Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3029/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 147, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 154, art. 152, art. 153, art. 149 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi N. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1969/11, po ponownym rozpatrzeniu odwołania N. "[...]" w D., ul. [...] (dalej: "skarżąca", "strona") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "[...]OW NFZ") z [...] maja 2014 r. nr [...] oddalającej odwołanie strony od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie otolaryngologii, na obszarze: [...] – powiat m. D. (o kodzie postępowania nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach") w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290) oraz 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.").

U podstaw faktycznych jej wydania legły następujące ustalenia:

W dniu [...] września 2010 r. [...]OW NFZ ogłosił postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie otolaryngologii, na obszarze: [...] - powiat m. D., w okresie obowiązywania umowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013r. w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większa niż 408.179,60 zł na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r.

W postępowaniu wpłynęło 9 ofert. Skarżąca złożyła w terminie ofertę nr [...] na udzielanie świadczeń pod adresem D., ul. [...].

Do złożonej oferty złożyła oświadczenie, że zapoznała się z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz wskazała, że przyjmuje je do wykonania.

Oferta skarżącej zakwalifikowana została do części niejawnej postępowania konkursowego.

W części niejawnej konkursu ofert, Komisja Konkursowa działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz Zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: "Zarządzenie nr [...]"), dokonała oceny ofert.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie konkursu ofert. Oferta skarżącej nie została wybrana, bowiem uzyskała 42,948 pkt w rankingu końcowym i usytuowana została na 7 - ostatniej pozycji. Wskazana w ogłoszeniu wysokość środków finansowych pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 6.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...][...]OW NFZ na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach oraz art. 104 i 107 k.p.a. oddalił odwołanie. W uzasadnieniu wskazał na okoliczność wyczerpania środków finansowych, które przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania, zgodnie z ogłoszeniem konkursu ofert.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa NFZ zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- § 3 i § 7 ust. 1 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, poprzez nieuwzględnienie oferty i w efekcie tego pozbawienie oferenta możliwości zawarcia umowy na wykonanie świadczeń zdrowotnych, gdy z oferty i załączonej do niej dokumentacji wynikało, że świadczeniodawca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki,

- § 1 Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ poprzez nieprawidłową ocenę ofert z pominięciem kryterium oceny ofert,

- art. 149 i art. 134 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach poprzez niewskazanie przyczyny odrzucenia oferty.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wykazując w uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców.

Decyzję tą strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1969/11 uchylił zaskarżoną decyzję przedstawiając następującą ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie:

zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności;

przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien zebrać oraz zbadać cały materiał dowodowy w sprawie, szczegółowo wyjaśnić wszystkie podstawy rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców oraz skonfrontować te oceny z samymi ofertami oraz ustosunkować się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Organ powinien też udostępnić skarżącej dokumentację dotyczącą innych oferentów.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że oferta skarżącej nie została wybrana, a nie jak twierdzi skarżąca odrzucona, a zatem organ nie miał podstaw do przedstawienia przyczyn odrzucenia, którego nie było, a zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Sąd podniósł, że kwestia wadliwej, jak twierdzi strona, oceny ofert innych oferentów wyrażająca w nieodrzuceniu tych ofert chociaż może mieć wpływa na sytuację strony, to jednak istota sformułowanego na tej podstawie zarzutu nie sprowadza się do naruszenia art. 149 ustawy o świadczeniach w odniesieniu do skarżącej. Sąd kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w stosunku do skarżącej, a nie do innych stron postępowania.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości postepowania konkursowego i rozstrzygnięcia w fakcie przyjęcia jako jedno z kryteriów cen, które w ocenie strony są rażąco niskie. Wyjaśnił, że ustalenie ceny następuje w postępowaniu konkursowym i nie jest rzeczą organów ani też Sądu, kontrolujących rozstrzygnięcie weryfikacja ceny pod kątem jej celowości i racjonalności. Tym samym zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadnione.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r., skarżąca wystąpiła do Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie do wglądu ofert złożonych przez innych oferentów oraz dokonanej oceny oferty skarżącej i oceny ofert konkurentów uplasowanych wyżej w trybie postępowania.

