Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 875/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156  par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. M. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Ministra Obrony Narodowej (dalej: "MON", "organ",) z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] P. M. decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczony z dniem [...] stycznia 2018 r. na stanowisko służbowe radcy prawnego w zespole prawnym Dowództwa [...] z grupą uposażenia U:16.

Decyzja ta, wobec niewniesienia środka zaskarżenia, stała się ostateczna.

Pismem z dnia 15 września 2022 r. P. M. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w części dotyczącej przyznanej grupy uposażenia.

Wskazał, że decyzja ta rażąco narusza art. 78 ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726), dalej: "u.s.w.ż.z.". Podniósł również, że w Dowództwie [...] (dalej: "D[...]"), w dacie wydania zaskarżonej decyzji, występowały etaty głównych specjalistów o stopniu etatowym pułkownik, w tym umiejscowione podobnie jak stanowisko Skarżącego - bezpośrednio podległe dowódcy jednostki wojskowej, zaszeregowane do grupy uposażenia U:16C. Zatem do grupy uposażenia U:16C powinno zostać zaszeregowane także stanowisko zajmowane przez Skarżącego.

Podniósł również, że kwestionowana decyzja nie wskazuje podstawy prawnej oraz prawidłowo sporządzonego uzasadnienia w zakresie zaszeregowania stanowiska do właściwej grupy uposażenia radcy prawnego. Trudno zatem stwierdzić, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie zaszeregowania uposażenia na poziomie U:16 wynikało z oczywistej omyłki pisarskiej, czy niezastosowania normy prawnej wynikającej z literalnego brzmienia art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z.

W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 6 października 2022 r. Skarżący w dniu 1 listopada 2022 r. przesłał ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w ww. części - podpisany profilem zaufanym. Jednocześnie wniósł o wyłączenie, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., Ministra Obrony Narodowej oraz pracowników Ministerstwa Obrony Narodowej od udziału w postępowaniu w sprawie zainicjowanej wnioskiem.

Za pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. organ przesłał Skarżącemu stanowisko Prezesa Rady Ministrów, wyrażone w piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...] - odnośnie braku podstaw wyłączenia organu - Ministra Obrony Narodowej na podstawie art. 25 § 1 oraz art. 24 § 3 k.p.a. od załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego oraz o braku podstaw do wyznaczenia przez Prezesa Rady Ministrów organu do załatwienia tej sprawy w oparciu o art. 26 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, powołując art. 24 § 3, art. 142 oraz art. 268a k.p.a., odmówił wyłączenia pracowników resortu obrony narodowej uczestniczących w prowadzeniu sprawy z wniosku [...] P. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], będących w zależności służbowej od Ministra Obrony Narodowej. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie Skarżącego nie wskazuje prawdopodobieństwa zaistnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników resortu. Tym samym nie zaistniała konieczność wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w części dotyczącej przyznanej grupy uposażenia.

W jej uzasadnieniu organ wskazał na istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powołał art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z. wskazując, że w sytuacji, gdy w etacie Dowództwa [...], gdzie zainteresowany pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku radcy prawnego w zespole prawnym, były stanowiska głównych specjalistów z zaszeregowaniem grupy uposażenia U:16C, to ww. przepis nie mógł znaleźć zastosowania. Nie można zatem mówić o rażącym jego naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie organ stwierdził, że nawet gdyby ww. stanowisk nie było, to należało zaszeregować stanowisko służbowe radcy prawnego w jednostce wojskowej do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopnień niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki w najwyższej grupie uposażenia przewidzianej dla tego stopnia, nie wyżej jednak niż do stanowiska o stopniu etatowym i grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej. Stanowiska służbowe głównych specjalistów w urzędzie MON w dacie wydania kwestionowanej decyzji były zaszeregowane do grupy uposażenia U:16.

W świetle powyższego należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w zaskarżonej części, bowiem nie doszło do rażącego naruszenia art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z.

Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami k.p.a. Nie zagwarantowano stronie czynnego udziału w postępowaniu, pisma doręczano niezgodnie z wnioskiem Skarżącego, tj. przez ePUAP, a ponadto doszło do "przewłoki postępowania". Podniósł również, że niezrozumiała jest argumentacja organu dotycząca bezzasadności zastosowania art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z., skoro na zastosowanie ww. przepisu wskazuje wprost wykładnia językowa.

Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych na poszczególnych stanowiskach służbowych była - w dacie wydania decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] - ustalana zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 78 u.s.w.ż.z. oraz art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 233 ze zm.), dalej: "u.r.p.", i wskazywana w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.s.w.ż.z. wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Z kolei w myśl art. 78 ust. 2 u.s.w.ż.z. w przypadku gdy w jednostce wojskowej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, stanowisko radcy prawnego, uwzględniając przepis art. 224 ust. 1 u.r.p., zaszeregowuje się do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopień niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki w najwyższej grupie uposażenia przewidzianej dla tego stopnia, nie wyżej jednak niż do stanowiska o stopniu etatowym i grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska służbowego głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej.

W świetle powyższego, zdaniem organu, nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z. bowiem w Dowództwie [...] były stanowiska służbowe głównych specjalistów, co wyklucza zastosowanie w omawianym przypadku ww. przepisu, a tym samym stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w zaskarżonej części.

W ocenie organu, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 224 ust. 1 u.r.p., zgodnie z którym radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że w etacie Dowództwa [...] występowały stanowiska służbowe dwóch głównych specjalistów, zaszeregowane do stopnia pułkownika i grupy uposażenia 16C, jednak były to stanowiska jednostkowe, utworzone ze wskazaną grupą zaszeregowania tylko na czas pełnienia na nich służby przez wyznaczonych oficerów. Oba stanowiska służbowe zostały utworzone w dniu [...] grudnia 2017 r., natomiast oficerowie zostali wyznaczeni na nie z dniem [...] stycznia 2018 r., a zajmowali je do dnia [...] lutego 2021 r. Natomiast od dnia 1 marca 2021 r. stanowiska te nie widniały już w etacie wskazanej jednostki wojskowej.

Powyższe nie oznacza jednak, że radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, a więc żołnierzem służącym w danej jednostce Sił Zbrojnych, ma być uposażony wedle struktury stanowisk służbowych, jakie z powodów organizacyjnych i przejściowych zostały wprowadzone tylko w tej jednostce wojskowej na czas określony. Jednostka wojskowa jest jedynie częścią Sił Zbrojnych, w których - jako całości - muszą obowiązywać te same zasady uposażeniowe. Błędny jest zatem pogląd Skarżącego, że w jego sytuacji, porównania stanowisk można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych przewidzianych w D[...], w której pełnił służbę na stanowisku służbowym radcy prawnego w zespole prawnym, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. Nie ma znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje, czy też nie, na danym poziomie dowodzenia, ważne natomiast jest, że takie stanowisko w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie. Gdyby stanowiska głównego specjalisty w strukturze Sił Zbrojnych w ogóle nie przewidziano, wówczas konieczne byłoby odniesienie się do równorzędnego stanowiska służbowego. Tymczasem stanowisko służbowe głównego specjalisty w strukturze Sił Zbrojnych w dacie wydania kwestionowanej decyzji istniało i było zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz do grupy uposażenia 16 lub 16A. Przyznanie zatem radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu - uposażenia w niższej wysokości, niż wskazane powyżej grupy uposażenia głównych specjalistów (tj. 16 i 16A) świadczyłoby o naruszeniu art. 224 ust. 1 u.r.p., które winno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro stanowisko służbowe Skarżącego zostało zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz grupy uposażenia 16, to należy stwierdzić, że w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nie doszło do naruszenia prawa, tym bardziej w stopniu rażącym.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję MON z dnia [...] marca 2023 r. zarzucając:

- błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 78 u.s.w.ż.z. w związku z art. art. 224 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 u.r.p., poprzez określenie dla zajmowanego przez Skarżącego stanowiska radcy prawnego uposażenia na poziomie zaszeregowania do grupy uposażenia U:16, a nie jak być powinno, przyznanie uposażenia głównego specjalisty U:16C, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela,

- art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z rażącym przekroczeniem ustawowych terminów,

- 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 39 § 1 k.p.a. w przedmiocie doręczeń, pomimo wyraźnego wskazania, że Skarżący wnosi o doręczenie korespondencji przez ePUAP (pismo z dnia 11 października 2022 r.),

- art. 24 § 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie formalnym i merytorycznym w przedmiocie wyłączenia pracowników organu, tj. M. B. oraz G. B. (pismo z dnia 1 listopada 2022 r.).

