Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1073/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6,  art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit c,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 6, § 25 ust. 1 i § 145
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 6, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 10 i art. 90 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego (zwany dalej "Wojewodą"), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Łomianki z dnia 30 stycznia 2020 r., nr XX/178/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Dąbrowa Leśna - etap III (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 4540, dalej "plan nr XX/178/2020" albo "uchwała") w części tekstowej i graficznej – w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz terenu oznaczonego symbolem [...], w granicach działki nr [...], położonej w mieście Łomianki, obręb [...] nr [...].

Przedstawiając motywy wyroku Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko skarżącego Wojewody. Wyjaśnił, że istota sporu dotyczy zasadności zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego: art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.15 ust 2 pkt 6 art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sąd wymienił tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., aczkolwiek należałoby wskazać na tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. aktualny na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej "u.p.z.p.") ze względu na niezrealizowanie obowiązkowych elementów uchwały, a także art. 17 pkt 8 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych wobec ustalenia dla działki nr [...], będącej w części gruntem leśnym, innego przeznaczenia bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu taką na zmianę przeznaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Uszczegółowienie tego obowiązku znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.zakr.pl"), według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że ustalenia planu miejscowego muszą być co najmniej tak szczegółowe, jak wskazano w wymienionych przepisach, a jednocześnie jako elementy konieczne planu muszą być precyzyjne i jednoznaczne, bo tylko wówczas wykluczona będzie dowolność interpretacyjna ich dotycząca. Jest tak dlatego, że z jednej strony ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stanowią wyraz władztwa powierzonego wyłącznie gminie w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, a z drugiej stanowią podstawowy instrument kształtowania ładu przestrzennego, który ma być rezultatem podjętych przez gminę działań.

Przenosząc to na realia sprawy Sąd wyjaśnił, że z ustaleń zawartych w § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c, § 52 pkt 2 lit. c uchwały nr XX/178/2020 wynika, że odpowiednio dla terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], określono różne wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy, pomimo że dotyczą tego samego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Oznacza to, że rada gminy nie wypełniła obowiązku określenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. Przyjęty sposób realizacji obowiązku powoduje także brak jednoznaczności i dopuszcza dowolność interpretacyjną pozwalającą na faktyczne określanie wartości wskaźnika przez inne organy administracji publicznej, które nie zostały do tego upoważnione.

Sąd nie zgodził się z Gminą Łomianki (zwaną dalej "Gminą"), że wskaźnik maksymalnej intensywności został w planie precyzyjnie określony, gdyż dopuszczenie wskaźnika stanowiącego wyższą wartość wynika ze szczególnego ustalenia, przewidywanego dla określonego stanu faktycznego, to jest w przypadku realizacji piwnicy. Zdaniem Sądu Gmina nie wzięła pod uwagę, że pojęcie piwnicy ma swoją legalną definicję i wbrew przekonaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, pojęcie to wcale nie musi oznaczać kondygnacji podziemnej. Sąd przywołał art. 3 pkt 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t."). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiedziono dalej, że skoro piwnicą jest także najniższa kondygnacja nadziemna lub jej część, oznacza to, że przewidziany we wcześniej wskazanych ustaleniach części tekstowej uchwały alternatywny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy jest niewątpliwie dodatkową, drugą wartością znajdującą zastosowanie do wszystkich przypadków, a więc także do realizacji zabudowy składającej się wyłącznie z kondygnacji nadziemnej. Z tej tezy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyprowadził wniosek, że w istocie rzeczy dla jednej jednostki terenowej, wydzielonej liniami rozgraniczającymi od terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przewidziano co najmniej 2 różne maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy. To natomiast oznacza, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się z Wojewodą, że w planie doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zaznaczył jednak, że choć organ uchwałodawczy nie ma wątpliwości co do tego, że wskaźnik intensywności zabudowy obejmuje całkowitą zabudowę (a więc całość powierzchni kondygnacji nadziemnych i podziemnych obiektów znajdujących się na działce budowlanej), to "chcąc doprowadzić do zachowania rzekomego ładu przestrzennego przez ujednolicenie wysokości budynków wprowadził sprzeczne wskaźniki intensywności zabudowy, które uniemożliwiają faktyczną realizację inwestycji, gdyż nie została określona jednolita zasada zagospodarowania dla wskazanych w skardze jednostek terenowych".

