Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1382/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 985/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 985/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Ż., decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], uznał A. K. za osobę bezrobotną od dnia 21 lipca 2004 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przy piśmie 26 października 2006 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przesłał do Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], o przyznaniu A. K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 28 grudnia 2005 r. W związku z powyższym, Starosta Ż., decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r.

Następnie, pismem z dnia 13 listopada 2006 r., A. K. złożył do Starosty Ż. wniosek o uzupełnienie treści decyzji z dnia [...] października 2006 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Starosta Ż. odmówił uzupełnienia treści decyzji z dnia [...] października 2006 r.

Wnioskiem z dnia 8 września 2008 r., A. K. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez A. K., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...]:

1) decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu podał, że skoro A. K. otrzymał, na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłek stały, to w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), nie przysługuje mu status osoby bezrobotnej. Oznacza to, że na organie ciąży obowiązek pozbawienia takiej osoby statusu osoby bezrobotnej. W związku z powyższym, w sprawie nie wystąpiły przesłanki powodujące stwierdzenie nieważności, tj. decyzja Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta innymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 K.p.a.;

2) decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie uzupełniania decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ podał, że skoro na postanowienie Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r. nie przysługiwało zażalenie, to nie mogło być wszczęte postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, gdyż do rozstrzygnięć niezaskarżalnych w administracyjnym toku instancji nie mają zastosowania przepisy art. 156 do art. 159 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], A. K. złożył odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], uchylił tę decyzję.

Natomiast w wyniku rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 27 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W związku z decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą podjęcia przez Starostę Ż. decyzji z dnia [...] października 2006 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej było powzięcie, w dniu 26 października 2006 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w Ż., informacji o decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznaniu A.K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 28 grudnia 2005 r. na czas nieokreślony. Ponadto organ podał, że z akt administracyjnych nie wynika, aby A. K. poinformował organ zatrudnienia o pobieraniu zasiłku stałego z pomocy społecznej w ciągu 7 dni. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym m.in. nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłku stałego. Zatem, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ zatrudnienia w przypadku zaistnienia sytuacji w nim przewidzianej zobowiązany jest pozbawić bezrobotnego statusu. Zdaniem organu, decyzja Starosty Ż. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta innymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Od decyzji tej A. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem A. K. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem:

- art. 10 § 1 K.p.a., polegającym na niezapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie,

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., polegającym na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sprawie całego materiału dowodowego,

- art. 80 , art. 81 K.p.a., polegającym na braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie,

- art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji.

W ocenie A. K., naruszenie wskazanych przepisów miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i tym samym spełnione zostały przesłanki, określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto podniósł, że decyzja Starosty Ż. została wydana w celu obejścia ustawy, ponieważ wyłącznym jej celem było niedopuszczenie do zaskarżenia zarządzenia Starosty Ż. z dnia 12 czerwca 2006 r. A. K. wskazał, że decyzja Starosty Ż. była dla niego zaskoczeniem, bowiem nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie. Podniósł, że gdyby miał zapewniony czynny udział w postępowaniu to nie dopuściłby do wydania niekorzystnej dla siebie decyzji. Podkreślił, że okoliczność pobierania zasiłku stałego nie istniała.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 129 § 1 K.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji w tej części. Podał, że zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad, wymienionych w pkt od 1 do 7 tego przepisu. W związku z tym organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. składa się z dwóch części. Jedna z nich rozstrzyga o prawidłowości decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r., natomiast druga rozstrzyga o prawidłowości postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r.

Minister podał, że analizując decyzję Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. pod względem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stwierdził, że decyzja ta jest prawidłowa i nie zaistniała żadna z okoliczności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Brak więc było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2011 r. w tej części. Natomiast, analizując decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r., Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], orzekającej o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia 28 grudnia 2005 r. Wynika zatem z tego, że w rozpatrywanej sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r., tj. decyzja z [...] lutego 2009 r. i decyzja z [...] lipca 2011 r. Oznacza to, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Ministra, skoro Wojewoda [...] z naruszeniem wskazanych przepisów ponownie rozpoznał sprawę administracyjną, zakończoną decyzją ostateczną, obowiązkiem organu odwoławczego było taką decyzję uchylić i postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine.

Dnia 1 października 2011 r., A. K. złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. w części dotyczącej podtrzymania decyzji Wojewody, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. We wniosku zarzucił, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Podkreślił, że organ pominął istotny dowód – zaświadczenie nr 51/11 z MOPS w Ł. z dnia 9 sierpnia 2011 r. - z którego wynika, że nigdy nie pobierał zasiłku stałego. Podniósł, że Starosta celowo nie zapewnił mu czynnego udziału w sprawie. Nie wiedział o toczącym się postępowaniu i tym samym nie mógł bronić swoich praw.

Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. Według Ministra, ustalenie o braku podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r., było prawidłowe. Odnośnie zaś stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r., ustalił, że w tej sprawie Wojewoda [...] wydał dwa rozstrzygnięcia, dlatego też decyzją z dnia [...] września 2011 r. wyeliminował w tej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

A. K. wnioskiem z dnia 28 grudnia 2011 r. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2011 r. w części orzekającej o prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. z powodu bezpodstawnego przyjęcia przez Ministra, że decyzja Starosty jest prawidłowa i że nie zaistniała przed jej wydaniem i w samej decyzji żadna z okoliczności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., która miałaby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. We wniosku podniósł, że Minister decyzją z dnia [...] września 2011 r. rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. do całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 K.p.a., Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., znak [...]. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W związku z tym organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy ocenić, czy zakwestionowana decyzja została wydana z kwalifikowanym rażącym naruszeniem prawa. W związku powyższym organ stwierdził, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] września 2011 r., dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Zatem decyzja ta jest prawidłowa i prawidłowa jest również decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r.

Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Podniósł, że podstawą domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra jest niezaprzeczalny fakt, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2006 r. w rażący sposób narusza prawo. Zdaniem A. K., Minister bezpodstawnie uznał, że w dniu 26 października 2006 r. do PUP w Ż. wpłynęła decyzja Kierownika MOPS w Ł. z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznaniu A. K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Wskazał, że przeciwko tak ustalonemu faktowi przedłożył Ministrowi zaświadczenie z MOPS w Ł., potwierdzające, że nie korzystał z pomocy społecznej i nie istnieje decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Ustalił, że w sprawie, dotyczącej postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r., zapadły dwa rozstrzygnięcia: Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2009 r. i w dniu [...] lipca 2011 r. orzeczenia dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r. Konieczne więc było wyeliminowanie w tym zakresie drugiego wydanego rozstrzygnięcia Wojewody [...], tj. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Ministra, decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r., orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., jest więc prawidłowa.

A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jako uzasadnienie skargi dołączył zażalenie i podanie o wznowienie postępowania z dnia 18 kwietnia 2012 r. W zażaleniu, złożonym w trybie art. 37 K.p.a. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, skarżący zarzucił Ministrowi, że w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r., nie wydał decyzji w tym zakresie. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody z [...] lipca 2011 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżący, powołując się na przepis art. 107 § 1 K.p.a., stwierdził, że decyzja winna mieć rozstrzygnięcie, które musi być wyrażone w decyzji. W związku z tym wniósł o wydanie decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. w pozostałym zakresie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z 31 października 2006 r. Ponadto, w zażaleniu A. K. podniósł, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania zakończonego tą decyzją oraz naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zdaniem A. K., naruszenie przez Starostę art. 61 i art. 10 K.p.a. stanowi przesłankę, określoną w art. 156 1 § pkt 2 K.p.a. Ponadto A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. z powodu braku rozstrzygnięcia co do części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Natomiast we wniosku o wznowienie postępowania A. K. wskazał, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja z dnia 2 lutego 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r., A. K. ponownie wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji z dnia [...] września 2011 r. Wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] września 2011 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r. w całości, która to decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Wskazał, że decyzja z [...] września 2011 r. nie zawiera orzeczenia co do części decyzji Wojewody i w ten sposób pozostawia stan niepewności, czy w tej części decyzja Wojewody funkcjonuje w obrocie prawnym, czy też może została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten został określony treścią wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2011 r., w którym domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. w części orzekającej o prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r., pozbawiającej skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 28 grudnia 2005 r.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki skarżący wskazał w swoim wniosku z dnia 28 grudnia 2011 r. i dlatego w tym zakresie, zdaniem Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązany był przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Sąd przyjął, że Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] października 2011 r., orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. Za bezzasadne uznał zarzuty rażącego naruszenia prawa, podnoszone przez skarżącego w toku postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Sąd uznał za uzasadnione stanowisko organu, że objęte wnioskiem skarżącego decyzje nie zawierają wad, uzasadniających stwierdzenie ich nieważności. Istotne jest bowiem, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo nie stwierdził. Sąd wskazał, że w toku postępowania nieważnościowego skarżący podnosił przede wszystkim zarzut polegający na rażącym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie w postępowaniu odwoławczym w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r., mimo zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa decyzji Starosty. Według Sądu, w istocie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, polegające na jedynie częściowym uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] września 2011 r., podczas gdy skarżący uważał, że obowiązkiem organu było uchylenie tej decyzji w całości.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu orzekającego i wskazać, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Ż. z dnia [...] grudnia 2006 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie, prowadzone przez organ I instancji. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Wojewoda [...] wydał już dwa rozstrzygnięcia w tej kwestii, tj. 17 lutego 2009 r. i 29 lipca 2011 r., a to oznacza, że organ prawidłowo decyzją z dnia [...] września 2011 r. wyeliminował w tej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie, gdyż decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Rozpoznając zatem odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., obowiązkiem organu było, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie Sąd przystąpił do wyjaśnienia, czy prawidłowa jest sentencja decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r., z tego powodu, że orzekł on jedynie o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, nie orzekając o pozostałej części decyzji. Sąd podkreślił, że przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję. Tak więc organ, uchylając decyzję w części i umarzając w tym zakresie postępowanie, z przyczyn podanych wyżej zastosował prawidłową sentencję, wynikającą z zapisów art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu tej decyzji organ podał przyczyny, dla których uznał, że w pozostałym zakresie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. jest decyzją prawidłową i dlatego też nie podlegała ona uchyleniu. Minister podał bowiem, że analizując decyzję Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. pod względem wystąpienia przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., stwierdził, że jest ona prawidłowa i nie zaistniała żadna z okoliczności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd przypomniał, że przy piśmie z dnia 26 października 2006 r., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przesłał do Powiatowego Urzędu Pracy w Żninie swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], o przyznaniu A. K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 28 grudnia 2005 r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że decyzja Starosty Ż. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], którą orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r., jest decyzją prawidłową. Zgodnie bowiem z art. 2 ust 1 pkt 2 lit i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym - oznacza to osobę, która m.in. nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego. W ocenie Sądu, brak więc było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w tej części, a to oznacza, że prawidłowa była decyzja Ministra Pracy Płacy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.

Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty skarżącego, w tym, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania zakończonego tą decyzją oraz naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, Sąd przyjął, że zarzuty te nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności, mogą one co najwyżej być podstawą do wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną złożył A. K., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika – radcę prawnego.

Zaskarżył wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął, że organ odwoławczy, tj. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydając decyzję na skutek odwołania skarżącego mógł wydać rozstrzygnięcie tylko w części, tj. uchylić zaskarżoną decyzję w części nie orzekając w pozostałym zakresie, w sytuacji kiedy przepis art. 138 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Wydana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzja odpowiada jedynie częściowo rozstrzygnięciu przewidzianemu w art. 138 § 1 K.p.a. – co oznacza, iż została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 K.p.a.;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 2 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, że skarżący otrzymał zasiłek stały o jakim mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 (i) w sytuacji kiedy otrzymał on jedynie zasiłek celowy, który nie umożliwiał organowi administracyjnemu wydania decyzji o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej;

III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 7, 10 § 1, 61 § 4, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, albowiem skarżący w toku postępowania przed organem administracji, tj. Starostą Ż. został pozbawiony możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wskazując na powyższe wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania skargi;

2. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie tylko w części, tj. uchylić zaskarżona decyzję w części nie orzekając w pozostałym zakresie. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym polegająca na uchyleniu decyzji organu pierwszej w części i umorzeniu postępowania administracyjnego w tym zakresie oraz pozbawiona rozstrzygnięcia co do pozostałej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r.) podlegała weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kontroli sądowej poddana została natomiast decyzja wydana w trybie nadzorczym. Pamiętając o przedmiocie postępowania administracyjnego i sądowego, wynikającego z wniosku opartego na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., trzeba podkreślić, że nawet błędna wykładnia prawa nie może być uważana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 634). Trudno zaś mówić o niewątpliwym, niewymagającym zabiegów interpretacyjnych, stanie prawnym, gdy co do zakresu sentencji decyzji organu odwoławczego, w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części, zachodzą rozbieżności w orzecznictwie. Z jednej strony bowiem formułowany jest pogląd, zgodnie z którym, jeśli umorzeniu nie podlega całe postępowanie, organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności, w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał ją w mocy (patrz: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Według innego stanowiska, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (patrz: wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Niezależnie zaś od różnic w poglądach, zaakcentować warto, że z uwagi na treść uzasadnienia decyzji Ministra z dnia [...] września 2011 r., nie budzi wątpliwości rozstrzygnięcie tą decyzją całości sprawy będącej przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.).

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy uwagą o niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. Polega ona na tym, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 539). Oznacza to, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX 2014, art. 145 Wznowienie postępowania a inne tryby weryfikacji decyzji wadliwych. Zbieg przesłanek trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Pkt 3; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naruszenia podniesione w kolejnych zarzutach skargi kasacyjnej nawiązują do okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Zarzucane pozbawienie możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez Starostę Ż. oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu to m.in. to brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, a także zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 556-557). Kolejne odmowy stwierdzenia nieważności z powodu niebrania przez skarżącego udziału w postępowaniu nie naruszały zatem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 184/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji, nie jest trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Dla jasności wskazać należy, że chodzi w tym przypadku o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który odnosi się do naruszeń prawa materialnego.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący otrzymywał zasiłek stały, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w sytuacji kiedy otrzymał on jedynie zasiłek celowy, który nie umożliwiał organowi wydanie decyzji o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej. Ponowne przytoczenie zarzutu jest konieczne z uwagi na wykazanie jego wadliwości konstrukcyjnej. Rozważania w tej kwestii rozpocząć trzeba od konstatacji, że pobieranie zasiłku stałego jest istotną okolicznością z punktu widzenia prawa materialnego. W myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt lit. i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba, która m. in. nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego. Pobieranie zasiłku stałego było okolicznością faktyczną ustaloną przez Starostę Ż. w trakcie postępowania o pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego. Okoliczności tej nie można w kasacji zwalczać poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Abstrahując od tej wadliwości, stwierdzić należy, że również kwestia ewentualnego błędnego ustalenia faktu pobierania przez skarżącego zasiłku stałego nie należy do okoliczności wyczerpujących pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przede wszystkim, ustalenia faktyczne podlegają weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. O ile natomiast wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, stanowi to podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).