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji MON z dnia [...] stycznia 2023 r. w całości.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał w szczególności, że skoro w Dowództwie [...] występowały (w tym okresie) etaty głównych specjalistów, co przyznaje sam organ, zaszeregowanych do grupy uposażenia U:16C, to co najmniej to tej grupy (U:16C) powinno być zaszeregowane stanowisko Skarżącego zajmowane zgodnie z art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 oraz art. 75 u.r.p., do których odsyła art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z. Jednostkowość, liczba stanowisk głównych specjalistów w jednostce organizacyjnej oraz założenie, że w danej jednostce uposażenie dla głównego specjalisty jest zastrzeżone przejściowo jedynie dla imiennie wybranych żołnierzy, na które to okoliczności powołuje się organ, nie ma żadnego wpływu na zastosowanie normy gwarancyjnej z art. 224 ust. 1 u.r.p. dotyczącej zaszeregowania uposażenia radcy prawnego.

Przesłanki do wyłączenia tej normy nie stanowi również okoliczność, że powyższe rozwiązanie było zastosowane jedynie w ww. jednostce. Do etatów jednostek wojsk specjalnych nie znajdują bowiem zastosowania przepisy regulujące tworzenie etatów jednostek liniowych, stąd wyższe zaszeregowanie szefów poszczególnych pionów w wojskach specjalnych od ich odpowiedników z innych rodzajów sił zbrojnych (zarówno co do stopni etatowych jak i grup uposażenia).

Skarżący podkreślił, że z art. 224 ust. 1 u.r.p. wynika wyraźnie zakaz przyznawania radcom prawnym - żołnierzom zawodowym uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Regulacja ta ma charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, aby w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. Przepis ten należy odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych, którzy wykonują ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Jeżeli natomiast w danej jednostce organizacyjnej nie przewidziano stanowisk głównego specjalisty, wówczas wynagrodzenie radcy prawnego winno odpowiadać stanowisku równorzędnemu, czyli najwyższemu specjalistycznemu stanowisku w obowiązującej strukturze (odmiennie od u.r.p. reguluje tą kwestię art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z.).

Błędne jest zatem stanowisko organu, że wobec Skarżącego porównania stanowisk należy dokonać "szeroko", tj. w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. W przypadku gdy w jednostce organizacyjnej występuje stanowisko głównego specjalisty, uposażenie reguluje u.r.p., a w przypadku gdy stanowiska głównego specjalisty nie ma w etacie - u.s.w.ż.z.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przyjęcie przez organ przyznający grupę uposażenia Skarżącemu - zaszeregowania uposażenia głównego specjalisty z innej, dowolnie wybranej, jednostki organizacyjnej resortu, gdy w danej jednostce organizacyjnej - w ocenie organu - grupa jest "za wysoka" dla radcy prawnego.

Skarżący podkreślił, że organ nie kwestionował faktu, iż w dacie wydawania decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stanowiska głównych specjalistów występowały i były zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia 16C w jednostce organizacyjnej Skarżącego. Z kolei posiadany przez Skarżącego stopień etatowy pułkownika i grupa uposażenia U:16 były zaszeregowane poniżej zaszeregowania dwóch etatów występujących w jednostce organizacyjnej, w której służył Skarżący. Okoliczność ta, w zestawieniu z art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 u.r.p. wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że uposażenie Skarżącego nie było ukształtowane na poziomie uposażenia głównego specjalisty. Przyznanie radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o rażącym naruszeniu ww. przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę MON wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że Skarżący został wyznaczony decyzją MON z dnia [...] stycznia 2018 r. na stanowisko służbowe radcy prawnego w zespole prawnym D[...]. Stanowisko to zaszeregowane zostało w etacie do stopnia etatowego pułkownika oraz - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. poz. 617) - do grupy uposażenia U:16. Etat radcy prawnego nie był jedynym etatem "prawniczym" jaki występował (i de facto nadal występuje) w D[...]. Etat ten usytuowany był w strukturze zespołu prawnego tej jednostki wojskowej, natomiast szefem tego zespołu był żołnierz zawodowy wyznaczony na stanowisko służbowe radcy prawnego - koordynatora - szefa zespołu, zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia U:16A. W tej sytuacji brak było podstaw do dokonania zmiany w etacie tej jednostki wojskowej i przyznania Skarżącemu wyższej grupy uposażenia niż na stanowisku szefa tej komórki wewnętrznej, które w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji, w której merytoryczny podwładny zajmuje stanowisko zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia niż merytoryczny przełożony. Zatem MON (poprzez uprawnione organy), może kształtować etat jednostek wojskowych - jak również zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 u.s.w.ż.z. prowadzić politykę kadrową w stosunku do określonej grupy żołnierzy zawodowych - zgodnie z rzeczywistymi potrzebami Sił Zbrojnych, a nie z ambicjami i oczekiwaniami poszczególnych żołnierzy. Według tych potrzeb ustalany jest etat jednostki wojskowej, z którego wynikają "parametry stanowisk służbowych" - w tym stopień etatowy i grupa uposażenia.

