Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 632/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z 13 maja 2022 r. nr [...] odmawiającą M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, J. P..

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dnia 04 lutego 2021 r. M. S. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy R. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, J. P. (ur. [...].), która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności Lekarza Orzecznika KRUS z [...] r. nr [...], w którym została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od [...] stycznia 2018 r. J. P. jest wdową, posiada zstępnych: 6 córek i 1 syna.

Decyzją z 15 marca 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania Wnioskodawczyni prawa do wnioskowanego świadczenia z powołaniem się na fakt niespełnienia wszystkich przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "u.ś.r."), a w szczególności wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki Wnioskodawczyni powstała w wielu 70 lat.

Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawczynię, SKO – decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr [...] – uchyliło ww. decyzję Burmistrza z 15 marca 2022 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu na niekonstytucyjność kryterium wieku powstania niepełnosprawności oraz na konieczność uzupełnienia postępowania.

Przywołaną na wstępie decyzją z 13 maja 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności matki Wnioskodawczyni (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Nie zgadzając się z tą decyzją, Wnioskodawczyni złożyła od niej odwołanie, twierdząc, że zapewnia mamie stałą opiekę i w pełni wywiązuje się z obowiązków związanych ze stałą i bezpośrednią opieką nad nią.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 13 maja 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 29 lipca 2022 r. – SKO uznało, że kwestionowana decyzja organu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia (ponownie odwołującego się do wieku powstania niepełnosprawności), jest co do rozstrzygnięcia prawidłowa. SKO podkreśliło, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (tu: o niezdolności do samodzielnej egzystencji). Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Powołując się na orzecznictwo sądowe, SKO stwierdziło, że niewątpliwie określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Wobec tego przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy.

Zdaniem organu II instancji, takiej gotowości/dyspozycyjności Wnioskodawczyni nie zapewnia matce, gdyż nie mieszka z matką na stałe (mieszkają z nią siostry Wnioskodawczyni), lecz w innej niż matka miejscowości, nie świadczy pomocy całodobowej, a jedynie w określonym przedziale czasowym, obejmującym kilka godzin dziennie w dni robocze. Z uwagi na posiadanie pięciorga dzieci wymagających opieki, których wiek Wnioskodawczyni podała do protokołu z 04 marca 2022 r. – tj. dzieci w wieku [...] – oraz pracującego męża, nie jest także dyspozycyjna, by nieść pomoc matce w razie nagłej potrzeby. SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (tu: w zw. z art. 17b u.ś.r.), nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia (tu: pracy w gospodarstwie rolnym) z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zdaniem SKO opieka sprawowana w zakresie wskazanym przez Wnioskodawczynię pracy w gospodarstwie nie uniemożliwia (choć niewątpliwie utrudnia).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, M. S., reprezentowana przez r.pr. B. S.-P. – zarzuciwszy naruszenie:

1) prawa materialnego, przez błędną wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej J. P. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki, jakiej wymaga podopieczna, nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia,

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanej przez KRUS w R. w dniu 20 lutego 2018 r., że niepełnosprawna J. P., pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie wymaga stałej opieki córki, która nie musi rezygnować z zatrudnienia

– wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji SKO oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności podkreśliła, że u.ś.r. "nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka".

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, SKO podniosło, że:

- nie wskazywało, iż zakres opieki, jakiej wymaga matka Skarżącej, nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Takiego ustalenia SKO nie poczyniło. Skład orzekający wyraźnie wskazał, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki wynika z orzeczenia o niepełnosprawności. Czym innym jest jednak zakres wymaganej opieki, a czym innym zakres opieki realnie, rzeczywiście świadczonej. Właśnie ocena świadczonej przez Skarżącą opieki doprowadziła SKO do wniosku, iż jej zakres nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym). Nie jest to bowiem opieka (świadczona) stała lub długotrwała;

