Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 1030/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi: S. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. H. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D.(dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 14.04.2020 wpływa wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami w przedmiocie: pełnomocnictwa, kopii paszportu. Następnie Organ otrzymuje pisma: w dniu 22.12.2020 r. z prośbą o informację o stanie sprawy oraz możliwość wglądu w akta. Organ dostaje załączniki w przedmiocie - zdjęć, opłat, CEIDG, rozporządzenia; w dniu 11.01.2021 r. o udzielenie informacji o stanie sprawy i możliwości wglądu w akta z załączeniem ważnej umowy najmu. Ponaglenie wpływa do Organu 24 lutego 2021 r., a w dniu 31.03.2021 r. Organ otrzymuje skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 16.04.2021 r. Organ tworzy pisma: 1) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców i stanowiskiem, że ponaglenie jest uzasadnione, 2) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośba o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 3) wezwanie, by Strona w terminie 30 dni stawiła się w urzędzie Organu, ale i wskazano konkretną datę: 12.05.2021 r., g. 13.50 s. A stanowisko 7 oraz przedstawiła ważny dokument podróży (ksero stron paszportowych z adnotacjami).

W skardze zwrócono uwagę na brak odpowiedzi na kierowane do Organu pisma, niewydanie decyzji pomimo posiadania kompletu dokumentów. W przypadku, gdyby Organ uznał, że w dokumentacji złożonej przez Stronę występują braki, to winien wystosować do Niej w tej kwestii jakieś pismo. Wskazano, że zaistniały stan uniemożliwia podjęcie pracy i powoduje znaczne straty finansowe oraz utrudnia wyjazd z Polski - przy powrocie trzeba starać się o wizę. Brak decyzji powoduje stres, niepewność stabilizacji życiowej i rodzinnej w obcym państwie. Strona zarzuciła naruszenie przepisów art.: 6, 7, 8, 9, 10, 12, 35, 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów, brak odpowiedzi na pisma, brak komunikacji i informacji. W oparciu o postawione zarzuty wniesiono o:

– stwierdzenie przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, stwierdzenie bezczynności;

– zobowiązanie Organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

– przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego odszkodowania w kwocie 10.000,00 zł;

– skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest konsekwencją ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przedstawiono statystykę wpływu wniosków za lata 2018-2020. Organ nie widzi możliwości ani do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w stanie sprawy, ani do zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA).

W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA).

Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuję, że Organ od daty wpływu wniosku Strony do daty wniesienia skargo nie czyni nic, by sprawę rozstrzygnąć. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości postępowania o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, a właściwie zaniechanie jakichkolwiek czynności winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. O przewlekłości postępowania, mającej miejsce z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie Organu i bierność po otrzymaniu wniosku Strony. Organ ignorował również monity wnoszone przez Stronę, a podjął się jakichkolwiek czynności dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wojewoda, co stało się niestety częstą praktyką wstrzymuje jakiekolwiek procedowanie spraw w przedmiocie wydania zezwoleń na pobyt cudzoziemców do momentu, aż składająca podanie osoba wniesie do sądu administracyjnego skargę dotyczącą przewlekłości/bezczynności. W rezultacie ignorowane są przepisy odnoszące się do momentu wszczęcia postępowania na wniosek strony i terminy załatwiania sprawy. W zamian Organ wprowadza własny, pozaustawowy warunek, od spełnienia którego uzależnia podjęcie czynności w sprawie – złożenie skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość - jej okoliczności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.

Wobec zobowiązania Organu w wyroku o sygn. akt I SAB/Wr 1029/21 do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie Strony, Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne (punkt II sentencji wyroku), a skoro wymieniony wyrok zawierał również rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej to niniejszą skargę w tej części należało oddalić (punkt IV sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).