Organ wskazał również, że niezrozumiała jest argumentacja Skarżącego, zgodnie z którą najwyższe wymagania dla szeroko rozumianych stanowisk "prawniczych" są stawiane żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową w strukturze D[...]. Struktura wojskowa oparta jest na hierarchicznym podporządkowaniu, zgodnie z którym ww. jednostka wojskowa podlega pod Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych. Z kolei Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych jest podporządkowane pod Sztab Generalny Wojska Polskiego, który współtworzy z departamentami urząd Ministra Obrony Narodowej. Stawianie przez Skarżącego stanowiska radcy prawnego w Dowództwie [...] "ponad" stanowisko radcy prawnego np. w Departamencie Kadr należy uznać za daleko idące nadużycie. niemające racjonalnego uzasadnienia.

Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 875/23 w charakterze uczestnika złożyła Okręgowa Izba Radców Prawnych w K.

Postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 875/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odmówił Okręgowej Izbie Radców Prawnych w K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt III OZ 615/23 oddalił zażalenia Skarżącego – P. M. oraz OIRP w K. na powyższe postanowienie Sądu I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2024 r. Skarżący ustosunkował się to stanowiska organu odnośnie grupy uposażenia przewidzianej dla szefa Zespołu Prawnego w D[...]. Powołał się przy tym na przepis art. 9 u.r.p. oraz § 12 Regulaminu wykonywania zawodu radcy prawnego przyjętego uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Podkreślił, że ustawodawca nie przewiduje możliwości istnienia relacji pomiędzy radcami prawnymi na zasadzie "merytoryczny podwładny - merytoryczny przełożony". Wskazał również, że większość czasu, gdy Skarżący pełnił służbę w D[...] etat koordynatora nie został obsadzony - obowiązki na tym stanowisku zostały powierzone Skarżącemu. Wadliwe określenie uposażenia dla koordynatora nie może stanowić punktu odniesienia dla oceny, czy uposażenie Skarżącego jest poprawne. Jedynym i właściwym punktem odniesienia są stanowiska służbowe z uposażeniem na poziomie głównego specjalisty, czyli takie, które wskazuje Skarżący.

W dalszej części pisma Skarżący przedstawił sposób w jaki kształtowały się relacje służbowe Skarżącego z żołnierzami wyznaczonymi na stanowiska głównych specjalistów zaszeregowanych do U:16C STE: PŁK w ramach Zespołu roboczego powołanego w celu opracowania projektu aktu normatywnego "ustawa o Wojskach Specjalnych oraz o zmianie niektórych ustaw", w którym Skarżący został wyznaczony na stanowisko zastępcy przewodniczącego Zespołu. Podkreślił, że w skład Zespołu zostali wyznaczeni oficerowie z D[...] zaszeregowani do U:16C STE: PŁK, którzy przez wiele miesięcy realizowali zadania pod kierownictwem Skarżącego.

W końcowej części pisma Skarżący odniósł się do stanowiska organu dotyczącego wymagań stawianych żołnierzom pełniącym służbę w strukturze Wojsk Specjalnych. Podniósł, że wyższe wymagania wynikają wprost z przepisów prawa oraz Szczegółowego Zakresu Działania Wojsk Specjalnych oraz Karty Opisu Stanowiska Służbowego wprowadzonych m.in. przez MON i obejmują: wyższe wymagania zdrowotne, wyższe normy z zakresu sprawdzianu sprawności fizycznej, wyższe normy znajomości języków obcych (WS - STANAG 6001 - 3333), oczekiwanie posiadania tytułu stopnia skoczka spadochronowego oraz maksymalnej dyspozycyjności do służby na terenie oraz poza granicami kraju (dyżury SON, szkolenia poligonowe), znajomość przepisów prawa MPHZ umożliwiająca służbę w środowisku międzynarodowym na stanowisku Legal Advisor.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]została wydana w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia [...] P. M. z zajmowanego stanowiska i wyznaczenia na stanowisko służbowe - w części dotyczącej uposażenia.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; (4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; (5) była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się bowiem jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej. Podkreślenia także wymaga, iż organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11; z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1505/20; publ. CBOSA).

