Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 424/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust.1, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] poprzez udzielenie [...] Spółce G. sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji pn.:"Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia dn 90 wraz z przyłączem SRP, przebudowa sieci gazowej stalowej dn 65, 50 na PE 90 w m. K., gm. K." – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. [...] Spółka G. Sp. z o.o. , reprezentowana przez M. J. – W. z Przedsiębiorstwa I. " Sp.j. zwróciła się do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości nr [...] położonej w K. poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na budowę i przebudowę sieci gazowej w K.. We wniosku wskazano, że zakres ograniczenia korzystania z w/w nieruchomości obejmuje jej część o powierzchni ok. 87m2 (43,50 m x 2,00 m), zaś rozbudowa gazociągu podyktowana jest umożliwieniem przyłączenia istniejących zakładów mięsnych oraz zaopatrzeniem w gaz prężnie rozwijającej się strefy zabudowy przemysłowej, składów magazynowych, stacji paliw, myjni samochodowych. Trasa gazociągu została zaprojektowana tak, by jak najmniej ingerować w istniejące zagospodarowanie działek, przez które gazociąg będzie przebiegał. Rokowania mające na celu ustalenie warunków udostępnienia nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem.

W dniu [...] lipca 2020 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w P. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocnika Spółki G. Sp. z o. o., projektanta sieci, drugiego przedstawiciela Spółki, właścicielki nieruchomości, a także jej pełnomocnika. M. S. poinformowała, że nie zgadza się na projektowany przebieg sieci gazowej, podkreśliła, że zniszczy jej działkę i znacznie utrudni możliwość jej zagospodarowania. Ponadto wskazała, że - w jej ocenie - sieć powinna być zaprojektowana po drugiej stronie drogi na nieużytkach. Obecni na rozprawie przedstawiciele inwestora oświadczyli, że nie ma możliwości zaprojektowania sieci bliżej ogrodzenia od strony drogi powiatowej, z uwagi na istnienie innych sieci w gruncie ani umiejscowienia jej w pasie drogowym z uwagi na brak zgody zarządcy drogi (decyzja nr [...] z dnia [...].09.2019 r., znak: [...] [...]). Pełnomocnicy inwestora zaznaczyli, że sieć zostanie wykonana metodą przewiertu sterowanego, tj. metodą nieinwazyjną.

Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji Wojewoda przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że przepis ten ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy przeprowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnienie warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość – organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art.124 ust. 1 u.g.n.

W ocenie organu odwoławczego wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały spełnione.

Cel opisanej inwestycji, z uwagi na jej przedmiot, jakim jest zbiorowe zaopatrywanie mieszkańców w gaz ziemny, ma bez wątpienia charakter publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Jak wskazał inwestor, budowa gazociągu jest konieczna w celu zasilenia nowo powstających budynków przy ul Ż. w K. i będzie przebiegać przez szereg działek wzdłuż ulicy. Inwestycja ta jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania Gminy K..

Organ wskazał, że rozważany był także alternatywny przebieg sieci gazowej, który nie uzyskał zgody Powiatowego Zarządu Dróg w P. na jej lokalizację w pasie drogowym drogi nr [...] K. – S. – dr.kraj.[...] w miejscowości K. (dz. nr [...], [...] [...], [...]). Przedstawione przez zarządcę drogi okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do zaprojektowania sieci gazowej nie w liniach rozgraniczających drogę, lecz właśnie przez działkę nr [...], tym bardziej że takie zlokalizowanie gazociągu na działce nie zmieni dotychczasowego sposobu korzystania z tej części nieruchomości, a właściciel po zakończeniu inwestycji będzie mógł korzystać z niej zgodnie z istniejącym zagospodarowaniem. Sieć zostanie wykonana metodą przewiertu sterowanego, co oznacza, że działka nie zostanie zniszczona.

Wojewoda podkreślił także, że po zakończeniu inwestycji właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie słuszne odszkodowanie.

Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą.

