Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 277/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1,  art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Po wcześniejszych dwóch orzeczeniach kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) Prezydent W. ustalił na rzecz J. Ch. i Z.Ch. warunki zabudowy przy ul. T. [...] (obręb P. AM-[...] działka nr [...] i AM-[...] część działki nr [...]) dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że dnia 25 listopada 2011 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji wystąpili J. i Z. Ch. Ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W toku postępowania inwestorzy modyfikowali paramtery planowanej inwestycji w zakresie wysokości do gzymsu, powierzchni zabudowy i usytuowania inwestycji na działce.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją, a na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia [...] r. uchwałą MRN Nr [...] (Dz. Urz. Województwa W. Nr [...], poz. [...]). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych.

Ponadto, na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu miejscowego (kopia w aktach sprawy) ustalono, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarach przeznaczonych w tym planie pod realizację inwestycji celu publicznego. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego (wydruki w aktach sprawy), które to następnie zostały zawiadomione o jego wszczęciu oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, stosownie do dyspozycji zawartych w orzeczeniu Kolegium, organ I instancji przyjął dla potrzeb wyznaczenia granic obszaru analizowanego dłuższą część działki nr [...] i na ponownie wyznaczonym obszarze przeprowadził analizę urbanistyczną dla planowanej inwestycji, która na skutek ostatecznej korekty wniosku stanowi budynek mieszkalno-usługowy usytuowany od strony A. K. o powierzchni zabudowy wynoszącej 90 -100m², wysokość gzymsu do 7 m, dachu dwuspadowym i wysokości kalenicy do 11,5 m.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. organ lokalizacyjny stwierdził, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. T. ([...]) i al. K., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "B" i "dr"- (tereny mieszkaniowe, drogi) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej wnioskiem.

W dalszej części organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) - wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestora (działka nr [...] i część działki drogowej nr [...]) obszar analizowany. Jako front przyjęto dłuższą część działki nr [...] (przylegająca do drogi wewnętrznej dz. nr [...]). Szerokość frontu wynosi 54 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 54 m tj. 162 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu niezabudowanych działek drogowych, uznając, że nie wpływają one na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających z oglądu mapy organ lokalizacyjny ocenił, iż nie zachodzi potrzeba poszerzania obszaru poza granice minimalne, bowiem umożliwia on uzyskanie pełnej i zarazem wystarczającej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w całej jednostce osiedleńczej.

Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wskazując, że teren objęty wnioskiem to część działki drogowej (dz. nr [...]) i działka nr [...] zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Zamierzenie inwestycyjne polega na budowie w głębi działki drugiego budynku o funkcji usługowo - mieszkalnej. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa i usługi stanowią funkcję uzupełniającą. W obszarze analizowanym istnieją liczne przykłady zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkalno-usługowej, do których planowana inwestycja nawiązuje pod względem mieszanej funkcji (budynki mieszkalno – usługowe przy al. K. [...], ul. T. [...], ul. W. [...] i K. [...]).

Dalej organ wyjaśnił, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja z trzech stron graniczy z drogami. Od strony wschodniej z ulicą T., od strony południowej z działką drogową nr [...], której część włączona jest w teren opracowania i od strony zachodniej z al. K. Działka nr [...] jest wąska i długa o szerokości 14 m od strony ul. T. do 9,5 m od strony al. K. i długości 58 m. Od strony ul. T. jest zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Teren przeznaczony pod inwestycję usytuowany jest w głębi działki od strony al. K. W obszarze analizowanym istnieje przykład zabudowy usługowej, do której lokalizacja planowanej inwestycji mogłaby nawiązywać. Jest to wolno stojący budynek usługowy przy al. K. [...], który analogicznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego usytuowany jest na zapleczu szeregowej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej przy ul. T. [...].

