Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 58/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skarg P. B., S. B., F. B., B. B., S. ." w B., M. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2022 r. Rada Gminy, działając na podstawie m.in. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679 ze zm., dalej jako "ugk") podjęła [...] w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (dalej powoływaną jako "uchwała").

Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosły P. B., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]", [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, B. Spółdzielnia Mieszkaniowa, S. .", M. B. (dalej powoływane jako "skarżące spółdzielnie") zarzucając naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie – wbrew konstytucyjnym zasadom określającym obowiązek posiadania przez organy samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego – że wskazany przepis ugk może stanowić podstawę prawną wydania aktu prawa miejscowego wprowadzającego nieprzewidzianą ustawami przymusową opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej, w sytuacji gdy przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do ustalenia na warunkach rynkowych wynagrodzenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego;

2) art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk poprzez brak określenia sposobu ustalenia ceny (kalkulacji ceny), jak i sposobu ustalenia opłaty w treści uchwały, podczas gdy zarówno sposób ustalenia ceny, jak i sposób ustalenia opłaty powinny być uregulowane w akcie prawa miejscowego

3) art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 259 ze zm., dalej "usg") w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów usg jako podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, w sytuacji gdy wskazane przepisy uzależniają kompetencje rady gminy do stanowienia w sprawach podatków i opłat o charakterze lokalnym i w innych sprawach zastrzeżonych do rady gminy od upoważnienia ustawowego,

4) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej "uokk"), przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych i rażąco wygórowanych cen w sytuacji, gdy gminna spółka jest monopolistą świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że odbiorcy usług nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, przy czym uzasadnieniem dla ustalenia wysokości tej opłaty są oczekiwane przez komunalną spółkę przychody wskazane w treści uchwały w sposób nieweryfikowalny i całkowicie dowolny.

Formułując powyższe zarzuty spółdzielnie wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o dopuszczenie dowodów z dołączonych do skarg dokumentów dla wykazania okoliczności powołanych w treści uzasadnienia skarg.

