Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1305/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 9 i 10
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 11, art 136
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151,153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]11 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość stanowiąca własność J. N. i S. N. oznaczona jako dawna działka [...], z dawnego obrębu [...], o powierzchni [...] m2 została przeznaczona pod budowę ulicy [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] października 1970 r., nr [...] oraz decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...] Architekta Dzielnicowego W.

Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. VII Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 1977 r., sygn. akt [...] o nabyciu przez zasiedzenie z dniem 19 lipca 1973 r. własności nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...].

Po rozpoznaniu wniosków Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów w W. ww. nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ul. [...] na podstawie decyzji Naczelnika Wydziałów Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...].

Wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli w dniu 11 maja 1992 r. H. K. oraz w dnia 31 sierpnia 1993 r. S. N., E. N., S. N. i M. G.

Następstwo prawne wnioskodawców po uprzednich właścicielach nieruchomości wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział Cywilny z dnia [...] marca 1985 r., sygn. akt [...] mocą którego spadek po J. N. nabyła żona S. N. w [...] części oraz dzieci: S. N., E. N., H. K. i M. G. wszyscy po [...] części.

Po rozpoznaniu wniosków Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] i [...] , z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2, którą - po rozpatrzeniu odwołania H. K. i S. N. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] uchylił i przekazał do rozpoznania przez organ I instancji, stwierdzając, że organ I instancji nie ustalił, czy decyzje lokalizacyjne nr [...] oraz [...] są nadal ważne.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] - po rozpoznaniu wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] - Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji wywłaszczeniowej.

Zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r., [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania - zarzucając brak ustaleń dla jakich konkretnych potrzeb związanych z przebudową ul. [...] nastąpiło wywłaszczenie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a Wojewoda [...] orzeczeniem z dnia [...] września 1997 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji celem przeprowadzenia oględzin nieruchomości.

Z kolei Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, jednocześnie odmawiając zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m2.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, iż strony postępowania nie zostały poinformowane o zakresie planowanego zwrotu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Prezydent W. odmówił zwrotu działek nr [...] i [...], z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając iż na części wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana ulica [...], a więc niezgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa ul. [...].

Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Prezydent W. orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Prezydent W. odmówił zwrotu działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, którą Wojewoda [...] decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1646/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i H. K. na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 646/08 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1646/07 i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 716/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż organ administracji powinien dokonać szczegółowych ustaleń jaka część wywłaszczonej nieruchomości, której wniosek dotyczy, została wykorzystana na budowę ul. [...], w sposób zgodny z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1977 r.

Prezydent m. st. Warszawy ponownie rozpoznał sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...], z obrębu [...], stanowiącej dawniej część działki nr [...], z dawnego obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że dawnej działce nr [...] (po podziale [...]), z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 odpowiadają działki o nr[...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 (przed podziałem działka nr [...]),[...], z obrębu [...] o pow. [...] m2 (przed podziałem działka nr [...]) i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 (przed podziałem działka nr [...] ).

Dodał, że stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

– pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

– pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ wskazał, że przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć nierozpoczęcie w ogóle lub niezrealizowanie przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, celu dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona, spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jego realizacji, jak i leżącymi po stronie tego podmiotu przeszkodami, uniemożliwiającymi osiągnięcie przez niego zamierzonego poprzednio celu.

Prezydent stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia jakim była budowa ul. P. zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi został zrealizowany.

Inwestycja polegająca na budowie ww. ulicy na działkach [...] , z obrębu [...] była realizowana na podstawie decyzji lokalizacyjnych Architekta Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], pod przebudowę ulicy [...] (I etap) oraz decyzji Architekta Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...] pod przebudowę ul. [...]. Rozbudowa ulicy [...] na "odcinku [...] -granica miasta" miała miejsce w latach 1976/1980, wykonano wówczas jezdnię, pobocze utwardzone o szer. 1,7 m, wjazdy i boczne ulice z betonu asfaltowego, krawężniki na ławie betonowej, chodniki z płyt betonowych, oświetlenie, zieleń, infrastrukturę podziemną stacje trafo itd. Nie wykonano ścieżki rowerowej oraz zastosowano na chodnikach płyty betonowe zamiast nawierzchni z betonu asfaltowego. Zakończenie robót, nastąpiło protokołem przejęcia do eksploatacji inwestycji z dnia 14 lutego 1984 r.

Ponadto z mapy sytuacyjnej ul. [...] odc. [...] - granica miasta z 1977 r. wynika, że część dawnej działki [...], z obrębu [...], stanowiącej obecnie działkę:

- nr [...], z obrębu [...], znajduje się w liniach realizacji ulicy [...] (I etap budowy), zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] października 1970 r.,

- nr [...], z obrębu [...], znajduje się w liniach realizacji ulicy [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1977 r.

