Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 827/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4 pkt 1 lit.a i ust. 3 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 2 ust. 2 pkt 1, par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 232 ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 pkt 7a, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i ust. 7, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. Sp. j. w R. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lipca 2024 r., nr 83/II/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. spółka jawna (zwana dalej także jako: "strona", "spółka", "skarżąca"), reprezentowana przez adw. M. S., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako: "OWINB") z dnia 29 lipca 2024 r. (według daty złożenia podpisu elektronicznego), nr WOA.7721.2.2.2024.ŁW, uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim (dalej jako: "PINB") z dnia 9 maja 2024, Nr 51/2024, w zakresie terminu wykonania określonych robót budowlanych i orzekającą, że obowiązek wykonania robót budowlanych należy zrealizować do dnia 31 października 2024 r., a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję PINB.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Sąd wie z urzędu, z uzasadnienia wyroków wydanych w sprawach sygn. akt II SA/Op 104/18 i II OSK 2939/18, że w 2014 r., w budynku biurowym położonym w P. przy ul. [...], działka nr a, już raz doszło do wykonania robót budowlanych w postaci wstawienia, w dwóch otworach odpowiadających zaprojektowanym luksferom, okien o wymiarach 150x180 oraz że w związku z tym było prowadzone postępowanie naprawcze z udziałem inwestora - M. sp. z o.o. w kwestii nielegalnej jego przebudowy.

W prowadzonym wówczas postępowaniu naprawczym, w jego toku, wydano m.in. prawomocną i ostateczną decyzję z dnia 18 grudnia 2017 r., która OWINB nakazał M. sp. z o.o. doprowadzenie budynku biurowego położonego na działce nr a do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych luksferami zapewniającymi klasę odporności ogniowej EI30. Decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia i odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokami: WSA w Opolu z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 104/18 oraz NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2939/18 (o czym wzmiankował OWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 29 lipca 2024 r.) oddalającymi skargę M. Sp. z o.o. Orzekające w sprawie sądy obu instancji zakwalifikowały tak wykonane roboty budowlanych jako przebudowę.

PINB, pismem z dnia 7 września 2023 r., wszczął z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy tego samego budynku biurowego położonego w P. przy ul. [...]. o czym zawiadomiono: M. sp. z o.o. oraz Państwo M. i Z. M. (właścicieli nieruchomości sąsiedniej).

W dniu 21 września 2023 r. przeprowadzono oględziny budynku biurowego położonego w P. przy ul. [...]. W oględzinach wzięli udział m.in.: T. C. i M. S. W trakcie oględzin ustalono, że: "(...) na ścianie zewnętrznej znajdowały się otwory okienne wypełnione luksferami. Od strony wewnętrznej znajdują się okna o odporności ogniowej EI30. (...) stwierdzono, że luksfery zostały zdemontowane. Wymiary otworów okiennych wynoszą ok.1,60 x 1,70 m (2 okna). Demontażu luksferów wykonano 04.07.2022 r.", co utrwalono w protokole z oględzin. Pod protokołem popisali się m.in.: T. C. i M. S.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2024 r. PINB poinformował strony postępowania, że w związku ze sprzedażą nieruchomości przymiot strony postępowania utraciła M. sp. z o.o., a uzyskała ten statusu spółka jawna E.

Następnie, PINB decyzją z dnia 9 maja 2024 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej jako: "k.p.a.") nałożył na spółkę jawną E. obowiązek zamurowania istniejących otworów okiennych w ścianie zewnętrznej (sztuk 2), od strony działki nr b, w budynku biurowym położonym w P. przy ul. [...], nr ewidencyjny gruntów a, materiałami spełniającymi warunki ochrony przeciwpożarowej: luksferami, cegłą szklaną lub innych przeszkleniem o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30 w celu doprowadzenia do zgodności z prawem w terminie do dnia 12 lipca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono m.in., że w trakcie oględzin w dniu 21 września 2023 r. ustalono, że inwestor (tj. M. sp. z o.o.) zdemontował w ścianie zewnętrznej, oddalonej od granicy działki sąsiedniej o ok. 3 m, istniejące luksfery. W wyniku wykonanych robót w ścianie powstały otwory o wymiarach 1,60 m x 1,74 m wypełnione oknami o odporności ogniowej EI30. Zgodnie z oświadczeniem inwestora powyższe zmiany wykonane zostały 4 lipca 2022 r. Stwierdzono tym samym naruszenie warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 - dalej jako: "rozporządzenie WT") polegające na nie zachowaniu określonych w nim odległości.