W uzasadnieniu skarg skarżące spółdzielnie wskazała w szczególności, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym przepisami usg, ugk oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "uzzw") cena za odprowadzanie ww. wód nie może być uwzględniania w taryfie, która sporządzana jest w trybie i na zasadach określonych w uzzw, a to z uwagi na wyłączenie z kategorii ścieków wód roztopowych lub opadowych. Jednocześnie, jak wskazały spółdzielnie, organ gminy nie miał również podstawy do stanowienia cen i opłat za odprowadzenie wód opadowych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, którego warunkiem zastosowania jest dobrowolność korzystania z usług lub mienia komunalnego i nie można z tego przepisu wywieść normy dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń, danin publicznoprawnych, a taki charakter ma wprowadzona uchwałą opłata z uwagi na jej przymusowy i obowiązkowy charakter. Spółdzielnie podniosły również, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymagań art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zakresie postanowienia o sposobie ustalania cen i opłat za usługę, ponieważ nie przedstawiono sposobu ustalenia ceny, tj. jej kalkulacji. Kalkulacji nie stanowi bowiem w ocenie strony skarżącej wzór przedstawiony w § 1 ust. 2 uchwały, który stanowi wyrażenie algebraiczne, prowadzące do ustalenia ile przychodu chce uzyskać Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w B. sp. z o.o. ("MWiK") w związku z prowadzeniem przez siebie działalności gospodarczej obejmującej odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Nie wynikają z niego jednak jakie koszty pod względem rodzaju i wysokości złożyły się na taką a nie inną cenę usługi. Wskazana ogólnikowa wysokość przychodów, odpowiadająca rzekomo wysokości kosztów, nie poddaje się w ich ocenie weryfikacji, ponieważ nie podano wielkości poszczególnych składników, posłużono się określeniem "w szczególności", nie przytoczono treści wniosku o podjęcie uchwały, a jedynie poprzestano na odwołaniu się do niego, w sposób hasłowy określono elementy kosztotwórcze. Zdaniem skarżących organ podejmując uchwałę nie oparł się o rzeczywiste koszty świadczenia przedmiotowej usługi, lecz koszty określone w sposób arbitralny, bez potwierdzenia ich w danych księgowych spółki komunalnej. Uzasadnia to wniosek, że przyjęte elementy kosztowe składające się na cenę usługi są nierzeczywiste i nieweryfikowalne. Ponadto, skarżące podniosły, że uchwała nie reguluje również sposobu ustalenia opłaty, ponieważ nie uregulowano w jaki sposób należy ustalić objętość wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, tj. w jaki sposób, przez kogo i w jakim trybie miałyby być ustalane powierzchnie terenów i dachów z których odprowadzane są wody opadowe. Zarzuciły, że organ jako zasadniczy sposób ustalania objętości wody przewidział urządzenie pomiarowe, bez wskazania jednak rodzaju takiego urządzenia. Podniosły, że nie ma możliwości powszechnego stosowania urządzeń pomiarowych. Przy czym, gdy jedna ze skarżących zwróciła się do MWiK o przedstawienie oferty zakupu urządzenia pomiarowego, nawet nie uzyskała odpowiedzi, co świadczy w ocenie skarżących o tym, że nie ma odpowiednich urządzeń do powszechnego stosowania przez właścicieli nieruchomości. Ponadto druga z metodologii ustalania objętości wód opadowych – jak wskazały – ogranicza się do zastosowania średniorocznej ilości opadów w latach 2012-2021, a więc nie wyznacza rzeczywistej ilości odprowadzanych wód i nie może być w związku z tym wykorzystywana do ustalania objętości wód opadowych. Wobec powyższego zdaniem skarżących uchwalone ceny/opłaty usługi nie są ekwiwalentne. Skarżące zakwestionowały też, jakoby podstawę do wprowadzenia ww. opłaty wywieść można było z art. 18 ust. 1 usg i art. 18 ust. 2 pkt 15 i 18 usg albowiem gmina nie posiada samodzielnego władztwa podatkowego, a wszelkie podatki i opłaty lokalne ustanawiane aktem miejscowym muszą znajdować swoje oparcie w szczegółowych przepisach ustawowych. Podstawy tej brak jest jednak w ocenie skarżących zarówno w przepisach usg, jak i w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. Ponadto zdaniem skarżących cena za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych została ustalona w sposób arbitralny, a ponadto jest wygórowana i nieuczciwa i narusza zatem bezwzględnie obowiązujące przepisy art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 uokk. Wskazały przy tym, że cena w 2020 r. według zaproponowanego w uchwale wzoru winna wynosić [...] zł/m3, tymczasem wynosiła ona [...] zł/m3. Ponadto podniosły, że cena wzrosła o 4% w stosunku do zeszłorocznej, mimo że wskaźnik zakładanych śródrocznych opadów spadł o 3 %. Zwróciły również uwagę, że MWiK co roku generuje potężne zyski, co może prowadzić do wniosku, że wysokość opłat za korzystanie z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych jest całkowicie nieadekwatna, nierynkowa i stanowi niedozwoloną prawem cenę nieuczciwą.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego do ich wniesienia, względnie wniesienie skarg po terminie, lub ewentualnie o oddalenie ich jako bezpodstawnych i nieuzasadnionych. Wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodów z dołączonych dokumentów. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego skarżących, ponieważ nie kreuje żadnego obowiązku. Obowiązek ponoszenia opłaty wynika bowiem dopiero z faktycznego korzystania z określonych usług komunalnych, do czego zaskarżona uchwała nie zobowiązuje. Skarżące spółdzielnie nie muszą bowiem korzystać z usług odprowadzania wód opadowych lub roztopowych świadczonych przez MWiK. Organ wskazał ponadto, że zaskarżoną uchwałę należy traktować jako akt o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego, którego adresatem jest MWiK, a nie mieszkańcy B., co determinuje jednocześnie brak możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały po upływie roku od jej podjęcia. Za bezpodstawne uznał zarzuty strony skarżącej odnośnie braku dopuszczalności podjęcia uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, wskazując, że kwestia ta została już rozstrzygnięta w orzecznictwie. Podkreślił również, że nie ma podstaw do utożsamiania cen/opłat ustalonych za usługi świadczone przez MWiK w uchwale z daninami publicznymi lub podatkami, ponieważ opłaty stanowią wynagrodzenie za konkretną usługę, a nie daninę publiczną należną od wszystkich mieszkańców, zaś źródłem obowiązku nie jest uchwała, a fakt korzystania z usług MWiK na zasadzie dobrowolności. Zwrócił jednocześnie uwagę na obowiązującą zasadę odpłatności za usługi komunalne. Odnośnie sposobu ustalenia ceny i wysokości opłaty na gruncie uchwały organ wskazał, że na gruncie niniejszego postępowania istotna jest wyłącznie ich zgodność z prawem, nie zaś kwestia ekwiwalentności i rynkowości cen – co nie leży w gestii sądu administracyjnego. Niemniej jednak, jak wskazał, uchwała określa w sposób jasny i wyczerpujący z jakich względów przyjęto ceny w określonej wysokości oraz w jaki sposób ustalać opłatę. Organ podkreślił, że przepisy nie wymagają, aby rada gminy w uchwale wydawanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk przedstawiała sposób kalkulacji ceny, a tym bardziej jej szczegółową kalkulację, dokonując w treści samej uchwały rozbudowanych wyliczeń czy załączając dowody na wysokość ponoszonych kosztów. Podniósł również, że twierdzenie skarżących, jakoby to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadało za montaż i dostawę urządzeń pomiarowych, na które wskazano w uchwale, jest sprzeczne z prawdą. Nie ma bowiem ku temu żadnej podstawy prawnej. Wskazał, że w uchwale odwołano się do jasnych założeń, pozwalających ustalić opłatę w sposób odpowiadający zakresowi korzystania przez każdego z odbiorców. Nie można zatem mówić o istotnym naruszeniu prawa poprzez brak regulacji o sposobie ustalania ceny i sposobie ustalania opłat. Za niezasadny organ uznał również zarzut oparcia podstawy prawnej na art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 8 i pkt 15 usg, wyjaśniając przy tym, że niezależnie od tego, ww. artykuły wskazane zostały jedynie pomocniczo i wobec dopuszczalności ustanowienia opłaty na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, ich wskazanie w podstawie prawnej nie ma decydującego wpływu na legalność tejże uchwały. Odnośnie ostatniego ze sformułowanych zarzutów skargi, organ wskazał, że to nie gmina działa na rynku świadczenia przedmiotowych usług (lecz MWiK) zatem nie ma podstaw do uznania naruszenia przez nią przepisów uokk. Podniósł również, że skarżące wskazując na wygórowany i nieweryfikowalny charakter cen, ograniczyły się wyłącznie do ogólnych twierdzeń w tym zakresie. Przy czym, jak wskazał organ, w uchwale wyraźnie wskazano podstawy jej skalkulowania i w ocenie organu pozostaje ona w uzasadnionym związku z ekonomiczną wartością świadczenia. Wskazał również, że skarżące pominęły obowiązujący MWiK jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zakaz subsydiowania skrośnego oraz to, że w latach 2017-2019 r. MWiK poniósł stratę w działalności "deszczowej". Wobec tego, jak wskazał, stwierdzić należy, że skarżące zaprezentowały wybiórcze dane, nie analizując ich całościowo w celu wywołania wrażenia, że MWiK pozyskuje wygórowane zyski.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2024 r. skarżące spółdzielnie przedstawiły dalszą argumentację w sprawie i polemikę wobec stanowiska wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargi oraz kolejne wnioski dowodowe, na co organ odpowiedział pismem z dnia [...] lipca 2024 r. również składają wnioski o przeprowadzenie kolejnych dowodów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesione w sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk oraz art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i 15 usg w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 usg.

