Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 407/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 959/05 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości PPU W. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za zarząd nieruchomością oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 959/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za zarząd nieruchomością.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 18 marca 2003 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 31 października 1986 r. nr o ustaleniu dla [...] Zakładów P. w [...] opłaty rocznej za zarząd gruntem państwowym położonym w [...] przy ul. [...], składającym się z działek nr nr 25/1, 80/1, 80/2 i 80/3 o łącznej powierzchni 142.788 m2 podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że wnioskodawca nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia jej nieważności. Decyzja Wojewody [...] została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 października 2003 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem, iż organ dokonał błędnego ustalenia w zakresie interesu prawnego Miasta [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o opłatach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 31 października 1986 r. o ustaleniu opłat z tytułu zarządu oznaczonym w niej gruntem, w części dotyczącej działki nr nr 80/6 o powierzchni 5.530 m2.

Na skutek wniosku Fundacji C. w [...], w wyniku wszczętego z urzędu postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłat z tytułu zarządu gruntem. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne otrzymywały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy powołanej ustawy nie przewidywały zatem uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego zarządu w sposób dorozumiany. Minister Infrastruktury powołał się na orzecznictwo sądowe w tym zakresie - wyrok NSA z dnia 18.02.1992 r., I SA 1419/91 ONSA 1992/2/39 oraz z dnia 5.11.1999 r., I SA 2240/98, a także na wyrok z dnia 26 listopada 1998 r., I SA 970/98, w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "organ administracyjny, mimo że nie wydał decyzji o ustanowieniu zarządu, decyzją ustanowił opłaty "za istniejące prawo zarządu", (...) ustanowienie opłat "za istniejące prawo zarządu" jest konsekwencją ustanowienia tego prawa, a nie odwrotnie. Skoro zatem skarżąca nie legitymuje się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu w formie prawem przewidzianej, to nie mógł organ ustalać opłat za "za istniejące prawo". Decyzja ta zatem w sposób rażący narusza przepisy prawa (art. 156 § 1 kpa).".

Minister Infrastruktury podkreślił, iż zadaniem organu w postępowaniu nadzorczym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego prawidłowo zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów. Taka bowiem ocena nosi cechy dowolności (wyrok NSA z dnia 28.04.1999 r. IV SA 696/97, LEX nr 48698). Stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie zależy zatem od uznania organu administracyjnego, lecz stanowi jego obowiązek (wyrok NSA z dnia 15.06.1992r. sygn. akt IV SA 218/92, ONSA 1994/9/162). W świetle powyższego decyzja Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r. wydana w trybie art. 156 § 1 kpa rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzania nieważności, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji rozstrzyga o odmowie stwierdzenia nieważności.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Syndyk Masy Upadłości PPU "W." podnosząc, że działka nr 80/6, której dotyczy wydana decyzja, zajmowana obecnie bez tytułu prawnego przez Fundację C., wchodzi w skład masy upadłości PPU "W." w upadłości. Nieruchomością tą, na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 1 marca 1994r., uwłaszczono PPU "W.", jednak w wyniku komunalizacji nieruchomości na rzecz Gminy [...] została stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowej, bowiem właściwym do uwłaszczenia nie był Wojewoda [...] lecz Gmina. W związku z tym PPU "W." w upadłości wniosło do Gminy [...] o wydanie decyzji o uwłaszczeniu z dniem 5 grudnia 1990 r. dołączając do wniosku, jako jeden z dokumentów uzasadniających wniosek, decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 31 października 1986 r. o ustaleniu dla [...] Zakładów P[...] nowych opłat z tytułu zarządu gruntem. Stwierdzenie nieważności tej decyzji znacznie osłabi wniosek o uwłaszczenie, gdyż pozbawi wnioskodawcę dokumentu pozwalającego na uwłaszczenie go przedmiotową nieruchomością, w myśl art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim jednak - w ocenie skarżącego - w przedmiotowej sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja o opłatach nie została wydana ani wbrew nakazowi ani wbrew zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa.

Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...], powtarzając w całości argumentację uzasadnienia tej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja administracyjna wydana w trybie nadzorczym (art. 158 § 1 kpa) stwierdzająca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność innej decyzji nadzorczej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją była kontrola legalności, z punktu widzenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę [...] w sprawie z wniosku Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o opłatach za zarząd. Kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji odnosić się będą zatem bezpośrednio do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2004r., a nie - jak tego oczekuje skarżący - do decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 31 października 1986 r. Kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji opierać się będą na przesłankach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i ich prawidłowym zastosowaniu przez Ministra Infrastruktury wobec decyzji Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r.

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury stwierdził nieważność powołanej decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 października 1986 r. uznając, że decyzja Wojewody rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzania nieważności, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, rozstrzyga o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Wynikałoby z tego, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził istnienie przesłanki nieważności, a mimo to nie stwierdził nieważności decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Wniosek taki, w świetle uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r. jest nieuprawniony. Uzasadnienie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 października 1986 r. ustalającej [...] Zakładom P. wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntem, sprowadzone jest do stwierdzenia, że decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa obowiązujących wówczas w zakresie opłat za zarząd gruntami Skarbu Państwa, a jej treść nie jest sprzeczna z treścią jakiegokolwiek przepisu prawnego, co świadczy o braku przesłanek do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tak sformułowanej konkluzji uzasadnienia decyzji trudno dopatrzyć się stwierdzenia "okoliczności stanowiącej przesłankę nieważności".

Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko Ministra Infrastruktury, który twierdzi, że decyzja Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r. rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, co do której organ ten stwierdził istnienie przesłanki nieważności. Już z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, jako nie znajdującą oparcia w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Ministra Infrastruktury w przedmiocie nieważności decyzji o opłatach za zarząd z dnia 31 października 1986 r., czemu poświęcona jest zasadnicza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwrócić należy uwagę, że ocenę legalności tej decyzji organ formułuje bez należytego wyjaśnienia zasadniczej w tej sprawie kwestii, a mianowicie istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego zarządu. Organ przyjął, że przedmiotową decyzją ustalono opłatę roczną za zarząd, mimo braku tytułu prawnego zarządu ustanowionego w trybie przewidzianym prawem, tj. w sposób przewidziany w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, na podstawie jakich ustaleń Minister Infrastruktury przyjął, że nie doszło do powstania zarządu przedmiotowym gruntem. Dla jednoznacznego stwierdzenia braku tytułu prawnego zarządu nie wystarcza oparcie się na braku decyzji ustanawiającej zarząd bądź umowy o przekazaniu albo nabyciu nieruchomości. Należy wziąć pod uwagę, że prawo zarządu powstawało również w inny sposób, np. z mocy prawa w wyniku przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania gruntu przez państwowe jednostki organizacyjne (art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Nie wiadomo też, z jakich względów Minister Infrastruktury przyjął, że powstanie tytułu prawnego przedsiębiorstwa do przedmiotowego gruntu mogło nastąpić wyłącznie w okresie obowiązywania tej ustawy, a nie wcześniej. Ustalenie istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego poprzednika prawnego PPU "W." do przedmiotowego gruntu wymagało analizy całokształtu sprawy, w tym m. in. okoliczności wynikających z wpisów w księdze wieczystej nieruchomości zanotowanych w dokumencie "Badanie księgi wieczystej" z 30 sierpnia 2002 r., z którego wynika, iż w dziale II księgi wieczystej nr 103491 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych Skarb Państwa jako właściciel ujawniony był na podstawie orzeczenia Nr 31 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 2.06.1948 r. (M.P. Nr 582 1948 r., poz. 152), orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 26.06.1953 r. i zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 20.07.1950 r. Or. 4-A-1036-50. Analizy wpisu o tej treści nie można było pominąć przy ustalaniu, czy istniał tytuł prawny zarządu przedmiotowym gruntem w dniu wydawania decyzji o aktualizacji opłat za zarząd. Tak więc twierdzenie o braku zarządu nie zostało poparte żadnym argumentem znajdującym oparcie w stosownym materiale dowodowym, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 80 kpa.