Pismem z dnia 9 maja 2024 r. adw. M. S. poinformował PINB o udzielonym mu pełnomocnictwie do reprezentowania spółki w przedmiotowym postępowaniu. Pełnomocnictwa udzielił mu T. C. działając jako wspólnik E. spółka jawna. Pismem z dnia 24 maja 2024 r. spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. (według daty złożenia podpisu elektronicznego) OWINB zawiadomił strony, w tym skarżącą m.in., że: "(...) strony postępowania mogą zapoznać się ze zgromadzonymi toku postępowania dowodami oraz wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, osobiście w siedzibie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, ul. Ozimska 19 lub korespondencyjnie na adres Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Opolu, ul. Ozimska 19, 45-057 Opole albo za pośrednictwem platformy elektronicznej e-PUAP do dnia 15 lipca 2024 r. Po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody. W przypadku osobistego stawiennictwa, strony postępowania przyjmuje się we wtorki, środy i czwartki w godzinach od 9.00 do 13.30, po wcześniejszym telefonicznym umówieniu się na spotkanie".

Spółka nie skorzystała z tego uprawnienia.

Opisaną we wstępie decyzją z dnia 29 lipca 2024 r., zaskarżoną obecnie do tut. Sądu, OWINB dokonał częściowej reformacji decyzji organu pierwszej instancji tj. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku (w decyzji PINB było do dnia 12 lipca 2024 r.) i, orzekając w tym zakresie co do istoty, wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku, tj. do dnia 31 października 2024 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję PINB.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, stan faktyczny oraz stan prawny sprawy.

Stwierdzono m.in., że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworów okiennych, należy kwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego, zgodnie z definicją przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, bowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W dacie wykonania powyższych robót budowlanych (tj. 4 lipca 2022 r.) stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, m.in. których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, według stanu prawnego na dzień 4 lipca 2022 r., nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagały zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, roboty budowlane polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadziła ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek był usytuowany. Przypomniano, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WT jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271 - 273 rozporządzenia WT lub z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. W niniejszej sprawie doszło do wykonania dwóch okien w ścianie zewnętrznej budynku biurowego oddalonej od granicy działki o ok. 3 m, co w świetle powyższych przepisów jako, że prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu poza działkę, na której jest on usytuowany, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec czego brak jest podstaw do zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uznano za właściwe nakazanie właścicielowi budynku zamurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony działki nr b materiałami spełniającymi warunki ochrony przeciwpożarowej takimi jak: luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, o klasie odporności ogniowej wypełnień nie niższej niż E30. Przy czym możliwie jest zastosowanie materiałów wskazanych w § 232 ust. 6 rozporządzenia WT, bowiem wymóg nieprzekroczenia 10% powierzchni ściany został w tym przypadku zachowany.

W uzasadnieniu decyzji odniesiono się także do zarzutów odwołania.

Spółka, we wniesionej do tut. Sądu skardze zarzuciła decyzji OWINB z dnia 29 lipca 2024 r.:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) § 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 1, § 12, § 232 ust. 6 rozporządzenia WT poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu przez organ, że wymagania, o których mowa w § 1 rozporządzenia WT, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy;

b) art. 3 pkt 7a i 7 w związku z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a, art. (29 - dopisek Sądu) ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują, że w ścianie budynku biurowego usytuowanego na działce nr a, AM - [...], obręb P. przy ul. [...] w P. w odległości ok. 3 metrów od granicy z działką nr b, obręb P., wykonano dwa otwory okienne o wymiarach ok. 1,6 m x 1,74 m wypełnione oknami, a przedmiotowe prace wykonano 4 lipca 2022 r., bez dokonania zgłoszenia oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować tryb naprawczy poprzez wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku na skarżącą w zakresie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania w tej postaci, że należy zamurować istniejące otwory okienne w ścianie zewnętrznej od strony działki nr b, budynku biurowego w P. przy ul. [...] luksferami, cegłą szklaną lub innym przeszkleniem o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30 w celu doprowadzenia do zgodności z prawem w terminie do dnia 31 października 2024 r.;

b) art. 6 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 39 § 2, art. 61 § 4 k.p.a. przez: brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie, brak zawiadomienia strony o przeprowadzeniu czynności w sprawie (oględzin), prowadzenie postępowania w sprawie bez zawiadomienia o tym strony, brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zapoznania z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, pozbawienie Strony możliwości obrony jej praw w postępowaniu w sprawie.