W jego ocenie Starosta P. prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny, dokonując właściwej wykładni przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S., reprezentowana przez [...]. J. A. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na sporządzeniu niespełniającego wymogów ustawowych uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, co uniemożliwia sądowo-administracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji;

2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na całkowitym zignorowaniu kluczowej dla sprawy inicjatywy dowodowej skarżącej wyrażonej w jej odwołaniu z dnia [...] listopada 2020 r., w sytuacji gdy przeprowadzenie tych dowodów doprowadziłoby do ustalenia istotnych okoliczności, ważnych z punktu widzenia strony, bowiem dotyczyły podnoszonych od początku postępowania okoliczności spornych w zakresie prawidłowości prowadzonych rokowań i alternatywnego przebiegu inwestycji;

3/ art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie z urzędu istotnych dla sprawy czynności dowodowych polegających na niezbadaniu możliwości alternatywnego przebiegu planowanej inwestycji oraz faktu i prawidłowości przeprowadzenia przez inwestora obowiązkowych rokowań;

4/ art. 80 k.p.a. poprzez rażąco nieprawidłową, nieobiektywną i skrajnie jednostronną na niekorzyść skarżącej ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w:

a) wywiedzeniu z decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w P. z [...] września 2019 r. (znak: [...]) sprzecznych z jej treścią wniosków, jakoby na dzień wydania zaskarżonej decyzji, generalnie wykluczone było alternatywne przeprowadzenie planowanej inwestycji, podczas gdy:

- decyzja ta odnosi się jedynie do działek stanowiących pas drogowy i nie uwzględnia niezamieszkałych działek znajdujących się poza obrębem pasa drogowego, przez które możliwe jest przeprowadzenie inwestycji bez ingerencji w uzasadniony interes prywatny;

- decyzja ta została wydana we wrześniu 2019 r., tj. i nie jest jasne, czy w dacie orzekania w sprawie niniejszej, okoliczności dotyczące drogi nr [...] mające wykluczać przebieg inwestycji w pasie drogowym są nadal aktualne,

- decyzja ta nie uwzględnia możliwości wykonania prac związanych z przeprowadzeniem inwestycji przy użyciu metody polegającej na dokonaniu przewiertu pod drogą, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] października 2020 r. znak: [...];

b) wywiedzeniu z dokumentacji załączonej przez inwestora do akt sprawy sprzecznych ze stanem faktycznych ustaleń, tj.:

- z notatek służbowych, jakoby dnia [...] października 2019 r., [...] października 2019 r. odbyły się rokowania pomiędzy inwestorem a M. S. w przedmiocie przeprowadzenia planowanej inwestycji, gdy w rzeczywistości rozmowy te miały charakter informacyjny, w których osoba podająca się za przedstawiciela inwestora wyłącznie powiadomiła skarżącą o zamiarze budowy sieci gazowej na jej działce, nie legitymując się stosownym upoważnieniem do prowadzenia rokowań;

- z pisma z dnia [...] października 2019 r., jakoby stanowiło ono element rokowań, podczas gdy było ono wyłącznie jednostronnym nienegocjowanlym przedstawieniem opcji, do których miała dostosować się skarżąca bez możliwości podjęcia jakiejkolwiek ich modyfikacji, co zaprzecza istocie instytucji rokowań;

5/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. art. 78 § 1 k.p.a. polegające na sprzecznym z praworządnością i słusznym interesem strony utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...], pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającego zasadniczy wpływ na jej treść, polegającego w szczególności na zaniechaniu zbadania z urzędu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim możliwości alternatywnego przebiegu sieci gazociągowej,

6/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przed Starostą P.;

8/ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] pomimo istnienia podstawy do jego umorzenia, z uwagi na brak legitymacji czynnej po stronie osoby podpisującej wniosek inicjujący postępowanie - M. J.-W., w sytuacji gdy pełnomocnictwo załączone do tegoż wniosku i zalegające w aktach sprawy wystawione jest na osobę o innym nazwisku.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1/ art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie miały miejsce przewidziane w tym przepisie rokowania, wywodząc to z faktu, że strona podczas rozprawy administracyjnej wyraziła swoje stanowisko w sprawie, polegające na braku zgody na ograniczenie sposobu korzystania z należącej do niej nieruchomości, podczas gdy rokowania nie są etapem postępowania administracyjnego, a ponadto błędnym uznaniem jakoby załączona do akt sprawy dokumentacja sporządzona jednostronnie przez inwestora wskazywała na przeprowadzenie takich rzekomych rokowań;

2/ art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw faktycznych, co doprowadziło do nieuzasadnionego orzeczenia o ograniczeniu korzystania przez stronę z należącej do niej nieruchomości, w sytuacji gdy:

- istnieje możliwość alternatywnego przeprowadzenia inwestycji, nie ingerującego w żaden sposób w prawo własności strony, co zostało przyznane przez inwestora,

- nie wykazano okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę uznania planowanej inwestycji za inwestycję publiczną.

Rozstrzygnięcie to – w ocenie strony skarżącej - zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, czego skutkiem było utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. znak: [...]

Pełnomocnik skarżącej zarzucił w skardze obrazę przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Wskazał, że uzasadnienie jest całkowicie niezrozumiałe, brak w nim logicznego wywodu, który pozwoliłby na poznanie motywów - faktycznych i prawnych - podjętej decyzji. Organ nie odniósł się w żadnej mierze do zarzutów zwartych w odwołaniu, zaś brak prawidłowego odniesienia się przez organ do tych zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2017 r. II SA/Rz 1464/16).

Ponadto zarzucił, że organ zignorował inicjatywę dowodową skarżącej wyrażoną w jej odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Strona domagała się bowiem ustalenia, że w niniejszej sprawie nie były prowadzone rokowania. Wnosiła także o przeprowadzenie oględzin nieruchomości pod kątem konkretnego wskazania ewentualnego przebiegu inwestycji przez należącą do strony nieruchomość; czy istotnie nie ma możliwości zaprojektowania alternatywnego przebiegu inwestycji nie godzącego w interes prywatny, a nadto o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: P. S. i R. G.. Organ zaś nie tylko nie wydał w przedmiocie wniosku dowodowego żadnej decyzji procesowej w postaci stosownego postanowienia, ale także nie odniósł się do tegoż wniosku dowodowego w treści zaskarżonej decyzji.

Nadto według skarżącej, Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które polegało na niedokonaniu z urzędu istotnych dla sprawy czynności dowodowych polegających na rzeczywistej weryfikacji możliwości alternatywnego umiejscowienia inwestycji.

Organ włączył w poczet materiału dowodowego decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w P. z [...] września 2019 r. (znak: [...]), podczas gdy decyzja ta nie ma żadnego waloru dowodowego w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że dotyczy innej inwestycji, a to inwestycji polegającej na modernizacji i przebudowie sieci gazowej, nie zaś na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia dna 90, która ma być przeprowadzona metodą przewiertu; odnosi się jedynie do działek stanowiących pas drogowy i nie uwzględnia niezagospodarowanych działek znajdujących się poza obrębem pasa drogowego, przez które możliwe jest przeprowadzenie inwestycji bez ingerencji w uzasadniony interes prywatny; jest całkowicie nieaktualna i została wydana we wrześniu 2019 r.; nie uwzględnia możliwości wykonania prac związanych z przeprowadzeniem inwestycji przy użyciu metody polegającej na dokonaniu przewiertu pod drogą, a co za tym idzie w sposób nie ingerujący w nawierzchnię drogi i nie rodzący wątpliwości jakie legły u podstaw jej wydania.

W ocenie pełnomocnika skarżącej dołączone do akt sprawy dokumenty z dnia [...] października 2020 r. i [...] października 2020 r. organy wadliwie zakwalifikowały jako dotyczące rokowań, podczas gdy w istocie miały jedynie charakter informacyjny. Taki sam charakter miało pismo z dnia [...] października 2020 r., gdyż było "nienegocjowalnym przedstawieniem opcji, do których miała dostosować się skarżąca, bez możliwości podjęcia jakiejkolwiek ich modyfikacji". Również fakt odmowy wyrażenia zgody przez skarżącą podczas rozprawy administracyjnej nie oznacza, że w sprawie miały miejsce rokowania przewidziane w art. 124 u.g.n.