Skargi na ww. akt złożone zostały natomiast przez skarżące spółdzielnie w trybie art. 101 ust. 1 usg, co w konsekwencji wymaga także rozważenia dopuszczalności złożenia skarg w kontekście spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie, a więc ustalenia czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślenia wymaga, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1033/07 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2389/16 – dostępny jw.). Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wskazać należy zatem, że zaskarżona uchwała, związana w istocie z prowadzoną przez gminę gospodarką komunalną dotyczącą odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej, niewątpliwie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a skarżące spółdzielnie mieszkaniowe, w ocenie Sądu, mają interes prawny do jej kwestionowania w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Skarżące wykazały bowiem istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie tylko ich sytuacją faktyczną. Przedmiotowa uchwała dotyczy ustalenia cen i opłat za usługę – odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, natomiast w uprzednich latach cena za ww. usługę była niższa niż w zaskarżonej uchwale. Co istotne skarżące są podmiotami będącymi usługobiorcami w zakresie usług komunalnych świadczonych na terenie M. B., w tym przedmiotowej usługi, co oznacza że zaskarżona uchwała bezpośrednio wpływa na sferę prawną każdej ze skarżących, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządzają, są i będą w przyszłości odprowadzane wody opadowe i roztopowe. Organ przyjął natomiast nowe, wyższe ceny usługi oraz rozwiązania prawne, w oparciu o które zawierane są umowy na ich odbiór (czy też ma miejsce faktyczne korzystanie z usług bez zawarcia umowy pisemnej) oraz w oparciu o które skarżące otrzymują rachunki za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, mimo, iż uważają, że organy gminy nie posiadają kompetencji do regulowania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zakres regulacji objęty zaskarżoną uchwałą, niekorzystny w powyższym aspekcie dla nieruchomości zarządzanych przez skarżące spółdzielnie mieszkaniowe odnosi się więc bez wątpienia do ich interesu prawnego, co – wbrew stanowisku organu - przesądza o posiadaniu przez te podmioty legitymacji skargowej (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1018/21; postanowienia NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. III OSK 5528/21 i III OSK 5529/21, dostępne jw.).

Ponadto Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym akty wydawane na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk są aktami prawa miejscowego, wydawanymi na podstawie szczególnego i samoistnego upoważnienia ustawowego, zawierającego wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 253/22; z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 364321; 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21; 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 258/18; 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 548/18; 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17; 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 6 do art. 4, s. 317; J.J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 4 Nb 8). Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotowa uchwała ma charakter normatywny, w związku z czym wynikające z niej ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Zawiera ona nomy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Jest bowiem aktem generalnym określającym dla każdego korzystającego z usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej wysokość ceny i opłaty za przedmiotową usługę, a zatem dotyczącym i wiążącym wszystkich odbiorców tych usług (MWiK jest zaś jako wykonawca usługi podmiotem stosującym cenę ustaloną w uchwale, a nie jak wskazał organ jedynym adresatem uchwały), oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem naliczania i uiszczania opłat z tytułu korzystania z przedmiotowej usługi. W związku z tym nieuzasadnione jest stanowisko organu, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt kierownictwa wewnętrznego i, że w związku z tym w sprawie skargi zostały złożone po terminie (po upływie roku od dnia podjęcia uchwały), co ma oznaczać w świetle art. 94 ust. 1 usg, że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 usg, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zatem tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. m.in.: wyroki NSA: z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001/1-2/102).

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącymi spółdzielniami mieszkaniowymi koncentruje się na dwóch kwestiach – po pierwsze, na możliwości podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały dotyczącej ustalenia ceny i opłaty za świadczoną przez MWiK usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk oraz legalności powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 18 ust. 1 usg i art. 18 ust. 2 pkt 15 i 18 usg, a po drugie na sposobie ustalenia ceny i opłaty, tj. czy w uchwale został określony sposób ich ustalenia i w związku z czym czy są one weryfikowalne, oraz na tym czy ustalona cena jest niezawyżona, uczciwa, adekwatna i rynkowa.

