Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1583/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 131 § 1 w zw. z art. 146 § 1 z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) c), art. 149 § 1 a, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 21/23 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz P. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r., sygn. II SAB/Kr 21/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej MWKZ) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, zobowiązał MWKZ do wydania w terminie 14 dni aktu z wniosku skarżącego P. B. z dnia 8 października 2021 roku; stwierdził, że MWKZ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł MWKZ podnosząc zarzut naruszenia:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności wystarczy przewlekłe prowadzenie postępowania, w momencie gdy o rażącym naruszeniu prawa decydują skutki takiego naruszenia, przez co niesłusznie uznano, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa,

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a to art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 146 § 1 p.p.s.a. z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.p.s.a. w związku z dowolną a nie swobodną oceną materiału dowodowego, w tym niedostatecznym rozpatrzeniem materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania, w szczególności nie wzięciu pod uwagę działań podejmowanych przez organ, a także faktu braku możliwości wydania decyzji o wydaniu pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych, co miało wpływ na niezasadne stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa.

Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w części w jakiej stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących w pierwszej i w drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nawet jeżeli przekroczono terminy na rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że dla oceny, czy bezczynność organu stanowi rażące naruszenie prawa, należy przeanalizować skutki, jakie naruszeni prawa powoduje. Za "rażące'' należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Po zawiadomieniu strony o zmierzaniu do wydania decyzji odmownej i otrzymaniu zmienionego projektu który nadal uniemożliwiał wydanie decyzji pozwalającej na prowadzenie robot budowalnych, organ nie podjął dalszych formalnych czynności mających na celu rozpoznanie sprawy aż do 4 maja 2023 roku, kiedy to organ wykonał zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wydania decyzji. Jednak w tym okresie organ nie mógłby wydać innego rozstrzygnięcia niż decyzji odmownej - co oznacza, że brak wydania decyzji nie powodował bezpośrednich dotkliwych i negatywnych skutków dla strony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał na przesłanki wskazujące na skutki nieprzepisowego rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, przyjmując niejako, że o rażącym naruszeniu prawa może być mowa w związku ze znacznym w ocenie Sądu okresem rozpatrywania wniosku strony. Jednocześnie Sąd ocenił, że z zachowania pracowników organu nie wynikał zamiar formalnego rozpoznania sprawy z uwagi na przesyłanie zawiadomień nierozpoznaniu sprawy w terminie.

Sąd nie uwzględnił więc faktu podejmowanych czynności wyjaśniających oraz podejmowanych ze stroną kontaktów w toku prowadzonego postępowania. Organ przedłużył okres na uzupełnienie dokumentacji na wniosek strony. Brak formalnego zakończenia postępowania mógł umożliwić stronie pozytywne rozpoznanie jej wniosku, w przypadku zmiany projektu budowlanego, zgodnie z sygnalizowanymi stronie zastrzeżeniami. W ocenie organu nie można więc uznać, że w całym okresie rozpatrywania sprawy, postępowanie nie zostało zakończone wyłącznie w związku z brakiem podejmowanych działań przez organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.B., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Podał, że jego ocenie wszystkie okoliczności sprawy świadczą o dopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniu prawa oraz brak jest innych okoliczności wyłączających tę bezczynność. Tym samym rozstrzygnięcie zapadłe w zaskarżonym wyroku było prawidłowe i znajduje podstawę w przepisach prawa oraz okolicznościach faktycznych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony przez MWKZ środek zaskarżenia.

Jeżeli chodzi o pierwszy podniesiony zarzut kasacyjny to wskazać należy, że art. 149 § 1a p.p.s.a., ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest rezultatem stwierdzenia, że w sprawie doszło do bezczynności, a także uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jeżeli skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, to powinien powołać przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny, a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. I OSK 3017/18, 28 stycznia 2020 r. I OSK 2437/18, 30 kwietnia 2015 r. I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r. I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Jeżeli zaś chodzi o drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych to jest on zupełnie niezrozumiały i w zasadzie nie dający odpowiedzi, co autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 146 § 1 p.p.s.a. z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.p.s.a, które w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania, chciał wykazać.

Powołany przepis art. 131 p.p.s.a. dotyczy zawieszenia, podjęcia i umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu na dzień orzekania przez Sąd I instancji) określa kompetencje sądu, gdy uwzględnia skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, czyli dotyczących inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Wtedy sąd uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Natomiast art. 145 § 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie. Wtedy stosownie do ust. 1 uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z powyższych przepisów ustawy procesowej jasno wynika, że dotyczą one sytuacji, gdy sąd orzeka w zupełnie innych postępowaniach, niż związanych z bezczynnością. Wobec tego w żaden logiczny sposób nie można ich połączyć z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto również mają one charakter wynikowy i same nie mogą stanowić podstaw kasacyjnych.

Podsumowując stwierdzić należy, że wyjątkowo nieumiejętnie sformułowane zarzuty kasacyjne spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony w zasadzie został możliwości jakiejkolwiek kontroli (poza kwestią nieważność postępowania - którą bierze pod uwagę z urzędu) zaskarżonego wyroku. Nie mógł zatem dokonać oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej podniesiono, NSA związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i podniesionej w niej zarzutami.

Na marginesie dodać należy, że nawet zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania został oparty na niewłaściwej podstawie prawnej, bowiem jako podstawę żądania przywołano przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamiast prawidłowo p.p.s.a.

Dlatego też, skoro NSA nie dostrzegł z urzędu nieważności postępowania, nie mógł uwzględnić wniesionej skargi kasacyjnej.

Wobec tego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.