Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2040/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1220/16 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1220/16 oddalił skargę Z.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił Z.H. – specjalistę [...] Komendy Głównej Policji ze służby w Policji z dniem 15 sierpnia 2012 r. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w/w policjant od ponad trzech i pół roku pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych, a postępowanie karne będące przyczyną tego zawieszenia nie zostało zakończone.

Na skutek wniesienia przez stronę od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych, który decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2059/12 skargę Z.H. na powyższą decyzję oddalił.

Sąd Okręgowy w [...] Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. (prawomocnym od dnia 29 kwietnia 2014 r.) sygn. akt [...] uniewinnił Z.H. od popełnienia czynów zarzucanych mu w punktach: I, II, III oraz IV aktu oskarżenia.

W związku z powyższym Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził wygaśnięcie rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 i ust. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił Z.H. ze służby w Policji z dniem 5 sierpnia 2014 r. Powyższemu rozkazowi personalnemu, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w związku z uprawomocnieniem się w dniu 29 kwietnia 2014 r. wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] z mocy prawa nastąpiło przywrócenie Z.H. do służby w Policji. Z uwagi jednak na fakt, że zgłosił on gotowość do podjęcia służby z uchybieniem terminu określonego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, należało zwolnić go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 tej ustawy. Powyższy rozkaz personalny został doręczony w/w policjantowi w dniu 21 lipca 2014 r. i nie wniósł on od niego odwołania.

Z.H. wnioskiem z dnia 22 grudnia 2015 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Po sprecyzowaniu w/w wniosku, w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności w/w rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji.

Z.H. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że zaskarżony rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby powinien być wydany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a nie na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 i ust. 7 oraz art. 45 ust. 3 tej ustawy. Wskazał, iż ze znanego Komendantowi Głównemu Policji orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wynika, że już dwa lata wcześniej nie mógł on podjąć służby w Policji, z uwagi na niezdolność do jej pełnienia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołał treść m.in. art. 42 ust. 1, 2 i 7 ustawy o Policji i wskazał, że przywrócenie policjanta do służby następuje z mocy prawa z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzję zwolnieniową lub – jak w niniejszej sprawie – z datą prawomocności wyroku uniewinniającego. Jeżeli w takiej sytuacji reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa, to oczywistym również jest, że samo przywrócenie do służby nie zależy od woli policjanta czy organów Policji, ani nie wymaga podejmowania przez nich w tym konkretnym zakresie jakichkolwiek działań. Przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia, których uzależnione byłoby przywrócenie do służby. Nie dają też jakichkolwiek podstaw do wydawania decyzji o przywróceniu do służby.

Sąd Okręgowy [...] Wydział Karny w [...] wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] uniewinnił Z.H. od popełnienia czynów zarzucanych mu w punktach: I, II, III oraz IV aktu oskarżenia. Wobec powyższego, w dniu 29 kwietnia 2014r. stosunek służbowy został reaktywowany, a w/w policjant został z mocy prawa przywrócony do służby w dniu uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego.

O ile samo reaktywowanie stosunku służbowego w omawianej sytuacji nie wymaga żadnej aktywności ze strony przywróconego do służby policjanta, to jednak dalsze istnienie takiego stosunku zależy już od podjęcia przez niego określonych działań w terminie ściśle wyznaczonym przez ustawodawcę. Policjant jest zobowiązany do zgłoszenia gotowości do niezwłocznego podjęcia służby, przy czym oświadczenie w tym przedmiocie musi bezwzględnie złożyć w terminie 7 dni od przywrócenia do służby. Niedopełnienie powyższego wymogu – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – musi skutkować zwolnieniem policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Użycie w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji zwrotu "stosunek służbowy ulega rozwiązaniu" oznacza, że zwolnienie policjanta na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny, a zatem nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. Jeżeli policjant we wskazanym terminie nie zgłosi gotowości niezwłocznego podjęcia służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym rozpoczął się bieg terminu określony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że z analizy akt osobowych Z.H. wynika, iż w dniu 28 maja 2014 r. do [...] Komendy Głównej Policji wpłynęły wystąpienia w/w policjanta z dnia 26 maja 2014 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 maja 2014 r.). W tych podaniach Z.H., powołując się na w/w wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...], wniósł m.in. o wypłatę należnych świadczeń pieniężnych. Ponadto, na podstawie art. 42 ust. 1 i ust. 7 ustawy o Policji, wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy oraz o przywrócenie na ostatnio zajmowane stanowisko specjalisty [...] Komendy Głównej Policji.