Odnosząc się więc do pierwszej grupy zarzutów wskazać należy, że zaskarżona uchwała – jak już wskazano powyżej - stanowi akt prawa miejscowego, a powołany w jej podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk tworzy samoistne upoważnienie do ustalenia ceny oraz naliczania opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służącą realizacji zadań własnych gminy. Na stanowisku tym stanął NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 253/22 (dostępny jw.) uwzględniając pojawiające się na gruncie orzecznictwa w tym zakresie rozbieżności, a tutejszy Sąd stanowisko to w całości podziela i przyjmuje jako swoje (por. również wyroki: NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21, z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 258/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1081/21 – dostępne jw.). Wskazać należy bowiem na treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się zaś z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat m.in. za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej stanowi określona w przedmiotowej uchwale usługa odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, świadczona przez MWiK, tj. spółkę prawa handlowego z wyłącznymi udziałami M. B., która wykonuje zadania własne M. B. w zakresie gospodarki wodami opadowymi lub roztopowymi na terenie M. B.. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 usg zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W otwartym katalogu spraw obejmujących te zadania ustawodawca wskazał m.in.: sprawy "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz" (art. 7 ust. 1 pkt 3 usg). Zorganizowane odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych stanowi więc zadanie własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty - jako sprawa kanalizacji w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 usg. Stosownie do art. 1 ust. 1 ugk - ustawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 4 ust. 2 ugk). Zadania o charakterze użyteczności publicznej mają więc na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Usługami o charakterze użyteczności publicznej są usługi powszechnie dostępne (czyli albo mające charakter niewykluczalny, albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany (ciągle) szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie). Taki charakter mają zaś przedmiotowe usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, dlatego też prawidłowe jest zakwalifikowanie ich jako usług o charakterze użyteczności publicznej. Mają one także charakter komunalny, gdyż jak wskazano świadczone są przez spółkę prawa handlowego (MWiK) z wyłącznymi udziałami jednostki samorządu terytorialnego (Miasta B.). W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że Rada Gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały w celu określenia odpłatności za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej jaką sanowi odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Sąd nie podziela stanowiska skarżących spółdzielni, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, w związku z tym, iż w istocie nakłada ona na obywateli daninę publiczne, a opłata w niej określona ma charakter przymusowy. Ustalona w przedmiotowej uchwale opłata stanowi opłatę za określoną w uchwale konkretną usługę komunalną użyteczności publicznej. Opłata ta nie stanowi narzuconej jednostronnie daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej. Należy ją traktować więc wyłącznie jako wynagrodzenie za usługę, ustalone w drodze publicznoprawnej, a nie przymusową daninę publicznoprawną. Dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej w ogóle nie korzystać np. zagospodarowując wody opadowe lub roztopowe na terenie własnej nieruchomości (np. poprzez gromadzenie w zbiornikach bezodpływowych). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 uchwały opłacie nie podlegają powierzchnie, z których wody opadowe lub roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej. Mimo zatem obiektywnych trudności (czy wręcz w niektórych sytuacjach jak wskazywały spółdzielnie niemożliwości) własnego zagospodarowywania wód opadowych lub roztopowych na terenie nieruchomości, nie sposób z tego wywodzić generalnego twierdzenia o przymusowym charakterze przedmiotowej opłaty, podmiot korzystający z nieruchomości posiada bowiem zagwarantowany uchwałą wybór (na możliwość korzystania z niego wskazuje np. pismo [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.) w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji, a faktu tego nie zmienia okoliczność, że zagospodarowywanie na terenie nieruchomości wód opadowych lub roztopowych może wiązać się z dużymi kosztami czy technicznymi przeciwnościami i utrudnieniami. W związku z powyższym za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, stwierdzając że przepis ten upoważniał i stanowił samoistną podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Konsekwencją powyższego jest konstatacje, że zarzut przytoczenia także w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 i 15 usg nie mógł determinować kwestii legalności zaskarżonej uchwały, skoro w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, a przepis ten tworzy samoistne upoważnienie do ustalenia ceny oraz naliczania opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Na marginesie należy jedynie wskazać na ogólny (art. 18 ust. 1) charakter kontestowanych regulacji usg, oraz na okoliczność odwołania się w nich (art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15) do kompetencji rady gminy zastrzeżonych ustawami i granicami określonymi w odrębnych ustawach (upoważnieniami ustawowymi), a taki charakter ma przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, który jak wykazano tworzy samoistne upoważnienie do ustalenia ceny i opłat albo sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a takie stanowią objęte przedmiotową uchwałę usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Przechodząc zaś do drugiej grupy zarzutów, i odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii sposobu ustalenia cen oraz opłat w zaskarżonej uchwale, wskazać należy, że powołany wyżej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk – który jak już wykazano, stanowi uprawnioną podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały - nie wskazuje w tym zakresie na żadne wytyczne, co do sposobu ustalenia ceny i opłaty czy też poziomu szczegółowości regulacji w tym zakresie, co należy wziąć pod uwagę oceniając legalność zaskarżonej uchwały. Przywołany art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk przewiduje jedynie dwie grupy ujętych w sposób alternatywny uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego: (1) do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (tudzież za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej); (2) do określenia sposobu ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (odpowiednio: za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). W ramach pierwszego z wymienionych uprawnień organ stanowiący określa wprost wysokość obowiązujących cen, natomiast w drugim przypadku ustala jedynie sposób, w jaki będą one ustalane przez podmiot realizujący zadanie z zakresu gospodarki komunalnej (zob. J.J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 4 Nb 7).

Jednocześnie uwagę zwrócić należy na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w omawianym zakresie dominuje pogląd wyrażony również w wyroku NSA z 3 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 639/21 (dostępy jw.) zgodnie z którym w istocie w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny, dlatego też zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. Ponadto co istotne w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego (a więc nie wynika z innych regulacji), a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją, prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat. Nie może mieć tu zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (i sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 253/22 – dostępny jw.). Dzięki temu zostanie zagwarantowana weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny i opłaty za przedmiotowe usługi.

Z powyższych rozważań wynika zatem w szczególności konieczność uregulowania na gruncie przedmiotowej uchwały nie tylko - jak wskazywał organ – samej wysokości ceny (opłata stanowi jej pochodną) za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, ale i sposobu ustalania ceny i opłaty za wskazaną usługę jako efektu określonej kalkulacji, co stanowi podstawę zagwarantowania ich weryfikowalności, a tym samym uzasadnienie ich wysokości.

W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wymogi te spełnia.

