Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 419/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lutego 2015 r., znak [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."),

§ 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr [....] vo ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [....] [....] [....] obr. [....] wraz z budową wjazdu na działkach nr [....] [....] obr. [....] z ul. [....] [....] [....] oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach [....] [....] [....] [....] [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 sierpnia 2011 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek J[....] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [....][....][....] , budowa wjazdu na działkach nr [....][....][....] , z działki nr [....] [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną.

Przedmiot inwestycji został ostatecznie doprecyzowany pismem z dnia

16 kwietnia 2012 r.

Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku postępowania uzyskano:

- opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia

21 lutego 2012 r. znak: [....] ,

- opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 12 września 2011 r., znak: [....] ,

- opinię Rady Dzielnicy nr X/125/2011 z dnia 16 września 2011 r.

Organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym stwierdzono, iż:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowi grunt oznaczony symbolami B i Bp – grunty wyłączone z klasyfikacji,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [....] [....] [....] obr. [....] wraz z budową wjazdu na działkach nr [....] [....] obr. [....] z ul. [....] oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach [....] [....] [....] [....] [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ".

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w toku postępowania uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniósł M.C. , który podniósł m.in., że charakter istniejącej zabudowy (budynki mieszkalne jednorodzinne) wyklucza możliwość realizacji projektowanego zamierzenia w podanej lokalizacji, ze względu na różnice w parametrach wskaźnika wielkości zabudowy do powierzchni działki, zachowania powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynku i szerokości elewacji frontowej.

W odniesieniu do ww. uwag, organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy, spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588). Wszelkie zagadnienia techniczno-budowlane będą mogły być szczegółowo rozpatrywane dopiero na etapie odrębnego postępowania w/s udzielenia pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem bada się lokalizację danego obiektu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym również przepisami dotyczącymi odległości, usytuowania obiektów od granic sąsiednich nieruchomości, przesłaniania i zacieniania, a także ustala się krąg stron postępowania, którego wyznacznikiem jest obszar oddziaływania obiektu.

W terminie do wniesienia odwołania strona postępowania M.C. złożył w siedzibie Urzędu Miasta K. - Wydział Architektury i Urbanistyki pismo z dnia 17 maja 2012 r. (data wpływu 21 maja 2012 r.), w którym przedstawił uwagi dotyczące ustalonych warunków zabudowy w powyższej decyzji organu I instancji.

W szczególności podniesiono, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa o charakterze jednorodzinnym wyrażona kubaturą obiektów, w tym gabarytem wysokości oraz szerokości elewacji. Wysokość budynku na sąsiedniej działce wynosi 10m. Powierzchnia zabudowy w obrębie planowanej inwestycji powinna być taka jak na sąsiednich działkach, a ten sam wymóg dotyczy powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto działki nr [....] [....] [....] obr. [....] , na których ma powstać nowa inwestycja zostały wytyczone w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia i stanowią integralną część tzw. [....] , na którym znajduje się zabudowa jednorodzinna. Z kolei dojazd do nowej inwestycji ul. K.B. , która w całości znajduje się na [....] i na styku z ulicą J.B. ma szerokość 2,5m bez możliwości jej poszerzenia. Najkrótszy dojazd do planowanego bloku będzie więc prowadził przez ulicę J.B. , a nie [....] , co przy znacznym zwiększeniu liczby mieszkańców, pogłębi istniejący już chaos komunikacyjny. Zwrócono uwagę, że Rada Dzielnicy wyraziła opinię negatywną dla planowanej inwestycji.

Na powyższe pismo merytorycznej odpowiedzi w dniu 23 maja 2012 r. udzielił organ I instancji. W piśmie zwrócono uwagę, że z uwagi na fakt, że pismo z dnia

17 maja 2012 r. zostało zaadresowane do Wydziału Architektury i Urbanistyki, a nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i nie nosi znamion odwołania od decyzji, zostało zatem włączone do akt sprawy.

W dniu 21 sierpnia 2014 r. M.C. złożył kolejne pismo, w którym zwrócił się ze skargą, że nie dopełniono obowiązków i nie przesłano jego odwołania organowi II instancji.

W dniu 21 sierpnia 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył również P.C. , wnosząc, że nie wszystkie strony zostały poinformowane o prowadzonym postępowaniu inwestycyjnym.

W dniu 29 sierpnia 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył również T.K. , podnosząc, że na żadnym z etapów postępowania nie brał udziału i wnosi o przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W stosunku do wskazanych wyżej pism P.C. i T.K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, natomiast w stosunku do pisma M.C. sprawie nadano dalszy bieg.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 20 lutego 2015 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [....] [....] [....] obr. [....] .

