Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1392/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 235.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1465
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] października 2023 r. [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 228) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836, zwanego dalej "r.ch.z.") decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] nie stwierdził u J. S. – [...] (tj. Skarżącej) choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie nagdarstka.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Inspektor Sanitarny (zwany dalej "PWIS") decyzją z [...] października 2023 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

PWIS wskazał, że w toku postępowania ustalono następujący przebieg pracy zawodowej Skarżącej:

- [...].09.1978 r. - [...].05.1979 r. w T. P. na stanowisku pracownik umysłowy,

- [...].03.1986 r. - [...].07.1986 r. w L. Przedsiębiorstwie Instalacji Elektrycznych w L., obecnie [...] Sp. z o.o, na stanowisku pracownika w Dziale Administracyjnym;

- [...].02.1989 r. - [...].08.1992 r. w Wojewódzkim Szpitalu im. dr. J. B. w B., obecnie Szpital Uniwersytecki nr [...] im. dr J. B. w B., na stanowisku sekretarka medyczna, statystyk medyczny;

- [...].08.1992 r. - [...].06.1994 r. w S. B. na stanowisku referent;

- [...].07.1994 r. - [...].12.2018 r. w Z. S., Oddział w B. na stanowisku inspektor ubezpieczeń, inspektor, starszy inspektor.

Organ wskazał także, że w przedmiotowej sprawie, w procesie orzeczniczym brał udział Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. .

Jednostka orzecznicza I stopnia [...] marca 2020 r. wydała orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu u Skarżącej choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. PWIS pokreślił, że w kartach oceny narażenia zawodowego, które były podstawą wydania tego orzeczenia jedynym źródłem informacji o monotypowości ruchów w stawach nadgarstkowych są oświadczenia Skarżącej., a nie jak wynika z treści ww. orzeczenia potwierdzone przez organ narażenie.

Po zapoznaniu się z treścią ww. orzeczenia Z. S. Oddział w B. wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie strony i świadków, przeprowadzenie dowodu z dokumentacji leczenia Skarżącej we wszystkich placówkach medycznych oraz przekazanie uzupełnionego materiału dowodowego do lekarza orzecznika celem wydania uzupełniającego orzeczenia w kwestii podejrzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na powyższe dokonano przesłuchania świadków i strony. Jednocześnie w odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia dokumentacji medycznej leczenia Skarżąca poinformowała, iż cała dokumentacja medyczna znajduje się w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B.. Protokoły z ww. przesłuchań przekazano pismem z [...] maja 2021 r. do jednostki orzeczniczej I stopnia z prośbą o weryfikację orzeczenia lekarskiego z [...] marca 2020 r., nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. pismem z [...] czerwca 2021 r. wskazał, iż po przeanalizowaniu karty narażenia zawodowego oraz zeznań świadków można z przeważającym prawdopodobieństwem uznać, że Skarżąca była narażona na ruchy monotypowe, pracując na stanowisku administracyjno-biurowym.

Z uwagi na trudności w ocenie narażenia zawodowego i wątpliwości czy praca wykonywana przez Skarżącą mogła być przyczyną dolegliwości występujących u pracownika i doprowadzić do powstania choroby zawodowej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do jednostki orzeczniczej I stopnia z prośbą o wystąpienie do jednostki orzeczniczej ll stopnia o dodatkową konsultację w powyższej sprawie.

Po uzyskaniu opinii Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. [...] lutego 2023 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Skarżącej.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia jednostka wskazała, iż w ocenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] Skarżąca w trakcie pracy nie wykonywała czynności powtarzalnych monotypowych, w długich przedziałach czasu, w wymuszonym tempie pracy, stwarzających warunki, w których dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego i w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. W podmiotowej sprawie brak jest przesłanek wskazujących na istnienie związku o wysokim/przeważającym prawdopodobieństwie pomiędzy rozpoznaną chorobą a narażeniem zawodowym, co jest niezbędnym warunkiem orzekania o etiologii zawodowej. Zawodowe tło zespołu cieśni nadgarstka uwzględnia się przy pracach, podczas których wykonywane są monotypowe ruchy: zginania i prostowania nadgarstka, zginania łokciowego, promieniowego nadgarstka, nawracania i odwracania ręki, chwytania palcami (chwyt pęsetowy), wymagające używania dużej siły nacisku dłoni na narzędzia pracy. Pojęcie monotypii stosowane w medycynie pracy nie jest tożsame z pojęciem rozumianym potocznie i obejmuje czynności powtarzane w krótkich odstępach czasu, jednostronnie przeciążające pewne grupy mięśniowe, bez zachowania odpowiednio długich mikroprzerw (przedzielanie wykonywanych czynności), w narzuconym tempie pracy, parametrami przydatnymi w ocenie obciążenia pracami monotypowymi są: czas wykonywania danej czynności, siła potrzebna do jej wykonania oraz częstość powtarzania i stopień ograniczenia ruchowego. Przykładem są prace wymagające powtarzania takich samych czynności przy obsłudze maszyn, prace na taśmie, przy montażu, etc. W przypadku Skarżącej charakter pracy nie ma cech monotypii zwiększającej ryzyko wystąpienia zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Analiza całej dokumentacji przesłanej przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. do instytutu Medycyny Pracy w [...], nie daje według jednostki orzeczniczej II stopnia podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka u Skarżącej.

