Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2439/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. R. Spółka z o.o. z siedzibą w R. na z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2003 r. 2. zasądza Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Z. R. Spółka z o.o. z siedzibą w R. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Spółka Z. R. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem nr [...] z dnia [...] marca 2002r. o stwierdzenie nieważności decyzji zawierających zezwolenia na przejazd pojazdu nienormtywanego wydanych w okresie od dnia [...] stycznia do [...] czerwca 1997r., w części dotyczącej opłat drogowych.

Wniosek został przekazany celem rozpatrzenia do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych.

Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych w piśmie z dnia [...] marca 2002r. nr [...] wezwała do uzupełnienia wniosku o znaczki opłaty skarbowej oraz o uwierzytelnione pełnomocnictwa od stron, którym wydane były zezwolenia, informując, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania zgodnie z przepisami art. 64 § 2 K.p.a.

Spółka Z. R. w piśmie z dnia [...] 04.2002 r. nr [...] uzupełniła wniosek o znaczki opłaty skarbowej, nie przedstawiając jednak uwierzytelnionych pełnomocnictw od stron, którym wydane były zezwolenia.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...].04.2002 r. nr [...] wezwała ponownie do uzupełnienia wniosków o uwierzytelnione pełnomocnictwa od stron, którym wydane były zezwolenia, informując, że na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami), nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. GDDKiA uzasadniała, że przedstawione zezwolenia były skierowane do przewoźników zagranicznych, będących adresatami tych aktów administracyjnych, a Z.R. był jedynie pośrednikiem w ich wystawieniu. Uiszczenie przez jednostkę pośredniczącą w uzyskania zezwolenia opłaty za jego wydanie było tylko wykonaniem określonych czynności w sprawie w imieniu swojego mocodawcy. Dokonanie opłaty przez jednostkę pośredniczącą w uzyskaniu zezwolenia nie oznacza, że staje się ona stroną w postępowaniu administracyjnym i może bez stosownego upoważnienia reprezentować inną jednostkę w postępowaniu odwoławczym.

Spółka Z. R. w piśmie z dnia [...] maja 2002r. nr [...] zajęła stanowisko, że posiada wszystkie uprawnienia strony postępowania administracyjnego bez dodatkowych upoważnień i stwierdziła, że posiada interes prawny, jak i obciążające obowiązki wynikające z wydanych zezwoleń.

W związku z powyższym, mimo ponownego wezwania, Spółka Z. R. nie przedstawiła w wyznaczonym terminie stosownych pełnomocnictw.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po zbadaniu dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej powołanych decyzji w aspekcie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, decyzją z dnia [...] marca 2003r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych we wniosku Z. R..

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad doszedł bowiem do przekonania, że wniosek ten jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych, gdyż Z. R. nie legitymuje się w niniejszej sprawie uprawnieniami procesowymi strony. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (jak w rozpatrywanym przypadku) lub z urzędu. Jak wyżej wskazano, Z.R. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, ani też nie dysponuje pełnomocnictwami stron tego postępowania.

Z. R. pismem z dnia [...].04.2003r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, iż wnioski o wydanie zezwolenia były podpisane tylko przez przedstawicieli Z. R., i podczas ubiegania się o zezwolenie nie wymagane było pełnomocnictwo do reprezentowania właścicieli pojazdu. W ocenie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy argument ten nie oznacza, że skarżąca spółka posiadała uprawnienia procesowe strony w sprawach, o których mowa.

Należy zasygnalizować, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W sprawach, w których skarżąca spółka występowała jako jednostka pośrednicząca, nie ma ona interesu prawnego a jedynie interes faktyczny, który nie daje tej spółce legitymacji procesowej strony, gdyż nie może być utożsamiany z interesem prawnym; por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996, str. 197, por. także postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 1999 r.; sygn. akt II SAB 22/99 (nie publ.).

Skargę do Naczelnego Sądu administracyjnego na powyższą decyzją wniosła Z.R. spółka z o.o. zwana dalej skarżącą. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła między innymi, że w decyzji drugoinstancyjnej GDDKiA w W. podtrzymał swoją argumentację sprowadzającą się do odmowy przyznania stronie skarżącej atrybutów strony w niniejszym postępowaniu. Podstawą odmowy był brak dostarczenia przez skarżącą żądanych przez Generalnego Dyrektora pełnomocnictw firm będących właścicielami pojazdów, których dotyczyły wydane zezwolenia. Dyrektor Generalny uznał, że Z.R. – Spółka z o.o. będąca następcą prawnym dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego – Zakład Transportu [...] w R., był jedynie pośrednikiem w wystawianych zezwoleniach, co nie pozwala na przyznanie skarżącej statusu strony postępowania administracyjnego.

