Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 559/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie wartości nieruchomości pozostawionej za granicą w związku z wojną rozpoczętą w 1939 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 10 stycznia 2003 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 stycznia 2003 r., nr [...] Starosta odmówił M. W. potwierdzenia wartości nieruchomości w kwocie 99.500 zł pozostawionej przez jego poprzedników prawnych w miejscowości O., gmina M., powiat B. (obecnie B.) w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jako podstawę prawna decyzji wskazno art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. nr 9, poz. 32 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego, tj. oświadczenia świadków z 1945 r. złożone na okoliczność posiadania przedmiotowej nieruchomości, postanowienia Sądu Rejonowego w G. o stwierdzeniu nabycia spadku, oświadczenie o wartości nieruchomości i braku obciążeń, opis nieruchomości oraz oświadczenie, że dotychczas nie pobrano rekompensaty za pozostawione mienie, nie są wystarczającym potwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie istniała, stanowiła własność i została pozostawiona przez W. K. w miejscowości O. w powiecie B. W piśmie z dnia 18 listopada 2002 r. poinformowano wnioskodawcę, że wiarygodnym dokumentem może być orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego lub wyrok Sądu Okręgowego w G. ustalający, że W. K. pozostawił wskutek wojny rozpoczętej w 1939 r. własną nieruchomość na terenie nie wchodzącym obecnie w skład państwa polskiego. Wnioskodawca nie uzupełnił materiału dowodowego o wskazane powyżej dokumenty.

W odwołaniu M. W. wskazał, iż dokumenty dotyczące rekompensaty za mienie pozostawione za granicą złożył w Urzędzie Miejskim w G. w 1989 r., a w dniu 3 maja 1990 r. uzyskał odpowiedź, że dokumenty te są właściwe i stanowią podstawę do ustalenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Również Urząd Rejonowy w G. potwierdził. że przedłożone przez niego dokumenty uprawniają do otrzymania przedmiotowej rekompensaty. Wnioskodawca wskazał, że na wezwanie organu przedłożył dodatkowo opis pozostawionych nieruchomości oraz oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień. Starosta Powiatowy w oparciu o ten sam materiał dowodowy uznał tym razem, że nie jest on wystarczający do przyznania rekompensaty.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda decyzją z dnia 28 lutego 2003 r., nr [...]. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Starosta był uprawniony do stwierdzenia w drodze decyzji wartości pozostawionych nieruchomości, ale nie jest on właściwy do ustalenia faktu pozostawienia tej nieruchomości. Dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości za granicą musi przedstawić ubiegający się o rekompensatę. Dokumenty przedłożone przez skarżącego, w szczególności zaś oświadczenie złożone w dniu 16 lipca 1945 r. przez trzech świadków jako dowód na okoliczność pozostawienia przez W. K. nieruchomości położonej we wsi O., nie były wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami kraju. W ocenie organu potwierdzenie danych zawartych w tym oświadczeniu należy ustalić na drodze powództwa cywilnego przeciwko Skarbowi Państwa na podstawie art. 189 k.p.c., z którym do sądu powinien wystąpić M. W. jako osoba ubiegająca się o rekompensatę. Wyrok orzekający, że W. K. pozostawił wskazaną nieruchomość za granicą będzie wówczas stanowił w myśl § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dowód niezbędny do wydania decyzji stwierdzającej wartość pozostawionej nieruchomości. M. W. nie przedstawił powyższego dokumentu, co czyni prawidłowym orzeczenie organu pierwszej instancji.

M. W. wniósł skargę na powyższą decyzję, kwestionując stanowisko organów administracji, że przedłożone przez niego dowody nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem organy administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszyły przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.)

1. na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości.

2. Jeżeli wartość pozostawionych nieruchomości przewyższa wartość nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nabytych jako ekwiwalent, różnica może być zaliczona na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem, przeznaczonym na prowadzenie działalności handlowej lub usługowej, na pracownię do prowadzenia działalności twórczej, domem letniskowym, garażem albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę.

3. W razie zaliczenia wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się

przepisów art. 62 i 109.

4. Zaliczenie wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tych nieruchomości lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego.

5. W razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione.

6. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości.