Sąd pierwszej instancji doszedł ostatecznie do przekonania, że kwestionowane przepisy planu [określające wyższą wartość intensywności zabudowy w przypadku realizacji piwnicy] naruszają w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznał, że zakres naruszenia, które związane było z nieokreśleniem obligatoryjnego wskaźnika zagospodarowania terenu, bez którego nie jest możliwa realizacja zabudowy, powodował konieczność stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej uchwały odnoszącej się w uchwale do tych jednostek terenowych, w celu doprowadzenia do spełnienia wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 r.zakr.pl.

Odrębnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, także aprobując zarzut Wojewody, zakwestionował dokonaną planem zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu. W tym kontekście znaczenie miała treść wydanej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego (zwanego dalej "Marszałkiem") decyzji z dnia 11 marca 2019 r., nr 15/2019 o wyrażeniu zgody na przeznaczenie pod teren zabudowy usług publicznych (Up) gruntu leśnego położonego w granicach działki nr [...], obręb [...]. W ramach ustaleń planu określono przeznaczenie tego gruntu leśnego pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] (§ 40 pkt 1 uchwały). Nie uwzględniono więc wynikającego z tej decyzji docelowego przeznaczenia terenu. Sąd pierwszej instancji przedstawił następnie bardzo szerokie rozważania dotyczące mocy wiążącej decyzji udzielającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Wyraził przekonanie, że jeżeli gmina decyduje się przeznaczyć grunty leśne na cele nieleśne, to wówczas jest obowiązana przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dotyczy to zarówno celu na jaki te grunty mają być przeznaczone, jak też zachowania szczegółowych warunków, przykładowo takich jak określenie maksymalnego wskaźnika powierzchni działki, która może być wyłączona z produkcji leśnej, prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działki, obowiązku lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej, czy minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina zarzucając naruszenie:

1. § 6, § 25 ust. 1 i § 145 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "r.z.t.p.") poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te powinny być zastosowane, ponieważ formułują podstawowe zasady redakcji aktów prawnych, a ich pominięcie doprowadziło Sąd do błędnej wykładni § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. d, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c oraz § 52 pkt 2 lit. c planu;

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 6, § 25 ust. 1 i § 145 r.z.t.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w zaskarżonej uchwale dla terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] ustalono różne wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy, podczas gdy sytuacja taka nie ma miejsca;

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 6, § 25 ust. 1 i § 145 r.z.t.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w zaskarżonej uchwale dla terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie ustalono obligatoryjnego wskaźnika zagospodarowania terenu – maksymalnej intensywności zabudowy, podczas gdy sytuacja taka nie zachodzi;

4. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6, § 25 ust 1 i § 145 r.z.t.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dla terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]ustalono niejednorodne zasady zagospodarowania poprzez ustalenie dwóch różnych maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy, podczas gdy taka nie zachodzi;

5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...], podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien być zastosowany, ponieważ stwierdzając nieważność części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] Sąd dopuścił się ingerencji w przysługujące wyłącznie gminie prawo kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie;

7. art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej "u.o.g.r.l.") poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien być zastosowany, ponieważ zawiera definicję przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Jego pominięcie doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że organ może w ramach wydanej zgody określić cel, na jaki grunty leśne będą przeznaczone w planie miejscowym;

8. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że przepisy te stanowią podstawę do określenia w decyzji wydanej przez właściwy organ warunków i celu, na jaki grunty leśne mogą być przeznaczone, podczas określają tylko, które grunty mogą być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne;

9. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit c u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia gruntu leśnego w graniach działki nr [...] na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu, podczas gdy zgodę taką stanowi decyzja Marszałka z dnia 11 marca 2019 r., nr 15/2019;

10. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę do określenia w decyzji wydanej przez właściwy organ warunków i celu na jaki grunty leśne mogą być przeznaczone, podczas gdy przepis ten reguluje zasadę ochrony gruntów rolnych, która polegać ma na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

11. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. i art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu [...] w graniach działki nr [...], podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

12. art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej "uCOVID-19"] w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483; dalej "Konstytucja RP"] "poprzez przeprowadzenie przez Sąd rozprawy na posiedzeniu niejawnym";

13. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w zw. z art. 45 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zmianę trybu rozpoznania przez Sąd niniejszej sprawy z pominięciem rozpoznania i uzasadnienia warunków określonych w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID19;

14. art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie skargi Wojewody i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]oraz terenu [...] w graniach działki nr [...], podczas gdy nie zachodziły przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które są podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Przedstawił argumentację odpierającą zarzuty skargi kasacyjnej. Akcentował przede wszystkim, że dla jednostek terenowych zakwestionowanych w zaskarżonym wyroku przewidziano dwa różne maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy, a to oznacza, że określenie zasady zagospodarowania na tym terenie nastąpiło z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Różne maksymalne wskaźniki intensywności powodują brak jednorodności wymaganej w danej jednostce terenowej.

Odnosząc się natomiast do kwestii wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Wojewoda wskazał na art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l. zaznaczając, że z przepisu tego wynika, iż organ wydający decyzje na zmianę przeznaczenia ma bezpośredni wpływ na kreowanie konkretnych możliwości rozwiązań przestrzennych przyjmowanych w ramach planu miejscowego. Powyższe oznacza również, iż organ ten może zaakceptować jakieś rozwiązanie przestrzenne, a inne odrzucić. Powyższe oznacza, iż ustawodawca dopuścił prawną możliwość decydowania o tym, w jakim kierunku i na jakich zasadach zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będzie wydawana. Z analizowanych przepisów u.o.g.r.l. oraz K.p.a. wynika możliwość wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne została udzielona i których spełnienie jest warunkiem koniecznym do skorzystania (skonsumowania) zgody poprzez uchwalenie planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Uprzedzając dalszy wywód należy odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 u.COVID-19, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w zw. z art. 45 ust. 2 Konstytucji RP.

Zauważyć należy przede wszystkim, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne, nie zmieniając przy tym terminu posiedzenia i składu sądu. Pełnomocnik organu otrzymała zawiadomienie o tym fakcie 20 listopada 2020 r. (k. 108 i 113 akt sądowych), a więc na blisko dwa tygodnie przed wydaniem wyroku (4 grudnia 2020 r.). Strony nie oponowały przeciwko takiemu trybowi i nie wnosiły o przeprowadzenie rozprawy.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia rozprawy Gmina zaznaczyła, że uniemożliwiono jej powołanie argumentów zmierzających do podważenia skargi oraz złożenia szerszych wyjaśnień prezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska, a to z kolei doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej interpretacji ustaleń planu w zakresie współczynników zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a także do wadliwej oceny stanu faktycznego wynikającego z decyzji Marszałka z dnia 11 marca 2019 r.

Przy ocenie powyższego zarzutu należało mieć na uwadze, że przyjęta w art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje swoje ograniczenia, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów. Przy wykładni oraz ocenie zastosowania wskazanego wyżej przepisu należało mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest między innymi ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budziło przy tym wątpliwości to, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (analogicznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozprawa w niniejszej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie miała się odbyć w okresie notoryjnego faktu znaczącego wzrostu zakażeń koronawirusem (dane archiwalne w tym zakresie są publicznie dostępne: https://www.gov.pl/web/koronawirus/wykaz-zarazen-koronawirusem-sars-cov-2) i to w dobie, gdy zagrożenia związane z tą chorobą nie były jeszcze dobrze rozpoznane.