Następnie Prezes NFZ, pismem z dnia [...] marca 2014 r., poinformował stronę o przysługującym jej, zgodnie z art. 10 k.p.a., prawie do wypowiedzi, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Jednocześnie pismem z dnia [...] marca 2014 r. poinformował stronę o przedłużeniu o 30 dni terminu rozpatrzenia sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1969/11, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję Nr [...] uchylającą decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora [...] OW NFZ i nakazał organowi I instancji ponownie rozpatrzeć odwołanie od postępowania konkursowego nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, iż decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. [...]OW NFZ podjęta w związku ze złożeniem odwołania przez skarżącą od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] wydana została z pominięciem zasad wskazanych wprost w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1969/11, a mianowicie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem k.p.a.

W celu realizacji prawa, o którym mowa w art. 10 k.p.a., skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. została poinformowana przez [...]OW NFZ o przysługującym jej uprawnieniu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Tym samym pismem, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., skarżąca została poinformowana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2014 r.

Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] maja 2014 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. przedstawiła swoje uwagi co do zebranych dowodów i materiałów. Wskazała, że podczas realizacji uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a. został jej przedstawiony dowód jedynie w postaci ofert złożonych przez wszystkich oferentów uczestniczących w postępowaniu. Strona nie miała natomiast możliwości zapoznania się z innymi materiałami oraz dowodami znajdującymi się w aktach postępowania, a w szczególności z wynikami kontroli przeprowadzonych przez NFZ w 2011 r. w podmiotach: N. s.c. z siedzibą w D. oraz N. z siedzibą w D., które wykazały nieprawidłowości potwierdzające fakt poświadczenia nieprawy w złożonych ofertach do przedmiotowego postępowania. Ponadto stronie nie zostały przedstawione dowody w postaci dokumentu zawierającego zasady i kryteria przyznania i oceny ofert poszczególnych wykonawców, nie tylko strony.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Dyrektor [...]OW NFZ, po ponownym rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącą dotyczącego rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, oddalił odwołanie skarżącej.

Od powyższej decyzji skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., wniosła do Prezesa NFZ odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. § 3 i § 7 ust. 1 Zarządzenia Nr 62/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, poprzez odrzucenie oferty i w efekcie tego pozbawienie oferenta możliwości zawarcia umowy na wykonanie świadczeń zdrowotnych, gdy tymczasem z oferty i załączonej do niej dokumentacji wynika, że świadczeniodawca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki;

2. § 1 Zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ poprzez nieprawidłową ocenę ofert z pominięciem kryterium oceny ofert;

3. art. 149 i art. 134 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach poprzez niewskazanie przyczyny odrzucenia oferty;

4. brak przeprowadzenia kontroli w trakcie postępowania konkursowego mającego na celu zweryfikowanie prawdziwości oświadczeń;

5. nieuwzględnienie wyniku kontroli potwierdzającej nieprawidłowości u wyszczególnionych oferentów, a potwierdzające, iż ich oświadczenia potwierdzały nieprawdę, skutkujące w zamian odrzucenia oferty i wszczęcia postępowania karnego wyborem oferty i zawarciem umowy.

Przy rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ stwierdził, iż z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania DOW NFZ oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Stwierdził, że oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Przy czym Prezes NFZ kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie, zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach. Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy o świadczeniach.

W takim zakresie sprawę rozpoznawał Prezes Funduszu.

Zaznaczył, że zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. zapewnił skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału.

Wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, w:

1. Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dniu 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2. Zarządzeniu Nr 62/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna;

3. Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego Zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r., zmienionego Zarządzeniem Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.;

4. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164, poz. 1027, ze zm.);

5. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139, poz. 1142, ze zm.).

Ponownie rozpatrując odwołanie, Prezes NFZ odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz uwzględniając ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, przedstawione w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie VI SA/Wa 1969/11, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował skarżącą o wynikającym z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 i 1a k.p.a. prawie wglądu do dokumentów i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego to prawa skarżąca skorzystała w dniu [...] maja 2014 r. Ponadto przeprowadzono szczegółową ocenę dokumentacji dotyczącej oferentów w przedmiotowym postępowaniu.