Takie stanowisko skarżąca uważa za błędne. Z przedstawionych Dyrektorowi Generalnemu zezwoleń wyraźnie wynika, że w pozycji "Wydane na wniosek wpisana jest obok właściciela pojazdu – firmy zagranicznej – nazwa Z. R., przy czym sam wniosek stanowiący podstawę wydania zezwolenia dotyczył tylko Z. i tylko przez przedstawicieli Z. był podpisany. Nikt wówczas na etapie ubiegania się o wydanie zezwolenia nie żądał od skarżącej żadnych pełnomocnictw do reprezentowania właścicieli pojazdu. Również faktury, jakie były wystawiane przez Generalną Dyrekcję z tytułu opłat za wydane zezwolenia dotyczyły już wyłącznie Z. i tylko Z. je regulował.

Skarżąca nie jest zatem w sprawie żadnym pośrednikiem, którą to rolę w sprawie przypisuje jej Dyrektor Generalny, ale stroną w postępowaniu. Ani bowiem w składanych wnioskach o wydanie zezwolenia, ani też w samych zezwoleniach, nikt nigdzie nie stwierdził, że występujemy w roli pełnomocnika lub pośrednika właścicieli pojazdu, bowiem pojazdy te były wynajmowane przez skarżącą i do niej należała cała sfera obowiązków organizacyjnych związanych z przewozami nienormatywnymi. Poza sporem pozostaje również fakt, że ponoszone opłaty z tytułu wydawanych zezwoleń realizowane były przez ZTE, a nie przez właściciela pojazdu.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że:

Należy zasygnalizować, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W sprawach, w których skarżąca spółka występowała jako jednostka pośrednicząca, nie ma ona interesu prawnego a jedynie interes faktyczny, który nie daje tej spółce legitymacji procesowej strony, gdyż nie może być utożsamiany z interesem prawnym; por. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 197, por. także postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 1999r., sygn. akt II SAB 22/99 (nie publ..

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W art. 28 k.p.a. zawarta jest definicja strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto zażąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Rozstrzygając powyższą sprawę GDDKiA jedynie w znikomym stopniu odniósł się do decyzji zezwoleń, których stwierdzenia nieważności w części dotyczącej opłaty drogowej domagała się skarżąca. A zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszym rzędzie należało rozstrzygnąć, czy właśnie w sprawie wydania zezwoleń Z. R. był stroną.

GDDKiA jedynie stwierdził, że "przedstawione zezwolenia były skierowane do przewoźników zagranicznych będących adresatami tych aktów administracyjnych, a Z. R. był jedynie pośrednikiem w ich wystawieniu. Uiszczenie przez jednostkę pośredniczącą w uzyskaniu zezwolenia opłaty za jego wydanie było tylko wykonaniem określonych czynności w sprawie w imieniu swojego mocodawcy".

W celu prawidłowego ustalenia, czy Z. R. jest stroną powyższego postępowania należy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyjaśnić kto był stroną postępowania o wydanie zezwoleń na przejazd pojazdem nienormatywnym, o których stwierdzenie nieważności wnosiła skarżąca.

Z załączonych do akt administracyjnych zezwoleń wynika, że zezwolenia te zostały wydane na wniosek Z. R., której skarżąca jest następcą prawnym (czego organ nie kwestionował).

Zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie strony sprowadza się w istocie do złożenia odpowiedniego wniosku skierowanego do organu administracji. Tak więc wydaje się koniecznym bliższe wyjaśnienie statusu Z. R. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, gdyż jeżeli okaże się, że w postępowaniu tym Z. R. był stroną, to oczywistym jest, że w przedmiotowym postępowaniu również przysługuje mu status strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa również konieczność wyjaśnienia faktu, kto uiszczał opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym – na kogo były wystawione faktury za opłaty drogowe. Gdyż stroną w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek, a nałożenie opłaty jest w istocie swej obowiązkiem, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Do kwestii tych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ w ogóle się nie ustosunkował.

Aby przyjąć, że dany podmiot nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że Z. R. była jedynie pośrednikiem nie mającym interesu prawnego a nie stroną postępowania.

W tym miejscu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że pojęcie "pośrednika" nie jest znane na gruncie prawa administracyjnego i nie powinno służyć do uzasadnienia rozstrzygnięć administracyjnych.

Reasumując należy stwierdzić, że organ administracji nie wyjaśnił w sposób należyty, czy Z. R. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu przez co nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 28, 107 § 3 i 157 § 2 i 3 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Ponadto uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie uszedł fakt, że obie decyzje wydane przez GDDKiA noszą ten sam numer, co w oczywisty sposób utrudnia ich identyfikację.