Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 454/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 125 § 1 pkt 1, art. 150
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 383, art. 384
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
article: art. 24b
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 roku sprawy ze skargi M S na postanowienie Komisarza Wyborczego w Skierniewicach I z dnia 8 czerwca 2024 r. nr 170/2024 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Komisarz Wyborczy w Skierniewicach I 8 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 383 § 2a i 4a oraz art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 oraz z 2024 r. poz. 721), dalej: "k.w.", w związku z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609), dalej: "u.s.g.", wydał postanowienie Nr 170/2024 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miasta Skierniewice.

Pismem z 27 czerwca 2024 r. M.S., powołując się na art. 384 § 1 k.w. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), złożyła skargę na powyższe postanowienie i wniosła o uchylenie tego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od organu na rzecz jej według norm prawem przewidzianych, a także na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zawisłego obecnie przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...] o ustalenie nieistnienia stosunku pracy, toczącego się pod sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem:

1) art. 383 § 2a KW w związku z art. 24b ust. 1 i 5 u.s.g. przez ich zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnej Rady Miasta Skierniewice,

2) art. 24b ust. 5 u.s.g. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca, rozwiązując definitywnie stosunek pracy, winna złożyć wniosek o urlop bezpłatny,

3) biernego prawa wyborczego skarżącej, w sytuacji w której nie zaistniała przyczyna, która mogłaby decydować o przekreśleniu wyniku wyborów powszechnych.

4) czynnego prawa wyborczego wszystkich wyborców, którzy 7 kwietnia 2024 r. oddali głos na skarżącą,

5) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie złożenia wyjaśnień przez skarżącą przed wydaniem postanowienia w sprawie wygaszenia jej mandatu,

6) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 383 § 2a k.w. przez wydanie postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnej Rady Miasta Skierniewice na podstawie pisma osoby nieuprawnionej i nieposiadającej wiarygodnych, popartych dokumentami z akt osobowych, informacji dotyczącej sytuacji pracowniczej skarżącej,

7) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 383 § 2a k.w. oraz art. 24b ust. 5 u.s.g. przez wydanie postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnej, pomimo braku informacji od pracodawcy w zakresie istnienia bądź nieistnienia stosunku pracy skarżącej,

8) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim ustanawia on zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, przez podjęcie rozstrzygnięcia władczego bez jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym bez argumentacji odnoszącej się do uznania, że skarżąca była zobowiązana do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, w sytuacji gdy obejmując mandat radnej nie świadczyła już pracy w Urzędzie Miasta Skierniewice,

9) art. 31 Konstytucji RP - zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącej procedury z art. 383 § 1 pkt 4 k.w. w zw. z art. 24b ust. 1 i 5 u.s.g., w sytuacji w której niezaistniała przyczyna, która mogłaby decydować o przekreśleniu wyniku wyborów,

10) art. 32 Konstytucji RP - zasady równości i zakaz dyskryminacji poprzez uniemożliwianie zapoznania się z zebranym materiałem, będącym podstawą wydania zaskarżonego postanowienia oraz pominięcie skarżącej w procedurze wydawania postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym stosownie do art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Odnosząc się na wstępie do zawartego w skardze wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uznał, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Powyższy przepis przewiduje, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skarżąca w tym kontekście wskazała na toczące się z jej powództwa postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] IV Wydziałem Pracy o uznanie, że łączący ją z Urzędem Miasta w Skierniewicach stosunek pracy uległ rozwiązaniu na mocy porozumienia stron z dniem 30 kwietnia 2024 r., o wydanie świadectwa pracy i o zasądzenie odprawy emerytalnej. Wobec niniejszego skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że w jego ocenie, ww. postępowanie przed sądem powszechnym nie stanowiło zagadnienia wstępnego, od którego zależałby wynik niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego była w pełni możliwa do przeprowadzenia przy uwzględnieniu wyłącznie przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o samorządzie gminnym, co znajduje wyjaśnienie w dalszych rozważaniach, wobec czego nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania przed tutejszym sądem.

