Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 40/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 21/16 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (SPPN) stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 21/16 oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Miejska w R., działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. poz.115 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o drogach publicznych", w dniu [...] września 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z [...] listopada 2015 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 4 ust. 4 Regulaminu funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiącego załącznik nr [...] do ww. uchwały Nr [...]. Uchwale w zaskarżonym zakresie zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wniósł o stwierdzenie nieważności tego przepisu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, opłatę za parkowanie wnosi się przez nabycie ważnego biletu kontrolnego z jednoznacznie określonym czasem parkowania, abonamentu, karty opłaty ryczałtowej oraz za pomocą telefonu komórkowego. Bilet kontrolny, abonament, kartę opłaty ryczałtowej, kartę parkingową należy umieścić za przednią szybą, wewnątrz pojazdu samochodowego w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz oraz sprawdzić ich widoczność z zewnątrz w zaparkowanym pojeździe (§ 3 ust. 2 Regulaminu). Niezastosowanie się do obowiązku umieszczenia dowodu opłaty parkingowej za szybą pojazdu w miejscu widocznym jest traktowane na równi z nieuiszczeniem tej opłaty. Stosownie bowiem do § 4 ust. 4 Regulaminu, nieumieszczenie biletu kontrolnego, karty parkingowej, abonamentu i karty opłaty ryczałtowej wewnątrz pojazdu za przednia szybą, tak, aby był on całkowicie widoczny z zewnątrz, jest równoznaczne z brakiem wniesienia opłaty za parkowanie. Powołując się na art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że zarząd drogi jest uprawniony do poboru opłaty dodatkowej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie. Tymczasem w § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, Rada Miejska w R. wykreowała dodatkową sytuację, w której po stronie użytkownika pojazdu parkującego w strefie płatnego parkowania powstaje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Powyższa regulacja zrównuje bowiem brak umieszczenia dowodu opłaty parkingowej (biletu kontrolnego, abonamentu, karty opłaty ryczałtowej) z nieuiszczeniem opłaty parkingowej, które obwarowane jest opłatą dodatkową. W ocenie skarżącego, powoduje to powstanie po stronie kierowcy obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej także w sytuacji, gdy w rzeczywistości wniósł on opłatę za parkowanie, jednak nie pozostawił biletu kontrolnego, abonamentu, karty opłaty ryczałtowej za szybą pojazdu lub umieścił dowód wniesienia opłaty parkingowej za szybą pojazdu, lecz w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający odczytanie z zewnątrz.

Rzecznik wskazał, że zawarte w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych upoważnienie ustawowe rady gminy do ustalenia trybu postępowania kierowców, którego celem jest przekazanie na rzecz zarządu drogi należnej opłaty za parkowanie, nie uprawnia jednak rady gminy do zdefiniowania pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie" odmiennie od znaczenia tego pojęcia wynikającego z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Rzecznika rozszerzenie w drodze aktu prawa miejscowego pojęcia nieuiszczenia opłaty za parkowanie w rozumieniu ww. ustawy, przez objęcie nim także sytuacji, w której kierowca uiścił wprawdzie opłatę za parkowanie, ale nie umieścił za szybą pojazdu dowodu jej uiszczenia lub umieścił go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i bezprawne wkroczenie w materię uregulowaną w ustawie o drogach publicznych.

Podniósł ponadto, że w ustawie o drogach publicznych brak jest upoważnienia dla rady gminy do wydania przepisów prawa miejscowego określających inne rodzaje postępowania (zachowania) użytkownika pojazdu samochodowego, niż faktyczne niewniesienie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, które należy traktować w świetle prawa jako nieuiszczenie opłaty za parkowanie zagrożone sankcją w postaci opłaty dodatkowej. W ocenie Rzecznika, nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta w § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego nie ma umocowania w ustawie, a tym samym została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, z uwagi na fakt, że rozszerza ona ustawowe znaczenie pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie", przez co powoduje powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w nieprzewidzianej przez ustawę sytuacji (tj. w przypadku nieumieszczenia dowodu opłaty za parkowanie za szybą pojazdu lub umieszczenia go w sposób uniemożliwiający odczyt z zewnątrz pojazdu), doszło do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że uchwała, na którą powołuje się skarżący, nie obowiązuje. Została ona uchylona uchwałą Rady Miejskiej w R. [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] "w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat w mieście R". Odnosząc się do meritum sprawy wskazała, że zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis nie narusza ani Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, nie można przyjąć, że niewyłożenie biletu za przednią szybą pojazdu w sposób widoczny z zewnątrz, nie może zostać uznane za równoznaczne z niewniesieniem opłaty. Obowiązkiem parkującego w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego jest bowiem udokumentowanie wniesienia wymaganej opłaty z tytułu parkowania na drodze publicznej. Jedyną metodą udokumentowania powyższego jest natomiast wyłożenie biletu kontrolnego w widocznym miejscu za szybą pojazdu. W innym wypadku kontroler nie może przyjąć, że opłata została wniesiona, skoro dowodu takiego w postaci biletu wyłożonego za przednią szybą pojazdu nie ma.

