Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1957/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1569/18 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 10800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1569/18 oddalił skargę B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 29 maja 2014 r. pomiędzy B. B. [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie (obecnie B. sp. z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., z siedzibą w Warszawie), a Województwem Mazowieckim w imieniu, którego działała Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zawarto umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pt. "[...]", w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dalej "Umową o dofinansowanie". Celem głównym projektu było zmniejszenie wykluczenia cyfrowego wśród 300 osób z wykształceniem co najwyżej średnim, zamieszkujących w województwie mazowieckim. Powyższe założenia miały być osiągnięte poprzez wdrożenie działań projektowych w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Organ wezwał beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 565.303,53 zł wraz z odsetkami. W związku z brakiem zwrotu powyższej kwoty, Dyrektor MJWPU 29 grudnia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji 27 lutego 2017 r., która została 21 marca 2017 r. zaskarżona do Ministra Rozwoju i Finansów. Minister uchylił w całości decyzję Dyrektora MJWPU i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor MJWP wydał decyzję z [...] listopada 2017 r. nr [...], od której skarżący odwołał się do Ministra Rozwoju i Finansów. Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję z [...] listopada 2017 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty w wysokości 32.241,78 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii - niekwalifikowalności kosztów szkoleń ECDL Core i ECDL Start (stawki jednostkowe) w związku z powierzeniem realizacji istotnej części zadania merytorycznego wykonawcy zewnętrznemu - 481.309,50 zł wyjaśnił, że skarżąca zleciła zadanie nr 1 wykonawcy zewnętrznemu, co jest sprzeczne z zapisami umowy o dofinansowanie. Wskazał, że zebrane w sprawie dokumenty nie potwierdziły faktu, że to skarżąca samodzielnie zrealizowała przedmiotowe zadanie merytoryczne. Zdaniem organu skarżąca nie była w stanie wykazać, że wypłaciła wynagrodzenia szkoleniowcom, nadto że opłaciła zaliczkę na podatek dochodowy od umów zawartych ze szkoleniowcami, co podało w wątpliwość nie tylko oświadczenia trenerów, o tym że realizowali usługi na rzecz beneficjenta, lecz przede wszystkim umowy o dzieło z nimi zawarte. Organ odwoławczy stwierdził, że organizacja zadania nr 1 została w całości zlecona przez odwołującego firmie T. Sp. z o.o. Organ zakwestionował również niekwalifikowalny kosztu cateringu (zasada konkurencyjności) w wysokości 2.925 zł stanowiący różnicę pomiędzy kwotą 47.175 zł (koszt usługi poniesiony w ramach projektu), a 44.250 zł (koszt usługi, jaki zostałby poniesiony w ramach projektu, gdyby skarżąca nie przeprowadziła negocjacji z wykonawcą, w wyniku których uśredniono koszt cateringu do 17 zł za osobodzień).

W zakresie niekwalifikowalności kosztu wynagrodzenia koordynatora projektu – 25.200 zł organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji uznał koszt wynagrodzenia koordynatora projektu w 50% za niekwalifikowalny i podlegający zwrotowi w związku z nieprawidłowościami w ramach projektu (o których mowa w powyżej), za powstanie których w ocenie organu I instancji odpowiedzialny był koordynator jako jedyna osoba odpowiedzialna za realizację projektu w imieniu beneficjenta. Wyjaśnił, iż w związku z tym, że za to samo działanie nie nakłada się drugi raz tej samej korekty finansowej oraz w związku z tym, że koszt uczestnictwa w projekcie osób powyżej 64 lat uznał za koszt kwalifikowalny, za kwalifikowalny również uznał koszt wynagrodzenia koordynatora projektu. W związku z powyższym, organ odwoławczy umorzył decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwoty 25.200 zł wraz z odsetkami.

Odnosząc się do kwestii niekwalifikowalnego kosztu udziału w projekcie osób powyżej 64 roku życia – 4.653,50 zł organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji co do tego kosztu. Nie zaaprobował twierdzenia organu I instancji, że kształcenie ustawiczne osób po 70 roku życia jest nieracjonalne i nieefektywne. W związku z tym, że kształcenie ustawiczne wszystkich Polaków (bez względu na wiek) jest celem EFS, a model uczenia się przez całe życie wciąż podlega upowszechnianiu, nie zgodził się z tym, że koszt uczestnictwa w szkoleniach osób, które skończyły 64 lata, jest niekwalifikowalny w projekcie POKL.

