Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 647/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59f ust. 1,  art. 59f ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. działając na podstawie art. 59f ust. 6 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił A. i J. J. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego położonego przy ul. Sz.Sz. [...] w Dz., na działce o numerze ewidencyjnym gruntu[...], obręb centrum. Decyzja wydana została w następstwie kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 265/09), którym uchylona została decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego wydane w tym samym przedmiocie.

Uzasadniając opisaną powyżej decyzję z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. przedstawił szczegółowo wszystkie czynności procesowe podjęte przez właściwe instancyjnie organy po złożeniu w dniu [...] r. przez A. i J. J. wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, podając m.in., że ostatecznym i prawomocnym postanowieniem tego organu z dnia [...] r. Nr [...] wymierzona została inwestorom kara z tytułu stwierdzenia niezgodności obiektu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym,

Organ orzekający wyjaśnił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku wydanego w tej sprawie wskazał na nieprawidłowości protokołu z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r.

Stosując się do uwag Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. przeprowadził w dniu [...] r. z udziałem inwestora obowiązkową kontrolę przedmiotowego budynku.

Z dalszej części uzasadnienia decyzji wynika, że podczas tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki oraz w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, o czym mowa w art.59a ustawy Prawo budowlane. W zakresie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki stwierdzono, że: podjazd dla osób niepełnosprawnych inwestor wykonał przy wejściu w bocznej ścianie (elewacja północno-wschodnia), teren jest ukształtowany jako pochylnia. Natomiast projekt budowany, w szczególności na rysunku 4A, przewidywał wykonanie podjazdu z lewej strony ściany frontowej (elewacja północno-zachodnia), w kierunku wejścia głównego do budynku. Schody wejściowe zewnętrzne do budynku usługowego także zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Schody te wykonano w postaci dwóch symetrycznych biegów schodowych zewnętrznych na wprost wejścia głównego. Natomiast w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zaprojektowano schody zewnętrzne stanowiące główne wejście do budynku, jako cztery stopnie z płytą, spocznikową, usytuowane z prawej strony ściany frontowej. Ponadto nie wykonano terenu zieleni przy budynku. Natomiast w miejscach projektowanej zieleni wykonano utwardzenie terenu z kostki betonowej. Co do zgodności obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: 1) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, stwierdzono brak balustrad i poręczy na podjeździe prowadzącym do wejścia do budynku, co przewidywał projekt - rys. nr 4A pn. "Technologia parteru z podjazdem i schodami zewnętrznymi"; 2) w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, stwierdzono brak wentylacji nawiewnej do pomieszczenia poczekalni w parterze budynku. Inwestor nie wykonał otworów nawiewnych w ścianie frontowej, co zostało zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym (rys. nr 4A) pn. "Technologia parteru z podjazdem i schodami zewnętrznymi".

Ponadto podczas przeprowadzonej kontroli obowiązkowej stwierdzono także istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania terenu oraz zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, o czym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Odstępstwo dotyczące projektu zagospodarowania działki polega na zmianie lokalizacji podjazdu dla osób niepełnosprawnych - podjazd został usytuowany od strony ściany bocznej zamiast jak w zatwierdzonym projekcie od strony ściany frontowej; teren przy budynku zaprojektowany jako "zieleń" został utwardzony kostką betonową; na zmianie schodów zewnętrznych wejściowych do budynku. Odstępstwo dotyczące zapewnienia warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne polega na tym, że inwestor nie wykonał balustrad i poręczy przy pochylni dla osób niepełnosprawnych.

Następnie organ orzekający opisał w uzasadnieniu nieistotne odstępstwa, które stwierdzono w trakcie obowiązkowej kontroli oraz uwagi wniesione do protokołu inwestora i przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do tych uwag.

Ponadto przywołał treść przepisu art. 59a ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W zakończeniu uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 59f ust. 1 powołanej powyżej ustawy w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Natomiast art. 59f ust. 6. mówi, że w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza postępowanie, o którym mowa w art. 51. Jednocześnie organ orzekający wyjaśnił, że wobec treści powyższego przepisu organ nadzoru budowlanego jest zobligowany, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli, nieprawidłowości określonych w art. 59a ust. 2 postanowieniem nałożyć na inwestora karę, a w związku z nałożoną karą, w oparciu o przepis art. 59f ust. 6 organ jest zobligowany wydać decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie organu w istniejącym w sprawie stanie praktycznym, w szczególności wobec istnienia w obrocie prawnym postanowienia orzekającego o karze z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli, możliwe było jedynie wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wnieśli J.J. i A. J., zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 5 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 36a ust. 6 i art. 5 ust. 1 tego aktu oraz naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 77 w związku z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołując się na te zarzuty J. J. i A. J. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego obiektu, wcześniej opisanego, w zakresie piwnicy, parteru oraz pierwszego piętra budynku.