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95 (publ. OSNP 1996/18/258), istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było przepisów prawa powszechnie obowiązującego - właściwej materialnej lub formalnej podstawy - do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy brak podstawy prawnej sprowadza się do stanu, gdy w obiektywnym porządku prawnym nie funkcjonuje żaden przepis zaliczany do źródeł powszechnie obowiązującego prawa regulujący określone zagadnienie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2781/21; publ. CBOSA). Przy czym decyzja, która - pomimo istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego - nie zawiera powołania podstawy prawnej bądź określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja taka dotknięta jest jedynie wadą formy z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.

Z powyższego wynika, że podnoszony przez Skarżącego zarzut braku powołania podstawy prawnej w decyzji MON z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w zakresie zaszeregowania stanowiska do właściwej grupy uposażenia radcy prawnego nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci stwierdzenia nieważności ww. decyzji w kwestionowanej części. Jakkolwiek bowiem brak powołania podstawy prawnej stanowi uchybienie art. 107 § 1 k.p.a., to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej, o której mowa w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postawę wydania decyzji w ww. zakresie stanowił bowiem art. 78 u.s.w.ż.z. w związku z art. 224 ust. 1 u.r.p.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r.; z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18; publ. CBOSA). Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Mając powyższe na względzie, jak również to, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. W orzecznictwie przyjęty został trafny pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r. sygn. akt III RN 62/2000).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] w części objętej wnioskiem Skarżącego z dnia [...] września 2022 r.

Decyzją tą Skarżący został zwolniony ze stanowiska służbowego referenta prawnego w zespole prawnym Dowództwa [...] i wyznaczony z dniem [...] stycznia 2018 r. na stanowisko służbowe radcy prawnego w zespole prawnym D[...] (stopień etatowy: pułkownik; grupa uposażenia U:16).

Podstawę prawną ww. decyzji stanowił m.in. art. 35 ust. 1 u.s.w.ż.z., zgodnie z którym żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych, posiadanej oceny w opinii służbowej oraz modelu przebiegu służby w poszczególnych korpusach osobowych (grupach osobowych).

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 u.s.w.ż.z., przez stanowisko służbowe rozumie się usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska: nazwą, stopniem etatowym, grupą uposażenia, korpusem osobowym, grupą osobową, specjalnością wojskową, które to elementy stanowią parametry stanowiska służbowego.

Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.s.w.ż.z. ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce wojskowej - należy przez to rozumieć jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych funkcjonującą na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu określającego jej strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, jak również liczbę i rodzaje uzbrojenia, środków transportu i innego wyposażenia należnego jednostce, oraz posługującą się pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej i nazwą (numerem) jednostki, a także jednostkę organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowaną, przedsiębiorstwo państwowe, dla którego jest on organem założycielskim, oraz komórkę organizacyjną Ministerstwa Obrony Narodowej.

Parametry stanowiska służbowego (w tym grupa uposażenia) są określone w etacie jednostki wojskowej, a tym samym żołnierz zawodowy jest wyznaczany decyzją administracyjną na konkretne stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej i o parametrach określonych w tym etacie.

Uwzględniając powyższe, Sąd zapoznał się z etatem Dowództwa [...] - przesłanym do akt sprawy na wezwanie z dnia 14 marca 2024 r.

Skarżący we wniosku z dnia 15 września 2023 r. podnosił zarzut rażącego naruszenia art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 78 u.s.w.ż.z. wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe (ust. 1). W przypadku gdy w jednostce wojskowej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, stanowisko radcy prawnego, uwzględniając przepis art. 224 ust. 1 u.r.p., zaszeregowuje się do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopień niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki w najwyższej grupie uposażenia przewidzianej dla tego stopnia, nie wyżej jednak niż do stanowiska o stopniu etatowym i grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska służbowego głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej (ust. 1a).

Z kolei przepis art. 224 ust. 1 u.r.p. stanowił, że radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego.