W przepisach uchwały w § 1 ust. 1 przewidziano bowiem cenę za usługę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych (stawkę "zł/m3") – [...] zł/m3. Natomiast w § 1 ust. 2 wskazano na kalkulację, z której wywiedziono powyższą wysokość stawki. Określono tam elementy kalkulacyjne takie jak: zakładane niezbędne przychody dla zapewnienia właściwego funkcjonowania świadczenia usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w 2023 r. – skalkulowane zgodnie z wnioskiem o przyjęcie przedmiotowej uchwały; powierzchnia z której zakłada się odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej w 2023 r., określona na podstawie powierzchni w odniesieniu do której świadczone są obecnie przedmiotowe usługi oraz prognozy w zakresie przewidywanego zwiększenia tej powierzchni w roku 2023; wskaźnik zakładanych średniorocznych opadów w 2023 r. oparty na danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej za okres od dnia 1.01.2012 r. do dnia 31.12.2021 r. Ustalono również, w jaki sposób (według jakich zasad / jakiej metody) należy ową objętość wód opadowych lub roztopowych ustalać. W § 2 ust. 3 oraz 4 określono mianowicie na jakiej podstawie ustala się ilość wody w przypadku posiadania przez odbiorcę usługi urządzenia pomiarowego (ust. 3), jak i jego braku (ust. 4). Ponadto podkreślenia wymaga, że element kalkulacyjny ceny w postaci zakładanych niezbędnych przychodów do którego odwołano się w uchwale – wbrew stanowisku skarżących – nie jest abstrakcyjny i dowolny, ponieważ zakładane niezbędne przychody określono poprzez odniesienie ich do rzeczywistych, faktycznie poniesionych przez MWiK kosztów w ubiegłym rocznym okresie obrachunkowym, a ponadto uwzględniono zakładane zmiany warunków w czasie obowiązywania ustalonej ceny. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że ustalona cena za usługę ma zapewnić uzyskanie przychodów niezbędnych do niezakłóconego świadczenia usługi, ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego gospodarowania wodami opadowymi lub roztopowymi w celu ochrony środowiska, w szczególności poprzez ich retencjonowanie, eliminację subsydiowania skośnego, a także łatwość ustalenia i sprawdzania należności za świadczenie usług. Ponadto podkreślono, że cena została skalkulowana na podstawie zakładanych kosztów "działalności w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych". Również we wniosku MWiK o zatwierdzenie ceny za usługę zaznaczono, że podstawę ustalenia ceny stanowiły dane z ewidencji księgowej tzn. koszty faktycznie poniesione przez MWiK na "działalność związaną z odprowadzaniem wód opadowych" z uwzględnianiem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w czasie obowiązywania nowej ceny. Na okoliczność rozróżnienia i wyodrębnienia w ramach kalkulacji kosztów realizacji jedynie przedmiotowej usługi (a nie także usługi związanej z odprowadzeniem ścieków) wskazał także pełnomocnik organu na rozprawie sądowej w dniu [...] lipca 2024 r. Poza tym w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że zakładane koszty prowadzonej działalności (a tym samym ustalona cena) uwzględniają wzrost kosztów utrzymania infrastruktury technicznej niezbędnej do prowadzenia odprowadzania wód opadowych i roztopowych, w tym m.in. wzrost kosztów energii elektrycznej, amortyzacji, podatku od nieruchomości, cen usług remontowych, opłat za usługi wodne.

Analiza regulacji uchwały doprowadziła Sąd do stanowiska, że jej zapisy spełniają w sposób wystarczający wymóg określenia w akcie prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, ceny oraz sposobu w jaki sposób cena ta została skalkulowana, a także sposobu ustalania opłaty. Niezasadne w ocenie Sądu są tym samym zarzuty skarżących spółdzielni w zakresie braku określenia kalkulacji, na podstawie której organ przyjął wysokość ceny oraz braku czy też w istocie nieprecyzyjności zapisów uchwały, które zdaniem spółdzielni uniemożliwiają ustalenie opłaty dla jednostkowego podmiotu, korzystającego z usług MWiK.