W uzasadnieniu odwołania zakwestionowane zostało stanowisko przyjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji i prawidłowość jego ustaleń dotyczących przede wszystkim charakteru odstępstw stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W szczegółowym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim wszystkie podjęte dotychczas czynności procesowe, w tym orzecznicze, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przystąpienie do użytkowania budynku należącego do kategorii IX musi zostać poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie takie jest udzielenie przez właściwy organ po stwierdzeniu spełnienia przez inwestora obowiązków ciążących na nim z mocy art. 57 ustawy – Prawo budowlane, określającego wymogi wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający podał, że w przypadku zmian nieodstepujących w istotny sposób od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do wniosku należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis (art. 57 ust. 2). Inwestor zgodnie z art. 57 ust. 3 jest również zobowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej.

Jednocześnie organ wyjaśnił iż zgodnie z art. 57 ust. 6 "wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a", przy czym przepisy ust. 1 - 3 art. 57 enumeratywnie określają dokumenty, jakie należy dołączyć do przedmiotowego wniosku. Jeżeli organ stwierdzi braki w wymaganej dokumentacji, winien wówczas zażądać uzupełnienia braków czy nieścisłości, a inwestor jest zobowiązany to uczynić w terminie wskazanym przez organ (art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż jedynie kompletny, nieposiadający braków i nieścisłości wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie może stanowić wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Ponadto organ wskazał iż zgodnie z art. 59 ust 5 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdy inwestor nie spełnił wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego, a także, gdy wymierzył karę z tytułu niezgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę (art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego należy zważyć przede wszystkim, że przepis 59f ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane przyjęty w podstawie prawnej decyzji wydanej w tej sprawie stanowi, że "w przypadku wymierzenia kary właściwy organ w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51".

Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że postanowieniem z dnia [...] r, Nr [...] PINB w Dz. nałożył na A. i J. J. karę w wysokości 12.000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) z tytułu stwierdzenia niezgodności obiektu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, a postanowienie to w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji było ostateczne wobec utrzymania go w mocy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r. (spełniony tym samym został wymóg określony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 265/09).

W przywołanym powyżej przepisie art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca zobligował właściwy organ nadzoru budowlanego do podjęcia w opisanych warunkach konkretnej czynności orzeczniczej o charakterze związanym, eliminując uznaniowość organu i fakultatywność czynności. Oznacza to, że każdorazowo skutkiem materialnoprawnym wymierzenia inwestorowi kary w trybie przepisu art. 59 ustawy - Prawo budowlane jest odmowa - w formie decyzji - wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, z którego realizacją związane jest wymierzenie kary inwestorowi. W tym miejscu uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do powołanego przepisu, a następnie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie okoliczność wskazana w hipotezie przepisu art. 59f ust. 6 powoływanej ustawy zaistniała, zatem organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, do którego skierowany został wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego przy ul. Sz. Sz. [...] w Dz. (dz. o nr ew. gruntu [...] obręb C.) - a nie, jak błędnie wskazują Skarżący, wniosek o wydanie częściowego pozwolenia na użytkowanie – był ustawowo zobligowany do wydania negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia tj. decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W konsekwencji powyższego podniesione w odwołaniu argumenty nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż kwestia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego została ostatecznie zakończona postanowieniem D. nr [...] z dnia [...] r., które pozostaje do chwili obecnej w obrocie prawnym i zgodnie z art. 110 w zw. z art. 126 Kpa korzysta z domniemania prawidłowości. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym powyższego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy niezgodności obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Gdańsku z 2 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 159/08 "organ który wydał decyzję jest nią zawiązany od chwili jej doręczenia i jednocześnie niemożliwa jest już zmiana stanowiska wyrażonego przez organ w decyzji". Brak jest zatem na chwilę obecną podstaw do podejmowania rozważań, czy wprowadzone przez A. i J. J. zmiany miały charakter istotny czy też nie, bowiem kwestia ta, jak powyżej wskazano, została już przez organy nadzoru budowlanego ostatecznie rozstrzygnięta. Marginalnie należy jednak zauważyć, iż ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia kierownika budowy z dnia 17 sierpnia 2008 r. bezspornie wynika, iż inwestor z formalnego punktu widzenia zataił przed organem nadzoru budowlanego fakt dokonania odstąpienia od zatwierdzonego projektu w zakresie zmiany usytuowania schodów frontowych - brak jest bowiem opisu tej zmiany w ww. oświadczeniu, co zgodnie z art. 57 ust. 2 jest wymogiem obligatoryjnym.