W ocenie organu przeprowadzona analiza urbanistyczna wskazuje, że specyficzne usytuowanie działki nr [...] między trzema drogami oraz jej cechy geometryczne wykluczają ustalenie obowiązującej linii zabudowy według wytycznych określonych w § 4 ust. 1, 2 i 3, ponieważ uniemożliwiłoby to realizację inwestycji i prowadziło do bezzasadnego limitowania możliwości zabudowy działki objętej wnioskiem. W związku z powyższym, stosownie do możliwości dopuszczonej w przepisie § 4 ust. 4 linie zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Od strony ul. T. ustalono obowiązującą jako nieprzekraczalną linię zabudowy stanowiącą przedłużenie linii jaką wyznacza jednorodzinny budynek przy ul. T.[...] (linia ta w istocie pełni funkcję porządkującą a jej zadaniem jest ograniczenie ewentualnego terenu zainwestowania). Od strony al. K. ustalono obowiązującą linię zabudowy. Przy jej wyborze kierowano się istniejącymi uwarunkowaniami przestrzennymi w terenie analizowanym. Przebieg linii został ustalony w nawiązaniu do linii wyznaczonej przez budynek usługowy przy al. K. [...], którego usytuowanie jest analogiczne do lokalizacji planowanej inwestycji na działce nr [...]. Ze względu na ścięty zachodni narożnik działki nr [...] ustalono, że usytuowanie planowanego budynku co najmniej jednym narożnikiem na obowiązującej linii zabudowy uznaje się zgodne z niniejszą decyzją. Działka drogowa nr [...] z którą teren inwestycji graniczy od strony południowej, przypisana do ulicy T. ([...]), faktycznie jednak stanowi ślepo zakończony fragment drogi, który pełni funkcję sięgacza i zatoczki parkingowej. Obsługuje komunikacyjnie jedynie teren działki objętej wnioskiem. W związku z powyższym (a także biorąc pod uwagę szerokość działki inwestora mniejszą niż 16m) od strony działki drogowej nr [...], AM-[...], obręb P. za najwłaściwsze uznano dopuszczenie lokalizacji planowanej inwestycji w sposób dowolny zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Ustalając z kolei wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 0,30 (łącznie dla zabudowy istniejącej i projektowanej do powierzchni działki nr [...]) organ podał, że miał tu na względzie to, iż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 0,29. Ze względu na program planowanej inwestycji, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika, o czym mowa w przepisie § 5 ust. 1, nie było uzasadnione. Jednocześnie z analizy wynika, że wartości tego parametru są bardzo zróżnicowane i kształtują się na poziomie od 0,09 do 0,70. Tym samym korzystając z możliwości dopuszczonej w ust. 2 § 5 wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z wnioskiem.

Określając natomiast szerokość elewacji frontowej od strony działki drogowej nr [...]: od 11,5 do 14 m wyjaśniono, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 14,37 m. Stosownie jednak do § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyznaczono z dopuszczoną tolerancją do 20% (przedział wartości od 11,5 m do 17,2 m) od 11, 5 m do 14 m.

W kwestii zaś górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podano, że narożne usytuowanie działki, na której planowana jest inwestycja uniemożliwia wyznaczenie wysokości gzymsu na podstawie § 7 ust. 1 i 2. Wobec powyższego, stosownie do przepisu § 7 ust. 3, wysokość gzymsu nowej zabudowy powinna wynosić ok. 7,3 m jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym. Zdaniem organu wyznaczenie tej wysokości byłoby jednak nieuzasadnione, bowiem z przeprowadzonej analizy wynika, że na wskazanym terenie występują budynki o zróżnicowanej geometrii dachu i wysokościach do gzymsu w przedziale od 3 do 30 m . Dlatego korzystając z możliwości dopuszczonej w ust. 4 tego paragrafu wysokość gzymsu dla nowej zabudowy wyznaczono w przedziale od 6,5 do 7 m n.p.t. w nawiązaniu do zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Z kolei wysokość głównej kalenicy do 11,5 m n.p.t. , a w zakresie geometrii dachu dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej od 40° do 45° z kalenicą zwróconą prostopadle lub równolegle do frontu działki określono odpowiednio o do wysokości głównych kalenic oraz geometrii dachów występujących na analizowanym terenie w nawiązaniu do zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Prezydent W. podał, że jakkolwiek niektóre z ww. parametrów nieznacznie odbiegają od parametrów będących wynikami analizy, jednak ze względu na fakt, że przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy na wnioskowanej nieruchomości, możliwe jest przyjęcie wartości, które pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, ponieważ nie wpłynie ona dysharmonijnie na otoczenie i będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

W związku z brakiem powszechnie obowiązujących norm prawnych oraz innych przepisów odnośnie określania ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji - wymaganą ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego ustalono w oparciu o zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. ze zmianą przyjętą uchwałą Nr [...] z dnia [...] r.), w którym dla terenu zespołu urbanistycznego mieszkaniowego jednorodzinnego liczba miejsc postojowych towarzyszących rodzajom przeznaczenia terenu została przedstawiona w tabeli nr 10.1.3-1 (str. 417). Organ lokalizacyjny ocenił za wystarczające ustalenie liczby miejsc parkingowych na poziomach wskazanych w tej tabeli, co zostało zamieszczone w punkcie 2d decyzji, a ich sumaryczna liczba musi być zlokalizowana na terenie zainwestowania.

