Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 743/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 107 & 1 w zw.  z art. 8 i art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w pkt 1; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej zwana skarżącą, o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. P. w rej. [...], nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 na okres od 01.02.2007 r. do 30.04.2007 r.

Rozpatrując niniejszą sprawę Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana ustawą o drogach publicznych), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r., Nr199) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rej. [...] o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiary.

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m a przy prędkości 80 km/h – 4,4 m do 33,3 m plus do zatrzymania 30,9 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Pas drogowy ulicy P. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3010 pojazdów na godzinę. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi około 7 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku. Lokalizowanie w tym miejscu obiektu powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do zniszczeń chodnika i zieleni.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a.

W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta W. H. G. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt la) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 27 lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 27 lutego 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...]w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu stycznia i lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. P. w rej. [...] w W., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma ponadto waloru dokumentu naukowego. Brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem, odnośnie ul. P. w rej. [...] w W. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego. Pozostały, wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy natomiast ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Zarzucono ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 lutego do 8 marca 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia; w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, iż wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji sam określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie pasa drogowego. Okres ten miał uchronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. W tej części utrzymano decyzję w mocy, jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem.

Wskazał, że wniosek skarżącej dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego w dniach 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] marca 2007 r. odwołanie od tej decyzji wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 kwietnia 2007 r. zaś do organu odwoławczego w dniu 23 kwietnia 2007 r. W tej sytuacji prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego w tej części, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, stało się bezprzedmiotowe

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. Sygn. akt VI SA/Wa 1341/07 w pkt. 1) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania odwoławczego; w pkt. 2) w pozostałej części oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż za błędny uznać należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wobec upływu w całości wnioskowanego okresu zajęcia pasa drogowego postępowanie odwoławcze, w części dotyczącej rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Postępowanie odwoławcze, nie stało się bezprzedmiotowe, skoro nie zostało rozpoznane w całości - złożone w sposób prawidłowy - odwołanie strony od decyzji organu I instancji. Częściowa bezprzedmiotowość tego postępowania miałaby miejsce wtedy, gdyby strona cofnęła w tym zakresie odwołanie, co jednak w sprawie nie nastąpiło. Sam fakt upływu okresu, na który strona wnioskowała udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie spowodował natomiast bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Dalej Sąd wywodził, iż w administracyjnym toku instancji, który związany jest z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania, zapisaną wprost w art. 15 k.p.a., każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie (po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego – po raz drugi przez organ odwoławczy). Z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uchylił się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepis art. 138 k.p.a. Strona została w ten sposób pozbawiona prawa do rozpatrzenia jej sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty przez obie instancje. Sąd zwrócił uwagę, iż uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie odwoławcze, obliguje organ odwoławczy do rozpatrzenia merytorycznie odwołania strony w zakresie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 9 marca do 30 kwietnia 2007 r. oraz wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia na zasadzie przepisu art. 138 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - uchyliło pkt. 3 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, dotyczący nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu zamieszczonemu w jej pkt. 2, zaś utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 8 lutego 2007 r. (pkt. 2 rozstrzygnięcia decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ wskazał, iż wnioskodawca nie uzyskiwał żadnej promesy udzielenia dalszych zezwoleń, winien więc sobie zdawać sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia po upływie terminu określonego w dotychczasowym zezwoleniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odrzucił również zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego, podnosząc, iż to na skarżącej spoczywa wykazanie, że w sprawie zachodzi "szczególny przypadek", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że w przedmiotowej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", tym samym brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Odnosząc się do uchylonej części decyzji wskazał, że w sprawie brak było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ponieważ przedmiotowy pas drogowy od dnia 9 marca 2007 r. nie mógł być zajęty przez stronę.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.nr [...] skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. - polegające na:

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. rejonie wiaduktu PKP może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych;

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

2) art. 11 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. P. w rejonie [...] w W. nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Należy wskazać, iż ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji jest związany katalogiem rozstrzygnięć zawartych w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji, jak wynika to wprost z treści art. 107 k.p.a., są to dwa odrębne elementy składowe decyzji. Przy czym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji jest jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie musi więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie uprawnienie strona otrzymuje. Przy czym obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 roku, SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 roku, III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w części stanowczej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło pkt. 3 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r., dotyczący nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu zamieszczonemu w jej pkt. 2, utrzymało zaś zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanej reklamy od dnia 8 lutego 2007 r. (pkt. 2 rozstrzygnięcia).

Należy wskazać, iż tak sformułowane rozstrzygniecie jest wadliwe proceduralnie, gdyż Prezydent W. w pkt. 2 decyzji z dnia [...] marca 2007 r. odmówił w prawdzie skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia na lokalizację reklamy lecz od dnia 9 marca 2007 r. Tym samym stwierdzić należy, iż organ II instancji utrzymując w mocy pkt. 2 ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. i jednocześnie wskazując datę 8 lutego 2007 r., jako datę od której odmówił zezwolenia na lokalizację reklamy, wydał decyzję sprzeczną w swej treści i przekraczającą swym zakresem rozstrzygnięcie organu I instancji. Tak sformułowane rozstrzygnięcie jest niejasne i rodzi wątpliwości co do treści podjętej przez organ II instancji decyzji, co uznać należy za stan niedopuszczalny.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, iż treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna być związana z przedmiotem postępowania (zainicjowanego wnioskiem skarżącej) i stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie skarżącej. Tylko takie rozstrzygnięcie, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.) oraz zgodne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) czy też z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Odnosząc się do części decyzji utrzymanej w mocy, Sąd stwierdza, iż w pełni podziela argumentację organu II instancji odnoszącą się do bezzasadności nadania pkt. 2 rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a..

Oddalając natomiast skargę w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a.

Orzekając ponadto o zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.