Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1823/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 3 ust. 3 pkt 44, pkt 46
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 Art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. c, h
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 Art. 3 pkt 16, art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. b, ust. 5, ust. 6
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu handlowego komponentów piekarniczych i sosów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał A sp. z o.o. wycofanie z obrotu handlowego komponentów piekarniczych i sosów dostarczonych do zakładów żywnościowych wymienionych w treści decyzji w związku z tym, że nie nadają się one do spożycia zgodnie z ich przeznaczeniem (produkt niebezpieczny) – w terminie 15 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] 2012 r. kontroli sanitarnej w hurtowni A sp. z o.o., zlokalizowanej przy ul D w K, stwierdzono brak zapewnienia prawidłowych, tj. zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, warunków sanitarno-technicznych jak i sanitarno-porządkowych dla prowadzenia działalności żywnościowo-żywieniowej w zakresie magazynowania i sprzedaży komponentów piekarniczych i sosów w opakowaniach jednostkowych. Organ I instancji podał, że w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowy stan sanitarno-porządkowy pomieszczeń magazynowych, a mianowicie: brudną, zanieczyszczoną odchodami ptaków i resztkami towaru (rozsypanymi komponentami piekarniczymi) podłogę w obu pomieszczeniach magazynowych oraz brudne, zakurzone i zanieczyszczone odchodami ptaków ściany. Zdaniem organu I instancji, powyższe uchybienia godzą w przepisy prawa żywnościowego, zawartego w Załączniku II Rozdział l pkt 1 Rozporządzenia WE Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE, L 139 30/04/2004 P.0001-0054), które wskazuje, że pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymywane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej. Organ I instancji podał, że również na powierzchni części opakowań towaru, tj. worków papierowych, stwierdzono odchody ptaków, zabrudzenia oraz zawilgocenia. W opakowaniach rozpieczętowanych, wskutek uszkodzenia bądź celowego ich otwarcia, stwierdzono obecność oprzędów szkodników żywnościowych oraz unoszące się żywe mole nad uszkodzonymi środkami spożywczymi i tymi po upływie terminu przydatności do spożycia. Ponadto w obu pomieszczeniach magazynowych stwierdzono obecność żywych ptaków, które żerowały miedzy rozsypanymi na podłodze resztkami komponentów piekarniczych jak i mieszankami z otwartych worków, co nie jest zgodne z Rozdziałem IX pkt 2, 3 wyżej wymienionego Rozporządzenia Nr 852/2004 wskazującym, że surowce i składniki magazynowe będą przechowywane w odpowiednich warunkach tak, aby zapobiegać ich zepsuciu i chronić je przed zanieczyszczeniami. Organ I instancji dodał, że kontrola sanitarna zakładu wykazała także uchybienia natury sanitarno-technicznej: nieotynkowane ściany w pomieszczeniu magazynowym z wydzielonym stanowiskiem dla magazyniera (mury wykonane z cegieł z nierównościami); w drugim wydzielonym pomieszczeniu magazynowym ściany i sufit z licznymi nierównościami, pęknięciami, odpryskami tynku i farby; powierzchnię podłóg w obu magazynach wykonaną z betonu z licznymi nierównościami i dziurami, bez gładkiej, łatwozmywalnej powierzchni; w pomieszczeniu – stanowisku wydzielonym dla magazyniera brudne ściany, sufit i podłogę; zniszczoną, z odpryskami farby powierzchnię drzwi (częściowo zardzewiałych) prowadzących do magazynu; powierzchnię wewnętrzną jednych z drzwi pokrytą pianką budowlaną, która nie zapewnia gładkiej, nienasiąkliwej powierzchni. Zdaniem organu I instancji, powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisu zawartego w Załączniku II, Rozdział l pkt 1 wyżej wymienionego Rozporządzenia Nr 852/2004, który mówi, że pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymywane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej. Ponadto zgodnie z Załącznikiem II Rozdział II pkt 1 lit. a, b, c, e Rozporządzenia Nr 852/2004, pomieszczenia, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze, ich projekt i wystrój, muszą umożliwiać dobrą praktykę higieny żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem. W szczególności powierzchnie podłóg muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia oraz w miarę potrzeby do dezynfekcji, a tam, gdzie sytuacja tego wymaga, podłogi muszą zapewnić odpowiednie odwadnianie podłogowe. Powierzchnie ścian muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia oraz tam, gdzie jest to konieczne, do dezynfekcji. Sufity (lub, w przypadku gdy nie ma sufitu, wewnętrzna powierzchnia dachu) i osprzęt napowietrzny muszą być zaprojektowane i wykończone w sposób uniemożliwiający gromadzenie się zanieczyszczeń oraz redukujący kondensację, wzrost niepożądanych pleśni oraz strząsanie cząstek. Drzwi muszą być łatwe do czyszczenia oraz, w miarę potrzeby, do dezynfekcji. W ocenie organu I instancji, zastany stan jest również niezgodny z pkt 2 lit. a Rozdział l Załącznik II Rozporządzenia Nr 852/2004, które wskazuje, że wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych, ma pozwalać na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz ma zapewnić odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne prowadzenie wszelkich operacji. Organ I instancji stwierdził, że zakład nie posiada prawidłowo doposażonego miejsca do przebierania się przez pracowników, a podczas kontroli stwierdzono przetrzymywanie ubrań pracownika na tekturowym kartonie w wydzielonym pomieszczeniu dla magazyniera, a zgodnie z Załącznikiem II Rozdział l pkt 9 Rozporządzenia Nr 852/2004, muszą być zapewnione odpowiednie warunki do przebierania się przez personel. Ponadto organ I instancji podniósł, że w obiekcie stwierdzono brak bieżącej ciepłej wody przy umywalce do mycia rąk wydzielonej w pomieszczeniu WC budynku z wydzielonym biurem Firmy, natomiast w dwóch pomieszczeniach magazynowych, oddalonych od biura o ok. 70 m, brak jest wydzielonych jakichkolwiek punktów wodnych. Organ dodał, że czynności mycia pomieszczeń magazynowych o łącznej powierzchni ok. 200 m2 są przeprowadzane przy użyciu zimnej wody, pobieranej z umywalki do mycia rąk wydzielonej w toalecie budynku z wydzielonym biurem Firmy, przenoszonej w wiadrze. Organ I instancji uznał, że zastany stan jest niezgodny z Załącznikiem II Rozdział l pkt 4, Rozdział VII pkt 1 lit. a Rozporządzenia Nr 852/2004 wskazującym, że należy zapewnić odpowiednie zaopatrzenie w wodę pitną, która powinna być używana w każdym przypadku, gdy jest to niezbędne w celu zapewnienia, że środki spożywcze nie są zanieczyszczone. W zakładzie musi więc być dostępna odpowiednia ilość umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk, z ciepłą i zimną bieżącą wodą, zaopatrzonych w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że w miarę potrzeby należy stworzyć takie warunki, aby stanowiska do mycia żywności były oddzielone od umywalek. Organ I instancji ustalił, że Firma A sp. z o.o. nie posiada opracowanej dokumentacji dobrej praktyki higienicznej i systemu jakości HACCP wraz z procedurą postępowania z towarem nieprzydatnym do spożycia, co stanowi naruszenie przepisów prawa żywnościowego, zawartych w Rozdziale II art. 5 pkt 1 Rozporządzenia Nr 852/2004 wskazującym, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP oraz Załącznika l Rozdział III część B pkt 2 do Rozporządzenia Nr 852/2004, który stanowi, że wytyczne dobrej praktyki higieny powinny zawierać właściwe informacje na temat zagrożeń, które mogą powstawać w produkcji podstawowej i działaniach powiązanych oraz działaniach mających na celu kontrolę zagrożeń, w tym właściwych środków określonych w ustawodawstwie krajowym i wspólnotowym oraz programach krajowych i wspólnotowych. Organ I instancji podkreślił, że warunki, w których była przechowywana żywność w postaci komponentów piekarniczych i sosów, nie są zgodne z zaleceniem producenta zawartym na opakowaniach produktów, zgodnie z którym produkty należy przechowywać w miejscu chłodnym i suchym. Organ I instancji podał, że w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] 2012 r. dokonano pomiaru temperatur obu hal magazynowych. Wynik pokazał, że temperatura w górnych partiach hal magazynowych, na wysokości składowanego towaru, kształtowała się w granicy od 25,6°C do 29,9°C, natomiast w dolnej wysokości składowanego towaru temperatura ta wynosiła: od 24,5°C do 26,5°C. Wskazane wyżej wyniki pomiarów temperatur nie zapewniają więc chłodniczych warunków przechowywania żywności. Organ I instancji dodał, że w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] 2012 r. w hurtowni A sp. z o.o. stwierdzono obecność worków zawilgoconych, a hurtownia nie posiadała higrometru i termometru celem monitorowania temperatury jak i poziomu wilgotności – parametrów, w decydujący sposób kształtujących jakość produktów suchych. Organ I instancji uznał zatem, że warunki w jakich przetrzymywane były środki spożywcze - komponenty piekarnicze o właściwościach higroskopijnych oraz sosy wymagające przechowywania w temperaturach chłodniczych, nie zapewniały bezpieczeństwa zdrowotnego wyżej wspomnianych produktów. Organ I instancji podniósł również, że w trakcie czynności kontrolnych w hurtowni przeprowadzonych w dniu [...] 