Przedmiot kontroli sądu stanowiło postanowienie Komisarza Wyborczego w Skierniewicach I z 8 czerwca 2024 r., nr 170/2024 o stwierdzeniu wygaśnięcia z mandatu radnej M.S. wybranej do Rady Miasta Skierniewice w okręgu wyborczym nr [...], z tego powodu, że skarżąca przed uzyskaniem mandatu była zatrudniona w jednostce organizacyjnej gminy, w której uzyskała mandat i nie złożyła wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, co w ocenie Komisarza Wyborczego było równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Jako podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia Komisarz Wyborczy wskazał art. 383 § 2a i 4a oraz art. 384 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408 ze zm.; dalej jako: "k.w.") w związku z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609; dalej jako: "u.s.g.").

Dokonana przez sąd kontrola legalności tego postanowienia doprowadziła do uznania zasadności skargi.

Zgodnie z art. 24b ust. 1 u.s.g., osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Stosownie natomiast do ust. 5 tego artykułu, niezłożenie przez radnego wniosku o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

W ocenie sądu art. 24b ust. 1 u.s.g. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, przynajmniej jako podstawa do wydania zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego. Nie jest sporne, że skarżąca faktycznie była zatrudniona w Urzędzie Miasta Skierniewice, co zresztą sama potwierdziła w treści złożonej skargi, z której wynika, że 7 kwietnia 2024 r. została wybrana radną Rady Miasta Skierniewice, a w dniu 7 maja 2024 r. złożyła ślubowanie i rozpoczęła wykonywanie mandatu radnej. W chwili wyboru była również zatrudniona w Urzędzie Miasta Skierniewice, przy czym – jak twierdzi – jej stosunek pracy ustał 30 kwietnia 2024 r. Skarżąca nie kwestionuje również faktu, że nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o urlop bezpłatny, ale wskazuje jednocześnie, że złożyła dalej idący wniosek, tj. o definitywne rozwiązanie stosunku pracy z dniem 30 kwietnia 2024 r. Na tle powyższego ujawnił się spór pracowniczy, co do tego w jakiej dacie nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy skarżącej, tj. czy 30 kwietnia 2024 r., czy też jak wynika z treści akt sprawy i stanowiska pracodawcy, w powyższej dacie trwał jeszcze okres wypowiedzenia.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy zarysowany wyżej spór pracowniczy nie miał wpływu na jej wynik, bowiem w ocenie sądu, Komisarz Wyborczy wygasił mandat skarżącej, choć nie był do tego właściwy.

Analiza zgromadzonego materiału bezspornie dowodzi tego, że przesłanką do działania przez Komisarza Wyborczego była kwestia niepołączalności wykonywania mandatu radnego gminy i zatrudnienia w urzędzie gminy, w której ten mandat miał być wykonywany. Niemniej jednak trzeba mieć na względzie, że przepisy k.w. wyraźnie ograniczają zakres przypadków, w których komisarz wyborczy jest uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego.

Jak wynika ze wskazanej w postanowieniu podstawy prawnej, tj. art. 383 § 2a k.w., na gruncie niniejszej sprawy Komisarz Wyborczy przyjął, że powodem wygaśnięcia mandatu było zrzeczenie się przez radną jej mandatu. Nie może jednak umykać uwadze, że ww. przepis, odsyłając do art. 383 § 1 pkt 4 k.w., wskazuje na okoliczność "pisemnego zrzeczenia się mandatu" jako podstawy jego wygaśnięcia.

Tym samym, w ocenie sądu, art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 k.w. nie dają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Określona bowiem w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, tj. pisemne zrzeczenie się mandatu nie jest tożsama z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie dość, że pisemnie nie zrzekła się mandatu, to jeszcze wskazała, że złożyła ślubowanie i rozpoczęła wykonywanie uzyskanego w wyborach mandatu.

