Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 181/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142a
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 stycznia 2023 r., znak: GN-V.7534.2.71.2022.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. G. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 stycznia 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 10 października 2000 r. Gmina nabyła z przeznaczeniem na drogę nieruchomość stanowiącą własność R. G. oznaczoną jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,2469 ha. Nabycia nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm. dalej jako: u.g.n.).

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. spadkobierca byłego właściciela nieruchomości – T. G. wystąpił do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot dawnych działek nr [...], podnosząc, że pomimo upływu ponad 20 lat od daty zbycia przedmiotowej nieruchomości, cel pod który została nabyta, nie został zrealizowany. Jednocześnie zwrócono się o przywrócenie skarżącemu terminu na wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. , wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia niniejszej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego.

Następnie postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r. Starosta Lubelski przywrócił skarżącemu termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot dawnych działek nr [...] położonych w L. przy ul. S.

Pismem z dnia 18 maja 2022 r. Starosta Lubelski zwrócił się do Urzędu Miasta Lublin o udzielenie informacji, czy nabycie ww. nieruchomości związane było z zamiarem jej wywłaszczenia. W odpowiedzi Wydział Geodezji pismem z dnia 24 maja 2022 r. poinformował, że w stosunku do powierzchni 548 m2 zajętej pod budowę drogi, mogłoby dojść do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyby nie doszło do uzgodnienia warunków zbycia części nieruchomości w drodze umowy cywilno - prawnej. Natomiast powierzchnia 1921 m2 została nabyta do gminnego zasobu nieruchomości na zasadzie dobrowolności, gdyż na tych gruntach nie został ustanowiony konkretny cel publiczny, który gmina miałaby zrealizować. Powierzchnia 1921 m2 z nabytych działek ewidencyjnych nie mogłaby zostać objęta wywłaszczeniem z uwagi na fakt, iż wniosek w tym zakresie nie spełniłby ustawowych przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

W toku postępowania administracyjnego sporządzono dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości.

W dniu 14 czerwca 2022 r. przeprowadzone zostały oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Obecny na oględzinach geodeta okazał przebieg granic dawnych działek nr [...]. Część działki nr [...] zajęta została pod urządzoną ul. W. w postaci drogi asfaltowej, pasa zieleni oraz chodnika pieszego i drogi rowerowej z kostki brukowej, oraz w części (ok. 10 m2) stanowi teren częściowo porośnięty trawą, na którym w dniu oględzin zalegała wykoszona traw. Ustalono, że dawna działka nr [...] stanowi teren częściowo porośnięty trawą, zadrzewiony i zakrzewiony samosiejkami, przez który przebiega "wydeptana" ziemna ścieżka użytkowana jako skrót do pobliskiego przystanku autobusowego, część działki jest niedostępna dla ludzi bowiem porastają ją dziko rosnące krzewy i drzewa. Działka nr [...] w części wykorzystywana jest pod urządzoną ul. W., w pozostałej stanowi teren trawiasty z porastającymi dziko, gęsto samosiejkami drzew i krzewów.

Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. Zarząd Dróg i Mostów poinformował, że działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] (obr. 42, ark. 6), w całości stanowią pas drogowy drogi publicznej powiatowej nr [...] - ul. S. a na ww. działkach znajdują się elementy infrastruktury drogowej w postaci chodnika, jezdni oraz pasa zieleni przydrożnej. W części objętej wnioskiem o zwrot część działek nr [...] (obr. 42, ark. 6) znajdują się urządzenia drogi publicznej w postaci zieleni przydrożnej. ZDiM wskazał, że działka nr [...] (obr. 42, ark. 6) w części stanowi pas drogowy drogi publicznej powiatowej nr [...] - ul. W. Na działce znajdują się obecnie elementy infrastruktury drogowej w postaci chodnika, jezdni oraz pasa zieleni przydrożnej. Na części działki nr [...] (obr. 42, ark. 6) przewidzianej do zwrotu znajdują się urządzenia drogi publicznej w postaci zieleni przydrożnej. Natomiast działka nr [...] (obr. 42, ark. 6) w całości położona jest poza pasem drogowym. Zarząd Dróg i Mostów wyjaśnił również, że ulica W. została zaliczona do dróg powiatowych uchwałą Rady Miasta Nr442/XX/2021 z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg powiatowych.

Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta poinformował, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość w dacie nabycia objęta była ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego LZM zatwierdzonym uchwałą Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r., ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93 z dnia 21 października 1993 r. Według rysunku i tekstu tego planu przedmiotowy teren położony jest w rejonie urbanistycznym IC – K., w jednostce strukturalnej IVB - R. Według szczegółowych ustaleń tego planu przedmiotowy teren przeznaczony był pod tereny ulic (symbol 057KZo). Ponadto ww. teren w części zachodniej objęty był granicą zatwierdzenia wg. rysunku planu "L. B. Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego" zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr XIII/69/86 z dnia 30 września 1986 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowy teren przeznaczony był pod ulice Z. Do ww. pisma zostały dołączone poświadczone za zgodność z oryginałem archiwalne dokumenty planistyczne, obejmujące zawnioskowany do zwrotu obszar: Kopie fragmentu archiwalnego rysunku w skali 1:10000 (wraz oznaczeniami) i wybrane karty z archiwalnego tekstu planu m. L. LZM po zmianach zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93, z dnia 21.10.1993 r. wraz z kopią tej uchwały (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 17, z dnia 10 grudnia 1993 r. poz. 101) - załącznik nr 1 oraz kopie fragmentu archiwalnego rysunku w skali 1:1000 (wraz z oznaczeniami) "L. B. Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego" i kopie wybranych kart z tekstu planu oraz kopia uchwały Nr XIII/69/86, z dnia 30.09.1986 r. zatwierdzającej ten plan - załącznik nr 2.

Do akt postępowania zostały włączone również fotogrametryczne zdjęcia lotnicze (ortofotomapy) przedmiotowego terenu z lat: 2003, 2005 i 2009.

W wyniku ustalonego stanu faktycznego sprawy Starosta Lubelski decyzją z dnia 19 września 2022 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] wchodzące w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] (obr. 42, ark. 6), położonej w L.

W uzasadnieniu wskazano, że z protokołu uzgodnień w sprawie nabycia nieruchomości z dnia 25 września 2000 r. wynika, że Gmina nabyła własność działki nr [...] o pow. 486 m2 i część działki nr [...] o pow. 62 m2 z przeznaczeniem pod ulicę oraz część działki nr [...] o pow. 1142 m2 i nr [...] o pow. 779 m2 z przeznaczeniem na cele ogólnomiejskie. Wskazano, że znajdujący się w aktach sprawy protokół z negocjacji potwierdza, że R. G. wyraził zgodę na nabycie na rzecz miasta działki nr [...] i części działki nr [...] pod projektowaną ulicę, jak również zawiera wniosek R. G. o nabycie lub dokonanie zamiany na działkę budowlaną pozostałej powierzchni z działki nr [...] i działki nr [...] ze względu na brak możliwości zagospodarowania ich po odjęciu powierzchni pod ulice.

W ocenie organu I instancji, archiwalna dokumentacja poprzedzająca zbycie nieruchomości potwierdza, że na cel inwestycyjny niezbędna była jedynie działka nr [...] i część działki nr [...] a działkę nr [...] oraz pozostałą część działki nr [...] nabyto do gminnego zasobu nieruchomości (na zasadzie dobrowolności). Ponadto, organ I instancji ustalił, że dawna działka nr [...] i część działki nr [...] (wchodzące w działki ewidencyjne nr [...]) w całości stanowią pas drogowy drogi publicznej powiatowej nr [...] - ul. S., w części objętej wnioskiem o zwrot znajdują się urządzenia drogi publicznej w postaci zieleni przydrożnej, a zatem została w całości zagospodarowana zgodnie z celem nabycia. Wobec powyższego stwierdzono, że wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości w stosunku do "dowłaszczonej" części dawnej działki nr [...] o pow. 0,1142 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0779 ha. Nieruchomość ww. nie była bowiem niezbędna dla realizacji planowanej inwestycji, a jej zwrot możliwy byłby jedynie w przypadku zwrotu całości lub części dawnej działki nr [...] i części działki nr [...] o pow. 0,0062 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, wskazaną na wstępie decyzją z 10 stycznia 2023 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego .

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dacie nabycia planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w liniach regulacyjnych projektowanego przedłużenia ulicy Z. Wskazał, że stosownie do art. 112 u.g.n., wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Cel publiczny, o którym mowa w art. 112 ust. 3 u.g.n., określa, w myśl art. 112 ust. 1 u.g.n., przeznaczenie w planie miejscowym na cele publiczne albo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera zamknięty katalog celów publicznych, który zdefiniowany jest w art. 6 i jak wynika z brzmienia tego artykułu, katalog ten nie obejmuje budownictwa mieszkaniowego, a tym bardziej celów ogólnomiejskich.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w piśmie Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z dnia 24 lipca 2022 r. skierowanym do prowadzącego postępowanie Starosty Lubelskiego, że powierzchnia 548 m2 została nabyta na cele inwestycyjne, związane z budową drogi, natomiast powierzchnia 1921 m2 została nabyta na cele ogólnomiejskie, do gminnego zasobu nieruchomości na zasadzie dobrowolności, gdyż na tych gruntach nie został ustanowiony konkretny cel publiczny, który gmina miałaby zrealizować. Zatem powierzchnia 1921 m2 z nabytych działek ewidencyjnych nie mogłaby zostać objęta wywłaszczeniem, z uwagi na fakt, iż wniosek w tym zakresie nie spełniłby ustawowych przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy protokół negocjacji z dnia 8 września 2000 r. potwierdza, że R. G. wyraził zgodę na zbycie na rzecz miasta działki nr [...] i część działki nr [...] pod projektowaną ulicę, jak również zawiera wniosek R. G. o nabycie lub dokonanie zamiany na działkę budowlaną pozostałej powierzchni z działki nr [...] i działki nr [...] ze względu na brak możliwości zagospodarowania ich po odjęciu powierzchni pod ulicę.

Zdaniem organu odwoławczego może to świadczyć o tym, że część działki nr [...] o pow. 1142 m2 i działka nr [...] o pow. 779 m2 nie była objęta "przymusowym nabyciem" na rzecz Gminy, a została niejako "dowłaszczona" jako nieruchomość zbędna dla realizacji inwestycji, jako nienadająca się do dalszego korzystania przez właściciela.

Zwrócono także uwagę, zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w orzecznictwie administracyjnym i przyjętym przez organ I instancji, że zwrot części nieruchomości wywłaszczonej po uwzględnieniu wniosku jej byłego właściciela jest możliwy, jeżeli żądaniem objęta jest również choćby część nieruchomości pierwotnie przeznaczonej do wywłaszczenia i zachodzą przesłanki do jej zwrotu. Nie sposób przypisać jakiegokolwiek celu wywłaszczenia w przypadku nieruchomości "dowłaszczonej" na wniosek byłego właściciela, a cel ten można określić jedynie dla nieruchomości, która była niezbędna dla realizacji inwestycji. Zawarta w aktach sprawy archiwalna dokumentacja poprzedzająca zbycie nieruchomości, zdaniem organu odwoławczego potwierdza, że na cel inwestycyjny niezbędna była jedynie działka nr [...] i część działki nr [...], a działkę nr [...] oraz pozostałą część działki nr [...] nabyto do gminnego zasobu nieruchomości (na zasadzie dobrowolności) jako nieruchomość nienadającą się do dalszego racjonalnego korzystania w dotychczasowy sposób przez właściciela.

Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że dawna działka nr [...] i część działki nr [...] (wchodzące w działki ewidencyjne nr [...]) w całości stanowią pas drogowy drogi publicznej powiatowej nr [...] - ul. S. Powyższe zostało potwierdzone pismem Zarządu Dróg i Mostów z dnia 10 czerwca 2022 r., z którego wynika, że działki nr [...] (obr. 42, ark. 6), w całości stanowią pas drogowy drogi publicznej powiatowej nr [...]. Na działkach obecnie znajdują się elementy infrastruktury drogowej w postaci chodnika, jezdni oraz pasa zieleni przydrożnej. Działka nr [...] (obr. 42, ark.6) w części stanowi pas drogowy drogi publicznej powiatowej nr [...] - ul. W. Na działce, jak wynika z ww. pisma, znajdują się elementy infrastruktury drogowej w postaci chodnika, jezdni oraz pasa zieleni przydrożnej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. działka położona jest w terenach oznaczonych KDZ- tereny usług publicznych- ulica zbiorcza oraz w części w terenach oznaczonych UP - tereny usług publicznych. Na części działki nr [...] (obr. 42, ark. 6) znajdują się urządzenia drogi publicznej w postaci zieleni przydrożnej. Zarząd Dróg i Mostów w ww. piśmie poinformował, że ulica W. została zaliczona do dróg powiatowych uchwałą nr 442/XX/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 roku w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg powiatowych.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym drogi traktowane są jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Taka sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot.

