Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1567/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na niewykonanie przez Radę Gminy K. punktu 1. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 459/21 1. wymierza Radzie Gminy K. grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Rady Gminy K. w wykonaniu punktu 1. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S. (dalej "Skarżąca", "Wnioskodawca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i nieuzasadnioną przewlekłość w udzieleniu odpowiedzi na jej wniosek z [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań o numerach 2 i 5. Zarządzeniem z 7 września 2022 r. skarga została zarejestrowana jako skarga na niewykonanie pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 459/21.

.

W sprawie niniejszej ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Skarżąca skierowała do Rady Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1/ czy gmina przejęła na własność nieruchomość o nr ew. [...] we wsi [...] pod poszerzenie drogi gminnej ul. [...], w jakiej dacie? i czy inwestycja ta została zrealizowana, w jakiej dacie?

2/ w jakiej dacie i pod jakim numerem ewidencyjnym nieruchomość ta została wprowadzona do rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości i jaka jej wartość została wskazana, wniosła o przesłanie skanu strony tej ewidencji.

3/ czy organ złożył wniosek do SR w [...] o ujawnienie prawa swojej własności do ww. nieruchomości w księdze wieczystej, jeśli tak to w jakiej dacie, wniosła o przesłanie skanu dokumentu , który to potwierdza.

4/ czy doszło do ujawnienia w KW własności gminy ww. nieruchomości, jeżeli tak to w jakiej dacie, wniosła o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza.

5/ czy doszło do utraty własności ww. nieruchomości przez gminę, jeśli tak to na jakiej podstawie i w jakiej dacie oraz czy doszło do wykreślenia ww. nieruchomości z rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości, a jeśli tak to w jakiej dacie, wniosła o przesłanie skanu strony tej ewidencji, która to potwierdza.

Pismem z 2 czerwca 2021 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. (dot. działki ew. nr [...]) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań 2,3,4,5. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 459/21, w pkt. 1. zobowiązał Radę Gminy [...] do rozpoznania punktu 2 i 5 wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. 2. stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 4. rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał m.in., że żądane w punktach 2, 3, 4, 5 wniosku z [...] kwietnia 2020 r. informacje stanowią informacje o sprawie publicznej. Punkt 1 wniosku nie był objęty skargą. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna co do zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu punktu 2 i 5 wniosku. Organ nie udostępnił bowiem żądanej w tych punktach informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Pismo organu z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wystosowane w odpowiedzi na wniosek wnioskodawcy nie stanowi udostępnienia informacji, o których mowa w punkcie 2 i 5 wniosku. W odniesieniu do pytania 2 wniosku organ odwołał się do pytania dotyczącego nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], gdy wniosek z [...] kwietnia 2020 r. dotyczył działki o numerze ewidencyjnym [...] we wsi [...]. W ocenie Sądu, nie stanowi udzielenia informacji o dacie i numerze ewidencyjnym rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości odesłanie do pisma z [...] czerwca 2016 r. i nie sposób przy tym ustalić, o jakie informacje wnioskowano pismem z [...] sierpnia 2016 r., do którego odwołuje się organ. Pismo organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie zawiera, w ocenie Sądu, odpowiedzi na punkt 5 wniosku, tj. czy doszło do utraty własności ww. nieruchomości przez gminę, jeśli tak to na jakiej podstawie i w jakiej dacie oraz czy doszło do wykreślenia ww. nieruchomości z rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości, a jeśli tak to w jakiej dacie, wnioskodawczyni wniosła o przesłanie skanu strony tej ewidencji, która to potwierdza.

Odpis wyroku z dnia 14 października 2021 r. został doręczony organowi w dniu 26 stycznia 2022 r. Pismem z [...] lutego 2022 r. organ wskazał Skarżącej, że w odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnia, co następuje: Ad. 2. Organ nie jest w posiadaniu informacji.

Ad. 5. Zadania z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zmian historycznych w/w działki prowadzi Starostwo Powiatowe w [...].

J. S. w dniu 14 lutego 2022 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisaną na wstępie skargę. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku w wyznaczonym 14-dniowym terminie zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej; stwierdzenie, że Organ rażąco naruszył przepisy - art 13, 14, 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; załączenie do sprawy akt zakończonej prawomocnie sprawy o sygn. II SAB/Wa 459/21, na dowód złej woli Organu, jego świadomej, celowej i konsekwentnej zawziętej obstrukcji i zlekceważenia stanowiska Sądu w tej samej sprawie; o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Organ informacji nie udzielił ani nie załatwił wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., po części nieprawdziwie, wbrew wcześniejszym oświadczeniom zaprzeczył jej posiadania, po części w sposób niedopuszczalny odesłał Skarżącą do innego organu. Odpowiedź Organu jest wymijająca, a w pkt. 1 poświadcza - jej zdaniem - nieprawdę. Dalej wskazała, że Organ prowadzi ewidencję gruntów gminnych pod postacią Księgi Inwentarzowej, która jak oświadczył, jest powszechnie dostępna w Internecie pod wskazanym przez niego linkiem, a zatem ma on szczegółową wiedzę będącą przedmiotem obu pytań wniosku. Skarżąca podniosłą też, że odesłanie do innego organu w zakresie pkt. 5 wniosku zamiast udzielenia rzetelnej odpowiedzi, nie jest właściwym załatwieniem wniosku o udzielenie informacji publicznej, bo to wnioskodawca wybiera organ od którego chciałby uzyskać informację, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają ku temu żadnych podstaw. W jej ocenie, żądana informacja znajduje się w bezpośrednim posiadaniu Organu. Podniosła też zarzut pozostawania przez Organ w niczym nieuzasadnionej, niemal dwuletniej zwłoce w udostępnieniu informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w dotychczasowych pismach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia grzywny.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że z treści art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po stronie organu musi istnieć stan niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz strona przed wniesieniem skargi obowiązana jest wezwać właściwy organ do wykonania tego wyroku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/15).