2012 r. stwierdzono puste worki, nici, wagę przemysłową, wydrukowane etykiety samoprzylepne oraz 5706 kg żywności przeterminowanej, przetrzymywanej w obu halach magazynowych hurtowni. Zdaniem organu I instancji, powyższe ustalenia oraz zeznania świadków złożone w toku prowadzonego równolegle dochodzenia w sprawie wprowadzania do obrotu zafałszowanych środków spożywczych przez A sp. z o.o. pozwalają przypuszczać, że w hurtowni mogła być prowadzona praktyka przesypywania komponentów piekarniczych po upływie terminu przydatności do spożycia do worków nowych wraz z nalepianiem nowych etykiet, opatrzonych aktualną datą przydatności do spożycia. Organ I instancji dodał, że taka praktyka została opisana w anonimowym wniosku, który wpłynął do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w dniu 26 czerwca 2012 r. Organ I instancji stwierdził, że bezsprzecznie w przedmiotowym zakładzie dokonywano rozważania żywności w nieprawidłowych warunkach sanitarnych, co w wysokim stopniu prawdopodobieństwa mogło przyczynić się do zanieczyszczenia żywności. W trakcie przesłuchania świadków, tj. prokurenta spółki i pracowników hurtowni zostały potwierdzone informacje o przesypywaniu komponentów piekarniczych świeżych z worków 25 kg do mniejszych o gramaturze 10 kg. Organ I instancji stwierdził, że firma A nie posiada danych, jak również dokumentacji na temat pełnej identyfikowalności towaru przesypanego z worków 25 kg do mniejszych 10 kg, jak i z worków uszkodzonych i zanieczyszczonych do nowych wraz z naklejanymi nowymi etykietami. Nie sposób więc ustalić, z których worków i z jakiego powodu przesypanych, towar zawarty jest w nowych opakowaniach u kontrahentów. Organ I instancji podkreślił przy tym, że przesypywanie komponentów piekarniczych odbywało się ręcznie, często przy użyciu szufelki stwierdzonej na magazynie, o czym poinformowali pracownicy hurtowni w trakcie przesłuchania. Zdaniem organu I instancji, narażano w ten sposób produkt na ryzyko jego zanieczyszczenia, czego nie można wykluczyć biorąc od uwagę okoliczności, w których prowadzone były powyższe czynności (brak wody uniemożliwiający pracownikom umycie rąk oraz obecność ptaków i ich ekskrementów). Przesypywanie więc komponentów piekarniczych w otoczeniu stanowiącym bezpośrednie zagrożenie jej zanieczyszczenia jest wysoce nieprawidłowe. Zdaniem organu I instancji, ważnym przewinieniem jest brak zarówno wiedzy pracowników firmy A, jak i stosownej dokumentacji, co do pełnej identyfikowalności produktu po jego rozsypaniu. Z zeznań świadków wynika, że nie wiadome było jaki towar znajduje się w nowych opakowaniach i z jakich worków został przesypany. W ocenie organu I instancji, wysoce nieprawidłowym zdaje się być brak posiadania wiedzy przez prokurenta firmy, jak i pracowników hurtowni, prowadzącej działalność żywnościowo-żywieniową, co do warunków w jakich magazynowanie i sprzedaż żywności powinna się odbywać, a przede wszystkim konieczności zatwierdzenia zakładu do prowadzenia działalności w zakresie wyżej podanym przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organ I instancji podniósł, że firma A sp. z o.o., do której należy kontrolowana hurtownia, nie przedłożyła jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej jakość zdrowotną żywności wprowadzonej do obrotu handlowego do dnia 4 lipca 2012 r. i dostarczonej do obiektów widniejących na listach dystrybucyjnych. Podczas przesłuchania prokurenta firmy do wglądu przedłożono tzw. "Produkt Certyfikat", dla poszczególnych komponentów piekarniczych, który zawiera opis danego produktu z uwzględnieniem jego wyglądu, składu, opisu opakowania, warunków przechowywania, przydatności do spożycia, wartości odżywczej, receptury oraz wykaz w formie tabelarycznej możliwych śladowych ilości alergenów. Powyższe informacje nie potwierdzają jednak, zdaniem organu, bezpieczeństwa zdrowotnego magazynowanej i wprowadzanej do obrotu handlowego przez firmę A żywności. Organ I instancji uznał zatem, że wymienione wyżej nieprawidłowości stanowią naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w Załączniku II Rozdział IX ust. 3 rozporządzenia Nr 852/2004, zgodnie z którym na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, że stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, że zostanie w tym stanie nie skonsumowana. Organ I instancji stwierdził, że wykryte w czasie kontroli nieprawidłowości były liczne i istotne pod względem ochrony zdrowia ludzkiego. Zdaniem organu, stwierdzone uchybienia higieniczne nie zapewniają bezpieczeństwa i właściwej jakości zdrowotnej wprowadzanej do obrotu żywności, a przez to godzą w bezpieczeństwo żywności. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L z 2002 Nr 31, str. 1), żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Środek spożywczy uznawany jest zaś za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że jest szkodliwy dla zdrowia albo nie nadaje się do spożycia przez ludzi (art. 14 ust. 2 w/w Rozporządzenia Nr 178/2002). Organ I instancji wskazał, że art. 3 ust. 3 pkt 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.) stanowi, że środek spożywczy zepsuty to środek spożywczy, którego skład lub właściwości uległy zmianom wskutek nieprawidłowości zaistniałych na etapie produkcji, obrotu lub pod wpływem działań czynników naturalnych, takich jak: wilgotność, czas, temperatura lub światło, albo wskutek obecności drobnoustrojów a także zanieczyszczeń, powodujących, że nie nadaje się on do spożycia zgodnie z jego przeznaczeniem w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. b i ust. 5 rozporządzenia Nr 178/2002. Mając zatem na uwadze warunki korzystania z żywności, okoliczność, że jest to żywność stosowana powszechnie przez konsumenta oraz, prawdopodobne krótkotrwałe i długofalowe skutki tej żywność dla zdrowia spożywającej jej osoby, organ I instancji uznał, że przedmiotowe środki spożywcze nie nadają się do spożycia przez ludzi (jest to produkt niebezpieczny). Ponadto organ I instancji stwierdził, że zgodnie z zapisem art. 14 ust. 6 Rozporządzenia Nr 178/2002, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna. Organ I instancji powołał się również na treść art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ dokonujący urzędowej kontroli żywności wykryje niezgodności względem wymogów prawa żywnościowego, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Działaniami takimi mogą być nakazanie wycofania i/lub zniszczenia żywności. Niezbędnym jest zatem wycofanie środków spożywczych nienadających się do spożycia, w tym całą partię, transzę żywności, którą również należy uznać za niebezpieczną. Organ I instancji podniósł, że art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednak § 2 tego przepisu przewiduje możliwość odstąpienia od tej zasady w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie zachodziła konieczność odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i natychmiastowego wydania decyzji albowiem przedmiotowe środki spożywcze są produktem niebezpiecznym i nie nadają się one do spożycia zgodnie z ich przeznaczeniem (stanowią niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego).

