Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 647/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2023 r. znak DON.7200.93.2022.BSI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 1 lutego 2023 r., znak DON.7200.93.2022.BSI Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z 14 grudnia 2022 r., znak: DON.7200.93.2022.ANM – utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że ww. decyzją z 14 grudnia 2022 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z 1 marca 2022 r., Nr 247/2022, odmawiającej stwierdzenia , nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: "PINB") z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w D., zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami. A.D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z 14 grudnia 2022 r., zarzucając, że organ wojewódzki wydając rozstrzygnięcie z 1 marca 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zbadał tej decyzji pod kątem zaistnienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo.

GINB stwierdził, że jego decyzja z 14 grudnia 2022 r., została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia, czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny i stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja DWINB z 1 marca 2022 r. została wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, którego przedmiotem kontroli była decyzja PINB z [...] czerwca 2019 r., umarzająca postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w D..

GINB podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z 14 grudnia 2022 r., że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja DWINB nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi na fakt, że decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r., nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego w oderwaniu od decyzji PINB umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na ww. działkach, jednakże ma to miejsce wyłącznie w zakresie w jakim rozstrzygnął organ wojewódzki. Z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego wynika, że analiza materiału dowodowego wykazała, że decyzja PINB nie zawiera żadnych kwalifikowanych naruszeń prawa, które dawałyby organowi wyższego rzędu możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Starostą J. decyzją z [...] października 2018 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia E. i T. B.na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] w D..

Dokonana 4 czerwca 2019 r., przez PINB kontrola w sprawie ww. inwestycji wykazała, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wytyczona przez uprawnionego geodetę i jest realizowana zgodnie z projektem budowlanym oraz pod nadzorem kierownika budowy, plac budowy jest wygrodzony i oznakowany - co wykazało, że postępowanie administracyjne dotyczące r prowadzenia robót budowlanych w sprawie budowy budynku mieszkalnego na ww. działkach, było bezprzedmiotowe.

Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania.

W przypadku, gdy badaniu pod kątem nieważności podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, rażące naruszenie prawa należy odnieść wyłącznie do sprawy stwierdzenia nieważności, w tym przypadku do decyzji DWINB z 1 marca 2022 r.

Z analizy orzecznictwa sądowo administracyjnego wynika, że niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją rozstrzygnięto o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zatem ustalenie, czy "pierwsza" decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności dotknięta jest wadą kwalifikowaną, a nie ustalenie, czy wadą taką dotknięta jest decyzja wydana w trybie "zwykłym" (wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, z 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1255/16, z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1145/15, z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 941/14).

DWINB pismem z 11 stycznia 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek A.D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r., informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz o możliwości złożenia wniosków. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Organ wojewódzki rozważył i odniósł się do przesłanek stwierdzenia nieważności badanej decyzji, stwierdzając że decyzja ta nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1, i § 2 k.p.a.

Jak stwierdził organ, badana przez niego decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna W dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera też innej wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Na stronie 3 uzasadnienia decyzji organ wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że decyzja PINB nie zawiera żadnych kwalifikowanych naruszeń prawa, które dawałyby organowi wyższego rzędu możliwość stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2019 r.

DWINB nie miał zatem podstaw do przypisania ww. decyzji PINB naruszeń, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Organ wywiódł również, jak należy rozumieć pojęcie rażącego naruszenia prawa i że w badanej przez niego sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Roboty budowlane na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w D. prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W ocenie GINB, kontrola decyzji DWINB z 1 marca 2022 r. przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności nie daje podstawy do stwierdzenia, że jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu, bez rażącego naruszenia prawa, dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. :

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz rację ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Podstawowym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest zatem ustalenie, że decyzja ta w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony tylko taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Chodzi tu więc nie o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny.

Nie ulega wątpliwości, że w analizowanym przypadku taka sytuacja nie występuje, stąd decyzja DWINB z 1 marca 2022 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ani nie jest obarczona żadną z pozostałych wad skutkujących jej nieważnością. W związku z tym należało utrzymać w mocy decyzję GINB z 14 grudnia 2022 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z 1 marca 2022 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że DWINB wydając decyzję z 1 marca 2022 r. nie rozpoznał wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., należało zauważyć, że skarżąca nie precyzuje, według której przesłanki nie została oceniona decyzja organu powiatowego z [...] czerwca 2019 r., zaś w uzasadnieniu decyzji z 1 marca 2022 r. odniesiono się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnoszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Poza tym, niezależnie od zarzutów podniesionych przez stronę, DWINB z urzędu ocenił, czy decyzja organu powiatowego nie jest dotknięta wszystkimi pozostałym wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 20 lutego 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:L

"1. uchylenie zaskarżonej decyzji GINB znak: DON.7200.93.2022.BSI z dnia 01 lutego 2023 r. przez GINB tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa,

2. wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie przez WSA w Warszawie, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez GINB w trybie autokontroli (art. 135 ppsa), gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy; WSA w Warszawie ma obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach (zwyczajnych i nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach przedmiotowej sprawy w celu przywrócenia praworządności (stanu zgodnego z prawem); akty poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji naruszały przepisy prawa materialnego i procesowego" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżącej wskazał w uzasadnieniu skargi, że "istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zbadania tego, czy decyzja PINB w J. z dnia [...] czerwca 2019 r" NR [...], znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa". W ocenie skarżącej decyzja ta niewątpliwie rażąco narusza prawa, a skoro tak to i wszystkie orzeczenia utrzymujące ją w mocy także rażąco naruszają prawo i konieczne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego - przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kluczowego zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. tego, że nie można umarzać postępowania, które nie zostało formalnie wszczęte i toczyło się bez udziału stron. Obowiązek odniesienia się przez organ do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie może ona skutecznie bronić swoich słusznych interesów przed sądem administracyjnym. Już tylko z tego powodu WSA w Warszawie powinien uchylić zaskarżona decyzję GINB.

Do tej pory organy nie wyjaśniły w jakim trybie rzekomo zostało wszczęte postępowanie (z urzędu, czy na żądanie strony - a jeśli strony to jakiej) - art. 61 § 1 k.p.a. i kiedy formalnie zostało rzekomo wszczęte postępowanie.

Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu tego rzekomo wszczętego postępowania i uważa, że żadne postępowanie w istocie nie zostało wszczęte i tym samym nie toczyło się. A to oznacza, że nie można umorzyć postępowania, którego w istocie nie było.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że umorzenie postępowania, które w ogóle nie toczyło się, jest niemożliwe. Czynności kontrolne przeprowadził organ nadzoru budowlanego poza postępowaniem, do czego oczywiście miał prawo. Czynności te nie były jednak ani obiektywne, ani wnikliwe.

Organy do tej pory nie dokonały ustalenia stanu faktycznego zabudowy na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w D. i skarżąca w dalszym ciągu nie wie, w jaki sposób projektant rozwiązał zagadnienie odprowadzenia wód opadowych w zatwierdzonym projekcie i czy w ogóle zatwierdzony projekt zawiera jakiekolwiek rozwiązania w tej kwestii. Organy potwierdzają fakt, że teren jest mało przesiąkliwy, a zatem jak ów fakt wpłynął na rozwiązania projektowe i czy projektant uwzględnił ten fakt w projekcie. "Taki teren zachowuje się jak teren utwardzony. A zatem odprowadzanie wody z połaci dachowych na własny teren nie rozwiązuje problemu w sposób, o którym mowa jest w § 28 ust. 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po wybudowaniu budynku, co jest oczywiste, zmniejszyła się powierzchnia chłonna działki i nastąpiła kumulacja wód opadowych w miejscu zakończenia (wylotu) rur spustowych odprowadzających wodę z rynien dachowych. Organ stwierdza się, że "wykonanie studni chłonnych jest niemożliwe". Dlaczego niemożliwe? Czy pod pojęciem studni chłonnych organy mają na myśli "doły chłonne"? Być może organowi chodzi o to, że studnie chłonne (doły chłonne), z uwagi na rodzaj gruntu (glina), nie będą mogły spełniać swej funkcji tzn. nie będą wchłaniały zgromadzonej w nich wody. A zatem, skoro organ uznał, że nawet doły chłonne nie są w stanie wchłonąć zgromadzonej w nich wody w przeciągu dłuższego okresu czasu (co skarżąca podaje pod wątpliwość), to tym bardziej teren nie wchłania wody w czasie opadu (w krótkim relatywnie czasie) i woda spływa na grunt skarżącej. A zatem istniej problem zalewania działki skarżącej i powinien zostać rozwiązany, a sprawa nie powinna zostać umorzona! Na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek odpowiedniego jej odwodnienia, który to obowiązek został skonkretyzowany w § 28 -30 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Ponadto, organy do tej pory nie odpowiedziały na pytanie skarżącej na jakiej podstawie wykonano przywołaną infrastrukturę techniczną - roboty drenarskie i czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami (jakimiś normami, standardami) oraz kto je wykonał, kto je odebrał przed zasypaniem (zakryciem) i czy zostały zinwentaryzowane. Żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 43 Prawa budowalnego, a w szczególności art. 43 ust. 3 Prawa budowlanego. Obiekty przed ich zakryciem podlegają inwentaryzacji geodezyjnej.

Żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne uzyskanie warunków zabudowy. W ocenie skarżącej, na mocy uniwersalnej zasady zawartej w art. 59 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego (tu: budowie instalacji drenażowej) i co istotne budowa w oczywisty sposób ingerująca w zagospodarowanie terenu, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy; tylko takie roboty budowlane nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy, które nie ingerują w zagospodarowanie terenu, a zatem roboty budowlane inne niż budowa tj. takie jak np. przebudowa, montaż, remont (pod warunkiem, że nie wymagają pozwolenia na budowę i nie powodują zmiany sposobu użytkowania obiektu) lub rozbiórka obiektu budowlanego.

Orzekające w sprawie organy nie wykazały w sposób jednoznaczny, że brak jest podstaw prawnych do ingerencji, gdyż roboty budowlane realizowane na sąsiednich nieruchomościach zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. W rezultacie co najmniej przedwcześnie przyjęto, że postępowanie w sprawie należało umorzyć.

Umorzenie postępowania, stanowi następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach KPA, którego de facto nie było, a zdaniem skarżącej nie zostało wykazane, że wykonane roboty budowalne nie wymagają interwencji organów nadzoru budowlanego.

Organ nie rozpatrzył sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w efekcie spowodowało przedwczesne umorzenie postępowania. Sprawa powinna powrócić do PINB. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien dokonać ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Przy uwzględnieniu wyników tej oceny powinien rozważyć, czy materiał dowodowy jest wystarczający dla wyjaśniania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii związanych z przedmiotem postępowania "(patrz: CBOSA np. sygn. akt VII SA/Wa 873/20)".

Art. 134 § 1 p.p.s.a. "nakłada na Sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów - poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością Sądu niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiot sprawy, zakończonej kwestionowanymi przez skarżącego decyzjami organów obejmował kontrolę ważności wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji DWINB z 1 marca 2022 r., Nr 247/2022, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami.

Tym samym – na co trafnie zwraca uwagę GINB w uzasadnieniu swych decyzji – przedmiotem sprawy nie było badanie ważności ww. decyzji PINB i potencjalnych naruszeń organu powiatowego, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Uszło to całkowicie uwadze pełnomocnika (profesjonalnego przecież) skarżącej, który w rzeczywistości swoje zarzuty kieruje nie wobec wynikającej z przedmiotu sprawy decyzji GINB, ale wobec niewłaściwego – zdaniem tegoż pełnomocnika – rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, wydanego w postepowaniu zwykłym. To jednakże było już przedmiotem kontroli organu wyższego stopnia i to w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym DWINB – nie dostrzegając wystąpienia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. – wydał ostateczną w toku postępowania decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB.

Skoro ani z wniosku skarżącej inicjującego postepowanie administracyjne w tej sprawie, ani ze skargi do tut. Sądu (opracowanej, co należy podkreślić, przez radcę prawnego) w żaden sposób nie wynikło niedostrzeżone jakoby przez GINB naruszenie przez DWINB, mieszczące się w ramach przesłanek któregokolwiek z punków art. 156 § n k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w pełni prezentowany w judykaturze pogląd, że prawnie niedopuszczalne jest ponowne, merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu nadzorczym.

Istota jedynych wystarczająco precyzyjnie sformułowanych zarzutów pełnomocnika skarżącej nie odnosi się bowiem do wtórnej wadliwości obarczających zaskarżoną do Sądu decyzję GINB, ale wad pierwotnych, tkwiących – zdaniem pełnomocnika skarżącej – w decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r., umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w D.. Pełnomocnik skarżącej podnosi bowiem te potencjalne wady postępowania, które dotyczą sprawy zawisłej nie przed organem nadzorczym w postępowaniu nadzwyczajnym, ale sprawy prowadzonej przez PINB w postępowaniu zwykłym, dotycząc nieprawidłowości w postępowaniu związanym z budową i jej legalnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że objęcie postępowaniem nadzorczym decyzji DWINB z 1 marca 2022 r., Nr 247/2022, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r., Nr [...] nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję mają obarczać, z wadami odnoszącymi się do decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w D.. Niedopuszczalne jest bowiem na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, ale tylko takich które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyroki NSA z 20 października 2017 r. sygn. II OSK 298/16, z 15 czerwca 20220 r., sygn. akt I OSK 1490/19, z 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1255/16 - CBOSA).

Zwrócić też należy uwagę, że – choć skarga (wbrew art. 57 § 1 pkt 3 w zw. p.p.s.a.) nie zawiera wyszczególnionych w zarzutach (których brak) określenie naruszenia prawa przez GINB, adekwatnego do przedmiotu sprawy – profesjonalny przecież pełnomocnik skarżącej nie powołał nawet kluczowego w tej sprawie, zważywszy na tryb, w jakim była prowadzona, zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a.

GINB w obu swych decyzjach zasadnie uznał, że brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek podstaw, aby uznać że wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja DWINB wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.