W sprawie objętej niniejszym wnioskiem obie te przesłanki zostały spełnione.

Rozpatrując skargę na niewykonanie wyroku, sąd może stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd winien stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywnę, o której mowa w § 1, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Nadto, uwzględniając skargę może przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że Skarżąca pismem z dnia 1 stycznia 2022 r. skutecznie wezwała organ do wykonania wyżej opisanego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 459/21, mocą którego zobowiązano Radę Gminy [...] do rozpoznania punktu 2 i 5 wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Akta postępowania administracyjnego wraz z odpisem wyroku opatrzonym informacją o stwierdzeniu jego prawomocności zostały zwrócone do organu przy piśmie tut. Sądu z dnia 5 listopada 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 listopada 2021 r. Stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a., wyznaczony przez Sąd 14 - dniowy termin załatwienia sprawy rozpoczął bieg w dniu 16 listopada 2021 r. Organ winien załatwić przedmiotowy wniosek w terminie wskazanym przez Sąd.

Tymczasem organ nie zachował terminu wyznaczonego przez Sąd. Odpowiedź na punkt 2 i 5 wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020 r. wystosowana została w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. sporządzonym przez Sekretarza Gminy [...]. Dokładna analiza treści ww. pisma z dnia [...] lutego 2022 r. nie pozwala jednak na przyjęcie, iż stanowi ono rozpatrzenie punktu 2 i 5 wniosku Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim organ stwierdził, iż udziela odpowiedzi na następujące zapytania:

- czy Gmina przejęła na własność nieruchomość o nr ew. [...] we wsi [...] pod poszerzenie drogi gminnej ul. [...] we wsi [...], w jakiej dacie?

- czy inwestycja ta została zrealizowana, w jakiej dacie?

Tymczasem treść zapytania zawartego w pkt 2 i 5 przedmiotowego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. była inna i nie odpowiadała treści pytań, na które Gmina [...] udzielała odpowiedzi. Pytanie zawarte w pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczyło informacji o tym, w jakiej dacie i pod jakim numerem ewidencyjnym nieruchomość o nr ew. [...] we wsi [...] została wprowadzona do rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości i jaka jej wartość została wskazana. W punkcie tym zawarto też wniosek o przesłanie skanu ewidencji gruntów.

W punkcie 5 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. Skarżąca wnosiła natomiast o informację, czy doszło do utraty ww. nieruchomości przez gminę, jeśli tak, to na jakiej podstawie i w jakiej dacie oraz czy doszło do wykreślenia tej nieruchomości z rejestru (ewidencji) gminnego zasobu nieruchomości, a jeśli tak, to w jakiej dacie. Strona wniosła również o przesłanie skanu strony ewidencji, która to potwierdza.

W świetle powyższego nie sposób – zdaniem Sądu – uznać, że pismo z dnia [...] lutego 2022 r. stanowi prawidłowe i rzetelne rozpatrzenie punktów 2 i 5 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Odnosząc się ponadto do treści pisma Przewodniczącego Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2022 r., z którego wynika, iż "Rada Gminy nie jest w posiadaniu informacji odnośnie wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej", Sąd stwierdza, iż nie jest dopuszczalne udzielanie przez którykolwiek z organów gminy odpowiedzi o nieposiadaniu informacji o nabyciu lub utracie tytułu prawnego do nieruchomości gminnej, a także wprowadzenia takiej nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości. Jeżeli dana nieruchomość lub działka nie stanowi własności danej gminy, to należy takiej informacji udzielić wnioskodawcy. Jeżeli natomiast dana nieruchomość stanowi własność gminy, a w szczególności stanowi część drogi gminnej, to organy gminy nie mogą się w tym zakresie zasłaniać niewiedzą, mają one bowiem możliwość skorzystania z zasobów informacji, którymi dysponuje urząd gminy.

W opisanym stanie faktycznym i prawnym skargę należy uznać za zasadną. Dlatego też w oparciu o przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. Sąd, wymierzył organowi grzywnę, określając jej wysokość, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., na kwotę 500 zł. Przy określeniu wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę długość opóźnienia w niewykonaniu wyroku tut. Sądu. Stąd też, działając na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Ustawodawca w przepisach art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. nie zawarł przesłanek miarkowania wysokości sumy pieniężnej, wskazując jedynie maksymalną dopuszczalną wysokość. Dlatego ustalenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione do uznania Sądu i uzależnione jest od okoliczności rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że takimi okolicznościami są m.in. okres zwłoki organu związanej z niewykonaniem wyroku, charakter sprawy, trudności z wykonaniem wyroku, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2929/20 oraz 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2123/20).

Podkreślić także należy, że ustawodawca zapewnia efektywność wyroków sądów administracyjnych za pomocą różnych środków prawnych. W przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 p.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku. Środki te mają charakter dyscyplinujący, a w przypadku sumy pieniężnej towarzyszy jej również element kompensacyjny, gdyż oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku. Przy ich nakładaniu i określaniu wysokości należy mieć na uwadze przewidywaną efektywność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1206/21).

Jednocześnie na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, o którym można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechania, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, o czym stwierdzono w pkt 2 sentencji wyroku. Sąd stwierdza, iż organ po raz kolejny w sprawie analizowanego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. udziela odpowiedzi wnioskodawczyni w sposób chaotyczny i niestaranny.

W oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania w pkt 4 sentencji wyroku, na które składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi.