Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 211/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant: sekr.sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary za wykonywanie przewozu okazjonalnego w międzynarodowym transporcie drogowym bez zezwolenia stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

W dniu [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B. wydał na podstawie art.93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym decyzję Nr [...] na mocy której nałożył na B.W. prowadzącego przedsiębiorstwo Firma A karę pieniężna w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że przedmiotowa kara została wymierzona za naruszenie postanowień art.18 ust.2 ustawy, poprzez nieposiadanie przez przedsiębiorcę zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu okazjonalnego.

Od tej decyzji B.W. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności nie uwzględnienie przez organ celny takich faktów, jak [...], który miał pierwotnie zabrać przewożoną grupę, że w grupie [...], a brak było [...], oraz świadczenia tym przewozem [...]. Ponadto skarżący powołując się na zasadę zupełności postępowania dowodowego i zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, wniósł o dopuszczenie do postępowania dowodów i zeznań osób zlecających transport w celu wyjaśnienia sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art.138 §1 pkt. 1 w związku z art.1 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 pkt.2, art.4 pkt 11, art.18 ust.2, art. 87 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 lit.b, art. 92 ust. 1 pkt2, art.93 ust.1-4 ustawy z dnia 06 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2002r. Nr 125, poz. 1371 z późniejszymi zmianami) oraz §5 ust. 1, §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. z 2002r. Nr 120, poz. 1025 z późniejszymi zmianami) oraz poz.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz.999 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie §2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 184, poz. 1800) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że wykonywany przez przewoźnika przewóz spełniał kryteria przewozu okazjonalnego w międzynarodowym transporcie drogowym, który wymaga zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu (art.18 ust.2 i 3 ustawy o transporcie drogowym). Dokonując takiego rozstrzygnięcia organ II instancji stan faktyczny sprawy odniósł na grunt uregulowań prawnych w tym zakresie. Wyjaśnił , iż zgodnie z przepisem art.4 pkt 11 ustawy jako przewóz okazjonalny ustawodawca określił -przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Przytoczył definicje ustawowe przewozu regularnego, regularnego specjalnego i wahadłowego. Stwierdził, że ustalenia faktyczne przeprowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów prawa. Podkreślił, że całokształt ustaleń faktycznych i prawnych prowadzi do wniosku, iż wykonywany w chwili kontroli przez przedsiębiorcę przewóz osób, kwalifikować należy jako przewóz okazjonalny wymagający zezwolenia. Podniósł, że zgodnie z przepisami art. 18 ust.2 ustawy, wykonywanie międzynarodowego przewozu okazjonalnego wymaga zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu z wyjątkiem wypadków w ustawie przewidzianych (art.18 ust.3 ustawy). Do wyjątków takich przepisy w art. 18 ust.3 ustawy zaliczają wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

W tym stanie rzeczy stwierdził, że analiza rodzaju kontrolowanego przewozu wskazywała, iż nie spełniał on przesłanek ani przewozu regularnego, ani przewozu regularnego specjalnego, ani też wahadłowego. Przewóz ten nie spełniał również wykazanych wyżej warunków pozwalających uznać go za okazjonalny wolny od uzyskania pozwolenia. Wobec takich ustaleń zasadnym było uznać go w myśl przepisu art. 4 pkt 11 ustawy jako przewóz okazjonalny wymagający zezwolenia w międzynarodowym transporcie drogowym.

Podniósł, że wobec faktu, że w chwili kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na międzynarodowy okazjonalny przewóz drogowy, a zgodnie z przepisem art.87 ust.3 ustawy, za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty odpowiedzialny jest przedsiębiorca, Naczelnik Urzędu Celnego w B. właściwie z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządził protokół kontrolny ,a następnie w sprawie wydał decyzję, którą nałożył karę pieniężną za stwierdzone nieprawidłowości -wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia - w wysokości przewidzianej przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115 , poz. 999) , a to [...] złotych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnosił, że każdy z organów dokonujących oceny stanu faktyczno -prawnego sprawy, zarówno Naczelnik Urzędu Celnego jak i Dyrektor Izby Celnej, nie uwzględnili rzeczywistych okoliczności dokonywanego przewozu, a w szczególności tego, że przewóz jako incydentalny podyktowany był [...], który miał pierwotnie zabrać przewożoną grupę; w grupie przewożonej [...]; brak było [...]; świadczenia dokonywano w ramach [...]. Skarżący powołując się na zasadę zupełności postępowania dowodowego i zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, podnosił, że jego zdaniem organ celny był zobligowany rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony, ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie dochowując tego organ naruszył prawo, poprzez brak przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu. W postępowaniu Dyrektora Izby Celnej w K., a to odstąpienia od przesłuchania wskazanych przez skarżącego osób, skarżący dopatrzył się braku woli organu w wyjaśnieniu sprawy. Skarżący podnosił nadto , że niewyjaśnienie tych okoliczności w istocie obciąża tylko i wyłącznie jego jako przedsiębiorcę [...] zgodnie z zasadami współżycia społecznego, niechcącego narażać [...] "[...]".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowa argumentację. Nie podzielił także żadnego z zarzutów skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

Skarga musiała odnieść skutek.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Jak już wspomniano cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak zaś jest w niniejszej sprawie.

Jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia przywołanych przez organ odwoławczy było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115 , poz. 999). Załącznik do tego rozporządzenia w pozycji 2 przewidywał za naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne , bez wymaganego zezwolenia karę pieniężną w wysokości [...] złotych, a więc karę w wysokości nałożonej decyzją organu I instancji.

Tymczasem owo rozporządzenie utraciło moc prawną, zostało uchylone z dniem 28 września 2003 r., a to ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452), a więc nie obowiązywało w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...], a tym samym nie mogło w tej dacie stanowić podstawy prawnej dla wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a co za tym idzie także zaskarżonej decyzji.

Co więcej z pozycji 1.2.1. załącznika do znowelizowanej wyżej wymienionym aktem prawnym ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym wynika, że za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzebny własne, bez wymaganego zezwolenia, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ mógł orzec jedynie karę w wysokości jedynie [...] złotych , a więc karę niższą o [...] złotych. Nie mógł zatem orzec kary w wysokości orzeczonej zaskarżoną decyzją - [...] złotych.

Trzeba także wytknąć organowi odwoławczemu, że również przywołany przez niego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 06 września 2001r. o transporcie drogowym w swoim brzmieniu w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie dotyczył kwestii związanych z przedmiotowa sprawą, albowiem również ten przepis został znowelizowany ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452), czego również organ odwoławczy nie zauważył.

W tym miejscu trzeba wskazać organowi odwoławczemu na treść art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa.

Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Zatem organ odwoławczy w każdym przypadku zmiany przepisów prawa po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ponownie rozstrzygając sprawę zobowiązany jest działać w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, o ile norma szczególna nie stanowi inaczej.

W przedmiotowym wypadku norma interporalna została zawarta w art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452), gdzie wskazano wprost, że do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ( 28 września 2003 r.), stosuje się przepisy tej ustawy.

Zatem w przedmiotowym wypadku – w sposób bezdyskusyjny - zachodzi rażące naruszenie prawa , albowiem treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W tej sytuacji, gdy zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ani też nie analizował sprawy pod względem merytorycznym uznając powyższe za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ zaistniały przyczyny określone w art.156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu Administracyjnego.