Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1310/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do wydania decyzji oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 104/17 w sprawie ze skargi E. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odstępuje od zasądzenia od E. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 104/17, po rozpoznaniu skargi E. K. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby: w pkt I. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w pkt II. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z 28 lutego 2017 r. poinformował skarżącą - młodszą specjalistkę Służby Celnej, na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "ustawa wprowadzająca KAS" lub "p.w.u. KAS"), iż od 1 marca 2017 r. jej miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Urząd Skarbowy w [...].

W związku z powyższym skarżąca złożyła 1 marca 2017 r. wniosek do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej jako: "DIAS") o ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie w stosunku do niej decyzji nakazującej pełnienie jej obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. Ponadto 31 maja 2017 r. złożyła pismo, w którym wezwała DIAS do niezwłocznego wydania w stosunku do niej decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, wskazując, iż 28 lutego 2017 r. otrzymała propozycję pracy, co jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym z uwagi na fakt, iż na mocy art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u. KAS dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej oraz otrzymują do 31 maja 2017 r. propozycję służby. W kolejnym piśmie opatrzonym tą samą datą skarżąca wezwała DIAS do przedłożenia jej propozycji służb. Wskazała, iż została pominięta w procesie składania propozycji służby lub propozycji pracy, a tym samym jej status funkcjonariusza wygaśnie za 3 miesiące. W związku z tym oświadczyła, iż składa formalne przesądowe wezwanie do przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W jej ocenie brak przedstawienia propozycji jest ewidentnie oznaką dyskryminacji ze względu na zwolnienia lekarskie, które spowodowane były uszczerbkiem na zdrowiu, doznanym podczas wykonywania obowiązków służbowych w wyniku czego zmuszona była poddać się zabiegom operacyjnym kolan czterokrotnie. Skarżąca podkreśliła również, iż wskazana sytuacja - braku składania jej propozycji - narusza też jej dobra osobiste (m.in. jej zdrowie, godność, dobre imię). W związku z tym wniosła o potraktowanie tego pisma również jako wezwania do zaprzestania naruszania jej dóbr osobistych. Zdaniem skarżącej sytuacja nieprzedłożenia jej propozycji służby jest nadto naruszeniem art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, gdyż posiadane przeze nią kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania ewidentnie powinny doprowadzić do przedstawienia jej propozycji służby. Natomiast pismem z 9 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa i przedstawienia jej propozycji służby, które DIAS zobowiązany był jej złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Podniosła, że brak wręczenia jej propozycji służby jest dodatkowo niedopuszczalną prawnie dyskryminacją jej osoby, tym bardziej, iż nie współpracowała z SB i nie jest w wieku emerytalnym.

DIAS w piśmie z 19 czerwca 2017 r. poinformował skarżącą, nawiązując do jej pisma z 31 maja 2017 r., że art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS wskazują ustawowe przesłanki, którymi pracodawca winien się kierować przedkładając propozycję pracy lub służby. Równocześnie ani w ustawie wprowadzającej KAS, ani w ustawie z dnia 16 czerwca 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej jako: "ustawa o KAS") nie wskazano przesłanek, którymi należy się kierować propozycji nie przedkładając. W związku z powyższym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej posiada uprawnienie zarówno do przedłożenia propozycji (oceniając przesłanki wskazane w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS), jak i jej nieprzedłożenia, bez obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska. Jednocześnie DIAS wskazał, że art. 144 ust. 1 ustawy o KAS w przypadku skarżącej nie miał zastosowania. Natomiast w piśmie z 29 czerwca 2017 r. DIAS poinformował skarżącą - odpowiadając na jej wezwanie z 9 czerwca 2017 r. - iż zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") w brzmieniu obowiązującym 1 czerwca 2017 r. jeśli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę bez skorzystania z tego prawa. Przy czym organ zaznaczył, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja określona w przepisie art. 52 § 3 P.p.s.a. zarówno w obowiązującym obecnie, jak i przed 1 czerwca 2017 r. Ponadto podkreślił, iż przepisy ustawy wprowadzającej KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez pracownika lub funkcjonariusza do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust 1 p.w.u. KAS), jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Mając na uwadze powyższe organ uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezprzedmiotowe. Pismem z 29 czerwca 2017 r. DIAS – odpowiadając na pismo z 31 maja 2017 r.- wyjaśnił, iż przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] znajduje oparcie w przepisach prawa, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem.

