Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2333/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2146/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2146/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. S.A. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXIII/171/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania wniosła spółka A. S.A. z siedzibą w Ż., zaskarżając go w całości i zarzucając, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, albowiem pełnomocnik Rady Miasta Żyrardowa nie był należycie umocowany, co wobec treści art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) uzasadnia stwierdzenie nieważności postępowania i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając ten zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, iż pełnomocnictwo radcy prawnemu M.O. zostało udzielone przez Prezydenta Miasta Żyrardowa "reprezentującego Radę Miasta Żyrardowa", podczas gdy organem w sprawie jest rada miasta, a rady miasta nie reprezentuje prezydent miasta, skoro są to dwa różne organy gminy (art. 11a ustawy o samorządzie gminnym). W związku z powyższym pełnomocnik Rady Miasta Żyrardowa nie został należycie umocowany, nie otrzymał bowiem pełnomocnictwa od organu, jakim w sprawie niniejszej jest Rada Miasta Żyrardowa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności postępowania. Prezydent Miasta Żyrardowa nie był również umocowany do wniesienia odpowiedzi na skargę.

Niezależnie od powyższego w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.) w związku z art. 17 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że "wycofanie" przez Prezydenta Miasta Żyrardowa obwieszczenia datowanego na 28 września 2015 r., w którym zawiadomiono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że tego rodzaju "wycofanie" nie przewidziane w art. 17 ani innym przepisie u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co w konsekwencji powoduje nieważność uchwały XXIII/171/16 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do ustalenia, że plan miejscowy narusza ustalenia studium albowiem wynikający w pewnym zakresie ze studium zakaz "utylizacji" odpadów niebezpiecznych nie jest zakazem unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, zaś utożsamienie przez Sąd pojęcia "utylizacji" z unieszkodliwianiem nie znajduje podstaw i uzasadnienia w przepisach prawa, w tym w szczególności w przepisach ustawy o odpadach, nadto, plan miejscowy, w przeciwieństwie do ustaleń studium nie zapewnia możliwości rozbudowy, modernizacji i remontu istniejących instalacji, co powinno skutkować przyjęciem przez Sąd, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i co powoduje nieważność uchwały XXIII/171/16 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa;

3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że brak jest wewnętrznej sprzeczności postanowień miejscowego planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów uzasadnia zarzut wewnętrznej sprzeczności planu, albowiem na terenie Skarżącej wyłącza się jedynie instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami (§ 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 planu), dopuszczając jednocześnie gospodarowanie odpadami w pozostałym zakresie - tj. m.in. w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych, nie wyłącza się zaś realizacji innych przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6 pkt 7 planu), co oznacza, że pogląd Sądu jakoby sprzeczność wewnętrzna postanowień miejscowego planu nie występuje, jest błędna, co w konsekwencji oznacza, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i co powoduje nieważność uchwały XXIII/171/16 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa;

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z art. 2, 20, 22 Konstytucji RP, w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię polegająca na błędnym przyjęciu, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta przy wprowadzaniu drastycznego ograniczenia co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Skarżącej poprzez treść § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów' powinna skutkować przyjęciem, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta odnośnie do terenu Skarżącej albowiem faktycznym celem wprowadzenia § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 planu nie było ustalenie przeznaczenia terenu, lecz uniemożliwienie skarżącej realizacji zgodnej z prawem inwestycji, której w inny sposób władze Miasta Żyrardowa nie mogłyby zablokować, co w konsekwencji oznacza, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu i co powoduje nieważność uchwały XXIII/171/16 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa;