Odwołanie od decyzji prezydenta W. złożyła Ł. P.oraz E.J.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 59 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy ponad wniosek uprawnionej strony;

- art. 10 § 1 k.p.a. i art. 32 k.p.a., poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi stron pisma z dnia 14 stycznia 2014 r.;

- art. 7 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez niezaktualizowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy i posłużenie się danymi do sprawy nr [...] (rok 2006) i nr 40488 (rok 2011);

- § 4 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyznaczenie od strony działki drogowej nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy;

- art. 54 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieścisłe określenie rodzaju inwestycji, a w konsekwencji dowolne przyjęcie wymaganej ilości miejsc parkingowych;

- § 4 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie dwóch linii zabudowy dla jednej działki oraz błędne przyjęcie, że usytuowanie działki nr [...] między trzema drogami oraz jej cechy geometryczne wykluczają ustalenie obowiązującej linii zabudowy według wytycznych określonych w § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia, podczas gdy nie ma podstaw do wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie rodzaju zabudowy o funkcji usługowo-mieszkalnej wynikające z niewłaściwie przyjętych kryteriów i nie uwzględnienie, że obszar analizowany stanowi osiedle domów jednorodzinnych, a funkcja usługowa jest realizowana w stopniu marginalnym.

Powyższe zarzuty zostały następnie szeroko uzasadnione.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]), podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, a analiza akt sprawy wykazała, iż wyznaczony teren poddany analizie urbanistycznej odpowiada wymogom przewidzianym rozporządzeniem, tj. obejmuje teren 162 m licząc w każdym kierunku od zewnętrznej granicy działki nr [...]. Granice przy tym obszaru poddanego analizie urbanistycznej, nie dzielą działek zabudowanych, lecz przebiegają z uwzględnieniem pełnego obrysu granic tych działek, które wchodzą w obszar analizowany (stąd fragmentami granice obszaru analizowanego są szersze niż normatywne minimum) oraz obejmują całe kwartały zabudowy.

W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym wyraźnie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Nadto występuje jeszcze zabudowa usługowa, która skupiona jest przede wszystkim w obszarze głównej arterii komunikacyjnej tej części miasta - Alei K., przy której właśnie znajduje się działka objęta zamiarem zainwestowania. Tak ukształtowany obszar analizowany nie pozwala stwierdzić, że budynek mieszkalno- usługowo będzie stanowił naruszenie zasady kontynuacji funkcji. Należy dostrzec, że w sąsiedztwie inwestycji - tj. na działkach nr [...], [...], [...]również znajduje się zabudowa usługowa. Także po południowej stronie ulicy T. - na działce nr [...] - w odległości 40 m od terenu inwestycji została zlokalizowana zabudowa mieszkaniowo-usługowa. W konsekwencji, skład orzekający uznał, że zagospodarowanie działki z przeznaczeniem pod cele mieszkalno - usługowe, nie naruszy dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych.

Zastrzeżeń Kolegium nie budzą także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. I tak wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył obowiązującą linię zabudowy od Alei K., kierując się przy tym uwarunkowaniami przestrzennymi wynikającymi z przeprowadzonej analizy. Jednocześnie podkreślił, że określona linia stanowi nawiązanie do linii wyznaczonej przez istniejący na terenie działki nr [...] budynek usługowy. Z kolei od strony ulicy T. wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, jako przedłużenie zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], [...], [...]. Z uwagi na kształt oraz wymiary działki objętej zamiarem inwestycyjnym Kolegium za słuszne uznało odstąpienie od wyznaczenia linii od strony działki drogowej nr [...] argumentując, iż

jej wyznaczenie znacząco (jeśli nie całkowicie) ograniczyłoby możliwość jakiejkolwiek zabudowy tej działki.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy na poziomie 0,30 jako nieistotnie odbiegający od średniego wskaźnika, który wynosi 0,29, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,09 do 0,70 (poz. 5 i 2). Zauważył przy tym, że w obszarze analizowanym występuje szereg nieruchomości zabudowanych wskaźnikiem wyższym od średniego oraz od ustalonego w decyzji, a wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Podkreślił też, że zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów.

Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium także nie stwierdziło, aby ustalone wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. W tym kontekście podało, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 14,37 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 11,5 m do 17,25 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej na poziomie od 11,5 m do 14 m od strony działki drogowej nr [...]. Zdaniem Kolegium niniejsze określenie znajduje umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy i nie przekracza wartości średnich, co uzasadnia zastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego.

Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziła także ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 6,5 do 7 m, jako wartość wyważoną pomiędzy wielkościami sąsiedniej zabudowy, argumentując, że w najbliższym otoczeniu wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry te wynoszą odpowiednio 7 m, 6,5 m, 6,5 m, 6,5 m wobec czego nie ma żadnych podstaw aby uznać, że ustalenie tego wskaźnika na przedmiotowym poziomie z jednej strony nie będzie nawiązywało do sąsiedniej zabudowy, a drugiej strony nie będzie stanowiło kontynuacji wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do kwestionowania geometrii dachu wywodząc, że ustalone parametry znajdują umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy. Tu zauważył, iż średnia wysokość kalenicy w obszarze analizowanym wynosi 11,12 m przy wartościach skrajnych od 8 m do 14 m, dominują dachu strome z kalenicą zwróconą prostopadle lub równolegle względem frontu działki. Nadto wysokość głównej kalenicy dachów budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji wynosi 11,5 m (działki nr [...], [...], [...], [...]), przy czym są to dachy dwupołaciowe z kalenicą usytuowaną równolegle do frontu działki. Tym samym w ocenie Kolegium wypełniają wymagania rozporządzenia zawarte w decyzji parametry dotyczące geometrii dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony, gdyż teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od strony ulicy T.poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]). Ponadto, w jego ocenie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego przedsięwzięcia (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 2 stycznia 2012 r. ; pismo T[...] S.A. z dnia [...] r., pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] r.), a sam obszar inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania i wbrew zarzutom odwołania są wystarczające w tej kwestii. Zasygnalizował przy tym, iż sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa, gdyż konieczne jest jeszcze zaakceptowanie projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany.

Ponadto Kolegium podało, że ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji, gdyż w rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny (w porozumieniu z zarządcą drogi) ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsca na 1 mieszkanie, 20 - 25 miejsc dla handlu na 1000 m2 powierzchni użytkowej, 10-20 miejsc dla biur na 1000 m2 powierzchni użytkowej, 8-15 miejsc dla opieki zdrowotnej na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Dodatkowo ustalił, iż wygospodarowanie miejsc parkingowych, inwestor obowiązany jest dokonać na terenie objętym inwestycją. Organ zaznaczył przy tym, że to czy będzie możliwa lokalizacja ustalonych w decyzji miejsc parkingowych jest poza zainteresowaniem organów lokalizacyjnych. Inwestor bowiem, otrzymując decyzję o warunkach zabudowy, powinien tak skonstruować projekt budowlany, aby wykonać wszystkie jej postanowienia. W przypadku natomiast, gdy projekt budowlany nie będzie przewidywał odpowiedniej liczby miejsc parkingowych inwestor nie otrzyma decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też istotnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania wywodząc, że po uzupełnieniu wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., prawidłowo ustalone strony postępowania strony zostały zawiadomione o jego wszczęciu oraz zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów wynikających z u.p.z.p. W jego ocenie wyznaczony obszar analizowany stanowi urbanistyczną całości i pozwala w sposób obiektywny zbadać parametry i cechy zabudowy sąsiedzkiej. Granice obszaru zostały wytyczone wzdłuż dróg i ciągów komunikacyjnych, które w warunkach miejskich często stanowią granice obszarów o różnym przeznaczeniu.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że analiza została przeprowadzona w oparciu o aktualne dane. Już bowiem samo porównanie obszaru analizowanego wyznaczonego w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] r. (Nr [...]) z obszarem wyznaczonym w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że organ I instancji po otrzymaniu decyzji Kolegium z dnia [...] r. ([...]) na nowo poddał obszar analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Użyte bowiem podkłady mapowe pochodzą z 2014 r.

Ustosunkowując się do pozostałych zrzutów Kolegium wskazało, że istotnie pismo organu I instancji z dnia [...] r. informujące o ponownym przystąpieniu do rozpoznania sprawy (po uprzednim uchyleniu decyzji przez Kolegium decyzją z dnia [...] r., [...]) zostało doręczone stronie zamiast jej pełnomocnikowi. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na wynik postępowania. Istotnym bowiem jest, że w toku postępowania odwołująca się za pośrednictwem pełnomocnika była informowana o czynnościach procesowych organu. Nadto zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów oraz zgłaszanie żądań. Te okoliczności wskazują, że naruszenie uwarunkowań wynikających z zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu były znikome i pozbawione wpływu na wynik postępowania.