Skarżąca w piśmie z 28 czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa KAS złożyła zażalenie na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu (tj. 31 maja 2017 r.), co jest działaniem rażąco niezgodnym z prawem. W związku z powyższym wniosła o zobligowanie DIAS do złożenia jej propozycji służby.

W odpowiedzi na to zażalenie Szef KAS w piśmie z 14 lipca 2017 r. wskazał, iż w związku z tym, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 § 1 k.p.a. Dlatego też powyższe zażalenie nie może być rozpatrzone.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na bezczynność DIAS w związku z brakiem realizacji obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Wniosła aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności DIAS oraz zobowiązał organ do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznie złożył jej propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca jej zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o: 1/ odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2/ ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku z pkt 1.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że kognicją sądów objęta jest taka bezczynność organu administracji publicznej, którego władcze działanie wobec indywidualnego podmiotu przejawia się przez skonkretyzowanie jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Sąd podał, że ustawodawca w ustawie wprowadzającej KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej:

1. przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS);

2. przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS);

3. nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS).

Sąd nie podzielił przy tym poglądu wyrażonego w skardze, że wykładnia przepisów ustawy wprowadzającej KAS, a w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być przedstawiona wyłącznie propozycja służby. Podniósł, że zawarty w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu, zdaniem Sądu, nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania ww. przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było zatem przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Rozwiązanie takie nie może budzić wątpliwości konstytucyjnych, jeżeli towarzyszą mu regulacje prawne zapewniające poszanowanie zasady szczególnej ochrony prawnej i trwałości stosunku służbowego, wyznaczone prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z trzecią możliwością przewidzianą w ustawie wprowadzającej KAS, gdyż skarżącej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nie została do 31 maja 2017 r. przedstawiona żadna pisemna propozycja ani w zakresie nowych warunków zatrudnienia, ani pełnienia służby. Podał, że literalne brzmienie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS - w powiązaniu z innymi uregulowaniami zawartymi w ustawie wprowadzającej KAS - wskazuje na dwie podstawowe kwestie. Po pierwsze, z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS (podobnie zresztą jak w pkt 2, który nie ma w sprawie zastosowania) oraz z art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS wynika, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie. Tym samym brzmienie ww. przepisu wskazuje na to, że ustawa wprowadzająca KAS nie daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa 31 sierpnia 2017 r. Po drugie, ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych 31 sierpnia 2017 r. O ile w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS złożenie pisemnej propozycji ma uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, o tyle w przypadku niezłożenia żadnej z tych propozycji, art. 170 p.w.u. KAS nie wymienia choćby jednej przesłanki, którą powinien kierować się właściwy organ, decydując w efekcie końcowym o zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusza.

Sąd zwrócił uwagę, iż celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. W ocenie Sądu nie sposób nie zauważyć, iż literalna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji), sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) oraz prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). W konsekwencji zgodnie z zasadą praworządności należy rozstrzygać sprawę na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je jednak zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami, tj. w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, wynikających z powyższych przepisów. Sąd orzekając powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję. Taki kierunek wykładni prawa jest w pełni akceptowany w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł także, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, następstwo niezłożenia skarżącej przez DIAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby, określone zostało w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS jako wygaśnięcie istniejącego stosunku służbowego, co stanowi prawną ingerencję w stosunek służbowy w najdrastyczniejszy możliwy sposób. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach: - stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych, - podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność, - status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, - przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną. Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku z 25 lutego 2002 r. (sygn. SK 29/01), a także wyroków wcześniejszych z 9 czerwca 1998 r. (sygn. K 28/97) i z 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego). Nie ulega zatem wątpliwości, że ochronie prawnej podlega byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Reasumując – zdaniem Sądu - wykładni przepisów ustawy wprowadzającej KAS należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny powołanym wyżej zasadami wynikającymi z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 Konstytucji, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania prawa skarżącej do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu jej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie. Odmienna interpretacja byłaby zresztą sprzeczna z istotą działania racjonalnego ustawodawcy, który przecież tworzy przepisy co do zasady spójne z zasadami rangi konstytucyjnej.

Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii braku jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie braku przesłanek Sąd w tym zakresie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (Dz. U z nr 109, poz. 1159), w którym stwierdzono, iż art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 oraz z 2003 r. Nr 90, poz. 844, Nr 113, poz. 1070, Nr 130, poz. 1188 i Nr 166, poz. 1609 – określanej dalej jako ustawa o ABW) w zakresie w jakim przewiduje na podstawie pkt 2 tego przepisu możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego jest niezgodny z art. 7 i 60 Konstytucji. Artykuł 230 ust. 1 ustawy o ABW (będący regulacją przejściową, podobnie jak art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS) stanowił, że Szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego. Tak jak w przypadku przepisów wprowadzających ustawę KAS, na mocy przepisów przejściowych ustawy z dnia 24 maja 2002 r., funkcjonariusze pełniący służbę w UOP, stali się z mocy prawa funkcjonariuszami ABW, z zachowaniem dotychczasowych warunków służby, ale tylko do czasu ich zmiany w trybie określonym w art. 230 ustawy ABW (art. 228 ust. 1 ustawy ABW). W terminie 14 dni od daty wejścia w życie ustawy szefowie nowoutworzonych Agencji, każdy w zakresie swojego działania, powinni bowiem byli podjąć decyzje personalne w odniesieniu do każdego funkcjonariusza. W przeciwieństwie natomiast do art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w zakwestionowanym przez Trybunał przepisie zostały sformułowane kryteria oceny: kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowana struktura organizacyjna. W uzasadnieniu analizowanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu, nie może być żadnych wątpliwości, że art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, nieprzewidujący jakichkolwiek kryteriów przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wygaśnięcia stosunku służbowego. W związku z tym należy dokonać wykładni systemowej, która pozwalałby odnaleźć w innych przepisach tego rodzaju kryterium. W ocenie Sądu takim przepisem jest art. 144 ust. 1 ustawy o KAS stanowiący, iż w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1721), ani nie była ich współpracownikiem. Wprawdzie przepisy ustawy wprowadzającej KAS mają charakter szczególnych uregulowań, związanych z okresem przejściowym po utworzeniu nowej struktury administracji rządowej w postaci Krajowej Administracji Skarbowej, jednakże nie sposób uznać, aby tworząc te struktury organ mógł abstrahować od powyższego nowego warunku wprowadzonego ustawą o KAS, od którego uzależnione jest pełnienie służby bądź pozostawania w stosunku zatrudnienia. Przepis ten wprawdzie budzi szereg wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie ma żadnego znaczenia, gdyż jak wynika z pisma DIAS z 19 czerwca 2017 r. w stosunku do skarżącej przepis ten nie miał zastosowania. W konsekwencji powyższego należało uznać, iż w stosunku do skarżącej zastosowanie miał art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, dotyczący postępowania właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej, w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w zakresie jego stosunku służbowego. Akt opisany w art. 165 ust. 7 podejmowany jest w okresie przejściowym, tj. do 31 maja 2017 r., stanowi zatem przepis prawa materialnego regulujący sytuację prawną funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w tym czasie. Stanowcze brzmienie tego przepisu, wyrażające się w sformułowaniu "składają" (a nie "mogą złożyć"), wskazuje przy tym na ustawowy obowiązek właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Poza tym, obowiązek ten jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 p.w.u. KAS wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r., II SA/Bk 554/17, wyrok WSA w Kielcach z 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 589/17, wyrok WSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 561/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 grudnia 2017 r., II SA/Go 809/17), że pisemna propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O takiej kwalifikacji przekonuje to, że:

1. Propozycja służby lub zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Bezspornym przy tym jest, że w omawianej ustawie nie została zastrzeżona forma decyzji dla złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidziano sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza. Nie ma w tym przypadku zastosowania k.p.a, Ordynacja podatkowa, nie jest to także postępowanie, o którym mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS;

2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej". Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5)/2006, Warszawa, str. 7-19);

3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną. Na przeszkodzie uznaniu kognicji Sądu w tym zakresie nie stoi regulacja normatywna art. 5 pkt 2 P.p.s.a.;

4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań;

5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Tym samym Sąd uznał, że dopuszczalna jest zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegającą na niewydaniu aktu obejmującego - skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w jednostkach administracji skarbowej - pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia.