Z regulacji Kodeksu wyborczego wynika, że w przypadku śmierci radnego, pisemnego zrzeczenia się mandatu, objęcia przez radnego urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej oraz wyboru radnego na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza niezwłocznie komisarz wyboczy w drodze postanowienia (art. 383 § 1 pkt 1, 4, 5a, 6 i ust. 2a k.w.). Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 40/19, że w powołanych wyżej przepisach chodzi o sytuacje oczywiste, jasne i konkretne, nie wymagające szczególnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także zgodnie z art. 383 ust. 3 k.w., bez konieczności umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień. Sąd ten zaznaczył, iż "przez pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. rozumieć należy wyraźnie bo złożone na piśmie, zatem co do zasady nie budzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Kodeks wyborczy z 2011r. - inaczej, jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998r.) - podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wnosić z tego można, że w przypadkach, bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). W sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 40/19; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Sąd podziela w tym zakresie również stanowisko doktryny, gdzie stwierdza się, że powyższą myśl potwierdza przewidziany w art. 383 § 3 k.w. wymóg umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma natomiast radny w przypadkach, w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje komisarz wyborczy. Radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed radą podejmującą uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Przy czym, według przyjętej w art. 383 k.w. konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego, mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 art. 383 i następnie wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu, czyli aktu o charakterze deklaratoryjnym (por. C. K. W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018, komentarz do art. 383 K. A., Z. J.; dostępny e-lex punkt 14 i nast.).

W komentarzu do Kodeksu wyborczego wyd. II pod. red. Czaplicki Kazimierz W. i in. publ.: WKP 2018 r. do art. 383 można z kolei przeczytać, iż: W ustawach samorządowych dokonano również kwalifikacji naruszeń niektórych obowiązków wynikających z zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem pracy w urzędzie jednostki samorządowej lub na stanowisku kierownika (zastępcy kierownika) jednostki organizacyjnej tej jednostki samorządowej. Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa stanowią, że nawiązanie przez radnego stosunku pracy z wyżej wymienionym pracodawcą jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 23 ust. 4 u.s.p. i art. 25 ust. 3 u.s.w.). Taki przepis sankcyjny usunięto natomiast z ustawy o samorządzie gminnym. Za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu uznaje się we wszystkich trzech ustawach samorządowych niezłożenie przez radnego, wykonującego w chwili powierzenia mu mandatu pracę kolidującą z mandatem, wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu (art. 24b ust. 5 u.s.g., art. 24 ust. 5 u.s.p. i art. 26 ust. 5 u.s.w.). Może wobec tego powstać wątpliwość, czy te naruszenia uznane przez ustawodawcę za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu należy traktować jako przesłankę wygaśnięcia mandatu określoną w art. 383 § 1 pkt 4 czy w art. 383 § 1 pkt 5. Według art. 383 § 1 pkt 4 przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zachowania, w których ustawodawca przypisuje radnemu zamiar zrzeczenia się mandatu, nie zrównując ich ze zrzeczeniem się mandatu w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 4, nie spełniają wymogu, o którym mowa w tym przepisie. Z tego powodu niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, co oznacza de facto niezaprzestanie wykonywania pracy, powinno być uznane za naruszenie zakazu określonego w art. 383 § 1 pkt 5. W konsekwencji w tym przypadku znajdzie zastosowanie przepis art. 383 § 3, nakładający obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Pogląd powyższy, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu WSA w Gliwicach w wyroku z 26 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl, zgodnie z którym ustawodawca w art. 24b ust. 5 u.s.g. stwierdzając, że niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, zastąpił formę pisemną zrzeczenia się mandatu fikcją prawną tj. przyjmując, że wskazana przesłanka występuje wówczas, gdy radny zobowiązany do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie czyni tego i tym samym wypełnia dyspozycję art. 24b ust. 5 u.s.g.

Jak podniesiono powyżej, przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 § 1 pkt 4 k.w., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zastrzeżona w przepisach Kodeksu wyborczego pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z Kodeksu wyborczego jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę w art. 24b ust. 1 u.s.g. (tak też D.B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018 r., komentarz do art. 24b - Wierzbica Anna; dostępne: e-lex).

Powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy za trafne zwłaszcza, gdy w świetle art. 383 § 2a k.w. ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem).