Dodano, że za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie może przemawiać orzecznictwo sądowe, na które powołał się organ. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 970/98 dotyczył sprawy o odmiennym stanie faktycznym. W sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem wykazane zostało bezspornie, że nie istniał zarząd nieruchomością, czego nie wykazano w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Pozostałe orzeczenia, na które powołał się Minister Infrastruktury, zostały wydane w sprawach komunalizacji nieruchomości (wyroki NSA z 18.02.1992 r., 1419/91 ONSA 1992/2/39 i z 5.11.1999 r., 2240/98 niepublik.) i nie pozostają w związku z zagadnieniem będącym przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 959/05 Minister Transportu i Budownictwa złożył skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 173 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 133 § l i 134 § l w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z 29 kwietnia 2004 r. znak: [...], a przez to uznanie, iż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie znajdowało podstaw;

2) art. 133 § l i 134 § l p.p.s.a., przez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego sprawy,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a., przez niewskazane szczegółowo jakie okoliczności sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a okoliczność wskazana przez Sąd nie ma znaczenia dla sprawy, jak i jego rozstrzygnięcia,

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie przywołanego przez organ orzecznictwa i nakazanie w dalszym postępowaniu nie brania go pod uwagę, wpływając tym samym na ocenę prawną przedmiotowej sprawy,

5) art. 145 § l pkt l lit c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż wskazane w wyroku naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro takie naruszenie nie miało miejsca, a nawet gdyby przyjąć taką możliwość, to wadliwość ocenianej przez organ naczelny decyzji wojewody pozwalałaby na stwierdzenie jej nieważności.

Wskazując na te podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że przyjęte przez Sąd podstawy uchylenia powyższych decyzji są niezasadne z następujący przyczyn.

Zdaniem WSA nieprawidłowe jest stwierdzenie organu naczelnego, iż skoro w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia 29.04.2004 r. wskazano istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 31 października 1986r. znak: [...], to odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przez organ wojewódzki rażąco narusza prawo.

WSA wywodzi, iż stanowisko organu naczelnego jest nieuzasadnione w świetle stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji Wojewody, iż decyzja o opłatach została wydana na podstawie obowiązujących przepisów, a jej treść nie jest sprzeczna z żadnym przepisem prawa, co oznacza brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem MTiB takie wnioski są nieuprawnione, gdyż nie wynikają z treści uzasadnienia decyzji z dnia 29.04.2004 r. Organ wojewódzki wyraźnie wskazuje, iż w stosunku do przedmiotowej decyzji nie istniała w obrocie prawnym decyzja o zarządzie. Jednak Wojewoda uzasadnił odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o opłatach tym, iż ,,(...) jeżeli państwowe jednostki organizacyjne władały gruntem Skarbu Państwa to miały prawo oczekiwać od właściwego organu ustanowienia prawa użytkowania (czy też odpowiednio prawa zarządu) w sposób przewidziany przepisami prawa. W tym przypadku, jak wynika ze stanowiska Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w miejsce decyzji o przekazaniu [...] Zakładom P. w zarząd gruntu Skarbu Państwa organ orzekł o ustaleniu nowych opłat za zarząd. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, iż na terenie miasta [...] praktyka la była nagminnie stosowana, albowiem większość [...] państwowych jednostek organizacyjnych legitymowało się jedynie decyzjami o opłatach za zarząd gruntem Skarbu Państwa."

Tym samym organ wojewódzki oparł swoją odmowę stwierdzenia nieważności na okolicznościach nie mających znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy powołanej ustawy nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci zarządu w sposób dorozumiany (wyrok NSA z 18.02.1992 r. sygn. akt I SA 1419/91, publ. ONSA 1992/2/39).

Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie jest bowiem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wyrok NSA z dnia 5.11.1999r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368). Powyższe znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z 26 listopada 1998 r. NSA stwierdził, iż "organ administracyjny, mimo że nie wydal decyzji o ustanowieniu zarządu, decyzją ustanowił opłaty "m istniejące prawo zarządu", (...) ustanowienie opłat "za istniejące prawo zarządu" jest konsekwencją ustanowienia tego prawa, a nie odwrotnie. Skoro zatem skarżąca nie legitymuje się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu w formie prawem przewidzianej, to nie mógł organ ustalać opłat za "istniejące prawo". Decyzja ta zatem w sposób rażący narusza przepisy prawa (156 § 1 pkt 2 kpa)." (sygn. akt I SA 970/98, opubl. LEX nr 44556).

