Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 873/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 907/20 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz R. P. kwotę 240( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

25 sierpnia 2020 r. R. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem – J. P.. Do wniosku dołączono: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J. P. z [...] września 2014 r.; decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2020 r.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta L. wydał decyzję odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem – J. P. od 1 sierpnia 2020 r. z uwagi na fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej jako" "u.ś.r."), wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.

Decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania R. P., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji pozostaje w zgodzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a zatem okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a powoływanej ustawy zawiera zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, który obejmuje ustalone prawo do emerytury dla osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, co tym samym wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, organ podkreślił, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź też odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania administracyjnego, lecz jest zdeterminowanie przez przepisy prawa, a więc organ jest zobligowany do wydania decyzji o określonej treści, gdy stwierdzi istnienie określonego stanu faktycznego, przemawiającego za odmową przyznania świadczenia. Wykładnia językowa omawianego przepisu jest jednoznaczna i wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, jeżeli osoba taka ma ustalone prawo do emerytury, a więc w tym przypadku nie ma konieczności stosowania innej wykładni, niż ta wskazana powyżej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło m.in., że: - w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części wynikającej z różnicy w wysokości świadczenia pielęgnacyjnego a pobieranej emerytury EWK, gdyż treść obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje takiego rozwiązania. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, zatem brak jest podstaw prawnych do dokonania wskazanego "wyrównania"; - natomiast z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury strona może zwrócić się do organu rentowego, tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże jest to postępowanie wnioskowe, które może być dokonane jedynie na wniosek osoby pobierającej świadczenie. Dopiero rezygnacja z pobieranej emerytury EWK i ponowne złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne spowodowałoby brak zaistnienia negatywnej przesłanki, jaką jest pobieranie przez stronę emerytury EWK.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego R. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: "P.p.s.a.". WSA uznał za błędne stanowisko organów obu instancji, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to okoliczność ta uniemożliwia jej skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. WSA podał, że w dacie uchwalenia u.ś.r., wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, czy renty, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Zdaniem Sądu I instancji, należy zatem uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. WSA zauważył, że świadczenie emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności jest stabilne i silniej chronione niż świadczenie pielęgnacyjne. Zatem niecelowe i mniej korzystne z punktu widzenia stabilizacji i bezpieczeństwa prawnego byłoby dla strony skarżącej rezygnowanie z świadczenia emerytalnego, celem uzyskania – jak wskazano – mniej stabilnego i pewnego świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując, Sąd I Instancji za zasadny uznał zarzut naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu celów ustawy, co w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, a także naruszyło konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa wynikającą z art. 32 ustawy zasadniczej a także inne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy wezmą pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku - o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 2, art. 32ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że cały przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest sprzeczny z przepisami art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP kiedy jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne i opiekun osoby niepełnosprawnej otrzymujące jedno z tych świadczeń nie może mieć wyłączonego w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w sytuacji gdy brak było podstaw do przyjęcia, że ewentualna niezgodność przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP może być zależna od aktualnej wysokości czy to świadczenia pielęgnacyjnego czy to jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych (w tym emerytury) otrzymywanych przez opiekuna osoby niepełnosprawnej i tym samym prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że ten opiekun otrzymując jedno z tych świadczeń może mieć (i obecnie ma wyłączone) w całości prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w tej sprawie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, bowiem pomija cele ustawy i R. P. jest pozbawiona przysługującego z mocy przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury, przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez nią czyli w tzw. wysokości netto pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne - w sytuacji gdy R. P. z mocy przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanego w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. z uwagi na pobieranie emerytury i niezawieszenie prawa do tej emerytury, i prawidłowo stosując ten przepis sąd administracyjny powinien oddalić skargę na tę decyzję wskazując, iż osoba uprawniona ma wybór pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą i w tej sytuacji żeby otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne powinna wystąpić o zawieszenie prawa do emerytury;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

1) art. 145 § 1 pkt I lit. a P.p.s.a. w związku z art. 134, art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji i jednocześnie w punkcie 1 sentencji wyroku uchylenie przez sąd pierwszej instancji jedynie decyzji organu odwoławczego, co wskazuje na niezgodność rozstrzygnięcia sentencji wyroku z jego uzasadnieniem;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku przez sąd pierwszej instancji dlaczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w ten sposób, że pozbawia on R. P. przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury i przyznają jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o faktycznie otrzymywaną emeryturę, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), gdyż powyższe wskazanie nie wynika z wyjaśnienia podstawy prawnej, bowiem z żadnego przepisu prawa wskazanego w podstawnej prawnej wyroku nie wynika ani wprost to, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być pomniejszone o otrzymywaną faktycznie przez skarżąca emeryturę ani nie wynika pośrednio (poprzez wykładnię przepisów), że świadczenie pielęgnacyjne powinno być pomniejszone o emeryturę netto, a nie powinno być pomniejszone o emeryturę brutto (w zakresie pomniejszenia o emeryturę netto brak jest wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej w przepisach prawa wymienionych w uzasadnieniu wyroku).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń, częściowo wskazanych również przez skarżące kasacyjnie Kolegium (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko powyższe w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął za własne stanowisko prezentowane w ww. wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1 830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r. poz. 1067). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Dlatego też w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 zasadnie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dodatkowo można jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak przedstawionego przez Sąd I instancji sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego. Odnosząc się do tej kwestii, wypada zauważyć występujące dotychczas zróżnicowanie poglądów tyczących sposobu realizacji świadczenia pielęgnacyjnego, w okolicznościach faktycznych występujących także w niniejszej sprawie. Początkowo analizując powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku analogicznym do tego, które zostało zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W najnowszym orzecznictwie prezentowany jest jednak odmienny pogląd, odwołujący się do, wyprowadzonej z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r., zasady wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.e.r.f.u.s.". Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej emerytury swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.. Emerytura jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jakkolwiek uwzględnieniu podlegał zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie uznania, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury do wysokości tej emerytury, to jednak powyższa wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd I instancji pozostaje bez wpływu na stabilność zaskarżonego wyroku. Będzie ona miała natomiast wpływ na wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. Nie podzielając tych zawartych w motywach zaskarżonego wyroku, wypada wskazać, iż wyprowadzona z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, nakazuje poddać analizie treść oświadczeń skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego, pod kątem rezygnacji z otrzymywania świadczenia emerytalnego. W tym zakresie wypada zauważyć, że w oświadczeniu załączonym do wniosku z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżąca wskazała, że "po otrzymaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawieszę pobieranie emerytury w ZUS", zaś w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o "przyznanie mi świadczenia pielęgnacyjnego w całości z jednoczesnym zawieszeniem emerytury EWK lub przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części wynikającej z różnicy w wysokości świadczenia pielęgnacyjnego a pobieranej przeze mnie emerytury EWK". Powyższe okoliczności sprawy nie były przedmiotem oceny w toku postępowania administracyjnego, pod kątem usunięcia przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zawieszenia wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji ostatecznej organy nie poinformowały skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.