Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 370/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2010r. sygn. akt II SA/Kr 922/10 w sprawie ze skargi A. K., R. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz R. K. kwotę 304 (trzysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 922/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. i R. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 23 marca 2000 r. Wójt Gminy I. przekazał organowi nadzoru protokół z przeprowadzonej wizji lokalnej na działkach nr [...] oraz [...] w Ż., z którego wynikało, iż prowadzone są zaawansowane roboty budowlane, polegające na realizacji nadbudowy znajdującego się tam budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nakazał inwestorom - A. K. i R. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku kotłowni zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz [...] w Ż., poprzez przywrócenie obiektu do stanu sprzed rozbudowy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), a także art. 7 ustawy z [...] lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz.1364).

PINB w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż na w/w działkach wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę – rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego. Okoliczność tą ustalono w oparciu o przeprowadzone na w/w działkach oględziny (w dniu 17 maja 2001 r. i w dniu 7 czerwca 2004 r.) Ze złożonego do protokołu oświadczenia inwestora, wynikało, iż w 1995 r. dobudował do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenie gospodarcze na całą wysokość budynku o wym. ok. 4,80 m x 8,15 m i wysokości ok. 6,0 m. Na podstawie dokonanych oględzin ustalono również, iż kotłownia przed dokonaniem jej rozbudowy miała wymiary 5,80 x 5,50 m.

PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej. Pomimo upływu terminu inwestor wymaganych dokumentów nie przedstawił.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż w dniu 14 marca 2000 r. na przedmiotowej nieruchomości nie była przeprowadzana żadna wizja lokalna przez pracowników Urzędu Gminy. Zaprzeczono również, by w 2001 r. prowadzone były jakiekolwiek prace budowlane poza wymianą tynków i ociepleniem budynku. Odwołujący stwierdzili także, iż budynek był otwarty, więc nie prawdziwe są twierdzenia organu, który podniósł, iż nie miał do niego dostępu. Ponadto wskazano, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przez poprzedniego właściciela przedmiotowej działki. Odwołujący zaprzeczył również by przedmiotowy budynek został nabudowany o jedną kondygnację. Zaskarżonej decyzji zarzucono również liczne nieścisłości.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia napisano, że decyzja I instancji była wydana zgodnie z przepisami prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, iż na rozbudowę w/w budynku wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie uzyskał, zatem działał w warunkach samowoli budowlanej.

Organ II instancji uznał także, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przystąpił do próby legalizacji tejże samowoli i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Obowiązku tego inwestor nie wykonał, co spowodowało konieczność wydania w niniejszym postępowaniu decyzji o nakazie rozbiórki dobudowanej części.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż nie jest istotnym czy Wójt Gminy I. dokonał we wskazanej dacie oględzin, na podstawie których żądał później wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie - skoro bowiem późniejsze dwukrotne oględziny przeprowadzone przez pracowników PINB potwierdziły ustalenia wizji lokalnej przeprowadzonej przez Wójta, to istotnym jest treść tych ustaleń. Ponadto inwestor złożył do akt sprawy mapę wskazującą jaki był stan budowli na działce w 1997 r., podczas gdy pierwsze oględziny zostały przeprowadzone w 2001 r., co sprawia iż nie były one dostatecznie aktualne by móc się na nich oprzeć przy wydawaniu decyzji. Za odmową wiarygodności twierdzeń skarżącego w zakresie, w jakim przeczy dokonaniu przez siebie samowolnej rozbudowy w/w budynków, przemawia również fakt, iż w czasie oględzin złożył oświadczenie przeciwne do protokołu, a następnie protokół ten podpisał bez zgłaszania uwag.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismem z [...] czerwca 2010 r. R. K. i A. K. wskazali, iż nie zgadzają się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Skarżący podnieśli, iż " nikt przy pracach budowlanych z kontroli nie był i nie prawdą jest, że widzieli jakiekolwiek prace budowlane". Wskazali także, iż z dołączonej do akt mapy sytuacyjnej wynika, iż w 1997r. budynek już stał.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę z dnia 11 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że inwestorzy A. i R. K. bezspornie nie posiadali decyzji pozwalającej na rozbudowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 17 maja 2001 r. i zawartego w nim oświadczenia R. K. "w roku 1994 dobudował do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenie gospodarcze przez całą wysokość budynku o wym. Ok.4,80 m x 8,15m i wys. ok. 6,0 m. Wówczas poprawił dach nad starym obiektem i wykonał nowy nad częścią dobudowaną. (...) Dobudowę wykonano z cegły pustaka (...) Dobudowę wykonano z przeznaczeniem na cele gospodarcze – sposobem gospodarczym, bez projektu i nadzoru osoby uprawnionej. Podejmując dobudowę R. K. zgłaszał wcześniej ustnie w Urzędzie Gminy I. taki zamiar u Pani architekt. Został poinformowany, ze budynek gospodarczy nie wymaga pozwolenia na budowę i może go dobudować do istniejącego budynku kotłowni z zastrzeżeniem zachowania odległości od granicy sąsiada, a najlepiej tylko budować do wewnątrz własnej działki." Protokół ten podpisany został osobiście przez A. K. i R. K..