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. nr 9, poz. 32 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości następuje na wniosek osoby uprawnionej, o której mowa w art. 212 ust. 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, składany do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby.

§ 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że do wniosku osoba uprawniona winna dołączyć

1) dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości za granicą oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości,

2) opis pozostawionych nieruchomości, oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji

uprawnień, o których mowa wart. 212 ust. 1 i 2

3) oświadczenie o wartości pozostawionych nieruchomości bądź operat szacunkowy oraz

oświadczenie o ewentualnych obciążeniach hipotecznych tych nieruchomości

4) oświadczenie o wartości pozostawionych nieruchomości z zastrzeżeniem ust. 2 a oraz o ewentualnych obciążeniach hipotecznych tych nieruchomości.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia do dowodów, o których jest mowa w ust. 2 stosuje

się przepisy art. 75 k.p.a. Przepis art. 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z analizy treści § 4 ust. 2 wynika, iż zapis § 4 ust. 4 rozporządzenia określający zakres postępowania dowodowego (rodzaj dopuszczalnych dowodów) odnosi się w istocie jedynie do dowodów wymienionych w ust. 2 pkt 1, a więc potwierdzających pozostawanie nieruchomości za granicą oraz rodzaj i przejętych nieruchomości. W pozostałych punktach § 4 ust. 2 (§ 4 ust. 2. 3 i 4) przewidziano bowiem ściśle określone środki wykazania danych okoliczności, jak opis pozostawionych nieruchomości, oświadczenie o stanie realizacji uprawnień, czy oświadczenie o wartości pozostawionych nieruchomości bądź operat szacunkowy oraz oświadczenie o ewentualnych obciążeniach hipotecznych tych nieruchomości. Treść art. 75 k.p.a. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia nie może zatem znaleźć do nich zastosowania. Wykładnia językowa § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia potwierdza nie tylko możliwość lecz i obowiązek organów administracji do przeprowadzania postępowania dowodowego na okoliczność pozostawienie nieruchomości za granicą oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przepis ten wyraźnie wprowadza bowiem obowiązek organu administracji prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia tych okoliczności w pełnym zakresie, przewidzianym wart. 75 k.p.a. Brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do ograniczania przez organ administracji źródeł dowodowych do dowodów z dokumentów, w tym wyroku sądu cywilnego, ustalającego pozostawienie nieruchomości za granicą oraz jej rodzaj i powierzchnię. Działanie takie jest sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, nie ma uzasadnionych postaw do przyjmowania odmiennej wykładni przytoczonych przepisów. Treść tych przepisów jest jasna i nie budzi wątpliwości.

Brak jest także podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowanego przez prawodawcę trybu ustalania uprawnień do zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste, a w szczególności przyznania organowi administracji uprawnień do ustalania przesłanki nabycia prawa do rekompensaty jaką jest fakt pozostawienia nieruchomości oraz jej wielkości i rodzaju. Zarówno treść przepisów prawa jak i charakter sprawy nie uzasadniają przyjęcia odmiennej wykładni, przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z treści § 4 rozporządzenia wynika, iż organy administracji dokonują w postępowaniu administracyjnym ustalenia okoliczności dotyczących pozostawienia nieruchomości zagranicą oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Organy te nie są związane żadnymi ograniczeniami dowodowymi w zakresie ustalenia okoliczności dotyczących pozostawienia nieruchomości za granicą oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przepisy rozporządzenia nie precyzują, że okoliczność ta może być przez stronę wykazana jedynie wyrokiem sądu powszechnego wydanym w trybie art. 189 k.p.a. bądź zaświadczeniem organu repatriacyjnego. Przeciwnie przepisy te wskazują wprost, że okoliczności te mogą być przez stronę wykazane wszelkimi środkami dowodowymi. Rozpatrując sprawę organy administracji winny zatem dopuścić wszelkie zaoferowane przez stronę dowody i dokonać ich oceny.

Podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w terminie 30 dni od złożenia wniosku, stwierdzał, w drodze decyzji, wartość pozostawionych nieruchomości na podstawie oświadczenia złożonego przez osobę upragnioną lub na podstawie operatu szacunkowego, o którym mowa w § 4 ust. 2a rozporządzenia. Z powyższego wynika. iż w dacie rozpoznawania wniosku M W., ustalanie wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami Państwa Polskiego winno nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu przez organ administracji postępowania administracyjnego, w tym pełnego postępowania dowodowego.

W ocenie Sądu, fakt, iż przewidziana w § 5 ust. 1 rozporządzenia jak również art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja określona została jako decyzja o ustaleniu wartości pozostawionej nieruchomości, nie wyłącza kompetencji organu administracji do badania i ustalania faktu pozostawienia nieruchomości za granicą oraz jej rodzaju i powierzchni. Okoliczność przysługiwania stronie prawa własności danej nieruchomości i pozostawienia jej za granicą w związku z wojną 1939 r. stanowi bowiem podstawową przesłankę stwierdzenia wartości pozostawionej nieruchomości.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ administracji nie powinien być uprawniony do wydawania decyzji o ustaleniu wartości pozostawionej nieruchomości, zaliczanej na poczet należności Skarbu Państwa z tytułu użytkowania wieczystego bądź sprzedaży nieruchomości, w tym okoliczności pozostawienia nieruchomości za granicą oraz jej rodzaju i powierzchni, z uwagi na fakt, iż kompetencja taka zastrzeżona jest do właściwości sądów powszechnych.

Sądy powszechne jako organy wymiaru sprawiedliwości zajmują się wymiarem sprawiedliwości w sprawach cywilnych.

Zdaniem Sądu, przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą nie jest kwestia cywilnoprawna, podlegająca kompetencji sądów powszechnych bowiem:

1. przedmiotem tego postępowania nie jest kwestia prawa użytkowania wieczystego bądź sprzedaży nieruchomości. ani wysokości wynikających z zawarcia tych umów należności

2. przysługujące na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do rekompensaty za mienie pozostawione za granicą, nie jest roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym

3. prawo zaliczenia przewidziane w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. jest instytucją o odmiennym charakterze od prawa potrącenia i nie jest regulowane przepisami prawa cywilnego.

Przedmiotem postępowania dotyczącego ustalenia wartości pozostawionej nieruchomości nie jest kwestia użytkowania wieczystego bądź sprzedaży nieruchomości, które to instytucje mają charakter cywilny, a jego istota nie polega na rozstrzygnięciu sporu dotyczącego należności z tytułu zawarcia tych umów cywilnych. Przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje inną instytucję prawną - prawo zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. zostały pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. przysługujące osobom, które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą.

Wprowadzenie tej regulacji stanowiło realizację zobowiązań wynikających z tzw. Układów republikańskich zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z władzami Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Ukraińskiej SSR Litewskiej SSR, które kreowały zobowiązanie władz państwa polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z obywatelami polskimi, którzy utracili mienie nieruchome w związku ze zmianą granic, na skutek wojny (z wyjątkiem ziem Litewskiej SSR), którzy zostali przemieszczeni na terytorium państwa polskiego w jego granicach ustalonych w 1945 r. Prawo kompensacji miało stanowić świadczenie pomocowe, o charakterze przede wszystkim socjalnym i umożliwić obywatelom polskim ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. W wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K2/04 OTK-A 2004/11/117 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uprawnienie do ubiegania się o kompensatę z tytułu pozostawionego mienia nie ma natury i cech odszkodowania w znaczeniu cywilnoprawnym za wywłaszczone mienie. Państwo polskie nie stało się bowiem beneficjentem przejęcia czy też użytkownikiem mienia pozostawionego za granicą, brak jest także podstaw do przyjęcia, że zmiana granic ze szkodą dla zabużan została spowodowana przez państwo polskie lub, że przyczyniło się ono do tej zmiany. Kompensacja ta ma zatem charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy zostali objęci przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Także w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K33/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo to ma charakter prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym.

Prawodawca mógł przekazać kompetencji sądu powszechnego ustalenie prawa do rekompensaty, jak to ma miejsce w przypadku niektórych spraw nie mających charakteru cywilnego. W sytuacji gdy tego nie uczynił, kompetencja ta winna należeć do organu administracji. Przyznanie prawa do rekompensaty przybierające formę decyzji o ustaleniu wartości pozostawionych nieruchomości, nie stanowi zatem wymiaru sprawiedliwości, w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zastrzeżonego do kompetencji sądów powszechnych, lecz realizację zadań publicznych państwa, wykonywaną przez organy administracji.

