Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 210/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 listopada 2005 r. A S.A. w G. wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV G. – P., przebiegającej przez teren Miasta G. oraz Gminy P. We wniosku podano, że całkowita długość projektowanej linii 110 kV wynosi ok. 11 km, w tym na terenie Gminy Miejskiej G. - ok. 10,5 km, a na terenie Gminy P. - ok. 0,5 km. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty, w tym załącznik graficzny zawierający określenie granic terenu objętego wnioskiem. Pismem z 17 maja 2006 r. wnioskodawca rozszerzył zakres pierwotnego wniosku o dodatkowy teren wskazując, że postępowanie zostało wszczęte nie dla działek wymienionych we wniosku, lecz jedynie dla działek leżących w zaznaczonej na mapach strefie oddziaływania linii. Ponadto, rozszerzenie wniosku uzasadniono ewentualną korektą trasy linii wysokiego napięcia, która może wynikać z przesłanek technicznych jak i uzgodnień z właścicielami działek, dokonywanych w trakcie projektowania.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, w tym uzyskania wymaganych przepisami prawa uzgodnień, Prezydent Miasta decyzją z 5 września 2007 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV G. – P. przebiegającej przez teren Miasta G. oraz Gminy P. poprzez działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach: [...] w obrębie [...] działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach [...] w obrębie [...]; działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach:[....] w obrębie [...]; działki o numerach: [....] w obrębie [...]; działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach: [...] w obrębie [...]; działki o numerach: [....] w obrębie [...], z wyłączeniem fragmentów linii przebiegających ponad zamkniętymi terenami kolejowymi.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: L. S., E. S., M. B., I. B., J. B., T. B., H. B., D. B., D. B., R. B., T. B., K. W., A. D., B. Z., J. K., K. G., J. W., W. Z., W. G., I. i Z. G., M. i M. L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z 30 kwietnia 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo opisało przebieg postępowania oraz wskazało przepisy prawa mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie czyniła zadość obowiązującym przepisom prawa, zaś w postępowaniu prowadzącym do jej wydania zostały naruszone przepisy mogące mieć znaczenie ze względu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem Kolegium istotne znaczenie ma przepis art. 53 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi, ze względu na lokalizację, rodzaj i charakter inwestycji, organami. Uzgodnienia te - zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W myśl art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Oznacza to, że każda strona postępowania głównego jest jednocześnie stroną wszystkich postępowań toczących się przed tymi organami współdziałającymi. Brak poinformowania stron postępowania głównego o zwróceniu się o zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający uniemożliwia stronom wzięcie udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ uzgadniający. Kolegium wskazało na naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, bowiem w rozpoznawanej sprawie, (jak wynika z treści przekazanego materiału dowodowego), organ I instancji nie uczynił zadość dyspozycji art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że z treści pism Prezydenta Miasta wnioskujących o zaopiniowanie w trybie art. 53 ust. 4 ustawy planowanej inwestycji celu publicznego przez właściwe organy współdziałające nie wynika, by strony postępowania głównego były o tym powiadomione. O powiadomieniu stron postępowania o wystąpieniu Prezydenta Miasta (organu decydującego) o uzgodnienie nie świadczy żaden inny dokument znajdujący się w materiale dowodowym przekazanym przez organ I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy wskazał, by organ I instancji, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wystąpił na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy do właściwych organów uzgadniających, jednocześnie zawiadamiając o tym fakcie - zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. - strony tegoż postępowania (z uwzględnieniem uregulowania określonego w art.53 ust. 1 ustawy). Ponadto, powołując się na art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu organ odwoławczy wskazał, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1/ warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych: 21 stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przedmiotowa analiza jest częścią postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiąc obligatoryjny (konieczny) dowód w tej sprawie. Z oczywistych zatem powodów winna być podpisana przez osobę, która ją sporządziła, natomiast w aktach przedmiotowej sprawy (karta nr 405-408) znajduje się niepodpisany egzemplarz ww. analizy. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium wskazało, że organ I instancji w trakcie ponownie prowadzonego postępowania winien zgromadzić w aktach sprawy podpisaną przez osobę upoważnioną analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że obligatoryjnym elementem decyzji jest "oznaczenie strony lub stron" postępowania. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych. Oznaczenie strony (stron) postępowania ma istotne znaczenie, gdyż wskazuje (konkretyzuje) adresata rozstrzygnięcia. Zatem organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Kolegium wyjaśniło, że na skutek wniesionego odwołania i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ustalono, że stronami niniejszego postępowania są także: I. B., J. B., T. B., H. B., D. B., D. B., będący współwłaścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. Ż. (działki nr [...]), nabytej na podstawie spadku po W. B. B..