W protokole przesłuchania stron z dnia 11 grudnia 2002 r. R. K. podtrzymał swoje oświadczenie, "że dobudowaną część do istniejącej kotłowni od strony południowej wykonał w 1995 r. wraz z dachem nad tą częścią, który został powiązany z istniejącym nad kotłownią i składem opału."

Okoliczności te potwierdzone zostały także przez wnioskowanych przez R. K. świadków: J. S. i S. Z., którzy w swoich zeznaniach złożonych w dniu 3 stycznia 2003 r. - po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej - zgodnie wskazali, że roboty budowlane były prowadzone w 1995 r. Dodać należy, iż w pisemnym oświadczeniu z dnia 21 maja 2001 r. J. S. potwierdził wspólny z R. K. fakt wizyty "w referacie budownictwa" i słyszał, że "p. architekt wyrażała zgodę na dobudowę do istniejącej kotłowni budynku gospodarczego na zabudowanej działce w Ż.." To dodatkowo uwiarygadnia złożone zeznania i oświadczenia świadków oraz R. K., które są ze sobą spójne. Nadto fakt i zakres rozbudowy został potwierdzony w protokole kontroli z 7 czerwca 2004 r.

W konsekwencji nie są wiarygodne późniejsze twierdzenia R. K., iż w przedmiotowym obiekcie nie były prowadzone roboty budowlane – a jedynie w 1995 r. odrestaurował on część budynku. Sam fakt, jak piszą skarżący w swojej skardze z [...] czerwca 2010 r., iż "nikt przy pracach budowlanych z kontroli nie był i nie jest prawdą, że widzieli jakiekolwiek budowlane prace" – nie oznacza jednak by takich robót budowlanych nie prowadzono. Do stwierdzenia samowoli budowlanej nie jest wymagane, aby taki fakt został ustalony przez organ nadzoru budowlanego w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Istotny jest sam fakt wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a nie kiedy został on ujawniony przez właściwy organ nadzoru. W znacznej części przypadków samowola budowlana jest stwierdzana przez organy nadzoru budowlanego kilka a nawet kilkanaście lat po zakończeniu robót budowlanych. Sąd nie zanegował faktu, iż budynek w obecnym kształcie istniał już w 1997 r. – co podnosi skarżący. W ocenie Sądu okoliczność ta nie wyklucza jednak faktu, iż w 1995 r. wykonane zostały roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd powołał brzmienie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż istniała możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli i w tym celu wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...], którym wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową kotłowni o cześć gospodarczą i nałożył na inwestorów – obowiązek przedstawienia, w terminie trzech i pół miesiąca m.in. zaświadczenia właściwego organu o zgodności rozbudowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dostarczenia: 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz innych dokumentów (k. 41 akt adm.)

