Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 858/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7, 20
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, 23
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skarg Ministra Skarbu Państwa oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa oraz Skarb Państwa – Prezydent W. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., zaskarżając ww. decyzję w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2004 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa – N. nabył samodzielny lokal mieszkalny nr [...] usytuowany w budynku mieszkalnym położonym w W. przy ulicy [...] wraz z prawami z nim związanymi i jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uzyskał z dniem nabycia prawo trwałego zarządu z mocy prawa ( art. 17 ust. 3 ugn.).

Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 1 ust. 1 o ustroju m.st. Warszawy oraz art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 89 w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), ustalił cenę pozostającej w trwałym zarządzie N. nieruchomości lokalowej nr [...] położonej w W. przy ulicy [...], z którą związany jest udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego i współwłasności w częściach wspólnych budynku znajdującego się na nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], z obrębu [...] na kwotę [...] zł.; - opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w wysokości [...]% ceny nieruchomości, tj. w wysokości [...] zł.; - opłatę roczna za okres sprawowanego trwałego zarządu od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. w kwocie [...] zł.

Organ I instancji wskazał, że przepis art. 17 ust.1 ugn stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z treścią ust. 3, jednostki organizacyjne, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia.

Organ konkluduje, że N. uzyskał prawo trwałego zarządu z mocy prawa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości z dniem nabycia.

Organ wskazywał, że ww. nieruchomość jest lokalem mieszkalnym, nie jest zatem wykorzystywana na potrzeby statutowe N. zdefiniowane w art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tego też względu znajduje się w zasobie, którym zgodnie z art. 23 ust. 1 ugn gospodaruje Prezydent W., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym zachodziła konieczność wydania przez ten organ decyzji ustalającej wysokość opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta W. w terminie ustawowym złożył Szef Kancelarii Prezesa N. reprezentujący N.. Skarżący w złożonym odwołaniu zarzucał naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 23 w związku z treścią art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym błędną kwalifikację stanu faktycznego przez przyjęcie, że nieruchomość lokalowa, której dotyczy decyzja nie jest przeznaczona na cele statutowe w rozumieniu art. 60 ust. 1 oraz ust. 1a ugn.

W ocenie skarżącego "aby zapewnić warunki dla sprawnego orzekania, a w szczególności nałożonej na Prezesa N. ustawowej powinności tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania sądów administracyjnych niezbędne jest zapewnienie również odpowiednich warunków lokalowych dla sędziów tego Sądu". Wynika to wprost z treści art. 47 ustawy o Sądzie Najwyższym w związku z art. 49 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl którego "sędzia Sądu Najwyższego powinien mieszkać w W.", a "Sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w W.". Będący w trwałym zarządzie N. lokal mieszkalny został nabyty na potrzeby statutowe Sądu.

Prezydent W. w odpowiedzi na powyższe wyjaśniał, iż art. 60 ust. 1a ugn, jest w swej treści czytelny i przejrzysty i w związku z tym należy odczytywać go ściśle, bez przeprowadzania interpretacji rozszerzającej, a za taką można uznać zaprezentowaną przez N. Określone bowiem w art. 47 ustawy o Sądzie Najwyższym i art. 49 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawo sędziego do bezpłatnego zakwaterowania nie jest potrzebą komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów.

W przedmiotowej sprawie Ministerstwo Skarbu Państwa stwierdziło, że Minister Skarbu Państwa nie jest właściwy do gospodarowania przedmiotową nieruchomością lokalową.

Wojewody [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. uchylił w całości decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r., ustalającą cenę nieruchomości lokalowej pozostającej w trwałym zarządzie N. oraz opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu i umarzył postępowanie I instancji.

Organ odwoławczy, rozpoznając niniejszą sprawę wskazał, że trwały zarząd stanowi prawną i - co do zasady - odpłatną formę władania nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 82 ust. 2, 83, 87, 88 i 89 ugn). Zwolnienie od opłaty rocznej ma charakter wyjątkowy (wyczerpujący) i dot. ściśle określonych nieruchomości, o których mowa w art. 83 ust. 3 i art. 60 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 60a ust. 1 ugn.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ugn nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe m.in. N. gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Podkreślenia jednak wymaga, że w ust. 1a tegoż artykułu ustawa precyzuje termin "potrzeby statutowe", tj. niezbędne dla realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach i regulaminach jednostek organizacyjnych.