Zdaniem Wojewody organ I instancji słusznie uznał, że część działki nr [...] o pow. 1142 m2 i działka nr [...] o pow. 779 m2 nie była objęta "przymusowym nabyciem" na rzecz Gminy, a została niejako "dowłaszczona" jako nieruchomość zbędna dla realizacji inwestycji,

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że wnioskowaną do zwrotu część dawnej działki nr [...], oznaczonej w treści Operatu geodezyjnego (znajdującego się w aktach sprawy) jako projektowana dz. nr [...] o pow. 10 m2 została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia określonym w Akcie Notarialnym z dnia 10 października 2000r., Rep. A nr 4961/200 tj. pod budowę przedłużenia ul. Z., w sytuacji gdy przedmiotowa część działki nr [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 10 m2, nie wchodzi w obręb pasa drogowego, a także nie znajdują się na niej żadne elementy infrastruktury drogowej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że działki nr [...] jako nieruchomości "dowłaszczone", również nie mogą podlegać zwrotowi.

II. przepisów postępowania: art. 7, 8, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego,

- w szczególności co do oparcia treści zaskarżonej decyzji o treść pisma pochodzącego od strony bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem niniejszego postępowania (tj. Pisma Zarządu Dróg i Mostów z dn. 10.06.2022r. - jednostki zależnej Gminy - obecnego właściciela przedmiotowej nieruchomości), co doprowadziło do błędnego ustalenia, że część obecnej działki nr [...], która w treści operatu geodezyjnego oznaczona została jako projektowana działki [...], wykorzystywana jest w całości jako pas drogowy, w sytuacji gdy zgodnie z Protokołem oględzin nieruchomości z dnia 14 czerwca 2022 roku oraz zgromadzonymi w toku postępowania Ortofotomapami wynika, że część działki nr [...], oznaczona jako projektowana działka [...] o pow. 10m2 leży poza pasem drogowym i nie znajdują się na niej żadne elementy infrastruktury drogowej.

- w szczególności co do nie oparcia treści zaskarżonej decyzji o treści Protokołu oględzin nieruchomości z dnia 14 czerwca 2022r. oraz o treść Ortofotomap, znajdujących się w aktach postępowania, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że część obecnej działki nr [...], która w treści operatu geodezyjnego oznaczona została jako projektowana działka [...], wykorzystywana jest w całości jako pas drogowy, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że część przedmiotowej działki leży poza pasem drogowym i nie stanowi jego części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę dokonał błędnej wykładni i bezzasadnego przyjęcia, że części działki nr [...], oznaczonej w treści Operatu geodezyjnego, jako projektowana działka [...] o pow. 10m2 stanowi część pasa drogowego i została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia, tj. pod rozbudowę ul. Z., gdy w rzeczywistości fragment ówczesnej działki nr [...] o pow. 10m2 położony jest poza pasem drogowym, który w tym miejscu składa się z: jezdni, trawnika, chodnika oraz ścieżki rowerowej. Na przedmiotowym fragmencie ówczesnej działki nr [...] o pow. 10 m2 nie są zlokalizowane żadne elementy infrastruktury drogowej w postaci sygnalizacji świetlnej, znaków drogowych, czy zieleni przydrożnej, nie znajduje uzasadnienia założenie że każdy teren porośnięty trawą, a znajdujący się w pobliżu drogi stanowi zieleń przydrożną. Należy podkreślić, że wytyczona ulica S. (zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy Ortofotomapami) składa się z: pasów ruchu, pasa zieleni oddzielającego pasy ruchu od chodnika, chodnika oraz ścieżki rowerowej. W związku z powyższym w ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia twierdzenie jakoby część działki nr [...], oznaczona jako projektowana działka nr [...] o pow. 10 m2 również stanowiła zieleń przydrożną, skoro taką funkcję spełnia pas zieleni zlokalizowany pomiędzy jezdnią (pasami, ruchu) a chodnikiem.

