Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1179/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art.209, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 11, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2116/15 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Stołecznego W. na rzecz J. G. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2116/15 oddalił skargę J. G na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W skardze, wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), J. G - sformułował zarzuty bezprawnego naruszenia jego interesu prawnego w następstwie przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZP1, która nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.) co uniemożliwiło jej zagospodarowanie przez skarżącego i korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób, naruszając istotę prawa własności zdefiniowaną w art. 140 k.c.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Studium nie naruszyło interesu prawnego skarżącego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego odnośnie przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej, a tym samym naruszenia jego prawa własności organ wyjaśnił, że do czasu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w Studium, właściciel nieruchomości może z niej korzystać w dotychczasowy sposób, może zatem czerpać z nieruchomości korzyści, tak jak w sposób dotychczasowy, jednak docelowo teren ten ma służyć ogółowi mieszkańców. Ponadto w ramach planu miejscowego zakłada się wykupienie przedmiotowej nieruchomości i urządzenie na jej terenie zieleni w powiązaniu z ciekiem wodnym sąsiadującym od północnego-wschodu. W powiązaniu z ustaleniami planu miejscowego opracowano koncepcję rewitalizacji [...], a obecnie, w kolejnych etapach, są realizowane zaprojektowane w ramach tego opracowania obszary dostępnych publicznie terenów zieleni. Dalej organ zauważył, że koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości) nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń Studium z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze nim objętym.

W piśmie procesowym z 21 stycznia 2016 r. skarżący podniósł, że Studium przeznaczyło przedmiotową działkę na tereny zieleni publicznej, ale nie odniosło się do potrzeby, możliwości i sposobu jej wykupienia na ten cel. Ponadto w czasie przygotowywania i uchwalania Studium wszystkie działki należące do krewnych skarżącego, leżące na obszarach ZP1 i M2.12, były podobnie wykorzystywane i niezagospodarowane, dlatego przeznaczenie tylko działki ew. nr [...] i o ponad połowę od niej mniejszej działki ew. nr [...] na teren zieleni publicznej oraz zakwalifikowanie wszystkich pozostałych działek rodzinnych do obszarów budownictwa mieszkaniowego (M2.12) było decyzją arbitralną, łamiącą konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Nieprawdą jest według skarżącego, że okolice Kanału Bródnowskiego są na całej linii zabudowane, z wyjątkiem działek ew. nr [...] i [...]. Niezagospodarowane są również inne działki w bezpośredniej bliskości Kanału Bródnowskiego o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni ok. 1,25 ha. Wszystkie one są również prywatne i leżą na terenach nawet lepiej nadających się na park miejski, bo częściowo zadrzewionych i znajdujących się w pewnym oddaleniu od drogi i związanego z tym hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Skarżący podkreślił również, że jednoczesne przygotowywanie Studium i planu miejscowego przez ten sam organ planistyczny jest istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, ponieważ jest wysoce prawdopodobne, że gdyby Studium było sporządzane samodzielnie, miałoby inną treść zwłaszcza w odniesieniu do działki ew. nr [...], której sposób zagospodarowania jest w Studium nadmiernie uszczegółowiony w stosunku do innych działek w okolicy i tym samym jest niejako "nagięty" na potrzeby planu miejscowego.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. skarżący podniósł, że postanowienia Studium dostosowano do istniejącego już projektu planu, o czym świadczy treść Studium w części III zatytułowanej "Podsumowanie" rozdział 3 punkt 12. Skarżący zauważył, że być może na etapie procedowania nad Studium dokonano zmiany dotyczącej granic terenu ZP1 bez zachowania wymaganej procedury zmian.

