Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 718/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Wojewody z dnia 12 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Starosty [...] z dnia 22 lipca 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 22 lipca 2022 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] z 15 maja 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla G. sp. z o.o. z/s w N. przy ul. [...] [...], obejmującego dwa budynki mieszkalne wielorodzinne w O. przy ul. [...] na dz. o nr. ewid.[...], obr[...], jedn. ewid. [...], miasto O. (dalej również jako: "inwestycja").

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją Starosty [...] nr [...] z 15 maja 2020 r. (znak: [...]) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. (wpływ do organu 20 lipca 2020 r.) J. K. reprezentujący W. B. (dalej również jako: "skarżący"), wniósł o wznowienie postępowania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazane powyżej postępowanie administracyjne zostało wznowione na mocy postanowienia Starosty [...] z 27 lipca 2020 r., a następnie Starosta [...] decyzją z dnia 07 czerwca 2021 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 15 maja 2020 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę decyzją z 18 listopada 2021 r., która to decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Sąd orzekł o chyleniu decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę, w wyniku czego kolejną decyzją Wojewody z dnia 06 lipca 2022 r. orzeczono o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej.

Podczas trwania postępowania wznowieniowego Starosta [...] postanowieniem z 22 lipca 2021 r. odmówił z urzędu wstrzymania jej wykonania. Skarżący pismem z dnia 15 października 2021 r. wniósł do Starostwa Powiatowego w O. o udostępnienie w ramach informacji publicznej postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, a informacja powyższa została mu udostępniona przy piśmie z dnia 29 października 2021 r. W rezultacie pismem z dnia 03 listopada 2021 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, jednak z uwagi na upływ terminu do złożenia zażalenia, Wojewoda pismem z dnia 09 grudnia 2021 r. przekazał je według właściwości do Starosty [...], celem skierowania sprawy na wznowienie postępowania administracyjnego.

Postanowieniem Starosty [...] z dnia 04 stycznia 2022 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W wyniku rozpoznanego zażalenia Wojewoda postanowieniem z 15 lutego 2022 r. uchylił postanowienie z dnia 04 stycznia w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie kolejnym postanowieniem Starosty [...] z dnia 23 marca 2022 r. ponownie odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, jednak Wojewoda postanowieniem z 10 maja 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r. zawiesił prowadzone postępowanie wznowieniowe z uwagi na zapadły wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] (przy czym postanowienie powyższe brzmiało następujący sposób – "postanawia się zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia W. B. (...) dot. odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] nr [...]" – przyp. Sądu), a po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 06 lipca 2022 r. postanowieniem z 20 lipca 2022 r. podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe (przy czym postanowienie powyższe brzmiało następujący sposób – "postanawiam podjąć z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia W. B. (...) dot. odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] nr [...]" – przyp. Sądu).

Decyzją z 22 lipca 2022 r., znak: [...], Starosta [...] umorzył postępowanie uwagi na ostatecznie rozstrzygnięcie postępowania głównego (dalej również jako: "decyzja I instancji"), przy czym w sentencji decyzji wskazano, że decyzja dotyczy zażalenia dotyczącego odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 15 maja 2020 r.

W. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji umorzeniowej wnosząc równocześnie o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wydanych w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, gdyż w jego ocenie orzeczenia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem żadne postępowanie w tej sprawie nie toczyło się. Żądanie wznowienia postępowania może zostać załatwione tylko na dwa sposoby: poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a") albo poprzez odmowę wznowienia postępowania (art. 149 § 3 "K.p.a."). Żaden przepis prawa nie umożliwia na tym etapie wydania jakiejkolwiek decyzji (decyzji o umorzeniu postępowania także).

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania przywołanym na wstępie postanowieniem Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 22 lipca 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego w chociaż w niniejszej sprawie Starosta [...] rozstrzygnął sprawę decyzję umorzeniową z art. 105 K.p.a., zamiast postanowieniem, to jednak samo wadliwe nazwanie orzeczenia, mimo że kwestia wznowieniowa od odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej winna być rozstrzygnięta w formie postanowienia i opatrzenie wadliwym pouczeniem co do formy i terminów ich zaskarżenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Następnie Wojewoda przytoczył podstawy wznowienia postępowania, zauważając, że w niniejszej sprawie przesłanką postępowania wznowieniowego był brak udziału W. B. przy wydawaniu z urzędu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 03 listopad 2021 r. zatytułowanym "zażalenie", ponieważ ostatecznie rozstrzygnięto postępowanie główne, tj. wznowieniowe od decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja Wojewody z dnia 06 lipca 2022 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, czego wyraz dał w odwołaniu z dnia 03 sierpnia 2022 r. Jego zdaniem Starosta [...] nie mógł umorzyć postępowania, bowiem w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, tego typu orzeczenie nie jest prawnie możliwe. Stąd w okolicznościach niniejszej sprawy zagadnieniem prawnym jest przede wszystkim dopuszczalność wydanego rozstrzygnięcia oraz wydane w toku postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania (postanowienie o zawieszeniu postępowania z 10 czerwca 2022 r., jak i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania z 20 lipca 2022 r.).