Nadto, jak wynika z językowych dyrektyw interpretacyjnych: reguła zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2006, s. 103 i nast.). Tym bardziej, gdy zwroty te znajdują się w różnych aktach prawnych. W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 24b ust. 5 u.s.g. ustawodawca wskazuje "równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu", a w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. posługuje się pojęciem "pisemnego zrzeczenia się mandatu", to oznacza – zgodnie z powyższym zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe, obejmują różne stany faktyczne (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 933/13; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powtórzyć zatem należy, że błędna jest ta podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu skarżącej jest pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. W okolicznościach niniejszej sprawy, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, tj. czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o art. 383 § 1 pkt 4 k.w., bowiem skarżąca nie zrzekła się mandatu w formie pisemnej. Komisarz wyborczy nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnej na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4a k.w. w związku z art. 24b ust. 1 i 5 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie nie można przy tym pominąć kwestii, na którą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego szeroko podkreśla się, że w procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy do organu jednostki samorządu terytorialnego jest unicestwiany. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99 przywołany np. w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 3229/14, dostępny: orzeczenia. nsa.gov.pl).

Podnieść dodatkowo należy, iż zaskarżone do sądu postanowienie nie zawiera uzasadnienia. Motywów przedmiotowego rozstrzygnięcia nie zaprezentowano również w odpowiedzi na skargę, jednak brak wyjaśnień w zaskarżonym postanowieniu nie może zostać zastąpiony argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Sąd stoi jednak na stanowisku, że strona musi mieć informację o powodach wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na etapie postępowania przez organem, tak by mieć możliwość sformułowania właściwych zarzutów w skardze do sądu. Zdaniem sądu, oczywiste jest, że uzasadnienie konkretnego aktu powinno zawierać pisemne uzasadnienie, w którym organ w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny, a następnie dokonuje procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Regulacje przyjęte w Kodeksie wyborczym co prawda nie przewidują obowiązku sporządzenia przez komisarza wyborczego uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie art. 383 § 2a k.w., jednak wykładnia tego przepisu musi uwzględniać także wykładnię systemową. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymać należy stanowisko, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06).

Ugruntowany od lat nurt orzeczniczy na tle uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego i zarządzeń wydawanych przez wójta w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak również na tle postanowień komisarzy wyborczych prezentuje przedstawiony wyżej pogląd, że tego rodzaju akty powinny zawierać uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08; z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 2597/12; z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 723/16; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12 oraz wyroki WSA w: Lublinie z 31 grudnia 2018 r. sygn. III SA/Lu 638/18, Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Po 40/19).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie oprócz powołania podstawy prawnej, zawiera krótką informację, iż wydane zostało z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radną w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, co jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu radnego. Nie wskazuje jednak na motywy i powody jego podjęcia, z uwagi na brak uzasadnienia. Jak wynika tymczasem z akt sprawy, skarżąca nie dokonała prostej czynności zrzeczenia się mandatu radnej na piśmie, lecz zaistniałą w sprawie sytuację organ potraktował jako zrzeczenie się mandatu, a wobec wyrażanego przez stronę stanowiska, że złożyła ślubowanie i rozpoczęła wykonywanie mandatu, oraz wobec jej pisemnych wyjaśnień z 6 maja 2024 r., zaskarżone postanowienie bez wątpienia wymagało dodatkowego uzasadnienia Komisarza, odnoszącego się do wskazanych przez radną okoliczności.

Powyższe rozważana w zakresie konieczności sporządzenia przez Komisarza Wyborczego uzasadnienia do wydanego rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie są o tyle bez znaczenia, że sąd uchylił zaskarżone postanowienie z powodu wadliwie wskazanej przez organ podstawy prawnej zarówno w odniesieniu do samego rozstrzygnięcia, jak i uprawnień organu do wydania tego rozstrzygnięcia. Sąd uznał bowiem, że art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 k.w. nie przyznają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia o wygaśnięcia mandatu radnego z powodu przesłanki, o której mowa w art. 24b ust. 1 i 5 u.s.p.

Wobec tego, że postępowanie przed komisarzem wyborczym, o którym mowa w art. 383 § 2a k.w. jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ma to wpływ na określenie podstawy prawnej orzekania przez sąd. Ponieważ sprawa nie dotyczy skargi na akt lub czynność, które są wymienione w art. 145-148 p.p.s.a., zatem należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.

d.cz.