Wart. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano, iż prawo do rekompensaty będzie realizowane w formie prawa zaliczenia wartości pozostawionej nieruchomości na poczet należnej Skarbowi Państwa ceny sprzedaży nieruchomości lub opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Forma ta, będąca w istocie rodzajem ograniczenia uprawnień do realizacji prawa, nie świadczy o cywilnym charakterze tego prawa, ani nie przesądza kompetencji sądu cywilnego do orzekania w tym przedmiocie. Prawo zaliczenia danej należności na poczet wierzytelności cywilnoprawnej nie jest regulowane przepisami kodeksu cywilnego. Przepisy te przewidują instytucję wywołującą podobny skutek, polegający na wygaśnięciu praw, w postaci prawa potrącenia (art. 498 § 1 k.c.). Potrącenie dotyczy jednak wyłącznie wierzytelności o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone przed sądem lub innym organem państwowym i nie jest możliwe zastosowanie tej instytucji do umorzenia wierzytelności o różnym charakterze - cywilnoprawnym i publicznoprawnym, bez istnienia w tym zakresie szczególnej podstawy prawnej. Prawo zaliczenia, przewidziane w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi szczególną instytucję prawną. W wyniku realizacji tego prawa wartość należnego uprawnionemu prawa do rekompensaty o charakterze publicznoprawnym zostaje zaliczona na poczet cywilnoprawnej należności Skarbu Państwa z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości, stanowiąc swoisty sposób "zapłaty ceny". Realizacja tego prawa polega na złożeniu przez osobę uprawnioną organowi zawierającemu umowę stosownego oświadczenia i uzyskanej decyzji ustalającej wysokość prawa do rekompensaty czyli wartość pozostawionej nieruchomości. W wyniku tego zaliczenia dochodzi do jednoczesnego wygaśnięcia wierzytelności cywilnoprawnej i uprawnienia o charakterze publicznoprawnym. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak przyznania kompetencji sądu powszechnego do ustalania wysokości prawa do rekompensaty.

W ocenie Sądu, brak jest także podstaw do wyłączenia kompetencji organu administracji do samodzielnego ustalenia przesłanki rozstrzygnięcia, jaką jest ustalenie faktu pozostawienia, nieruchomości za granicą. Podkreślić należy, że ustalenie tego faktu nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia, że stronie przysługiwało prawo własności nieruchomości, znajdującej się obecnie poza granicami państwa polskiego, lecz także ustalenia związku przyczynowego utraty nieruchomości z działaniami wojennymi 1939 r., która to kwestia wykracza poza granice problematyki prawa własności i niewątpliwie nie ma charakteru cywilnego. Ustalenie przez organ administracji faktu pozostawienia nieruchomości za granicą oraz jej rodzaju i powierzchni ma znaczenie tylko dla toczącego się postępowania w sprawie ustalenia wartości pozostawionej nieruchomości w celu jej zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedanej nieruchomości. Decyzja ta nie ma zatem charakteru decyzji o ustaleniu własności nieruchomości, a dokonane ustalenie nie wywołuje skutków poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Strona nie może ze skutkiem powszechnym wykazywać faktu własności powołując się na ustalenia, które mają wyłącznie charakter ustaleń faktycznych, a nie ustalenia prawa, jak to ma miejsce w przypadku prawomocnego wyroku sądowego wydanego w trybie art. 189 k.p.c. Możliwość dokonania takiego ustalenia przez organ administracji nie narusza zatem kompetencji sądu cywilnego.