Inwestorzy – A. i R. K. – nie wypełnili obowiązków nałożonych w/w postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. W tej sytuacji, mając na uwadze całokształt ustaleń w przedmiotowej sprawie oraz fakt niewypełnienia nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych, jedynym możliwym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki samowolnej rozbudowy tj. wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999r., IV SA 69/97, LEX nr 46680.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż okoliczność przedmiotowej rozbudowy nie została należycie udowodniona, ponieważ "nikt z kontroli przy pracach budowlanych nie był" stwierdzić należy, iż nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Orzekające w sprawie organy administracyjne okoliczności faktyczne ustalały na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. m.in. w oparciu o protokoły oględzin (17 maja 2001 r., 7 czerwca 2004 r.), w tym także własnoręcznie podpisane oświadczenie inwestora, w którym stwierdził, iż do istniejącego budynku gospodarczego dobudował pomieszczenie gospodarcze. Skarżący podtrzymał powyższe oświadczenie w siedzibie organu w dniu 11 grudnia 2002 r. (k.18 akt adm.) Zarzuty skarżących sprowadzają się do polemiki z ustaleniami dokonanymi przez orzekające w sprawie organy administracyjne. Co więcej wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w piśmie z 30 września 2010 r. świadkowie potwierdzili fakt rozbudowy obiektu i wykonywania robót budowlanych w 1995 r.

Sąd podkreślił, iż inwestorom umożliwiono legalizację przedmiotowej inwestycji poprzez przedstawienie wskazanych dokumentów, jednakże z możliwości tej nie skorzystali.

Od powyższego wyroku R. K. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z powodu błędnego uznania przez Sąd, że doszło do spełnienia przesłanek z tego przepisu i zachodzą przesłanki do rozbiórki rozbudowanego budynku gospodarczego w postaci kotłowni, położonego na działce nr [...] i [...] w Ż., z powodu jego rozbudowy w 1995 roku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, podczas gdy przedmiotowy budynek gospodarczy nie był przez skarżących od czasu nabycia przez nich w 1993 roku tej nieruchomości nigdy rozbudowywany, a jedynie remontowany i docieplany, na co nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a tym samym nie były na tym budynku gospodarczym nigdy wykonywane przez skarżących roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, poprzez nieprzesłuchanie w toku całego postępowania administracyjnego skarżącej A. K. i oparcie się jedynie na zeznaniach R. K., których wiarygodność z uwagi na występujące u skarżącego poważne zaburzenia psychiczne pozbawione są waloru wiarygodności i w konsekwencji błędnie danie wiary przez Sąd protokołowi z dnia 17 maja 2001 roku oraz z dnia 7 czerwca 2004 roku i uznanie przez Sąd z jednej strony, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku gospodarczego miały miejsce w 1995 roku, a następnie w 2001 oraz w 2004 roku podczas, gdy gdyż skarżący wykonywali wówczas jedynie remonty, a nie roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawo budowlane w postaci rozbudowy budynku. Potwierdzają to również zdjęcia wykonane w dniu 8 czerwca 2004 roku przez organ oraz mapa budynku z 1997 roku, świadcząca o braku dokonywania jakichkolwiek zmian w budynku gospodarczym przez skarżących w porównaniu z jego obecnym stanem. Ponadto w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ nie wykazał wystąpienia samowoli budowlanej.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku niezgodnie z jego wymogami – Sąd nie przytoczył ani nie wyjaśnił treści art. 7 ustawy z [...] maja 2005 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że podstawę materialną rozstrzygnięcia stanowi przedmiotowy przepis prawny. Niewłaściwie również wyjaśnił treść art. 48 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - z uzasadnienia m.in. nie wynika z jakiej daty brzmienie tego przepisu przyjął Sąd, gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w 2000 roku, a przedmiotowy przepis w tym czasie wielokrotnie był nowelizowany, natomiast Sąd w uzasadnieniu tylko luźno streszcza czego dotyczy ten przepis prawny. Zarzucono również wskazanie przez Sąd przy przytoczeniu art. 48 ust 2 Prawa budowlanego, iż "legalizacja stwierdzonej samowoli jest możliwa(...)" po spełnieniu pewnych warunków z art. 48 ust 2 Prawa budowlanego podczas, gdy spełnienie warunków z art. 48 ust 2 Prawa budowlanego powoduje wstrzymanie postanowieniem przez organ prowadzenia robót budowlanych, a