Odnosząc się do niekwalifiowalności kosztów pośrednich w kwocie 41.127,04 zł organ odwoławczy wskazał, iż skarżącej przysługiwały koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w wysokości 8% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych przez IW kosztów bezpośrednich. W związku z niekwalifikowalnością: kosztów zlecenia szkoleń wykonawcy w wysokości 481.309,50 zł, oraz kosztów cateringu w wysokości 2.925 zł, za niekwalifikowalny organ odwoławczy uznał również 8% z 484.234,50 zł tytułem poniesionych przez skarżącą ryczałtowych kosztów pośrednich (8%) od ww. niekwalifikowalnych kosztów, tj. 38.738,76 zł. Wobec powyższego, za całkowity koszt niekwalifikowalny w ramach projektu skarżącej uznał kwotę 522.973,26 zł. Natomiast w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji w części dotyczącej kwoty 29.853,50 zł wraz z odsetkami organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji również w części dotyczącej kosztów pośrednich, tj. 8% z 29.853,50 zł (2.388,28 zł).

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, który wyrokiem z 20 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1569/18 ją oddalił.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że jest ona prawidłowa, co wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z Wytycznymi z dnia 2 kwietnia 2014 r. obowiązującymi w dniu zawarcia umowy o współpracę na realizację szkoleń określonych w zadaniu nr 1 oraz w dniu poniesienia kosztu realizacji tej umowy "koszty bezpośrednie rozliczane ryczałtem nie mogą dotyczyć zadań, których całość bądź istotna część dotyczy zadań zleconych, o których mowa w podrozdziale 4.12" (pkt 5 podrozdział 4.2). Zasada ta dotyczy stawek jednostkowych, o których mowa w pkt 1 lit. b) podrozdziału 4.2 Wytycznych, którymi w projekcie rozliczane były szkolenia. Zgodnie z pkt 1 podrozdziału 4.12 Wytycznych "zlecenie zadania merytorycznego oznacza zlecenie całości działań przewidzianych w ramach danego zadania lub istotnej ich części wykonawcom". Dlatego też uznał, że organ odwoławczy trafnie podniósł, iż okoliczność, że wykonawcami szkoleń byli pracownicy T. Sp. z o. o, z siedzibą w S. , z którą skarżąca zawarła 22 lipca 2014 r. umowę o współpracy na przeszkolenie 300 osób w ramach projektu jest kluczowa w sprawie. Skarżąca nie była bowiem w stanie wykazać, że wypłaciła wynagrodzenia szkoleniowcom, nadto że opłaciła zaliczkę na podatek dochodowy od umów zawartych ze szkoleniowcami, co trafnie organy orzekające w sprawie uznały za przesłankę zakwestionowania umów o dzieło zawartych z trenerami mającymi realizować usługi na rzecz beneficjenta. Ponadto, skarżąca prowadząca firmę transportową nie była w stanie wykazać, iż zadanie nr 1 w całości zrealizowała ona, a nie wykonawca zewnętrzny. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że organ w sposób prawidłowy przyjął, że skarżąca nie zrealizowała istotnej części zadania nr 1 samodzielnie, lecz zleciła zadanie merytoryczne spółce T. . Powyższa umowa została uznana za zadanie zlecone, co nie uzasadnia rozliczenia stawek jednostkowych w projekcie, ponieważ zgodnie z pkt 5 podrozdziału 4.2 Wytycznych "koszty bezpośrednie rozliczane ryczałtem nie mogą dotyczyć zadań, których całość bądź istotna część dotyczy zadań zleconych, o których mowa w podrozdziale 4.12".

Następnie skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1) § 3 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 2, § 20a, § 29 umowy o dofinansowanie projektu zawartej ze skarżącą, w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017. poz. 2077, ze zm.), dalej "u.f.p.", poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. uznanie, iż wydatki zostały dokonane niezgodnie z procedurami określonymi prawem oraz nakazanie zwrotu środków wraz z odsetkami, pomimo iż nie było ku temu przesłanek.