Ponadto zdaniem organu treść § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego należy analizować łącznie z § 5 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], z którego wynika w sposób jednoznaczny, że nie pobiera się opłaty dodatkowej w przypadku przedłożenia w biurze Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego biletu kontrolnego wykupionego w dniu otrzymania wezwania w godzinie pokrywającej się z godziną wystawienia wezwania, bądź zakupionego do czterech minut od czasu wystawienia wezwania, abonamentu bądź zezwolenia ważnych w okresie wystawienia wezwania. Wyjątkiem jest karta parkingowa dla osoby niepełnosprawnej, która musi bezwzględnie być umieszczona za przednią szybą pojazdu bądź w przedniej jego części podczas korzystania z karty parkingowej, co wynika z treści pouczenia umieszczonego na blankiecie karty parkingowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich. W ocenie Sądu § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] września 2012 r. Nr [...], nie prowadzi do rozszerzenia definicji pojęcia "nieuiszczenie/niewniesienie opłaty za parkowanie" poza znaczenie ustawowe. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Rada Miejska w R. w § 5 ust. 1 uchwały z [...] września 2012 r. Nr [...] określiła, że ustala się opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w wysokości [...] zł. Sąd wskazał, że kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy w istocie odnoszą się do kwestii dowodowych, to jest do problematyki wykazania przez parkującego pojazd samochodowy w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego uiszczenia wymaganej z tego tytułu opłaty. Nałożenie w tym względzie na ów podmiot obowiązku umieszczenia dowodu uiszczenia rzeczonej opłaty za przednią szybą zaparkowanego pojazdu nie tylko bezpośrednio służy temu celowi, lecz także umożliwia skontrolowanie tego faktu przez zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządcę drogi. W razie braku takiego rozwiązania, jak przyjęte w skarżonej uchwale, kontrola uiszczenia opłaty za parkowanie byłaby w zasadzie niemożliwa i zarząd drogi (zarządca drogi), który uprawniony jest do jej pobrania, straciłby efektywny sposób egzekwowania jej uiszczenia. Sąd wskazał dalej, że nie oznacza to jednak, że na podmiot parkujący pojazd samochodowy w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego nałożona zostaje opłata dodatkowa wyłącznie z uwagi na niedopełnienie obowiązku umieszczenia za przednią szybą tak zaparkowanego pojazdu dowodu uiszczenia należnej z tego tytułu opłaty. Fakt nieokazania w tak określony sposób dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie wskazuje, że opłata ta nie została uiszczona. Natomiast w sytuacji, gdyby zaparkowanie danego pojazdu w ww. Strefie mimo to było należycie opłacone, podmiot, który pojazd ten zaparkował może skorzystać z trybu reklamacyjnego przewidzianego w § 5 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] września 2012 r. Nr [...]. W konsekwencji Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu przez sąd, że ustawa o drogach publicznych upoważnia organ stanowiący gminy do zamieszczenia w uchwale wprowadzającej strefę płatnego parkowania definicji pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie" oraz że przedmiotowa regulacja nie modyfikuje ustawowego znaczenia tego zwrotu i jest zgodna z ustawą o drogach publicznych.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że zarzucone naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na zamieszczeniu w akcie prawa miejscowego regulacji, która nie miała umocowania w ustawie, czyli była wydana bez podstawy prawnej, a przy tym w nieprawidłowy sposób rozszerzała ustawowe znaczenie pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie". Wskazał, że w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca upoważnił radę gminy (miasta) do określenia w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania sposób pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w tej strefie. Zdaniem Rzecznika użyty w tym przepisie zwrot "sposób pobierania opłaty" należy rozumieć, jako określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania. Wykonując kompetencje wynikające z art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych organ uchwałodawczy ma zatem ustalić jedynie tryb postępowania kierowców, którego celem jest przekazanie na rzecz zarządu drogi należnej opłaty za parkowanie. Z ww. upoważnienia ustawowego nie wynika uprawnienie rady gminy do zdefiniowania w uchwale wprowadzającej strefę płatnego parkowania pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie". Również pozostałe przepisy ustawy o drogach publicznych nie uprawniają organu stanowiącego gminy do ustalenia w akcie prawa miejscowego znaczenia tego pojęcia. Dlatego też regulacja zawarta w § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Stefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego nie ma umocowania w przepisach ustawowych. Zastosowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia rozszerzająca i celowościowa art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest błędna, ponieważ dotyczy przepisu kompetencyjnego, który należy interpretować w sposób ścisły i literalny. Mylnie poza tym Sąd I instancji zinterpretował przepis art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przesłankę ustawową do obciążania opłatą dodatkową podmiotów parkujących pojazdy w strefie płatnego parkowania stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, nie zaś domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia w określonym miejscu stosownego dowodu opłaty. Tymczasem Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że fakt nieokazania dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie, w sposób określony w uchwale wskazuje, że opłata nie została uiszczona. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, takie rozumowanie Sądu Wojewódzkiego zawiera akceptację dla możliwości redefiniowania w uchwale wprowadzającej strefę płatnego parkowania ustawowego pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie". Tym samym nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że zrównanie w uchwale bezczynności polegającej na nieumieszczeniu biletu parkingowego, karty parkingowej czy abonamentu za przednią szybą pojazdu z sytuacją rzeczywistego braku opłacenia postoju pojazdu w strefie nie prowadzi do rozszerzenia definicji pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie" poza znaczenie ustawowe tego zwrotu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 16 listopada 2018 r. pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich, złożył do protokołu rozprawy pismo, w którym podtrzymał skargę kasacyjną i podniósł, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie wyposażyły rady gminy w kompetencje do określenia w uchwale, jakiego rodzaju zachowanie, czy zaniechanie ze strony kierowcy parkującego pojazd w strefie płatnego parkowania, będzie traktowane jako nieuiszczenie opłaty za parkowanie. W szczególności zaś kompetencja taka nie wynika z art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania, rada gminy może zatem ustalać formy, w jakich należność z tytułu postoju pojazdu w strefie płatnego parkowania, zostanie przekazana na rzecz zarządu drogi. Natomiast udowodnienie faktu uiszczenia opłaty za parkowanie to czynności, które nie stanowią części składowej procesu pobierania opłaty parkingowej w określony sposób. Zamieszczenie zatem tego rodzaju regulacji w akcie prawa miejscowego oznacza wkroczenie przez uchwałodawcę w materię ustawową. Dochodzi bowiem do modyfikacji pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona. Z art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, określa sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Tymczasem, w § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (SPPN), stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] września 2012 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, stwierdzono, że nieumieszczenie biletu kontrolnego, karty parkingowej, zezwolenia, abonamentu i karty opłaty ryczałtowej wewnątrz pojazdu za przednią szybą w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie. W cytowanym § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego Rada Miejska R. zdefiniowała zatem przesłankę ustawowego określenia "niewniesienia opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, z którym to pojęciem, w myśl art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wiąże się pobieranie przez zarząd drogi (a w przypadku jego braku, przez zarządcę drogi) opłaty dodatkowej.

Przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie uprawnia jednak rady gminy (rady miasta) do definiowania ustawowych pojęć zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. O ile więc Rada Miejska R. była uprawniona do określenia sposobu pobierania opłaty parkingowej, czemu dała wyraz w § 3 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, o tyle bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia nie mogła ustalić definicji określenia użytego w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Rozróżnienie przez ustawodawcę pojęcia "sposób pobierania opłaty" i "nieuiszczenie opłaty" nie jest przypadkowe, skoro zostało użyte w dwóch normatywnie różnych sytuacjach. Z tego względu, pojęcie "sposób pobierania opłaty" użyte w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje pojęcia "nieuiszczenie opłaty" użytego w art. 13f ust. 1 tej ustawy.

Nieprawidłowo zatem Sąd I instancji uznał przepis § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego za mający ustawową podstawę do jego sformułowania i w konsekwencji tego odmówił stwierdzenia jego nieważności. W Regulaminie Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego nie może bowiem pozostawać przepis, który nie mając ustawowej podstawy prawnej, mógłby stać się podstawą do naliczania przez zarząd drogi lub zarządcę drogi publicznej dodatkowej opłaty tylko ze względu na zaistnienie okoliczności określonej w powołanym § 4 ust. 4 tego Regulaminu. Naliczenie zaś opłaty dodatkowej nie może być wynikiem uznania urzędniczego w przedmiocie skutków i zakresu stosowania powołanego § 4 ust. 4 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego.

W świetle powyższego, zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego - art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasługiwały na uwzględnienie.

Rację też trzeba przyznać Rzecznikowi Praw Obywatelskich, że nie można uznać, że zakwestionowany przepis uchwały w istocie odnosi się do kwestii dowodowych. Tak jak zauważył to Rzecznik Praw Obywatelskich kierowca nie będzie mógł skorzystać skutecznie z trybu reklamacyjnego w razie uiszczenia opłaty za parkowanie i nieumieszczenia dowodu opłaty w sposób wskazany w uchwale, gdyż w takim przypadku – zgodnie z § 4 ust. 4 Regulaminu – nieumieszczenie dowodu opłaty za szybą w sposób widoczny z zewnątrz będzie równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.