W odwołaniu od powyższej decyzji Firma A sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzji organu I instancji odwołująca się Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7 (poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony), art. 8 (poprzez działanie, które powoduje brak zaufania obywateli do organów państwa), art. 80 (poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wyciąganie wniosków nieuprawnionych w świetle ujawnionych okoliczności sprawy) oraz art. 107 § 1 (poprzez powołanie niewłaściwych podstaw prawnych decyzji). Zdaniem Spółki, organ I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istnieje podejrzenie możliwości prowadzenia w hurtowni praktyki przepakowywania towaru przeterminowanego i uszkodzonego do opakowań nowych, wraz z naklejaniem etykiet, które są drukowanymi na miejscu; że Spółka nie posiada procedury postępowania z produktami nienadającymi się do spożycia; że Spółka wprowadza do obrotu produkty, którym minął termin przydatności do spożycia, produkty zanieczyszczone bądź zafałszowane; oraz, że pracownik Spółki nie posiada aktualnej dokumentacji dla celów sanitarno – epidemiologicznych. Odwołująca się Spółka zarzuciła również organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 54 ust. 2 lit. c Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez nakazanie wycofania produktów z obrotu pomimo braku ich uprzedniego monitorowania i wykazania konieczności wycofania ich z obrotu;

– art. 3 ust. 3 pkt 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku ustalenia, że skład środków spożywczych, objętych decyzją lub ich właściwości uległy zmianie;

– art. 14 ust. 6 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało nakazem wycofania z obrotu handlowego wszystkich produktów sprzedanych z hurtowni jako towaru pochodzącego z całej partii, transzy lub dostawy, w której znajdował się niebezpieczny środek spożywczy;

– Załącznika II Rozdziału II pkt 1 lit. a, b, c, e Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wynika, że nie znajduje on zastosowania do pomieszczeń, w których żywność jest wyłącznie przechowywana; a tym samym oparcie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej;