Na tle niniejszej sprawy powstał spór co do tego, czy pod pojęciem "potrzeb statutowych" o których mowa w art. 60 ust. 1 i ust. 1a mieści się również pojęcie "lokal mieszkalny".

W tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 69/15 wskazując, że: "(...) nieruchomość stanowiąca lokal mieszkalny służy realizacji celów statutowych Sądu Najwyższego określonych w art. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc i związanych z nim praw i obowiązków sędziów Sądu Najwyższego. Zgodnie z art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym zapewnienie bezpłatnego zamieszkania w W. sędziemu zamieszkującemu w innej miejscowości jest ustawowym obowiązkiem. Nie ma znaczenia, czy będzie to specjalnie wydzielona część budynku sądowego przeznaczona na potrzeby mieszkalne, czy też lokal mieszkalny położony poza budynkiem Sądu (...)".

Organ odwoławczy przyjął, że w ocenie prawnej cytowanego wyroku stwierdzono, że realizacja ww. obowiązku ustawowego "(...) w sposób oczywisty mieści się w zakresie art. 60 ust. 1a ugn (...)".

Organ biorąc powyższe pod uwagę, jak również treść księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości lokalowej wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość lokalowa objęta jest zakresem art. 60 ugn, to trwały zarząd jest wykonywany nieodpłatnie, a nieruchomością winien gospodarować Minister Skarbu Państwa. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej objętej zaskarżoną decyzją. Artykuł 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, tylko do przypadków gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, a więc gdy zaskarżona decyzja zostaje pozbawiona bytu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez organ niewłaściwy co oznacza, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Minister Skarbu Państwa, na podstawie art.50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. zaskarżając ww. decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art.4b, art.11, art.23 oraz art.60 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj .Dz.U. z 2014, poz.518 ze zm.), zwanej dalej ugn, poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa gospodaruje lokalami mieszkalnymi (nieruchomościami) nabytymi przez N. w celu zapewnienia zamieszkania sędziom N.,

art.28 kpa w zw. z art.11 ugn poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa jest stroną w niniejszej sprawie i skierowanie do niego ww. decyzji,

art.60 ust.1a ugn w zw. z art.49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj .Dz.U. z 2014 r., poz.1647) oraz w zw. z art.47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 roku o Sądzie Najwyższym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz.499) poprzez uznanie, że lokal mieszkalny (nieruchomość) przeznaczony dla zapewnienia zamieszkania sędziemu N. mieści się w pojęciu nieruchomości przeznaczonej na potrzeby statutowe N. w rozumieniu art.60 ust.1a ugn,

art.82 ugn poprzez uznanie, że trwały zarząd na nieruchomości lokalowej (mieszkaniowej) nabytej przez N. w celu zapewnienia zamieszkania sędziom N. ma charakter nieodpłatny,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

a) art.20 kpa w zw. z art.60 ust.1 i 1a ugn oraz w zw. z art.89 i art.17 ugn, a także art.4 pkt 9 i 9b ugn, poprzez uznanie, że Prezydent W. nie był organem właściwym dla wydania decyzji ustalającej cenę nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] i związaną z tą ceną opłatę z tytułu trwałego zarządu ww. nieruchomością,

b) art.138 §1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowane, pomimo braku przesłanek do uchylenia decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku i umorzenia postępowania w pierwszej instancji,

c) art.7 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący, wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art.60 ust.1 ugn nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe m.in. N. i innych sądów administracyjnych gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Cytowany przepis stanowi wyjątek od ustanowionej w art.23 ugn generalnej kompetencji starosty do gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa i jako taki powinien być interpretowany w sposób ścisły. Na taki sposób wykładni ww. normy wskazuje tak orzecznictwo (wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn.akt I SA/Wa 228/04), jak i uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk 887), która przekazała gospodarkę tą częścią zasobu nieruchomości Skarbu Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa. Oznacza to, że w zakresie nie objętym dyspozycją ww. normy w zakresie gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa właściwy jest starosta (tu: Prezydent W.), co wynika wprost z art.11 w zw. z art.23 oraz art.4 pkt 9 i 9b ugn.