Zdaniem Wojewody, skoro postępowanie główne – dotyczące wznowienia postępowania od decyzji o pozwoleniu na budowę zostało zakończone decyzją Wojewody z dnia 06 lipca 2022 r. (znak: [...]) odmową jej uchylenia, to organ traci kompetencję do merytorycznego orzekania w każdym postępowaniu wpadkowym, w tym również zainicjowanym wnioskiem wznowieniowym skarżącego od odmowy wstrzymania wykonania z urzędu tejże decyzji. Powyższe dotyczy zarówno organu I instancji, jak i organu rozpatrującego środek odwoławczy od postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Innymi słowy, skoro wydano ostateczną decyzją kończącą postępowanie wznowieniowe to niedopuszczalne było merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji z dnia 06 lipca 2022 r. z mocy prawa utraciło moc wydane z urzędu postanowienie Starosty [...] z 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego postępowanie wznowieniowe od postanowienia organu I instancji stało się z datą zakończenia postępowania głównego bezprzedmiotowe. Z datą wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe główne przestało bowiem w obrocie prawnym funkcjonować orzeczenie incydentalne. W tym też kontekście organy rozpatrujące sprawę utraciły kompetencję do merytorycznego orzekania. Co za tym idzie Starosta [...] słusznie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z art. 105 K.p.a. Fakt niezastosowania do sprawy art. 126 K.p.a., a tym samym wydania zamiast postanowienia decyzji nie może stanowić przyczyny do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co zostało już wyjaśnione wcześniej.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że choć odmowa wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 K.p.a. byłaby właściwsza, niemniej uchybienie organu I instancji polegające na umorzeniu przedmiotowego postępowania wznowieniowego, jest uchybieniem nie mającym wpływu na wynik sprawy, bowiem Starosta [...] nie mógł przeprowadzić postępowania wznowieniowego w odniesieniu do postanowienia, które utraciło moc z chwilą wydania decyzji merytorycznej Wojewody z dnia 06 lipca 2022 r. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym, że nie można już wznowić postępowania od rozstrzygnięcia wpadkowego organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja, mimo naruszenia przepisów postępowania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Odpowiadając na kwestię stwierdzenia nieważności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania Wojewoda wyjaśnił, że gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, do którego zaliczyć należy tryb stwierdzenia nieważności.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. B.,

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że Starosta [...] nie dostosował się do treści postanowienia Wojewody z dnia 10 maja 2022 r. i nie rozpoznał ponownie podania (żądania) o wznowienie postępowania z dnia 03 listopada 2021 r. Konsekwentnie zamiast wydać orzeczenie z art. 149 K.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania bądź postanowienie o odmowie wznowienia postępowania) Starosta [...] postanowił zawiesić z urzędu postępowanie (które się nie toczyło – brak postanowienia o wznowieniu postępowania) wydając postanowienie z dnia 10 czerwca 2022 r., które zostało doręczone skarżącemu dopiero w dniu 03 sierpnia 2022 r. Przesyłając postanowienie o zawieszeniu postępowania Starosta [...] w piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. wskazał, że pismo to nie zostało wysłane w terminie w wyniku nieporozumienia. W ocenie skarżącego takie działanie Starosty było celowe. Następnie Starosta [...] postanowieniem z dnia 20 lipca 2022 r. podjął z urzędu postępowanie (orzeczenie to jest tak samo wadliwe, jak orzeczenie o zawieszeniu postępowania).

W ocenie skarżącego w sprawie wydana została decyzja o umorzeniu postępowania, które się nie toczyło.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Okoliczności faktyczne sprawy zostały szeroko opisane w części historycznej uzasadnienia, jednakże powtórzenia w tym miejscu wymaga, że postanowieniem Starosty [...] z 23 marca 2022 r. (znak: [...]) odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Postanowienie powyższe zostało uchylone przez Wojewodę postanowieniem z 10 maja 2022 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta [...] postanowieniem z 10 czerwca 2022 r., znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie zażalenia W. B. dot. odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 15 maja 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany.

Postanowieniem z dnia z 20 lipca 2022 r. (znak: [...]) Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie i decyzją z 22 lipca 2022 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie w sprawie zażalenia dot. odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 15 maja 2020 r. Wojewoda powyższy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy powyższą decyzję kwalifikując je jako umorzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 15 maja 2020 r.

Wobec powyższego warto w tym miejscu wskazać, iż podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.

W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby organ w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie Starosty [...] z 23 marca 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę zostało bowiem uchylone przez Wojewodę postanowieniem z 10 maja 2022 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Konsekwentnie przyznać należy rację skarżącemu, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozstrzygał o umorzeniu postępowanie, które się w ogóle nie toczyło, co powoduje, że wydanie zaskarżonego postanowienia było niemożliwe. Wbrew stanowisku organu nie można umorzyć postępowania, czyli procesowo zakończyć postępowania, które formalnie nie było prowadzone. Przepisy K.p.a. są w tym przypadku bardzo restrykcyjne i wymagają w pierwszym etapie rozstrzygnięcia formalnego w postaci wydania postanowienia o wznowieniu postępowania lub też postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Już tylko na marginesie Sąd wskazuje, że do podobnych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w prawomocnym wyroku z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po [...], zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r., nr [...] w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem.

Niezależnie od powyższej wadliwości zaskarżonego postanowienia Sąd uznał również konieczność uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 22 lipca 2022 r. Otóż zwrócić należy uwagę, że choć w sentencji powyższej decyzji wskazano, że dotyczy ona umorzenia postępowanie w sprawie zażalenia dotyczącego odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 15 maja 2020 r., to jej treść faktycznie może wskazywać, że dotyczy ona postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W taki też sposób rozstrzygnięcie powyższe zakwalifikował organ II instancji. Tym samym istnieją poważne wątpliwości dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia w powyższej decyzji, wymagające uzupełnienia ze strony organu powiatowego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję organu I instancji.

Sąd w tym miejscu zauważa, że postępowania związane z weryfikacją decyzji Starosty [...] nr [...] z 15 maja 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, z uwagi na ilość składanych przez skarżącego wniosków są niezwykle rozbudowane. Nie zwalnia to jednak organów z konieczności dochowania wymogom staranności podejmowanych działań, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Stąd ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są zakończyć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia 22 lipca 2021 r. (co jest zgodne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po [...]).

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego w wysokości 480,- zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) wpis od skargi w wysokości 100,- oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.