Sąd rozważył, iż przewidziana dla organu administracji kompetencja do wydania danej decyzji nie musi stanowić, co do zasady, upoważnienia do rozpoznania wszystkich zagadnień związanych z wydaniem decyzji, w szczególności zagadnień, dla których przewidziana jest kompetencja innych organów, w tym sądowniczych, a które mają w danej sprawie walor zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten przewiduje, iż organ administracji winien zwiesić postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 100 § 2 k.p.a., dopuszczającym kompetencję organu administracji do samodzielnego rozstrzygnięcia każdego zagadnienia wstępnego w sytuacji niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W sytuacji jednak, gdy przepisy prawa wyraźnie przewidują, iż dana przesłanka winna być przez organ administracji ustalona na podstawie określonych środków dowodowych brak jest podstaw do uznania, iż organ ten nie może czynić ustaleń w tym zakresie lecz winien odesłać stronę na drogę postępowania sądowego, w którym dana okoliczność zostanie przesądzona. Skoro udowodnienie w postępowaniu administracyjnym faktu pozostawienia nieruchomości oraz jej rodzaju i wielkości może nastąpić w postępowaniu administracyjnym za pomocą wszelkich środków dowodowych, organ administracji ma prawo i obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w celu oceny zaistnienia tej okoliczności.

Fakt, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego dopuszczono możliwość wytoczenia powództwa o ustalenie pozostawienia nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., nie stanowi w ocenie Sądu argumentu na poparcie stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Przeciwnie, w uchwale z dnia 17 grudnia 1987 r. sygn. akt III CZP 68/87. Sąd Najwyższy stwierdził, iż w obowiązującym w dacie wydania uchwały stanie prawnym osoba zainteresowana nabyciem uprawnień określonych wart. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22 poz. 99) może w postępowaniu administracyjnym - i to powinno być regułą - dowodzić z pomocą środków dowodowych przewidzianych w art. 75 k.p.a., że w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiła na terenach nie wchodzących w skład obszaru Państwa Polskiego własne mienie nieruchome. Jednocześnie Sąd Najwyższy dopuścił możliwość udowodnienia tego faktu wyrokiem sądowym wydanym w trybie art. 189 k.p.c. Stanowisko Sądu Najwyższego, nie kwestionując kompetencji organu administracji do ustalenia faktu pozostawienia nieruchomości za granicą i posiadania prawa własności tej nieruchomości, dopuszcza, zatem jedynie możliwość ustalenia tego faktu w postępowaniu sądowym w celu uzyskania jednego z możliwych do zgłoszenia w postępowaniu administracyjnym środków dowodowych jakim jest wyrok sądu.

W ocenie Sądu, interpretacja dopuszczająca ustalenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 189 kp.c.. nasuwa wątpliwości związane z treścią art. 1102 § 2 k.p.c. Ustalenie prawa własności nieruchomości pozostawionej za granicą dotyczy bowiem ustalenia prawa własności nieruchomości znajdującej się poza granicami państwa polskiego. Sprawa taka, co do zasady, nie należy do jurysdykcji krajowej. Zgodnie bowiem z art. 1102 § 2 k.p.c. rozpoznaniu przez sądy polskie nie podlegają sprawy o prawa rzeczowe na nieruchomości i o posiadanie nieruchomości położonej za granicą. Prawo własności jest prawem rzeczowym. W ocenie Sądu, fakt, że dana nieruchomość wchodziła w przeszłości w zakres terytorium państwa polskiego nie uzasadnia przyjęcia, że sprawa ustalenia jej własności należy obecnie do jurysdykcji sądów polskich, brak jest bowiem podstaw do interpretacji treści art. 1102 § 2 k.p.c. w kontekście historycznym. Kompetencję taką musiałby, zdaniem Sądu, wprowadzić wyraźny przepis ustawy. Kwestia ta, jako dotycząca orzecznictwa sądów powszechnych, wykracza jednak poza granice rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu, przewidziana w orzecznictwie sądowym możliwość ustalenia prawa własności nieruchomości znajdującej się poza granicami państwa polskiego w trybie art. 189 k.p.c., wynikała z chęci dostosowania trybu postępowania do wagi i charakteru tego problemu polegającego rozstrzygnięciu przez organ administracji, przesadzający prawo do uzyskania finansowej rekompensaty za mienie pozostawione za granicą. Poprzednio, zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 1 rozporządzenia, fakt posiadania uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdzał kierownik urzędu rejonowego w formie zaświadczenia w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Do wydawania zaświadczeń stosować należało przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", z wyłączeniem art. 217 § 3 k.p.a. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, polegającego na podejmowaniu czynności materialnotechnicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, iż postępowanie to nie jest w istocie postępowaniem administracyjnym o jakim jest mowa w art. 1 pkt. 1 k.p.a., a więc postępowaniem o charakterze orzeczniczym, którego istotą jest rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej, lecz ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. (vide: Barbara Adamiak Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003 r. str. 802) Zastosowanie przez prawodawcę takiego trybu postępowania w sprawie, w której organy administracji winny prowadzić postępowanie dowodowe i dokonywać ustaleń faktycznych odnośnie istotnych okoliczności związanych z pozostawieniem nieruchomości za granicą i ustalaniem jej wartości budzić musiało uzasadnione wątpliwości. Rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. nr 90, poz. 999), które weszło w życie z dniem 15 września 2001 r., nadano jednak przepisowi § 5 wskazanego rozporządzenia, nowe brzmienie. Z chwilą wejścia w życie opisanej wyżej nowelizacji, która wprowadziła tryb wydania decyzji administracyjnej w sprawie uznania uprawnień określonej osoby do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, brak jest, w ocenie Sądu podstaw do podważania prawidłowości przewidzianego w rozporządzeniu trybu postępowania i poszukiwania innych możliwości rozstrzygnięcia kwestii podlegających ustaleniu w tym postępowaniu.