Ponadto organ odwoławczy - odnosząc się natomiast do zarzutów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 265/09 - wskazał, iż organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] r. ponowną obowiązkową kontrolę przedmiotowego obiektu, na okoliczność czego sporządzono rzetelny, wyczerpujący protokół, w pełni odpowiadający wymogom art. 68 kpa.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali J. i A. J. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający ich imieniem pełnomocnik – radca prawny R. G. zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie prawa procesowego, to jest przepisu art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. nr [...] z dnia[...]r. wydanej w sprawie o sygn. [...] mimo wydania jej z naruszeniem prawa:

- procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 ) k.p.a. i art. 100 § 1 pkt 4) k.p.a. oraz w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, poprzez niezastosowanie przepisu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Dz. z dnia [...] r. Nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania administracyjnego wg norm przepisowych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podał m.in., że zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), Zatem warunkiem sine qua non wymierzenia kary inwestorowi tytułem odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest uprzednie przeprowadzenie obowiązkowej kontroli. Dalej, stosownie do przepisu art. 59d ust. 1 zd. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, sporządza protokół w trzech egzemplarzach. Reasumując, dowodem szczególnym, stanowiącym wyłączną i konieczną podstawę do poczynienia przez organ ustalenia stanu faktycznego polegającego na odstępstwie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest protokół sporządzony zgodnie z zasadami i wymogami formalnymi określonymi w art. 59d Prawa budowlanego oraz kpa.

W ocenie pełnomocnika skarżących okoliczność ta ma dla niniejszej sprawy znaczenie kluczowe - wyrokiem z dnia 2 października 2009 r. w sprawie II SA/Wr 265/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał oceny wartości dowodowej protokołu z dnia 12 września 2008 r. i uznał, że dokument ten nie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy proceduralne, a zatem nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Opisany wyżej wyrok jest prawomocny, a skoro tak, brak było i jest koniecznej podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wydanie postanowienia nr [...]o nałożeniu kary na strony przy braku niezbędnego elementu, jakim jest prawidłowy protokół pokontrolny, pozostaje bowiem w jaskrawej sprzeczności z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa. Ponadto w uznaniu pełnomocnika J. i A.J. organ pierwszej instancji dokonując ponownego rozpoznania wniosku stron o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, winien był zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a). Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skoro organ pierwszej instancji był świadom kwalifikowanej wady postanowienia wymierzającego stronom postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie kary w trybie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego, zważywszy na związany charakter decyzji, jaka miała zapaść w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, obowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie, gdyż w istocie trwanie tego postanowienia w obrocie prawnym wyłączało możliwość rozpoznania wniosku stron merytorycznie. Organ pierwszej instancji powinien był w zaistniałej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii ważności postanowienia nakładającego na strony karę pieniężną w związku z rzekomymi odstępstwami od projektu budowlanego i podjąć czynności określone w art. 100 § 1 k.p.a. (por,: wyrok NSA z dnia 21.05.2002 r. III RN 77/2001),