W toku postępowania organy administracji nie wykazały także, by inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Organ nie zagwarantował również stronie możliwości zapoznania się z aktualnym stanem sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożonych żądań.

Istotnym brakiem niniejszego postępowania, którego według skarżącej nie dostrzegł organ II instancji był brak legitymacji czynnej po stronie osoby podpisującej wniosek inicjujący postępowanie - M. J.-W..

Jak wynika z akt sprawy, [...] Spółka G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T., umocowała do działania w jej imieniu Panią M. J.-W., tymczasem wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został podpisany przez osobę noszącą imię i nazwisko M. J.-W., a zatem osobę noszącą inne nazwisko, niż wskazane w pełnomocnictwie, którym się posłużyła. W związku z tym, należy wszelkie czynności podjęte przez M. J.-W., w tym w szczególności zainicjowanie niniejszego postępowania, uznać za nieskuteczne, a co za tym idzie czynności organu podejmowane w sprawie wskutek nieznajdującego umocowania działania osoby trzeciej, za nieuprawnione.

Brak ten w innym postępowaniu dotyczący tej samej inwestycji, a które to postępowanie winno być znane organowi z urzędu, był przedmiotem konwalidacji, a zatem był traktowany jako istotny, z punktu widzenia istnienia legitymacji czynnej po stronie osoby, która złożyła podpis pod wnioskiem inicjującym postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżącą naruszenia przepisów prawa, zaś decyzja ograniczająca sposób korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiot sporu w sprawie niniejszej dotyczy prawidłowości zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej u.g.n.), stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, zgodnie z którym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie są:

– uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z instalacji obiektami i urządzeniami towarzyszącymi;

– brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, inwestycje polegające na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W świetle powyższej definicji stwierdzić należy, że posadowienie na przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 90 wraz z przyłączem SRP i przebudowa sieci gazowej stalowej dn 65, 50 na PE dn 90 w m. K., gm. K., realizuje cel publiczny.

W tym miejscu podkreślić należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r. II SA/Ke 567/10, CBOSA). Przepisy art. 124 u.g.n. muszą być zatem interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy, LEX/2013, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. I OSK 85/09, CBOSA). Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n., zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (tak: wyroki z dnia 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12 i z dnia 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11, CBOSA).

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n, wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy warunek gwarantuje, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają określone kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2497/10).

W niniejszej sprawie za bezsporne należy uznać, że zezwolenie [...] Spółce G. sp. z o.o. na posadowienie na nieruchomości nr [...] położonej w K., przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - tj. gazociągu średniego ciśnienia PE dn 90 w pasie gruntu o szerokości 2,00 m i długości 43,50 m jest zgodne z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie.

Przedmiotowa działka znajduje się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 31, poz. 1084), zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 31, poz. 1085). Z § 2 ust. 3 tej uchwały wynika, że "w poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację, w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie przedstawionych na rysunkach planu, obiektów i sieci infrastruktury gazowej (...), służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Tego typu obiekty i sieci infrastruktury mogą być także lokalizowane wewnątrz linii rozgraniczających dróg publicznych".

W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 452/18 , opubl. W CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego przebieg planowanego gazociągu, na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], jest technicznie uzasadniony i nie spowoduje ograniczenia realizacji przeznaczenia podstawowego tego terenu. Wnioskodawca wskazał, że docelowe ograniczenie sposobu korzystania skarżącej z jej nieruchomości związane z budową oraz dalszą eksploatacją urządzeń przesyłowych gazu ziemnego ma łączną wielkości 87 m2.