- SKO w żaden sposób nie polemizowało z treścią orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS stwierdzającego trwałą niezdolność matki Skarżącej do samodzielnej egzystencji od 24 stycznia 2018 r., co jest równoważne ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie odnosiło się do zakresu wymaganej opieki, gdyż orzeczenie implikuje konieczność stałej lub długotrwałej opieki. SKO odnosiło się jedynie do zakresu świadczonej przez Skarżącą opieki, uznając, że nie jest ona stała ani długotrwała. Skarżąca nie mieszka z matką na stałe (mieszkają z nią siostry Skarżącej), lecz mieszka w innej niż matka miejscowości, nie świadczy pomocy całodobowej, a jedynie w określonym przedziale czasowym, obejmującym kilka godzin dziennie w dni robocze. Z uwagi na posiadanie pięciorga dzieci wymagających opieki, w wieku [...], oraz pracującego męża (który w czasie pracy dzieciom opieki nie zapewni), nie jest także dyspozycyjna, by nieść pomoc matce w razie nagłej potrzeby. Przykładowo, w razie nagłej potrzeby sam dojazd do matki zajmie jej sporo czasu, nie pojedzie z matką do szpitala trzymając na rękach wymagające opieki (z uwagi na wiek) dziecko, itd.

- w skardze pełnomocniczka Skarżącej wskazuje, iż od września tego roku Skarżąca i jej matka będą mieszkały wspólnie. Pomijając kwestię wcześniejszego oświadczenia Skarżącej o wspólnym zamieszkaniu z matką, które zostało negatywnie zweryfikowane podczas wywiadu środowiskowego, SKO wskazało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (i w dacie sporządzenia skargi również) Skarżąca z matką nie mieszkała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 lipca 2022 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z 13 maja 2022 r. ([...]) odmawiającą M. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, J. P..

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji odmownych stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r."). W każdej z tych decyzji wskazane zostały jednak różne szczegółowe podstawy prawne (i faktyczne) orzeczonej odmowy. Organ I instancji dopatrzył się mianowicie przesłanek odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś SKO – w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W myśl wskazanego przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia."

Przywołanym przez organy obu instancji wyrokiem z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w tym przepisie godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie tego przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią ww. przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. np. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Burmistrza – który uznał konieczność dalszego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz fakt, że ustawodawca niekonstytucyjnego przepisu dotąd nie zmienił – należy stwierdzić, że takie rozumienie skutków ww. wyroku TK, abstrahujące od odmiennej i obecnie praktycznie jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jawi się w kontekście przywołanej zasady legalizmu jako nadmierne i nieuprawnione uproszczenie. Jak bowiem trafnie objaśniono to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (tak też uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95).

Z tych względów stanowisko organu I instancji, upatrujące podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w treści ww. przepisu w związku z faktem, że niepełnosprawność matki Skarżącej powstała w 70. roku jej życia, nie zasługiwało na uwzględnienie.

Jako w pełni zasadne jawi się natomiast stanowisko organu II instancji, który podstaw do orzeczonej odmowy przyznania wnioskowanego przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego dostrzegł w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W myśl tego przepisu: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."

Z kolei zgodnie z art. 17b u.ś.r.:

"1. W przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:

1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.

2. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań."

W świetle cytowanych przepisów nie może być wątpliwości, że rolnicy, ich małżonkowie bądź domownicy, poza spełnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 17b u.ś.r. – które w tej grupie zawodowej zastępują generalny wymóg niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – muszą spełniać także pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w art. 17 u.ś.r. (por. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, pod red. P. Rączki, Warszawa 2021, uw. 3 do art. 17b). Oznacza to w szczególności, że do zaprzestania prowadzenia przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez niego pracy w gospodarstwie rolnym musi dojść "w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że Skarżąca zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 31 stycznia 2022 r. W związku z tym należy zauważyć, że okoliczność ta nie została w żaden sposób udokumentowana w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, w których w szczególności brak oświadczenia, o jakim mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r.

W ocenie Sądu ten brak nie mógł jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro SKO, motywując zasadność orzeczonej odmowy, nie kwestionowało tego, że Skarżąca zaprzestała świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym, a jedynie uznało, że opieka sprawowana we wskazanym przez nią zakresie nad matką, choć pracę w gospodarstwie rolnym utrudnia, to jednak jej nie uniemożliwia. Tymczasem – jak zasadnie podkreśliło SKO – świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia (odpowiednio: pracy w gospodarstwie rolnym) z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Podzielając te wywody organu II instancji, należy podkreślić, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową (odpowiednio: pracą w gospodarstwie rolnym), stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej w związku ze sprawowaniem opieki (por. wyroki NSA: z 14.09.2017 r., I OSK 695/17; z 07.11.2019 r., I OSK 1549/19; z 18.05.2021 r., I OSK 275/21; dostępne w CBOSA).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniczku określeń ustawowych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", ani samej "opieki", jednakże z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o "opiece" w rozumieniu tej ustawy musi ona być stała lub długotrwała i musi mieć związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką. Określenia te jednoznacznie wskazują, że nie może to być opieka świadczona nieregularnie, a nawet jeżeli sprawowana jest codziennie, to nie może być sprawowana w ograniczonym zakresie (por. odnoszący się do analogicznej przesłanki z art. 16a ust. 1 u.ś.r.: wyrok NSA z 21.02.2019 r., I OSK 3964/18, CBOSA). Analizowany wymóg z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni (por. wyrok NSA z 07.08.2019 r., I OSK 4023/18, CBOSA).

