Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 315/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  pkt 4, ust. 3,  art. 6  ust. 1 pkt 1, 6h, 6c, 6l, 6j, 6g, 6m, 6k ust. 1  pkt 2, 6i
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 18
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Protokolant: Edyta Forysiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., zwanej dalej O.p.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., nr [...] określającą "A" w S. (zwanej dalej skarżąca, spółdzielnia, strona) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 207 O.p., art. 210 O.p., art. 21 § 3 O.p. oraz art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., zwanej dalej u.u.c.p.g.), określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 13.008,30 zł miesięcznie, począwszy od miesiąca lipca 2013 r. za budynki położone w S. przy ulicach: [...] (31 a-e; 37-43; 45-45a; 47a-b; 47c-d), [...] (2-2b; 4-4b; 6-6a; 9a-9c), [...] (16a-16d), [...] , [...] (47; 49; 51; 53; 55; 57; 59; 61; 63; 65) oraz przy [...] (4-10).

W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, na podstawie informacji pozyskanych od skarżącej a zawartych m.in. w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r., znak [...] r. wraz z załącznikami, ustalił, że "A", według stanu na dzień 31 maja 2013 r. była właścicielem 6 budynków oraz współwłaścicielem 16 budynków, składających się łącznie z 527 lokali, z czego 20 było objętych spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu, 280 spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, zaś 227 było przedmiotem odrębnej własności. Według stanu na dzień 10 lipca 2013 r. we wskazanych lokalach zamieszkiwało 993 osoby.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca, jako właściciel/współwłaściciel ww. budynków mieszkalnych oraz jednostka zarządzająca nieruchomościami, jest właścicielem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g., a tym samym ciąży na niej obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za budynki wymienione w decyzji. Wobec nie złożenia przez nią deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie z urzędu ustalając następnie opłatę według przekazanych przez spółdzielnię danych szacunkowych przy zastosowaniu stawki obowiązującej jak za śmieci niesegregowane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A", zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegające na uznaniu, że "A" jest właścicielem nieruchomości – lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy; art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez uznanie, że spółdzielnia jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków właściciela w zakresie utrzymania czystości i porządku w nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali; art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222, zwanej dalej u.s.m.) poprzez przyjęcie, że spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm., zwanej dalej u.w.l.); art. 6h u.u.c.p.g. polegające na błędnej jego wykładni i uznaniu, że strona jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lokali mieszkalnych i niemieszkalnych w zasobach spółdzielczych; art. 224 § 1 O.p. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji, w sytuacji gdy ten przepis utracił moc z dniem 1 stycznia 2009 r.

Wskazaną na stępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu jest status strony w postępowaniu w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazał, że stosownie do treści art. 6q u.u.c.p.g. w sprawach dotyczących przedmiotowych opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, która w art. 133 § 1 i 2 O.p. formułuje definicję procesową strony, którą przytoczył. Podkreślił, że interes prawny lub obowiązek bywa określony w przepisach w sposób opisowy lub poprzez szczególną nazwę (kwalifikację) strony np. użytkownik wieczysty, inwestor, właściciel, bezrobotny, podatnik itp. Zgodnie z art. 6h u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdził, że powołana regulacja prawna określa jako podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6c u.u.c.p.g. Właściciel ten będzie adresatem decyzji określającej, czyli stroną postępowania poprzedzającego jej wydanie, a w konsekwencji także zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym.

Wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości porządku w gminach wprowadza własne, specyficzne określenie właściciela nieruchomości (definicję legalną). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., ilekroć w tej ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Podkreślił, że ustawa zawierała już wskazaną definicję legalną pojęcia "właściciela nieruchomości" przed jej nowelizacją. Co istotne, wspomniana nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian w tym zakresie. Dlatego pojęcie "właścicieli nieruchomości", obarczonych obowiązkami określonymi w rozdziale 3a u.u.c.p.g., należy nadal odczytywać poprzez jej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Wskazał, że nie istnieją bowiem jakiekolwiek względy przemawiające za koniecznością stosowania innej, niż językowa wykładni, tym bardziej, że definicja legalna właściciela nieruchomości znajduje się w tym samym akcie prawnym. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że na gruncie przepisów u.u.p.c.g. wszystkie podmioty wymienione w definicji, sformułowanej w art. 2 ust.1 pkt 4 u.u.c.p.g., traktowane są jak właściciele nieruchomości. Oczywiste jest jednak, że nie wszystkie wymienione podmioty jednocześnie mogą posiadać taki status względem uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi związanego z konkretną nieruchomością. Obowiązek ten może bowiem ciążyć w konkretnym przypadku tylko na jednym spośród wymienionych w ustawie podmiotów, który będzie adresatem wydanej decyzji określającej i to on będzie posiadał status zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Dalej organ podkreślił, że katalog właścicieli zawarty w przedmiotowej ustawie nie precyzuje kolejności w jakiej byliby oni zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami, tym samym dając organom orzekającym w sprawie możliwość wyboru spomiędzy nich odpowiedniego podmiotu. W ocenie organu drugiej instancji, zawsze tam gdzie tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem w trwałym zrzeszeniu osób o charakterze korporacyjnym, jak np. w spółdzielni mieszkaniowej, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, stroną postępowania wymiarowego czy też zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym zawsze będzie jednostka organizacyjna lub osoba (fizyczna bądź prawna) posiadająca nieruchomość w zarządzie, którą w niniejszej sprawie była skarżąca.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła "A" w S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bądź ewentualnie o uchylenie tych rozstrzygnięć oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6h, art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że spółdzielnia jako podmiot posiadający nieruchomość w zarządzie pozostaje zobowiązana do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i tym samym jest stroną postępowania w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości takiej opłaty;