Z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Organ I instancji wyznaczył dwie nieprzekraczalne linie zabudowy uwarunkowane narożnym usytuowaniem terenu inwestycji. Pierwsza 2,5 m od krawędzi działki drogowej nr [....] jako przedłużenie linii zabudowy na dz. nr [....] . Druga linia zabudowy od strony ul. [....] usytuowana jest w odległości 5,5 m od krawędzi działki drogowej nr [....] jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [....] . SKO nie zakwestionowało takiego sposobu wyznaczenia linii zabudowy, który pozwala wkomponować planowaną zabudowy w istniejący ład przestrzenny.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie 33%, a zatem w nawiązaniu do średniej w obszarze analizowanym, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 13m z uwzględnieniem 20% tolerancji, a zatem w nawiązaniu do średniej w obszarze analizowanym, tj. na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Również średnia szerokość elewacji frontowej budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wynosi średnio 13m i waha się od około 10m do 17m. Ponadto zarówno w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak również szerokości elewacji frontowej organ I instancji oparł się na średniej w obszarze. Niewątpliwie zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym dostępna z tej samej drogi publicznej jest zróżnicowana i obejmuje zarówno budynki jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie szeregowej, jak również budynki wielorodzinne (także będące w toku realizacji). Z punktu widzenia ładu przestrzennego planowana zabudowa jest dopuszczalna, nawet jeżeli w bezpośrednim sąsiedztwie występować będą również budynki mieszkalne jednorodzinne. Odmowa ustalenia warunków zabudowy w okolicznościach niniejszej sprawy mogłaby prowadzić do naruszenia prawa, tj. w szczególności art. 59 w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Z kolei nawiązanie w zaskarżonej decyzji przez organ do średnich wartości parametrów urbanistycznych jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w treści przepisów wykonawczych. Co więcej, nawiązanie do średniej stanowi zasadę ustalania powyższych parametrów urbanistycznych.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 11,5m z tolerancją do 0,5m przy zastosowaniu dachu płaskiego. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Wprawdzie zabudowa na działce nr [....] ma wysokość około 10m, jednak wysokości te w obszarze analizowanym są zróżnicowane, a zabudowa wielorodzinna sięga również wartości 18m.

W podsumowaniu organ odwoławczy podał, że analiza architektoniczno- urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, organ I instancji określił i ustalił je w sposób wyważony. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Również załącznik graficzny zawiera prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno- urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym, sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie.

Ponadto, zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., jak również art. 9, art. 11 i art. 107 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.C. , podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedochowanie obowiązku uwzględnienia ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby interesu publicznego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

- § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe ustalenie parametrów planowanej zabudowy w porównaniu do zabudowy okolicznej, niesprecyzowanie wskaźników i mało szczegółowe przedstawienie parametrów, na których decyzja została oparta, np. brak dokładnego wskazania co do ewentualnej niwelacji terenu, niedokładne podanie ilości drzew i krzewów do zachowania, niejasne zalecenia dotyczące planowanych garaży podziemnych;

Ponadto skarżący wskazał na:

- błędne ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej w sytuacji, gdy w najbliższym sąsiedztwie nie ma budynków wielorodzinnych;

- wadliwe dopuszczenie w wynikach analizy budowy wielorodzinnej opartej na wybranych działkach, gdzie występuje całkowicie odmienny charakter zabudowy od tej otaczającej teren inwestycji;

- błędne ustalenie kręgu stron postępowania poprzez pozbawienie prawa strony przykładowo P.C. oraz T.K. , którzy jednakże zostali uznani za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, prowadzonym w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 30 kwietnia 2014 r. znak: [....] .

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji należało uchylić, jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647 ze zm.): " 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)".

W realizacji delegacji ustawowej, wyrażonej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Z treści § 3 powołanego rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 9 rozporządzenia jak wyżej "1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy".

Z powołanych regulacji prawnych wynika, że w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, organy administracji zobligowane są do przeprowadzenia czynności, polegających w pierwszej kolejności na wyznaczeniu obszaru analizowanego, a w drugiej – na metodycznym porównaniu prawnie relewantnych parametrów projektowanej inwestycji z parametrami istniejącej zabudowy. Efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Prawidłowe, zgodne z prawem sporządzenie takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja, pozwala na miarodajne stwierdzenie przez właściwy organ, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego".

Te zaś wymogi są konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne", Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Wykazanie zgodności projektowanego przedsięwzięcia z ładem przestrzennym terenu go otaczającego, a zatem dochowanie zasady dobrego sąsiedztwa jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś jakiekolwiek wady w tym zakresie, podstawowym dla tego postępowania administracyjnego, muszą skutkować wadliwością takiej decyzji.