Odnosząc się do wniosku K. G. dotyczącego zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skierowanego do Wojewody wniosku o dokonanie przeglądu ekologicznego instalacji mogącej znacznie oddziaływać na środowisko Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 30 kwietnia 2008 r. wskazało, że organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do przedmiotowego wniosku, a zatem prowadząc ponownie postępowanie w sprawie winien wniosek strony rozpoznać zgodnie z treścią wyrażonego w nim żądania.

Skargę na decyzję Kolegium złożyli K. G. i J. K.. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 529/08 uchylił decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, m. in. w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08, zgodnie z którym organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. organ współdziałający wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Konsekwencją dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. jest możliwość wniesienia na takie postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że ewentualna weryfikacja postanowień, wydanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a., możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak zawiadomienia strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie i przede wszystkim brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający w trybie art. 106 § 5 k.p.a., stanowić może, w ocenie Sądu, podstawę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem tego organu. Stanowisko to prowadzi do wniosku przeciwnego niż to, które legło u podstaw rozstrzygnięcia Kolegium, a mianowicie, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, nie mogło więc stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Także brak podpisu osoby upoważnionej pod analizą stanowiącą załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi w ocenie Sądu wady decyzji uzasadniającej jej uchylenie, jest ona bowiem częścią integralną decyzji z 5 września 2007r., która jest podpisana. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w trybie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu ww. przepisów (tj. art. 136 i art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.)

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, dopuścił się właśnie naruszenia dyspozycji obu przepisów, bowiem brak było podstaw prawnych w niniejszym stanie faktycznym do podjęcia przezeń decyzji na podstawie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 grudnia 2010 r. złożył S. G.. Po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3040/13, oddalił skargę kasacyjną. Zatem w mniejszej sprawie pozostał w mocy wyrok WSA w Gdańsku z 8 grudnia 2010 r. sygn., akt II SA/Gd 529/08.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę wskazało, że stosownie do przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest związane wykładnią prawa dokonaną przez Sąd. Jednakże ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i nast.) - [por. B. Dauter, A. Kabat i inni "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. V, LEX 2013, komentarz do art. 153]

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 529/08 straciły na aktualności z uwagi na zmieniony stan faktyczny i prawny. Przede wszystkim Kolegium wzięło pod uwagę, że od dnia wydania decyzji przez Prezydenta Miasta, co miało miejsce w dniu 5 września 2007 r., na skutek licznych postępowań wpadkowych i skarg stron postępowania, orzeczenie Kolegium kończące postępowanie w sprawie nie mogło być wydane. Tak znaczny upływ czasu spowodował, że zgromadzone w sprawie dowody w żadnym razie nie mogą być uznane za wiarygodne. Wobec powyższego konieczne jest w znacznym zakresie powtórzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności opracowanie analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto w toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez Kolegium ustalono, że spośród stron postępowania Z. S. i A. M. zmarli, a zatem konieczne jest ustalenie aktualnych stron postępowania. Ponadto, w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji przed Wojewodą toczyło się odrębne postępowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, które według ustaleń Kolegium na dzień wydania niniejszej decyzji nie zostało zakończone. Zawieszenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie w trybie przepisów art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o co wnosiły strony, było niezasadne. Kolegium odmówiło zawieszenia postępowania postanowieniem z 25 stycznia 2016 r. (sygn. akt SKO Gd/337/16).