- art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m. w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez uznanie, że spółdzielnia jest podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną i w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego;

- art. 6h u.c.p.g. i art. 133 § 1 i 2 O.p. w zw. z art. 174 § 1 O.p. poprzez przyjęcie, że spółdzielnia jest podatnikiem i tym samym stroną postępowania wymiarowego.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że podmiotami zobowiązanymi do złożenia deklaracji, a następnie do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winni być indywidualnie właściciele/współwłaściciele wyodrębnionych lokali, osoby dysponujące własnościowym lub spółdzielczym prawem do lokalu, czy też najemcy nieruchomości, czyli podmioty o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nie zaś spółdzielnia. Podkreśliła, że spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi jej współwłasność. Chodzi o zarząd o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., który nie może być utożsamiany z zarządem nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali. Skoro zatem spółdzielnia nie sprawuje zarządu nieruchomością wspólną, to tym samym nie może realizować obowiązków właściciela poprzez złożenie stosownej deklaracji.

Konkludując swoje rozważania skarżąca stwierdziła, że wobec oczywiście błędnego ustalenia stron postępowania wymiarowego i skierowania do niej rozstrzygnięcia, zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych wydanych przez organy administracji publicznej w oparciu o art. 247 § 1 pkt 5 O.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej i oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 22 lipca 2014 r. skarżąca wskazała na brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do szeregu kwestii podniesionych w odwołaniu, w szczególności do podwójnego ponoszenia tej samej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jednocześnie przez skarżącą oraz przez osoby fizyczne będące posiadaczami lokali znajdujących się w zasobach spółdzielni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., nr [...] określającą "A" w S. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 13.008,30 zł miesięcznie, począwszy od miesiąca lipca 2013 r. za budynki położone w S. przy ulicach: [...] (31 a-e; 37-43; 45-45a; 47a-b; 47c-d), [...] (2-2b; 4-4b; 6-6a; 9a-9c), [...] (16a-16d), [...] , (47; 49; 51; 53; 55; 57; 59; 61; 63; 65) oraz przy [...] (4-10).

Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej u.u.c.p.g.).

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że ustawa ta, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 152 poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności z normami Konstytucji niektórych jej uregulowań. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art.6 m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Spór w sprawie dotyczy zasadności uznania skarżącej spółdzielni za podmiot zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy S. opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości będących w zasobach spółdzielni.

Sąd zauważa, że sporna w tej sprawie kwestia była już przedmiotem oceny wojewódzkich sądów administracyjnych, które - w wydanych wyrokach – wyraziły pogląd zbieżny z zajętym w sprawie przez organy. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wyrokach: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 300/14, z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 1260/13, z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1291/13, oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 868/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA), dotyczących w przeważającym zakresie analogicznego stanu faktycznego i prawnego.

Przechodząc do oceny prawidłowości wydanych decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 6h u.u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy /ust.1/ i na podstawie uchwały /ust. 2/), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art.6m u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l u.u.c.p.g.

Jak już wyżej wskazano to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy, zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Powyższe podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Nie można zatem dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślenia wymaga także, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od interpretacji tego pojęcia w prawie cywilnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 760/13, niepubl.) wskazano, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami skarbu państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z kolei mając na uwadze art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g., w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej u.w.l.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Z powyższych zapisów wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm., dalej u.s.m.). Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59).