Wreszcie Kolegium zauważyło, że dokonywanie uzupełnienia dokumentacji

w toku postępowania jedynie przez jednego z inwestorów nie może zostać uznane za istotne naruszenie przepisów prawa. Zważyć bowiem trzeba, że korespondencja w sprawie kierowana była do obojga inwestorów będących jednocześnie małżonkami oraz skutecznie doręczana na adres ich zamieszkania. Tym samym oboje wiedzieli o toczącym się postępowaniu administracyjnym i oboje mogli w nim podejmować czynności procesowe. Skoro zatem uzupełnienia dokumentacji dokonała J.Ch., a Z. Ch. nie wnosił jakichkolwiek zastrzeżeń w tym temacie, tym samym brak podpisu jednego z inwestorów na składanych dokumentach nie daje podstaw do podważenia legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła E.J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- § 4 ust. 4 rozporządzenia przez błędne ustalenie dwóch linii zabudowy dla jednej działki oraz błędne przyjęcie, że usytuowanie działki nr [...] między trzema drogami oraz jej cechy geometryczne wykluczają ustalenie obowiązującej linii zabudowy według wytycznych określonych w § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia, podczas gdy nie ma podstaw do wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy na podstawie przepisu szczególnego § 4 ust. 4 rozporządzenia, a także przyjęcie że działka drogowa [...] "przypisana jest do ulicy T.", podczas gdy stanowi ona kontynuację ulicy K.;

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez niezachowanie wymaganej minimalnej odległości 6m przy określeniu linii zabudowy od strony parkingu przy ul. K.;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji na podstawie nieaktualnych danych zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (tabela), zebranych w 2006r., a więc osiem lat przed wydaniem decyzji;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne ustalenie rodzaju zabudowy o funkcji usługowo - mieszkalnej wynikające z niewłaściwie przyjętych kryteriów i nie uwzględnienie, że obszar analizowany stanowi osiedle domów jednorodzinnych, a funkcja usługowa jest realizowana w stopniu marginalnym.

Rozwijając w uzasadnieniu sformułowane zarzuty skarżąca podniosła, że wbrew § 4 rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy zostały wyznaczone dla jednej działki dwie linie zabudowy: od strony ul T., przez front istniejącego budynku przy ul. T. [...] oraz od strony al. K., przez budynek usługowy zlokalizowany przy ul. K. [...] (restauracja). Tymczasem linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i nie można "dopasowywać" analizy urbanistycznej do planowanej inwestycji, z powodu wskazanego w zaskarżonej decyzji, tj. tylko dlatego, że prawidłowe "wyznaczenie (linii zabudowy) znacząco (jeśli nie całkowicie) ograniczyłoby możliwość jakiejkolwiek zabudowy tej działki". W ocenie skarżącej to planowana inwestycja powinna zostać dopasowana do istniejącego układu przestrzennego i wbrew twierdzeniom organu możliwe jest ograniczenie zamierzeń inwestora jeżeli są one niezgodne z istniejącym ładem przestrzennym.

Zdaniem skarżącej wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. K. nastąpiło niezgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu. W tym kontekście podała, że linię zabudowy można wyznaczyć na podstawie zabudowy działki sąsiedniej - czyli działki leżącej w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki budowlanej - w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50m od niej, o ile jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Tymczasem nieruchomość przy al. K.[...] (obecnie restauracja), w stosunku, do której została odniesiona linia zabudowy od al. K. nie jest działka sąsiednią, ponieważ nie posiada ona dostępu z tej samej drogi publicznej. W obecnym stanie do tej nieruchomości nie ma dostępu z żadnej drogi publicznej, a stan ten jest konsekwencją zalegalizowania samowoli budowlanej i faktu, że nieruchomość ta leżała na jednej działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. T., z której następnie wydzielono działkę nr [...].

Skarżąca podniosła, że § 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, wyłącznie gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wytycznymi wskazanymi w § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia co też znalazło swoje odzwierciedlenie we wcześniejszych decyzjach lokalizacyjnych, w których linia zabudowy była wyznaczona od strony działki drogowej [...] jako kontynuacja linii zabudowy ul. K. Podniosła przy tym, że w decyzji z dnia [...] r. działka drogowa [...] była określana jako kontynuacja ulicy K. podczas gdy w obecnej z dnia [...] r. ta działka drogowa "przypisana jest do ulicy T.", co - zdaniem skarżącej - jest nieprawdziwe i świadczy o niedopuszczalnej manipulacji przy wyznaczeniu linii zabudowy z wykorzystaniem nieruchomości znajdującej się na działce [...] (błędnie oznaczonej w decyzji jako nr [...]).