sama legalizacja jest możliwa dopiero po spełnieniu warunków z art. 48 ust 3 - 5 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w okresie, kiedy skarżący składał oświadczenia przed organami budowlanego był leczony psychiatrycznie z powodu występującej u niego od 1996 roku choroby psychicznej. Jego zaburzenia polegały na zmianach organicznych w postaci zespołu CUN psychoorganicznego (dementywno - charakteropatycznego), niezrównoważeniu emocjonalnym oraz patologii w zakresie obniżenia sprawności procesów poznawczych w zakresie pamięci oraz koncentracji. Tymczasem organ administracji mimo okoliczności opisanych powyżej oparł się na jego oświadczeniach co do rozbudowy budynku gospodarczego w 1995 roku, którym wobec choroby psychicznej nie sposób dać wiary.

W toku całego postępowania administracyjnego przed organami obydwu instancji nie została przesłuchana nigdy jako strona A. K., co wydaje się być w takiej sytuacji nieprawidłowe. Nie sposób dać również wiary zeznaniom świadków J. S. i S. Z., którzy przesłuchiwani byli w dniu 3 stycznia 2003 roku po oświadczeniach złożonych przez skarżącego R. K. i potwierdzili jego wersję z tego względu, ze rzeczywiście w okolicy 1995 roku widzieli jakieś prace remontowe, ale nie bardzo wiedzieli na czym one polegały ze względu na bardzo długi okres upływ czasu od tych wydarzeń, tj. 8 lat. Normalnym następstwem w miarę upływu tak długiego okresu czasu jest niepamięć, zwłaszcza co do kwestii, które świadków nie dotyczyły i których nie byli uczestnikami. Ponadto oczywistym jest, że rodzaj remontu wykonywanego przez skarżących nie był dla świadków istotny. Tym samym oparcie na tych dowodach osobowych bezkrytycznie przez Sąd wydaje się być wadliwe. Natomiast nie istnieje żadna dokumentacja czy to fotograficzna czy inna potwierdzająca, że w rzeczywistości doszło do takiej rozbudowy budynku gospodarczego na nieruchomości należącej do skarżącego i jego żony w 1995 roku.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną istotnym naruszeniem Sądu jest błędnie danie wiary protokołowi z dnia 17 maja 2001 roku oraz protokołowi z dnia 7 czerwca 2004 roku i uznanie uzasadnieniu wyroku z jednej strony, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku gospodarczego miały miejsce w 1995 roku, a także w 2004 roku. Już samo to stwierdzenie jest nielogiczne, gdyż wykonywanie tej samej roboty w postaci jednej rozbudowy małego budynku gospodarczego w 1995, w 2001 i w 2004 roku w takich odstępach czasu jest po prostu niemożliwe, a zatem nie można dać wiary protokołom kontrolnym w tym zakresie. Ponadto mapa nieruchomości z 1997 roku potwierdza, że budynek gospodarczy istniejący w obecnym stanie jest zgodny z tą mapą, co oznacza, że żadne roboty budowlane nie mogły być przez skarżących w tym czasie wykonywane. Skarżący za każdym razem wykonywali jedynie kolejne prace remontowe oraz dociepleniowe, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Również zdjęcia wykonane w dniu 8 czerwca 2004 roku przez organ świadczą o braku dokonywania jakiejkolwiek rozbudowy przez skarżących w 2004 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, uzasadniany w skardze kasacyjnej błędem ustaleń faktycznych, popełnionym wskutek posiadania niewystarczającego i budzącego wątpliwości materiału dowodowego w sprawie. W sytuacji bowiem, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut ten jest trafny.

Należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych w sprawie decyzji: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., która nakazywała inwestorom rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku, oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] maja 2008 r., stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.).

Powyższa norma prawna ma zastosowanie do samowoli budowlanych. Z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego mając na uwadze ustalony stan faktyczny tej sprawy nie mogły zastosować trybu przewidzianego w normie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie ustaliły one bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną o jakiej stanowi cytowany wyżej przepis, tym samym naruszając przepisy postępowania – art. 7 i 77 k.p.a.

