Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2480/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1639/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1639/17 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z 31 marca 1998 r. J. G. zwrócił się o stwierdzenie, że dwór w B. wraz z otaczającym go parkiem o powierzchni 3 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13 ze zm).

Decyzją z 14 grudnia 1998 r. Wojewoda [...] orzekł o podpadaniu wnioskowanej nieruchomości pod dekret. Następnie po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ wyjaśnił że kolejne decyzje Wojewody, tj. z 8 sierpnia 2001 r., 17 października 2003 r., 30 lipca 2007 r., były niekorzystne dla wnioskodawców. Decyzje te były utrzymywane w mocy decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 września 2001 r., 26 kwietnia 2005 r. oraz 16 września 2008 r. Następnie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymywane nimi w mocy decyzje Wojewody były uchylane przez sądy: Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 10 września 2002 r., sygn. akt IV SA 3685/3689/01), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 19 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/05 oraz z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1804/08).

Przy czym zaznaczyć należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2002 r., sygn. akt IV SA 3685/3689/01 Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie nie dokonały ustalenia treści żądania stron oraz błędnie przyjęły, że sam fakt posiadania przez S. M. nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej 50 ha przesądził o jej przejęciu na własność Państwa w trybie dekretu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/05 wskazano, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy dom mieszkalny był funkcjonalnie powiązany z pozostałą nieruchomością ziemską oraz nie zastosowały się ściśle do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1804/08 stwierdzono, że organ niezasadnie umorzył postępowanie. Dając wytyczne do ponownego rozpoznania sprawy Sąd podniósł, że organ w pierwszej kolejności prawidłowo ustali krąg stron postępowania, uwzględniając zmiany stosunków własnościowych, a następnie rozpozna sprawę kierując się wskazaniami zawartymi w tym wyroku oraz oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/05.

Wojewoda [...] decyzją z 24 maja 2010 r. ponownie umorzył postępowanie, jednakże decyzja ta została uchylona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r. i sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z 7 grudnia 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość stanowiąca dom mieszkalny (dwór) wraz z terenem koniecznym do jego użytkowania o powierzchni 2200 m2, położona w gminie O. zawierająca się w obecnych działkach ewidencyjnych nr [...]1 oraz [...]2, wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]D1" i "[...]D2", będącej własnością S. M., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Również ta decyzja została uchylona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

Wojewoda [...] decyzją z 25 maja 2016 r., nr [...] stwierdził, że nieruchomość stanowiąca budynek mieszkalny wraz z terenem koniecznym do jego użytkowania, o łącznej powierzchni 2550 m2, położona w gminie O., zawierająca się w obecnych działkach ewidencyjnych nr [...]1 oraz [...]2 z obrębu [...], wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]D1" i "[...]D2", będącej własnością S. M., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Po rozpatrzeniu odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 9 sierpnia 2017 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody z 25 maja 2016 r., nr [...] w całości i stwierdził, że nieruchomość stanowiąca budynek mieszkalny wraz z terenem koniecznym do jego użytkowania o łącznej powierzchni 2550 m2, położona w gminie O., zawierająca się w obecnych działkach ewidencyjnych nr [...]1 i [...]2 z obrębu [...], szczegółowo oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]D1" i "[...]D2", będącej własnością S. M., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił, że organy administracji publicznej muszę kierować się treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie wiążący jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2002 r., sygn. akt IV SA 3685/3689/01, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/05 oraz z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1804/08.

Złożony w sprawie wniosek został sprecyzowany w piśmie z 8 maja 2006 r., poprzez załączenie mapy sporządzonej przez geodetę mgr inż. W. D. Mapa ta zawiera zaprojektowaną część działki nr [...]1 oraz część działki nr [...]2 o powierzchni 0.2550 ha. Wynika to również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1804/08, w którym Sąd stwierdził, że wnioskodawcy określili granice nieruchomości (jej areał) na mapie załączonej do pisma z 8 maja 2006 r. W późniejszym czasie przedmiot wniosku nie był modyfikowany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że majątek ziemski [...] stanowił przed jego przejęciem na Skarb Państwa własność S.M. Majątek ten został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na mocy przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (m.in. zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z 8 VII 1946 r., ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 9 IX 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stan na 31 XII 1947 r.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

Bezspornym jest, że przesłanka obszarowa w stosunku do całej nieruchomości ziemskiej została spełniona (majątek przekraczał 50 ha użytków rolnych). Jednakże wnioskodawcy od początku wskazywali, że przedmiotem wniosku jest część majątku ziemskiego - po ostatecznym sprecyzowaniu nieruchomość o powierzchni 0,2550 ha - stanowiąca części obecnej działki nr [...]1 oraz obecnej działki nr [...]2, szczegółowo oznaczona w załączniku do decyzji.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem (w tym m. in. uchwałą NSA z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06), przy prowadzeniu postępowań administracyjnych w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, organ administracyjny ma obowiązek zbadania, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolnym (w niniejszej sprawie w części objętej wnioskiem), a jeśli taką nie jest, czy pozostawała w funkcjonalnej łączności z pozostałymi gruntami nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym. Sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" nie został unormowany przez ustawodawcę, toteż należy zastosować jego wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, przyjętą powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W rezultacie przez nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, uwzględniając jednocześnie, że intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót.