W toku postępowania odwoławczego, w związku z zarzutami wniesionymi przez stronę PWIS pismem z [...] czerwca 2023r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] z prośbą o ustosunkowanie się do uwag odwołującej. W odpowiedzi jednostka orzecznicza ll stopnia poinformowała, iż: "analiza narażenia zawodowego wykazała, że J. S.-S. w czasie wystąpienia pierwszych objawów była zatrudniona na stanowisku inspektora, inspektora ubezpieczeń, starszego inspektora w Z. S. Oddział w B. w Wydziale Orzecznictwa Lekarskiego, a następnie w Wydziale Orzecznictwa Lekarskiego i Prewencji wykonując na ww. stanowiskach różnorodne prace biurowe w niewymuszonym tempie pracy." Ponadto jednostka orzecznicza II stopnia podkreśliła, iż ,w opinii z [...] stycznia 2023 r. wskazywała, że "zespół cieśni nadgarstka ma wieloczynnikowe podłoże, jest charakterystyczny dla osób w średnim oraz podeszłym wieku, dotyczy 3-krotnie częściej kobiet niż mężczyzn, ze szczytem zachorowania w 5 i 6 dekadzie życia. Powstać może w wyniku m.in. zmian anatomicznych w kanale nadgarstka, zmian zapalnych, zaburzeń hormonalnych, chorób autoimmunologicznych oraz innych schorzeń. U kobiet zmieniona gospodarka hormonalna oraz dystrybucja płynów ustrojowych w czasie ciąży lub menopauzy stanowi również ryzyko rozwoju powyższego schorzenia." Ponadto Instytut Medycyny Pracy w [...] nie zgodził się ze stwierdzeniem odwołującej, że "stanowisko z dnia [...] stycznia 2023 r. nie uzasadnia w sposób odpowiedni i wyczerpujący przyczyn braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zadaniem orzecznika jest wskazanie związku zespołu cieśni nadgarstka z narażeniem zawodowym a nie innych przyczyn środowiskowych/pozazawodowych, które spowodowały dane schorzenie." Reasumując jednostka orzecznicza II stopnia wskazała, iż jej stanowisko z [...] stycznia 2023 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest w pełni uzasadnione a analiza całej dokumentacji przesłanej przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. nie daje podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.

PWIS wskazał, że zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1465) za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zaistnienie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, druga zaś to ustalenie, że schorzenie owo zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Zdaniem PWIS w rozpatrywanej sprawie istnienie takowego związku przyczynowo-skutkowego nie zostało potwierdzone w opinii Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] stycznia 2023 r. oraz wydanym (w oparciu o ww. opinię) orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. nr [...] z [...] lutego 2023 r.

PWIS podkreślił, że ww. jednostki orzecznicze w rozpoznawanej sprawie nie występowały do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o dodatkowe informacje, co jednoznacznie świadczy o tym, że materiał dowodowy zgromadzony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. był kompletny, jednoznaczny, niebudzący wątpliwości jednostek orzeczniczych i wystarczający do wydania opinii Instytutu Medycyny Pracy w [...] oraz na jej podstawie orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u Skarżącej.

Organ podkreślił, że charakterystyka pracy wykonywanej przez Skarżącą w Kartach oceny narażenia zawodowego zawiera pełny i precyzyjny opis wykonywanych czynności wraz ze wskazaniem użytych narzędzi i określeniem liczby czynności składających się na daną operację.