Z przepisu art. 224 ust. 1 u.r.p. wynika wyraźnie zakaz przyznawania radcom prawnym - żołnierzom zawodowym uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego.

Zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] , jednoznacznie wynika, że w etacie Dowództwa [...] były przewidziane stanowiska głównych specjalistów. Argumentacja ta jest prawidłowa i w konsekwencji oznacza, że w sprawie nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 78 ust. 1a u.s.w.ż.z. w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania do określenia grupy uposażenia Skarżącego w kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r.

W sprawie nie mogło również dojść do rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 u.r.p., który odsyła do przepisów o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego.

Wskazać należy, że jednostką organizacyjną, o której mowa w ww. przepisie, jest Dowództwo [...]. Błędne jest zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym porównania stanowisk w sytuacji Skarżącego należy dokonać w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych.

Stanowisko organu nie uwzględnia ugruntowanego już w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 994/11, gdzie wskazano w szczególności, że "(...) treść art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych nie nasuwa wątpliwości wtedy, gdy regulaminy organizacyjne i przepisy o wynagrodzeniu przewidują stanowisko głównego specjalisty. Można bowiem wówczas w drodze porównania ocenić, czy wynagrodzenie radcy prawnego jest zgodne z wynagrodzeniem głównego specjalisty w takim znaczeniu, w jakim określa to ten przepis". Dalej NSA wskazał, że "w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowisko służbowe to usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska a) nazwą, b) stopniem etatowym, c) grupą uposażenia, d) korpusem osobowym, e) grupą osobową, f) specjalnością wojskową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w tym przepisie powiązanie stanowiska służbowego z jednostką wojskową oznacza, że przy ocenie statusu prawnego żołnierza zawodowego uwzględnia się wyłącznie jednostkę organizacyjną, w której pełni on służbę".

Z kolei w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1944/17 (publ. j.w.) NSA wskazał, że "Minister Obrony Narodowej poprzez uprawnione organy ustala strukturę i hierarchię jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej oraz nazewnictwo i zaszeregowanie do odpowiednich stopni wojskowych i grup uposażenia poszczególnych stanowisk służbowych, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. Etat jednostki wojskowej jest ustalany według tych potrzeb. Z etatu tego wynikają "parametry stanowisk służbowych" - w tym stopień etatowy i grupa uposażenia. Sądy administracyjne nie mają prawnej możliwości kwestionowania parametrów stanowiska służbowego określonych w etacie jednostki wojskowej. (...) skoro w Dowództwie (...) występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika w grupie uposażenia U:15A, to przyznanie skarżącemu kasacyjnie wyznaczonemu na stanowisko radcy prawnego uposażenia w grupie U:15C, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie określenia grup uposażenia, nie naruszało art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych".

Natomiast wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1907/14 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) wolą ustawodawcy nie było ukształtowanie uposażenia radcy prawnego - żołnierza zawodowego na takim samym poziomie w całych Siłach Zbrojnych, lecz w odniesieniu do stanowisk służbowych występujących w jednostce organizacyjnej, w której żołnierz ten zajmuje stanowisko służbowe. Jeżeli zatem w jednostce tej nie przewiduje się stanowiska głównego specjalisty, to uposażenie radcy prawnego powinno odpowiadać innemu równorzędnemu stanowisku przewidzianemu w hierarchii służbowej danej jednostki wojskowej".

A contrario, jeżeli w danej jednostce przewiduje się stanowisko głównego specjalisty, to uposażenie radcy prawnego powinno odpowiadać uposażeniu przewidzianemu dla tego stanowiska. Wynika to z przepisu art. 224 ust. 1 u.r.p., który stanowi normę gwarancyjną dla radcy prawnego w tym znaczeniu, że jego wynagrodzenie nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że radca prawny jest specjalistą w dziedzinie prawa, ale też tylko w tej dziedzinie. Ustawodawca uznał, że pod względem wynagrodzenia nie powinien być traktowany gorzej niż główny specjalista w innej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 994/11; publ. CBOSA).

Po zapoznaniu się z etatem Dowództwa [...], w której to jednostce wojskowej Skarżący pełnił służbę na stanowisku radcy prawnego, Sąd stwierdził, że w dokumencie tym występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty na poziomie zaszeregowania do grupy uposażenia U:16.