Przy tym jednoczesne rozróżnienie przez ustawodawcę opieki "stałej" oraz "długotrwałej" wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Według treści analizowanej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (por. wyrok WSA z 06.11.2019 r., IV SA/Wr 287/19, CBOSA).

Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi się, że: "Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę" (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1867/21, CBOSA)

W nawiązaniu do zarzutów skargi należy jeszcze podkreślić, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to już dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie, czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej ostatniej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1867/21, CBOSA)

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uprawnia do stwierdzenia, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym wyklucza automatycznie obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Nie każda opieka nad taką osobą będzie uniemożliwiać zatrudnienie, gdyż nie można czynić z góry założenia, że konieczne będzie udzielanie takiej osobie opieki kompleksowej przez cały czas, albo że dany opiekun sam w pełnym zakresie będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym podpopiecznym.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 05.06.2012 r., I OSK 2454/11; z 23.10.2020 r. I OSK 1148/20; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (por. wyrok NSA z 18.05.2020 r., I OSK 691/19, CBOSA).

Dalszych wskazówek może dostarczyć wyjaśnienie kwestii, czy opiekun mieszka razem ze swym podopiecznym, czy nie. Wprawdzie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. wspólne zamieszkiwanie, tudzież stałe (całodobowe) przebywanie osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 07.05.2019 r., I OSK 3946/18; z 28.01.2022 r., I OSK 925/21; dostępne w CBOSA), to jednak okoliczność ta nie wydaje się być zupełnie pozbawiona doniosłości. Przykładowo, w razie gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania tych osób byłaby zbyt duża, wówczas – mając na uwadze przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania – można będzie przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (tak np. wyrok WSA z 06.11.2019 r., IV SA/Wr 287/19, CBOSA). Poza tym oddzielne zamieszkiwanie może mieć wpływ np. na weryfikację realności zapewnień opiekuna o pozostawaniu w stałej gotowości do niesienia efektywnej pomocy podopiecznemu w razie nagłej potrzeby.

W każdym razie – jak to już wyżej wskazano – wymagane jest, aby brak podejmowania zatrudnienia (innej pracy zarobkowej / odpowiednio: pracy w gospodarstwie rolnym) lub rezygnacja z zatrudnienia (z innej pracy zarobkowej / odpowiednio: pracy w gospodarstwie rolnym) przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. (odpowiednio: w art. 17b ust. 1 u.ś.r.) pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12.02.2020 r., I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13.05.2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ II instancji takiej oceny w sposób należyty dokonał i słusznie doszedł do wniosku, że z uwagi na ograniczony (zwłaszcza czasowo) zakres czynności opiekuńczych spełnianych względem matki przez Skarżącą oraz na jej ograniczoną dyspozycyjność w tej mierze, nie można uznać, że Skarżąca sprawuje nad matką opiekę, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., która uniemożliwiałaby Skarżącej podjęcie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej / odpowiednio: pracy w gospodarstwie rolnym) lub uzasadniała rezygnację z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej / odpowiednio: pracy w gospodarstwie rolnym). Pomiędzy tymi zdarzeniami brak wymaganego, bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego.

Oto bowiem z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca – jak oświadczyła do protokołu z wysłuchania strony w dniu 11 maja 2022 r. – jest u swej mamy 5 dni w tygodniu (w dni robocze) przez ok. 6 godzin dziennie, tj.:

- w poniedziałek i piątek jest u mamy, wraz z najmłodszymi dziećmi, od godziny 8.00 do godziny 15.00 lub 16.00;

- we wtorek jedzie po mamę około godziny 9.00 i zabiera ją do siebie, do godziny 18.00;

- w środę i czwartek jest u mamy sama (bez dzieci, którymi wówczas opiekuje się mąż) od godziny 15.00 do 20.00.