Wskazać trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącym o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie – między innymi dla ochrony zdrowia. Art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowią natomiast o tym, że: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a: "Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie". Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej przewidziana w art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19 możliwość rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym i konstytucyjna zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, dawała podstawy do wydania przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma też potrzeby, aby dociekać, czy ówcześnie, to jest w realiach końca roku 2020, możliwe było przeprowadzenie rozprawy zdalnej. We wspomnianym wyżej zarządzeniu z dnia 29 października 2020 r. Przewodnicząca Wydziału odnotowała, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Uwzględnić też należy, że strony poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne nie żądały przeprowadzenia rozprawy. Miały też możliwość złożenia dodatkowych pism przed znaną im przecież datą wydania wyroku, lecz nie uczyniły tego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest więc tak, że uniemożliwiono Gminie zaprezentowania stanowiska przed wyrokiem, skoro ta – wiedząc o terminie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym – ani nie oponowała, ani nie składała żadnych wyjaśnień.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, a strony (Wojewoda i Gmina) w pismach, przedstawiają bardzo obszerną argumentację przekonującą o słuszności swoich stanowisk. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tematyka prawna w wydanym orzeczeniu, ale i w pisach stron, została aż zanadto rozwinięta w kierunku zagadnień nie mających istotnego znaczenia. Sąd pierwszej instancji zatracił niejako z pola widzenia istotę ujawniających się w sprawie problemów. Gmina w skardze kasacyjnej także przedstawiła szeroki wachlarz zarzutów, w tym także dotyczących takich kwestii jak choćby stosowanie zasad techniki prawodawczej. Jak się wydaje, treść skargi kasacyjnej zdeterminowana została wolą Gminy odniesienia się możliwie kompleksowo do wszystkich zastrzeżeń wyartykułowanych przez Sąd pierwszej instancji do uchwały nr XX/178/2020.

Naczelny Sąd Administracyjny przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej uznał, że zachodzi potrzeba wyłuszczenia spośród podniesionych w niej zarzutów tych z nich, które są najistotniejsze i które trafiają w sedno sporu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do problemu zawarcia w przepisach § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c, § 52 pkt 2 lit. c planu (dotyczących terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...]oraz [...]) – jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – "różnych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy, mimo że dotyczą przecież tego samego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu".

Gmina w skardze kasacyjnej twierdzi, że wymienione wyżej przepisy planu zostały sformułowane właściwie w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Określono bowiem maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, natomiast dodatkowy wskaźnik maksymalny powierzchni zabudowy dotyczy pewnych tylko przypadków szczególnych, gdy w budynku projektuje się do realizacji piwnicę w rozumieniu § 3 pkt 21 r.w.t. Gmina argumentuje w skardze kasacyjnej, że takie rozwiązanie jest prawidłowe z punktu widzenia techniki prawodawczej, a także racjonalne z perspektywy ładu przestrzennego. Pozwala utrzymać na danym terenie jednorodną wysokość zabudowy, niezależnie od tego, czy zabudowa będzie podpiwniczona, czy też nie. Utrzymanie jednorodnej wysokości budynków, która przekłada się na stałą liczbę kondygnacji, w kwartałach zabudowy mieszkaniowej jest jedną z zasad kształtowania ładu przestrzennego stanowiącego zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawę wszelkich działań z zakresu kształtowania polityki przestrzennej. Zastosowane ustalenia przyczyniać się mają do harmonijnego kształtowania krajobrazu osiedli mieszkaniowych i stanowić wyraz uwzględnienia w planie wartości wymienionych w art. 1 ust 2 u.p.z.p., w szczególności wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Gminy jest usprawiedliwiona w zakresie podniesionego w niej zarzutu, który określić można za pierwszoplanowy i wiodący, to jest zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], podczas gdy nie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że wszystkie zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku przepisy planu (poza ostatnim dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów w granicach działki nr [...] – o tym niżej) zawierają jednakową formułę "Ustalenia dla terenu [...]: "intensywność zabudowy w przedziale od [...] do [...]; w przypadku realizacji piwnicy dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie nie zgadza się z tezą wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która legła u podstaw zakwestionowania części regulacji planu, a mianowicie, że wprowadzono w nim różne wskaźniki intensywności zabudowy dla tego samego terenu i że przez to naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt 1 u.p.z.p.

W § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c i § 52 pkt 2 lit. c planu, dla terenów odpowiednio: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] prawidłowo określono minimalną i maksymalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Każdy z tych przepisów wypełnia warunek treściowy planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Prawdą jest, że sporne przepisy zaskarżonego planu dotyczące intensywności zabudowy w obszarach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]zawierają szczególne zastrzeżenie dotyczące realizacji piwnicy, w których to przypadkach możliwe jest nieznaczne zwiększenie intensywności zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że w ten sposób wprowadzono zróżnicowane przeznaczenie terenów w ramach jednolitego obszaru i naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 (tu w zw. z pkt 6) u.p.z.p. Przepisy § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c i § 52 pkt 2 lit. c planu odnoszą się do przypisanych im obszarów i nie różnicują zasad ich zagospodarowania w ich granicach. Rada w planie dozwoliła jedynie, co nie budzi większych wątpliwości w zakresie treści i sensu regulacji, na nieznaczne podwyższenie wskaźnika intensywności zabudowy, gdy projektuje się zabudowę posiadającą piwnice, stanowiącą zgodnie z § 3 pkt 21 r.w.t. kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Innymi słowy, intensywność zabudowy można nieco zwiększyć, jeżeli inwestorzy decydują się na budowę kondygnacji przyziemnych i podziemnych (piwnic).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego redakcja wymienionych wyżej przepisów planu nie upoważnia do przyjęcia, że podzielono tereny o jednolitym symbolu, czy że określono dla nich różne przeznaczenie, względnie zróżnicowano zasady ich zagospodarowania – i dokonano tego z naruszeniem wymogu rozgraniczenia różnie przeznaczonych terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wszystkie tereny [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]mają przypisane jednolite wskaźniki intensywności zabudowy, tak jak wszystkich adresatów planu dotyczą zastrzeżenia o możliwości zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy, gdy projektowana zabudowa posiadać będzie piwnice.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przedstawił w uzasadnieniu wyroku bardzo krytyczną ocenę Rady, stwierdzając, że ta zmierzając do zachowania "rzekomego ładu przestrzennego przez ujednolicenie wysokości budynków wprowadziła sprzeczne wskaźniki intensywności zabudowy, które uniemożliwiają faktyczną realizację inwestycji, gdyż nie została określona jednolita zasada zagospodarowania dla wskazanych w skardze jednostek terenowych". W ocenie Sądu w obecnym składzie zakwestionowane w zaskarżonym wyroku przepisy planu wprowadzają jednolite zasady zagospodarowania dla jednostek przestrzennych, w tym określają minimalne i maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy. Zawarte w nich zastrzeżenie o możliwości nieznacznego zwiększenia intensywności zabudowy w przypadku realizacji piwnicy nie czyni ich wadliwymi i niemożliwymi do pogodzenia z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Tym bardziej trudno zgodzić się z twierdzeniem, że przyjęte w planie reg[...]acje "uniemożliwiają faktyczną realizację inwestycji". Zastrzeżenie dotyczące realizacji piwnic jest treściowo jednoznaczne, odnosi się wszakże do wspomnianej definicji z § 3 pkt 21 r.w.t., skądinąd aktu prawnego mającego zastosowanie właśnie przy projektowaniu (§ 2 ust. 1 r.w.t.).