Z tych względów, niezależnie od argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji odnośnie występowania okresowo - z powodów organizacyjnych i przejściowych - stanowisk służbowych głównych specjalistów zaszeregowanych do stopnia pułkownika w grupie uposażenia U:16C, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 u.r.p. oraz art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 u.r.p.

Na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia MON z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. poz. 617 ze zm.), dla stopnia etatowego pułkownika przewidziana została grupa uposażenia 16 - 16C. Stosownie natomiast do § 3 rozporządzenia, określenie grup uposażenia dla poszczególnych stopni etatowych stanowi podstawę opracowania etatów jednostek wojskowych określających stanowiska służbowe, na które będą wyznaczani żołnierze zawodowi.

W świetle powyższego zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W sprawie nie ziściła się bowiem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości, a zatem przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Istotą sprawy rozstrzyganej w postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem dokonanie ponownej wykładni prawa materialnego (w sprawie niniejszej art. 224 ust. 1 u.r.p.), lecz zbadanie, czy w analizowanej sytuacji zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym.

Nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że art. 7 k.p.a. zawiera zasadę prawdy obiektywnej, a jej konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W postępowaniu dowodowym organ związany jest także zasadą swobodnej oceny dowodów ustanowioną w art. 80 k.p.a., a wyniki tego postępowania winny być przedstawione w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie uchybił obowiązkom wynikającym z ww. przepisów proceduralnych. Zaznaczyć raz jeszcze należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast celem tego postępowania nie jest rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie prawy pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z przekroczeniem terminów ustawowych. Przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie może być kwestia ewentualnej bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W tym zakresie przysługiwały Skarżącemu odrębne środki procesowe, tj. skarga na bezczynność lub skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego, podlegająca ewentualnej kontroli Sądu w odrębnym trybie.

Sąd nie stwierdził, aby w postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie tego realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05; z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1691/18; z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 842/19; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem Skarżący w skardze nie wskazywał na brak możliwości podjęcia określonych czynności procesowych, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wprawdzie Skarżący na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. złożył, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z trzech dokumentów (pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 30 marca 2021 r. nr[...] , pisma Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr [...] oraz pisma Krajowej Izby Radców Prawnych z dnia 22 listopada 2021r. nr [...]) na okoliczność rażącego nieprzestrzegania ustawy o radcach prawnych przez kierownictwo MON, jednak Sąd oddalił ww. wniosek dowodowy. Sąd zważył bowiem, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle ww. przepisu postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie charakter uzupełniający i jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Co istotne, prowadzenie dowodów uzupełniających zależy od uznania sądu (por. wyroki NSA: z dnia 20 styczna 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z dnia 11 maja 2009r., sygn. akt I OSK 699/08; Legalis). Sąd orzekający stwierdził, że żadna z przesłanek określonych w ww. przepisie nie występuje, a złożone dokumenty nie odnoszą się bezpośrednio do przedmiotu kontrolowanej sprawy.

Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 39 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu (§ 1). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 2). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896 i 1933), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 3). W przypadku doręczenia decyzji, której organ administracji publicznej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, albo decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych albo jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w szczególności bezpieczeństwo państwa, obronność lub porządek publiczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję w sposób określony w § 3. Przepisów § 1 i § 2 pkt 1 nie stosuje się (§ 4).

Z akt sprawy wynika, że Skarżący w piśmie z dnia 11 października 2022 r. wniósł o doręczanie korespondencji w sprawie przez ePUAP. W ślad za tym wnioskiem organ przesyłał Skarżącemu część korespondencji w sprawie w tej właśnie formie (pisma z dnia: 1 grudnia 2022 r., z dnia 15 grudnia 2022 r.). Jednocześnie organ, powołując się na art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a., część korespondencji przesyłał w formie przesyłek rejestrowanych (co potwierdza np. pismo z dnia 11 stycznia 2023 r. informujące o przesłaniu postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], pismo z dnia 16 stycznia 2023 r. informujące o przesłaniu decyzji MON z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], pismo z dnia 8 marca 2023 r. informujące o przesłaniu decyzji MON z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]). Zatem organ przesyłał Skarżącemu dokumenty w formie przesyłek rejestrowanych wówczas, gdy doręczenie w formie wnioskowanej przez Skarżącego nie było możliwe. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie jest możliwe np. wtedy, gdy pismo zostało utrwalone w formie papierowej (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (art. 39), LEX/el 2023). Taka sytuacja, jak należy przyjąć na podstawie akt sprawy, miała miejsce w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego oraz ww. decyzje MON zostały utrwalone (wyłącznie) w formie papierowej.