W obliczu powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, stosownie do przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę OWIB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Pełnomocnik organu podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na pytanie Sądu oświadczył, że organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. Na pytanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że nie wie dlaczego spółka nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest niezasadna.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że osią sporu w sprawie jest to, czy w wyniku zdemontowania luksferów w ścianie zewnętrznej, oddalonej od granicy działki sąsiedniej o ok. 3 m, w wyniku czego powstały otwory okienne o wymiarach 1,60 m x 1,74 m wypełnione oknami o odporności ogniowej EI30, doszło do przebudowy, co wymagało - zdaniem organu - pozwolenia na budowę, bo skutkowało naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WT, a tym samym czy zasadnym było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego i wydanie zaskarżonej do tut. Sądu decyzji OWINB z dnia 29 lipca 2024 r. Na to nakładają się zarzuty procesowe koncentrujące się na naruszeniu ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (tu: na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji).

Wyjaśnienie oceny Sądu poprzedzić należy zwróceniem uwagi, że zasadnicze znaczenie, dla każdego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione w skardze.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa procesowego, w tym wskazanych w skardze: art. 6 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 39 § 2, art. 61 § 4 k.p.a. w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie.

Ustalenia organu odwoławczego, co do istotnych w sprawie faktów, są bowiem prawidłowe. Zostały przywołane w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji. Są dobrze znane stronom. Co do meritum nie są też kwestionowane przez skarżącą, bo skarżąca kwestionuje w istocie naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu [tj. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie, brak zawiadomienia strony o przeprowadzeniu czynności w sprawie (oględzin), prowadzenie postępowania w sprawie bez zawiadomienia o tym strony, brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zapoznania z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie], a tym samym pozbawienie strony możliwości obrony jej praw w postępowaniu w sprawie. Ustalenia nie budzą też wątpliwości Sądu. Sąd częściowo przytoczył je w części historycznej uzasadnienia wyroku. Niecelowe byłoby zatem ich pełne przytaczanie w tym miejscu kolejny raz. Mają one oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd zwraca uwagę, że pomimo wykazania w skardze zarzutu naruszenia prawa procesowego nie zostały skutecznie zakwestionowane poczynione istotne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy.

OWINB, za organem I instancji, utrzymując w mocy jego decyzję prawidłowo ustalił, że inwestor (tj. M. sp. z o.o.) w dniu 4 lipca 2022 r. zdemontował luksfery znajdujące się w ścianie zewnętrznej budynku położonego na działce nr a, obręb P., oddalonej od granicy działki sąsiedniej nr b o ok. 3 m. W efekcie tak wykonanych robót powstały w ścianie zewnętrznej dwa otwory o wymiarach 1,60 m x 1,74 m wypełnione oknami o odporności ogniowej EI30. Ustalenie to ma swoje potwierdzenia w materiale dowodowym - w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 września 2023 r. Pod protokołem z oględzin podpisali się uczestniczący w nim m.in. T. C. i M. S.

Nie było też kwestionowane i nie budziło wątpliwości w sprawie również i to, że ściana budynku na działce nr a, która podlegała opisanej przebudowie, znajduje się w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką nr b, nie jest działką drogową oraz że sporna ściana zarówno w czasie budowy, jak i przebudowy budynku zaprojektowana była jako ściana pełna, że część ściany miała zostać wypełniona luksferami (dwa otwory o wymiarach 150x180). Z kolei na wykonanie spornych okien inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd z urzędu wie, z uzasadnienia wyroków wydanych w sprawach sygn. akt II SA/Op 104/18 i II OSK 2939/18, że w 2014 r., w budynku biurowym położonym w P. przy ul. [...], już raz doszło do wykonania robót budowlanych w postaci wstawienia w dwóch otworach odpowiadających zaprojektowanym luksferom, okien o wymiarach 150x180 oraz że w związku z tym było prowadzone postępowanie naprawcze z udziałem inwestora - M. Sp. z o.o. w kwestii nielegalnej jego przebudowy. Z uzasadnienia wyroków wydanych w sprawach sygn. akt II SA/Op 104/18 i sygn. akt II OSK 2939/18 wynika, że przebudowa budynku biurowego położonego w P. przy ul. [...] nastąpiła na podstawie decyzji Starosty K. z dnia 20 września 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przebudowę. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 20 września 2012 r. przedmiotowa ściana, usytuowana w odległości 3 m od granicy z działką nr b, została zaprojektowana jako pełna, z tym że część ściany miała zostać wypełniona luksferami (dwa otwory o wymiarach 150x180). Inwestor (M. sp. z o.o.) w 2014 r., w miejsce luksferów, samowolnie wstawił okna.

Obecnie sytuacja powtarza się. Inwestor (M. Sp. z o.o.), wykazując lekceważący stosunek do prawa kolejny raz, w 2022 r., w podobny sposób jak poprzednio, naruszył prawo. M. sp. z o.o. w lipcu 2022 r. samowolnie zdemontowała luksfery w wyniku czego w ścianie zewnętrznej budynku biurowego położonego w P. przy ul. [...] pozostawiła dwa otwory wypełnione oknami w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią nr b.