Zadaniem organu w postępowaniu nadzorczym, jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazło zastosowanie obowiązujących norm prawnych, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów, taka bowiem ocena nosi cechy dowolności (wyrok NSA z dnia 28.04.1999r. sygn. akt IV SA 696/97, LEX nr 48698). Stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § l kpa nie zależy zatem od uznania organu administracyjnego lecz stanowi jego obowiązek, jeżeli występuje jedna z przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, istnieje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji." (wyrok NSA z 15.06.1992 r. sygn. akt IV SA 218/92, opubl. OSP 1994/9 poz. 162).

Przepis art. 156 § l pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zatem uznać, iż decyzja Wojewody [...] z 29 kwietnia 2004r. wydana w trybie art. 156 § l kpa rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzania nieważności, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności jadanej decyzji rozstrzygać odmowie stwierdzenia nieważności.

Tym samym WSA naruszył art. 133 § l i 134 § l w zw. z 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uznał, iż MI nieprawidłowo odczytał treść decyzji Wojewody. Stoi to w jawnej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skoro Wojewoda wyraźnie stwierdził, iż brak jest decyzji o zarządzie, to był zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji o opłatach. Jednak odmowna decyzja została oparta na podstawach nie dających się zaakceptować. Stwierdzenie WSA, iż konkluzja uzasadnienia decyzji Wojewody potwierdza istnienie przesłanek do ustanowienia opłat za zarząd, pozwala stwierdzić, iż WSA nie rozpatrzył całości i istoty sprawy. Właśnie ta rozbieżność pomiędzy ustaleniami organu wojewódzkiego, a jego konkluzjami stanowiła podstawę stwierdzenia nieważności przez Ministra Infrastruktury tej decyzji. Skoro organ stwierdził istnienie przesłanek nieważnościowych, rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 kpa, była odmowa z powołaniem się na pozamerytoryczne przesłanki - oczekiwanie wydania decyzji i praktykę (podkreślenia wymaga, że była to praktyka sprzeczna z prawem) w tym względzie.

Drugim zarzutem sformułowanym przez WSA w stosunku do zaskarżonej decyzji, było to, iż z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] nie wynika na podstawie jakich ustaleń organ przyjął, iż nie powstało prawo zarządu, gdyż prawo to mogło również powstać z mocy prawa. Organ nie rozważył, iż prawo to mogło powstać wcześniej, tzn. nie tylko pod rządami ustawy z dnia ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Już samo stwierdzenie WSA, że organ nie dokonał analizy całokształtu sprawy i wskazanie wyraźnie tylko jednego elementu, który powinien stanowić przedmiot oceny organu, pozwala na sformułowanie zarzutu, iż WSA nie dokonał wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 133 § 1 i 134 § l p.p.s.a. Organowi nie jest - przy takim wskazaniu dalszego postępowania - wiadome czy ma dokonywać dalszej (ponownej?) analizy całokształtu sprawy, w tym sprawy wpisów w księdze wieczystej, czy też dotychczasowa analiza jest prawidłowa, jednak kwestia wpisów musi być dodatkowo wzięta pod uwagę. Chodzi o to, czy organ ma ustalić wyłącznie fakty związane z wpisami (ewentualnie - stosownie do wyniku - prowadzić dalsze postępowanie związane z tymi wpisami) czy też powinien analizować jeszcze inne zdarzenia (jakie?) związane ze sprawą, które nie były do tej pory wzięte pod uwagę.

Takie sformułowanie uzasadnienia pozwala przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynika sprawy, gdyż WSA nie wskazał w swym wyroku, że jego rozstrzygnięcie zapadło na podstawie całokształtu akt sprawy. Wydaje się, iż Sąd ograniczył się do "wyłuskania" tylko jednego uchybienia związanego z postępowaniem organu naczelnego, pomijając analizę całokształtu sprawy. W szczególności Sąd nie wskazał, jakie to przepisy prawa mogłyby uzasadniać powstanie wcześniejszego prawa zarządu.