Wbrew stanowisku strony skarżącej - osoby, które dysponują spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu mieszkalnego lub własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego bądź użytkowego nie mają tytułu prawnego do władania nieruchomością tj. gruntem i budynkiem trwale z gruntem związanym, w którym to budynku posiadają lokale. Własność danego gruntu i budynku przysługuje wyłącznie spółdzielni. Zatem w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, Spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust 1 pkt 4 u.u.c.p.g., gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków).

Jak powyżej wskazano z przytoczonej wyżej definicji nieruchomości wynika, że część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych. Są nimi właśnie przepisy ustawy o własności lokali. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokali jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.).

W okolicznościach sprawy skarżąca "A" w S. wywodzi, że nie jest podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. Z takim stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się.

Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art.18-33). W myśl art. 18 u.w.l. zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej.

W art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l.), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Ustanawiając na rzecz swoich członków i innych osób odrębną własność lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 100/08 (OSNC 2009, Nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 ww. ustawy: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów ustawy o własności lokali.

Innymi słowy, w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów ustawy o własności lokali jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stanowiący, że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. w sprawie sygn. akt V CSK 459/11(Lex nr 1243118), w którym sformułowano następującą tezę: "Odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych".

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika zatem, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Można zatem stwierdzić, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o własności lokali) przepisy ustawy o własności lokali a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali.

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne, tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

Należy zaznaczyć także, że spółdzielnia mieszkaniowa ma możliwość wyegzekwowania od lokatorów przypadających od nich części opłaty, bowiem koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Art. 4 tej ustawy przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd spółdzielni prowadzi odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczenie przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 1-2 i 4. Zgodnie zaś z art. 17 tej ustawy w przypadku długotrwałych zaległości z zapłatą opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1, 11 i 5, rażącego lub uporczywego wykraczania osoby korzystającej z lokalu przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo niewłaściwego zachowania tej osoby czyniącego korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym, przepis art. 16 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stosuje się odpowiednio.

Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną, nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone i że następnie nie mogą rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych.

Podsumowując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i słusznie skarżąca została uznana za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy S. opłat za gospodarowanie odpadami.

Wskazać należy, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych, w których znajdują się mieszkania lokatorskie, bądź spółdzielcze własnościowe, spółdzielnia będzie składała deklaracje za całą nieruchomość a następnie za całą nieruchomość będzie wnosiła opłatę. Kwota opłaty będzie dzielona pomiędzy mieszkańców, których nieruchomości znajdują się w zasobach spółdzielni. Opłata będzie dzielona zgodnie z metodą przyjętą przez gminę (art. 6j u.u.c.p.g.). Taki model postępowania wydaje się, w obecnym stanie prawnym jedynym możliwym do zrealizowania.

Jak wyżej wskazano, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o nieopadatkowanym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Natomiast treść art. 6o u.u.p.c.g., zgodnie z którym, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, właściwy organ określa, w drodze decyzji wysokość opłaty (...), wskazuje, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratoryjny. Treść przepisu odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 O.p., według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Z art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. wynika, że deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości.

Zaznaczyć należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawarto definicji "nieruchomości". Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz ustawa o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej). Zauważyć należy także, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 ustawy) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" – publ. Samorząd Terytorialny 1-2/2013, s. 88).

W obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji (art. 6m u.u.c.p.g.) i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero w sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania tymi odpadami właściwy organ określa w drodze decyzji (art. 6o u.u.c.p.g.), wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wyliczenia opłaty z zachowaniem obowiązujących przepisów, ustalając wysokość opłaty według przekazanych przez spółdzielnię danych szacunkowych. Organ przyjął, że odpady zbierane będą w sposób zmieszany i do wyliczenia opłaty przyjął stawkę określoną w uchwale Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia tej opłaty.

Z przywołanych regulacji wynika, że jeżeli zobowiązany podmiot nie złoży deklaracji i organ określi wysokość opłaty w decyzji, to jednocześnie wykluczone jest w takiej sytuacji dokonanie wyboru czy odpady będą segregowane. W sprawie skarżąca nie wypełniła obowiązku złożenia deklaracji. Deklaracje złożone przez podmioty niezobowiązane do ich składania nie mogą wywołać skutków dla skarżącej.

Końcowo należy podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu była w niniejszej sprawie decyzja wydana na podstawie art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 6o u.u.c.p.g. określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżącej spółdzielni, nie zaś ewentualne rozstrzygnięcia organu podatkowego wydane w stosunku do właścicieli poszczególnych lokali. Dlatego też, w tak zakreślonych granicach sprawy, Sąd nie był uprawniony do kontrolowania ww. działań organu podatkowego.

Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.