W tym miejscu przede wszystkim wskazać należy na bezpodstawność zarzutów dotyczących rzekomego braku kalkulacji, która jak już wykazano powyżej została w wystarczający sposób przedstawiona w uchwale, gdyż pozwala ustalić na jakiej podstawie wyliczona została końcowa wysokość ceny za świadczoną usługę. Z uchwały jednoznacznie wynika sposób ustalenia ceny tj. jakie elementy kalkulacyjne wpływały na cenę (zakładane niezbędne przychody, powierzchnia, której zakłada się odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, wskaźnik zakładanych średniorocznych opadów) oraz ich wymiar i wysokość. Posłużono się przy tym wzorem (algorytmem) dla ustalenia ostatecznej wysokości ceny, co jest możliwym i akceptowalnym sposobem ustalenia ceny usługi. Wskazać należy przy tym, że wbrew zarzutom skarżących spółdzielni, organ nie był zobligowany do przedstawiania na gruncie uchwały tj. aktu prawa miejscowego wszelkich szczegółowych danych, wielkości i wyliczeń oraz dowodów (dokumentacji księgowej) na potrzeby ustalenia wysokości ustalonej ceny (w tym wypadku w zakresie spornego elementu zakładanych niezbędnych przychodów), gdyż nie ma wymogu prawnego zamieszczenia tak obszernych danych specjalistycznych na gruncie aktu prawa miejscowego, a ponadto bez szczegółowej dokumentacji i wiedzy księgowej i tak byłyby one nieweryfikowalne dla przeciętnego odbiorcy. Podkreślić należy, że rolą i powinnością organu było wypełnienie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, ta zaś biorąc pod uwagę przedmiot uchwały obligowała organ do określenia wysokości ceny realizacji usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowe oraz sposobu ustalenia ceny i opłaty za tą usługę. Organ wypełnił tę delegację, gdyż określił istotne elementy kalkulacyjne determinujące cenę usługi. Tym samym ustalona cena jest weryfikowalna, bo na gruncie przedmiotowej uchwały wiadomym jest jakie czynniki wpływały na wysokość ustalonej ceny. Wskazaną weryfikowalność należy rozumieć jako przedstawienie na gruncie aktu prawa miejscowego instrumentów, danych w oparciu o które określono cenę usługi. Usługobiorca ma mieć zatem wiedzę z czego ustalona cena wynika, a zatem jakie elementy determinowały określoną w uchwale cenę usługi. Czym innym jest natomiast kwestia prawdziwości i dowodzenia wysokości poszczególnych elementów kalkulacyjnych. Kwestia ta wykracza poza zakres oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie jest bowiem rolą Sądu weryfikowanie czy poszczególne koszty realizacji usługi zostały prawidłowo wyliczone, jak też chociażby czy przyjęte zostały właściwe wielkości dla określenia kosztów zmian warunków ekonomicznych (tego rodzaju ustalenia wymagają specjalistycznej wiedzy księgowej popartej szczegółową dokumentacją księgową). W istocie bowiem przyjmując sposób argumentacji skarżących spółdzielni należałoby na gruncie aktu prawa miejscowego przedstawiać wszystkie możliwe elementy w oparciu, o które określono wysokość zakładanych niezbędnych przychodów (np. wszystkie elementy wchodzące w skład pozycji remonty czy amortyzacja wraz z ich wysokością), a także przedstawić szczegółowe dane, wyliczenia i dowody w oparciu, o które określano np. wskaźnik średniorocznych opadów w roku 2023 za okres od 1.01.2012 r. do 31.12.2021 r., czy też powierzchnię, z której zakłada się odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych i prognozy jej zwiększenia, jako że te elementy kalkulacyjne także determinowały wysokość ustalonej w uchwale ceny usługi. Zdaniem Sądu dla wypełnienia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk koniecznym było przedstawienie istotnych elementów kalkulacyjnych, pozwalających usługobiorcy na poznanie czynników które wpływały na wysokość ceny, a więc które były brane pod uwagę przy kalkulacji, a które zainteresowana strona może wykorzystując odpowiednie instrumenty prawne czy faktyczne skontrolować zwracając się w tym celu do odpowiednich podmiotów o określone dane czy też pozyskać je w oparciu o powszechnie dostępne dane. Należy przy tym podkreślić, że w zaskarżonej uchwale w ramach elementu kalkulacyjnego zakładanych niezbędnych przychodów odwołano się do szczegółowej kalkulacji zawartej we wniosku o przyjęcie uchwały, natomiast przedmiotowy wniosek skarżące spółdzielnie uzyskały w trybie dostępu do informacji publicznej, przedkładając go do akt sprawy, co oznacza że nie napotkały one w zakresie jego identyfikacji i otrzymania żadnych utrudnień i przeszkód. Co istotne wskazany wniosek zawierający szczegółową kalkulację zakładanych niezbędnych przychodów dołączony został do przedłożonej przez organ dokumentacji dotyczącej procedury podjęcia zaskarżonej uchwały, a zatem organ podejmując uchwałę dysponował przedmiotowym wnioskiem, a sam wniosek wyszczególnia wszystkie elementy wraz z ich wysokością, które zostały uwzględnione celem określenia wysokości zakładanych niezbędnych przychodów i co wymaga podkreślenia potwierdza on określoną w uchwale wysokość tego elementu kalkulacyjnego tj. zakładanych niezbędnych przychodów. Wymaga także zaznaczenia, że projekt przedmiotowej uchwały uzyskał pozytywną opinię Komisji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Rady Gminy z dnia [...] listopada 2022 r., że na sesji Rady Gminy, na której podjęta została przedmiotowa uchwała był Prezes MWiK, który przedstawił radnym w formie prezentacji multimedialnej projekt uchwały (potwierdza to dokumentacja procedury podjęcia zaskarżonej uchwały), że na rozprawie sądowej w dniu [...] lipca 2024 r. pełnomocnik organ wyjaśnił, że wysokość ceny usługi była przedmiotem wyjaśnień na etapie komisji Rady M., gdzie przedstawiono również dokumentację kosztotwórczą, że MWiK, jako spółka prawa handlowego, w której M. B. posiada 100% udziałów podlega nadzorowi zgodnie z zasadami określonymi aktualnie w zarządzeniu nr [...] Prezydenta M. B. z dnia [...] stycznia 2023 r., że Rada Nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki (m.in. kontrolując sytuację ekonomiczno-finansową spółki i oceniając sprawozdania w tym zakresie) i wypełnia obowiązki sprawozdawcze wobec M. B.. W tych okolicznościach, nie sposób uznać, aby organ nie posiadał wiedzy co do sytuacji finansowej spółki, w której 100% udziałów posiada M. B. oraz co do kosztów realizacji poszczególnych zadań przez komunalne spółki, w tym zadania realizowanego przez MWiK w postaci usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Jednocześnie należy podkreślić, że o braku posiadania takiej wiedzy przez organ w czasie procedowania projektu przedmiotowej uchwały, jak też o braku możliwości uzyskania wiedzy co do kosztów określonych elementów realizacji przedmiotowej usługi, nie może świadczyć jedynie okoliczność braku uzyskania w późniejszym czasie informacji publicznej odnośnie jednego z elementów (jako kosztu), który wchodzi w skład kosztów świadczenia przedmiotowej usługi, tym bardziej w sytuacji braku wyczerpania trybu zaskarżenia ewentualnej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej czy też decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżących spółdzielni odnośnie braku określenia sposobu ustalenia ceny przedmiotowej usługi i ustalenia jej w sposób arbitralny oraz braku wiedzy organu co do kosztów świadczenia przedmiotowej usługi, uznając że zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w treści zaskarżonej uchwały, wniosku MWiK o zatwierdzenie ceny za przedmiotową usługę, dokumentacji dotyczącej procedury podjęcia przedmiotowej uchwały oraz jednoznacznych dowodach mogących uzasadniać stanowisko skarżących w tym zakresie.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących spółdzielni odnoszonych się do kwestii wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia sposobu ustalenia opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Przede wszystkim w zaskarżonej uchwale określony został sposób ustalenia opłaty za przedmiotową usługę. Z treści uchwały wynika jednoznacznie, że opłata stanowi wypadkową (iloczyn) określonej w uchwale ceny usługi i ilościowego ujęcia świadczonej usługi, tj. ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W uchwale przewidziano dwa sposoby ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, tj. w § 2 ust. 3 na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego (dotyczy to sytuacji posiadania urządzenia pomiarowego), a w § 2 ust. 4 w oparciu o iloczyn powierzchni (w m2) z której spływają wody opadowe lub roztopowe do sieci kanalizacji deszczowej i średniorocznej ilości opadów ustalonej dla M. B. na podstawie danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w okresie od dnia [...].01.2012 r. do dnia [...].12.2021 r. (odnosi się to do sytuacji braku posiadania urządzenia pomiarowego lub jego niesprawności). Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące braku wskazania na gruncie uchwały konkretnego rodzaju urządzenia pomiarowego oraz braku szczegółowego uregulowania procedury robienia pomiarów i ustalania powierzchni terenów i dachów z której spływają wody opadowe lub roztopowe. Żaden przepis nie obliguje organu do wskazywania w uchwale tak szczegółowych treści, a niewskazanie ww. elementów w treści uchwały zdaniem Sądu nie uniemożliwia ustalenia opłaty. Kwestia sposobu dokonania pomiaru powierzchni terenów i dachów oraz rodzaju stosowanego urządzenia pomiarowego jest czynnością czysto techniczną i nie wymaga szczegółowej regulacji na gruncie aktu prawa miejscowego. Odnośnie stanowiska skarżących dotyczącego braku odpowiednich urządzeń pomiarowych do powszechnego stosowania, wskazać należy po pierwsze, że okoliczność, iż jeden podmiot tj. MWiK nie przedstawił na wniosek spółdzielni oferty zakupu i montażu urządzenia pomiarowego, nie dowodzi braku możliwości stosowania urządzeń pomiarowych do ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, tym bardziej w sytuacji gdy podmiot do którego zwrócono się z ww. wnioskiem nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży urządzeń pomiarowych, po drugie natomiast z przedłożonego przez skarżące pisma MWiK z dnia [...] kwietnia 2023 r. wynika, że istnieje możliwość ustalania opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego, skoro dwa podmioty korzystające z usług MWiK w zakresie odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych uiszczają opłatę w sposób określony w § 2 ust. 3 uchwały, a więc posiadają urządzenia pomiarowe wskazujące ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Bezpodstawny jest także zarzut spółdzielni odnośnie określania w § 2 ust. 4 uchwały metody ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych poprzez odwołanie się do średniorocznej ilości opadów, a nie wyznaczanie rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Wskazać należy bowiem, że do rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych odwołano się w § 2 ust. 3 uchwały w ramach metody ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych w oparciu o urządzenie pomiarowe, natomiast metoda określona § 2 ust. 4 uchwały opiera się na akceptowalnym i stosowanym w tego rodzaju opłatach wskaźniku średniorocznej ilości opadów, który to wskaźnik oparty jest wprawdzie na zakładanej wartości, niemniej celem zobiektywizowania i urzeczywistnienia tego wskaźnika przyjęto go z długiego okresu czasu tj. z okresu od dnia [...].01.2012 r. do dnia [...].12.2021 r. W tych okolicznościach Sąd nie uznał za zasadne zarzuty skarżących spółdzielni co do braku czy też niewłaściwego określenia w zaskarżonej uchwale sposobu ustalenia opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Znamiennym dla uznania uchwalonego przez organu sposobu ustalania opłaty za prawidłowy, jest przede wszystkim to, że na podstawie danych zawartych w uchwale, a nie na etapie podpisywania umowy, dany odbiorca ma możliwość ustalenie metod, a w ich ramach poszczególnych elementów składowych, w oparciu o które określana jest wysokości opłaty za przedmiotową usługę.

