Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 742/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 186/14 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 340 ( trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania, w pkt 1/ zobowiązał organ do rozpoznania odwołania w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt. 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia [...] lipca 2014r. P. Sp. z o.o., z siedzibą w [...], zwaną dalej: "skarżącą" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za nieprzekazywalnie odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów.

Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy bezzasadnie pozostawił bez rozpoznania odwołanie z uwagi na nieusunięcie braku formalnego polegającego na nieprzedstawieniu upoważnienia udzielonego aplikantowi radcowskiemu M.M., który podpisał odwołanie.

W skardze podniesiono, że przy wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2014r., strona skarżąca przesłała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpis oraz oryginał upoważnienia dla aplikanta radcowskiego M.M. do działania w sprawie związanej z decyzją Wójta Gminy [...] w przedmiocie nałożenia na P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kary pieniężnej.

W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy nie rozpoznając odwołania, naruszył art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.",. określający termin załatwiania spraw i pozostaje w bezczynności.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zobowiązanie Kolegium do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w trybie odwoławczym, w określonym przez Sąd terminie oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła także o wymierzenie grzywny organowi pozostającemu w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o jej oddalenie.

Wskazało, że z uwagi na braki formalne odwołania zwróciło się do strony postępowania o ich uzupełnienie. Strona skarżąca nie przedstawiła jednak w określonym terminie upoważnienia udzielonego aplikantowi radcowskiemu M.M., który podpisał odwołanie. Zdaniem Kolegium w tych okolicznościach było ono uprawnione do pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pozostawało w bezczynności odnośnie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014r., przynajmniej od dnia [...] czerwca 2014r. tj. od daty wpływu do SKO wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2014r., przy którym strona skarżąca przesłała do Kolegium Odwoławczego odpis oraz oryginał upoważnienia dla aplikanta radcowskiego M.M. do działania w sprawie związanej z decyzją Wójta Gminy [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Od tego momentu organ odwoławczy nie mógł mieć wątpliwości, że upoważnienie osoby, która podpisała odwołanie zostało potwierdzone przez stronę postępowania. W tych okolicznościach należało nadać bieg postępowaniu odwoławczemu, które powinno zakończyć się wydaniem stosownej decyzji.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania i nie jest zgodne z przepisami prawa ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. I SAB 28/96, ONSA 1997 r., nr 2, poz. 97).

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ odwoławczy do dnia wydania wyroku nie rozpoznał przedmiotowego odwołania strony skarżącej, przekraczając ustawowy termin na rozstrzygnięcie sprawy to, organ ten pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2016 r. poz. 718), dalej: "p. p. s. a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, nie znajdując podstawy do stwierdzenia bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 p.p.s.a., w związku z art. 35 § 1 - 3 i z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pozostawiając bez rozpoznania odwołanie skarżącej, od decyzji Wójta Gminy [...], z dnia [...] marca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w bezczynności, i w konsekwencji poprzez zobowiązanie Kolegium do rozpoznania, w zakreślonym terminie, odwołania skarżącej od ww. decyzji Wójta Gminy [...], które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że termin do rozpoznania odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy [...], w ogóle nie rozpoczął biegu, wyjaśniając, iż do odwołania, podpisanego przez aplikanta radcowskiego M. M., nie dołączono oryginału ani odpisu upoważnienia udzielonego przez radcę prawnego M.L. aplikantowi, dołączając natomiast upoważnienie udzielone przez tego radcę prawnego aplikantowi radcowskiemu A.Z. Jak wywodzono, w konsekwencji powyższego, ww. odwołanie obarczone było brakiem formalnym i dlatego działając w myśl art. 64 § 2 k.p.a., pismem dnia [...] kwietnia 2014 r., wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia ww. braku formalnego odwołania, pouczając o skutkach niezastosowania się do wezwania, które zostało doręczone adresatowi w dniu [...] kwietnia 2014 r. Skoro więc do dnia upływu wyznaczonego terminu, tj. [...] maja br., brak formalny odwołania nie został usunięty, to w myśl art. 64 § 2 k.p.a., stanowiło to podstawę do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W konsekwencji, wywodzono, że błędne było stanowisko Sądu I instancji, iż nie rozpoznając odwołania, organ pozostawał w bezczynności.

Podniesiono, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż usunięcie braku formalnego odwołania, po upływie terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. jest prawnie skuteczne, tzn. rodzi po stronie organu odwoławczego, obowiązek rozpatrzenia odwołania.

Przytoczono pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 roku, sygn. akt II GSK 1/09, w którym stwierdzono, że przewidziany art. 64 § 2 k.p.a., termin jest terminem ustawowym, a zatem nie podlega przedłużeniu, co oznacza, że jeśli strona nie chce narazić się na pozostawienie podania bez rozpoznania musi terminu dochować w tym znaczeniu, że przed jego upływem braki usunie. Zatem nieusunięcie braku formalnego odwołania, w zakreślonym w art. 64 § 2 k.p.a. siedmiodniowym terminie, skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Podkreślono, że taki pogląd został wyrażony przez NSA m. in. w wyrokach: z 3 września 2008r., II OSK 978/07 i z 21 października 2008 roku, sygn. akt II OSK 1268/07.

Podniesiono, ze wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, iż usunięcie przez stronę braku formalnego odwołania po upływie terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a., rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek rozpatrzenia takiego odwołania, jest nie do przyjęcia również z uwagi na to, że powodowałoby to stan niepewności co do skutków decyzji zaskarżonej odwołaniem dotkniętym brakami formalnymi. Oznaczałoby to bowiem, że dopuszczalne jest usunięcie braku formalnego odwołania w każdym czasie, a w konsekwencji możliwe rozpatrzenie takiego odwołania w niedającej się przewidzieć przyszłości, z ewentualnym skutkiem w postaci uchylenia decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony. Powodowałoby to istnienie swoistego stanu zawieszenia, którego przerwanie zależałoby wyłącznie od woli strony skarżącej. Nie wiadomo byłoby natomiast, czy decyzja od której wniesiono odwołanie obarczone brakiem formalnym, nie uzupełnionym w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., jest decyzją ostateczną, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzały się w istocie do wytyku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej, w konsekwencji, czego zobowiązany był do rozpoznania odwołania.

Powyższy zarzut należało uznać za w pełni zasadny. Poza sporem w przedmiotowej sprawie było, że odwołanie skarżącej dotknięte było brakiem formalnym, wynikającym z faktu, że podpisał je aplikant adwokacki M. M., który nie przedłożył wraz z tym środkiem odwoławczym upoważnienia pochodzącego od pełnomocnika skarżącej, z którego wynikałoby upoważnienie dla tegoż aplikanta, przynajmniej do wniesienia odwołania. Spornym nie był też fakt wezwania przez organ odwoławczy pełnomocnika skarżącej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia ww. braku formalnego w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Niekwestionowaną wreszcie okolicznością przez żadną ze stron był fakt niewykonania przez pełnomocnika skarżącej wezwania organu, skutkiem czego zakreślony przez ten organ, siedmiodniowy termin do uzupełnienia wskazanego braku formalnego upłynął bezskutecznie. Istotnym więc dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy problemem było dokonanie właściwej oceny faktu uzupełnienia omawianego braku formalnego, po upływie zakreślonego terminu, dopiero wraz ze złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2014r., do którego załączono odpis oraz oryginał upoważnienia dla aplikanta radcowskiego M.M. do działania w sprawie związanej z decyzją Wójta Gminy [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

By właściwie ocenić, jakie skutki wywiera uzupełnienie braków odwołania po terminie określonym w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., należy zwrócić uwagę, na okoliczność, że przewidziany w tym przepisie termin jest terminem ustawowym, nie podlega zatem przedłużeniu. Oznacza to, że jeśli strona nie chce narazić się na surowe konsekwencje (pozostawienie podania bez rozpoznania, czy stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia, czy też stwierdzenie niedopuszczalności odwołania), musi terminu dochować w tym znaczeniu, że przed jego upływem braki usunie. Skoro bowiem przepis ustawy zakreśla 7 dniowy termin na usunięcie braków podania (w tym odwołania, jako rodzaju podania), to nie jest wystarczające podjęcie przed upływem tego terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków, konieczne jest ich skuteczne usunięcie. Gdyby przyjąć, że strona nie uchybia terminowi do usunięcia braków, nawet jeżeli dokonuje czynności wymagającej dalszych wezwań - to w istocie 7 dniowy termin uległby przedłużeniu a z jego upływu organ wbrew art. 64 § 2 k.p.a. nie wyciągałby zastrzeżonych ustawą skutków prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1/09).

W konsekwencji powyższych rozważań, należało uznać, że uzupełnienie przez skarżącą braków odwołania po zakreślonym przez organ odwoławczy siedmiodniowym terminie było nieskuteczne. Nie wywołała tym samym skutków w postaci nadania biegu postępowaniu odwoławczemu. Dlatego też organ odwoławczy w sposób prawidłowy rozpoznał złożone przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez podtrzymanie swego wcześniejszego stanowiska w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania.

Dlatego też nie można uznać za słuszne uznanie przez Sąd I instancji, że od dnia [...] czerwca 2014 r., tj. od daty wpływu ww. wezwania do organu odwoławczego, wraz z dokumentami stanowiącymi uzupełnienie braków odwołania, organ ten pozostawał w bezczynności odnośnie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. Trzeba też podkreślić, że niezależnie od toczącej się w orzecznictwie dyskusji, czy właściwą formą rozstrzygnięcia w przypadku nieuzupełnienia braków odwołania w siedmiodniowym terminie jest pozostawienie go bez rozpoznania, na podst. art. 64 § 2 k.p.a., jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, czy też wydanie postanowienia, na podst. art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czy też stwierdzenie jego niedopuszczalności, skoro skarżąca nie uzupełniła braków odwołania w wymaganym, ustawowym terminie, to brak było warunków do rozpoznania jej odwołania, a tym samym, nieuprawnionym było stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy, odmawiając rozpatrzenia powyższego środka odwoławczego pozostawał w bezczynności.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej należało podzielić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.