Dalej skarżąca podniosła, że w realiach niniejszej sprawy został naruszony art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż w realiach niniejszej sprawy nie został zachowany przy określeniu linii zabudowy od strony parkingu przy ul. K. wymóg usytuowania obiektów budowlanych przy drogach gminnych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m.

Skarżąca podniosła też, że Kolegium w toku orzekania pominęło zarzut błędnego ustalenia geometrii dachu, który przejawia się w tym, że w całym analizowanym obszarze nie ma chociażby jednego układu prostopadłego kalenicy do frontu działki, co też wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (tabela) w rubryce kierunek głównej zabudowy (kalenicy) - poz. 14. Wszystkie budynki znajdujące się w tym obszarze mają kalenicę usytuowaną równolegle do frontu działki.

Ponadto zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom Kolegium decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie nieaktualnych danych zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (tabela), które zostały zebrane w 2006 r., a więc osiem lat przed wydaniem decyzji. W jej ocenie nie jest tu wystarczające posłużenie się podkładami mapowymi z 2014 r.

Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja narusza także zasadę dobrego sąsiedztwa i powiela błąd decyzji z dnia [...] r. przyjmując, że realizacja zamierzonej inwestycji nie wpłynie na charakter i kształt osiedla domków jednorodzinnych. Taki wniosek wysnuła na podstawie analizy funkcji na badanym obszarze, gdzie na 89 analizowanych budynków tylko trzy z nich przy ul. T. [...], ul. W. [...], ul. K.[...]posiada funkcję mieszkalno - usługową (funkcja usługowa jako uzupełniająca). Budynek zlokalizowany przy ul. K. [...] znajduje się w innej części urbanistycznej dzielnicy (po drugiej stronie al. K.), wobec czego nie powinien być brany pod uwagę. W rezultacie skarżąca podała, że tylko 3,37 % budynków ma jako funkcję uzupełniającą funkcję usługową, a zatem błędne jest twierdzenie, że planowana inwestycja wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy.

Dalej skarżąca podniosła, że jako uzasadnienie zmiany sposobu użytkowania części budynku na cele usługowe podtrzymano powołanie się na funkcję obiektu przy ul. K. [...] (lokal gastronomiczny), ale w dalszym ciągu pominięto, że do tego budynku możliwy jest znacznie ograniczony dojazd wyłącznie od ul. K. Realizowanie funkcji usługowej odbywa się w tym obiekcie bez żadnej uciążliwości dla mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych. W przypadku zmiany sposobu użytkowania części budynku na cele usługowe sytuacja ulegnie zmianie. Obsługa komunikacyjna budynku wedle założeń decyzji ma odbywać się od ul. T., co stanowi całkowitą zmianę dotychczasowego korzystania z tej ulicy (droga wewnętrzna). Obecnie zapewnia ona wyłącznie dojazd do domów jednorodzinnych, a nie do obiektów o funkcji usługowej. Wbrew uzasadnieniu decyzji nie zostanie więc zachowana ciągłość funkcji osiedla mieszkaniowego, a wręcz przeciwnie, zostanie ona w sposób istotny zmieniona. Ponadto skarżąca wskazała, że nie jest prawdą, iż działka drogowa nr [...]obsługuje jedynie teren objęty wnioskiem. W istocie jest to fragment drogi (zatoczka), który stanowi parking osiedlowy obsługujący przede wszystkim cmentarz żołnierzy rosyjskich oraz lokal gastronomiczny przy al. K.[...], do którego nie ma dojazdu żadną inna drogą.

Wreszcie skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja pomija problem miejsc parkingowych, co sygnalizowano już w odwołaniu. Wyjaśniła tu, że ze względu na usytuowanie inwestycji na końcu działki nr [...] oraz biorąc pod uwagę kształt tej działki, miejsca parkingowe będą musiały być usytuowana bezpośrednio w bardzo niewielkie odległości, przy budynku i ogrodzeniu działki skarżącej. Tym samym znacznie zwiększy się uciążliwość planowanej inwestycji i w istocie nastąpi zmiana dotychczasowego charakteru tej części osiedla mieszkaniowego. Dodatkowo skarżąca zarzuca, że nie został określony wjazd na teren inwestycji, przy uwzględnieniu parkingu, jakim ma być części działki drogowej. Nieprawidłowe było również – w jej ocenie - ustalenie w decyzji lokalizacyjnej minimalnej ilości miejsc parkingowych 8 - 15 na 1000 m2 powierzchni użytkowej - opieka zdrowotna, wywodząc, że taka funkcja w ogóle nie została wskazana we wniosku, a usługi opieki zdrowotnej nie spełniają funkcji towarzyszącej uzupełniającej zabudowę mieszkaniową.