Powyższe uchybienia powodują, iż uniemożliwiona jest organowi, w ponownym postępowaniu, ocena jakie aspekty sprawy powinny zostać przez niego ponownie analizowane, a co powinien ustalić jako nowości w swym postępowaniu. Lakoniczne sformułowanie wytycznych dla organu uniemożliwia również organowi ocenę czy zebrany materiał dowodowy i jego analiza jest wystarczająca z punktu widzenia wykonania zaskarżonego wyroku, czy też nie. Naruszono więc w tym zakresie normę art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania dla organu, co dalszego postępowania są jednym z najważniejszych postanowień wyroku uchylającego decyzję i braki w tym zakresie nie pozwalają przyjąć, aby wyrok ten odpowiadał wymogom Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i zasadom praworządności.

Co do samego wskazania, iż należy ocenić wpisy do księgi wieczystej dokonane na podstawie orzeczeń innych organów, to należy zwrócić uwagę, iż orzeczenia te nie mają znaczenia dla sprawy. Orzeczenia te - porównanie dat, treści orzeczenia i organu je wydającego - dotyczą ustanowienia zarządu nad przedsiębiorstwem (orzeczenie nr 31 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 2.06.1948 r.), przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa (zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 20.070.1950 r.) oraz zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego (orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 26.06.1953 r.). Akty te dotyczyły jedynie kwestii związanych z własnością przedsiębiorstwa, w tym nieruchomości, nie mogły jednak dotyczyć sprawy tytułu prawnego przedsiębiorstwa, któremu ustalono opłaty za zarząd. Zostały one wydane na podstawie dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.).

Skoro w dotychczasowym postępowaniu, przy aktywnym udziale stron, nie ustalono aby miało miejsce zdarzenie, z którego można wywodzić prawo zarządu, okoliczność wskazana przez Sąd jest bez znaczenia, tak od strony formalnej (orzeczenia dotyczyły innej kwestii), jak i merytorycznej - nie mogą nic wnieść do sprawy. Sąd nie wskazał w sposób przekonujący, aby istniały okoliczności pozwalające przyjąć, iż prawo zarządu powstało. Zdaniem skarżącego, stanowisko Sądu stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, tak przez organ wojewódzki, jak i naczelny.

W ocenie Ministra Transportu i Budownictwa wyrok zubożony o część prezentacji rozumowania prawniczego Sądu, które przesądziło o treści sentencji nie może ostać się z tego względu, iż wskutek w/w uchybienia strona została pozbawiona możliwości kontroli przedmiotowego orzeczenia pod względem prawidłowości jego rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób: zarzut Sądu sprowadza się do wskazania organowi, iż nie może powoływać się on na wskazane w uzasadnieniu swych decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych, które dotyczy innych stanów faktycznych i prawnych, jest więc nieprzydatne w niniejszym postępowaniu. Wbrew stanowisku Sądu, pogląd wyrażony we wszystkich powołanych w decyzji z dnia [...] i z dnia [...] wyrokach dotyczył kwestii oceny decyzji o opłatach za zarząd w sytuacji, gdy zarząd nie istniał (nie był ustanowiony w formie prawem przewidzianej). Nie ma przy tym żadnego znaczenia, w jakich sprawach zapadły powołane wyroki, zawierające powyższy pogląd, skoro sąd w sposób jednoznaczny zajmował w nich stanowisko w powyższej kwestii (w kwestii oceny decyzji opłatowej), jako mającej znaczenie w kontrolowanych przez sąd sprawach. W tym przypadku cytowane tezy pochodzą z wyroków dot. komunalizacji oraz uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych. Na marginesie tej kwestii zauważyć należy, że wyrok NSA z dnia 18.02.1992 r. sygn. akt 1419/91 wydany został w sprawie uwłaszczenia, nie zaś komunalizacji, jak wskazał WSA. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie sąd nie stwierdził, że istniał zarząd, a jedynie uznał, że nie zostało bezspornie wykazane, że zarząd nie istniał, nie można mówić, że wyrok NSA z dnia 26.11.1998 r. sygn. akt I SA 970/98 powołany w decyzji, dotyczył sprawy o odmiennym stanie faktycznym. Stan faktyczny ma charakter obiektywny i dopóki nie został do końca wyjaśniony nie może być uznany za odmienny od stanu faktycznego w innej sprawie.

