Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 373/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 183, 184, 220 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 413/09 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 413/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Legnicy z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w sprawie ze skargi M. J. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 14 § 1 i art. 17 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia 1 maja 2009 r. o udzielenie informacji publicznej, odmówiono stronie udzielenia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez składającego wniosek, iż informacja publiczna przetworzona, o udostępnienie której wystąpił do PWSZ im. Witelona, jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że w dniu 19 stycznia 2009 r. M. J. , złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia Kanclerza Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy. Wnioskodawca wystąpił o "podanie wartości brutto wynagrodzenia za poszczególne miesiące: kwiecień, maj, czerwiec i lipiec 2008 roku", z uwzględnieniem następujących składników: wysokości wynagrodzenia zasadniczego; wysokości dodatku funkcyjnego; wysokości dodatku senackiego przyznanego zgodnie z uchwałą nr 111/71 z dnia 17 października 2007 r. Senatu PWSZ im. Witelona w Legnicy w sprawie przeznaczenia dodatkowych środków na zwiększenie wynagrodzeń i ustalenie zasad ich podziału dla pracowników PWSZ, zmienioną uchwałą nr Ml/83 z dnia 22 stycznia 2008 r.; wysokości premii przyznanej zgodnie z zarządzeniem nr 68/07 Rektora PWSZ im. Witelona w Legnicy z dnia 12 listopada 2007 r.

Odpowiadając na powyższe, udzielono informacji dotyczącej wysokości brutto: wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku senackiego, a także wyjaśniono, że premia w wyżej wymienionych miesiącach wypłacana była zgodnie z § 3 ust. 3 lit. a/ i ust. 5 lit. a/ zarządzenia nr 68/07 Rektora PWSZ im. Witelona w Legnicy z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia zakładowego regulaminu premiowania dla pracowników niebędących nauczycielami akademickimi – w wysokości od 75% do 85% wynagrodzenia zasadniczego. Wskazano, że szczegółowe zestawienie kwoty brutto premii w rozbiciu na poszczególne miesiące stanowi informację przetworzoną i wezwano wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano wnioskodawcę, że informacja o wypłacanej premii stanowi iloczyn podanej procentowej premii i wynagrodzenia zasadniczego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

M. J. w piśmie z dnia 9 marca 2009 r. jako powody dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego podał: "...środki jakimi dysponuje PWSZ w Legnicy przeznaczane na premie, oraz dodatki senackie tak samo jak wynagrodzenia i dodatki funkcyjne stanowią środki publiczne, a w związku z powyższym, każdy obywatel ma prawo wiedzieć w jaki sposób, na jakie cele oraz w jakiej wysokości są wydatkowane. Instytucja publiczna ma obowiązek oszczędnie gospodarować finansami publicznymi, dlatego opinia publiczna ma prawo wiedzieć, czy środki przeznaczane na wynagrodzenia są wydatkowane zgodnie z polityką gospodarności. Dopóki nie wiadomo jakie kwoty przeznaczane są na wynagrodzenia w postaci premii oraz dodatku senackiego nie można jednoznacznie stwierdzić czy faktycznie jest mowa o prawidłowym gospodarowaniu środkami publicznymi".

Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. Witelona w Legnicy nie przyjęła powyższej argumentacji jako wykazanie szczególnie istotnego powodu dla których spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. M. J. w następnym piśmie podtrzymał swoją argumentację, zaznaczając, że w przypadku jej odrzucenia wnosi o udostępnienie kserokopii wyciągów bankowych potwierdzających wypłatę premii za wskazane wyżej okresy, która to czynność nie wymaga przetworzenia. Prośba dotycząca udostępnienia kserokopii wyciągów bankowych potwierdzających wypłatę premii Kanclerza nie mogła być spełniona, ponieważ wyciągi bankowe nie zawierają takiej informacji, w związku z powyższym ponownie poproszono wnioskodawcę o wykazanie powodów, dla których spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ uznał, że argumentów M. J. nie można uznać za szczególną potrzebę, z powodu której spełnienie tego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ na podstawie wysokości jednego składnika wynagrodzenia nie można ocenić prawidłowego gospodarowania finansami publicznymi. Tym bardziej że M. J. , tak jak każdy obywatel, ma możliwość wglądu w przepisy, zamieszczone na stronie internetowej PWSZ im. Witelona w Legnicy w BIP, regulujące zasady wypłacanych dodatków i premii.