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. G. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt 1411/10;

2. art 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji podjęcia wiedzy o śmierci stron postępowania tj. Z. S. i A. M.;

3. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art 53 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015r. poz. 199) poprzez błędne określenie stron postępowania, bowiem lista osób otrzymujących przedmiotową decyzję jest nieaktualna, gdyż niektóre ze wskazanych tam osób już nie żyją, co w konsekwencji powoduje brak zawiadomienia stron o decyzji kończącej postępowanie;

4. art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Gd 529/08, oraz brak wskazania przez organ w jaki sposób w niniejszej sprawie uległ zmianie stan faktyczny i prawny od dnia wydania ww. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku;

5. art 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji stron o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę Kolegium powtórzyło argumentacje z zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2016 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się więc na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

Zauważyć jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, LEX nr 1495262). Tym samym jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w I instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone w nim wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione - z urzędu lub na wniosek strony obowiązany on jest przeprowadzić sam uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 609).

Jedynie w sytuacji, gdyby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy władny jest wówczas skasować decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 95/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 41). W żadnym bowiem razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 274/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji SKO wskazało, że wytyczne zawarte w wyroku tutejszego Sądu z 8 grudnia 2010 r. straciły na aktualności z powodu zmiany stanu faktycznego i prawnego, ponieważ znaczny upływ czasu od wydania decyzji w I instancji spowodował, że zgromadzone dowody wymagają uaktualnienia, podobnie weryfikacji wymaga lista stron postępowania.

W pierwszej kolejności nie poddaje się pozytywnej kontroli twierdzenie organu odwoławczego o zmianie stanu prawnego i faktycznego powodujące utratę mocy wyroku z 8 grudnia 2010 r.. Podkreślić należy, że związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Związanie na zasadzie art. 153 P.p.s.a. powoduje bowiem, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie także dopuszczalne w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie organ odwoławczy wykazał, że zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanym wcześniej wyroku. Podejmując zaskarżoną decyzję Kolegium nie podało jakiejkolwiek argumentacji na poparcie twierdzenia, że stan prawny i faktyczny uległ zmianie na tyle, że wykładnia wyrażona w wyroku z 8 grudnia 2010 r. utraciła aktualność. Za zasadny uznać należy zatem uznać zarzut skargi, że stanowi to naruszenie art. 153 P.p.s.a..

Organ odwoławczy podkreślił, że od wydania decyzji przez organ I instancji (w dacie 5 września 2007 r.) upłynęło 10 lat, co uzasadnia konieczność zbadania przedmiotowej sprawy na nowo. Jednak z uwagi na brak należytego i szczegółowego uzasadnienia powyższej tezy nie sposób przyznać organowi racji, ponieważ sam upływ czasu nie może być podstawą takiego twierdzenia. W tej sytuacji wskazanie na konieczność wykonania nowej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawione jest uzasadnionych podstaw. Organ odwoławczy nie ustalił także, w jakim związku z rozstrzyganą sprawą pozostaje, wskazane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji postępowanie prowadzone przed Wojewodą w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Kolejną kwestią wymagającą weryfikacji jest ustalenie, czy aktualnie istnieją przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku A SA w G. - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV G. – P.. Ustalenia takiego można było dokonać zwracając się do inwestora, czy podtrzymuje w całości wniosek z dnia 23 listopada 2005 r. , a także poprzez zbadanie, czy dla terenu inwestycji w ciągu ostatnich 10 lat został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie wyżej wskazane czynności leżą w kompetencjach organu odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i nie wymagają zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy winien ustalić także datę śmierci wskazanych w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji uczestników postępowania, co jest istotne z uwagi na ewentualne przesłanki do zawieszenia postępowania.

Sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem oceny zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do wymogów art. 80 k.p.a., nie uzupełnił także postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a. w istocie uchylając się od ponownego rozpoznania sprawy. Reasumując, wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do dokonają w trybie 136 k.p.a. brakujących ustaleń, pozwalających na rzetelna kontrolę zaskarżonej decyzji organu I instancji.