– Załącznika II Rozdziału VIII pkt 2 Rozporządzenia Nr 852/2004, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w toku kontroli nie zostało wykazane aby w zakładzie pracowała jakakolwiek osoba cierpiąca na chorobę, która może być przenoszona przez żywność lub będąca jej nosicielką, a tym samym wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania Spółka A podniosła, że nie da się uniknąć obecności żywych ptaków w halach magazynowych z uwagi na ich powierzchnię, kubaturę i częste otwieranie drzwi związane z przenoszeniem towaru, przy czym Spółka podjęła czynności celem pozbycia się ptaków i zakupiła specjalny odstraszacz, a okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, co świadczy, że organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń w tym przedmiocie. Odwołująca się Spółka stwierdziła również, że fakt znajdowania się na podłodze resztek komponentów piekarniczych nie może stanowić o braku dbania o czystość pomieszczeń hali magazynowej, albowiem hala jest zamiatana raz dziennie, a czasami częściej. Nie można jednak, zdaniem Spółki, oczekiwać, że będzie ona zamiatana co 15 minut, co zresztą i tak nie gwarantowałoby braku jakichkolwiek komponentów spożywczych na posadzce. Spółka dodała, że działa w oparciu o procedury wypracowane przez spółkę austriacką, która jest zarówno producentem artykułów spożywczych, jak i spółką handlową. Pracownicy spółki znają i stosują te procedury, które dotyczą chociażby zwrotu towaru, który nie może być przedmiotem sprzedaży. Odwołująca się Spółka uważa, że brak ustalenia tej okoliczności jest wynikiem uniemożliwienia jej chociażby ustnego wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, tj. naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Spółka zarzuciła organowi I instancji, że ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, gdyż nie ustalił, do czego służą znajdujące się w zakładzie nici, samoprzylepne etykiety, szufelki, małe foremki, urządzenie do wypieku pączków, waga przemysłowa i przyjął nieuprawniony wniosek, że w hurtowni praktykuje się przepakowywania towaru przeterminowanego i uszkodzonego do opakowań nowych, wraz z naklejanymi etykietami, drukowanymi na miejscu. Zdaniem odwołującej się Spółki tak błędnie dokonane ustalenia faktyczne nie mogą stanowić podstawy prawidłowej decyzji administracyjnej, tym bardziej, że organ bezzasadnie stwierdza w niej, że przedsiębiorca dokonuje fałszowania sprzedawanych przez siebie produktów. Spółka zwróciła również uwagę na to, że - wbrew twierdzeniom organu I instancji - z okoliczności sprawy nie wynika, że wprowadzała do obrotu niebezpieczny środek spożywczy. Zdaniem Spółki, fakt, że towar taki znajdował się w hurtowni nie świadczy jeszcze o tym, że był on sprzedawany, a organ I instancji nie ujawnił żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że towar przeterminowany bądź nieoznakowany był wprowadzany do obrotu. Doszło zatem, do naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Poza tym, zdaniem strony odwołującej się, organ I instancji pominął fakt, że towar przeterminowany znajdował się w oddzielnym miejscu, tj. na najwyższych miejscach regałowych, aby nie doszło do pomyłki i aby nie został on wprowadzony do obrotu oraz żeby nie znajdował się on w bliskiej odległości od towaru pełnowartościowego. Spółka dodała, że towar z najwyższych półek przeznaczony był do wysyłki do Austrii celem jego zniszczenia zgodnie z procedurami stosowanymi przez producenta. Zdaniem odwołującej się Spółki, organ I instancji dokonał również błędnych ustaleń w przedmiocie badań lekarskich pracownika Spółki. Odwołująca się przyznała, że rzeczywiście nie miała możliwości okazać dokumentacji zdrowotnej pacjenta dla celów sanitarno-epidemiologicznych, ale nie jest prawdą, że pracownik został dopuszczony do pracy bez takich badań, gdyż pracownik posiada aktualne badania. Zdaniem Spółki, organ w sposób niezgodny z rzeczywistością zakwalifikował uchybienie, które nie polegało na dopuszczeniu do pracy pracownika bez przeprowadzenia wymaganych badań lekarskich, ale co najwyżej na nierzetelnym prowadzeniu dokumentacji akt pracowniczych. Według Spółki, wnioskowanie organu I instancji w treści decyzji prowadzi do wniosku, że organ w sposób nierzetelny przeprowadził postępowanie dowodowe, nie uwzględnił słusznego interesu strony oraz naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, co jest naruszeniem art. 7, art. 8, a także art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca się Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem organu I instancji, że w hurtowni była zbyt duża wilgotność, gdyż nie wynika to z przeprowadzonej kontroli. Zdaniem Spółki, fakt, że w pomieszczeniach nie było higrometru nie oznacza jeszcze, że w pomieszczeniu była zbyt duża wilgotność. Strona odwołująca się uważa, że organ nie zmierzył wilgotności w pomieszczeniu a swoje wnioski oparł wyłącznie na tym, że znalazł w hurtowni pojedyncze zawilgocone opakowania. Organ nie ustalił jednak, co było powodem zawilgocenia, podczas gdy worki mogły ulec zawilgoceniu w trakcie transportu bądź też mogły to być worki, które Spółka otrzymała w ramach zwrotu od klientów końcowych. Poza tym organ I instancji nie ustalił, czy na towarze faktycznie są widoczne skutki przechowywania go w warunkach nieprawidłowej wilgotności i temperatury. Zdaniem Spółki, organ I instancji nie tylko nie ustalił, czy towar rzeczywiście został zanieczyszczony, ale nawet czy towar objęty niniejszą decyzją w ogóle był przesypywany, czy może znajduje się w oryginalnie zapakowanych workach. Odwołująca się Spółka stwierdziła, że organ I instancji w żadnym razie nie wykazał, że produkty, których dotyczy decyzja nie nadają się do spożycia. Natomiast Spółka przedstawiła badania przeprowadzone przez producenta żywności wskazujące, że towar spełnia wszystkie wymagania jakościowe. Ponadto organ I instancji nie tylko nie pokusił się o przebadanie zakwestionowanego towaru, ale nawet nie sprawdził czy odbiorcy spółki kiedykolwiek mieli zastrzeżenia wobec nabywanych od Spółki produktów. Odwołująca się Spółka dodała, że powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na anonimowy donos jest działaniem wysoce nieprofesjonalnym. Takie pismo napisać mógł bowiem każdy, kto chciał zaszkodzić Spółce (konkurent na rynku, zwolniony pracownik) i ani organ, ani strona nie ma żadnej możliwości odniesienia się do takich anonimowych oświadczeń. Reasumując odwołująca się Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych dokonanych w wyniku przeprowadzonej kontroli oraz wnioskach, które są nieuprawnione w świetle wyników tej kontroli. Zdaniem Spółki, w trakcie wnioskowania organ naruszył wielokrotnie zasadę swobodnej oceny dowodów wyciągając wnioski nieuprawnione na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto przy wydaniu decyzji nie został uwzględniony słuszny interes strony, która w związku z koniecznością wycofania towaru ze sprzedaży, a zatem odbioru go od odbiorców, poniosła znaczne straty finansowe. Ponadto Spółka uważa, że organ I instancji w sposób błędny zastosował przepisy prawa materialnego, które wskazał jako podstawy zaskarżonej decyzji, podczas gdy wiele z nich nie może znaleźć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia 8 października 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 3 pkt 16, art. 8, art. 14 ust. 1, 2 lit. b, ust. 5, 6 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002 r. str. 1-24), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. WE L 165 z 30.04.2004 r. str. 1), art. 3 ust. 3 pkt 46, art. 52, art. 63 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.), art. 6, Załącznik II Rozdział I pkt 1, pkt 2, pkt 4, Załącznik II Rozdział VII pkt 1 lit. a, Załącznik II Rozdział IX pkt 2, pkt 3 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r.), Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 lipca 2012 r. Nr [...]. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 54 ust. 2 lit. c Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, gdyż - jego zdaniem - dokonana przez odwołującą się Spółkę interpretacja tego przepisu jest błędna. Organ II instancji stwierdził, że monitorowanie nie jest przesłanką formalną do nakazania wycofania żywności. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził monitoring kwestionowanej żywności, a zwłaszcza warunków jej przechowywania, co dało podstawę do podjęcia decyzji o wycofaniu środków spożywczych. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, że decyzja o wycofaniu z obrotu została podjęta w oparciu jedynie o przypuszczenia. Organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono rażąco nieprawidłowy stan sanitarno-porządkowy pomieszczeń magazynowych a mianowicie: brudną, zanieczyszczoną odchodami ptaków, resztkami towaru i zakurzoną podłogę w obu pomieszczeniach magazynowych oraz brudne, zakurzone i zanieczyszczone odchodami ptaków ściany. Ponadto na powierzchni części opakowań towaru, tj. worków papierowych stwierdzono odchody ptaków, zabrudzenia oraz zawilgocenia. W opakowaniach rozpieczętowanych wskutek uszkodzenia bądź celowego ich otwarcia, stwierdzono obecność oprzędów szkodników żywnościowych oraz unoszące się żywe mole nad uszkodzonymi środkami spożywczymi i po upływie terminu przydatności do spożycia. W obu pomieszczeniach magazynowych stwierdzono obecność ptaków, które żerowały między rozsypanymi na podłodze resztkami komponentów piekarniczych jak i mieszankami z otwartych worków. W pomieszczeniach magazynowych hurtowni stwierdzono przetrzymywanie około 7,5 ton żywności niezdatnej do spożycia: 5706 kg komponentów piekarniczych po upływie terminu przydatności do spożycia, 1000,5 kg produktów pozbawionych etykiet (nieidentyfikowalnych) oraz 610,55 kg produktów w opakowaniach uszkodzonych, w tym rozsypanych do opakowań plastikowych. Żywność niezdatna do spożycia nie była zwracana lub utylizowana od 2009 r. i znajdowała się nie w jednym, wydzielonym miejscu, a na różnych półkach różnych regałów. Organ zaznaczył, że z zeznań przesłuchanych świadków wynika, że na terenie hurtowni towar był przesypywany z większych opakowań do mniejszych lub z opakowań uszkodzonych do nowych, następnie worki były zszywane i naklejano na nich nowe etykiety z różną od pierwotnej datą ważności towaru. Zdaniem organu odwoławczego, działalność hurtowni w takich warunkach przez okres 7 lat była możliwa tylko dlatego, że strona odwołująca się nie zgłosiła zakładu w Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako zakładu dokonującego obrotu żywnością i w związku z tym nie były prowadzone systematyczne kontrole warunków sanitarnych. Organ II instancji zaznaczył, że pomimo wezwania pismem z dnia 3 września 2012 r. Firma A sp. z o.o. nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających jakość zdrowotną żywności wprowadzonej do obiegu handlowego do dnia 4 lipca 2012 r. - dostarczonej do obiektów widniejących na listach dystrybucyjnych. Organ podkreślił, że anonimowy wniosek stał się tylko impulsem do kontroli, która wykazała opisane w decyzji organu I instancji rażące uchybienia, potwierdzone w toku postepowania administracyjnego wszczętego w tej sprawie. Organ odwoławczy w swoim postępowaniu uznał za w pełni uzasadnione twierdzenia i ustalenia dokonane przez organ I instancji i uznał ponad wszelką wątpliwość, że w przedmiotowym zakładzie dokonywano rozważania żywności w nieprawidłowych warunkach sanitarnych, co mogło spowodować zanieczyszczenie żywności. Podkreślono, że zły stan sanitarny pomieszczeń i stwierdzone rozważanie towaru przy braku jego identyfikacji mogło stać się przyczyną zakażenia lub innych schorzeń. Dokonane ustalenia warunków sanitarnych powodują wystarczające dla wycofania żywności z obrotu handlowego powody będące uzasadnionym przypuszczeniem, że przekazane odbiorcom środki spożywcze nie odpowiadają co do jakości zdrowotnej środków spożywczych i stwarzają realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Organ odwoławczy zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dostarczył podstaw do uwzględnienia wniosków strony odwołującej się, albowiem przytoczony powyżej stan sanitarny pomieszczeń i warunki, w jakich dochodziło do przechowywania i rozważania żywności stwarzały wysokie prawdopodobieństwo, że środki spożywcze magazynowane i przygotowywane do obrotu w takich warunkach, stwarzają zagrożenie dla zdrowia ludzi. W ocenie organu II instancji powyższe stanowiło wystarczająca przesłankę dla konieczności wycofania takich środków spożywczych z obrotu.

Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skargę wniosła A Sp. z o.o., która w skardze przedstawiła te same zarzuty i argumenty, jak w odwołaniu. Nadto Spółka podniosła, że Rozporządzenie (WE) nr 852/2004 - implementowane do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - nie może mieć zastosowania w stosunku do strony skarżącej, albowiem rozpoczęła ona działalność przed wejściem w życie tej ustawy, bo w roku 2005 i obowiązek, o którym mowa w przepisach (art. 63 i art. 64) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. nie istniał, a przepisy tej ustawy odnoszą się wyłącznie do podmiotów rozpoczynających działalność na rynku spożywczym. W skardze w szczególności podkreślono, że gdyby w hurtowni była prowadzona praktyka sprzedaży towaru przeterminowanego, to nie znajdowałyby się on w tak dużej ilości w magazynach, tylko zostałby sprzedany. Zaznaczono też, że przesypywanie towaru odbywało się na życzenie klientów do mniejszych worków lub do worków czystych po to, aby nie dopuścić do zabrudzenia towaru znajdującego się w brudnych workach. Zarzucono, że organy nie ustaliły przyczyn zawilgocenia worków i nie zbadały, czy znajdujący się hurtowni towar był rzeczywiście zabrudzony, ani nie zbadały, czy żywność rzeczywiście nie nadawała się do wprowadzenia do obrotu i do spożycia. Strona skarżąca podkreśliła, że "skoro organ zastosował tak dotkliwy środek jak wycofanie towaru z obrotu, to powinien był ponad wszelką wątpliwość ustalić, że towar ten jest niebezpieczny dla życia lub zdrowia ludzkiego". Zdaniem strony skarżącej, to nie Firma A Sp. z o.o. ma przedstawić badania potwierdzające jakość zdrowotną towaru wprowadzonego do obrotu po magazynowaniu tej żywności, ale "to na organie rozpatrującym sprawę ciąży obowiązek dokładnego jej wyjaśnienia", który chcąc uznać środek spożywczy za "zepsuty" musiałby wykazać, że jego stan uległ zmianie, a tego organy nie uczyniły. Strona skarżąca zarzuciła nierzetelne przeprowadzenie kontroli i zastosowanie sankcji w postaci nakazu wycofania żywności z obrotu bez uprzedniego zastosowania monitoringu tej żywności. Strona skarżąca nie zaprzeczyła, że w magazynach hurtowni stwierdzono oprzędy, mole, kurz i inne zabrudzenia, jednak – zdaniem skarżącej - było to na tyle widoczne "gołym okiem", że nie jest możliwe, aby taki towar przyjęli odbiorcy profesjonalni – piekarnie. Zdaniem strony skarżącej zanieczyszczony towar przeznaczony był do zwrotu do Austrii, a organy nie wykazały, że był to towar przeznaczony do sprzedaży. Strona skarżąca ponownie podkreśliła, że przepisy Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych nie dotyczą jej hurtowni, albowiem dotyczą pomieszczeń, w których żywność jest przygotowywana, poddawana obróbce bądź przetwarzana, a taka działalność nie miała miejsca za wyjątkiem sporadycznego przesypywania żywności do mniejszych opakowań. Nadto strona skarżąca podniosła, że dokonała w dniu 23 sierpnia 2005 r. zgłoszenia do Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co okazano dokument twierdząc, że został on wysłany do właściwego organu i z tego względu nie może odpowiadać za to, że przez siedem lat organy inspekcji sanitarnej nie podjęły żadnej kontroli.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie argumentując - jak w zaskarżonej decyzji i zaznaczając, że na terenie hurtowni stwierdzono dużą ilość produktów żywnościowych przeterminowanych, pozbawionych etykiet i uszkodzonych, które znajdowały się na regałach i paletach wraz z żywnością z aktualna datą przydatności do spożycia, że żywność ta zawierała oprzędy, unoszące się mole i inne zabrudzenia, że na terenie hurtowni stwierdzono obecność ptaków żerujących na resztach żywności, która była przesypywana do mniejszych worków, że stwierdzono zabrudzenia pomieszczeń i opakowań żywności odchodami ptaków, brak możliwości utrzymywania pomieszczeń w warunkach odpowiadających bezpiecznemu przechowywaniu żywności (woda przynoszona do magazynów w wiadrze, brak umywalek, brak gładkich ścian i podłóg umożliwiających utrzymywanie ich w czystości itp.) i tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przypuszczenie, że przechowywana i rozważana do mniejszych czy nie zabrudzonych worków żywność stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego, co powoduje konieczność wycofania jej z obrotu handlowego. Nadto organ odwoławczy podniósł, że na okazanym przez stronę skarżącą dokumencie "Karcie Zgłoszenia Pracodawcy" z dnia 23 sierpnia 2005 r. skierowanym do Państwowej Inspekcji Sanitarnej brak jest dowodu doręczenia tego dokumentu do adresata czy dowodu pocztowego jego nadania, przy czym takie zgłoszenie, nawet gdyby faktycznie miało miejsce, nie upoważniałby przedsiębiorcy do podjęcia działalności w zakresie obrotu środkami żywnościowymi.