Przechodząc do zarzutu skargi w postaci naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzić należy, że ma rację OWINB, iż pomimo wystąpienia tego naruszenia, nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Przedstawioną w zaskarżonej decyzji OWINB argumentację Sąd traktuje jak własną. Sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, czego skarżąca nie wykazała ani w toku postępowania administracyjnego ani w skardze do tut. Sądu.

Prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jej właścicielem jest skarżąca na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 sierpnia 2023 r. Wpisu do powyższego prawa własności dokonano jednak dopiero w dniu 31 sierpnia 2024 r. na co wskazuje wpis w dziale II ww. księgi wieczystej. PINB pismem z dnia 7 września 2023 r. niespornie zawiadomił o wszczęciu postępowania poprzedniego właściciela tj. M. sp. z o.o. Dopiero pismem z dnia 29 kwietnia 2024 r. organ powiatowy poinformował strony postępowania, że w związku ze sprzedażą nieruchomości przymiot strony utracił M. sp. z o.o., a przymiot strony uzyskała spółka jawna E. Powyższe obiektywnie wskazuje na błędne ustalenia przez PINB stron postępowania i tym samym naruszenie art. 28 oraz art. 10 § 1 k.p.a.

Niemniej jednak słusznie dostrzegł OWINB, że w oględzinach w dniu 21 września 2023 r. brali udział m.in. T. C. (Prezes Zarządu M. sp. z o.o.) wraz z adw. M. S. Zgodnie z treścią KRS o numerze [...] T. C. jest wspólnikiem E. Spółka Jawna, natomiast adw. M. S. reprezentował w postępowaniu odwoławczym skarżącą (tj. E. spółka jawna). Celnie zwrócił uwagę OWINB, że z treści protokołu z oględzin nie wynika, aby T. C., ani profesjonalny pełnomocnik jakim jest adw. M. S., poinformowali pracowników PINB biorących udział w oględzinach o zaszłych w dniu 7 sierpnia 2023 r. zmianach właścicielskich dotyczących nieruchomości, na której usytuowany jest sporny budynek.

Słusznie też zauważono, że wprawdzie żaden przepis k.p.a. nie nakłada na strony postępowania obowiązku informowania o zmianach właścicielskich mających wpływ na krąg stron postępowania, a wprost w art. 7 k.p.a. obliguje organ do podjęcia niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, niemniej jednak spółka nie może czynić skutecznie zarzutu w tym zakresie, bowiem z pełną świadomością zaniechała poinformowania organu o fakcie zmiany stanu prawnego nieruchomości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II GSK 114/21) obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w jego realizacji.

Dodać należy, że pomimo zawiadomienia skarżącej przez OWINB pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wyznaczenia terminu na ich dokonanie do dnia 15 lipca 2024 r., skarżąca nie skorzystała z tej możliwości na etapie postępowania odwoławczego.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że nie wie dlaczego spółka nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Wobec tego ma rację OWINB, że nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji opisane w odwołaniu i w skardze do tut. Sądu naruszenia prawa procesowego z zakresu ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy w oględzinach uczestniczyły osoby będące przedstawicielami skarżącej w postępowaniu odwoławczym. Co równie istotne czynny udział spółki i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa, bo zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania odwoławczego i w skardze żadnych dowodów, ani nie zawnioskowała o przeprowadzenie czynności dowodowych mających wpływ na istotne w sprawie okoliczności i tym samym na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Powyższy pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji OWINB z dnia 29 lipca 2024 r. znajduje odzwierciedlenie również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 287/23).

Przechodząc do oceny kwestii dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd stwierdza:

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 50 i art. 51 Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia WT.

W myśl art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub; 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub; 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub; 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Natomiast stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Ma rację OWINB, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (zob. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1975/10; z dnia 2020 r., sygn. akt II OSK 184/19; z dnia 29 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17). Zatem w niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane w przedmiotowym budynku w zakresie dwóch okien w ścianie zewnętrznej budynku należy ocenić według przepisów obowiązujących w dacie wykonania przebudowy, tj. w dniu 4 lipca 2022 r.

Słusznie zauważył OWINB, że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworów okiennych, należy zakwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego, zgodnie z definicją przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, bowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W dacie wykonania powyższych robót budowlanych stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, m.in. których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagały zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, roboty budowlane polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadziła ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek był usytuowany.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WT, jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271 - 273 rozporządzenia WT lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy.