Prezes NFZ stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ustawy o świadczeniach. Wyjaśnił, że co do zasady zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy). W tym celu Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje Komisję, której tryb pracy określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu (art. 139 ust. 4 ustawy). Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej konkursu Komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z kolei w myśl art. 142 ust. 5 ustawy, w części niejawnej konkursu ofert Komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert albo też nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców określa Prezes Funduszu (art. 146 ust. 1 ustawy). W myśl art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Prezes NFZ wskazał, że ponownie rozpoznając odwołanie strony zbadał całość dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania. Zaznaczył, że każda z ofert oceniana była według tych samych kryteriów. Kryteria oceny ofert dla postępowania konkursowego w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna określone zostały w § 1 pkt 1 Zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ ze zm. wedle których oceny ofert dokonuje się według następujących kryteriów:

jakość - ocenianą w szczególności poprzez:

a) kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

b) wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną,

c) zewnętrzną ocenę jakości,

d) wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia;

kompleksowość - ocenianą w szczególności poprzez:

możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie, uwzględniająca wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne),

planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków,

ofertę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w innych rodzajach, zapewniającą łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego,

wymagania formalne;

dostępność ocenianą w szczególności poprzez:

a) liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy,

b) organizację przyjęć świadczeniobiorców,

c) brak barier dla osób niepełnosprawnych,

ciągłość - ocenianą w szczególności poprzez ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty;

cenę - ocenianą poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt. 1-4 oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1 do ww. zarządzenia.

Prezes NFZ wskazał, że skarżąca wraz z ofertą złożyła podpisane oświadczenie, że zapoznała się z Zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ, a zatem zarzut co do nie przedstawienia dowodów w postaci dokumentu zawierającego zasady i kryteria przyznania i oceny oferty poszczególnych wykonawców organ uznał za niezasadny. Informacja o stosowaniu ww. zarządzenia została podana do wiadomości świadczeniodawcom w treści ogłoszenia o postępowaniu. Ocena ofert opierała się na odpowiedziach udzielonych przez oferentów w ankietach złożonych w postępowaniu konkursowym. Dokumentacja postępowania konkursowego została udostępniona skarżącej.

Organ przypomniał, że w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym nr [...] podano wartość zamówienia na kwotę nie większa niż 408.179,60 zł. Kwota ta pozwoliła na wybór 6 ofert. Oferta skarżącej uzyskała łączna ocenę 42,948 punktów i usytuowana została na 7 miejscu w rankingu końcowym. Wskazał, że w toku postępowania konkursowego żadna z ofert nie została odrzucona. Komisja nie stwierdziła aby którakolwiek z ofert nie spełniała wymogów. Oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem postepowania.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji szczegółowo omówił poszczególne kryteria odnosząc je do wszystkich oferentów i dokonując porównań.

W przeprowadzonej analizie zwrócono uwagę na spełnienie wymogów w zakresie dostępności do świadczeń w poradni specjalistycznej zgodnie z treścią § 10 ust. 4 Zarządzenia Nr 62/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20, chyba że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy strony przyjmą harmonogram pracy poradni, odpowiadający ustalonej liczbie świadczeń. Zauważono, że po zakończeniu postępowania konkursowego strony umowy mogły dokonać zmiany harmonogramu pracy stosownie do ustalonej wysokości kontraktu i łączny czas pracy poradni mógł zostać skrócony w stosunku do wymogu minimalnego spełnionego w postępowaniu konkursowym.

Po zweryfikowaniu wszystkich ofert pod kątem spełnienia ww. wymogu stwierdzono, że wszystkie oferty spełniają wymagania w zakresie dostępności do poradni specjalistycznej, a pozycja w rankingu końcowym poszczególnych ofert jest poprawna.

Dokonano sprawdzenie wypełnienia przez poszczególnych oferentów wymogów w zakresie jakości w aspekcie kwalifikacji personelu, wyposażenia oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną, zewnętrzną ocenę jakości, wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia.

Łączna liczba uzyskanych punktów przez skarżącą za kryterium "jakość" po przeskalowaniu to: personel 4,6154 + sprzęt i aparatura medyczna 0,00 + zewnętrzna ocena jakości 0,00 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,00 = 9,6154 pkt.