Na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że co prawda brak było decyzji pozwalającej na tego rodzaju działalność Spółki, jednak brak ten mógł być konwalidowany przez zwrócenie uwagi stronie skarżącej na taki brak. Podał, że co prawda Firma nie była pod kontrolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie mniej – jego zdaniem - organ został poinformowany, że taka działalność będzie prowadzona. Pełnomocnik strony skarżącej przy czym nie był w stanie wyjaśnić, co stało się z tym zawiadomieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że przedmiotem sporu jest to, czy stwierdzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną złe warunki sanitarne hurtowni – brud, oprzędy, unoszące się mole, odchody ptaków na ścianach, podłodze i opakowaniach towaru oraz zastany stan towarów żywnościowych przechowywanych razem z dużą ilością towaru przeterminowanego, zabrudzonego, zawilgoconego i nieidentyfikowalnego oraz fakt rozważania towarów żywnościowych w takich warunkach upoważniał organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu handlowego towaru (komponentów piekarniczych i sosów) dostarczonego do zakładów żywnościowych w związku z tym, że nie nadaje się on do spożycia zgodnie z jego przeznaczeniem – jak twierdzą to organy obu instancji, czy też brak było podstaw do wydania takiej decyzji, albowiem organ nie wykazał, że dostarczona przez stronę skarżącą żywność jest towarem "zepsutym" i z tego względu nie nadającym się do spożycia przez ludzi, jak chce tego strona skarżąca.

Zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę na bardziej zasadniczą kwestię występującą w tej sprawie, a mianowicie na to, że kontrolowana hurtownia należąca do Firmy A Spółka z o.o. zlokalizowana w K przy ul. D działała w branży spożywczej przez 7 lat całkowicie nielegalnie. Sąd zauważa, że Spółka rozpoczęła działalność w 2005 roku, a więc w chwili, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 z późn. zm.), która w art. 27 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 ustanawiała dla podjęcia tego rodzaju działalności wymóg uzyskania od właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdzenia, w drodze decyzji, spełniania wymagań koniecznych do zapewnienia higieny m.in. w obrocie żywnością, w tym wymagań dotyczących pomieszczeń i stanu zdrowia osób biorących udział w obrocie żywnością, który ma odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Przepis art. 27 wymienionej wyżej ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia na dzień 26 lipca 2005 r. (data decyzji w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej, w aktach adm., a także na dzień 23 sierpnia 2005 r. – data wskazana na skierowanej do Państwowej Inspekcji Sanitarnej "Karty Zgłoszenia Pracodawcy") stanowił:

"Art. 27. 1. Produkcję żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością lub obrót nimi wolno prowadzić, jeżeli zostaną spełnione wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji, a stan zdrowia osób biorących udział w produkcji lub obrocie żywnością będzie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisach o chorobach zakaźnych i zakażeniach.

2. Podjęcie przez przedsiębiorców produkcji lub obrotu artykułami, o których mowa w ust. 1, wymaga uzyskania uprzedniego stwierdzenia, w drodze decyzji, przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a w odniesieniu do uprawnień, o których mowa w art. 40 ust. 5 - organ Inspekcji Weterynaryjnej, spełnienia wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej tych artykułów."