Sąd podał, że przyjmując art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jako podstawę i wzorzec normatywny przeprowadzonej kontroli bezczynności zarzucanej organowi podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do przepisu w oparciu o który działał w niniejszej sprawie DIAS (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS) i który z przyczyn powyżej wskazanych nie mógł mieć zastosowania w sytuacji skarżącej, zawiera on kryteria, jakie należy brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro zatem art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki ("składają odpowiednio"), a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do 31 maja 2017 r., to nie podjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu.

Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził , iż organ dopuścił się bezczynności, i zobowiązał jednocześnie DIAS - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b P.p.s.a. - do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje skarżącej i przebieg jej dotychczasowej służby, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy wprowadzającej KAS. W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej nowej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno– Skarbowej. Ograniczenie bowiem sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałaby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Stąd należy uznać, iż jest to termin skierowany jedynie do organu i skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego braku wydania przez organ aktu administracyjnego albo decyzji, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS.

DIAS w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i odrzucenie skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi , na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1b, art. 3 § 2 pkt 8, art. 3 § 2 pkt 4, art.134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1, § 3 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust 7 p.w.u. KAS oraz art. 2 , art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez:

- rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie bezczynności powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia;

- dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art.165 ust. 7 p.w.u. KAS oraz bezzasadne przyjęcie, iż z treści tego przepisu wynika ustawowy obowiązek organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak również, że organ nie składając takiej propozycji pozostaje w bezczynności i jego zaniechanie w przedmiocie złożenia propozycji służby lub propozycji zatrudnienia podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych;

- bezzasadne przyjęcie, że DIAS dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 32 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie dostępu do służby publicznej oraz że wynikające z art. 45 ust. 1 i art.77 ust 2 ustawy zasadniczej domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie w sytuacji braku propozycji służby lub propozycji warunków zatrudnienia;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art.165 ust. 7 i ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS w związku z art.3 § 2 pkt 8 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez:

- błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że organ miał ustawowy obowiązek do złożenia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i że art.170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS stanowił samodzielną podstawę do wygaśnięcia stosunku służbowego,

- błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że pisemna propozycja, o jakiej mowa w art.165 ust.7 p.w.u. KAS stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak również, że zaniechanie w jego złożeniu może stanowić podstawę do zarzucenia bezczynności, która mogłaby zostać zaskarżona na drodze sądowoadministracyjnej;

- błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że podstawą wygaśnięcia stosunku służbowego skarżacej jest wyłącznie art.170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, podczas gdy już z treści art. 165 ust. 3 ww. ustawy wynika, że funkcjonariusze celni zachowują ciągłość/pracy służby pod warunkiem otrzymania propozycji zatrudnienia lub służby, a art.165 ust. 7 należy interpretować łącznie z art.165 ust. 3 oraz art.170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy;

III. naruszenie prawa materialnego, tj. art.165 ust. 7 i art.170 ust. 1 i ust. 2 p.w.u. KAS, przez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na 31 maja 2017 r., DIAS może przedłożyć skarżącej propozycję pracy lub służby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, podlegała uwzględnieniu, albowiem częściowo trafne są sformułowane w niej zarzuty.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego, przy czym przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jest przywołany zarówno w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dotyczy to również przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które również są powoływane w obu podstaw kasacyjnych. Jest to konsekwencją budowania zarzutów w sposób wskazujący każdorazowo na łączne naruszenie kilku przepisów. Dodatkowo zauważyć należy, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano szereg przepisów bez podania w jaki sposób każdy z nich został naruszony, jak i uzasadnienia tak rozbudowanego zarzutu.

Ta ułomność skargi kasacyjnej utrudnia jej rozpoznanie w sposób stanowiący kolejno analizę poszczególnych zarzutów, nie czyni jednak jej rozpoznania niemożliwym. Wymaga natomiast ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęcia objętych skargą kasacyjną zarzutów w sposób problemowy, przy uwzględnieniu wskazanych w nich przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny miał w tym zakresie na względzie uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. ze wskazaniem, jakoby skarga nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym powinna zostać odrzucona, przy czym rozstrzygnięcie Sądu winno przybrać postać postanowienia a nie wyroku.