Skarżący podnosił, iż ustawa jednoznacznie definiuje, co należy rozumieć przez pojęcie "potrzeb statutowych". W myśl art.60 ust.1a ugn przez potrzeby statutowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1. Z analizy ww. normy jednoznacznie wynika, że potrzeby statutowe to:

- potrzeby komórek organizacyjnych,

- potrzeby wyszczególnione w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1.

Innymi słowy potrzebami statutowymi są jedynie potrzeby jednostek organizacyjnych N., w szczególności izb i wydziałów wymienionych w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w Regulaminie wewnętrznego urzędowania N. ustalony Uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów N. z dnia 8 listopada 2010 roku (M.P. z 2010 Nr 2010, Nr 86, poz.1007). W ramach pojęcia potrzeb komórek organizacyjnych N. nie mieszczą się natomiast potrzeby mieszkaniowe sędziów N..

Zgodnie z art.47 §2 ustawy o Sądzie Najwyższym sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w Warszawie, stosownie zaś do art.49 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, do N. oraz do sędziów, urzędników i pracowników tego Sądu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące Sądu Najwyższego. W ocenie Ministra Skarbu Państwa trudno jednak uznać, że zapewnienie bezpłatnego zakwaterowania sędziego jest zadaniem statutowym, czy celem N.. Jak bowiem wyjaśnił NSA w postanowieniu z dnia 26 września 2012 roku (sygn. akt I OW 110/12) interpretując unormowania zawarte w rozdziale 6 ugn (art.60, art.60a ugn) należy w sposób wyraźny wyodrębnić nieruchomości nabywane na potrzeby "własne", związane z funkcjonowaniem wymienionych w tym przepisie jednostek, od nieruchomości nabywanych w związku z wykonywaniem zadań na te jednostki nałożonych. W konsekwencji pod pojęciem nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe należy rozumieć wyłącznie nieruchomości przeznaczone na potrzeby struktur własnych N., z wyłączeniem nieruchomości nabywanych w związku z realizacją art.49 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Dodatkowo należy zauważyć, że Regulamin wewnętrznego urzędowania N. przyjęty uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów N. z dnia 8 listopada 2010 roku (M.P. Nr 86, poz.1007) nie zawiera zapisu, że zadaniem, czy celem N. jest zapewnienie zamieszkania sędziemu w W.. Jedynie w § 4 Regulaminu znalazło się postanowienie, że Kancelaria Prezesa Sądu wykonuje zadania związane z pełnieniem przez Prezesa Sądu czynności w zakresie tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania sądów administracyjnych, poprzez realizację zadań mających na celu m.in. zapewnienie sędziom warunków pracy odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Trudno zatem byłoby uznać, że zakup mieszkania dla sędziego to potrzeba wyszczególniona w ww. Regulaminie.

Zdaniem skarżącego, skoro lokal mieszkalny zakupiony przez N. w celu zapewnienia zakwaterowania sędziemu N. nie stanowi nieruchomości przeznaczonej na potrzeby statutowe N., to nieruchomością tą nie gospodaruje Minister Skarbu Państwa w sposób przewidziany w art.60 ugn, ale - na zasadach ogólnych - Prezydent W. Minister Skarbu Państwa nie jest nawet stroną w niniejszym postępowaniu.