Ponadto pełnomocnik skarżących zarzucił, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa, gdyż mimo wiedzy o kwalifikowanej wadzie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. nr [...] z dnia [...] r., a także własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] r., pozostawał bierny. A przecież stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjuje się również z urzędu. Jeżeli organ powziął wiedzę o kwalifikowanej wadzie prawnej postanowienia, tym bardziej gdy wywodzi taką wiedzę z prawomocnego orzeczenia Sądu Administracyjnego, nie tylko może, lecz wręcz ma obowiązek podjąć stosowne kroki prawne zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego dotkniętego wadą postanowienia. Wynika to wprost z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z zasady praworządności należy m.in. wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej wyższego stopnia do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez organy niższego stopnia. Organy te z urzędu sprawują nadzór, wszczynają postępowanie nadzorcze z urzędu w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa (art. 7 w zw. z art. 157 § 2, który daje podstawę do wszczęcia z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę przedstawioną w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 5 listopada 2010 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 grudnia 2010 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy – z dnia 30 sierpnia 22 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Działania procesowe organów administracji publicznej upoważnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto stanowiącej jedną z zasad podstawowych, określoną w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowanej jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa właściwej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gwarancją prawidłowego tzn. zgodnego z prawem dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 kpa, w którym statuowana jest zasada prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumcji dlatego pozostaje ona w bezpośrednim związki z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe.

W ocenie Sądu czynności organów właściwych instancyjnie, orzekających w rozpoznawanej sprawie a omawianym powyżej zakresie zostały dokonane prawidłowo, w podjętym przez nie decyzjom nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Z treści art. 59f ust. tej ustawy wynika, że w przypadku wymierzenia kary za nieprawidłowości, stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli budowy, organ ma obowiązek wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie. Przepis ten wprowadza zasadę, że w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli określonych nieprawidłowości i wymierzenia kary organ nadzoru budowlanego obowiązany jest odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu i przeprowadzić odpowiednie postępowanie legalizacyjne (tzw. naprawcze).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnym we Wrocławiu, że w warunkach prawnych określonych treścią art. 59f ust. 6 ustawy – Prawo budowlane wymierzenie kary w tytułu zrealizowania obiektu budowlanego z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest jedyną konsekwencją nieprawidłowej realizacji takiego obiektu a taką konsekwencją jest również odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie.

Zważyć też należy na konstrukcję powoływanego wcześniej przepisu art. 59f ust. 6 omawianej ustawy.

Wskazuje ona jednoznacznie na związany charakter orzeczenia wydanego w trybie wskazanego powyżej przepisu i całkowite wyłączenie uznaniowości organu właściwego w sprawie. Tym samym oznacza, to że bezwzględnym materialnoprawnym i faktycznym skutkiem wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 wskazywanej ustawy.

Z materiału sprawy na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób jednoznaczny, że ostatecznym i prawomocnym postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. wymierzył inwestorom karę z tytułu niezgodności przedmiotowego obiektu z projektem zagospodarowania działki, oraz projektem techniczno – budowlanym.

Postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości i wiąże adresatów oraz organy administracji publicznej.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut wadliwości decyzji, wynikającej z niepodjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do nadzwyczajnej weryfikacji postanowienia wymierzającego karę za zrealizowanie obiektu z odstępstwem od zatwierdzającego projektu budowlanego.

Należy zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem) może nastąpić na zasadzie oficjalności (z urzędu) i na zasadzie skargowości (tzn. na wniosek uprawnionego podmiotu). Z tego drugiego trybu może skorzystać każdy podmiot, który wykazuje należytą dbałość o własny, określony prawnie interes.

Organy administracji publicznej mają wprawdzie ustawową powinność kształtowania sytuacji prawnej jednostki w sposób zgodny z prawem, ale trudno wymagać od nich większej staranności w tym zakresie niż wykazują to sami zainteresowani, mimo możliwości przyznanych przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet skarżący uważali, że inicjatywa co do zainicjowania czynności procesowych, zmierzających do zweryfikowania w trybie nadzwyczajnym postanowienia z dnia [...] r. wymierzającego karę w trybie art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, należy do właściwego organu administracji publicznej, to wobec bierności tego organu mogli podjąć próbę skorzystania ze środków prawnych umożliwiających zniesienie stanu jego bezczynności.

W rozpoznawanej spawie istotne jest również, to że skutecznie nie można powoływać się w niej na wadliwe zakwalifikowanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie stwierdzono po zrealizowaniu przedmiotowego obiektu.

Niezależnie od tego, że jest kwestia oceniania nie na obecnym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ale przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, to należy wskazać, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że jedynie nieprawidłowości mające charakter ,,istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowią podstawę do wymierzenia kary w trybie powołanego powyżej przepisu. (np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08, Lex w 574437).

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy właściwe instancyjnie prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym zasadom procedury administracyjnej – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

PM 7.01.2011 r.