Minister podniósł, że żadne dokumenty w sposób bezsporny nie wskazują, że na terenie zespołu dworsko-parkowego, w części objętej postępowaniem, były budynki, pomieszczenia czy też urządzenia służące do bieżącego prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak również, że teren ten wykorzystywany był rolniczo. Zgromadzony materiał świadczy o tym, że pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku nie istniał ścisły i nierozerwalny związek. Zespół dworsko-parkowy w B. oraz pozostała część majątku nie były elementami w stosunku do siebie współzależnymi, a część rezydencjalna mogła funkcjonować niezależnie od reszty dóbr ziemskich.

Zespół budynków gospodarczych z podwórzem gospodarczym znajdowały się po południowej stronie alei przedzielającej część dworsko-parkową od części gospodarczej. Część mieszkalno-parkowa stanowiła zwarty kompleks, wyraźnie oddzielając się od pozostałej części majątku, zarówno części podwórza gospodarczego jak i gruntów ornych.

Podsumowując Minister uznał, że dwór otoczony zielenią stanowił niezależną przestrzennie kompozycję i pełnił funkcje rezydencjalną i mieszkalną. Z uwagi na charakter zagospodarowania, przeznaczenie i sposób użytkowania organ uznał, że objęta wnioskiem nieruchomość stanowiąca budynek mieszkalny wraz z terenem koniecznym do jego użytkowania o łącznej powierzchni 2550 m2, położona w gminie O., zawierająca się w obecnych działkach ewidencyjnych nr [...]1 oraz [...]2 z obrębu [...], szczegółowo oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]D1" i "[...]D2", będącej własnością S. M., stanowiąca część zespołu dworsko-parkowego, nie miała charakteru nieruchomości rolnej, ani też nie była powiązana z pozostałą częścią majątku o charakterze rolnym, tym samym podlegała wyłączeniu spod przejęcia na podstawie dekretu.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stała się przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji podzielił ustalenia organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego oraz stanowisko co do stanu prawnego. Nadto podkreślił, że Minister wykonał wytyczne zawarte w wyrokach Sądu i dokonał właściwej wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej", a stanowisko skargi dotyczące tej kwestii odbiega od ugruntowanego orzecznictwa sądowego i stanowiska przedstawionego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w Z. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art.2 ust.1 lit. e w związku z art.1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyznanie, że nieruchomość stanowiąca budynek mieszkalny wraz z terenem koniecznym do jego użytkowania o łącznej powierzchni 2250 m2, położona w gminie O., zawierająca się w obecnych działkach ewidencyjnych nr [...]1 oraz [...]2 z obrębu [...], szczegółowo oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]D1" i "[...]D2", będącej własnością S. M. nie jest nieruchomością ziemską, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do jedynego słusznego wniosku, że części mieszkalne majątków (zespoły pałacowo-parkowe, zespoły dworsko-parkowe oraz zespoły zamkowo-parkowe) nie były wyłączone spod zastosowania przedmiotowego dekretu i to bez względu na to jaką miały powierzchnię oraz jaki miały charakter, tym bardziej że materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania wskazuje, że zespół pałacowo-parkowy stanowił jedną, zorganizowaną całość gospodarczą;

2) naruszenie przepisów postępowania a to art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na ograniczeniu kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2017 r., nr [...] wyłącznie do oceny ustaleń faktycznych Ministra Rolnictwa, w szczególności w zakresie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy na okoliczność, czy nieruchomość stanowiąca budynek mieszkalny warz z terenem koniecznym do jego użytkowania o łącznej powierzchni 2250 m2, położona w gminie O., zawierająca się w obecnych działkach ewidencyjnych nr [...]1 oraz [...]2 z obrębu [...], szczegółowo oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "[...]D1" i "[...]D2", będącej własnością S. M. stanowiła nieruchomość ziemską, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany zarzutami prawa materialnego i procesowego, sformułowanymi w skardze z dnia 13 września 2017 r. i powinien był samodzielnie dokonać wykładni art. 2 ust.1 lit. e w związku z art.1 ust.2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej a nie opierać się na orzeczeniach innych organów i Sądów – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie wyznaczono stronom strony termin 7 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W zakreślonym terminie nie wpłynęły od stron żadne pisma.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Nadto istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu konstrukcyjnego skarga kasacyjna nie spełnia. Złamania art. 134 § 1 P.p.s.a. nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art.2 ust.1 lit. e w związku z art.1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że części mieszkalne majątków (zespoły pałacowo-parkowe, zespoły dworsko-parkowe oraz zespoły zamkowo-parkowe) były wyłączone spod zastosowania przedmiotowego dekretu i to bez względu na to jaką miały powierzchnię oraz jaki miały charakter.