5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, co skutkowało błędnym przyjęciem, że zaistniały podstawy do ustalenia stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyjęciem, że nie było podstaw do wprowadzenia tej opłaty albowiem nie zostało wykazane aby na skutek tego planu wartość nieruchomości Skarżącej wzrosła, co powinno skutkować przyjęciem, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu i co powoduje nieważność uchwały XXIII/171/16 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w tym także podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, iż pełnomocnik jej przeciwnika procesowego nie był należycie umocowany.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej odwołać przede wszystkim należy do regulacji zawartej w art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.) zgodnie, z którą wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z mocy art. 31 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leży przejawianie woli gminy na zewnątrz. Reprezentacja ta obejmuje także upoważnienie do działania w imieniu gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zauważyć także należy, iż rada nie dysponuje własnymi środkami finansowymi, a ustawowy zakres kompetencji jej przewodniczącego nie pozwala na przypisanie mu obligatoryjnych funkcji dodatkowych. Tak więc, w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie, co do zasady właściwy jest "wójt (burmistrz, prezydent)" jako podmiot reprezentujący gminę, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Powyższego umocowania organu wykonawczego gminy do reprezentowania gminy i jej organów w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie wyłączyła powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmiana brzmienia art. 25 ust. 1 P.p.s.a., która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przepis ten reguluje kwestie związane ze zdolnością sądową, a nie ze zdolnością procesową, do którego to zagadnienia odnosi się art. 26 P.p.s.a. Przepis ten w § 1 stanowi zaś, iż zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Rada gminu nie jest ani osobą prawną, ani jednostką organizacyjną, co oznacza, że do zagadnienia jej reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosować odpowiednie przepisy ustawy o samorządzie gminnym, z których żaden wprost nie przyznaje tego rodzaju uprawnienie przewodniczącemu rady gminy, czy też radzie gminy jako całości. Niewątpliwie zaś gmina jako osoba prawna działa poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze, przy czym uprawnienie dla organów gminy do działania w imieniu gminy wynika z przepisów kompetencyjnych oraz norm prawa materialnego regulujących określoną działalność gminną.

Obecne, wprowadzone nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r., brzmienie art. 25 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, także organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, odpowiada zatem jedynie tezie przyjętej w przywołanej powyżej uchwale 7 sędziów NSA, iż w szczególnych okolicznościach w postępowaniu w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie może być właściwy także inny organ, niż wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zaś zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. to gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym art. 41 ust. 1 i 2 tej samej ustawy wskazuje jakie organy gminy i w jakim zakresie oraz formie upoważnione są do ustanawiania aktów prawa miejscowego. Gmina jest zaś jak wykazano powyżej reprezentowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że z faktu, iż w świetle aktualnego brzmienia art. 25 § 1 P.p.s.a. rada gminy ma zdolność sądową nie wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie skargi na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego, jednostka samorządu terytorialnego nie może być reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tym bardziej, że akt kontrolowanej sprawy nie wynika, by tego rodzaju reprezentacja mogłaby w realiach tej konkretnej sprawy prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż to Rada Miasta Żyradowa uchwałą z dnia 25 sierpnia 2016 r., nr XXIX/207/16 (dostępną w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Żyrardowa) po rozpatrzeniu wezwania A. S.A. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości uchwały dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXIII/171/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyradowa uznała powyższe wezwania za bezzasadne i odmówiła uchylenia kwestionowanej uchwały.

Odnosząc się do kolejnych zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że "wycofanie" przez Prezydenta Miasta Żyrardowa obwieszczenia datowanego na 28 września 2015 r., w którym zawiadomiono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu, mimo, że tego rodzaju "wycofanie" nie przewidziane w art. 17 ani innym przepisie u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w zarzucie tym wskazano jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 17 u.p.z.p. bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej, a mianowicie: punktu, litery i tiret tego artykułu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie podaje konkretnego uregulowania, które zostało naruszone. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż art. 17 u.p.z.p. zawiera 14 punktów, spośród których pkt 6 dzieli się na litery, w dwóch spośród których wyodrębniono nadto po kilka tiret.

W związku z powyższym przypomnieć trzeba, iż związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Zarzut kasacyjny powinien zatem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Wymogów tych zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 1 nie spełnił, co samo w sobie przesądza o jego nieskuteczności.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż art. 17 stanowi, że to wójt, (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4), następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9), po czym rozpatruje uwagi, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia(pkt 13) i wreszcie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14).

Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż to organ wykonawczy gminy jest na tym etapie procedowania nad projektem planu miejscowego dysponentem procesu planistycznego i wykonawcą jego poszczególnych etapów. Skoro zaś to wójt burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu, to oczywistym jest, iż może także do już sporządzonego projektu planu wprowadzać poprawki, a nawet odstąpić od dalszego procedowania dotychczasowego projektu i zastąpić go zupełnie nowym i to niezależnie od etapu postępowania. Z regulacji art. 17 u.p.z.p. nie wynikają w tym zakresie jakiekolwiek zakazy, a jedynie ustanawia on wymóg, by projekt, który zostanie ostatecznie przedstawiony przez organ wykonawczy gminy radzie tej jednostki samorządu terytorialnego, przeszedł wszystkie etapy procedury planistycznej wskazane w tym przepisie. O ile zatem przedłożony radzie gminy projekt miejscowego planu spełnia wymogi proceduralne wynikające z art. 17 u.p.z.p., to nie sposób dopatrywać się naruszenia trybu sporządzania tego ostatecznie uchwalonego planu w tym, iż inny wcześniejszy i odmienny projekt tej regulacji, którego przecież rada gminy nie uchwaliła, procedury takowej nie przeszedł i nie został przez organ wyłącznie upoważniony do przygotowania projektu planu miejscowego w ogóle przedstawiony radzie.

Na wewnętrzną sprzeczność rozumowania leżącego u podstaw tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje przy tym samo jej uzasadnienie, gdzie wskazano, iż wycofanie przez Prezydenta Miasta Żyrardowa pierwotnego obwieszczenia doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której zainteresowanym podmiotom zostało uniemożliwione wypowiedzenie się w zakresie pierwotnego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet sam autor skargi kasacyjnej zauważa zatem, że skutkiem rzekomego uchybienia organu stanowiącego gminy miałoby być pozbawienie zainteresowanego podmiotu możliwości wypowiedzenia się co do projektu planu (błędnie nazywanego w skardze kasacyjnej pierwotnym planem), który w ogóle nie stanowił przedmiotu obrad rady gminy i co za tym idzie nie został przyjęty zaskarżonej uchwale.

Podsumowując tą cześć rozważań stwierdzić należy, iż okoliczność, iż osoba zainteresowana nie wypowiedziała się co do rozwiązań alternatywnych i odmiennych niż przyjęte w uchwalonym planie miejscowym nie może stanowić o naruszeniu trybu sporządzania tegoż planu.

Nie okazał się także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do ustalenia, że plan miejscowy narusza ustalenia studium albowiem wynikający w pewnym zakresie ze studium zakaz "utylizacji" odpadów niebezpiecznych nie jest zakazem unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, zaś utożsamienie przez Sąd pojęcia "utylizacji" z unieszkodliwianiem nie znajduje podstaw i uzasadnienia w przepisach prawa, w tym w szczególności w przepisach ustawy o odpadach, nadto, plan miejscowy, w przeciwieństwie do ustaleń studium nie zapewnia możliwości rozbudowy, modernizacji i remontu istniejących instalacji.

Odnosząc się do tegoż zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie obszernie przedstawiana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, która skupia się na braku ustawowej definicji pojęcia utylizacji jaką posługuje się Studium i kwestionuje zapisy Studium, które się tym pojęciem posługują jako zbyt ogólne i co za tym idzie rodzące dla skarżącego kasacyjnie negatywne konsekwencje.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż Sąd I instancji nie rozpatrywał skargi na Studium, lecz na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż poza granicami sprawy pozostawała ocena zgodności z prawem przedmiotowego Studium, a ocenie Sądu podlegało wyłącznie zweryfikowanie prawidłowości stanowiska rady gminy, iż kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń obowiązującego studium.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z wskazanym jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pomiędzy treścią studium a planem miejscowym musi zachodzić stosunek "braku naruszania". Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami.

Studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Tak też rozumieć należy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Tak pojęcie "zgodności" projektu planu z zapisami studium jakim ustawodawca posłużył się w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jak i braku naruszania ustaleń studium oznacza zatem jedynie pewien stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Inaczej rzecz ujmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Przekładając te ustalenia na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa zatwierdzonego Uchwałą Nr XLIX/413/10 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 30 września 2010 r. dla terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości Spółki objęte kwestionowanym planem miejscowym (a oznaczonego w studium symbolem PU) przewidziano jako zasadniczy kierunek rozwoju przestrzennego przeznaczenie pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, bazy transportowe z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Nadto w ujętych w formie tabelarycznej wytycznych do określania w planach miejscowych przeznaczenia terenu jako kierunek polityki rozwoju funkcjonalnego obszaru oznaczonego symbolem PU wskazano rozwój sfery produkcyjnej i usługowej, w tym składy, magazyny, bazy transportowe oraz możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Doprecyzowując zasady i warunki zagospodarowania oraz zakres dopuszczalnych zmian dla terenu tego wskazano między innymi, iż zachowuje się z możliwością rozbudowy, modernizacji, remontu istniejące obiekty i inwestycje, które nie mieszczą się w określonej polityce odnośnie obszaru o symbolu PU, zaś określając ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu wskazano, iż zakazane jest lokalizowanie inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych oraz lokalizowanie zakładów produkcyjnych o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a jednocześnie dopuszcza się tylko takie usługi i obiekty produkcyjne, których wszelkie ponadnormatywne oddziaływanie będzie się zamykało w granicach danej inwestycji.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie sposób dopatrzyć się naruszenia przez kwestionowaną uchwałę przytoczonych wyżej postanowień Studium. Przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym jako 2 PU odpowiada bowiem kierunkowi polityki przestrzennej gminy określonemu w Studium, a jednocześnie nie sposób oczekiwać by regulacje prawa miejscowego zawarte w planie miejscowym stanowiły wyłącznie dosłowne powtórzenie zapisów studium.