Ponadto udzielenie informacji o treści i w formie wnioskowanej może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych Kanclerza PWSZ im. Witelona w Legnicy w postaci prawa do zapewnienia bezpieczeństwa poprzez zachowanie w poufności informacji o jego stanie majątkowym (poza danymi dostępnymi zgodnie z treścią danych upublicznionych w aktach i dokumentach wskazanych w niniejszej decyzji). W efekcie informacje takie, mające cechy informacji przetworzonych z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji nie mogą zostać udostępnione przez PWSZ im. Witelona w Legnicy, jako że w okolicznościach faktycznych sprawy ich udostępnienie należy uznać za sprzeczne z treścią art. 30 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

M. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. Witelona w Legnicy wezwała R. J. do usunięcia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. doręczenie następujących dokumentów:

a) oryginału pełnomocnictwa do działania w imieniu podmiotu pn. Legnicka Lokalna Grupa Obywatelska stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a.;

b) złożenia dokumentu określającego sposób reprezentacji podmiotu pn. Legnicka Lokalna Grupa Obywatelska z siedzibą w Legnicy stosownie do treści art. 30 § 1 i 3 k.p.a., pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.

W wyznaczonym 7-dniowym terminie M. J. nie przedstawił ww. dokumentów. Mając powyższe na uwadze Rektor PWSZ im. Witelona w Legnicy decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr DO.Dl.065-7.1/09, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej orzekł o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w ustawowym terminie. Podano, że skarżący nie doręczył w przypisanym terminie wskazanych dokumentów, mimo powoływania się na Legnicką Lokalną Grupę Obywatelską (nagłówek). W piśmie z dnia 2 lipca 2009 r. oświadczył, że w niniejszym postępowaniu występuje na podstawie art. 29 k.p.a. jako osoba fizyczna, czyli M. J. . Natomiast Legnicka Lokalna Grupa Obywatelska jest instytucją, a raczej identyfikatorem adresu do kontaktu dla instytucji doręczającej korespondencję, gdyż w miejscu wyznaczonym do doręczeń nie jest wyodrębniony numer lokalu.

Na powyższą decyzją M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o:

1) uchylenie decyzji z dnia (...) lipca 2009 r. i na mocy art. 57 § 5 k.p.a. uznania terminu za zachowany w kwestii uzupełnienia braków formalnych;

2) orzeczenie, czy żądana informacja w zakresie wartości wynagrodzenia brutto przyznanego dla stanowiska Kanclerza PWSZ w Legnicy za poszczególne miesiące od kwietnia do lipca 2008 r., zgodnie z zarządzeniem nr 68/07 Rektora PWSZ z dnia 12 listopada 2007 r., stanowi informację publiczną czy informację publiczną przetworzoną;

M. J. wniósł ponadto o:

3) w przypadku orzeczenia, iż żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną zobowiązanie PWSZ w Legnicy do wydania żądanej informacji publicznej;

4) w przypadku orzeczenia, iż jest to informacja publiczna przetworzona orzeczenie, czy przedstawiona argumentacja jest wystarczająca w celu wydania żądanej informacji publicznej przez PWSZ w Legnicy.