Zdaniem skarżącego Organ I instancji nie oparł swojego rozstrzygnięcia o całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, de facto pomijając treść zarówno złożonych przez pełnomocnika wnioskodawcy do akt sprawy ortofotomap, jak również znajdujących się w aktach sprawy: Protokołu oględzin nieruchomości z dnia 14 czerwca 2022r, jak również Operatu geodezyjnego wykonanego przez inż, geodetę T. C., opierając w zasadniczej części swoje rozstrzygnięcie oraz argumentację dotyczącą sposobu wykorzystania części działki nr [...], oznaczonej jako projektowana działka [...] o pow. 10m2 o treść Pisma Zarządu Dróg i Mostów z dnia 10 czerwca 2022r., znak: EW-FR.4206.170.2022, który w związku faktem, że jest jednostką organizacyjną Gminy, powinien zostać wyłączony, a niniejszy dowód uznany jako niedopuszczalny.

W ocenie skarżącego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bezprzedmiotowy pozostaje fakt oznaczenia części wnioskowanych do zwrotu działek w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego jako drogi. Organ I i II instancji winien ocenić rzeczywisty sposób wykorzystania przedmiotowych działek uwidoczniony w terenie, opierając swoja ocenę przede wszystkim o treść Protokołu oględzin nieruchomości z dnia 14 czerwca 2022n, jako o środek dowodowym najbardziej celowy do zbadania realnego sposobu wykorzystania wnioskowanych do zwrotu działek. Wskazać należy że sam Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego ze swojej natury jest aktem jedynie planistycznym, nie wywołującym skutków w postaci realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142a zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona uwłaszczona. W pierwszej kolejności należy zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Należy podkreślić, że na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych, a więc takich, w stosunku do których doszło do wydania aktu administracyjnego orzekającego o wywłaszczeniu albo w stosunku do których doszło do innych aktów lub czynności stanowiących przymusowe odjęcie prawa rzeczowego, kwalifikowane w przepisach prawa za równoznaczne w skutkach z wywłaszczeniem. Stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zostało w szczególności rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz,U. poz. 801) przepis art, 142a u.g.n. dopuszczający odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na podstawie umowy, o których mowa w art. 114 ust. 1, stanowi rozszerzenie wskazanych uregulowań i jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art, 136 ust. 3 zdanie 1 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust, 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazać należy, że odpowiedniość stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości, o której mowa w art. 142a u.g.n. nakazuje rozważyć w każdej indywidualnej sytuacji, w jakim zakresie będą miały zastosowanie poszczególne przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wobec nieruchomości nabytej w drodze umowy określonej w art. 114 ust. 1 u.g.n. Odpowiedniość stosowania prawa może bowiem przejawiać się w stosowaniu danego przepisu wprost, tylko w części albo brakiem takiego zastosowania ze względu na brak spełnienia przez daną sytuację hipotezy danego przepisu. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna.

W niniejszej sprawie jak wynika ze zgromadzonych dokumentów nieruchomość stanowiąca własność R. G. oznaczona jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,2469 ha, została nabyta na rzecz Gminy aktem notarialnym z dnia 10 października 2000 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach protokołu z negocjacji z dnia 8 września 2000 r. (k. 100 akt admin. organu I instancji ) R. G. wyraził zgodę na nabycie na rzecz miasta działki nr [...] o pow. 486 m2 i części działki nr [...] o pow. 62 m2 pod projektowaną ulicę. Wskazany protokół zawiera również wniosek R. G. o nabycie lub dokonanie zamiany na działkę budowlaną pozostałej powierzchni z działki nr [...] i działki nr [...] ze względu na brak możliwości zagospodarowania ich po odjęciu powierzchni pod ulice. Natomiast z protokołu uzgodnień w sprawie nabycie nieruchomości z dnia 25 września 2000 r. (k. 98 akt admin. organu I instancji) wynika, że Gmina nabyła własność działki nr [...] o pow. 486 m2 i część działki nr [...] o pow. 62 m2 z przeznaczeniem pod ulicę oraz część działki nr [...] o pow. 1142 m2 i nr [...] o pow. 779 m2 z przeznaczeniem pod ulicę oraz część działki nr [...] o pow. 1142 m2 i nr [...] o pow. 779 m2 z przeznaczeniem pod cele ogólnomiejskie. Zgodnie z obowiązującym w dacie nabycia planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w liniach regulacyjnych projektowanego przedłużenia ulicy Z. W związku z powyższym Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organów obu instancji, że części działki nr [...] o pow. 1142 m2 i nr [...] o pow. 779 m2 nie zostały objęte przymusowym nabyciem, a jedynie zostały "dowłaszczone" na prośbę właściciela, a zbędne dla realizacji inwestycji. Powyższe oznacza, że zostały nabyte na zasadzie dobrowolności. Należy także zwrócić uwagę, że cele publiczne zostały określone w art. 6 u.g.n. i brak jest w tym uregulowaniu określenia "cel ogólnomiejski".