Przy tym kryterium Prezes NFZ zaznaczył, że kwestionując prawidłowość punktacji swojej oferty skarżąca powołała się na punkty jednostkowe z załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ nie uwzględniając, że podlegają one przeliczeniu z uwzględnieniem odpowiednich wag skalujących (maksymalnej liczby punktów oceny) i tak przykładowo:

- za odpowiedź na pytanie "W jakim wymiarze czasu pracy świadczeń udziela lekarz specjalista laryngologii lub otolaryngologii lub otorynolaryngologii?" skarżąca udzieliła odpowiedzi "Czas pracy równy lub poniżej 25% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni" - za którą nie przysługują punkty,

- za odpowiedź na pytanie "Czy w realizacji świadczeń uczestniczy pielęgniarka - w wymiarze czasu pracy równym co najmniej 50% czasu pracy poradni?", na które skarżąca udzieliła odpowiedzi "Tak" przysługuje 3 pkt jednostkowe, które po przeskalowaniu zgodnie z podanym wyżej wzorem przekłada się na 4,6154 pkt (co wynika z przeliczenia 3/13x20 gdzie 3 - to ilość pkt jednostkowych przypisanych odpowiedzi, 13 - maksymalna liczba pkt jednostkowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych jedną wagą skalującą a 20- to waga skalująca),

- za odpowiedź na pytanie "Czy oferent zapewnia audiometr - w lokalizacji?", skarżąca udzieliła odpowiedzi "Nie"- w związku z tym nie otrzymała punktów,

- za odpowiedź na pytanie "Czy oferent zapewnia gabinet diagnostyczno-zabiegowy, (...)?", na które skarżąca udzieliła odpowiedzi "Tak, zapewniam gabinet diagnostyczno - zabiegowy - w miejscu udzielania świadczeń", za którą przysługują 3 pkt jednostkowe, które po przeskalowaniu przekładają się na 5 pkt (co wynika z przeliczenia 3/3x5 gdzie 3 - to ilość pkt jednostkowych przypisanych odpowiedzi, 3 - maksymalna liczba pkt jednostkowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych jedną wagą skalującą a 5 - to waga skalująca).

W ocenie organu nieuprawnione są zatem zarzuty błędnej czy pozornej oceny oferty w tym zakresie. Dodano, że maksymalną liczbę punktów oceny w zakresie "personelu" skarżąca uzyskałaby udzielając na pytanie "W jakim wymiarze czasu pracy świadczeń udziela lekarz specjalista laryngologii lub otolaryngologii lub otorynolaryngologii?" odpowiedzi "Czas pracy równy 100% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni", za które przysługuje 10 pkt jednostkowych, które po przeskalowaniu przekładają się na 15,3846 (10/13x20 = 15,3846).

Natomiast maksymalną liczbę punktów oceny w zakresie wyposażenia skarżąca uzyskałaby udzielając na pytanie "Czy oferent zapewnia audiometr - w lokalizacji?" odpowiedzi "Tak", za którą przysługuje 1 pkt jednostkowy, który po przeskalowaniu przekładają się na 3,3333 (1/3x10 = 3,3333), udzielając na pytanie "Czy oferent zapewnia kabinę ciszy do badań słuchu - w miejscu?" odpowiedzi "Tak", za którą przysługuje 1 pkt jednostkowy, który po przeskalowaniu przekładają się na 3,3333 (1/3x10 = 3,3333), udzielając na pytanie "Czy oferent zapewnia urządzenie do badania otoemisji akustycznych - w miejscu?" odpowiedzi "Tak", za którą przysługuje 1 pkt jednostkowy, który po przeskalowaniu przekładają się na 3,3333 (1/3x10 = 3,3333). W ramach kryterium "jakość" skarżąca mogła jeszcze uzyskać 5 pkt w przypadku posiadania certyfikatów Centrum Monitorowania Jakości i ISO w zakresie usług medycznych.