Wspomnieć należy również, celem lepszego zobrazowania zależności wysokości ceny i opłaty od wskazanych powyżej elementów kalkulacji, że wprowadzenie odpłatności za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej ma na celu zapewnić pozyskanie za świadczoną usługę środków, które w należyty sposób umożliwią jej prawidłową realizację. Odpłatność wynikająca z zaskarżonej uchwały ma bowiem umożliwić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu niezakłócone zagospodarowywanie wód opadowych i roztopowych już na etapie ich przyjmowania do systemów kanalizacji deszczowej, a następnie odprowadzania do wylotów tych systemów do wód. A zatem MWiK w ramach świadczonej usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych od usługobiorców ma obowiązek zapewnić zdolność systemów kanalizacji deszczowej do odbioru odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w sposób ciągły. W tym też celu ponosi wszelkie koszty utrzymania w należytym stanie technicznym sieci i urządzeń wchodzących w skład tych systemów, przeprowadzania bieżących konserwacji, remontów, modernizacji, przeglądów technicznych i czyszczenia sieci. Tym samym, uzasadnionym i logicznym w ocenie Sądu jest przyjęcie przy ustalaniu ceny usługi rzeczywiście poniesionych kosztów za poprzedni rok obrachunkowy wraz z uwzględnieniem zmiany warunków, celem oszacowania zakładanych przychodów na rok, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Na akceptację zasługuje także zagwarantowanie na gruncie uchwały dla odbiorcy usługi na potrzeby ustalenia opłaty dwóch możliwych metod ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych tj. na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub jako iloczynu powierzchni utwardzonych i wysokości średnich opadów atmosferycznych za okres od 2012 r. do 2021 r.

Podsumowując zdaniem Sądu organ wypełnił upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, gdyż określił wysokość ceny oraz sposób ustalenia ceny i opłaty. podając w uchwale istotne dane pozwalające na poznanie podstaw i metody ustalenia ceny i opłaty, co daje podmiotom korzystającym z usługi informację pozwalającą na poznanie instrumentów, z których wynikają kalkulacje ceny i opłaty za przedmiotową usługę komunalną. W konsekwencji ani cena, ani kwota obliczalnych opłat nie mogą być uznane za arbitralne.