W swojej skardze skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów obydwu instancji w odniesieniu do części działki nr [...], oznaczonej jako projektowana działka [...] o pow. 10 m2. Zdaniem skarżącego sporna działka nie wchodzi w obręb pasa drogowego, a także nie znajdują się na niej żadne elementy infrastruktury drogowej.

Podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy sporny teren w dacie nabycia objęta była ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego LZM zatwierdzonym uchwałą Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r., ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93 z dnia 21 października 1993 r. Według rysunku i tekstu tego planu przedmiotowy teren położony jest w rejonie urbanistycznym IC – K., w jednostce strukturalnej IVB - R. Według szczegółowych ustaleń tego planu przedmiotowy teren przeznaczony był pod tereny ulic (symbol 057KZo). Ponadto ww. teren w części zachodniej objęty był granicą zatwierdzenia wg. rysunku planu "L. B. Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego" zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr XIII/69/86 z dnia 30 września 1986 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowy teren przeznaczony był pod ulice Z.

W tym miejscu należy podkreślić, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym droga publiczna nie składa się wyłącznie z części przeznaczonej na ruch pojazdów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 2022, poz. 1693 z późn. zm.) – dalej jako u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pojęcie drogi, w rozumieniu celu wywłaszczenia należy rozumieć szerzej, mając na uwadze definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. (budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt), biorąc pod uwagę zawarta w art. 4 pkt 1 definicję pasa drogowego (wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga). Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (wyroki NSA z: 2 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1116/10, 2 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 155/13, 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20, 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1956/21). Wskazać należy również, że pojęcie zieleni przydrożnej zostało zdefiniowane w pkt 22 art. 4 u.d.p. zgodnie z którym jest to roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Podkreślić należy, że z kluczowych dla sprawy wyjaśnień zawartych w piśmie Zarządu Dróg i Mostów z dnia 10 czerwca 2022 r. wynika, że na wnioskowanej do zwrotu części działki nr [...] znajdując się urządzenia drogi publicznej w postaci zieleni przydrożnej. Wskazać także należy, że w dniu oględzin spornej nieruchomości obecny geodeta wskazał przebieg dawnych działek nr [...]. W toku oględzin ustalono, że część działki nr [...] zajęta została pod urządzoną ul. W. w postaci drogi asfaltowej, pasa zieleni oraz chodnika pieszego i drogi rowerowej z kostki brukowej, oraz w części (ok. 10 m2) stanowi teren częściowo porośnięty trawą, na którym w dniu oględzin zalegała wykoszona trawa. Powyższe koresponduje z wyjaśnieniami ZDiM w L., z których wynika, że na projektowanej działce [...] o pow. 10 m2 znajduje się zieleń przydrożna. Zdaniem Sądu przydrożny trawnik – zieleniec stanowi część składową pasa drogowego. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych.

Następnie podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowany pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie nawet od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 2a u.d.p. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Jak wynika z akt sprawy ul. W. stanowi drogę publiczną powiatową i zmiany właścicielskie mogą mieć miejsce pomiędzy podmiotami z art. 2a u.d.p.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy wskazuje, że na spornych działkach (nr [...] o pow. 486 m2 i części działki [...] o pow. 62 m2 został zrealizowany cel wywłaszczenia. W odniesienie do działek "dowłaszczonych" wskazać należy, że zarówno orzecznictwo jak i doktryna stoi na stanowisku, że nieruchomość "dowłaszczona" może być zwrócona tylko z działką wywłaszczoną lub w następstwie jej zwrotu.

Mając powyższe rozważania na względzie w ocenie Sądu nietrafne są podniesione w skardze zarzuty, zarówno w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ustalenia faktyczne są prawidłowe, oparte na całościowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Nie sposób dopatrzeć się w działaniach organów naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) czy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.