie zaskarżoną, dokładnie o takiej samej treści co poprzednio, tylko bez zakwestionowanego przez NSA fragmentu formułującego oceny materialnoprawne, że planowana inwestycja realizuje zasadę kontynuacji funkcji.

W aktach sprawy znajduje się druga analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona po uchyleniu uprzedniej decyzji SKO (k.90), w której z kolei ustalono, że warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Także ta "analiza" podobnie jak wcześniejsza nie została sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Analiza materiałów przesłanych przez organ l instancji doprowadziła skład orzekający Kolegium do wniosku, że ustalenia te są błędne, a co najmniej przedwczesne. Po pierwsze bowiem w aktach sprawy brak jest rzetelnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu decyzji, sporządzonych przez osobę uprawnioną o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Brak w tym zakresie w zasadzie powinien skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia bez dodatkowych wyjaśnień, albowiem dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję co do zasady.

Z wyroku NSA wynika, że stanowisko WSA było prawidłowe co do braku naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a., NSA wskazało na błędy analizy, których nie da się naprawić w II instancji.

Weryfikacja zalegającej w aktach sprawy analizy przez tut. Sąd (k. 90 administracyjnych akt sprawy) prowadzi do wniosku, że ma ona charakter bardzo ogólny, nie analizowano w niej uwarunkowań wynikających z załączonej do analizy tabeli, lecz sposób kształtowania się cech wskaźników i parametrów nowej zabudowy opisano w sposób lakoniczny, a nie przez odniesienie do konkretnych przykładów z tabeli. Użyto ogólnych sformułowań (np. "w nawiązaniu do kalenic i okapów w sąsiedztwie" albo "warunek spełniony/nie spełniony"). W ogóle nie wyjaśniono dlaczego uznano, że nie jest spełniony warunek braku kontynuacji funkcji.

Mając powyższe na uwadze decyzja objęta sprzeciwem była prawidłowa. Organ prawidłowo zidentyfikował braki w materiale dowodowym i z uwagi na ich zakres nakazał uzupełnienie organowi I instancji materiału dowodowego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreślenia wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie. Zakwestionowanie analizy w zasadzie oznacza konieczność przeprowadzenia ponownej analizy cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy w nowym obszarze, a zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Zatem, wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw, merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie – zarówno pozytywne (ustalenie warunków), jak i negatywne (odmowa ustalenia warunków zabudowy) wobec wadliwości analizy byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Analiza powinna być prawidłowa, kompletna, spójna i czytelna niezależnie od tego, jakiego rozstrzygnięcia stanie się podstawą.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a orzekł o oddaleniu sprzeciwu.