Pozostali oferenci, w ramach kryterium "jakość" otrzymali następujące wartości punktowe:

• N. [...]: personel 4,615 + sprzęt i aparatura medyczna 6,661 + zewnętrzna ocena jakości 2,5 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,00 = 18,7820 pkt,

• N. "[...]" s.c.: personel 20,00 + sprzęt i aparatura medyczna 0,00 + zewnętrzna ocena jakości 0,00 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,00 = 25,00 pkt,

• N. [...]: personel 15,385 + sprzęt i aparatura medyczna 3,333 + zewnętrzna ocena jakości 0,0 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 3,333 = 22,0512 pkt,

• N. "[...]" Sp. z o.o.: personel 4,615 + sprzęt i aparatura medyczna 0,00 + zewnętrzna ocena jakości 0,0 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,0 = 9,6154 pkt,

• N. [...] Sp. z o.o.: personel 4,6154 + sprzęt i aparatura medyczna 0,00 + zewnętrzna ocena jakości 0,0 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,0 = 9,6154 pkt,

• Szpital Specjalistyczny im. [...]: personel 15,385 + sprzęt i aparatura medyczna 10 + zewnętrzna ocena jakości 5,0 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,0 = 35,385 pkt,

• N. [...] Sp. z o.o.: personel 4,615 + sprzęt i aparatura medyczna 6,661 + zewnętrzna ocena jakości 0,0 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,0 = 16,282 pkt,

• N. "[...]" Spółka z o.o.: personel 20,0 + sprzęt i aparatura medyczna 10,0 + zewnętrzna ocena jakości 0,0 + wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń 5,0 = 35,00 pkt.

Dokonano sprawdzenia spełnienia wymogów w zakresie kryterium "kompleksowości" w aspekcie możliwości kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie, uwzględniającej wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne). W zakresie otolaryngologii elementem ocenianym w aspekcie kompleksowości udzielanych świadczeń, było zapewnienie możliwości doboru aparatów słuchowych różnymi metodami - w miejscu. Na pytanie: "Czy oferent zapewnia możliwość doboru aparatów słuchowych różnymi metodami - w miejscu?" odpowiedzi: "Tak" udzielili:

1) N. [...]

2) Szpital Specjalistyczny im. [...].

W związku z powyższym podmioty te uzyskały dodatkowo 5 punktów oceny po przeskalowaniu. W kontekście tego kryterium Organ wskazał, że podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż ocena w zakresie tego kryterium powinno uwzględniać zapewnienie dostępu nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z Zarządzeniem 62/2009/DSOZ możliwość doboru aparatów słuchowych różnymi metodami w miejscu było warunkiem dodatkowo ocenianym, skarżąca zapoznała się ww. zarządzeniem co potwierdziła podpisując stosowne oświadczenie złożone wraz z ofertą.

Prezes NFZ podniósł, że po przeanalizowaniu ofert w odniesieniu do elementów związanych z wymogami dostępności, jakości oraz kompleksowości stwierdzono, że z treści ofert N. [...] s.c. oraz N. [...] wynika, iż nie wystąpiły przesłanki wskazujące na konieczność odrzucenia ww. ofert ze względu na niespełnienie warunków bezwzględnie wymaganych. Jednocześnie nie stwierdzono by doszło do nieuzasadnionego przyznania punktów oceny za posiadanie kabiny ciszy do badań słuchu - w miejscu oraz urządzeń do badania otoemisji akustycznych - w miejscu przez ww. podmioty, gdyż w odpowiedziach ankietowych żaden z wymienionych nie podał, że dysponuje ww. elementami wyposażenia.

Organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie treści oferty nie da się stwierdzić, czy N. [...] spełniał wymogi w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych i dysponowania gabinetem diagnostyczno-zabiegowym. Natomiast w toku prac Komisji Konkursowej odstąpiono od przeprowadzania kontroli u nowych oferentów co było zgodne z obowiązującą Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o numerze [...]. Zaznaczono, że N. [...] udzielił odpowiedzi, że zapewnia gabinet diagnostyczno-zabiegowy w lokalizacji za co otrzymał 3.333 pkt, natomiast za brak barier dla osób niepełnosprawnych otrzymał 5 pkt. Nawet przy założeniu, że N. [...] nie spełniał tych warunków, do czego Komisja Konkursowa nie miała podstaw w trakcie postępowania, to jego punktacja obniżyła by się o 8,333 pkt, i końcowa punktacja oferty wynosiłaby 48,718, co wobec uzyskania przez skarżącą łącznie 42,948 pkt nie pozwoliłoby na wybór jej oferty. W ocenie organu nie potwierdził się również zarzut o przyznaniu nieuzasadnionej punktacji oceny dla N. [...] za udzielenie niezgodnej ze stanem faktycznym odpowiedzi na pytanie: "Czy w realizacji świadczeń uczestniczy pielęgniarka - w wymiarze czasu pracy równym co najmniej 50% czasu pracy poradni?", gdyż ww. podmiot udzielił odpowiedzi: "Nie".

Jak zaznaczył Prezes NFZ kryterium ceny nie miało decydującego wpływu na wybór ofert, ale parametr ten oddziaływał na uzyskaną łączną liczbę punktów oceny. Organ przedstawił zestawienie ofert wg. pozycji w rankingu i ceny oferowanej (ranking otwarcia oraz ranking końcowy), wskazując, że:

• Pozycję 1 w obu rankingach uzyskał Szpital Specjalistyczny im. [...] otrzymując 8,2 pkt za cenę świadczenia oraz 15 pkt za ofertę cenową;

• Pozycję 2 w obu rankingach uzyskał N. "[...]" Spółka z o.o. otrzymując 8,2 pkt za cenę świadczenia oraz 15 pkt za ofertę cenową;

• Pozycję 3 w obu rankingach uzyskał N. [...] otrzymując 8,2 pkt za cenę świadczenia oraz 15 pkt za ofertę cenową;

• Pozycję 4 w obu rankingach uzyskał N. [...] Sp. z o.o. otrzymując 7,8 pkt za cenę świadczenia oraz 22,317 pkt za ofertę cenową;

• Pozycję 5 w obu rankingach uzyskał N. "[...]" s.c.: otrzymując 8,2 pkt za cenę świadczenia oraz 15 pkt za ofertę cenową;

• Pozycję 6 w obu rankingach uzyskał N. [...] otrzymując 8,15 pkt za cenę świadczenia oraz 15,915 za ofertę cenową;

• Pozycję 7 w obu rankingach uzyskała skarżąca otrzymując 8,2 pkt za cenę świadczenia oraz 15 za ofertę cenową;

• Pozycję 7 w obu rankingach uzyskał N. "[...]" Sp. z o.o. otrzymując 8,2 pkt za cenę świadczenia oraz 15 za ofertę cenową;

• Pozycję 7 w obu rankingach uzyskał N. [...] Sp. z o.o. otrzymując 8,2 pkt za cenę świadczenia oraz 15 za ofertę cenową.

Prezes NFZ nie zgodził się również z zarzutem preferowania podmiotów, które wcześniej nie posiadały umowy z Funduszem. Kryterium ciągłości nie uwzględniało faktu posiadania umowy z NFZ w danym zakresie świadczeń, gdyż jest ono definiowane jako "zmniejszenie ryzyka przerwania ciągłości udzielania świadczeń" i przekłada się na następujące zapytania ofertowe dotyczące wypełnienia warunków koniecznych:

- Czy świadczeń udziela lekarz specjalista laryngologii lub otolaryngologii lub otorynolaryngologii lub lekarz w trakcie specjalizacji z otorynolaryngologii lub lekarz ze specjalizacją I stopnia w zakresie otolaryngologii?

- Czy oferent zapewnia dostęp do audiometru?

- Czy oferent zapewnia dostęp do badań RTG?

- Czy oferent zapewnia dostęp do badań mikrobiologicznych?

- Czy oferent zapewnia dostęp do badań laboratoryjnych?

- Czy oferent zapewnia dostęp do badań USG?

Wskazano, że odpowiedź twierdzącą można było udzielić jedynie w przypadku, gdy zawarte w pytaniu warunki były spełnione przez oferenta w dniu złożenia oferty i byłyby spełniane od początku obowiązywania oferty. Za każdą twierdzącą odpowiedź po przeskalowaniu można było uzyskać 1,67 pkt. Wszystkie podmioty uzyskały 10 punktów oceny za niniejsze kryterium z wyjątkiem N. [...] s.c., który uzyskał jedynie 8,333 pkt z uwagi na udzielenie odpowiedzi: "Nie spełniam warunku w dniu złożenia oferty, ale będę spełniać od początku obowiązywania umowy" na pytanie: "Czy świadczeń udziela lekarz specjalista laryngologii lub otolaryngologii lub otorynolaryngologii lub lekarz w trakcie specjalizacji z otorynolaryngologii lub lekarz ze specjalizacją I stopnia w zakresie otolaryngologii?" za co uzyskał 0 punktów oceny.

Reasumując Prezes NFZ stwierdził, że w toku badania nie potwierdziły się zarzuty skarżącej co do błędnej oceny w postępowaniu konkursowym ofert wskazanych przez skarżącą oferentów, jak również nie potwierdziły się zarzuty co do błędnej oceny oferty samej skarżącej. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu 13 grudnia 2010 r., nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty zajmujące miejsce od 1 do 6 w rankingu końcowym. Oferta na miejscu szóstym łącznie uzyskała 53,030 pkt i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowania, w sposób uniemożliwiający wybranie kolejnej oferty.

W zakresie zarzutów dotyczących braku możliwości zapoznania się z innymi materiałami oraz dowodami znajdującymi się w aktach postępowania, a szczególności wynikami kontroli przeprowadzanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia w 2011 r. w podmiotach: N. [...] s.c. z siedzibą w D. oraz N. [...] z siedzibą w D., organ wskazał, że ewentualna dokumentacja kontroli dokonywanych przez [...] OW NFZ już po zawarciu umów nie może stanowić dowodów w toczącym się postępowaniu, którego przedmiot dotyczy działań sprzed zawarcia umowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- Prawa materialnego tj.:

art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, a to przez brak weryfikacji, czy pozostali oferenci N. [...], N. [...] spełniali na dzień złożenia oferty wymagania przewidziane ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, która to okoliczność podnoszona była przez skarżącą, w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktu, iż kontrola w ww. NZOZ - ach wykazała nieprawidłowości i poświadczenie nieprawdy w ofercie, co skutkowało jej odrzuceniem,

art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie na okoliczność wykazania, że w toku postępowania przetargowego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zostały wybrane podmioty, które na dzień złożenia oferty nie spełniały wymagań przewidzianych prawem, co zostało potwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zawnioskowanym przez skarżącą dowodów oraz nie wskazał przyczyn z powodu których nie uwzględnił zarzutów skarżącej,

art. 10 k.p.a. poprzez nie poinformowanie skarżącej o możliwości zapoznania się zebranym materiałem dowodowym i wydanie decyzji w sprawie,

art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia [...] sierpnia 20114 r. poprzez nieodrzucenie przez organ I instancji ofert, zawierających rażąco niskie ceni i niespełniających innych wymogów przewidzianych prawem,

§ 1 Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez nieprawidłową ocenę ofert z pominięciem kryterium oceny ofert,

Prawa procesowego, tj. art. 149 i art. 134 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach poprzez niewskazanie przyczyny odrzucenia ofert przez organ I instancji, jak również brak ustosunkowania się w tym zakresie przez organ II instancji, czym został naruszony art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi rozbudowano przytoczone zarzuty.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie popierając argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

Ponadto omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1969/11 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ administracji rozpatrując ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie art. 153 p.p.s.a. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie ma moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku Sądu dotyczących obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Prezes NFZ zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ dokonał także wnikliwej analizy dotyczącej kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków jak również możliwości naruszenia przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę. Odniósł się do wszystkich zarzutów strony.

Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy objął kontrolą dokumentację wszystkich oferentów uczestniczących w konkursie i poddał je szczegółowej analizie wykazując w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla wszystkich oferentów. Wskazał, także z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Analiza ta jest szczegółowa i odpowiada wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012r.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

Oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert byli poinformowani o wymaganiach, jakie powinni spełniać przystępując do konkursu ofert oraz o kryteriach oceny ofert. Zostały one określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zarządzeniach, wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach:

1. Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dniu 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2. Zarządzeniu Nr 62/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 listopada 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna;

3. Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego Zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r., zmienionego Zarządzeniem Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.;

4. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 roku w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164, poz. 1027, ze zm.);

5. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139, poz. 1142, ze zm.).