Z treści wyżej wymienionego przepisu i niespornych ustaleń organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że Spółka od rozpoczęcia działalności do chwili interwencyjnej kontroli sanitarnej w dniu [...] 2012 r. nie posiadała decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Już tylko ta okoliczność świadcząca o nielegalnej działalności strony skarżącej wskazywała na konieczność uniemożliwienia dalszej działalności zakładu poprzez zakaz wprowadzania do obrotu żywności przechowywanej i rozważanej w hurtowni strony skarżącej i wycofanie środków żywnościowych z obrotu handlowego wprowadzonych do obrotu przez stronę skarżącą. Innymi słowy, strona skarżąca chcąc prowadzić działalność na rynku obrotu artykułami żywnościowymi, była zobowiązana przed rozpoczęciem tej działalności poddać się regułom – zasadom i wymaganiom prawa żywnościowego oraz ścisłemu przestrzeganiu ustawowo ustanowionych warunków zdrowotnych żywności, jednak obowiązki te całkowicie zlekceważyła.

Zdaniem Sądu, nie była możliwa "konwalidacja" tej kwestii, poprzez jedynie zwrócenie uwagi Spółce na ten stan rzeczy, jak chce tego strona skarżąca, albowiem z cytowanego wyżej przepisu wynika, że działalność w zakresie obrotu artykułami żywnościowymi mogła zostać podjęta dopiero po uzyskaniu przez przedsiębiorcę decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 2 tej ustawy, a nie w trakcie takiej działalności. Na takie stanowisko wskazuje też orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdzające, że: "Przed rozpoczęciem działalności w zakresie obrotu żywnością konieczne jest uzyskanie decyzji potwierdzającej spełnienie wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w obrocie żywnością oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej sprzedawanych artykułów. Decyzja taka potwierdza, że zostały spełnione wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji, a stan zdrowia osób biorących udział w produkcji lub obrocie żywnością odpowiada wymaganiom określonym w przepisach o chorobach zakaźnych i zakażeniach (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1762/05, opubl. LEX nr 212189).

Zdaniem Sądu, w świetle zebranego przez organy materiału dowodowego, nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że na terenie hurtowni należącej do strony skarżącej dokonywano dystrybucji środków żywnościowych choćby przez przesypywanie żywności z oryginalnych worków do worków "mniejszych - na życzenie klienta", czy z worków uszkodzonych lub zabrudzonych odchodami ptaków do worków nowych. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że dystrybucja produktów żywnościowych na terenie tej hurtowni odbywała się w warunkach urągających podstawowym zasadom higieny, w warunkach rażąco naruszających podstawowe zasady i wymagania sanitarne, bez możliwości kontroli ze strony organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z uwagi na podjęcie i prowadzenie działalności w sposób całkowicie nielegalny. Sąd zwraca uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 321/06 (opubl. LEX nr 551971), które Sąd orzekający, mając na względzie charakter stwierdzonych naruszeń prawa przez kontrolowany zakład, w pełni podziela: "Warunki sanitarne żywności, ze względu na charakter ewentualnego zagrożenia, przestrzegane muszą być rygorystycznie. Konsumenci nabywając określony produkt działają w zaufaniu, iż został on wytworzony we właściwych warunkach. Organy inspekcji sanitarnej zobowiązane są zaś do pieczy nad tym, by zaufanie to nie było nadużywane przez producentów."

Sąd zauważa, że strona skarżąca w zależności od tego, w jakiej kwestii próbuje podważyć stanowisko organów, prezentuje różne i wykluczające się stanowiska w zakresie przesypywania żywności do worków kierowanych do odbiorców. Próbując zminimalizować do nieistotnej kwestii twierdzenie organów o panującym w hurtowni brudzie – zanieczyszczonej, niesprzątanej podłodze i zakurzonych ścianach strona skarżąca twierdzi, że nie jest w stanie utrzymać pomieszczeń w należytej czystości i sprzątać je co 15 minut, "która to częstotliwość i tak nie gwarantowałaby braku jakichkolwiek komponentów spożywczych na posadzce", co wskazuje na częste wykonywanie takich czynności jak przesypywanie produktów żywnościowych. Natomiast próbując podważyć twierdzenia organów o dokonywanej przez Spółkę na terenie hurtowni dystrybucji produktów żywnościowych, strona skarżąca wskazuje, że w pomieszczeniach hurtowni żywność była jedynie przechowywana.

Sąd zwraca uwagę na to, że pojęcie "obrotu" artykułami żywnościowymi, o którym mówi przytoczony wyżej art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia jest wyjaśniony w art. 3 ust. 1 tej ustawy, w związku z art. 3 (pkt 16) Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1), do którego to aktu odsyła. Z aktów tych wynika, że "obrót artykułami żywnościowymi" oznacza wszelkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji, a z kolei pojęcie: "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oznacza "jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz;"

Z powyższego wynika, że niezależnie od tego, czy na terenie hurtowni dokonywano "dystrybucji" artykułów żywnościowych, jak próbuje zaprzeczyć strona skarżąca, to z całą pewnością produkty żywnościowe były w niej przechowywane, na co z kolei strona skarżąca sama wskazuje. Skoro "przechowywanie" stanowi także element "obrotu", jak wykazano to wyżej, to wszelkie zarzuty strony skarżącej dotyczące tej kwestii nie mogą być uwzględnione.

Paradoksem w niniejszym postepowaniu jest to, że skarżąca Spółka działająca całkowicie nielegalnie na rynku żywnościowym i nie przestrzegająca żadnych zasad związanych z obrotem artykułami żywnościowymi, sama w sytuacji przerwania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej takiej nielegalnej działalności domaga od tych organów stosowania reguł, którym – pomimo obowiązku - się nie poddała.

Sąd zwraca uwagę na to, że w pomieszczeniach magazynowych hurtowni stwierdzono przetrzymywanie około 7,5 ton żywności niezdatnej do spożycia: 5706 kg komponentów piekarniczych po upływie terminu przydatności do spożycia, 1000,5 kg produktów pozbawionych etykiet (nieidentyfikowalnych) oraz 610,55 kg produktów w opakowaniach uszkodzonych, w tym zawilgoconych i rozsypanych do opakowań plastikowych, przy czym żywność ta znajdowała się w obu pomieszczeniach magazynowych na różnych półkach i regałach w bezpośrednim sąsiedztwie żywności o aktualnej dacie przydatności do spożycia. Jest bezspornym, że żywność niezdatna do spożycia nie była zwracana lub utylizowana od 2009 r. Niespornym też są rażące złe warunki sanitarne, w jakich żywność była przechowywana i przesypywana do innych worków. W szczególności na powierzchni części opakowań towaru z artykułami żywnościowymi stwierdzono odchody ptaków, zabrudzenia oraz zawilgocenia, a na opakowaniach rozpieczętowanych, wskutek uszkodzenia bądź celowego ich otwarcia, stwierdzono obecność oprzędów szkodników żywnościowych oraz unoszące się żywe mole nad uszkodzonymi środkami spożywczymi i tymi po upływie terminu przydatności do spożycia. Niespornym jest także obecność żywych ptaków w obu pomieszczeniach magazynowych, które żerowały miedzy rozsypanymi na podłodze resztkami komponentów piekarniczych jak i mieszankami z otwartych worków. Organy ustaliły też, że na terenie hurtowni znajdowała się żywność, która powinna być przechowywana w warunkach odpowiedniej wilgotności, do zmierzenia której strona skarżąca nie miała żadnego aparatu pomiarowego, a nadto, że towar przesypywany z większych opakowań do mniejszych lub z opakowań uszkodzonych do nowych miał naklejane etykiety z różną od pierwotnej datą ważności towaru.