Okoliczność, iż w Studium z dnia 30 września 2010 r. nie zamieszczono zapisów dotyczących zakazu realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a jednocześnie zakaz taki wprowadzony został w § 6 pkt 7 planu miejscowego nie oznacza, że postanowienia planu w tym zakresie naruszają ustalenia Studium. Regulacja zawarta w § 6 pkt 7 planu miejscowego nie uniemożliwia bowiem zagospodarowania terenu nim objętego sposób zgodny z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium, to jest pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, bazy transportowe z dopuszczeniem zabudowy usługowej i z możliwością wprowadzenia w ograniczonym zakresie zabudowy mieszkaniowej, a jedynie wprowadza pewne ograniczenia w intensywności wykorzystania tegoż terenu na te cele. Zapisy planu zawarte w kwestionowanym § 6 pkt 7 jedynie doprecyzowują zatem ustalenia Studium, które także – co należy podkreślić – przewidywało wprowadzenie w uchwalanych dla obszarów oznaczonych w Studium symbolem PU planach miejscowych pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu.

Co za tym idzie trafne było stanowisko Sądu I instancji, że wobec ogólnego i kierunkowego charakteru studium bezprzedmiotowe były rozważania skargi dotyczące interpretacji pojęcia "utylizacji" użytego w Studium w odniesieniu do odpadów niebezpiecznych, a w szczególności supozycje, jakoby chodziło wyłącznie o recykling w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 3 pkt 23 tej ustawy).

Podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać skarżący kasacyjnie, iż nie powinno dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych, które winny zostać ustanowione dopiero na kolejnym etapie szeroko rozumianego procesu planistycznego, jakim jest przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej zwrócić uwagę należy na wzajemny stosunek kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie postanowień planu miejscowego, to jest § 6 pkt 7 ustanawiającego generalną zasadę, iż w obszarze planu ustala się zakaz realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, który nie dotyczy jednak inwestycji z zakresu łączności publicznej (telekomunikacji) oraz przepisu § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 stanowiącego element regulacji szczegółowej dotyczącej tylko określonego terenu oznaczonego w planie symbolem 2 PU, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej kasacyjnie Spółki.

Zauważyć bowiem trzeba, iż generalny zapis § 6 pkt 7, o ile nie byłby uzupełniony zapisami § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 planu uniemożliwiałby prowadzenie na nieruchomości skarżącej działalności z zakresu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, które to przedsięwzięcia zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto co najmniej wątpliwości mogłoby budzić zaliczenie gospodarowania odpadami, w zakresie wykraczającym poza magazynowanie odpadów, w tym ich zbieranie i transport oraz przetwarzanie jako odpowiadającego przeznaczeniu terenów oznaczonych w planie symbolem 2 PU określonego jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem usług.

Wątpliwości te usuwa § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 stanowiący w tym zakresie regulację szczególną i wprost dopuszczający na tym terenie działalność gospodarczą z zakresu gospodarowania odpadami z wyłączeniem instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami.