Powyższe skłania do wniosku, że analiza została przeprowadzona w sposób wybiórczy bez uwzględnienia charakteru i zabudowy działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji - domów jednorodzinnych. Skarżąca podtrzymała zarzut, że planowana inwestycja nie będzie uzupełniała przeważającej funkcji na obszarze analizowanym jaką jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, a wręcz przeciwnie będzie z nią sprzeczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr [...]), którą ustalono na rzecz J. Ch.i Z. Ch. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo – mieszkalnego (usługi nieuciążliwe: handle, biura itp.) wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. T. [...] we W., obręb P., AM-[...] działka nr [...] i AM-[...] część działki nr [...].

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił przepis z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA).

Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Wynikająca z niniejszego przepisu konieczność przeprowadzenia oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z tego też względu przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08).

Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek pozwala na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji terenu, w którym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz występuje zabudowa usługowa, która realizowana jest m.in. w sąsiedztwie planowanej inwestycji tj. na działkach nr [...], [...] i [...]. Ponadto zabudowa mieszkaniowo- usługowa występuje również na działce nr [...] w odległości 40 m o terenu inwestycji – tj. po południowej stronie ulicy T. Powyższe oraz fakt, że w niniejszym obszarze zabudowa usługowa skupiona jest przy głównej arterii komunikacyjnej tej części miasta – tj. A. K.– przy której to znajduje się teren inwestycyjny nie pozwala na podzielenie zarzutu, iż w realiach niniejszej sprawy funkcja usługowa ma wyłącznie charakter marginalny. Oczywiście funkcją dominująca jest tu zabudowa mieszkaniowa, ale przedłożona analiza wykazała, że z powodzeniem realizowana jest tu również funkcja usługowa. Stąd Sąd nie miał wątpliwości, iż objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie nie tylko nie będzie sprzeczne za występującą tam funkcją terenu, ale wręcz będzie wpisywać się w istniejącą zabudowę. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Spełnia on bowiem określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wymóg minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, która w realiach niniejszej sprawy wynosi 162 m, licząc w każdym kierunku od zewnętrznej granicy działki nr [...]. Granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej przebiegają przy tym z uwzględnieniem pełnego obrysu działek, które wchodzą w obszar analizowany, co też uzasadnia fragmentami szersze wyznaczenie obszaru analizowanego. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwalał na analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie sposób przy tym podzielić twierdzeń skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieaktualnych danych zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, iż podstawę decyzji stanowiły dane sprzed ośmiu lat. Wyjaśnić bowiem należy, że w toku postępowania przed wydaniem decyzji Nr [...] Prezydent W., po wcześniejszej decyzji kasacyjnej Kolegium, wypełniając jej zalecenia, na nowo poddał obszar analizie funkcji oraz cech i warunków zabudowy, przyjmując dla potrzeb wyznaczenia granic obszaru analizowanego dłuższą część działki nr [...]. W tym celu organ lokalizacyjny użył podkłady mapowe z 2014 r., co też wprost wynika z załącznika do decyzji. Zauważyć tu też należy, że na skutek tejże analizy określona w załączniku nr 2 do decyzji lokalizacyjnej charakterystyka zabudowy działek sąsiednich wraz z uśrednieniem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest odmienna od tej wskazanej w załączniku do wcześniej uchylonej decyzji z [...] r. Tym samym nie można uznać twierdzeń, iż w realiach niniejszej sprawy wydano decyzję lokalizacyjną w oparciu o nieaktualne dane.

Sąd nie znalazł także podstaw do kwestionowania określonych w zaskarżonej decyzji elementów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy: 0,30, szerokości elewacji frontowej od strony działki drogowej nr[...]od 11,5 m do 14 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 6, 5 m do 7 m n.p.t., wysokości głównej kalenicy do 11,5 m n.p.t., jak też geometrii dachu. Przyjęte parametry znajdują bowiem swoje uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy. Odnosząc się natomiast do zarzucanych w tej kwestii przez skarżącą wadliwości w zakresie ustalenia dach dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowej od 40°do 45° z kalenicą zwróconą prostopadle lub równolegle do frontu działki wskazać należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w terenie występują dachy strome oraz płaskie z kalenicą zwrócona zarówno prostopadle jak i równolegle. Stąd podniesiony przez skarżącą zarzut nie znajduje swojego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Ustosunkowując się z kolei do sformułowanego zarzutu co do błędnego ustalenia linii zabudowy wskazać należy, że również on nie zasługiwał na uwzględnienie Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 cyt. już rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 4 ust. 4). W realiach badanej sprawy Sąd oczywiście podziela twierdzenia strony skarżącej, iż swoistą zasadą jest, że nową linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiedzkich, jednakże nie można pomijać okoliczności w § 4 ust. 4 ustawodawca przewidział również możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, jeżeli znajduje to swoje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie.

