Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 422/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135  w związku z art 145 par 1 lit a, art 200, art 205 par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi E Spółki z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E Spółki z o.o. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r. E Spółka z o.o. wystąpiła do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], nr działki [...] o powierzchni 4,96 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność G.T., przez zezwolenie na budowę dwóch słupów w miejsce istniejących oraz założenie i przeprowadzenie na nieruchomości napowietrznych przewodów elektroenergetycznych, w związku z planowaną inwestycją polegającą na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej na niepełno izolowaną w odcinkach: od słupa nr 2 do 10a, 10a-2, 2-5, 5-133, 134-130 i odgałęzienie do stacji [...] – odcinek C. Jednocześnie Spółka wniosła o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związany jest z budową i dalszym funkcjonowaniem napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, na odcinku pn. "Powiązanie pomiędzy stacją [...] a odejściem na stację [...]. Dla powyższej inwestycji Wójt Gminy wydał dnia [...] maja 2021 r. decyzję znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do wniosku dołączono m. in. dokumenty z rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości, z których wynika, że pełnomocnik Spółki wystąpił do właściciela nieruchomości z pismem dotyczącym wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, proponując ustanowienie trwałego tytułu prawnego w postaci służebności przesyłu. G.T. pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. wyraził zgodę na założenie i przeprowadzenie po istniejącej trasie odcinka linii napowietrznej, natomiast nie zgodził się na ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości służebności przesyłu. Wobec tego wnioskodawca uznał, iż rokowania się odbyły, ale zakończyły się niepowodzeniem.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej u.g.n.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z opisanej na wstępie nieruchomości.

Starosta wyjaśnił, iż Spółka przed wystąpieniem z powyższym wnioskiem podjęła próbę przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, jednakże z przedłożonych dokumentów wynika, że pomimo odmowy ustanowienia na działce służebności przesyłu uzyskano zgodę właściciela na realizację inwestycji. Starosta zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych, o których mowa powyżej, jeżeli inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraził zgody na tego rodzaju działanie. W ocenie Starosty kwestia służebności przesyłu nie jest objęta hipotezą art. 124 u.g.n. Przepis ten jest przepisem ograniczającym prawo własności i nie można go interpretować rozszerzająco – skoro właściciel wyraził zgodę na realizację inwestycji, przesłanka, o której mowa w art. 124 u.g.n. nie została spełniona. Natomiast ustanowienie służebności przesyłu jest kompetencją sądu powszechnego. W niniejszym przypadku Starosta nie stwierdził podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji wydanej w oparciu o przepisy art. 124 u.g.n.

Po wniesieniu przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż jak wynika z akt sprawy, że pismem z [...] października 2022 r. inwestor zaprosił właścicieli nieruchomości do rokowań w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w formie prawa służebności przesyłu, proponując jednorazowe wynagrodzenie w kwocie 1.126,30 zł oraz załączając propozycję porozumienia określającego szczegółowe warunki zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Inwestor wyznaczył również 7-dniowy termin do ustosunkowania się przez właściciela nieruchomości. Inwestor kolejnym pismem z [...] grudnia 2022 r. ponowił swoją propozycję. Właściciel nieruchomości pismem z [...] stycznia 2023 r. poinformował inwestora, iż wyraża zgodę na założenie i przeprowadzenie po istniejącej trasie odcinka linii napowietrznej. Jednakże nie wyraził zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Pismem z [...] stycznia 2023 r. inwestor poinformował właściciela, iż w związku z brakiem jego zgody na ustanowienie służebności rokowania uznane zostają za zakończone wynikiem negatywnym i w sprawie zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 u.g.n.

Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Chodzi tu o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Bezsporny jest jednak fakt, iż do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Rokowania nie oznaczają składania oświadczeń woli, lecz mają charakter przygotowawczy, a ich przedmiotem mogą być wszystkie składniki przyszłej umowy.

Przystąpienie do rokowań przez właściwy organ albo osobę lub jednostkę organizacyjną realizującą cel publiczny jest ich obowiązkiem. Takiego obowiązku nie mają jednak właściciel ani użytkownik wieczysty nieruchomości.

Rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy, przy czym brak jest Ich sformalizowania w przepisach prawa. Oznacza to, że ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też zostać one zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości.

Zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga zatem jedynie ustalenia że zostały wyczerpane możliwości uzyskania w drodze rokowań zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość. Obowiązek przeprowadzenia rokowań należy bowiem pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela.

Do wniosku inwestora z [...] lutego 2023 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości została dołączona kopia korespondencji wysłanej do współwłaścicieli, co potwierdza, że inwestor podjął próbę rokowań.