Przy wydawaniu zaskarżonych w sprawie decyzji organy oparły się na danych, zawartych w protokołach z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniach 17 maja 2001 i 7 czerwca 2004 r. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor zakupił działki w roku 1993, wraz z istniejącym na nich budynkiem, który wybudowany został przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Powyższego faktu organy nie wzięły pod uwagę wydając zaskarżone decyzje.

W protokole z przesłuchania R. K. znajduje się oświadczenie, z którego wynika, że w 1995 r. podjął on prace związane z pomieszczeniem gospodarczym, znajdującym się przy stojącym na działkach budynku. Inwestor utrzymywał jednak, że działania te stanowiły jedynie prace remontowe związane z ocieplaniem i tynkowaniem budynku. Organy budowlane uznały jednak, biorąc również pod uwagę zeznania świadków, iż były to prace związane z rozbudową budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Należy zauważyć, że oświadczenia zarówno inwestora jak i przesłuchiwanych w sprawie świadków nie są spójne i jednoznaczne. W związku z powyższym organ budowlany powinien był podjąć działania w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Podkreślić ponadto należy, że świadkowie w niniejszej sprawie zostali przesłuchani faktycznie po upływie znacznego okresu (kilku lat) od podejmowanych przez R. K. robót. Nie jest zatem oczywiste, iż pamiętali oni dokładnie, na czym faktycznie owe roboty polegały. Ich zeznania powinny były zatem zostać zweryfikowane przez organy budowlane, w drodze uzupełnienia materiału dowodowego o niezbędne informacje, pochodzące również z innych źródeł.

Reasumując stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie sprawdziły czy i w jakim zakresie budynek na działkach nr [...] i [...] w Ż. został wybudowany przez poprzedniego właściciela. Nie uwzględniły w swych ustaleniach informacji udzielonych przez inwestora, mimo iż fakt, że budynek już stał na działkach w momencie zakupienia nieruchomości, podnosił on jeszcze na etapie postępowania odwoławczego. Organy nie odniosły się w ogóle do tej kwestii. Ograniczyły się do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o protokoły z 2001 i 2004 r., nie zbadawszy w sposób dostateczny stanu faktycznego, jaki miał miejsce przed rokiem 2001. Powyższe stanowiło obowiązek organu w niniejszej sprawie, jak również ustalenie, jaki charakter miały prace podjęte przez skarżącego w 1995 r.: czy była to rozbudowa, czy jedynie remont i docieplenie budynku. Dokonanie tych ustaleń było konieczne, aby móc stwierdzić jednoznacznie, czy faktycznie stanowiły one samowolę budowlaną. W przypadku zaś powzięcia wątpliwości w tej kwestii, organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe sięgając do informacji zawartych w dokumentach źródłowych, dotyczących kupna – sprzedaży działek stanowiących własność R. K..

Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym uzasadniona jest aktywna a nie bierna rola organu administracji publicznej w procesie wyszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego. Wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracyjny winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, konieczne, jego zdaniem, do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji.

Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, ze organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Poglądy te ugruntowane są zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 66 – 69 i str. 381 oraz powołane tam orzecznictwo, również wyrok NSA z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 267/10, opubl. w CBOiS).

Wskazać ponadto należy, że okoliczności dotyczące stanu zdrowia R. K. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Okoliczności tych bowiem skarżący nie podnosił na etapie postępowania budowlanego. Podniesione one zostały dopiero na etapie skargi kasacyjnej, czyli postępowania sądowego. Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania faktów w sprawie. Bada on jedynie legalność zaskarżonych do niego decyzji organów administracji publicznej i ocenia, czy działania tych organów były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem w swej konstrukcji wszystkie wymagane prawem elementy.

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego do stanu faktycznego sprawy, wywiedziony w skardze kasacyjnej, jest przedwczesny. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Rozpoznając zatem tę sprawę po raz kolejny Sąd I instancji winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swej ocenie wskazania wyżej przedstawione.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.