Z brzmienia powyższego przepisu wprost wynika, że jako regulacja szczególna wyłącza on w stosunku do terenu oznaczonego w planie symbolem 2 PU i w odniesieniu do działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami stosowanie ogólnej zasady wynikającej z § 6 pkt 7 planu i zastępuje w tym zakresie (to jest odnośnie gospodarowania odpadami) zakaz realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, węższym zakazem dotyczącym jedyne instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami. Na powyższe wskazuje także porównanie § 8 ust. 2 pkt 4 planu dotyczącego terenu oznaczonego w planie symbolem 1 PU z § 8 ust. 2 pkt 5 planu oznaczonego symbolem 2 PU. Z porównania treści tych jednostek redakcyjnych wynika bowiem wyraźnie, iż jedyną przesłanką wyodrębnienia w planie na terenach przeznaczonych w planie pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny dwóch obszarów oznaczonych jako 1 PU i 2 PU było dopuszczenie na obszarze oznaczonym 2 PU działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami, a więc uwzględnienie dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu.

Prawidłowa wykładnia § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 przesądza o tym, iż nie sposób zakwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać za sprzeczny z zapisami studium, albowiem zakaz lokalizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami niewątpliwie może być oceniony jako doprecyzowanie wynikającego ze studium kierunku polityki przestrzennej gminy określonego w Studium dla terenu PU poprzez użycie sformułowania, iż cyt. "zakazane jest lokalizowanie inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych oraz lokalizowanie zakładów produkcyjnych o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej", przy jednoczesnym uwzględnieniu przyjętego w tymże Studium dla tego terenu założenia, iż zachowuje się z możliwością rozbudowy, modernizacji, remontu istniejące obiekty i inwestycje, które nie mieszczą się w określonej polityce odnośnie obszaru o symbolu PU.

Przyjęte w planie miejscowym rozwiązania nie pozbawiają zatem skarżącej kasacyjnie Spółki możliwości dalszej eksploatacji oraz rozbudowy i modernizacji położonych na jej nieruchomości obiektów wykorzystywanych dla prowadzonej już działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, a jedynie uniemożliwiają lokalizację nowych obiektów służących podjęciu nowego i dotąd nie występującego na tym terenie rodzaju działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, a polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami.

Błędny jest zatem wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd jakoby postanowienia zakwestionowanego planu miejscowego uniemożliwiały skarżącej Spółce rozbudowę, modernizację, czy też remont istniejących obiektów i instalacji i w ten sposób naruszały ustalenia Studium.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu swojego wyroku odmienną wykładnię § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 w powiązaniu z § 6 pkt 7 przedmiotowego planu miejscowego, to jednak także ona doprowadziła tenże Sąd do wyrażenia trafnego poglądu, iż postanowienia kwestiowanego planu miejscowego nie pozostają w sprzeczności ze Studium, co oznacza, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia (w zakresie wzajemnej relacji § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 i powiązaniu z § 6 pkt 7 kontrolowanego planu i wynikającej z tego treści norm planistycznych obowiązujących dla terenu 2 PU), wyrok ten odpowiada prawu.

W świetle powyższych rozważań za oczywiście bezzasadny uznać nadto należy zarzut kasacyjny oznaczony nr II.3, albowiem stanowisko kasatora co do wewnętrznej sprzeczności regulacji zawartych kwestionowanego planu miejscowego wynika z błędnej wykładni powyższych jednostek redakcyjnych, polegającej na dosłownym ich odczytaniu bez zastosowania w procesie wykładni reguł kolizyjnych oraz braku uwzględnienia celu tych regulacji.

Nie okazał się także trafny oznaczony nr II. 4 zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z art. 2, 20, 22 Konstytucji RP, w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię polegająca na błędnym przyjęciu, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta przy wprowadzaniu drastycznego ograniczenia co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Skarżącej poprzez treść § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyjęciem, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta odnośnie do terenu Skarżącej albowiem faktycznym celem wprowadzenia § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 planu nie było ustalenie przeznaczenia terenu, lecz uniemożliwienie skarżącej realizacji zgodnej z prawem inwestycji, której w inny sposób władze Miasta Żyrardowa nie mogłyby zablokować, co w konsekwencji oznacza, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu i co powoduje nieważność uchwały XXIII/171/16 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 tej ustawy).

Z powyższego wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Podkreślić wreszcie należy, iż zgodnie z art. 4 u.p.z.p. to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi sposób kształtowania ładu przestrzennego (zasadniczy instrument prawny zagospodarowania przestrzeni), a decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, warunkiem wydania, której jest rezygnacja przez gminę z uprawnień przysługujących jej w ramach władztwa planistycznego, wyrażająca się w nieuchwaleniu dla określonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje zatem w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne.

Wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej jakikolwiek przepis prawa nie wymaga by sposób zagospodarowania terenu przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był analogiczny do tego jaki byłby dopuszczalny w przypadku braku planu.

Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, a takim celem, czego organy przeprowadzające nie ukrywały, było właśnie uniemożliwienie postawania na objętym planem terenie miasta Zgierz spalarni odpadów.

Co za tym idzie nie przesądza w żadnej mierze o niezgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż w inny sposób niż poprzez przyjęcie tegoż planu gmina nie mogłaby zablokować planowanej przez inwestora zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na wzniesieniu spalarni odpadów. Uchwalenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, iż zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu.

Przyjęcie odmiennej, a proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni prowadziło by zaś do całkowitego ubezwłasnowolnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego.

Dalej wskazać należy, iż uniemożliwienie określonego sposobu zagospodarowania terenu (w kontrolowanej sprawie wzniesienia spalarni odpadów) w sposób oczywisty jest ustaleniem jego przeznaczenia, a to iż przybrało ono formę zakazu ma charakter li tylko redakcyjny. Analogiczny skutek normodawca lokalny mógłby bowiem osiągnąć chociażby poprzez enumeratywne wyliczenie obiektów wzniesienie których na danym obszarze jest dopuszczalne i pominięcie w tym wykazie spalarni odpadów.

Zauważyć dalej trzeba, iż kwestionowany plan miejscowy nie został uchwalony wyłącznie dla nieruchomości wykorzystywanej przez skarżącą Spółkę, a wydzielenie obszaru 2 PU nie skutkowało wprowadzeniem dodatkowych obostrzeń (w porównaniu do pozostałych terenów objętych kwestionowanym planem, a oznaczonych symbolem PU), lecz właśnie umożliwieniem dalszego prowadzenia na tym terenie dotychczasowej działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, z wyłączeniem jednakże możliwości poszerzenia zakresu prowadzonej działalności o wzniesienie instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz o prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Skoro zatem gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi poprzez zakaz lokalizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów i stanowisko swoje w tym zakresie uzasadniła, to brak jest przesłanek dla ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie naruszają także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego.

Nie uniemożliwiają one bowiem skarżącej kasacyjnie dalszego prowadzenia obecnej działalności, w tym remontów, modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów, a jedynie uniemożliwiają wprowadzenie na obszarze objętym planem, w tym na nieruchomości skarżącej kasacyjnie specyficznej i budzącej sprzeciw społeczności lokalnej (fakt bardzo licznych protestów okolicznych mieszkańców przeciwko rozbudowie spalarni znajduje zresztą potwierdzenie w aktach planistycznych – na co wskazał Sąd I instancji, a czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała), zabudowy w postaci spalarni odpadów.

Ograniczenie to uzasadnione jest – jak także trafnie wskazał Sąd Instancji – potrzebą ochrony interesów innych mieszkańców Żyrardowa, którzy wykorzystują swoje nieruchomości przede wszystkim w celach mieszkalnych. Zauważyć zaś trzeba, iż w skardze kasacyjnej nie podważono w żaden sposób stanowiska WSA w Warszawie, iż analiza załącznika graficznego do Planu Miejscowego oraz rysunku Studium wskazuje, że w bliskim sąsiedztwie terenu 2 PU występuje zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa, a realizacja spalarni odpadów może negatywnie wpłynąć na codzienny komfort życia mieszkańców.

Wprowadzone zaskarżonym planem regulacje nie naruszyły także art. 20, 22 i 34 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie wynikającego z tych przepisów prawa do wolności działalności gospodarczej.

Konstytucyjnie chroniona wolność działalności gospodarczej nie ma bowiem, podobnie jak prawo własności, charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sytuacja uprawnionego wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń zaistniała zaś w będącym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Za usprawiedliwione okoliczności uzasadniające wprowadzenie na tym obszarze ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej należy przy tym uznać, te same przesłanki, które zostały już omówione w związku z wprowadzonymi przez plan ograniczeniami w wykonywaniu prawa własności. Oczywistym jest bowiem, iż ingerencja w prawo własności jako najszersze prawo majątkowe wiązać się może także z ingerencją w inne prawa podmiotowe choćby pośrednio z nim związane, w tym z ingerencją w prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, która przeważnie prowadzona jest w oparciu o prawo własności.