Po pierwsze nie ulega wątpliwości, że art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko zostało wyrażone po raz pierwszy w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1948 r. w sprawie C 344/48 ("Państwo i Prawo" 1949, nr 4, s. 122), a później wielokrotnie było powtarzane także jako zasada prawna (vide: uchwała 7 sędziów SN z dnia 13 października 1951 r., w sprawie C 427/51 (OSN 1953, Nr 1, poz. 1); uchwałą 7 sędziów SN z dnia 7 czerwca 1962 r., w sprawie I CO 11/62 (OSNC 1963, Nr 6, poz. 112). Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego (vide chociażby: uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., w sprawie III CZP 90/91 (OSNC 1992, Nr 5, poz. 72); uchwała SN z dnia 6 grudnia 2005 r., w sprawie III CZP 90/05 (OSNC 2006, Nr 11, poz. 179); uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996 r., w sprawie W 5/95 (OTK Zb.Urz. 1996, Nr 2, poz. 13); wyrok TK z dnia 3 lipca 2007 r., w sprawie SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz. 2007, Nr 2, poz. 73).

Przepisy art. 2 dekretu z 6 września 1944 r. precyzowały jakiego rodzaju nieruchomości ziemskie zostają przeznaczone na cele reformy rolnej. Cele te zostały wymienione w art. 1 dekretu. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. b, c), d), i e) dekretu przechodziła w całości, bez żadnego wynagrodzenia i z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Do przejścia własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawodawca nie przewidział wydania decyzji administracyjnej. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), pierwotnie na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego (a od wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazania starostom czynności, dotyczących wpisywania w księgach hipotecznych (gruntownych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz.U. nr 41, poz. 200 tj. od 6 czerwca 1947 r. - na wniosek starosty) oparty na zaświadczeniu tych organów stwierdzającym, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej.

W § 5 i § 6 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: rozporządzenie) ustanawiało administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, ale dotyczyło to wyłącznie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Dopiero w razie wydania takiej decyzji organ wydawał zaświadczenie, które stanowiło podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych).

Dalej zwrócić należy uwagę, że dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, o ile spełniały inne jeszcze warunki, określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r.

Trybunał Konstytucyjny najpierw w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (Nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej). Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Takie rozumienie przepisów dekretu oznaczało, że możliwy był spór nie tylko o to, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu ze względu na przyjęte normy obszarowe. Spór mógł dotyczyć także tego czy określona nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym, a źródłem takiego sporu było to czy określona nieruchomość (jej część) przeszła na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zdaniem poprzedniego właściciela (jego następców prawnych) nieruchomość nie miała charakteru rolniczego (np. zespół pałacowo-parkowy). Istota takiego sporu sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia o żądaniu poprzedniego właściciela (jego następców prawnych), który powoływał się na to, że określona nieruchomość (część nieruchomości) nie jest nieruchomością rolną (o charakterze rolniczym), a więc nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie tego dekretu.

W związku z tym pojęcie nieruchomości ziemskiej powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał dla realizacji jakich zamierzeń miały służyć grunty na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". NSA stwierdził także, że przepisy dekretu były nadużywane przez ówczesne władze i świadczy to jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 (OTK 1990r, poz. 26, str.174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Odmienna praktyka orzecznicza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym zakresie (zresztą z lat 2006-2008), na którą skarżący powołuje się w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej, nie determinuje prawidłowości wykładni ww. przepisów. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kolejnej uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23) - wskazał, "że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia), a w szczególności tego stanu rzeczy nie mogła zmienić – dokonana w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. – zmiana polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym"." Słusznie także Sąd I instancji wskazał, że dla stwierdzenia, iż nieruchomości (jej część) podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymagane jest ustalenie czy nieruchomości posiada rolniczy charakter lub czy między tą rolniczą częścią, a pozostałą częścią majątku zachodzi, tzw. związek funkcjonalny. Przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym (np. NSA w wyroku z 11.10.2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006). Istotne jest to, czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.05.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 175/11).

Zaprezentowanej wykładni nie przeczą przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy § 44 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia. Otóż postanowienia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu niższej rangi nie można wyprowadzać wniosków co do rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47).

Po drugie już w wyroku z dnia 10 września 2002r., sygn. akt IV SA 3685/3689/01 Sąd stwierdził, że przedmiotowy budynek (dwór) z parkiem nie były nieruchomością ziemską o charakterze rolnym. Podobnie w wyroku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/05 Sąd stwierdził, że sam fakt zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w obiekcie dworu i korzystanie przez niego z parku, a także znajdujące się w pobliżu dworu budynki gospodarcze nie przesądzają o poddaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu. Regulacja zawarta w dekrecie nie przewidywała konfiskaty wszelkiego mienia należącego do właściciela ziemskiego. Odmienny pogląd prowadziłby do nieuprawnionego wniosku, że przejęciu w trybie dekretu o reformie rolnej podlegały wszelkie obiekty mieszkalne należące do właściciela nieruchomości ziemskich i przez niego zamieszkiwane, położone na terenach, w skład których wchodzą nieruchomości o charakterze rolnym.

Po trzecie wreszcie zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.