Skarb Państwa – Prezydent W. również zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., uchylającą w całości decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. ustalającą cenę nieruchomości lokalowej pozostającej w trwałym zarządzie N. oraz opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu i umarzającą postępowanie I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 60 ust. 1, la i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014, poz. 518), dalej jako ugn, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomości lokalowe położone w miejscowości stanowiącej siedzibę N., służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych sędziów orzekających w tym sądzie a stale zamieszkałych poza tą miejscowością, mogą być zaliczone do kategorii nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe N. a w konsekwencji - że trwały zarząd jest wykonywany nieodpłatnie, a nieruchomością winien gospodarować Minister Skarbu Państwa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) poprzez błędne zastosowanie lego przepisu w przedmiotowej sprawie, wynikające z przyjęcia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący wskazywał, że trwały zarząd stanowi co do zasady odpłatną formę władania nieruchomościami publicznymi przez jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 82 - 89 ugn). Zwolnienie od opłaty ma charakter wyjątkowy i dotyczy tylko ściśle określonych przypadków, o których mowa w art. 83 ust. 3, art. 60 ust. 1 i 1a oraz art. 60a ust. 1 ugn. Obowiązek uiszczania opłat nie jest przy tym uzależniony od sposobu powstania prawa trwałego zarządu (na podstawie decyzji bądź z mocy samego prawa). Nabycie trwałego zarządu z mocy prawa również skutkuje obowiązkiem uiszczania opłat rocznych, których wysokość podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt III SA/Po 323/08).

Zwolnienie od obowiązku uiszczania opłat z tytułu trwałego zarządu dotyczy m.in. nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe wskazanych w art. 60 ust. 1 ugn jednostek organizacyjnych. Jako wyjątek, wyłączenie to powinno być interpretowane ściśle, by nie powiedzieć zawężająco.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 60 ust. 1a ugn "przez potrzeby statutowe (...) należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1. "

N. stanowi jedną z jednostek wymienionych w ust. 1 art. 60 ugn. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przepis art. 2 w/w ustawy stanowi: Sądami administracyjnymi są N. oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Przepis ten określa "zadania i cele statutowe" N.. "Potrzeby statutowe" mają odnosić się, sprzyjać realizacji ww. "zadań i celów statutowych" przez konkretne komórki organizacyjne tego sądu: tj. izby, wydziały i inne komórki organizacyjne wyszczególnione w art. 39 § 1, art. 40 § 1 i art. 41 § 1 ustawy a także w regulaminie wewnętrznego urzędowania N. z dnia 8 listopada 2010r. (M.P. Nr 86, poz. 1007), stanowiącym akt wykonawczy do w/w ustawy, wydany na podstawie art. 43.

Nabycie przez N. lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na zakwaterowanie sędziów w żadnej mierze nie stanowi realizacji potrzeb statutowych tej jednostki organizacyjnej ani którejkolwiek z jej komórek organizacyjnych.

Powyższe oznacza, że należałoby wyodrębnić nieruchomości nabywane na potrzeby "własne", związane z funkcjonowaniem, w tym wypadku N., od nieruchomości nabywanych w związku z wykonywaniem zadań na te jednostki nałożonych. Nie uchybia to w żaden sposób prawu sędziego do bezpłatnego zakwaterowania, wynikającego z ustawy i nie wyklucza sprawowania trwałego zarządu do innych nieruchomości, którymi gospodaruje właściwy organ.