Odpowiadając na zarzut strony dotyczący faktu wystąpienia organu l instancji o dodatkową konsultację w Instytucie Medycyny Pracy w [...], bez podania podstawy prawnej PWIS wskazał, iż stosownie do § 8 ust. 2 r.ch.z. jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 (m.in. dane zawarte w orzeczeniu lekarskim), jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej ll stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. PWIS podkreślił iż w kartach oceny narażenia zawodowego, na które powołał się Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. w orzeczeniu z [...] marca 2020 r. nr [...] o rozpoznaniu u Skarżącej choroby zawodowej, jedynym źródłem informacji o monotypowości ruchów w stawach nadgarstkowych były oświadczenia Skarżącej, a nie jak wynika z treści ww. orzeczenia potwierdzone przez organ narażenie. Organ I instancji po otrzymaniu z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. ww. orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej u Skarżącej dokonał na wniosek Z. S. Oddział w B. przesłuchania strony i świadków. PWIS podniósł, że zgodnie z art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") organ prowadzący postępowanie obowiązany jest uwzględnić żądanie dowodowe strony, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Podkreślił ponadto, że oświadczenie strony nie jest szczególnym środkiem dowodowym; okoliczność stwierdzona w oświadczeniu może być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., jeżeli prawdziwość oświadczenia budzi wątpliwości. W związku z uzyskaniem dodatkowego materiału dowodowego (protokoły z przesłuchań) organ I instancji wystąpił do jednostki orzeczniczej I stopnia o weryfikację jej orzeczenia. W odpowiedzi Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy podtrzymał swoje stanowisko. Z uwagi na wątpliwości czy praca wykonywana przez Skarżącą mogła być przyczyną dolegliwości występujących u pracownika I doprowadzić do powstania choroby zawodowej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z [...] czerwca 2021 r. wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny w B. z prośbą o konsultację w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. W rezultacie ww. konsultacji jednostka orzecznicza ll stopnia wydała [...] stycznia 2023 r. opinię znak: [...], w której stwierdziła, że analiza całej przesłanej dokumentacji nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Skarżącej. W związku z odmiennym stanowiskiem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy organ I instancji wystąpił do tej jednostki orzeczniczej o informację czy na podstawie opinii Instytutu Medycyny Pracy zostanie wydane nowe orzeczenie lekarskie. W odpowiedzi Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał [...] lutego 2023 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Skarżącej.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że ocena opinii lekarskich dokonywana przez organ prowadzący postępowanie, sprowadza się do badania ich pod względem formalnym, czyli oceny, czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonywająco uzasadnione z uwzględnieniem zagrożenia zawodowego, przebiegu i charakteru pracy osoby, która ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej. Możliwe jest jednak powstanie sytuacji, w której już po uzyskaniu orzeczenia lekarskiego materiał dowodowy zostanie uzupełniony w znacznym zakresie, w szczególności o fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdniem organu takim materiałem dowodowym była opinia Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] stycznia 2023 r. W sytuacji, gdy uzupełnione postępowanie dowodowe zdezaktualizowało znaczną część uzasadnienia orzeczenia lekarskiego konieczne jest, aby przed wydaniem decyzji, do powyższego materiału ustosunkowała się jednostka medyczna orzekająca w sprawie choroby zawodowej, w drodze wydania nowego orzeczenia lekarskiego, które powinno uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wobec tego zdaniem PWIS tryb postępowania zastosowany przez Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego uznać należy za prawidłowy i niewykraczający poza uprawnienia organu.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku wskazania pozazawodowej przyczyny zachorowania na zespół cieśni nadgarstka PWIS wskazał, iż uprawnione jednostki orzecznicze l i ll stopnia wydające orzeczenie w postępowaniu dotyczącym istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie rozstrzygają problemów związanych ze stanem zdrowia osoby badanej i nie wypowiadają się na inne tematy, niż kwestie będące celem tego postępowania administracyjnego. Do zadań lekarskich jednostek orzeczniczych nie należy prowadzenie dalszych badań mających na celu ustalenie pozazawodowych przyczyn schorzenia.

PWIS podniósł, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z [...] lutego 2023 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz opinii Instytutu Medycyny Pracy z [...] stycznia 2023 r.

PWIS podkreślił także, że organy inspekcji sanitarnej są związane orzeczeniem lekarskim kompetentnej placówki medycznej, ale nie oznacza to bezkrytycznej akceptacji zawartych w nim informacji. Orzeczenie takie podlega, jak każdy dowód w postępowaniu, ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt: ll SA/Bd 439/19). Dysponując dwoma wykluczającymi się opiniami lekarskimi (orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z [...] marca 2020 r. i opinią Instytutu Medycyny Pracy z [...] stycznia 2023 r.) organ I instancji dokonał oceny wiarygodności tych środków dowodowych, biorąc pod uwagę ich zawartość merytoryczną, jak i ocenił ją pod względami formalnymi (tj. kompletności, przejrzystości i spójności). Mając na uwadze powyższe PWIS pismem z [...] lutego 2023r. wystąpił do jednostki orzeczniczej I stopnia o informację czy na podstawie ww. opinii Instytutu Medycyny Pracy w [...] zostanie wydane nowe orzeczenie lekarskie. W odpowiedzi na ww. zapytanie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał [...] lutego 2023 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Skarżącej. Świadczy to o tym, iż organ I instancji dołożył wszelkich starań w celu ujednolicenia stanowisk obu jednostek orzeczniczych.

W skardze do sądu administracyjnego J. S. – S. wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2023 r. i uznanie choroby zawodowej Skarżącej.

Skarżąca podkreśliła, że dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczające jest jedynie wykazanie prawdopobieństwa, a nie 100 % pewności. Podniosła, że pierwsze orzeczenie lekarskie stwierdziło u niej chorobę zawodową, a upływ czasu do wydania kolejnego orzeczenia lekarskiego (negatywnego) nie uzdrowił jej. Nie może być zatem mowy o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Na rozprawie Skarżąca podniosła, że nie odwołała się od orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy , gdyż jednostką orzeczniczą II stopnia jest Instytut Medycyny Pracy w [...], który wydał negatywną opinię w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawowanie kontroli oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wskazano skardze – uznać u Skarżącej choroby zawodowej. Badając natomiast postępowanie organów administracji w sposób, w jaki Sąd władny jest to uczynić, stwierdzić należy, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia w przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samo określenie choroby zawodowej zawiera art. 235ą ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy zgodnie z którym, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Natomiast w postępowaniu toczącym się przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwymi do rozpoznania i rozstrzygania spraw stwierdzenia choroby zawodowej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że wymaga uwzględnienia obowiązująca regulacja szczególna, którą na podstawie udzielonej delegacji ustawowej Radzie Ministrów w art. 237 § 1 kodeksu pracy jest zawarta w powołanym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (w skrócie "r.ch.z.").

Z § 8 ust. 1 r.ch.z. wynika, że podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 r.ch.z.

Analizując podstawy wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej należy w szczególności zwrócić uwagę na regulację sposobu orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej. Stosownie do § 5 ust. 1 r.ch.z. wydawanie orzeczeń w tym przedmiocie zostało powierzone lekarzom spełniającym wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych I stopnia (wymienionym w § 5 ust. 2 r.ch.z.) oraz II stopnia (wskazanym w § 5 ust. 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 7 ust. 1 r.ch.z. pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Celem tego uregulowania jest zatem zapewnienie - na wniosek pracownika - możliwości quasi instancyjnej kontroli prawidłowości orzeczenia lekarskiego przez jednostkę inną niż ta, która wydała niekorzystne dla niego orzeczenie. Pracownik lub były pracownik ma prawo do dwukrotnego, niezależnego orzeczenia lekarskiego w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej. W celu zachowania tego prawa wydając ponowne orzeczenie lekarskie organ orzeczniczy I stopnia winien wypowiedzieć się wyłącznie w oparciu o własne badania i własny stan wiedzy, a w przypadku jeżeli uzna konieczność konsultacji z inną jednostką służby zdrowia - jednostka udzielająca konsultacji nie może być wskazana w orzeczeniu lekarskim jako orzeczniczy organ odwoławczy, który następnie wydaje orzeczenie lekarskie w tej samej sprawie jako organ II stopnia. W takim przypadku należy wskazać inną uprawnioną jednostkę badawczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1460/16, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że w tym zakresie organy nie zapewniły należytej ochrony praw Skarżącej.

Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie pierwsze orzeczenie lekarskie wydał Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. (w skrócie "WOMP"). W orzeczeniu nr [...] z [...] marca 2020 r. rozpoznano u Skarżącej chorobę zawodową.

Po otrzymaniu tego orzeczenia Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Natomiast organ administracyjny I instancji tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (w skrócie "PPIS"), po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (na wniosek byłego pracodawcy Skarżącej tj. ZUS) pismem z [...] maja 2021 r. zwrócił się do WOMP "z prośbą o weryfikację orzeczenia lekarskiego" o rozpoznaniu choroby zawodowej, przedstawiając jednocześnie WOMP uzupełniony materiał dowodowy.

W odpowiedzi z [...] czerwca 2021 r. WOMP stwierdził, że nie znajduje podstaw do weryfikacji swojego orzeczenia.

Po otrzymaniu odpowiedzi WOMP Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podjął żadnych czynności celem np. uzupełnienia materiału dowodowego, lecz pismem z [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do WOMP aby ten zwrócił się do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację w sprawie choroby zawodowej Skarżącej.