Organ orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Sądu, na etapie postępowania administracyjnego dowiedziony także został przez wnioskodawcę brak zgody skarżącej na przeprowadzenie na jej nieruchomości inwestycji celu publicznego przewidzianej przedmiotowym wnioskiem, zmuszający wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za "nie do przyjęcia", istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide np. wyroki w sprawach sygn. akt I OSK 970/17, sygn. akt I OSK 534/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotne jest również wypracowane w orzecznictwie stanowisko, podzielane przez sąd rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność więc, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów – art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 358/21, podobnie kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, a wynika to z akt administracyjnych sprawy, że strony przedstawiły sobie kilkakrotnie wzajemne stanowiska, jednak żadna z nich nie była usatysfakcjonowana udzieloną odpowiedzią strony przeciwnej. W przedmiotowej sprawie ze skarżącą dwukrotnie przeprowadzono rozmowę w celu uzyskania zgody na dysponowanie częścią jej nieruchomości (notatka – k. 38, 39 akt adm. I inst.), a następnie pismem z dnia [...] października 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. ( k. 39 i 40 akt adm. I inst.) została przedstawiona przez inwestora propozycja (do wyboru) dwóch rodzajów umów: na nieodpłatne prowadzenie sieci gazowej lub ustanowienia odpłatnej służebności. Inwestor poinformował również skarżącą, że zaproponowane przejście metodą bezwykopową przez jej działkę z minimalizowaniem robót ziemnych, wykopów jest nadal aktualne. Przedstawionej propozycji skarżąca nie przyjęła, składając w dniu [...] listopada 2019 r. pisemne oświadczenie odmawiające wyrażenia zgody na proponowany przebieg trasy sieci gazowej (k.33 akt adm.).

Niewątpliwie zatem przeprowadzone rokowania miały za cel próbę dojścia do porozumienia oraz prezentowały punkt widzenia obu stron postępowania, co do możliwości i oczekiwań związanych z realizacją spornej inwestycji. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, strony znały wzajemne żądania, miały możliwość ustosunkowania się do propozycji strony przeciwnej. Organ I instancji przeprowadził także rozprawę administracyjną (na wniosek skarżącej).

Prowadzone przez strony negocjacje nie tylko nie muszą zakończyć się porozumieniem, ale niepowodzenie rokowań stanowi w zasadzie argument przemawiający za koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Należy przy tym zauważyć, że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości uprawnienia do domagania się odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, czy wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności (por. wyroki NSA w sprawach sygn. akt I OSK 534/20 czy sygn. akt I OSK 1375/17).

Uznać zatem należy, że ocena czy spełniona została przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n., została przez organy przeprowadzona w sposób prawidłowy, w tym negatywny wynik prowadzonych negocjacji ustalono w sposób niewątpliwy.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że inwestor podejmował próby negocjacji ze skarżącą oraz przedstawił skarżącej propozycję ustanowienia służebności przesyłu, natomiast skarżąca na nią nie przystała, wskazując wprost, że nie wyraża zgody na wybudowanie sieci gazowej, co wynika z opisanych wyżej notatek oraz stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie, jak i podczas rozprawy administracyjnej.

Sąd oceniając prawidłowość zaskarżonych decyzji odniósł się do kwestii związanych z przeprowadzeniem rokowań jako jednej z przesłanek wynikającej z treści art. 124 u.g.n., uznając zarzuty skargi w tym zakresie za bezzasadne.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1k.p.a. wskazać należy, że mimo niezawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przez organ I instancji i możliwości zapoznania się z aktami, uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca wiedziała bowiem o toczącym się postępowaniu od [...] marca 2020 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania - 48, 52 akt adm.), zaś w 2019 r. toczyły się rokowania dotyczące udostępnienia części jej nieruchomości. W odpowiedzi na kolejne pismo (z [...] października 2019 r.) skarżąca złożyła oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody na proponowany przebieg trasy sieci gazowej oraz przeprowadzenie jakichkolwiek prac związanych z tą inwestycją. W okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że niepowiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i końcowego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w jakikolwiek sposób wpłynęło na wynik sprawy. Organy obu instancji orzekały w oparciu o kompletny materiał dowodowy, dokonały jego prawidłowej oceny i w konsekwencji wydały orzeczenie znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Dodać ponadto należy, że dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa, strona skarżąca nie wskazała, jakich czynności nie mogła dokonać w postępowaniu administracyjnym oraz jakich dowodów nie mogła zawnioskować. Autor skargi nie wykazał też, by naruszenie art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, tymczasem uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zauważyć należy, że omawiane naruszenie miałoby znaczenie tylko w sytuacji, gdyby okoliczność ta wywołała negatywne skutki w stosunku do skarżącej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, skoro skarżąca wniosła skutecznie odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Skorzystała zatem z przysługujących jej uprawnień procesowych w sposób niczym nieograniczony. Natomiast niezasadny jest ten zarzut w stosunku do organu odwoławczego, bowiem zawiadomił on strony o zakończeniu postępowania. Skarżąca mimo doręczenia jej pełnomocnikowi w dniu [...] marca 2021 r. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, z możliwości takiej nie skorzystała.

Wojewoda powołał się także na fakt rozważania przez inwestora alternatywnego przebiegu gazociągu, który nie uzyskał zgody Powiatowego Zarządu Dróg w P.. Organ ten decyzją z dnia [...] września 2019 r. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu i jego rozbudowę w pasie drogowym ( m.in. w części przylegającej do działki skarżącego). Decyzja ta wydana była na etapie opracowania dokumentacji technicznej i prowadzenia rokowań z właścicielami działek, których dotyczy ta inwestycja. Nie jest zatem zasadny zarzut braku aktualności decyzji PZD w P. na dzień wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Co do zarzutu dotyczącego braku legitymacji czynnej po stronie osoby podpisującej wniosek inicjujący postępowanie – M. J. – W., stwierdzić należy, że w treści pełnomocnictwa doszło do oczywistej omyłki pisarskiej (zamiast błędnego nazwiska "J. – W.", powinno być nazwisko "J. – W."). Nie ma co do tego faktu wątpliwości, bowiem w aktach znajduje się pełnomocnictwo z [...] maja 2020 r. (k. 68 akt adm.) udzielone M. J. – W.. W obydwu egzemplarzach pełnomocnictwa (tj. na k.20, jak i na k. 68) wskazano ten sam numer PESEL pełnomocnika.

Zasadnie organy obu instancji przyjęły, że ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne elementy stanu faktycznego zostały bowiem przez organy prawidłowo wyjaśnione. Należy podkreślić, że art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oraz oględziny. Wskazać również należy, że co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego. Okoliczności sprawy wskazują zaś, że odstąpienie przez organ odwoławczy od przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości skarżącej oraz dowodu z zeznań świadków P. S. i R. G., a także dowodu z opinii biegłego było w pełni zasadne, albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego, którego dokładna analiza została przeprowadzona w zaskarżonej decyzji, jednoznacznie wynika, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany na mapie. Natomiast powoływane w odwołaniu okoliczności, na które mieliby zeznawać świadkowie zostały prawidłowo wyjaśnione przez organ I instancji (okoliczność "uciążliwości wynikającej z prowadzonej inwestycji, nieistnienia celu publicznego, wadliwości prowadzonych rokowań oraz możliwości alternatywnego przebiegu inwestycji").

Organy odniosły się także do kwestii rozważenia możliwości innego zlokalizowania sieci gazowej. Do tego zagadnienia ustosunkował się przedstawiciel Polskiej Spółki Gazownictwa oraz projektant sieci podczas rozprawy administracyjnej. Wyjaśniono, że lokalizacja sieci po drugiej stronie drogi jest dla inwestora nieuzasadniona zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia. Z uwagi na warunki techniczne po drugiej stronie drogi sieć musiałaby zostać umieszczona powyżej 20 metrów od granicy pasa drogowego.

Podsumowując należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że rozważany był także alternatywny przebieg sieci gazowej oraz przyczyny, z powodu których nie była możliwa zmiana tego przebiegu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.