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 60 ust. 2 ugn (tzn. w/w nieruchomościami nie gospodaruje minister właściwy ds. Skarbu Państwa tylko Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) zaś prawidłowe zastosowanie będzie tu miał przepis art. 82 ugn (co oznacza, że oddanie w trwały zarząd w/w nieruchomości, jako nie realizujących potrzeb statutowych Sądu Najwyższego, jest odpłatne).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ II instancji oprócz przedstawionych argumentów skarżący podnosił, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 listopada 2013r. sygn.akt I OW 170/13 rozstrzygnął negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem W. a Ministrem Skarbu Państwa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością służącego Polskiemu Komitetowi Normalizacyjnemu, wskazując, iż to Prezydent W. jest właściwy w sprawie. W uzasadnieniu w/w postanowienia zostało przedstawione następujące stanowisko: "Stwierdzić zatem w tym miejscu trzeba, że ponieważ nie ulega wątpliwości, iż art. 60a u.g.n. stanowi wyjątek od zasady, iż zasobem nieruchomości Skarbu Państwa generalnie gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to przepis ten nie może być wykładany w sposób rozszerzający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt IOSK 1271/10). Powyższe oznacza więc, iż regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Minister Skarbu Państwa nie ma bowiem uprawnienia do ustalenia opłaty należnej z tytułu trwałego zarządu i jej zmiany. Z tego więc powodu, w tego rodzaju sprawach, właściwym jest starosta — a w realiach sprawy rozpoznawanej - jest nim Prezydent W., działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W rezultacie zatem, w analizowanej sprawie kwestią przesądzającą o właściwości organu było nie tyle - jak twierdził organ wnioskujący - ustalenie, czy Polski Komitet Normalizacyjny jest organem centralnym, czy też nim nie jest, a zakres działań, składających się na pojęcie "gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa", określony w art. 60a ust. 2 u.g.n. Z tej przyczyny, choć wydaje się, że Polski Komitet Normalizacyjny spełnia w zasadzie przesłanki by być traktowany jako urząd centralny, zbędne było szczegółowe rozważanie tej kwestii, gdyż w tym przypadku, była ona jedynie problemem teoretycznym. "

Zdaniem skarżącego powyższe rozważania N. są w pełni adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Należy bowiem wskazać, iż art. 60 ust. 2, 3 i 4 ugn zawiera nawet o wiele węższy katalog czynności, które może podjąć Minister Skarbu Państwa w ramach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe jednostek wskazanych w ust. 1 tego artykułu niż art. 60a ust. 2 na potrzeby jednostek wskazanych w ust. 1 tego ostatniego artykułu.

Skarżący podkreślał, iż przepisy art. 60 ust. 2, 3 i 4 nie zawierają kompetencji przypisanej ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa w postaci ustalania opłat za trwały zarząd nieruchomości Skarbu Państwa.

Tak więc zarówno organ II instancji jak i I instancji były organami właściwymi w sprawie ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa.

Wojewoda [...] wnosił o oddalenie obu skarg w całości.

N. w piśmie z dnia 5 października 2015r. "Odpowiedź na skargę Ministra Skarbu Państwa" wnosił o odrzucenie skargi Ministra Skarbu Państwa a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Podobnie, w kolejnym piśmie z dnia 5 października 2015r. N. wnosił o odrzucenie skargi Skarbu Państwa – Prezydenta W. a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność obu skarg.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi Ministra Skarbu Państwa należało wskazać, że skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 kpa, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął, że znajduje zastosowanie art. 60 ust. 1 i ust. 1a ugn, zatem nieruchomościami, które wchodzą w skład zasobów nieruchomości Skarbu Państwa gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Powyższe wskazuje na interes prawny Ministra Skarbu Państwa.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że Minister Skarbu Państwa podnosił szereg zarzutów naruszenia różnych przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jednakże w rzeczywistości wszystkie te zarzuty wiążą się z problematyką wykładni pojęcia "potrzeby statutowe" w kontekście art. 60 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podobnie należy się odnieść do skargi Skarbu Państwa – Prezydenta W., w sprawie problemem kluczowym jest bowiem właściwa wykładnia "potrzeb statutowych".

W tej sytuacji, w rozpatrywanej sprawie przesądzającą a zarazem sporną kwestią wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy zakup przez N. określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości związanych z zakupem lokalu mieszkalnego dokonany został na cele statutowe N. (w rozumieniu art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wówczas uzyskany trwały zarząd winien być nieodpłatny a w sprawie tej ewentualnie mógłby wypowiadać się jedynie Minister Skarbu Państwa, czy też sporny zakup dokonany został na cele niestatutowe, a wówczas miałyby w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 11 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organem uprawnionym do ewentualnego ustalenia opłaty rocznej za powstały z mocy prawa trwały zarząd byłby starosta (w tym przypadku Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Oznacza to, że rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe dla ustalenia zarówno organu właściwego do gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami, jak możliwości ustalenia opłat za sprawowany trwały zarząd (czyli istnienia podstawy prawnej do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej).

W ocenie Sądu, nie ulega żadnej wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca lokal mieszkalny służy realizacji celów statutowych N., określonych w stosownym odpowiednio art. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc i związanych z nimi praw i obowiązków sędziów N. Zgodnie z art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym zapewnienie bezpłatnego zamieszkania w W. sędziemu zamieszkującemu w innej miejscowości jest ustawowym obowiązkiem.

Sąd podziela przy tym stanowisko zaprezentowane już przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2015r., (I SA/Wa 69/15) że :Nie ma znaczenia, czy będzie to specjalnie wydzielona część budynku sądowego przeznaczona na potrzeby mieszkalne, czy też lokal mieszkalny położony poza budynkiem Sądu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, realizacja tego obowiązku w sposób oczywisty mieści się w zakresie art. 60 ust. 1a ugn, mówiącym o niezbędnych do realizacji zadań i celów statutowych potrzebach komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych".

Przedmiotowa nieruchomość lokalowa objęta jest zakresem art. 60 ugn, zatem trwały zarząd sprawowany przez N. jest wykonywany bezpłatnie, a gospodaruje nim minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, zatem Prezydent W., jako wykonujący zadania starosty, nie był uprawniony do wydania decyzji w odniesieniu do tej nieruchomości w oparciu o art. 82, art. 83 i art. 89 ugn.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również w wyroku z dnia 28 lipca 2015r. (I SA/Wa 589/15) wskazał, że: zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. z 2013 r. Dz. U. Nr 499) sędzia Sądu Najwyższego powinien mieszkać w W.. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego może wyrazić zgodę na zamieszkanie przez sędziego w innej miejscowości (§ 1). Sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w W. oraz zwrot kosztów przejazdu i dodatek z tytułu rozłąki z rodziną na zasadach określonych w przepisach w sprawie wysokości i warunków wypłacania świadczeń urzędnikom państwowym przeniesionym do pracy w innej miejscowości (§2). Nie ulega zatem wątpliwości, że zakup przez Sąd Najwyższy lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na zakwaterowanie sędziego Sądu Najwyższego, któremu przysługuje takowe zakwaterowanie na podstawie art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc sędziego, który uzyskał zgodę na zamieszkiwanie poza siedzibą sądu, stanowi realizację celu statutowego, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przytoczone przepisy znajdują analogiczne zastosowanie w przedmiotowej sprawie a ich wykładnia jest podzielana przez skład orzekający.

Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, który znajduje odpowiednie zastosowanie do sędziów N., w związku z treścią art. 49 pusa. W myśl powołanych regulacji sędzia N. powinien mieszkać w W., a sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w miejscu siedziby N.. N. jest bowiem jedynym administracyjnym sądem kasacyjnym. W jego skład wchodzą i będą wchodzić sędziowie z terytorium całego kraju. Konieczność zapewniania sędziom pochodzącym z innej miejscowości bezpłatnego zakwaterowanie w miejscu siedziby N. jest zatem ściśle związana z funkcjonowaniem tego sądu i jego organizacją. Wpływa bowiem na pracę trzech komórek orzeczniczych N., tj. Izby Finansowej, Izby Gospodarczej oraz Izby Ogólnoadministracynej i utworzonych w ich ramach wydziałów oraz na wymiar sprawiedliwości sprawowany przez ten Sąd, tak samo jak konieczność zapewnienia pomieszczeń na sale sądowe lub pomieszczeń dla pracowników N..

Należy wskazać, że obok wykładni językowej, cytowanych przepisów istotna jest wykładnia celowościowa. Zespół regulacji określających zadania własne N. dotyczy właśnie celu, jaki ma przyświecać i jaki ustawodawca miał zamiar osiągnąć poprzez wskazane przepisy.

Ograniczanie "potrzeb statutowych" wskazanych w art. 60 ust.1a ugn do wykładni językowej czyli potrzeb literalnie wyszczególnionych w statutach i regulaminach byłoby niedopuszczalnym zawężeniem tej regulacji. N. ma obowiązek organizowania pracy poszczególnych komórek w tym Izby, Wydziałów, Oddziałów. Prawidłowe funkcjonowanie Izby uzależnione jest w szczególności od pracy sędziów N.. Przy czym N., składa się z sędziów z obszaru całej Polski a nie tylko z tych, którzy mieszkają w W.. Mając obowiązek zapewnienia nieodpłatnego noclegu sędziom z poza W., N. realizuje swoje zadania statutowe dbając o zapewnienie lokali mieszkalnych dla tych sędziów. Kwestią drugorzędną jest to czy są to lokale mieszkalne, pokoje hotelowe N. lub inne. Istotnym jest przy tym aby lokal mieszkalny odpowiadał randze zawodu sędziowskiego.

Przy czym o wyłączeniu danej nieruchomości z zakresu gospodarowania określonego w art. 23 ugn nie powinien rozstrzygać jej charakter, tzn. czy jest to lokal mieszkalny czy użytkowy, ale jej przeznaczenie na realizację zadań statutowych. W związku z powyższym konieczność zapewnienia, na pewien okres, lokalu mieszkalnego niektórym sędziom N. stanowi potrzebę statutową w rozumieniu art. 60 ust. 1 i 1a ugn.

Organ odwoławczy nie naruszył zatem prawa materialnego, a mianowicie: art.4b, art.11, art.23 oraz art.60 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj .Dz.U. z 2014, poz.518 ze zm.), art.28 kpa w zw. z art.11 ugn poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa jest stroną w niniejszej sprawie i skierowanie do niego ww. decyzji, art.60 ust.1a ugn w zw. z art.49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj .Dz.U. z 2014 r., poz.1647) oraz w zw. z art.47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 roku o Sądzie Najwyższym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz.499), art.82 ugn.

Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie: art.20 kpa w zw. z art.60 ust.1 i 1a ugn oraz w zw. z art.89 i art.17 ugn, a także art.4 pkt 9 i 9b ugn, art.138 §1 pkt 2 kpa oraz art.7 kpa.

W rozpatrywanej sprawie, na skutek złożenia skargi przez Prezydenta W., zaszła potrzeba zbadania, czy Prezydent W., działający jako organ I instancji (starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej) posiada własny, indywidualny interes prawny we wniesieniu skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 kpa, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym Prezydent W. nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel przedmiotowych nieruchomości, czyli Skarb Państwa. Biorąc powyższe pod rozwagę, w ocenie Sądu skarga Prezydenta W. reprezentującego Skarb Państwa, działającego w postępowaniu administracyjnym jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna (złożona przez podmiot nieuprawniony), albowiem została złożona przez organ rozstrzygający w postępowaniu jako organ I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny organu II instancji.

W tej kwestii Sąd orzekający podziela w całości pogląd wyrażony w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, zgodnie z którym "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. (...) Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego."

Z powyższego wynika wprost, że m.in. Prezydent, działający jako starosta, może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli – zarówno jako osoba prawna, jak również jako organ administracji publicznej. Jednocześnie sprawowanie przez niego władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów, rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której starosta wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie - w ramach tego samego postępowania - podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium.

Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. Powyższa sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa.

Powyższa teza stanowi ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, wyrażone w orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (poza wspomnianą uchwałą np. postanowienie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 600/10, postanowienie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2428/11, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07, postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07), jak również wojewódzkich sądów administracyjnych (np. postanowienie z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. I SA/Gd 175/10, postanowienie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. I SA/Wa 228/14, postanowienie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. I SA/Wa 2145/12). W kwestii tej wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, w którym orzeczono, że art. 50 § 1 p.p.s.a. interpretowany w ten sposób, że odmawia on wnoszenia jednostce samorządu terytorialnego (czyli także Prezydentowi W. wykonującemu zadania starosty) prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, gdy rozpatrywał sprawę i wydał decyzję w pierwszej instancji, jest zgodny z art. 165 Konstytucji.

Powyższe rozważania zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ, orzekający wcześniej w sprawie, interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z faktu reprezentowania interesów właściciela mienia, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też reprezentowania interesów Skarbu Państwa.

Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, "jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." W tej sytuacji nie podlegają rozpoznaniu zarzuty skargi wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.