Poprzez przyjęcie zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ograniczyła zaś prawa skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej jak i w zakresie dotąd prowadzonego gospodarowania odpadami

Specyficzne zapisy umieszczone w § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 planu dotyczącego terenu 2 PU należącego do A. S.A. nie wprowadziły przy tym w stosunku do skarżącej dodatkowych ograniczeń, lecz uprzywilejowały jej pozycję, względem podmiotów posiadających nieruchomości na obszarze oznaczonym 1 PU poprzez dopuszczenie prowadzenia działalności z zakresu gospodarowania odpadami ograniczonej jedynie poprzez zakaz lokalizacji pewnej grupy instalacji, to jest instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poprzez zakaz prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami.

Zakazanie na obszarze objętym planem wprowadzenia nowej, dotąd nie wykorzystywanej na tym terenie technologii unieszkodliwiania odpadów, to jest zakazu lokalizacji spalarni odpadów nie stanowi także naruszenia równości prowadzenia działalności gospodarczej wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Adresatem zawartych w tym akcie prawa miejscowego norm są bowiem wszelkie podmioty, którym przysługuje prawo własności, względnie inny tytuł prawny do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem (zarówno na terenie oznaczonym symbolem 1 PU, jak i 2 PU) i wszystkie te podmioty mogą na równych prawach prowadzić działalność gospodarczą na tym obszarze, z każdorazowym uwzględnieniem ograniczeń tymże planem wprowadzonych.

Wprowadzony planem, a kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie zakaz lokalizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów dotyczy zatem nie tylko skarżącej kasacyjnie, lecz wszelkich podmiotów, które prowadzić będą działalność na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym, co wynika wprost z faktu, iż dla terenu oznaczonego 1 PU w ogóle nie przewidziano możliwości prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami, bowiem lokalizacja ewentualnej spalarni odpadów stoi w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu jako terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem usług, a spalarnia odpadów nie mieści się w żadnej z powyższych kategorii.

Za oczywiście bezzasadny uznać wreszcie trzeba ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, co skutkowało błędnym przyjęciem, że zaistniały podstawy do ustalenia stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyjęciem, że nie było podstaw do wprowadzenia tej opłaty albowiem nie zostało wykazane aby na skutek tego planu wartość nieruchomości skarżącej wzrosła. W pełni należy w tym zakresie zaaprobować wywody Sądu I instancji, których skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie zakwestionował ograniczając się jedynie do powtórzenia argumentacji podnoszonej już uprzednio w skardze na uchwałę i rozpoznanej przez WSA w Warszawie. Wskazać jedynie należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej zdaje się sugerować, iż jej autor nie dostrzega różnicy pomiędzy ustaleniem w § 13 kwestionowanego aktu prawa miejscowego stawek procentowych tzw. renty planistycznej, a więc przepisów powszechnie obowiązujących, które w powiązaniu z odpowiednimi regulacjami u.p.z.p. pozwolą na ustalenie wysokości tej należności publicznoprawnej, a przyszłym zastosowaniem tego przepisu prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym indywidualnej sprawy administracyjnej, w toku której organ administracji ustalać będzie w przypadku sprzedaży nieruchomości, czy ich wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, a jeśli tak to w jakim rozmiarze. Podkreślenia wymaga, iż w przedmiotowym planie ustalenie stawki procentowej tzw. renty planistycznej w wymiarze 30 % dotyczyło nie tylko nieruchomości skarżącej kasacyjnie zlokalizowanych na obszarze oznaczonym symbolem 2 PU, lecz wszystkich terenów o symbolu przeznaczenia PU, czyli także terenu 1 PU.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż ustalenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 tej samej ustawy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego i to właśnie brak w uchwale tego rodzaju postanowień stanowiłby naruszenie prawa.

Wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej przyjęcie w planie miejscowym tego rodzaju postanowień nie przesądza jeszcze o tym, iż wartości nieruchomości nim objętych wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Co za tym idzie nie uniemożliwia to właścicielowi gruntu dochodzenia we właściwym trybie roszczeń z tytułu spadku wartości nieruchomości o ile w jego ocenie w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, względnie korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Wobec ustalenia, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.