Pełnomocnicy organu na rozprawie oświadczyli, że na etapie wyłożenia projektu Studium granice terenu ZP1 nie uległy żadnym modyfikacjom, a projekt był wyłożony tylko raz. Podkreślono, że inne działki przylegające do [...] na etapie sporządzania Studium były już zabudowane. Wyjaśnili, że utrudniało to retencjonowanie wody w trakcie opadów, dlatego priorytetem było zapewnienie terenów wolnych od zabudowy, aby tam zbierały się także wody opadowe. Na terenie skarżącego planowana jest realizacja zbiornika retencyjnego zbierającego wodę.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., Sąd wskazał, że wniesienie skargi przez J. G było dopuszczalne, gdyż ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mogą naruszać interes prawny właściciela nieruchomości położonej na objętym przez nie terenie, gdy stanowią wiążące wskazania przy sporządzaniu planu miejscowego co do warunków istotnych z punktu widzenia prawa wykonywania własności. W tym kontekście, w ocenie Sądu, istotne znaczenie mogły mieć kwestionowane postanowienia Studium dotyczące przeznaczenia działki ew. nr [...] na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZP1. Ustaleniami Studium wyłączono ją spod zabudowy. W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości nie może mieć interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium.

Jednocześnie Sąd uznał, że argumentacja organu dotycząca przyczyn przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej zasługuje na akceptację.

Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącego, że w pobliżu [...] - na terenie M2.12 - znajdowały się również inne tereny niezabudowane i także one mogły zostać przeznaczone na taki cel, Sąd wskazał, że inne działki przylegające do [...] na etapie uchwalania Studium były już w znacznym stopniu zabudowane i nie było innych terenów o znaczniejszej powierzchni, wolnych od zabudowy. Działka ew. nr [...] stanowiła teren o znacznej powierzchni, który wraz z sąsiadującym terenem mógł być przeznaczony na taki cel. Jak wynika ze Studium podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania o powierzchni powyżej 0,5 ha. Przyjęcie takiej powierzchni wynika z dużej skali rysunku Studium (1:20.000), gdyż mniejsze tereny zielone na tak znacznym obszarze nie mogłyby być uwidocznione. W takiej sytuacji – zdaniem Sądu - dopuszczalne było wskazanie terenu, na którym znajduje się m. in. działka skarżącego jako obszaru z założenia przeznaczonego pod zieleń publiczną (oznaczenie na rysunku Studium kolorem zielonym oraz symbolem ZP1) oraz jedynie jako preferowane wyłączenie z zabudowy innych terenów wzdłuż Kanału (oznaczenie zielonymi obwódkami).

Za niesłuszne Sąd uznał stanowisko skarżącego, że przeznaczenie działki na tereny zieleni urządzonej nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. Samo niewskazanie na dzień uchwalenia planu zieleni publicznej jako celu uzasadniającego wywłaszczenie, nie może oznaczać automatycznie braku możliwości przeznaczenia na ten cel terenów prywatnych w dokumentach planistycznych. Ponadto, w aktualnym brzmieniu u.g.n., celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy Studium albo plan miejscowy przewidziały wykupienie terenu należącego do skarżącego.

WSA wyjaśnił, że dopuszczalne było wyłączenie działki skarżącego spod zabudowy w sytuacji, gdy wobec wcześniejszego zabudowania w znacznym zakresie, już na etapie sporządzania Studium, innych działek przyległych do [...] - konieczne było zapewnienie istnienia terenów wolnych od zabudowy, służących rekreacji (tereny zielone) oraz gdzie mogłyby zbierać się wody opadowe, na co zwrócił uwagę na rozprawie pełnomocnik organu. O ile ingerencja w prawa właściciela do swobodnego rozporządzania nieruchomością jest uzasadniona obiektywnymi względami interesu publicznego, nie sposób uznać, aby naruszono granice władztwa planistycznego. Nie uchybiono regule proporcjonalności ingerencji w prawa właściciela ani zasadzie równości.

Sąd zauważył, że skarżący w trakcie procedury uchwalania Studium (w czasie wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu) nie zgłosił żadnych uwag, stąd organ nie uzasadniał w sposób szczegółowy, dlaczego akurat działka ew. nr [...] została ujęta na obszarze przeznaczonym na tereny zieleni urządzonej.

Co do zarzutu domniemanej zmiany granic terenu oznaczonego symbolem ZP1 w stosunku do zawartego w Studium, Sąd uznał za wystarczające oświadczenie pełnomocników organu, że nie były one zmieniane. W aktach przesłanych do Sądu brak rysunku Studium z etapu wyłożenia. Jego rozmiar utrudnia technicznie przedkładanie Sądowi. Jednak, w ocenie Sądu, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, aby w danym zakresie nastąpiły jakiekolwiek zmiany. W tej sytuacji, wobec oświadczenia pełnomocników organu, Sąd uznał, że nie ma podstaw do odroczenia sprawy w celu zbadania zarzutów sformułowanych dopiero na rozprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G zarzucając naruszenie:

1) art. 64 ust.3 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na nieznajdującej oparcia w przepisach interpretacji, iż Gmina zawsze może wkroczyć w sferę prawa własności skarżącego w celu realizacji założeń prowadzonej przez siebie polityki przestrzennej;

2) naruszenie art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 134 § 1 141 § 4 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Radzie m. st. Warszawy przysługuje kompetencja do uznaniowego kształtowania polityki przestrzennej w gminie podczas gdy w sytuacji ujawnienia konfliktu, Sąd I instancji miał obowiązek sprawdzić, czy rozstrzygnięcie konfliktu interesów jest adekwatnie uzasadnione, tj. czy Rada m. st. Warszawy wyjaśniła, dlaczego nie mogła uwzględnić żądania i interesu prawnego właściciela nieruchomości;

3) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 18.04.2004r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2004 nr 118, poz. 1233) poprzez błędne ustalenie, że przeznaczenie działki na "zieleń ogólnodostępną" jest tożsame z celem publicznym, podczas gdy katalog celów publicznych ma charakter i nie może być rozszerzany ponad katalog wymieniony w art. 6 u.g.n.;

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, iż przeznaczenie w zaskarżonym studium działki nr ewid. [...] na zieleń publiczną ogólnodostępną jest celem publicznym;

5) art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 259 pkt 3 kpc, polegające na ustaleniu treści zaskarżonego studium na podstawie oświadczeń pełnomocników Gminy, a nadto na podstawie przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6) art. 113 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 10 ust. 5 pkt 5a u.p.z.p. poprzez brak określenia w części tekstowej studium, z jakich środków zostanie sfinansowany zakup/wywłaszczenie działek oznaczonych w studium symbolem ZP1 (tereny zieleni urządzonej), w tym zakup działki nr [...] należącej do skarżącego;

7) art. 113 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 39 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż samo oświadczenie pełnomocnika procesowego m. st. Warszawy, iż na spornym terenie wskazane byłoby zapewnienie istnienia zbiornika wód opadowych wystarczyło do ustalenia, iż na działce powoda planowana jest budowa takiego zbiornika.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wprawdzie bowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż zakwestionowana w skardze treść Studium narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr [...], co stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. otwierało drogę do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, to jednak co najmniej przedwcześnie Sąd uznał, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, w szczególności nie dokonując dostatecznej oceny w zakresie trybu i zasad sporządzenia zaskarżonego Studium, co jest konieczne w świetle art. 28 u.p.z.p.

Przede wszystkim za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania - art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut wskazał, iż Sąd I instancji przyjął wyłącznie na podstawie oświadczenia pełnomocników organu, którzy nie brali udziału w sporządzaniu Studium, że granice terenów oznaczone symbolem ZP1 w uchwalonym Studium nie zmieniły się i są takie same jak na etapie wyłożenia projektu studium.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia mapy Studium na etapie wyłożenia, gdyż miał wątpliwości czy na etapie procedowania nad studium nie dokonano zmiany granic terenów ZP1 bez zachowania wymaganej procedury. Mimo tego wniosku, Sąd I instancji na podstawie niekompletnych akt sprawy (nie zawierających mapy studium na etapie wyłożenia), przyjął, że granice terenów oznaczone symbolem ZP1 nie zmieniły się i są takie same jak na etapie wyłożenia studium. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd wskazał, że uznał w tym zakresie za wystarczające oświadczenie pełnomocników organu, a ponadto brak w aktach przesłanych do Sądu rysunku Studium z etapu wyłożenia wynika z jego rozmiaru utrudniającego technicznie jego przedkładanie Sądowi.

Argument co do rozmiaru rysunku był zupełnie chybiony, gdyż co oczywiste rozmiar dokumentu mającego stanowić dowód nie może uzasadniać odmowy przeprowadzenia dowodu, a ponadto skoro w aktach przekazanych Sądowi jako załącznik do skarżonej uchwały znajduje się rysunek nr 14 zawierający rejon lokalizacji działki nr [...], to nie było żadnych przeszkód natury technicznej by organ przedłożył analogiczny rysunek z etapu wyłożenia studium.

Jeżeli zaś chodzi o oświadczenia pełnomocników organu to zgodnie z art. 229 i 230 k.p.c., które to przepisy zgodnie z art. z 106 § 5 p.p.s.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd mógłby poprzestać na tych oświadczeniach gdyby skarżący je potwierdził lub się co do nich nie wypowiedział. Ponieważ jednak skarżący kwestionował twierdzenia pełnomocników, to nie mogły one stanowić podstawy ustaleń dokonanych przez Sąd. O niedopuszczalności czynienia ustaleń wyłącznie na podstawie oświadczenia pełnomocników świadczy sytuacja, która zaistniała w niniejszej sprawie, a mianowicie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 stycznia 2018 r. pełnomocnik organu oświadczył, odmiennie niż przed Sądem I instancji, że przyznaje, iż na etapie wyłożenia projektu Studium działka nr [...] była oznaczona jako teren M.10, a nie ZP1.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., II GSK 164/05). Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne wówczas, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości.

Z podanych wyżej względów, w rozpoznawanej sprawie istniały, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki do przeprowadzenia przez Sąd I instancji na postawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentu – mapy Studium na etapie wyłożenia.

Dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że po wyłożeniu projektu Studium doszło do jego zmiany w zakresie granic terenów oznaczonych symbolem ZP1, w szczególności co do działki [...] i że po dokonaniu tej zmiany nie doszło do ponownego wyłożenia projektu, możliwe będzie rozważenie czy dokonanie zmiany w projekcie Studium bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu stanowi istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 1222/13 ustawodawca wprawdzie przewidział wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej tylko w stosunku do planu miejscowego (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.), ale niewątpliwie konieczność takiego działania odnosić należy również do uchwalania studium, ze względu na wymogi związane z gwarancjami ochrony interesów członków wspólnoty samorządowej, przejrzystością i jawnością procedur planistycznych. Z przepisu art. 11 u.p.z.p. - interpretowanego systemowo i funkcjonalnie - nie można wywodzić, że w określonych sytuacjach nie ma obowiązku ponawiania działań w nim określonych. Jeżeli dochodzi do istotnej zmiany rozwiązań przyjętych w projekcie to w okolicznościach konkretnego postępowania może zachodzić potrzeba ponowienia procedury w koniecznym zakresie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 120).

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że na obecnym etapie nie było podstaw do stwierdzenia braku istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania, podczas którego Sąd I instancji powinien zażądać od organu projektu Studium na etapie wyłożenia w zakresie mapy obejmującej działkę [...], a w przypadku stwierdzenia dokonania zmian w projekcie, Sąd powinien rozważyć czy niewyłożenie projektu Studium do publicznego wglądu po dokonaniu konkretnych, ustalonych zmian ma charakter istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium.

Przechodząc do drugiej obok naruszenia trybu przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały w sprawie Studium, a mianowicie ewentualnego naruszenia zasad sporządzenia Studium, należy przede wszystkim podkreślić, że w procesie planistycznym (a uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jego elementem) konieczne jest uwzględnienie ochrony prawa własności. Ograniczając prawa własności właścicieli nieruchomości należy mieć na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Studium, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom (por. wyrok NSA z 22 marca 2012r., II OSK 22/12). Gmina dysponuje wprawdzie bardzo szerokim zakresem władztwa planistycznego i jest uprawniona do względnie swobodnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.s.g.), jednak akty realizacji tej polityki muszą być stanowione w zgodzie z regułami, zasadami i wartościami ustawowymi, prawnomiędzynarodowymi oraz konstytucyjnymi. Gmina w procesie planistycznym musi także mieć na względzie liczne obowiązki wynikające z norm celowych ograniczających zakres swobody planistycznej. Przede wszystkim jest to obowiązek rozważnego, uzasadnionego oraz racjonalnego uwzględnienia prawa własności podmiotów dotkniętych treścią planu miejscowego (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), obowiązek wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych wynikających ze zgłaszanych wniosków i uwag (art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), obowiązek ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz obowiązek uwzględniania wszelkich merytorycznych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu podmiotu prywatnego w procesie planistycznym musi być zatem szczegółowo, racjonalnie i przekonująco uzasadnione w świetle potrzeb interesu publicznego wynikających z norm prawa przedmiotowego. Konkretyzacja tych potrzeb należy oczywiście do organu planistycznego, który ma obowiązek ich prawidłowego uzasadnienia i wykazania (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, iż Rada w sposób wystarczający wykazała w toku niniejszego postępowania uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności właściciela działki nr [...] przeznaczonej w studium działki pod zieleń urządzoną publiczną ZP1 i wyłączonej tym samym spod zabudowy. Taką ocenę należy uznać za zbyt pochopną i niedostatecznie umotywowaną w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że przeznaczenie działki na tereny zieleni urządzonej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n. stanowi katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, iż art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak: NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (tak: Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny: 2017.07.15, LEX).

W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały zieleń publiczna nie stanowiła celu publicznego wymienionego w art. 6 u.g.n. Nie wynikało to ani z obowiązującego wtedy brzmienia ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. Nie ma przy tym żadnego znaczenia podniesiona w uzasadnieniu skarżonego wyroku okoliczność, że w aktualnym brzmieniu u.g.n., celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Sąd bowiem dokonując oceny zaskarżonej uchwały obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny z chwili jej podejmowania, a zatem nie może mieć wpływu na tę ocenę zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która dokonana została po uchwaleniu zaskarżonej uchwały.

Na marginesie tylko należy zauważyć, iż na liście celów publicznych w dodanym art. 6 pkt 9c u.g.n. nie znalazły się tereny zieleni urządzonej, a jedynie parki, a wobec zakazu rozszerzającej interpretacji przepisów określających katalog celów publicznych - pojęcia te należy rozumieć ściśle. Przy tym na działce nr [...] nie ma parku, w toku dotychczasowego postępowania organ nie twierdził, że park taki będzie na tym terenie utworzony, a na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. pełnomocnik organu oświadczył, że na terenie skarżącego planowana jest realizacja zbiornika retencyjnego zbierającego wodę.

W powyższym kontekście braku jednoznacznego określenia przeznaczenia działki [...] warto zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach przeciwko Polsce o naruszenie chroniącego prawo własności art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdzie Trybunał uznawał za niedopuszczalne pozastawianie właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości (wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 14 listopada 2006 r., nr 52589/99, Skibińscy przeciwko Polsce, z dnia 17 lipca 2007 r., nr 17373/02, Rosiński przeciwko Polsce, z dnia 6 września 2007 r., nr 38672/02, Skrzyńscy przeciwko Polsce, z dnia 8 stycznia 2008 r., nr 38185/02, Pietrzak przeciwko Polsce, i z dnia 26 lutego 2008 r., nr 10446/03, Buczkiewicz przeciwko Polsce). W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 grudnia 2007 r. w sprawie Skrzyński v. Polska (nr skargi 38672/02) Trybunał stwierdził, że o ile dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przy przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycje publiczne, to powinien być określony czas, kiedy ma nastąpić jej realizacja. Działka przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wykupiona albo zamieniona, a nie można pozostawić właściciela w sytuacji niepewności, tym bardziej, że w takim stanie prawnym faktycznie nie ma wartości jego nieruchomość, a powyższego nie zmienia fakt, że mógłby korzystać z działki w dotychczasowy sposób.

Raz jeszcze należy w tym miejscu powtórzyć, że władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, a każda ingerencja w sferę prawa własności winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd zaś jest zobowiązany dokonać oceny zgodności takiej ingerencji z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowioną w art. 64 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny czy wprowadzenie do Studium kwestionowanych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącego stanowiło naruszenie zasad sporządzenia zaskarżonego Studium w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki: po pierwsze, ustali czy po wyłożeniu projektu Studium doszło do jego zmiany bez ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, a jeżeli tak, to należy rozważyć czy stanowiło to istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a po drugie, Sąd ponownie rozważy, mając na uwadze przedstawione wyżej wskazania, czy doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy.