Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 267/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a, par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia 28 lipca 2023 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku A. B. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2023 r. A. B. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy.

W dniu 29 września 2023 r. wniosek został zarejestrowany w ogólnopolskim systemie informatycznym rejestracji pobytu cudzoziemców "Pobyt".

W dniu 17 października 2023 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie Cudzoziemca.

Pismem z dnia 26 października 2023 r. organ zawiadomił stronę

o pozostawieniu powyższego ponaglenia bez rozpoznania.

W dniu 6 listopada 2023 r. pełnomocnik strony wniósł kolejne ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie cudzoziemca. Ponadto, w dniu 6 listopada 2023 r. pełnomocnik strony wniósł także skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Pismem z 10 listopada 2023 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Organ ustosunkowując się do głównego zarzutu skarżącego wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że organ w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, lecz z ilości procedowanych spraw. W kontekście powyższego, w ocenie Wojewody Łódzkiego należy również wskazać, że w dniu 28 stycznia 2023 r. wszedł wżycie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103), zmieniony ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), który stanowi, że: "W okresie do dnia 4 marca 2024 r bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W szczególności organ zwrócił uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że: "w okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 583).

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych Wojewoda Łódzki podniósł, iż są one bezzasadne na gruncie omawianej sprawy. W pierwszej kolejności zaznaczył, iż w odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r, I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r, I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r, 1 OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r, I OSK 1685/17)". Ponadto, organ powołał treść art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi że: "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa." Wojewoda wkazał także za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ww. przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie można stosować w sposób zawężający, tj. jedynie do obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z konfliktem zbrojnym z Federacją Rosyjską. Nie można przy tym zgodzić się z WSA w Poznaniu, że art. 100c ustawy o pomocy ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art 3 pkt 2 u.o.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. (Wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, Lex nr 3583638).

W piśmie z dnia 19 marca 2024 r. Wojewoda Łódzki poinformował sąd, iż postępowanie w sprawie A. B., dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostaje w toku z uwagi na brak dokumentów pozwalających na rozpatrzenie wniosku. Organ wezwał cudzoziemca za pośrednictwem pełnomocnika do dostarczenia brakujących dokumentów w dniu 13 marca 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) - dalej u.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z ww. przepisu wynika, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji w dniu 28 lipca 2023 r. (ePUAP). Od daty wpływu wniosku do organu do dnia wniesienia skargi (6 listopada 2023 r.) upłynęło ponad 3 miesiące i jest to czas, w którym Wojewoda Łódzki nie podejmował sprawnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy (z wyjątkiem rejestracji wniosku w systemie Pobyt). Wezwanie do uzupełnienia braków wniosku wystosowano do pełnomocnika skarżącego dopiero w dniu 13 marca 2024 r. (k. 45 akt sądowych), a zatem niemal po 8 miesiącach od złożenia wniosku przez stronę.

Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 908/18). W związku z powyższym wskazać należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi organ nie był w ogóle aktywny. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ wojewódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia pobytowego.

Wracając do dalszych kwestii związanych ze sprawą należy stwierdzić, że w rezultacie wystosowania przez organ wezwania z 13 marca 2024 r. do uzupełnienia braków wniosku, po jego uzupełnieniu, otworzy się dla Wojewody Łódzkiego 60-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie. W związku z czym, na podstawie art.151 p.p.s.a., należało oddalić skargę w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w żądanym w skardze terminie.

Jednocześnie sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.

W ocenie sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie długość kontrolowanego postępowania, oceniana na dzień wyrokowania, wynosząca ponad blisko 8 miesięcy jest okresem znaczącym, to jednak nie w stopniu kwalifikowanym. Przy tej ocenie sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w znacznej mierze wpłynął wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na względzie, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci toczącej się od 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej to stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie.

Wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Przyznanie sumy pieniężnej, jak zaznaczono wyżej, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek przewlekle prowadzenia postępowania przez organ administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (wyroki NSA z: 19.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, 03.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z 29.04.2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 (publ. CBOSA), "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem przewlekłości prowadzanego postępowania, a które wymagałyby zrekompensowania. Zdaniem sądu, żądaniu sumy pieniężnej, winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej. W niniejszej sprawie takie uzasadnienie żądania skarżącego nie zostało przedstawione. Wobec tego, że skarżący nie wykazał aby wskutek przewlekle prowadzonego postępowania poniósł jakiś uszczerbek, stratę lub krzywdę, sąd oddalił jego żądanie o przyznanie sumy pieniężnej.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może natomiast z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu grzywny organowi lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Należy zauważyć jednak, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną (co jednak w badanej sprawie nie ma miejsca) ustawodawca nie zobligował sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 18.10.2017 r., sygn. II OSK 1769/17). Skoro w sprawie stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania, ale nie w sposób rażący nie było podstaw do zasądzenia grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) zmieniającej wskazaną powyżej ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na: a) pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Zauważyć też należy, że wskazany powyżej art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zmieniającej wskazaną powyżej ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. w zakresie przedłużenia okresu obowiązywania przepisu do dnia 30 czerwca 2024 r. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, wymieniona powyżej ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, lecz obywatelem Indii, a więc przepis art. 100d wymienionej ustawy nie ma do niego zastosowania.

Sądowi znane jest odmienne stanowisko dotyczące stosowania art. 100c i 100d spotykane w judykaturze, ale skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Opiera się ono na twierdzeniu, iż wskazana powyżej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 u.c. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających, wyżej wskazane przepisy - art. 100d i 100c - odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić z co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które nakazuje pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), który w pierwszym zdaniu przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej. Dodać należy, że przywołanie w tym miejscu art. 47 KPP nie jest pozbawione należytych podstaw. Przepis ten, w pewnym uproszczeniu, ma bowiem zastosowanie w tych sprawach uregulowanych w porządku krajowym, których komponentem są prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii Europejskiej. W toku wcześniejszych rozważań sąd zaś wskazał, że problematyka udzielania zezwoleń pobytowych stanowiła przedmiot licznych regulacji zawartych w dyrektywach unijnych, a unormowania krajowe stanowią ich implementację. Z tego względu nie może więc budzić wątpliwości, że optyka forsowana przez organy administracji co do kierunku stosowania art. 100d, a wcześniej 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia przedstawionych wyżej racji. Co więcej, można mieć wątpliwości, czy z tych samych względów powinna być ona akceptowana nawet w wąskim zakresie dotyczącym wysiedleńców, wszak trudno znaleźć w pełni przekonywującą argumentację, która by za tym przemawiała.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela również stanowiska, że w przypadku stanów zaniechania organu zaistniałych po dniu 15 kwietnia 2022 r. skarga jest niedopuszczalna, przy czym wyłączenie przewidziane w art. 100c ust. 3 pkt 2 pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak NSA w postanowieniu z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega również stanowisko doktryny – choć go nie podziela - wskazujące, iż wyłączenie możliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, rozumiane jako pozbawienie strony możliwości wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.) oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (tak w: Komentarzu do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Małgorzata Jaźwińska, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Patrycja Mickiewicz, Katarzyna Słubik, Warszawa 2022, LEX/el 2023).

Zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne stanowiska odnośnie tego, czy przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców. Naczelny Sąd Administracyjny (zob.: wyroki z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22) wskazał, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma zastosowania jedynie do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi. W ocenie NSA odmienna interpretacja art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tego przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym wskazuje się na "cudzoziemca", a nie na "obywatela Ukrainy". A co za tym idzie, jak dalej wywodzi NSA, Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli każdej osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, NSA wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). A co za tym idzie, jak wskazał NSA, znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie NSA argumentuje, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć, zdaniem NSA, racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Dla porządku odnotować należy, że pogląd, iż przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmuje sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców, został przyjęty również chociażby w wyroku WSA we Wrocławiu z 28 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 135/23; postanowieniu WSA w Lublinie z 4 października 2023 r. III SAB/Lu 35/23; czy też w postanowieniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 100/23 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia. nsa.gov.pl.).

Niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, poglądów tych nie podziela opowiadając się tym samym za dotychczasowym stanowiskiem, iż wobec ściśle określonego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie jest obywatelem Ukrainy tylko Indii.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 28 lipca 2023 r., lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pozostałym zakresie sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty postępowania złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

ds