W wyniku prośby WOMP Instytut Medycyny Pracy w [...] (jednostka orzecznicza II stopnia) w piśmie z [...] stycznia 2023 r. (k. 586) przedstawił "opinię w sprawie", w której stwierdzono, że analiza całej dokumentacji przesłanej przez WOMP w B. nie daje podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.

Następnie WOMP [...] lutego 2023 r., powołując się na ww. opinię IMP w [...] wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej.

Z kolei w postępowaniu odwoławczym przed PWIS organ ten pismem z [...] czerwca 2023 r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] "o zajęcie stanowiska" w sprawie.

W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy w [...] (jednostka orzecznicza II stopnia) w piśmie z [...] września 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko z [...] stycznia 2023 r. o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.

Analizując powyższe należy zauważyć, że zgodnie z § 8 ust. 2 r.ch.z. jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Przepis ten przewiduje zatem taką sytuację, że właściwy państwowy inspektor sanitarny mógł zwraca się albo do lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie o dodatkowe uzasadnienie orzeczenia lekarskiego ("może żądać od lekarza") albo do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację (może "wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia"). Cytowany przepis nie przewiduje natomiast takiej sytuacji, aby właściwy państwowy inspektor sanitarny zwracał się do lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, aby to on (lekarz) zwrócił się o konsultację do jednostki orzeczniczej II stopnia – tak jak uczynił to PPIS w piśmie do WOMP z [...] czerwca 2021 r. Dopiero organ odwoławczy we właściwy sposób tj. zgodny z cytowanym § 8 ust. 2 r.ch.z. zwrócił się wprost do IMP w [...] o konsultację.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w orzeczeniu WOMP nr [...] z [...] lutego 2023 r. (które jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji PWIS) zawarto pouczenie, że od orzeczenia lekarskiego przysługuje prawo złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania do jednostki orzeczniczej II stopnia, którą jest instytut badawczy w dziedzinie medycyny pracy. Pouczenie to nie zawiera jednakże wskazania, jaki konkretnie instytut badawczy będzie rozpatrywał ewentualny wniosek Skarżącej, w szczególności czy będzie to Instytut Medycyny Pracy w [...], czy też inny instytut. Przy braku wskazania w pouczeniu konkretnej jednostki orzeczniczej II stopnia, w sytuacji kiedy w toku postępowania zarówno lekarz jednostki orzeczniczej I stopnia jak też organ administracji zwracali się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] jako jednostki orzeczniczej II stopnia – Skarżąca w sposób uzasadniony mogła przypuszczać, że to właśnie ta jednostka (IMP w [...] będzie wydawać ewentualne orzeczenie lekarskie w trybie odwoławczym, a tym samym, że zwracając się o przeprowadzenie ponownego badania do jednostki orzeczniczej II stopnia nie będzie miała możliwości uzyskania ponownego, niezależnego orzeczenia lekarskiego w kwestii choroby zawodowej.

Jakkolwiek jednostka orzecznicza pierwszego stopnia nie jest klasycznym organem administracji publicznej, podejmowane przez nią czynności orzecznicze nie mają charakteru rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a wydane orzeczenie stanowi opinię biegłego, to jednak wprowadzenie w § 7 rozporządzenia swoistej procedury odwoławczej, sprawia, że jednostka ta (podobnie jak jednostka orzecznicza drugiego stopnia) w odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie ponownego badania pełni w istocie pewne czynności procesowe. Zobowiązana jest zatem do stosowania ogólnych reguł procesowych wynikających między innymi ze sformułowanego w art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej prawa do dobrej administracji oraz przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., II GSK 294/23, publ. CBOSA oraz LEX nr 3659445). Jednostki orzecznicze zobowiązane są zatem do szczegółowego przedstawienia stronie do którego organu można wnieść środek odwoławczy (por. art. 19 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji). Uchybienia w tym zakresie rzutują na ocenę postępowania organu administracji prowadzącego sprawę (tj. organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej), gdyż to na nim ciąży wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do załatwienia sprawy. Nie można uznać, że organ wypełnił ten obowiązek w sytuacji, kiedy swoje rozstrzygnięcie oparł o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy tj. w tym przypadku – o opinię biegłego wydaną bez zachowania przewidzianej prawem dla tego rodzaju opinii procedury odwoławczej.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie zapewnione Skarżącej określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. prawo do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, z wykorzystaniem wszelkich przewidzianych prawem możliwości, a więc także z wykorzystaniem możliwości określonych w § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W dalszym postępowaniu należy ponownie przesłać Skarżącej orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pouczeniem (o możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia) o treści zgodnej z powyższym stanowiskiem Sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).