Tak sformułowana ocena sądu odnosząca się do powołanego przez organ utrwalonego orzecznictwa sądowego oznacza, że nie wiadomo, czy orzecznictwo to mogłoby być brane pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym, mimo że sąd nie zakwestionował wyrażonych w tym orzecznictwie poglądów. Brak przy tym podstaw do uznania, że wskazanie na utrwalone orzecznictwo, jako istotną wskazówkę interpretacyjną przy rozstrzyganiu sprawy, może stanowić naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zastosowanie się do oceny Sądu może doprowadzić do wydania sprzecznych z prawem decyzji, a ocena ta będzie wiązać inne składy w przypadku dalszych skarga na ponowne decyzje w sprawie.

Niezależnie od powyższych zarzutów, należy zwrócić uwagę, iż skarga powinna zostać oddalona również z innego względu. Zakładając, że rzeczywiście ustalenia WSA są prawidłowe, organ naczelny i tak musiałby stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z 29 kwietnia 2004r. Skoro zdaniem Sądu organ naczelny nie przeprowadził prawidłowego postępowania w zakresie ustalenia istnienia prawa zarządu, to z takim samym zarzutem musiałoby się spotkać postępowanie przeprowadzone przez organ wojewódzki. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być przecież również rażące naruszenia art. 77 kpa. Tym samym rozstrzygnięcie organu naczelnego jest prawidłowe, a jedynie ewentualnie uzasadnienie decyzji mogłoby być wadliwe, jednak nie wpływa to na prawidłowość rozstrzygnięcia, a wyrok narusza art. 145 § l pkt l lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 133 § l i 134 § l w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z 29 kwietnia 2004 r. jest nietrafny, ponieważ nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w uzasadnieniu tej ostatniej decyzji nie można dopatrzyć się okoliczności mogącej być uznaną za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest również nieusprawiedliwiony. Przepis ten stanowi, że Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25.2.1998 r., III RN 130/97, OSNAP 1999/1/2 glosa aprobująca: Adamiak B., OSP 1999/5/101). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej. To wszystko razem wzięte oznacza, że sąd administracyjny związany jest oceną prawną sformułowaną w prawomocnym wyroku w tej samej sprawie, a nie w takiej samej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. oparty jest na nieporozumieniu. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że bez obalenia takiego orzeczenia nie można kwestionować znajdującego się w nim rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast nie jest to równoznaczne z obowiązkiem podzielania w innych tego samego rodzaju sprawach wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu oceny prawnej i jej uzasadnienia. Na marginesie należy wszakże zauważyć, że tzw. "utrwalone orzecznictwo NSA", na które powołuje się Minister, nigdy nie głosiło tezy, że wydanie decyzji w sprawie opłat za zarząd w przypadku braku decyzji o oddaniu w zarząd jest rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie tym jedynie prezentowano stanowisko, że decyzja o opłatach za zarząd nie tworzy prawa zarządu, niemniej jednak może być dowodem na to, że nieruchomość, której dotyczyła ta decyzja pozostawała we władaniu adresata tej decyzji.

Naruszenie przepisów postępowania, stanowi podstawę kasacyjną tylko w przypadku, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Choćby więc i doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu szczegółowych wskazań, co do okoliczności sprawy, które organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, to i tak – z samego założenia – byłoby to uchybienie przepisom postępowania nie mające wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Tak więc i ten zarzut należało uznać za nie mający usprawiedliwionych podstaw. W rezultacie zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 145 § l pkt l lit c) p.p.s.a. jako podstawy prawnej zaskarżonego wyroku należy uznać za trafne i mające uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.