W niniejszej sprawie doszło do demontażu luksferów na ścianie zewnętrznej budynku biurowego. W efekcie tak wykonanych robót powstały w ścianie zewnętrznej dwa otwory o wymiarach 1,60 m x 1,74 m, wypełnione oknami o odporności ogniowej EI30, w ścianie oddalonej od granicy działki sąsiedniej o ok. 3 m, co w świetle powyższych przepisów jako, że prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu poza działkę, na której jest on usytuowany, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Brak jest podstaw do zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem właściwym jest nakazanie właścicielowi budynku zamurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony działki sąsiedniej nr b materiałami spełniającymi warunki ochrony przeciwpożarowej takimi jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, o klasie odporności ogniowej wypełnień nie niższej niż EI30. Przy czym możliwie jest zastosowanie materiałów wskazanymi w przywołanym wyżej § 232 ust. 6 WT, bowiem wymóg nieprzekroczenia 10% powierzchni ściany został w tym przypadku zachowany.

W konsekwencji prawidłowo zastosował OWINB tryb naprawczy i wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dodać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W świetle powyższego, z uwagi na to, że inwestor (tu: M. sp. z o.o.) utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskutek sprzedaży nieruchomości, a roboty budowlane związane z przebudową budynku biurowego zostały zakończone, organ prawidłowo nałożył kwestionowany obowiązek na obecnego właściciela budynku, tj. spółkę jawną E.

Z uwagi na upływy terminu przedmiotowego nakazu (tj. 12 lipca 2024 r.) OWINB prawidłowo w tym zakresie orzekł co do nowego terminu wykonania obowiązku tj. 31 października 2024 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 1, § 12 w związku z § 232 ust. 6 rozporządzenia WT Sąd zauważył, że był on podnoszony w odwołaniu. OWINB odniósł się do niego wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazano w zaskarżonej decyzji na pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 749/14, że otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok pełnią niewątpliwie taka samą funkcję jak okna, czy też otwory okienne także wtedy gdy mieszczą się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego (...). Bez znaczenia jest bowiem, jaki rodzaj okna zostanie umieszczony w zaprojektowanym otworze okiennym. Dotyczy to również okien z materiałów niepalnych czy trudno zapalnych. Okoliczności te są z punktu widzenia treści § 12 rozporządzenia WT są obojętne.

Wobec tego nie można się zgodzić z skarżącym, że w niniejszej sprawie nie doszło do przebudowy budynku w zakresie montażu okna technicznego w miejscu luksferów, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co potwierdza powołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych. Zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, jak i likwidacja poprzez zamurowanie takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy, jaką musi zapewniać otwór okienny - cechy przezroczystości, nie dają one możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, ale jako przemurowanie ścian. Fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi), w świetle rozporządzenia WT należy traktować tak samo, jak ścianę wypełnioną cegłą szklaną, to jest ścianę pełną, bez otworów okiennych.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że montaż okna technicznego, o klasie odporności ogniowej El30 narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WT. Dlatego słusznym jest nałożenie na spółkę nakazu w sposób przyjęty w zaskarżonej decyzji, bowiem okno techniczne dalej jest oknem.

Ma rację OWINB, że błędny jest zarzut naruszenia § 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia WT, gdyż legitymowanie się przez inwestora postanowieniem OKW PSP w Opolu z dnia 23 października 2020 r. wyrażającym zgodę na odstępstwa od spełnienia w przedmiotowym budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego wydanym na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia WT, nie zwalniają inwestora z przestrzegania wymogów § 12 rozporządzenia WT odnośnie odległości ściany z oknami od granicy z działką budowlaną.

Sąd podziela pogląd prawny NSA wyrażony w wyroku z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14, że odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia WT, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z rozporządzenia WT mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 Prawa budowlanego albo na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia WT. Za taką wykładnią § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia WT przemawia fakt, że wymienione zostały w nim organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Ma więc rację OWINB, że wskazane postanowienie OKW PSP w Opolu dotyczy zgody na odstępstwa w zakresie braku normatywnej szerokości spoczników w klatce schodowej, przewężenia drogi ewakuacyjnej na poziomie drugiej kondygnacji, braku wyprowadzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad konstrukcje drewnianą dachu. Zatem nie można się zgodzić z skarżącą, że kwestia zastosowanego okna technicznego stanowiła przedmiot uzgodnień z właściwym komendantem wojewódzkim PSP.

Reasumując, okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, iż doszło do przebudowy przegrody zewnętrznej budowy biurowego polegająca na demontażu luksferów w wyniku czego w ścianie zewnętrznej powstały dwa okna bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WT. Zatem zasadnym było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wydanie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.