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że taka okoliczność wystąpiła. Bezspornie bowiem z przeprowadzonej analizy wynika, że objęta zamiarem inwestycyjnym długa i wąska działka nr [...] zabudowana już jest od strony ul. T. jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, a teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w głębi działki od strony al. K. Działka ta graniczy z trzema drogami, w tym działką drogową nr [...], która wbrew twierdzeniom skarżącej nie stanowi przedłużenia ulicy K., ale przypisana jest do ul. T. Jakkolwiek traktowana jest ona jako działka drogowa, to jednak faktycznie stanowi – jak zauważył organ I instancji – ślepo zakończony fragment drogi, który pełni funkcję sięgacza i zatoczki parkingowej. W takich okolicznościach zdaniem Sądu zasadnie organ uznał za właściwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy od strony al. K., w nawiązaniu do linii wyznaczonej przez budynek usługowy zlokalizowany pod nr [...], którego usytuowanie jest analogiczne do inwestycji planowanej na działce inwestora. Jakkolwiek budynek ten nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, to jednak jego zbliżone posadowienie, co planowanej inwestycji pozwala go uznać za wyznacznik w niniejszej sprawie.

Określona w niniejszej sprawie linia zabudowy uwzględnia formę architektoniczną zamierzenia budowlanego, kształt i wymiary działki, jak i wkomponowuje wnioskowany obiekt w istniejące otoczenie, co też nie pozostaje bez znaczenia dla określenia tego paramteru. Nie może ona być bowiem wytyczana z pominięciem wskazanych walorów i w sposób ograniczający możliwość zabudowy, gdyż w sposób nieuprawniony naruszałoby to uprawnienia właścicielskie, w tym zasadę wolności zagospodarowania terenu.

Ponadto odnosząc się do zarzut wyznaczenia dwóch linii zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji, Sąd chciałby zauważyć, że linia zabudowy od ul. T. został już wyznaczono uprzednio i to zgodnie z jej przebiegiem została zlokalizowana istniejąca tam zabudowa szeregowa. Wpływu na jej przebieg nie ma więc planowana inwestycja, gdyż ta ma charakter następczy wobec jej wyznaczenia.

Względem natomiast zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez zaniechanie zachowania wymaganej minimalnej odległości 6m przy określaniu linii zabudowy od strony ul. K. nie przesądzając jego zasadności należy wyjaśnić, że przywołana regulacja nie ma zastosowania na niniejszym etapie postępowania. Reguluje ona wymogi co do odległości sytuowania obiektów budowalnych przy drogach, a zatem stanowi element który nie podlega wypowiedzi organu lokalizacyjnego, ale badany jest na dalszym etapie – tj. przy ubieganiu się o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy nie jest określanie czy też sprawdzenie szczegółowych parametrów technicznych zamierzonego przedsięwzięcia. Leży to w gestii organów nadzoru architektoniczno – budowalnego.

Wreszcie odnosząc się do zasygnalizowanych w uzasadnieniu skargi wątpliwości w zakresie liczby miejsc postojowych wyjaśnić należy, że ich wielkość została określona zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała z dnia [...] r., Nr [...] ze zm. przyjętą uchwałą z dnia [...] r., Nr [...]), a nadto organ lokalizacyjny zobligował inwestora do ich wygospodarowania na terenie inwestycji. Ustalenia te są wystarczające na tym etapie procesu inwestycyjnego, a sprostanie im będzie podlegało ze strony organów administracji architektoniczno – budowlanej przy wydaniu pozwolenia na budowę.

Sąd zauważa, że przywołanie w pkt. 2d przy wymaganej minimalnej ilości miejsc postojowych liczby 8-15 na 1000m² powierzchni użytkowej dla usług opieki zdrowotnej stanowi odwołanie do postanowień wspomnianego Studium i zostało wymienione jako jedna z przykładowych obok biur i handlu detalicznego usług w tym obszarze. Jakkolwiek usługa opieki zdrowotnej nie został wymieniona wprost we wniosku, to jednak użyte tam sformułowanie - obok handlu, biur - "itp. nie wyklucza możliwości takiej zabudowy jako uzupełniającej dominującą funkcje mieszkaniową.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Organy bowiem w toku prowadzonego w sposób należyty – stosownie do art. 7 i 77 k.p.a - wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Sporządzone natomiast uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.