Powyższe ustalenia – zdaniem Sądu – w pełni upoważniały organy do przyjęcia, że spożycie żywności przechowywanej, rozważanej i przesypywanej do innych opakowań w warunkach zastanych na terenie hurtowni należącej do skarżącej Spółki, może spowodować negatywne skutki dla zdrowia i życia ludzi, a tym samym w pełni upoważniły organy do uznania, że żywność skierowana do odbiorców z przeznaczeniem do spożycia jest środkiem spożywczym szkodliwym dla zdrowia lub życia człowieka wypełniając tym samym definicję z art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 z późn. zm.). Nadto żywność przechowywana w warunkach niezgodnych z zaleceniami odnośnie wilgotności, temperatury, zanieczyszczona, czy po upływie terminu ważności – jak to stwierdzono na terenie hurtowni należącej do strony skarżącej - wyczerpuje definicję środka spożywczego zepsutego, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wymienione przepisy bowiem stanowią:

"Art. 3. (...)

3. Użyte w ustawie określenia oznaczają:

44) środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka - środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli:

a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II,

46) środek spożywczy zepsuty - środek spożywczy, którego skład lub właściwości uległy zmianom wskutek nieprawidłowości zaistniałych na etapie produkcji, obrotu lub pod wpływem działań czynników naturalnych, takich jak: wilgotność, czas, temperatura lub światło, albo wskutek obecności drobnoustrojów, a także zanieczyszczeń, powodujących, że nie nadaje się on do spożycia zgodnie z jego przeznaczeniem w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. b i ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002;"

Z treści przytoczonych wyżej definicji wynika, że środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia, to taki, który nie spełnia wymagań w zakresie m.in. braku zanieczyszczeń oraz nie spełnia wymagań w zakresie znakowania żywności, natomiast środek spożywczy zepsuty to środek spożywczy, którego skład lub właściwości uległy zmianom wskutek nieprawidłowości zaistniałych np. na etapie obrotu lub pod wpływem działań czynników naturalnych, takich jak: wilgotność, czas, temperatura lub światło, albo wskutek zanieczyszczeń, powodujących, że nie nadaje się on do spożycia zgodnie z jego przeznaczeniem w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. b i ust. 5 rozporządzenia Nr 178/2002.

Sąd stwierdza, że mają rację organy obu instancji wskazując na rażące naruszenie przez skarżącą Spółkę wskazanych w decyzjach organów obu instancji przepisów. W szczególności Sąd podkreśla, że organy przy wydaniu zaskarżonych decyzji prawidłowo wskazały na treść art. 14 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L z 2002 Nr 31, str. 1), który w ust. 1. ust. 2 lit. b, w ust. 5 oraz ust. 6 stanowi:

"Art. 14. Wymogi w zakresie bezpieczeństwa żywności.

1. Żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek.

2. Środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że:

(...)

b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi.

(...)

5. Podczas podejmowania decyzji, że środek spożywczy nie nadaje się do spożycia przez ludzi, należy mieć na względzie, czy środek spożywczy nie może być spożywany przez ludzi stosownie z jego przeznaczeniem z powodu zanieczyszczenia, zarówno przez czynniki obce jak i w inny sposób, czy też z powodu gnicia, psucia się lub rozkładu.

6. Jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna."

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że żaden środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, jeżeli uważa się, że jest szkodliwy dla zdrowia albo nie nadaje się do spożycia przez ludzi. W niniejszej sprawie należy mieć na względzie to, że żywność - stosowana powszechnie przez konsumenta - w przedmiotowej hurtowni przechowywana, rozważana i przesypywana w warunkach urągającym podstawowym zasadom sanitarnym, może mieć prawdopodobne krótkotrwałe i długofalowe skutki jej spożywania dla zdrowia ludzi. Słusznie więc – zdaniem Sądu – organu obu instancji uznały, że przedmiotowe środki spożywcze nie nadają się do spożycia przez ludzi i stanowią niebezpieczny środek spożywczy. Słusznie też – zdaniem Sądu – organy założyły, że całość żywności zastana w tej hurtowni lub z niej ekspediowana do odbiorców jest również niebezpieczna, a to zgodnie z przytoczonym wyżej art. 14 ust. 6 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002.

Z kolei należy podnieść, że będący podstawą prawną zaskarżonych decyzji art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności j z prawem paszowym i żywnościowym (...), a także na art. 54 ust. 2 lit. h tego Rozporządzenia, stanowią:

"

Art. 54. Działanie w przypadku niezgodności

1. W sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.

2. Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki:

(...)

c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;

h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe."

Z treści wyżej przytoczonych przepisów nie wynika, że zawsze, w każdym przypadku nakazanie wycofania z obrotu handlowego żywności ma być poprzedzone monitorowaniem tej żywności, jak chce tego strona skarżąca. Zdaniem Sądu, w pełni wystarczającym do zastosowania środka w postaci nakazania wycofania z obrotu handlowego żywności jest ustalenie, że żywność stanowiła niebezpieczny środek spożywczy i była wprowadzana do dalszego obrotu handlowego przez Firmę całkowicie nielegalnie działającą na rynku spożywczym, która nie dość, że nie poddała się wymogom przewidzianym dla przedsiębiorstw działającym na rynku spożywczym, to nadto faktycznie dokonywała obrotu środkami spożywczymi w warunkach urągającym podstawowym zasadom higieny środków spożywczych (wbrew wymogom Załącznika II Rozdział I pkt 1, pkt 2 lit. a, pkt 4 i pkt 9 Rozporządzenia WE Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych) i w warunkach urągających podstawowym zasadom zapewniającym bezpieczeństwo żywności i żywienia, o jakich mowa w ustawie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Sad nie podzielił poglądów i twierdzeń strony skarżącej, jako gołosłownym, nie popartym żadnymi dokumentami, a nawet pozostającym w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym – dokumentami, zeznaniami świadków i materiałem fotograficznym.

Zdaniem Sądu, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły ani przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem Sąd skargi nie uwzględnił orzekając na mocy art. 151 p.p.s.a. – jak w sentencji.