Uzgodnienie warunków udostępnienia nieruchomości między inwestorem a właścicielem powinno nastąpić przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Sposób prowadzenia rokowań i ich charakter nie mogą być przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym, gdyż jest to ta część pozyskiwania przez inwestora prawa do terenu, która ma charakter cywilnoprawny i poprzedza złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej prawo własności. Oznacza to, że ich przebieg w zakresie składanych przez strony oświadczeń woli, nie należy do przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym, gdyż jest to ta część pozyskiwania przez inwestora prawa do terenu, która ma charakter cywilnoprawny i poprzedza złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej prawo własności.

W niniejszej sprawie właściciel nieruchomości wyraził zgodę na założenie i przeprowadzenie po istniejącej trasie odcinka linii napowietrznej, nie wyraził jej natomiast na ustanowienie służebności przesyłu.

Ustanowienie służebności przesyłu, jak i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości.

Unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który generalnie stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, to wykładnia tego unormowania musi być dokonywana w sposób ścisły. W związku z tym Wojewoda nie zgodził się z zarzutami inwestora co do błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż zapis ten nie daje możliwości prowadzenia rokowań w zakresie pozyskania służebności przesyłu, co z kolei wg niego spowodowało bezpośrednie naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż hipoteza tego artykułu nie przewiduje możności prowadzenia rokowań w zakresie odpowiadającym trwałemu tytułowi do nieruchomości jakim jest służebność przesyłu. Wprawdzie bowiem strony same decydowały o czasie, przeznaczonym na negocjacje i o treści konkretnych propozycji, tym niemniej rokowania musiały uwzględniać po pierwsze, zagadnienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, (art. 124 ust. 1 u.g.n.), a po drugie, umożliwiać mu wyrażenie zgody tylko na wykonanie tych jedynie prac.

Nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia.

Kwestia służebności przesyłu nie jest objęta hipotezą art. 124 u.g.n. Przepis ogranicza prawo własności i nie można go interpretować rozszerzająco – skoro właściciel wyraził zgodę na realizację inwestycji, przesłanka z art. 124 u.g.n. nie została spełniona. Natomiast ustanowienie służebności przesyłu jest kompetencją sądu powszechnego w trybie postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych oraz obowiązujących unormowań prawnych nie było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji wydanej w oparciu o przepisy art. 124 ust. 1 u.g.n. gdyż właściciel nieruchomości wyraził zgodę na realizację niniejszego przedsięwzięcia.

Na powyższą decyzję E Spółka z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

- art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i przyjęcie, iż zapis ten nie daje podstaw do prowadzenia przez wnioskodawcę rokowań w zakresie pozyskania trwałego tytułu do nieruchomości, jakim jest służebność przesyłu, która będzie stanowić podstawę prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane przede wszystkim w zakresie realizacji aktualnej, bieżącej inwestycji,

- art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż hipoteza tego artykułu nie daje również podstawy do pozyskania trwałego tytułu do nieruchomości opowiadającemu służebności przesyłu,

- art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia [...] marca 2023 r. znak [...] odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność uczestnika.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Spółki organy błędnie przyjęły, iż przepisy art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. nie dają wnioskodawcy podstawy do prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości w zakresie pozyskania, domagania się trwałego tytułu do nieruchomości odpowiadającemu służebności przesyłu, a tylko podstawę do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania ze spornej nieruchomości po przeprowadzeniu rokowań z uczestnikiem, tylko w zakresie pozyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem właściwe rozumienie normy art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. nie wyklucza możliwości rokowań co do ustanowienia trwałego tytułu do nieruchomości, jakim jest służebność przesyłu, który będzie bezpośrednio wykorzystany do realizacji inwestycji na nieruchomości. O formie i charakterze rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. decyduje inwestor, przy czym nie można wykluczyć, że dla pozyskania prawa do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane celem inwestora jest uzyskanie prawa w postaci trwałego tytułu do korzystania z części nieruchomości i może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie mieści się w hipotezie art. 124 u.g.n. Przepis ten warunkuje wydanie decyzji ograniczającej od spełnienia dwóch przesłanek:

1) realizacja inwestycji celu publicznego zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

2) poprzedzenie rokowań z wynikiem negatywnym z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Obydwie przesłanki zostały w pełni wyczerpane przez stronę Skarżącą, bowiem Inwestycja bezsprzecznie ma charakter inwestycji celu publicznego i zostały przeprowadzone rokowania zakończone wynikiem negatywnym, zaś o sposobie prowadzenia i finalnym zakończeniu rokowań decyduje inwestor.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy wydaną w I instancji decyzję Starosty z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 4,96 ha, położonej w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 u.g.n., którego ust. 1 stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.).