Nie można przenosić na problem dopuszczalności skargi rozważań Sądu I instancji, dotyczących charakteru propozycji zatrudnienia składanej dotychczasowemu funkcjonariuszowi. Przyjęta przez Sąd I instancji kwalifikacja propozycji zatrudnienia jako aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. znalazła odzwierciedlenie w sentencji zaskarżonego wyroku, zobowiązującego organ do określonych działań. Jej kwestionowanie może być zatem skierowane przeciwko rozstrzygnięciu Sądu I instancji i zasadności uznania bezczynności w tym zakresie, ale nie przeciwko samej dopuszczalności skargi. Należy bowiem zauważyć, że skarga była wniesiona na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia pisemnej propozycji służby.

Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność i nie miał podstaw Sąd I instancji do jej odrzucenia, badając zaś skargę, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzygał w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprawy. Sprawa dotyczy zaś sytuacji prawnej, w jakiej znalazł się funkcjonariusz, któremu nie złożono żadnej propozycji (pracy, służby) w szeregach KAS.

Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut błędnej wykładni art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, która skutkowała przyjęciem przez Sąd I instancji obowiązku złożenia przez organ propozycji pracy bądź służby, a także stanowiskiem, że określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS skutek wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służbowego nie dopuszcza możliwości wydania władczego rozstrzygnięcia w tym zakresie, pozbawiając stronę prawa do sądu. To drugie stanowisko, w połączeniu z konstatacją braku kryteriów wyboru funkcjonariuszy, którym nie jest przedstawiana żadna propozycja, doprowadziło Sąd I instancji do wniosku o konieczności wykładni przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 Konstytucji, tak aby zagwarantować skarżącej prawo do sądu. Przyjęte przez Sąd wnioski nie są jednak prawidłowe, choć Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak i Sąd I instancji stoi na stanowisku o konieczności realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu.

Należy w tym miejscu zastrzec, że błędna wykładnia jest przesłanką określoną ustawowo i przyjęcie przez Sąd II instancji, że przesłanka ta zaistniała nie ma charakteru ocennego, deprecjonującego argumentację Sądu I instancji czy kwestionującego kwalifikacje. Czynności interpretacyjne są nieodłącznym etapem każdego przypadku stosowania prawa, tym trudniejszym, im bardziej niespójna i budząca wątpliwości jest regulacja prawna. Instancyjność jest procesowym instrumentem weryfikacji stanowisk i argumentów. Mnogość spraw wnoszonych przez funkcjonariuszy dotychczasowej Służby Celnej i rozbieżność stanowisk reprezentowanych przez wojewódzkie sądy administracyjne w dotychczasowym orzecznictwie potwierdzają, że stosowana regulacja budzi wątpliwości interpretacyjne, co skutkuje rozbieżnymi rozstrzygnięciami.

Błąd w wykładni wskazanych przepisów polega w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na zawężeniu zakresu trzeciej kategorii funkcjonariuszy, tj. tych którym nie zostanie przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja i przyjęciu, że niezłożenie propozycji zatrudnienia bądź służby może nastąpić tylko w sytuacji wynikającej z art. 144 ust.1 ustawy o KAS, czyli gdy dana osoba pełniła służbę zawodową lub pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów.

Prawidłowe jest stanowisko i argumentacja Sądu I instancji, że z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS nie wynika, aby dotychczasowi funkcjonariusze mogli otrzymać wyłącznie propozycję służby. Mogła im być przedstawiona także propozycja pracy. Potwierdza to regulacja art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS, który przewiduje przekształcenie jednego rodzaju stosunku w inny. Nie jest natomiast prawidłowe stanowisko, że organ takie propozycje każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy był zobowiązany złożyć. Użycie w stronie czynnej terminu "składają" nie jest wystarczającym argumentem dla wywiedzenia, że po stronie organu przepis wprowadza obowiązek działania w jednej z tych dwóch form. Istotnie, posłużenie się formą czynną czasownika jest interpretowane jako wyraz powinności. W relacji do organu powinność jest wyrazem kompetencji, która nie jest prostym synonimem obowiązku, lecz zespołem uprawnień do działania w pewnej sferze, z jednoczesnym obowiązkiem wypełniania nałożonych na organ działań w sferze, w której organ ten zarówno jest uprawniony do działania, jak i zarazem zobowiązany z tych uprawnień korzystać w sytuacjach przewidzianych przepisami (por. Z. Rybicki, S. Piątek: Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji. Warszawa 1984 s. 245). Interpretacja zakresu przepisu art. 165 ust. 7 ustawy musi jednak uwzględniać kontekst systemowy, czyli także regulację kolejnych przepisów ustawy, w szczególności tych, które wprost stanowią o istnieniu kategorii funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali żadnej propozycji w określonym terminie, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS.

Na przeszkodzie do przyjęcia istnienia tej grupy funkcjonariuszy nie stoją względy podnoszone przez Sąd I instancji, wskazujące na przekonanie tego Sądu o niezgodności mechanizmu wygaśnięcia stosunku służbowego ze standardami Konstytucji. Oczywisty jest obowiązek sądów przestrzegania Konstytucji i dbałości o zachowanie standardów konstytucyjnych, a także obowiązek sądów stosowania Konstytucji. Realizując ten obowiązek sądy są w pierwszej kolejności obowiązane do zapewnienia zgodności ustawy z Konstytucją na drodze czynności interpretacyjnych.

W niniejszej sprawie taka możliwość w odniesieniu do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS istnieje. Dostrzegł ja też Sąd I instancji, lecz wnioski wyprowadzone przez ten Sąd nie zasługują na akceptację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwa jest wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS zgodna z Konstytucją, w szczególności w zakresie wyznaczenia kryteriów selekcji funkcjonariuszy i zapewnienia sądowej kontroli rozstrzygnięć. Sąd I instancji prawidłowo bowiem zidentyfikował te dwa obszary (kryteria i kontrola sądowa) jako istotne z punktu widzenia standardów konstytucyjnej ochrony stosunku służbowego, wyznaczanych art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji.

Przepis art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby.

Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że wobec przewidzianego w ustawie skutku wygaśnięcia, zachodzi on z mocy prawa i wykluczone jest wydawanie w tym przedmiocie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji.

Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 276 tej ustawy przewiduje tryb decyzyjny do załatwiania sporów m. in. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, przewiduje także możliwość wniesienia od takiej decyzji środka odwoławczego, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego. Takie rozumienie powyższych przepisów pozostaje w zgodzie z wyrażanym zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie stanowiskiem, że skoro stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny, to ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m. in. W dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także tym, że zarówno akt mianowania, jaki i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnych (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych, Kolonia Ltd, Wrocław 2000, s. 16-19, 41).

Orzekanie w formie decyzji wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS.

Nie jest zatem trafny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten nie mógł mieć w sprawie skargi na bezczynność zastosowania, albowiem sprawa bezczynności organu w sprawie funkcjonariusza, którego stosunek wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana przez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Taki sposób wykładni omawianych przepisów usuwa zgłaszane wątpliwości, dotyczące arbitralności działania organu i braku kryteriów doboru kadr do nowej formacji, naruszenia prawa do sądu i niezgodności w tym zakresie regulacji ustawy z Konstytucją.

Częściowo trafne są w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a.

Zobowiązanie przez Sąd I instancji organu do przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby opierało się na błędnym uznaniu istnienia po stronie organu obowiązku przedłożenia propozycji. Obowiązek taki nie wynika z ustawy, a skutkiem skorzystania przez organ z prawa nieprzedłożenia propozycji jest powinność organu do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Nadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wadliwie zakwalifikował propozycję nowych warunków zatrudnienia jako akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i dopuścił w następstwie tego skargę na bezczynność.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym miejscu stanowisko wyrażone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że propozycja nowych warunków zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wobec czego nie jest dopuszczalna zarówno skarga na nią, jak i skarga na bezczynność w jej złożeniu. (por. postanowienia NSA z: 23 października 2018 r., I OSK 1540/18, 5 października 2018 r., I OSK 960/18, 25 września 2018 r., I OSK 1551/18, I OSK 1600/18, 19 września 2018 r., I OSK 1361/18, I OSK 1373/18, 18 września 2018 r., I OSK 1264/18).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, uwzględnił skargę i zobowiązał właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni, a nadto stwierdził że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie dotyczące charakteru bezczynności znajduje uzasadnienie w sygnalizowanych powyżej trudnościach w interpretacji przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.