Ponadto nie w każdą sobotę, ale przynajmniej dwa razy w miesiącu, Skarżąca zabiera matkę do siebie na cały dzień. Według Skarżącej jest to w miarę stały harmonogram, ulegający korekcie w razie nieprzewidzianych sytuacji.

Poza tym z akt sprawy wynika, że Skarżąca mieszka w M. , zaś jej matka z dwiema swymi córkami – W. J. i ubezwłasnowolnioną całkowicie D. P. – mieszka w L. pod adresem: ul. [...], a więc, jak można ustalić w oparciu o ogólnodostępną aplikację internetową, w odległości ok. 13-14 km. Do matki Skarżąca – jak oświadczyła – dojeżdża swoim autem. Ma pięcioro dzieci, w wieku – jak podała do protokołu z 04 marca 2022 r. – [...]. Dwoje starszych dzieci uczęszcza do szkoły podstawowej, jedno jest w oddziale przedszkolnym. Z placówki oświatowej odbiera je mąż, gdy wraca z pracy. Dwoje najmłodszych dzieci Skarżąca zabiera ze sobą do mamy, gdy jedzie tam na czas do popołudnia. Gdy jedzie po południu, dziećmi opiekuje się jej mąż.

Wypada zauważyć, że w swych wcześniejszych wyjaśnieniach – złożonych do protokołu z 04 marca 2022 r. – Skarżąca nieco inaczej przedstawiła swój harmonogram opieki nad matką, podając, że przyjeżdża do mamy 4 razy w tygodniu o godzinie 9.00 i wspólnie spędzają czas do obiadu. Ponadto wskazała, że największą pomoc w opiece nad mamą otrzymuje od siostry, W. J., która – co wynika już z protokołu z 11 maja 2022 r. – "dogląda mamy" pod nieobecność Skarżącej. Poza tym organy ustaliły, że mąż Skarżącej pracuje w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, gdzie przebywa do godziny 14.00 (protokół z 04 marca 2022 r.).

Dla pełnego obrazu sprawy trzeba jeszcze dodać, że dwie spośród sióstr Skarżącej, A. M. i A. O., w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego wyraziły wątpliwość co do sprawowania przez Skarżącą realnej opieki nad matką, zważywszy na fakt oddzielnego zamieszkiwania oraz bycia przez Skarżącą matką 5 dzieci.

Mając wszystko to na uwadze Sąd podzielił generalne stanowisko organu II instancji, że deklarowane przez Skarżącą zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym nie pozostawało w wymaganym, bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z podjęciem się przez nią sprawowania opieki na niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu, wskazania płynące z doświadczenia życiowego nakazują raczej przyjąć, że to opieka sprawowana nad piątką małoletnich dzieci, a zwłaszcza nad dwójką najmłodszych (dwuletnim i rocznym), stanowiła rzeczywistą przyczynę deklarowanego (acz w aktach nieudokumentowanego) zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym i niepodejmowania pracy zarobkowej.

Potwierdza to ustalony przez organy sposób oraz zakres sprawowanej przez Skarżąca opieki nad matką. W tej mierze Sąd uznaje za w pełni trafną ocenę SKO – dokonaną według, prawnie relewantnego w tej sprawie, stanu faktycznego aktualnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji – że Skarżąca wprawdzie pomagała niepełnosprawnej matce, jednak nie była to pomoc i opieka, którą można by uznać za stałą lub długotrwałą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dość powiedzieć, że Skarżąca nie mieszkała wspólnie z matką (mieszkały z nią dwie siostry Skarżącej), lecz w innej, oddalonej o ok. 13-14 km miejscowości, i nie świadczyła pomocy całodobowej, lecz jedynie w określonym – i to, dodajmy, dość ograniczonym – przedziale czasowym, obejmującym ok. 5-6 godzin dziennie w dni robocze (jedynie incydentalnie, dwa razy w miesiącu, Skarżąca sprawowała opiekę także w sobotę). Ponadto – jak słusznie zauważył organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co następnie rozwinął w odpowiedzi na skargę – Skarżąca, z uwagi na posiadanie pięciorga małoletnich dzieci w wieku [...] rok (dane z protokołu z 04 marca 2022 r.) oraz pracującego męża, nie jest na tyle dyspozycyjna, by nieść realną pomoc matce w razie nagłej potrzeby.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, a argumentację zawartą w jej uzasadnieniu, za w istocie nieprzystającą do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w tym do rozważań i ocen prawnych zawartych w motywach zaskarżonej decyzji – co też trafnie wytknął organ w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.