Ponadto, art. 5 pkt 6 oraz art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 roku poz. 1649 z późń. zm.), dalej "u.z.p.p.r." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż organy nie wprowadziły dodatkowych, nieobowiązujących w dniu podpisania umowy o dofinansowanie, kryteriów dotyczących zasady konkurencyjności, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu określonej kwoty dofinansowania ze środków unijnych wraz z odsetkami, w sytuacji gdy nie było przesłanek do uznania środków finansowych jako środki niekwalifikowalne, tj. podlegające zwrotowi;

2) art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. zastosowanie kryterium i zasad kwalifikowalności wydatków nieznanego ustawie i "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" z dnia 10 kwietnia 2014 r. niewskazanego w powołanych przepisach w następstwie czego doszło do uznania za niekwalifikowane wydatki w wysokości 519 814,26 zł i nakazano ich zwrot wraz z odsetkami w stopniu nieadekwatnym i nieproporcjonalnym do potencjalnego uszczerbku dla prawidłowej realizacji projektu i osiągnięcia jego celu;

3) przepisu art. 5 pkt 6 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. zastosowanie nieznanego ustawie kryterium kwalifikowalności wydatków i dokonanie formalnej oceny projektu w sposób naruszający prawo, co skutkowało uznaniem za niekwalifikowane wydatków, które są w rzeczywistości kwalifikowane;

4) przepisu art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. zastosowanie nieopisanego w umowie kryterium kwalifikowalności i dokonanie formalnej oceny projektu w sposób naruszający prawo poprzez uznanie za niekwalifikowane wydatków, które są w rzeczywistości kwalifikowane czym naruszono prawa beneficjenta;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy i przyjęcie, że istota sporu sprowadza się wyłącznie do interpretacji § 3 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 2, § 20a, § 29 umowy zawartej przez skarżącą;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, uchylenie się od wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oraz brak wskazania w jakim zakresie przyjął je za prawidłowe i dlaczego;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności brak dostrzeżenia przez Sąd, iż nie doszło do naruszenia przy wydatkowaniu środków w ramach dofinansowania przyznanego na podstawie umowy, na których wykonanie przeznaczone miały być środki pochodzące z dofinansowania na realizację projektu: "[...]" i nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia sprawy, nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak oceny całego materiału dowodowego, nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd I Instancji pominął, iż organ naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zaskarżonej decyzji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i brak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji w której decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a na podstawie art. 203 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w sprawie dotyczy kwestii ustalenia organów obu instancji odnośnie zlecenia przez skarżącą realizacji przewidzianego w projekcie zadania nr 1 wykonawcy zewnętrznemu, których konsekwencją było naruszenie Wytycznych z uwagi na rozliczenie tego zadania za pomocą stawek jednostkowych.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 a-c petitum skargi kasacyjnej).

W takiej sytuacji jako do pierwszych należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena będzie pozwalała na zbadanie, czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały więc w sposób należyty sformułowane. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w przyjęciu stanu faktycznego bez właściwej oceny materiału dowodowego. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 134 w zawiązku z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi [...] wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2572/95, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 12/96, ONSA z 1997 r. nr 3, poz. 104), w której stwierdzono, że w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Powinnością sądu jest zatem rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (por. wyrok NSA z 1.04.2008 r. sygn. akt II FSK 291/07, tamże). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd rozważył wszystkie podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty oraz skontrolował ich zasadność.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., sygn. akt: III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18, tamże). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W tej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju odpowiada prawu, a tym samym nie było zatem jakichkolwiek podstaw do skorzystania z uprawnień zawartych w art. 135 p.p.s.a., a przepis ten nie służy celom, jakich w nim upatruje skarżąca.

Za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

Należy podkreślić, że podnosząc zarzuty naruszenia art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., skarżąca nie wskazała, jakich czynności dowodowych organ nie przeprowadził i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Trafnie natomiast Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przekazany organom przez skarżącą materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca zwarła z T. Sp. z o.o. w dniu 22 lipca 2014 r. umowę, z której wynika, że zlecono jej wykonanie merytoryczne projektu, jakim była realizacja szkoleń ECDL. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że trafne są wnioski Sądu i instancji, który za organem uznał, że skarżąca powierzyła realizację istotnej części zadania merytorycznego wykonawcy zewnętrznemu. Działanie to jest sprzeczne z zapisami umowy o dofinansowanie. Zebrane dokumenty tj. umowa z 22 lipca 2014 r. zawarta między skarżącą i T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. , oraz aneksy do niej z 23 lipca 2014 r. i 2 października 2014 r., a także deklaracja roczna PIT-4R o pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w 2014 r., PIT-11 za 2014 r. wystawione i wysłane przez skarżącą do Urzędu Skarbowego [...] nie potwierdziły faktu, że to ona samodzielnie zrealizowała przedmiotowe zadanie merytoryczne.