Odrębnym natomiast zagadnieniem, wykraczającym już poza zakres kognicji sądu administracyjnego i sprawowanej przez Sąd kontroli przedmiotowego aktu prawa miejscowego pod względem jego zgodności z prawem, jest ta część argumentacji skarżących spółdzielni, w ramach której skarżące zarzucały i wykazywały naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 uokk na skutek nadużycia przez organ przy ustaleniu ceny usługi swojej pozycji dominującej. Podkreślić należy, że to w ramach podniesionego zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 uokik skarżące spółdzielnie powoływały się na narzucenie nieuczciwej, rażąco wygórowanej, nierynkowej, nieekwiwalentnej i nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi ceny, na nieprawidłowe wyliczenie ceny usługi oraz na uwzględnienie niewłaściwych i o zawyżonej wysokości elementów wchodzących w skład zakładanych niezbędnych przychodów (np. przyjęcie zawyżonej marży zysku, amortyzację niewłaściwych składników – przekazanej w formie aportu przez M. B. sieci kanalizacji). Sąd administracyjny nie jest jednak właściwy do badania czy w sprawie miało miejsce naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 uokik, a związku z tym do oceny czy podniesione przez skarżące spółdzielnie zarzuty i argumenty mające świadczyć o naruszeniu wskazanych regulacji uokik i nadużyciu pozycji dominującej zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 10 uokik to Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydaje decyzje w sprawach praktyk ograniczających konkurencję. Zatem, to Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest organem właściwym do badania czy w zaistniałym stanie faktycznym mogły zostać naruszone przepisy art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 uokik i czy argumentacja spółdzielni mająca to dowodzić zasługuje na uwzględnienie, czy wskazane przepisy mają zastosowanie do organu, który uchwalił zaskarżony akt prawa miejscowego i czy w związku z tym mogło dojść do nadużycia pozycji dominującej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 430/22; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Op 196/22 – dostępne jw.). Na marginesie należy jedynie wskazać, że w ramach wielu wyliczeń i przykładów, które przedstawiały spółdzielni celem wykazania przyjęcie w zaskarżonej uchwale zawyżonej ceny usługi, nie zostały uwzględnione chociażby wszystkie elementy kształtujące cenę usługi np. wskazując na koszty realizacji usługi w 2020 r. i wówczas obowiązującą cenę usługi, nie wzięto pod uwagę, że ustalając cenę usługi w zaskarżonej uchwale uwzględnione nie tylko faktycznie poniesione koszty w uprzednim roku obrachunkowym, ale także wzięto pod uwagę zakładane zmiany warunków, w tym ekonomicznych wpływające na poziom kosztów w czasie obowiązywania ceny. Spółdzielnie nie uwzględniały także że na koszt realizacji przedmiotowej usługi wpływ ma nie tylko wskaźnik średniorocznych opadów deszczu, ale także powierzchnia z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe (w tym jej zwiększenie). Ponadto spółdzielnie ustaloną cenę usługi oceniały przez pryzmat poniesienia straty czy zysku w latach 2017-2020 (na marginesie organ nie kwestował faktu uzyskania zysku z realizacji usługi w 2020 r.), abstrahując od tego, że określoną w uchwale cenę usługi determinowały koszty faktycznie poniesione w okresie od dnia [...].09.2021 r. do dnia [...].08.2022 r. oraz zakładane zmiany warunków. Spółdzielnie pomijały także okoliczność, że ustalona w zaskarżonej uchwale cena opiera się na określonym założeniu kosztów realizacji usługi w 2023 r., co wynika chociażby z okoliczności uwzględnienia w ramach wyliczenia ceny usługi zakładanych zmian warunków ekonomicznych czy prognozy przewidywanego zwiększenia powierzchni w odniesieniu do której MWiK świadczy przedmiotową usługę, a zatem sama okoliczność, że rzeczywisty koszt realizacji usługi w części roku 2023 r. był niższy (niż zakładany) nie może świadczyć o ustaleniu zawyżonej ceny, tym bardziej że poszczególne koszty realizacji usługi mogą rozkładać się nierównomiernie w okresie obowiązywania ceny. Niemniej jako podkreślono to nie sąd administracyjny, lecz Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest organem właściwym do oceny zarzutu naruszania przepisów art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 uokik w związku z nadużyciem pozycji dominującej poprzez narzucenie nieuczciwych, nierynkowych czy nadmiernie wygórowanych cen.

W tym kontekście należy też wskazać na wyrażane w doktrynie stanowisko, że wysokość cen i opłat, o których mowa w art. 4 ugk, tj. za usługi użyteczności publicznej podlega nadzorowi antymonopolowemu i, że organem kontrolnym wysokości tych cen i opłat jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a kontrola ta wykonywana jest na podstawie art. 9 uokik, tzn. w związku z nadużywaniem pozycji dominującej przez jednostki samorządu terytorialnego lub podmioty, którymi się posługują przy wykonywaniu swoich zadań, czego nie podważa fakt, że kreowanie określonych cen następuje w sposób władczy, za pomocą aktów prawa miejscowego (patrz Cezary Banasiński, Krzysztof Maurycy Jarosiński [w] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, 2017; Marek Szydło [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, art. 4 – LEX).

Wnioski dowodowe, które Sąd nie uwzględnił nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a ponadto znaczna ich część dotyczyła okoliczności dotyczących zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 uokik, do którego oceny właściwy jest, jak podkreślono, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a nie sąd administracyjny. Ocena legalności zaskarżonej uchwały nie wiązała się również z koniecznością badania przez Sąd sytuacji finansowej spółki MWiK na przestrzeni ostatnich lat oraz analizy w zakresie prawidłowości przeprowadzonych wyliczeń dokumentacji księgowej.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił wniesione w sprawie skargi.