Z tych względów nie można przyjąć, że organ - postępując zgodnie z art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a. i jednocześnie przekazując Skarżącemu stosowne w tym względzie informacje (co potwierdzają ww. pisma informujące o przesyłkach rejestrowanych) - dopuścił się naruszenia art. 39 § 1 k.p.a. Co przy tym istotne, Skarżący w każdym z ww. przypadków odbierał korespondencję przesyłaną pocztą tradycyjną (ZPO - k. 16, 27 i 35 akt admin.) i korzystał z przysługujących mu środków ochrony prawnej, w tym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MON z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], a następnie skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną.

Do uchylenia wydanych w sprawie decyzji MON nie może również prowadzić zarzut naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 24 § 3 k.p.a. "poprzez brak prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie formalnym i merytorycznym w przedmiocie wyłączenia pracowników organu – M. B. oraz G. B. (pismo z dnia 1 listopada 2022 r.)".

W tym względzie należy odwołać się do pisma Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...], w którym organ ten obszernie i szczegółowo odniósł się do wniosku Skarżącego o wyłączenie pracowników MON w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Nie powtarzając argumentów przedstawionych w tym piśmie, podzielić należy stanowisko tam zaprezentowane, że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję monokratycznego organu administracji (por. uchwała z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09; publ. CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozważał instytucję wyłączenia w kodeksie postępowania administracyjnego. I tak k.p.a. wprowadza instytucję wyłączenia w postaci: 1) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 k.p.a.); 2) wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 k.p.a.); 3) wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 k.p.a.). Instytucja wyłączenia jest klasyczną instytucją procesową, której funkcją jest stworzenie gwarancji bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie przesłanki wyłączenia może prowadzić do utraty zdolności do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem kompetencji do załatwienia danej sprawy. Rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów innych ustaw wyprowadzać wniosku, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej, działając z urzędu lub na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1177/20 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem PRM wyrażonym w ww. piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r., że art. 24 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania do wyłączenia Ministra Obrony Narodowej jako osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej. Brak było zatem podstaw do wydania przez PRM rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie było jednocześnie podstaw do zastosowania art. 26 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie nie wystąpiły bezwzględne przesłanki wyłączenia organu określone w art. 25 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że w oparciu o akta sprawy nie można było stwierdzić, aby którakolwiek z przesłanek wymienionych powyżej zaistniała w sprawie wszczętej na wniosek Skarżącego. Stanowisko PRM w tym zakresie było również prawidłowe.

Odnośnie natomiast wniosku o wyłączenie prawników MON od udziału w przedmiotowym postępowaniu wskazać należy, że w tym zakresie wydane zostało w dniu [...] grudnia 2023 r. postanowienie MON nr [...], mocą którego organ odmówił wyłączenia pracowników resortu obrony narodowej uczestniczących w prowadzeniu sprawy [...] P. M. o stwierdzenie nieważności decyzji MON z dnia [...] stycznia 2018 r., będących w zależności służbowej od Ministra Obrony Narodowej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, ż Skarżący nie podał we wniosku jakichkolwiek okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Brak uprawdopodobnienia takich okoliczności uzasadnia podjęcie ww. rozstrzygnięcia w sprawie. Biorąc pod uwagę treść art. 24 k.p.a. oraz treść wniosku Skarżącego, stanowisko to Sąd orzekający podziela.

Konkludując Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie MON o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], pomimo częściowo błędnej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (o czym była mowa powyżej), jest prawidłowe. Z tego względu Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji MON z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]. Zarzuty skargi, w ocenie Sądu, oceny tej nie podważają.

Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają również argumenty podniesione w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2024 r. Okoliczności wskazane przez Skarżącego, a dotyczące grupy uposażenia koordynatora - szefa Zespołu Prawnego D[...], relacji służbowych Skarżącego z żołnierzami wchodzącymi w skład tego Zespołu, czy też wymagań stawianych żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową w strukturze Wojsk Specjalnych, nie mają bezpośredniego znaczenia dla oceny przedmiotu sprawy, tj. zbadania legalności zaskarżonej decyzji (w części określonej we wniosku) pod kątem kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.