Również zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca naruszyła swoim działaniem zasadę konkurencyjności, bowiem w wyniku przeprowadzenia negocjacji z wykonawcą cateringu, jego koszt wzrósł o 2.925 zł, stanowiący różnicę pomiędzy kwotą 47.175 zł (koszt usługi poniesiony w ramach projektu), a 44.250 zł (koszt usługi, jaki zostałby poniesiony w ramach projektu), gdyby skarżąca przeprowadziła negocjacje z wykonawcą, w wyniku których uśredniono koszt cateringu do 17 zł za osobodzień). Wskazał, że w wyniku działania skarżącej doszło do powstania szkody finansowej w projekcie (2.925 zł), bowiem przeprowadzone negocjacje doprowadziły do wzrostu ceny oferty z 93.750 zł do 95.625 zł przy zamawianych 5625 zł szt. cateringu.

Reasumując tą część oceny skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powyższe ustalenia nie zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie decyzji, co podkreślił WSA, odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera ono bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić bowiem należy, że odmienne stanowisko, czy też pogląd strony w zakresie oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie może prowadzić do uznania, że uzasadnienie decyzji narusza art.107 § 3 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organy, że sporna umowa była umową o świadczenie usług. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej ocenie sądu pierwszej instancji naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze kasacyjnej.

Uznanie za bezzasadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, prowadzi do oceny również i tych zarzutów jako bezpodstawnych. Podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, są tożsame z zarzutami skargi wniesionej do WSA.

Ustawa o finansach publicznych normuje zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów z ww. środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych zawarte zarówno w umowie jak i Wytycznych zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r., do których stosowania zobowiązała się skarżąca podpisując umowę. Przypomnieć należy, a czego nie neguje kasator, że w sprawie niniejszej w dniu 29 maja 2014 r. pomiędzy B. B. [...] sp. j. z siedzibą przy ul. [...], [...] (obecnie B. sp. z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., z siedzibą przy ul. [...], [...]), a Województwem Mazowieckim w imieniu, którego działała Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, zawarto umową o dofinansowanie projektu nr [...], pt. "[...]", w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, zwaną dalej także "Umową o dofinansowanie". Kasator wydaje się pomijać milczeniem wszystkie te przepisy i zasady z nich wynikające. Wbrew stanowisku kasatora, stosownie do postanowień § 3 ust. 4 oraz § 29 umowy o dofinansowanie, przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu, beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych umową, do stosowania odpowiednich reguł i zasad wynikających z Programu, a także do stosowania odpowiednich przepisów prawa Unii Europejskiej oraz właściwych aktów prawa krajowego.