Dodatkowo wskazać należy, iż podobne rozwiązanie przedmiotowej kwestii przewidziano także w ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami państwa polskiego (Dz.U. nr 6, poz. 39 ze zm.), oraz w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 . poz. 1418), w których ustawodawca dopuścił możliwość prowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego na okoliczność pozostawienia nieruchomości za granicą, na podstawie dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków. Stanowisko, iż organ administracji na gruncie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami państwa polskiego. Władny jest prowadzić postępowanie dowodowe odnośnie faktu posiadania prawa własności nieruchomości pozostawionej za granicą, zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K2/04 OTK-A 2004/11/117. W wyroku tym podkreślono potrzebę respektowania powszechnie obowiązujących zasad postępowania dowodowego w sprawach dotyczących ochrony praw majątkowych, zalecając jednocześnie szczególną ostrożność organu uprawnionego do wydania decyzji, organu kontroli instancyjnej i sądowej w ocenie źródeł osobowych i skrupulatne badanie stanu prawnego oraz rzeczywistej wartości pozostawionego mienia w momencie jego przekazania przed repatriacją.

Skoro zatem prawodawca przewidział, iż do wydawania decyzji o ustaleniu wartości pozostawionej nieruchomości w drodze decyzji, właściwym będzie organ administracji i określił wyraźnie, iż organ ten winien dopuścić na dowód pozostawienia nieruchomości za granicą oraz jej rodzaju i powierzchni wszelkie środki dowodowe, organ ten jest kompetentny do ustalenia faktu pozostawienia nieruchomości za granicą, jej rodzaju i powierzchni jako przesłanki wydania decyzji i nie może uchylić się od tego obowiązku, ograniczając, sprzecznie z przepisami, zakres środków dowodowych do wyroku sądu lub zaświadczenia organu repatriacyjnego. Organy winny zatem w niniejszej sprawie rozpatrzyć żądanie wnioskodawcy w aspekcie wszystkich przedłożonych przez niego dowodów, w tym zwłaszcza złożonych w 1945 r. pisemnych oświadczeń świadków, dokonać szczegółowej oceny ich wiarygodności, a w razie wątpliwości podjąć próbę bezpośredniego dopuszczenia dowodu z zeznań świadków przed organem administracji. W postępowaniu w niniejszej sprawie należało wykorzystać wszelkie źródła umożliwiające dowodzenie okoliczności pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza granicami obecnego państwa poleskiego w związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi w 1939 r. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie błędnie uzależniły rozstrzygnięcie sprawy od przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentu wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny bądź wyroku sądu, które to dokumenty potwierdzałyby fakt pozostawienia w związku z wojną 1939 r. nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego. W toku postępowania doszło do naruszenia przepisów procesowego art. 7 k.p.a., art. 77 ust. 1 k.p.a. i 75 k.p.a. w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego, wynikającą z wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która zgodnie z art. 27 znajduje zastosowanie w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadają się ze swej istoty do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja negatywna nie nadaje się do wykonania, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.