W odpowiedzi na skargę Rektor PWSZ im. Witelona w Legnicy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, że jeżeli mimo pisemnego oświadczenia skarżącego, iż w sprawie działa on osobiście, we własnym imieniu i na własną rzecz, a siedziba Legnickiej Lokalnej Grupy Obywatelskiej pełni tylko rolę adresu do doręczeń korespondencji, organ miał wątpliwości co do przedstawionego stanu rzeczy, to winien był te wątpliwości usunąć nie w drodze arbitralnego rozstrzygnięcia, lecz poprzez przeprowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie. Jeżeli był przekonany, że wnoszący odwołanie M. J. nie czyni tego we własnym imieniu lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania – Legnickiej Lokalnej Grupy Obywatelskiej), to powinien był – uznając, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, który nie złożył stosownego upoważnienia – wezwać samą stronę do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Rektor PWSZ w Legnicy, mimo że powołał się na art. 16 ust. 1 i 2 stanowiący o warunkach wydania decyzji odmownej, zarzucił, że skarżący nie usunął braków formalnych wniosku o udzielnie informacji publicznej i wydał decyzję o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym pozostawienie sprawy (odwołania) bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia. Nie jest ono bowiem konsekwencją merytorycznej oceny dopuszczalności odwołania, lecz jedynie oceny formalnej. W takiej sytuacji, organ odwoławczy powinien jedynie poinformować wnoszącego o sposobie załatwienia sprawy, a niezadowolony z niego odwołujący sięmoże, po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia, wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma charakter czynności materialno-technicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż nie zajmował stanowiska w kwestii merytorycznej oceny rozstrzygnięcia pierwszej instancji, albowiem – w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji "odwoławczej" z dnia (...) lipca 2009 r. z powodu wykazanych jej wad, sprawa ta będzie przedmiotem ponownego postępowania, w którym organ – uwzględniając wskazówki Sądu – dokona oceny decyzji I instancji i samodzielnie podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Legnicy zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 220 § 3 w zw. z art. 220 §, 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy M. J. , pomimo doręczenia zarządzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2009 r. (odebranego w dniu 5 października 2009 r.), wzywającego do uzupełnienia wpisu od skargi pod rygorem jej odrzucenia, w przewidzianym 7-dniowym terminie od doręczenia mniejszego wezwania nie uzupełnił ww. wpisu;

2) art. 220 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, wyrażające się w ponownym wezwaniu Mirosława J. , zarządzeniem z dnia 13 października 2009 r. do uzupełnienia wpisu od skargi, pomimo uprzedniego skierowania do skarżącego wezwania z dnia 22 września 2009 r. w tej samej sprawie (doręczonego w dniu 5 października 2009 r.) i całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że 7-dniowy termin na uzupełnienie wpisu zaczął swój bieg od dnia doręczenia drugiego z tych wezwań;

3) art. 220 § 1 P.p.s.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie, że skarżący pozostawał, w błędnym, lecz usprawiedliwionym przekonaniu o wysokości wpisu od skargi w wysokości 100 zł, do momentu doręczenia drugiego wezwania do jego uzupełnienia z dnia 15 października 2009 r., oraz że uiścił wpis w sposób prawnie skuteczny, w terminie liczonym od doręczenia mu drugiego wezwania, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek inicjatywy M. J. mającej na celu przywrócenie terminu do uzupełnienia wpisu i wykazania braku winy w uchybieniu temu terminowi liczonemu od doręczenia wezwania z dnia 22 września 2009 r., biorąc jednocześnie pod uwagę to, że w wezwaniu tym został poinformowany o podstawie prawnej wyznaczonego wpisu, rygorze nie uzupełnienia go w wyznaczonym terminie, a także o możliwości zaskarżenia zarządzenia o wysokości wpisu.