Wszystkie zarządzenia były podane do publicznej wiadomości, więc strona skarżąca miała możliwość poznania szczegółowych kryteriów oceny ofert. W załączniku nr 1 w tabeli wskazano szczegółowe parametry kryteriów oceny w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej, a w załączniku nr 2 określono sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny.

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Tak więc zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W sprawie kontrolowanej przez Sąd organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Narodowy Fundusz Zdrowia zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, złożone w toku postępowania oferty porównał zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, tj. mając na uwadze: dostępność do świadczeń w poradni specjalistycznej, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie zewnętrznej oceny jakości, kompleksowość, cenę, ciągłość.

W zaskarżonej decyzji organ zawarł szczegółowe parametry oceny wszystkich ofert. W rankingu końcowym oferta strony skarżącej uzyskała 42,984 punktów i usytuowana została na 7 - ostatniej pozycji w rankingu końcowym.

Z akt sprawy wynika, iż wszelkie wymagania i warunki związane z postępowaniem konkursowym zostały udostępnione wszystkim oferentom, a skarżąca złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z nimi.

Wskazać przy tym należy, że w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2014 r. nie stwierdzono nieprawidłowości w udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: otolaryngologii na obszarze powiatu m. D.. Oferta skarżącej nie została odrzucona, zakwalifikowała się pomyślnie do części niejawnej postępowania, uczestniczyła w negocjacjach, jednakże uzyskana w rankingu końcowym punktacja spowodowała, że skarżąca usytuowana została na 7 - ostatniej pozycji w rankingu końcowym.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdza, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny.

W ocenie Sądu organ wystarczająco wyjaśnił kwestię związaną z kryterium ceny wskazując na sposób dokonania wyliczeń punktacji oraz na okoliczność, że kryterium ceny nie miało decydującego wpływu na wybór ofert. Ponadto jak wynika z przedstawionego zestawienia żadne z uzgodnionych cen nie jest "rażąco niska", a zatem zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach jest nieuzasadniony.

Trafnie organ wskazał, że oferty N. [...] oraz N. [...], nie podlegały odrzuceniu: harmonogramy pracy były zgodne z wymogami, a obowiązujący w postępowaniu konkursowym wzór ankiet pozwalał na udzielenie odpowiedzi: "Nie spełniam warunku w dniu złożenia oferty, ale będę spełniać od początku obowiązywania umowy", również na pytanie dotyczące lekarza udzielającego świadczeń, co oczywiście obniżało ocenę oferty, ale nie pozwoliło na jej odrzucenie. Zatem zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak weryfikacji czy ww. podmioty spełniały na dzień złożenia oferty wymagania przewidziane ustawą o świadczeniach należało uznać za bezpodstawne. Natomiast wskazać należy, że nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonych po zakończeniu postępowania konkursowego i podpisaniu kontraktów nie stanowiły podstawy pozwalającej na rozwiązanie umów. Tym samym za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut nieudostępnienia skarżącej pełnej dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu konkursowym, w szczególności wyników kontroli przeprowadzonych przez NFZ w 2011 r. w podmiotach N. [...] s.c. z siedzibą w D. oraz N. [...] z siedzibą w D.. Trafnie organ wskazał, że dokumentacja kontroli dokonywanych przez [...]OW NFZ już po zawarciu umów nie może stanowić dowodów w toczącym się postępowaniu, którego przedmiot dotyczy działań sprzed zawarcia umowy.

Po analizie całości zgromadzonej podczas postępowania nr [...] dokumentacji należy stwierdzić, iż w/w postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt. 1, art. 148 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zwrócić należy uwagę również na fakt, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Prezesa NFZ, że postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem powołanych wyżej przepisów prawa, bowiem wszyscy świadczeniodawcy ubiegający się o zawarcie ww. umowy mieli zapewnione równe traktowanie, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem zostały prawidłowo ocenione przez organ.

Reasumując, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 15, 77 § 1 i § 4 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.