W rozpatrywanej sprawie nie było kwestionowane, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, jest zgodne z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki wynikającej ze zdania drugiego przywołanego wyżej art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z okoliczności sprawy wynika także, iż właściciel nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, po otrzymaniu skierowanego przez inwestora pisemnego zaproszenia z dnia [...] października 2022 r. do rokowań, a następnie po ponowieniu przez inwestora pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. swojej propozycji, wraz z przedstawieniem szczegółowych warunków wyrażenia zgody na ustanowienie służebności przesyłu (w tym propozycji jednorazowego wynagrodzenia) oraz załącznikami graficznymi obrazującymi planowaną inwestycję, pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. wyraził zgodę na założenie i przeprowadzenie po istniejącej trasie odcinka linii napowietrznej, nie wyraził natomiast zgody na ustanowienie służebności przesyłu. W ocenie organów orzekających w sprawie z faktu wyrażenia przez właściciela zgody na realizację tego przedsięwzięcia na w/w nieruchomości – niezależnie od braku jego zgody na ustanowienie służebności przesyłu – wynika brak podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Rozstrzyganie sprawy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. aktualizuje się wyłącznie w sytuacji fiaska rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń (wyroki NSA z 25 stycznia 2021 r., I OSK 1887/20, z 14 lipca 2021 r., I OSK 358/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Samo udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., winno bowiem zostać poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie konkretnych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.).

Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, iż zgoda G.T. jako właściciela opisanej na wstępie nieruchomości na "założenie i przeprowadzenie po istniejącej trasie odcinka linii napowietrznej" nie mogła stanowić podstawy do odmowy zastosowania przez organy art. 124 ust. 1 u.g.n., skoro pomiędzy skarżącą Spółką jako inwestorem a G.T. ostatecznie nie doszło do uzgodnienia warunków wkroczenia na opisaną na wstępie nieruchomość i realizacji niniejszej inwestycji. Skoro przez zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., rozumiane jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, pozwalającej w sposób sprawny i bezkonfliktowy realizować cele publiczne (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r., I OSK 3500/15), to w niniejszym przypadku nie można mówić o zgodzie na realizację inwestycji.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań. Wskazuje jedynie podmiot, który przeprowadza rokowania i nakłada obowiązek dołączenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań do wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, nie wskazując przy tym, jakie mają to być dokumenty. Przepisy u.g.n. nie wskazują także momentu zakończenia rokowań i nie nakładają obowiązku informowania, że strona uważa rokowania za zakończone. Tym samym mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, a o fiasku rokowań można wnioskować z całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., I OSK 358/21 oraz powołane tam orzecznictwo). Powyższe oznacza, iż o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie omawianego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Jak już wspomniano, rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – również w momencie, gdy jedna ze stron uznała, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ – a za nim i sąd administracyjny – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to z powodów, o jakich była mowa wyżej, nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie mieści się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości (por. m.in. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19, z 19 czerwca 2020 r., I OSK 2409/19).

W świetle przedstawionych wyżej poglądów sformułowanych w orzecznictwie sądowym, w sytuacji skierowania do właściciela nieruchomości przez inwestora zaproszenia do rokowań wraz z przedstawieniem szczegółowych warunków porozumienia, następnie ponowienia tej propozycji, w odpowiedzi jednoznacznego oświadczenia właściciela nieruchomości o braku zgody na proponowane przez inwestora ustanowienie służebności przesyłu, a w końcu pisemnego oświadczenia inwestora z dnia [...] stycznia 2023 r., uznającego rokowania w przedmiocie zgody na ustanowienie służebności przesyłu za zakończone z wynikiem negatywnym, przyjąć należy, iż postępowanie administracyjne zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Sam fakt porozumienia się inwestora z właścicielem oraz brak zgody właściciela wyczerpuje przesłanki wynikające z tego przepisu (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19). Okoliczność, że w wyniku rokowań strony nie doszły do porozumienia w kwestii warunków realizacji inwestycji, czy też czas trwania rokowań, nie oznacza, iż były one pozorne i nie zmierzały do ugodowego zakończenia sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Sam tryb prowadzenia rokowań, jak również powody, dla których nie doszło do zawarcia porozumienia, nie podlegają kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

W tej sytuacji należy zatem uznać, iż okoliczności niniejszej sprawy wypełniają dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie przesłanki nie wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych.

Odnosząc się do przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska na temat braku objęcia kwestii służebności przesyłu regulacją zawartą art. 124 u.g.n. oraz kompetencji sądu powszechnego w zakresie ustanowienia takiej służebności, należy się wprawdzie zgodzić z organami orzekającymi w sprawie, iż jest to kwestia cywilnoprawna, co jednak nie zmienia faktu, że rokowania w niniejszej sprawie zostały przez skarżącą Spółkę zainicjowane, przy czym zakończyły się one niepowodzeniem, gdyż nie doszło do uzgodnienia warunków wkroczenia na nieruchomość i realizacji inwestycji.

W tej sytuacji zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] należało uchylić na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku), jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, tzn. art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. polegającego na błędnym uznaniu, iż w sprawie nie ma podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 124 u.g.n. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).