Można w tym miejscu dodać uzupełniająco, że nie ma również podstaw, aby dopatrywać się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w przepisach wykonawczych, to jest w § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 r.zakr.pl., które przywoływał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako naruszone. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów, natomiast projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Jak już zaznaczono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji przepisy zaskarżonego planu nie wprowadzają odmiennego przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania dla obszarów o określonym symbolu literowym i numerowym.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że § 27 pkt 2 lit. c, § 35 pkt 3 lit. c, § 44 pkt 3 lit. c, § 47 pkt 2 lit. c, § 48 pkt 2 lit. c, § 51 pkt 2 lit. c i § 52 pkt 2 lit. c planu nie zostały sformułowane w sposób naruszający art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Zarzut skargi kasacyjnej, który dotyczył tych przepisów, w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego z uwagi na naruszenie zasad jego sporządzania (zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji) jest więc usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił natomiast od rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej określonych numerami 1-4 według listy zawartej w niniejszym uzasadnieniu (zob. powyżej), w których Gmina zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasad techniki prawodawczej. Nie deprecjonując merytorycznej wartości wywodu Gminy Sąd wskazuje, że zarzuty te mają w istocie charakter wtórny wobec zasadniczego zagadnienia związanego ze sposobem postrzegania kwestionowanych regulacji planu w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Wobec stanowiska przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny na poprzednich stronach zbędne stało się prowadzenie odrębnej analizy zgodności regulacji planu z u.p.z.p. przez pryzmat zasad techniki prawodawczej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał także zarzutu skargi kasacyjnej określonego wyżej numerem 6. Zarzut ten miał także charakter wtórny w stosunku do głównego, omówionego wyżej zagadnienia zgodności przepisów planu z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., jako że dotyczył on skutków zaskarżonego wyroku.

Odrębnego wywodu wymaga drugie zasadnicze zagadnienie ujawniające się w niniejszej sprawie, a dotyczące problematyki zgody na zmianę przeznaczenia działki nr [...] (jej części) na cele nieleśne. Istota wynikłego sporu sprowadzała się do tego, że w odniesieniu do wymienionej działki, oznaczonej w planie symbolem [...], Marszałek decyzją z dnia 11 marca 2019 r., nr 15/2019 wprawdzie wyraził zgodę na jej przeznaczenie na cele nieleśne w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., lecz oznaczył w decyzji (co stanowiło odniesienie się Marszałka do złożonego doń wniosku), że zgoda na zmianę przeznaczenia działki nr [...] koresponduje z terenem oznaczonym symbolem Up – teren zabudowy usług publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że wobec takiego brzmienia decyzji Marszałka Gmina upoważniona była do przeznaczenia gruntu leśnego działki [...] na cele nieleśne, lecz powinna uwzględnić wskazane w niej docelowe przeznaczenie, czyli "Up". Zdaniem Sądu obejmując działkę oznaczeniem [...] Rada naruszyła natomiast warunki decyzji, a tym samym przepisy u.o.g.r.l. dotyczące obowiązku uzyskania wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w planie miejscowym.

Gmina w skardze kasacyjnej, przedstawiając zarzuty naruszenia wymienionych przepisów u.o.g.r.l., a zwłaszcza art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., eksponuje, że zgody dotyczą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a więc "ustalenia innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Zdaniem Gminy przepisy ustawy, między innymi art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., także w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., nie upoważniają do przyjęcia, że w zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne można zastrzec warunki i cel przeznaczenia takiego gruntu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej Gminy są w powyższym zakresie usprawiedliwione, jednakże nie można podzielić w pełni zaprezentowanej argumentacji przekonującej, że kierunki przeznaczenia gruntów, które brane były pod uwagę przez organ właściwy do wydania zgody w trybie art. 7 u.o.g.r.l., nie mają znaczenia w procedurze planistycznej.