Powołując się na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż odnosząc się do ustaleń Sądu pierwszej instancji świadczących, w jego ocenie o niezamierzonym, a wręcz usprawiedliwionym pozostawaniu przez skarżącego w błędzie w kwestii wysokości wpisu od skargi, to okoliczności te nie mają żadnego wpływu na obowiązek wydania przez sąd administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi, w sytuacji nie uzupełnienia przez M. J. wpisu w przewidzianym 7-dniowym terminie od odebrania doręczenia wezwania z dnia 22 września 2009 r., co nastąpiło w dniu 5 października 2009 r. Pozostawanie przez skarżącego w błędzie odnośnie wysokości wpisu od złożonej skargi, można uznać za usprawiedliwione i nie wywołujące negatywnych dla niego skutków, wyłącznie do momentu doręczenia zarządzenia o uzupełnieniu wpisu z dnia 22 września 2009 r., tj. do dnia 5 października 2009 r. Dalsze zaś pozostawanie w błędzie i zaniechanie podjęcia właściwych działań przez skarżącego traktować należy jako oczywisty brak staranności, wymaganej od każdego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Podkreślenie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności działania skarżącego bez profesjonalnego pełnomocnika, jako mającej wpływ na odmienne potraktowanie jego działań, uznać zdaniem skarżącego kasacyjnie za całkowicie chybione. Przepis art. 220 § 3 P.p.s.a. nie różnicuje bowiem sytuacji prawnej strony postępowania od tego czy reprezentowana jest ona przez profesjonalnego pełnomocnika czy też nie. Przepis ten dotyczy konsekwencji prawnych jakie powstają w razie nie uiszczenia w przewidzianym terminie wpisu od skargi przez skarżącego nie działającego przez profesjonalnego pełnomocnika. Skutkiem tym jest odrzucenie skargi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że 7-dniowy termin na uzupełnienie przez skarżącego brakującego wpisu rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia drugiego wezwania z dnia 15 października 2009 r. do uzupełnienia wpisu od skargi. W ten sposób Sąd pominął skutki prawne jakie przypisać należy doręczeniu M. J. emu wezwania z dnia 22 września 2009 r. do uzupełnienia wpisu o kwotę 100 zł. Zgodnie bowiem z art. 220 § 1 w zw. z art. 220 § 3 P.p.s.a. przewodniczący wzywa skarżącego do uzupełnienia wpisu i czyni to jednokrotnie, a nie wielokrotnie. Doręczenie skarżącemu wezwania z dnia 22 września 2009 r. do uzupełnienia wpisu nastąpiło w dniu 5 października 2009 r. Wobec powyższego przewodniczący nie był uprawniony do wydawania kolejnego zarządzenia wzywającego skarżącego do uiszczenia wpisu, co nastąpiło w dniu 13 października 2009 r. i do ponownego wzywania skarżącego do uzupełnienia wpisu. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego dla uzupełnienia wpisu, który rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia wezwania z dnia 22 września 2009 r., tj. w dniu 5 października 2009 r. i zakończył swój bieg w dniu 12 października 2009 r., w sytuacji nie spełnienia wpisu w tymże terminie, na podstawie art. 220 § 3 w zw. z art. 220 § 3 P.p.s.a., odrzucić skargę. Opisane wyżej działanie WSA we Wrocławiu stanowiło naruszenie art. 220 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w ponownym wezwaniu M. J. zarządzeniem z dnia 13 października 2009 r., do uzupełnienia wpisu od skargi, pomimo uprzedniego skierowania do niego wezwania z dnia 22 września 2009 r. dotyczącego uzupełnienia wpisu od skargi w wysokości 100 zł (doręczonego w dniu 5 października 2009 r.). W ten sposób Sąd pierwszej instancji, z pominięciem istotnej okoliczności – doręczenia Mirosławowi J. emu wezwania do uzupełniania wpisu z dnia 22 września 2009 r., zupełnie dowolnie przyjął w końcowym orzeczeniu, że 7-dniowy termin na uzupełnienie wpisu zaczął swój bieg od dnia doręczenia wezwania z dnia 15 października 2009 r., kiedy bieg tego terminu faktycznie rozpoczął się w dniu doręczenia wezwania z dnia 22 września 2009 r. i zakończył swój bieg w dniu 12 października 2009 r. Wobec powyższego uzupełnienie wpisu przez skarżącego w dniu 30 października 2009 r. jako dokonane po upływie 7-dniowego terminu, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 220 § 3 w zw. art. 220 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 220 § 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Artykuł 220 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

W niniejszej sprawie Sąd zachował się zgodnie z dyspozycją tej normy. Wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu. Z tym że za skuteczne uznać należy dopiero wezwanie wysłane w wyniku zarządzenia przewodniczącego z dnia 15 października 2002 r. i doręczone w dniu 27 października 2009 r. Tym samym 7-dniowy termin, o którym mowa w ww. normie prawnej został dotrzymany bowiem całość opłaty została uiszczona w dniu 30 października 2009 r. Nie było w tej sytuacji podstaw do odrzucenia skargi stosownie do art. 220 § 3 P.p.s.a. ponieważ należny od niej wpis został uiszczony. Wzywając skarżącego ponownie do uiszczenia brakującej części wpisu Sąd pierwszej instancji postąpił zgodnie z zasadą zawartą w art. 6 P.p.s.a. Pierwsze z zarządzeń wzywające do uiszczenia kwoty 100 zł w sytuacji gdy została ona wcześniej uiszczona mogło być dla skarżącego niezrozumiałe. Słusznie zatem w ponownym wezwaniu wskazano, że chodzi o dopłatę brakującej części wpisu.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.