Dodał, że ww. decyzje lokalizacyjne są nadal aktualne.

Prezydent podniósł, że z treści odbitki z mapy zasadniczej Miasta (z nakładką SURE), na której uwidoczniona jest działka ew. nr [...], z obrębu [...], wynika, że przez działkę nr 47/1 biegnie jezdnia asfaltowa (ul. [...]), przewody energetyczne linii niskiego napięcia, przewody trakcyjne, rów melioracyjny, chodnik, wodociąg, przewody energetyczne wysokiego napięcia, przewody telefoniczne, wodociąg i inna infrastruktura oraz latarnie uliczne wzdłuż jezdni. Natomiast przez działkę nr [...], przebiega jezdnia betonowa, przewody energetyczne, przewody trakcyjne, telefoniczne i inne.

Ponadto podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2010 r. z udziałem M. G. i H. K. organ ustalił, że ww. działka [...] zabudowana jest drogą - jezdnią wyłożoną kostką brukową z krawężnikami, która z ulicy [...] prowadzi do stacji benzynowej [...]. Po obu stronach drogi jest teren zieleni, od strony stacji benzynowej wzdłuż drogi usytuowane są latarnie oświetleniowe. Z kolei działka [...] zajęta jest pod pas jezdni ulicy [...], zieleń, rów melioracyjny i chodnik usytuowany wzdłuż jezdni. Pomiędzy jezdnią a chodnikiem usytuowane są latarnie uliczne, zaś pomiędzy jezdnią a chodnikiem wzdłuż ulicy przebiega rów melioracyjny. Poza chodnikiem w kierunku drogi dojazdowej do stacji benzynowej znajduje teren zieleni ulicznej, gdzie na części usytuowana jest studzienka infrastruktury technicznej. Działki te nie są zabudowane obiektami i nie zostały ogrodzone.

Organ podniósł, że M. G. i H. K. poinformowały, że są zainteresowane zwrotem terenu stanowiącego zieleń, tj. części działki [...], jednak z uwagi na fakt, że jest to stanowisko dwóch wnioskodawców z pięciu, organ rozpoznał wniosek o zwrot w stosunku do całości działki [...].

Prezydent stwierdził, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2 a tej ustawy. Zadośćuczynienie zatem roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, co potwierdza wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 a ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).

Dodał, że z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaś z art. 2a i art. 4 pkt. 2, 5-7 tej ustawy wynika, że częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza.

Organ podniósł, iż na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką niewątpliwie jest położenie kabli energetycznych wysokiego i niskiego napięcia, położenie przewodów telefonicznych i innej infrastruktury technicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. - wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07.

W zaistniałej sytuacji Prezydent uznał, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany.

Stwierdził też, iż w odniesieniu do działek [...] nastąpiło ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków trwałego zarządu na rzecz G. Ul. [...] na odcinku obejmującym przedmiotowe działki przekazana została na rzecz G. na cele związane z budową drogi ekspresowej [...], bowiem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi [...] i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Została ona wydana w oparciu o art. 2 ust. 1 art. 7 ust.1, art. 8 oraz art. 12 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z ze zm.).

Dodał, że przepis art. 11d ust. 9 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zaś zgodnie z art. 11 d ust. 10 powołanej ustawy, czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. W przypadku złożenia zatem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym wydania decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej, zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela nie może nastąpić. Powyższe stanowisko potwierdza, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt. I SA/Wa 1165/07.

W związku z powyższym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej - o czym stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. G. i H, K. podnosząc, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest niezasadne, bowiem Prezydent W. nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, a w szczególności wyjaśnień wnioskodawczyń. Ponadto organ nie wskazał jaki obszar gruntu został wykorzystany na cel wywłaszczenia w zakresie I etapu inwestycji. Odwołujący zakwestionowali także ustalenia organu dotyczące obecnego sposobu zagospodarowania działek.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] 1 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] 11.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. i stwierdził, że omawiana sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Dodał, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08 bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie.

Następnie Wojewoda [...] uznał, iż w sprawie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego i prawnego, który nie został uwzględniony w zapadłych w sprawie orzeczeniach sądów administracyjnych.

Działki nr [...], z obrębu [...] zostały objęte ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] r. ustalającą lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi [...]. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ i wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (rei extra commercium). Jedyna dopuszczalna forma obrotu takimi nieruchomościami polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, zgodnie z którym zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie wybudowanie drogi publicznej, ciągów pieszych itp. - stanowi przeszkodę do realizacji roszczeń o zwrot. Nadto, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85 stwierdzającą, że nieruchomości drogowe nie mogą być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia.