Analizując omawiane zagadnienie należy przede wszystkim nakreślić indywidualne okoliczności niniejszej sprawy, które odgrywają zasadniczą rolę przy jej ocenie. Otóż Gmina wyjaśniła, co nie było w sprawie kwestionowane, że działka nr [...] planowana była do przejęcia na cele publiczne z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z lokalizowaną tam Szkołą Podstawową nr 2. Z tego też powodu w projekcie planu działkę objęto symbolem Up – tereny zabudowy usług publicznych. Ostatecznie nie doszło do porozumienia, a właściciel działki rozpoczął realizację budowy budynku mieszkalnego na podstawie posiadanej już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu właściciel złożył uwagę dotyczącą przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co finalnie w planie uwzględniono.

Mając na uwadze powyższe, należy się zgodzić z ustaleniami faktycznymi Sądu pierwszej instancji, że o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego w ramach działki nr [...] procedowano w warunkach założonego pierwotnie przeznaczenia tej działki na cele publiczne. Gdy chodzi o tę płaszczyznę Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że co do zasady zachodzi potrzeba badania, czy nie doszło do naruszenia warunków zgody udzielonej przez Marszałka.

Kontynuując powyższy wątek należy stwierdzić, że wprawdzie, jak podnosi Gmina w skardze kasacyjnej, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów dotyczy zmiany przeznaczenia zdefiniowanej w art. 4 pkt 6 i z przepisów u.o.g.r.l. nie wynika wprost, aby przesłankami jej wydania była ocena docelowego przeznaczenia gruntu, to jednak należy pamiętać, że art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l. (obowiązujący w dacie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego) stanowił, iż organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów mógł żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy. Biorąc pod uwagę treść tej ostatniej regulacji i zważając na uznaniowy charakter zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie można wykluczyć, że w pewnych przypadkach zgoda może zostać udzielona właśnie z uwagi na zaproponowane przez gminę w projekcie planu miejscowego szczególne cele przeznaczenia gruntu, na przykład na ważkie społecznie inwestycje celu publicznego, dla których nie można wybrać innej lokalizacji. Gdyby więc w przypadku zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego czy leśnego na inne cele udzielonej w takich warunkach, gmina przeznaczyła grunty ostatecznie na zupełnie inne cele, to wówczas – oczywiście w zależności odo ceny konkretnej sprawy – nie można wykluczyć oceny działań rady gminy jako naruszenia (nadużycia) uprawnień wynikających z udzielonej zgody.

W niniejszej sprawie problematyka tego rodzaju występuje i wymaga refleksji, gdyż, jak zaznaczono, rzeczywiście Marszałek udzielał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu w obrębie działki nr [...] w warunkach wiedzy o planowanym przeznaczeniu jej pod usługi publiczne – Up, a nie zabudowę mieszkaniową, którą ostatecznie na danym terenie w planie przewidziano.

Aby rozstrzygnąć, czy w rozważanym przypadku doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. (także w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.) należy przeanalizować, jakie były przesłanki decyzji z dnia 11 marca 2019 r.

Na stronie 7 jej uzasadnienia Marszałek wyjaśnił, że "wyraża zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 2.2080 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Dąbrowa Leśna etap Ill z przeznaczeniem pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zabudowy usług publicznych (Up) oraz komunikacji w zakresie dróg publicznych klasy dojazdowej (KDD). Z całości przedstawionej dokumentacji wynika, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty leśne, na zmianę, których wyraża się zgodę, nie posiadają statusu lasów ochronnych i stanowią niewielkie powierzchniowo enklawy lasu położone w kilku odrębnych lokalizacjach, plombowo umiejscowionych pomiędzy istniejącą zabudową lub sąsiedztwie gruntów leśnych, które uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia w poprzednich procedurach planistycznych. Zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych stanowić będzie zatem kontynuację i uzupełnienie istniejącej oraz rozwijającej się zabudowy z możliwością jednoczesnego wykorzystania istniejącej infrastruktury technicznej. W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego realizacja przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązań na gruntach leśnych nieposiadających charakteru lasu ochronnego pozwoli na harmonijne oraz jednolite zagospodarowanie tego terenu, co przyczyni się do tworzenia kształtowanej zabudowy spełniającej wymagania ładu przestrzennego, umożliwiając jednocześnie zrównoważony rozwój gminy. Przeznaczenie fragmentów gruntów leśnych pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (KDD) jest natomiast uzasadnione koniecznością zachowania właściwych parametrów ciągów komunikacyjnych [...]".

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy wprawdzie rzeczywiście Marszałek procedował w oparciu o wniosek wraz z projektem planu miejscowego, który przewidywał przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę usług publicznych, jednak zgoda na nieleśne przeznaczenie tej działki nie była determinowana założeniami co do konkretnego projektowanego jej zagospodarowania z uwagi na usługi publiczne. Z uzasadnienia decyzji z dnia 11 marca 2019 r. wynika, że przeznaczenie terenów MN i Up traktowane było równoważnie, natomiast "odlesienie" gruntów podyktowane było charakterem gruntów leśnych, plombowo umiejscowionych pomiędzy istniejącą już zabudową mieszkaniową lub w sąsiedztwie gruntów leśnych objętych już zgodami na zmianę przeznaczenia. Marszałek uznał, że generalnie w obrębie wymienionych w decyzji gruntów leśnych można dopuścić kontynuację i uzupełnienie rozwijającej się zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście powyższego, przeznaczenie w zaskarżonym planie terenu leśnego w obrębie działki [...] na cele nieleśne określone w planie symbolem [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca) nie było dokonane z naruszeniem (nadużyciem) uprawnienia wynikającego z decyzji Marszałka z dnia 11 marca 2019 r. Udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego była bowiem udzielona w kontekście projektowanych przeznaczeń MN i Up traktowanych równoważnie, o jej udzieleniu zadecydował rozproszony charakter gruntów leśnych w obrębie istniejącej już zabudowy (jak można mniemać – Marszałek ocenił je jako mniej wartościowe).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej Gminy dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. i art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. okazał się usprawiedliwiony (zarzut ten, wymieniony w punkcie 11. listy zarzutów skargi kasacyjnej /zob. wyżej/, powiela po części także zarzut z punktu 9.). Uchwalając zaskarżony plan zakładający przeznaczenie działki nr [...] na cele mieszkaniowe Rada nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego i nie zachodziła podstawa stwierdzenia nieważności jego nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Gminy dotyczących przepisów u.o.g.r.l., jako że podniesione zostały one w oparciu o forsowane przez skarżącą kasacyjnie założenie, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele funkcjonować ma niejako całkowicie w oderwaniu wcześniej zadeklarowanych czy ujawnionych przedstawionych przez wnioskodawcę (organ wykonawczy gminy) kierunków zagospodarowania takich gruntów. Jak wyjaśniono, Naczelny Są Administracyjny nie podziela takiego kierunku rozumowania, akcentując, że czynienie przez gminę użytku z udzielonej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów udzielonej w trybie art. 7 u.o.g.r.l. nie może następować w sposób dowolny. Nie można wykluczyć przypadków, że w indywid[...]anych okolicznościach danej sprawy przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na inne cele, aniżeli zadeklarowane organowi właściwemu do udzielenia zgody na zmianę ich przeznaczenia, może być poczytane jako naruszenie prawa (nadużycie). Tym niemniej z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej Gminy za dostatecznie usprawiedliwione, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zarazem o oddaleniu skargi. Sąd uznał bowiem sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, co pozwoliło na przesądzenie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w zakresie przedstawionym w skardze Wojewody.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą (240 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). W niniejszym postępowaniu Gmina nie ponosiła innych kosztów (zob. art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. oraz art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2111).