W związku z brakiem zgłoszenia gotowości podjęcia służby w terminie określonym w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji (7 dni od przywrócenia do służby), tj. w niniejszej sprawie od dnia 29 kwietnia 2014 r., Komendant Główny Policji był zobligowany, na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 i 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, do zwolnienia Z.H. ze służby w Policji.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego znaczenia powoływany przez w/w policjanta fakt, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] został on uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczony do trzeciej grupy inwalidów. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby Z.H. w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby zgłosił gotowość niezwłocznego jej podjęcia. Niedopełnienie przez niego wymogu określonego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – musiało skutkować zwolnieniem go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odnosząc się do żądania Z.H. dotyczącego stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. podał, że przesłanka wymieniona w tym przepisie zachodzi jedynie w przypadku, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Przepisy materialne muszą w sposób wyraźny przewidywać sankcję nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że istnieje przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wskazywanego przez stronę rozkazu personalnego. W szczególności przepisem takim nie może być art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, stanowi on bowiem jedynie podstawę do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia wobec niego trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W omawianej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] wyczerpuje którąkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz wadliwej ich chronologii oraz wadliwą interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9 i ust. 3, art. 42 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 7 oraz art. 125 ust 2 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego, kwestionowany w sprawie rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby zawiera wadliwą podstawę prawną i wadliwą przyczynę rozwiązania stosunku służbowego. W dacie wydania rozkazu personalnego był już na rencie i nie był zdolny do pełnienia służby. W tej sytuacji oczekiwanie, że zgłosi on w ustawowym terminie gotowość do służby, jest irracjonalne.

Skarżący zaznaczył, że nie kwestionował w/w rozkazu personalnego w trybie zwykłym, gdyż w tym czasie korzystał ze świadczeń emerytalno-rentowych i nie interesował się formą dokumentu, który potwierdzał zaprzestanie wykonywania służby. Jego zdaniem, organy próbują pozbawić go świadczeń należnych mu w związku z ustaniem przyczyn zawieszenia w czynnościach służbowych i zwolnienia ze służby.

Podkreślił, iż za przyczynę zwolnienia ze służby nie można uznać faktu, że skarżący nie podjął ponownie służby w sytuacji, gdy z dokumentów będących w posiadaniu organu wynika, że nie był on z przyczyn zdrowotnych zdolny do jej dalszego pełnienia oraz otrzymał rentę z tytułu niezdolności do służby. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 16 lipca 2014 r. został wydany na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 i 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zamiast w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Powyższe świadczy o tym, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Wyjaśnił, że w tego rodzaju postępowaniu zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie rozważenie kwestii, czy w sprawie wystąpiły – określone enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. – przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny orzekać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Postępowanie to jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nadzoru nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014r. , sygn. akt II GSK 1617/12 LEX nr 1452703).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyjęty przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń i jest między stronami niesporny. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena prawna działań podejmowanych przez Komendanta Głównego Policji polegających na zwolnieniu Z.H. ze służby w Policji z dniem 5 sierpnia 2014 r., co nastąpiło rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Skarżący twierdzi, że działanie organu było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., zaś organ stoi na stanowisku, że decyzja objęta postępowaniem nadzorczym nie ma wspomnianych wad prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując przedstawione zagadnienie wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 (art. 42 ust. 2). Jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia (art. 42 ust. 3).