Wojewoda [...] przytoczył treść art. 11d ust. 9 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i wskazał, iż nieruchomości w stosunku do których wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym bardziej istnienie ostatecznej decyzji Wojewody [...] w tym przedmiocie, wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn., akt I SA/Wa 1165/07).

Ponadto, stosownie do art. 2 ww. ustawy, akt ten nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, w tym wymienionej w pkt 11 tego artykułu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. G., wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, a także art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Skarżąca stwierdziła, że zarówno skarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane w warunkach art. 153 ppsa, a w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, ani zmiana istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu orzeczeń przez sądy administracyjne.

Dodała, że decyzja lokalizacyjna jest decyzją nową wobec toczącego się postępowania zwrotowego, które w tym przypadku należy traktować jako pierwotne. Postępowanie lokalizacyjne winno zatem być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a Prezydent W., związany wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 716/09, powinien ustalić jaka część objętych wnioskiem o zwrot działek została wykorzystana zgodnie z celem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1977 r. i wobec części działek niewykorzystanych na ww. cel, zastosować rygor art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, stwierdzający, że: "Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Dodała, że organ wbrew wskazaniom Sądu, powołał argumenty oparte na treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że roszczenie to nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Tymczasem w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 229a ustawy powołanej w punkcie 1 "jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji".

W tej sytuacji jedynym kryterium oceny wniosku o zwrot części działek [...] winien być przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organy zatem nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający w zakresie przesłanki "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", naruszając w ten sposób art. 7 i 77 § 1 kpa.

Z zapadłych w sprawie decyzji nie wynika, jaka część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana pod budowę ulicy [...], a jaka na realizację innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a podnoszone przez organy argumenty o poczynionych, czy planowanych inwestycjach nie mają znaczenia. Taki pogląd zaprezentował wprost Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09.

Skarżąca podniosła również, iż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może ulegać następczym zmianom ani modyfikacjom, jeżeli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił poprzedni właściciel.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i podnosząc, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem materialnym i procesowym.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Orzeczenia powyższe zapadły po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 716/09 poprzednio zapadłych w sprawie decyzji.

W wyroku tym Sąd wskazał, iż organ winien dokonać ustaleń jaka część wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem zwrotowym, została wykorzystana pod budowę ul. Puławskiej, w sposób zgodny z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Wytyczne te wiązały zatem organy administracji na mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Zakamycze 2009).

Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować bądź zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych, bądź wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji dokonał bowiem ustaleń, że działki - o których zwrot wnioskowano - objęte zostały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] i znajdują się w granicach lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi [...] – wraz z przebudową infrastruktury technicznej.

Przeznaczenie działek [...], z obrębu [...] pod autostradę spowodowało wydanie zawiadomienia z dnia 28 kwietnia 2006 r., o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji - znajdującego się w aktach sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, już z dniem zawiadomienia o którym mowa w ust., 5 (o wszczęciu postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w art. 11 d ust. 10 tej ustawy ustawodawca ustanowił, że czynności prawne dokonane z naruszeniem powyższego zakazu są nieważne.

Powyższe oznacza zatem, że nawet gdyby wniosek o zwrot nieruchomości został rozpoznany pozytywnie, to czynność prawna w tym zakresie, a w konsekwencji przeniesienie własności tej nieruchomości - dotknięte byłoby sankcją nieważności. W tych okolicznościach twierdzenie skargi, że postępowanie zwrotowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem lokalizacyjnym jest chybione, a inna wykładnia przepisów art. 136, 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z uprzednio wskazanym przepisem art. 11 d ust. 9 i 10 nie jest możliwa do zaakceptowania w państwie prawa.

Za taką wykładnią systemową ww. przepisów prawa przemawia także utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym - nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszały postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, (LEX nr 516045); wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, (LEX nr 1043965); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11 (LEX nr 966385).

Tym samym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą zmiany właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Sąd pragnie również podkreślić, że zgodnie z wskazaną powyżej regulacją art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r., ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a więc także ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skoro zatem trafnie organy administracji wskazały, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości objęte, czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zaś obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Wobec tego takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości – co w konsekwencji powoduje, że nieruchomość taka nie może zostać zwrócona następcom prawnym wywłaszczonych właścicieli.

Powyższe prowadzi do uznania, że trafnie organy administracji dokonały wykładni przepisów prawa w niniejszej sprawie odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na wydaną decyzję lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 2005 r. i zajęcie ich pod budowę drogi publicznej (drogi [...]). To właśnie z mocy wyżej powołanych, jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., niedopuszczalne jest dokonanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na inny cel, jeżeli nieruchomość ta została zajęta pod budowę drogi publicznej w trybie ww. ustawy.

Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny, wszechstronny i wnikliwy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w niniejszej sprawie, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.