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, określony w § 3 rozporządzenia, został powiązany z szerokością frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy, stwierdzić należy, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., usankcjonowana zaskarżoną decyzją organu II instancji, została przeprowadzona w sposób wadliwy, co uniemożliwia uznanie kwestionowanej skargą decyzji za prawidłową.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy administracji publicznej nieprecyzyjnie wskazują, gdzie znajduje się i ile mierzy front działki. Zgodnie z nazwą przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, jest ono planowane na działkach [....] [....] [....] obr. [....] , nie wiadomo jednakże, czy za front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia uznają organy te części ww. działek, które położone są wzdłuż ulicy [....] , czy też części działek nr [....][....] , przylegające do ulicy K.B. Biorąc pod uwagę fakt, że projekt inwestycji zakłada budowę wjazdu na działkach nr [....] [....] obr. [....] , sądzić należy, że drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę jest droga publiczna – ulica K.B. (dz. ewid. nr [....] ), na co wskazuje choćby analiza mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Jednakże umieszczenie w nazwie zamierzenia działki nr [....] (tj. ulicy ......) jako objętej budową wjazdu przeczy tej konstatacji i wprowadza do ustaleń warunków zabudowy niemożliwą do usunięcia niejednoznaczność. Albo wjazd na teren zamierzonej inwestycji jest projektowany z ulicy [....] i wtedy wydaje się zbędne projektowanie go na działce nr [....] (ul. K.B. ), albo z ulicy K.B. , co powoduje wątpliwości co do potrzeby zajmowania pod budowę wjazdu na teren inwestycji działki nr [....] . W konsekwencji, nierozstrzygnięte pozostaje, czy frontem działki jest linia przylegająca do ulicy [....] , czy linia przylegająca do ulicy K.B. Sprawa ta wymaga jednoznacznego ustalenia przez organ I instancji podczas ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego i wyjaśnienia w treści decyzji, gdyż nie może być pozostawiona domniemaniom wynikającym z kontrolowanej decyzji i akt sprawy.

Po drugie, brak jednoznacznego wskazania frontu działki rodzi niepewność co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Skoro przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia wymaga, aby granice tego obszaru obejmowały odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, nie sposób bez określenia szerokości frontu wiążąco przyjąć, co stanowiło podstawę wyznaczenia takich, a nie innych granic obszaru analizowanego. Porównanie załącznika nr 4, zawierającego graficzne przedstawienie obszaru analizowanego z mapą ewidencyjną przy uwzględnieniu jej skali prowadzi do wniosku, że trzykrotność szerokości frontu działki mogła być obliczona przy założeniu, że frontem tym jest linia przylegająca do ulicy [....] , a nie do ulicy K.B. W sytuacji jednak, gdy brak jednoznacznego wskazania, co jest frontem działki, takie ustalenie pozostać może jedynie w sferze przypuszczeń, co dyskwalifikuje analizę urbanistyczno-architektoniczną, a w ślad za nią – zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy i jej załączniki. Gdyby zaś hipotetycznie przyjąć, że frontem działki jest jej część od strony ulicy K.B. , to wciąż istotnym uchybieniem organów administracji byłoby niewyjaśnienie położenia granic obszaru analizowanego, który byłby szerszy niż wymagana przepisami trzykrotność frontu działki. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że "o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia

10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 610/13).

W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający sprawę uznał, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przede wszystkim poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na nieprecyzyjnym wskazaniu frontu działki, wjazdu na nią oraz niewyjaśnieniu sposobu oznaczenia granic obszaru analizowanego, co miało przesądzające znaczenie dla legalności podjętego rozstrzygnięcia.

Naruszenie prawa materialnego jest w kontrolowanej sprawie konsekwencją naruszenia art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie zasady praworządności działania administracji publicznej polegające w kontrolowanej sprawie na działaniu wskazującym podstawę prawną, ale zarazem naruszającym tę podstawę prawna wskutek niedokładnego wyjaśnienia wszystkich faktycznych okoliczności sprawy, prowadzi jednocześnie do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.)

Wskazane naruszenia prawa powszechnie obowiązującego mają wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, gdyż wielkość obszaru jaki obejmują granice obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób oczywisty determinuje m.in. funkcję zabudowy i wielkość wskaźników/atrybuty zabudowy.

Z tego powodu, iż wskazane wady postępowania wyjaśniającego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały nieprawidłowościami w zakresie podstaw koniecznych dla ustalenia warunków i wymogów zabudowy, Sąd uznał za zbędne, gdyż przedwczesne - na tym etapie postępowania - analizowanie bardziej szczegółowych zarzutów skargi, które dotyczyły wniosków zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W odniesieniu do podnoszonego ewentualnego braku udziału stron w kontrolowanym postępowaniu Sąd zauważa, że w tej kwestii zostały wydane odrębne akty administracyjne, które z woli ich adresatów, w przewidzianym ustawą trybie, mogą podlegać kontroli instancyjnej a następnie kontroli sądowej. Organy właściwe w sprawie obowiązane są uwzględnić ocenę prawną i zalecenia Sądu w dalszym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jak w pkt II sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Skarżący zarazem nie złożył w terminie wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania (art. 209 i art. 210 p.p.s.a.).