Stosownie do art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o Policji, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, odpowiednie stosowanie art. 42 ust. 1-6 omawianej ustawy oznacza, że prawomocny wyrok uniewinniający policjanta stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne (art. 41 ust. 1). Z chwilą uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego następuje przywrócenie policjanta do służby w Policji z mocy prawa. Tak przywrócony do służby policjant winien w terminie 7 dni od dnia przywrócenia do służby zgłosić gotowość niezwłocznego podjęcia służby. Jeżeli policjant nie zgłosi w tym terminie gotowości podjęcia służby – stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3, jak stanowi art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Wobec uniewinnionego prawomocnym wyrokiem policjanta odpowiednie zastosowanie ma również przepis art. 42 ust. 3 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że policjant mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, chyba, że zaistniała inna podstawa zwolnienia.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1929/12 na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, stosowanego wprost, przyjął, że ma on zastosowanie również w przypadku policjantów, o których mowa w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, a więc do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie. Po przywróceniu Z.H. z mocy prawa do służby w Policji z dniem 29 kwietnia 2014 r. (data uprawomocnienia wyroku uniewinniającego) rozpoczął bieg 7-dniowy termin do zgłoszenia przez niego gotowości niezwłocznego podjęcia służby. W przypadku zgłoszenia gotowości do służby, organy winne były skierować skarżącego do właściwej komisji lekarskiej celem określenia jego zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby (art. 42 ust. 3). Wobec zaś niezgłoszenia przez niego gotowości do służby, organy zobligowane były do zastosowania przepisu art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 7 oraz art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji tj. do rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 tej ustawy co zasadnie uczyniły.

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzorczy trafnie nie stwierdził wad rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w postaci działania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy ustawy o Policji nie regulują wprost sposobu postępowania w przypadku, gdy przywrócony do służby policjant legitymuje się orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej o niezdolności do służby. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sposób interpretacji obowiązujących przepisów jest wynikiem zastosowania wykładni językowej i systemowej, co stoi na przeszkodzie uznaniu, że objęty postępowaniem nadzorczym rozkaz personalny był wydany z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji wątpliwości interpretacyjnych nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo wyjaśnił również, na czym polega kwalifikowana wada prawna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz zasadnie przyjął, że kwestionowany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nie jest dotknięty wadą wymienioną w tym przepisie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.H., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów procesowych, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 i art. 150 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona w całości. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a w związku z art. 41 ust. 3 w zw. art. 42 ust. 1-6 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, iż policjant znajdujący się na rencie lub emeryturze ma obowiązek zgłoszenia gotowości do służby po uprawomocnieniu się uniewinniającego wyroku karnego oraz że ma obowiązek uczynić to w terminie nie dłuższym niż 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku karnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności kwestionowanego rozkazu o zwolnieniu ze służby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za instancję odwoławczą, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że poprzez odpowiednie stosowanie norm art. 42 ust. 1-6 ustawy o Policji z chwilą uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego w postępowaniu karnym następuje z mocy prawa przywrócenie zwolnionego policjanta do służby. W kontekście tego poglądu nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy należy w ogóle stosować art. 42 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a już na pewno nie powinno się tego czynić li tylko w sposób literalny. W ocenie skarżącego kasacyjnie, policjant pozostający na rencie (względnie także na rencie w związku ze służbą) lub emeryturze (policyjnej) w ogóle nie powinien mieć obowiązku zgłaszania się do służby w trybie art. 42 ust. 2 cyt. ustawy, tym bardziej w przypadku, gdy posiada aktualną opinię lekarską (właściwej do tego komisji lekarskiej) o niezdolności do służby lub pozostaje z własnej woli na emeryturze. W takiej sytuacji norma art. 42 ust. 2 ustawy o Policji powinna być w procedurze całkowicie pomijana, a rozkaz o zwolnieniu ze służby winien być zawsze oparty o inną normę niż art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 tej ustawy, albowiem konsekwencją prawną wyroku uniewinniającego jest nie tylko samo uprawnienie powrotu do służby, ale również – niezależnie od skorzystania z tego pierwszego prawa – cała sfera praw do dodatkowych świadczeń za okres pozostawania poza służbą (w związku z toczącym się postępowaniem karnym).

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że całkowicie niecelowe i nieracjonalne byłoby oczekiwanie od osoby przebywającej poza służbą z tytułu nabycia uprawnień rentowych lub emerytalnych, aby miała ona formalny obowiązek deklarować w sposób fikcyjny i wręcz niezgodny z prawdą (wbrew obiektywnym ograniczeniom, np. zdrowotnym), iż pragnie powrócić do służby. Byłby to czysto formalny i pozorny zabieg, którego na człowieka w takiej sytuacji (np. inwalidę) nie mógłby nakładać racjonalny ustawodawca. Osoba taka, na skutek takiego oświadczenia (zgłoszenia chęci powrotu do służby), musiałaby przejść ponowną weryfikację medyczną komisji lekarskiej, od której posiada już aktualną opinię o niezdolności do służby. Takie stosowanie prawa generowałoby jedynie całkowicie bezprzedmiotowe czynności oraz niepotrzebne ich koszty, jak również zbędny dyskomfort dla zainteresowanego.

Stosowanie norm prawnych odpowiednio, a w nie wprost, pozwala (a niekiedy wręcz wymusza) uwzględnianie ich jedynie w (niezbędnej) części i to w sposób adekwatny do całokształtu stanu faktycznego, tak aby zabieg ten miał charakter transparentny, racjonalny i niedyskryminujący.

Konstatując powyższy wywód stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji nie powinny mieć zastosowania. Wyrok uniewinniający otwiera możliwość powrotu do służby (a nie nakazuje skorzystanie z niego), ale także stwarza lepszą sytuację prawno-materialną (inny zakres świadczeń) niż ta, którą implikuje zwolnienie ze służby w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Nie można jednak w takiej sytuacji interpretować prawa w sposób, który nakazuje np. emerytowi powrót do służby, jeśli zainteresowany jest on już tylko otrzymaniem świadczeń mu należnych za okres pozostawania poza służbą, tj. w związku z przeszłością zawodową.

Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na wątpliwość dotyczącą stosowania odpowiednio wyłącznie wykładni językowej normy art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, w sytuacji analogicznej do rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Podał, że termin 7 dni określony w art. 42 ust. 2 cyt. ustawy jest terminem materialno-prawnym, który nie podlega przywróceniu, a zatem początek jego biegu powinien być racjonalnie ustalony, tj. w taki sposób, aby zainteresowany miał możliwość jego zachowania (w ogóle, lub w okolicznościach danej sprawy). W sytuacji, gdy przepis jest stosowany wprost wywiązanie się z tego terminu jest możliwe w przeciwieństwie do sytuacji, gdy początek biegu terminu należy powiązać z pojęciem prawomocności. W niniejszej sprawie przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji sposób interpretacji otwarcia terminu pozbawił Z.H. możliwości sprostania nałożonemu na niego obowiązkowi. Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż Kodeks postępowania karnego nie definiuje pojęcia prawomocności. Przyjmuje się, że zachodzi ona wówczas, gdy orzeczenie jest ostateczne z chwilą jego wydania, względnie, gdy upłynął termin do jego zaskarżenia zwykłymi środkami zaskarżenia (uruchomiony wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia lub nie). W ustawie o Policji brak jest przepisów regulujących wprost sytuację jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (tj. dotyczącą policjanta rencisty lub emeryta, który w międzyczasie utracił zdolność do służby lub przeszedł na emeryturę). Nie sposób uznać za trafny poglądu, że na skutek zabiegów interpretacyjnych można stosować odpowiednio inne normy w sposób nakładający na obywatela nieracjonalny obowiązek, jak również czynić to w sposób jego osobę dyskryminujący (z naruszeniem treści art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), tj. na niekorzyść osób, które utraciły możliwość powrotu do służby (z przyczyn zdrowotnych lub osiągnięcia określonego wieku). Konsekwencją takiego zachowania organu jest pozbawienie skarżącego kasacyjnie dalej idących świadczeń, które uzyskałby, gdyby mógł powrócić do służby, a nie dotknęły go okoliczności obiektywne (stan zdrowia), a zatem sankcjonowanie takiego stanowiska przez Sąd w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne (jest dowolne w kontekście art. 150 i 151 P.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej podał także, iż o tym, czy orzeczenie karne staje się prawomocne decyduje nie strona, a sąd (deklaratoryjnie i zawsze "post fatum" z uwagi na czas niezbędny do tzw. obrotu pocztowego oraz obłożenia sędziego pracą) lub ustawa wprost, tj. zwykle w przypadku orzeczeń merytorycznych drugiej instancji. Zgłoszenia gotowości do służby w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia nie sposób dokonać w innej sytuacji, niż w przypadku zapadnięcia orzeczenia sądu drugiej instancji (skazującego lub uniewinniającego, ale zawsze kończącego sprawę), kiedy to orzeczenie staje się prawomocne z chwilą jego wydania i fakt ten nie podlega weryfikacji i ocenie, albowiem wprost wynika z ustawy. W każdym innym wypadku procesowym, fakt uprawomocnienia się rozstrzygnięcia jest zawieszony w czasie i całkowicie zależny od ewentualnej aktywności innych uczestników postępowania oraz sądu. Na gruncie niniejszej sprawy trwało to około 8 miesięcy, ponieważ sąd nie "potrafił" (z przyczyn nieznanych skarżącemu kasacyjnie) w terminie ustawowym 14 dni sporządzić uzasadnienia orzeczenia. Fakt prawomocności deklaratoryjnie i jedynie "post fatum" stwierdzany jest przez sąd, ale w terminie, który nie jest notyfikowany stronie. Strona, podobnie jak sąd, nie ma na bieżąco wglądu w to, kiedy uzasadnienie (przesyłka sądowa) została doręczone stronie uprawnionej do wniesienia apelacji, a ustalenie tego momentu jest podstawowym elementem liczenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia i ustalenia daty prawomocności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w/w normę należy wykładać funkcjonalne, to jest tak, aby mogła się w takich sytuacjach zmaterializować możliwość wywiązania się z przedmiotowej powinności (a więc z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji) bez uchybienia terminowi, który nie podlega przywróceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że Z.H. zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 sierpnia 2012 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, tj. z powodu upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, gdy nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia – nie zostało zakończone postępowanie karne, uznany orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą czasowo – termin badań kontrolnych wyznaczono na dzień 14 lipca 2014 r., uniewinniony wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...], który uprawomocnił się w dniu 29 kwietnia 2014 r., od popełnienia czynów zarzucanych mu w akcie oskarżenia (art. 42 ust. 7 ustawy o Policji), przywrócony do służby z tym dniem z mocy prawa (art. 42 ust. 1 tej ustawy) – nie miał obowiązku w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby zgłoszenia gotowości niezwłocznego jej podjęcia (art. 42 ust. 2 omawianej ustawy) z uwagi na orzeczoną trwałą niezdolność do służby. Jednocześnie podano, że możliwość wywiązania się przez niego z tej powinności w zakresie ustalenia daty prawomocności przedmiotowego wyroku jest utrudniona.

W związku z powyższym, w ocenie autora skargi kasacyjnej – zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o zwolnieniu Z.H. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 i ust. 7 ustawy o Policji nie był wydany z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., stanowiło naruszenie przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 i art. 150 P.p.s.a. uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, iż art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić w przypadkach, gdyby sąd administracyjny pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem. W rozpoznawanej sprawie żaden z wymienionych przypadków nie wystąpił. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.

Z kolei przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to tzw. przepis wynikowy, a warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stwierdzić naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Skarżący kasacyjnie, chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., jest zobowiązany powiązać ten zarzut bezpośrednio ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Niezrozumiały, a w konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 150 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja administracyjna i art. 150 P.p.s.a. nie mógł mieć w niej zastosowania.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a w związku z art. 41 ust. 3 w zw. art. 42 ust. 1-6 ustawy o Policji.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 42 ust. 7, a także przepisy art. 42 ust. 1-6 ustawy o Policji, do których on odsyła, w tym odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 tej ustawy. Oznacza to, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...], który uprawomocnił się w dniu 29 kwietnia 2014 r., stanowił podstawę do przywrócenia Z.H. do służby w Policji na stanowisko równorzędne (art. 42 ust. 1 omawianej ustawy). Powyższe przywrócenie nastąpiło z mocy prawa. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, od tej daty rozpoczął się dla wyżej wymienionego policjanta bieg 7-dniowego terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Konsekwencją niewykonania tego obowiązku w zakreślonym terminie jest zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a więc wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym rozpoczął bieg termin określony w art. 42 ust. 2 cyt. ustawy.

W sprawie jest niesporne, że Z.H. w podaniach z dnia 27 maja 2014 r., powołując się na powyższy wyrok Sądu Okręgowego w [...], wniósł o wypłatę należnych świadczeń pieniężnych oraz o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i przywrócenie na ostatnio zajmowane stanowisko specjalisty [...] Komendy Głównej Policji. Z uwagi na to, że wyżej wymieniony policjant nie wykonał obowiązku określonego w art. 42 ust. 2 powołanej ustawy, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zwolnił go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 i 7 cyt. ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów, w tym także art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, prowadzi do wniosku, iż fakt, że Z.H. – w dacie przywrócenia do służby w Policji – z mocy prawa legitymował się orzeczeniem komisji lekarskich uznających go za całkowicie niezdolnego do służby, nie zwalniała go z obowiązku zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Ustawodawca w art. 42 ustawy o Policji rozróżnia bowiem kwestie przywrócenia do służby w Policji, zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, dopuszczenia do służby oraz podjęcia służby, łącząc z nimi określone konsekwencje prawne.

Przepis art. 42 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, że jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. Oznacza to, że w przypadku, gdyby wyżej wymieniony policjant – przywrócony do służby z mocy prawa w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby, tj. od dnia 29 kwietnia 2014 r., zgłosił gotowość niezwłocznego jej podjęcia, lecz nie mógł on zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia (został uznany orzeczeniem komisji lekarskiej za całkowicie niezdolnego do służby), organ Policji rozważałby zastosowanie w sprawie innej podstawy rozwiązania stosunku służbowego, w tym np. art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Niespełnienie przez Z.H. – przywróconego do służby w Policji z mocy prawa – wymogu określonego w art. 42 ust. 2 cyt. ustawy, skutkowało zastosowaniem przez organ prawidłowej podstawy zwolnienia ze służby – art. 41 ust. 3 tej ustawy. W tym przypadku niemożliwe było zwolnienie wyżej wymienionego policjanta w oparciu o podstawę określoną w art. 41 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja wskazująca na możliwość występowania w praktyce problemów związanych z ustaleniem przez policjanta daty prawomocności uniewinniającego wyroku sądu powszechnego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, iż Z.H. zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego, nie odnosił się do wyjaśniania przyczyn niezachowania terminu określonego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Ze złożonych przez niego do organu podań z dnia 27 maja 2014 r., jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że był on przede wszystkim zainteresowany otrzymaniem należnych mu świadczeń za okres pozostawania poza służbą. Jednocześnie mimo orzeczonej całkowitej niezdolności do służby w Policji wnosił o przywrócenie na ostatnio zajmowane stanowisko.

W związku z powyższym, jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż nie można różnicować sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego od tego, czy wyrok uniewinniający w sprawie karnej zapadł przed sądem pierwszej, czy też drugiej instancji. Określony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji 7-dniowy termin został powiązany ze zdarzeniem prawnym niezależnym od woli strony, czy organu, a więc przywróceniem do służby z mocy prawa. Pewnym w skutkach zdarzeniem jest prawomocność wyroku uniewinniającego, która kończy formalnie proces karny, tworząc stan rzeczy osądzonej oraz rodzi domniemanie prawdziwości ustaleń dotyczących rozstrzygnięcia i ich zgodności z prawem. Strona postępowania administracyjnego należycie dbająca o swoje interesy powinna w terminie 7 dni od upływu terminu do wniesienia apelacji od wyroku sądu powszechnego w sprawie karnej złożyć organowi Policji stosowne oświadczenie, aby mieć pewność, że termin prekluzyjny zostanie przez nią dochowany (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1253/16).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. wskazać należy, iż przedmiotowy zarzut, mimo obowiązku wynikającego z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie został przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony. Oznacza to niemożność dokonania przez Sąd drugiej instancji oceny merytorycznej tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.