Celem głównym projektu było zmniejszenie wykluczenia cyfrowego wśród 300 osób z wykształceniem co najwyżej średnim, zamieszkujących w województwie mazowieckim. Powyższe założenia miały być osiągnięte poprzez wdrożenie działań projektowych w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Co istotne, organy rozstrzygające sprawę, jak również Sąd I instancji słusznie uznały, że istotą sporu nie jest kwestia osiągnięcia celu szkolenia, a niezgodne ze wskazanymi przepisami zrealizowanie go przez podmiot zewnętrzny, a nie podmiot podpisujący umowę o dofinansowanie. Jak wynika z zapisów ujętych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 2 kwietnia 2014 r., jak i późniejszymi wersjami przedmiotowych Wytycznych, zlecenie całości działań przewidzianych w ramach danego zadania lub istotnej ich części zewnętrznym wykonawcom, stanowi zlecenie zadania merytorycznego. Podkreślić również należy, iż wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu realizowanych w ramach POKL mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom, a wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez Instytucję pośredniczącą II stopnia. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 umowy naruszenie przez beneficjenta zasad i wytycznych, które w tym przypadku obowiązywały skarżącą, wiąże się ze zwrotem wydatków niekwalifikowalnych wynikających z korekty finansowej nakładanej na zamawiającego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, że ze zleceniem zadania merytorycznego mamy do czynienia wówczas, gdy beneficjent przekazuje wykonanie zadania, w tym przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności w ramach zadania, innemu podmiotowi, tzn. niejako "wyprowadza" to zadanie na zewnątrz, poza swoją instytucję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji za organem uznał, ze zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o wykonaniu przedmiotowego zadania nr 1 przez podmiot zewnętrzny. Co więcej, zdanie odmienne skarżącej, nie zostało w żaden sposób poparte dowodami. Prawidłowo oceniono w postępowaniu przed WSA, że skarżąca co prawda zawarła z wykonawcami szkoleń (trenerami) umowy o dzieło, lecz już fakt wpłaty zaliczek na podatek dochodowy od tych umów nie został potwierdzony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Praga. Okoliczności, tej, wbrew opinii kasatora, nie podważa zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż skarżąca nie wykazała, że wypłaciła wynagrodzenie bezpośrednio szkoleniowcom (trenerom). Co więcej, materiał dowodowy wskazuje na wykonanie szkoleń przez trenerów będących jednocześnie pracownikami T. Sp. z o. o. z siedzibą w S. , z którą skarżąca zawarła 22 lipca 2014 r. umowę o współpracy na przeszkolenie 300 osób w ramach przedmiotowego projektu. Okoliczność ta jest kluczowa w sprawie, bowiem skarżąca nie wykazała, że nie doszło do powierzenia wykonania ww. istotnej części merytorycznej podmiotom trzecim. Tym samym skarżąca dopuściła się naruszenia zapisu podrozdziału 4.12 pkt 2 Wytycznych mówiące, iż "wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy". Tym samym słusznie Sąd I instancji uznał za organem, że powyższa umowa została uznana za zadanie zlecone, co nie uzasadnia rozliczenia stawek jednostkowych w projekcie, ponieważ zgodnie z pkt. 5 podrozdziału 4.2 Wytycznych "koszty bezpośrednie rozliczane ryczałtem nie mogą dotyczyć zadań, których całość bądź istotna część dotyczy zadań zleconych, o których mowa w podrozdziale 4.12". W związku z tym, iż beneficjent nie przewidział we wniosku o dofinansowanie zlecenia usługi przeprowadzenia szkoleń ECDL Core i ECDL Start, a na etapie realizacji projektu powierzył ją innemu podmiotowi, organ, a za nim Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Jak słusznie uznał Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty doszło do naruszenia zasady konkurencyjności. Zgodnie z § 20a umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent zobowiązany był do stosowania w projekcie zasady konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych. Zgodnie z budżetem projektu w ramach organizowanych szkoleń przewidziany był dla uczestników catering, który składał się z: kawy, herbaty, wody mineralnej oraz drobnego poczęstunku w oparciu o tryb całotygodniowy oraz weekendowy. Zważywszy na § 20a umowy o dofinansowanie oraz łączny koszt zamówienia przekraczający 14 tyś. Euro, beneficjent zobowiązany był do stosowania zasady konkurencyjności, czego następstwem było upublicznione w dniu 2 lipca 2014 r. zapytanie ofertowe w zakresie zamawianego cateringu. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, swoje oferty przedstawiło trzech wykonawców, z czego za najbardziej korzystną uznano ofertę złożoną przez B. A. O. W dniu 18 lipca 2014 r. Beneficjent przeprowadził z oferentem negocjacje cenowe, w wyniku których ustalona została jedna stawka kwotowa w wysokości 17 zł dla wszystkich zamawianych trybów. Stawka ta jednak uległa zwiększeniu o kwotą bliską 1875,00 zł koszt dotychczasowej usługi cateringowej w odniesieniu do wyłonionej pierwotnie oferty (5625 osobodni x 17,00 zł = 95 625,00 zł - 93 750,00 zł =1875,00 zł). Pomimo niekorzystnych dla zamawiającego pod wzglądem cenowym negocjacji, beneficjent zawarł umową z wykonawcą. Za całość zamówienia zapłacono z konta projektu kwotę 47 175,00 zł (2775 szt. x 17,00 zł). Rację ma Sąd I instancji, że powierzenie realizacji usług w wysokości wynegocjowanych cen, stanowiło naruszenie podstawowych zasad kwalifikowalności wydatków w zakresie racjonalności i zasadności ponoszenia kosztów. Bowiem, gdyby skarżąca zapłaciła za usługę zgodnie ze złożoną pierwotnie przez wykonawcą ofertą, bez uśredniania ceny jednostkowej, wówczas koszt zamówienia wynosiłby 44 250,00 zł a nie 47 175,00 zł.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie są przepisami prawa materialnego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).