Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 293/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 7, par. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 21, art. 18
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 3 pkt 3, art. 12 ust. 4, 5, 6
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 980/11 w sprawie ze skargi E.Ł. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., oddalił skargę E.Ł. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2008 rok.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 13 maja 2008 roku C.Ł. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał C.Ł. płatność ONW w wysokości 792 zł.

E.Ł. w dniu [...] lutego 2009 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o wstąpienie jako spadkobierca w toczące się postępowanie w sprawie przejęcia płatności ONW. Do wniosku wnioskodawczyni załączyła skrócony odpis akt zgonu męża, z którego wynikało, że zmarł on w dniu 14 listopada 2008 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił przyznania E.Ł. płatności ONW na rok 2008 z uwagi na uchybienie dwumiesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek spadkobiercy o przyznanie płatności ONW w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania.

Wskazał, że kwestia ta jest uregulowana § 7 rozporządzenia ONW, który stanowi, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który: 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW; 2) zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez spadkodawcę oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym tym zobowiązaniem - składając oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję.

W przedmiotowej sprawie otwarcie spadku nastąpiło w dniu [...] listopada 2008 r., gdyż w tym dniu zmarł wnioskodawca – C.Ł. Spadkobierca ubiegający się o przedmiotowe płatności winien złożyć wniosek o przejęcie płatności w okresie do dnia 14 stycznia 2009 r. Z dokumentów wynika, iż skarżąca wniosek złożyła w dniu 2 lutego 2009 r., a więc po upływie dwumiesięcznego terminu właściwego dla dokonania tej czynności. Powyższy termin ma charakter terminu prawa materialnego i w odróżnieniu od terminów prawa procesowego, nie podlega on przywróceniu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 k.p.a. Roszczenie niedochodzone w ciągu określonego terminu wygasa z chwilą jego upływu i nie jest możliwe jego przywrócenie.

Ponadto organ zauważył, że decyzja przyznająca płatność na rzecz C.Ł., o której przyznanie wnioskowała E.Ł., została wydana po śmierci C.Ł., co oznacza, że nie została mu nigdy doręczona i tym samym nigdy nie weszła do obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę stwierdził, że istotę problemu w sprawie niniejszej stanowi określenie charakteru prawnego terminu z § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW i co za tym idzie ustalenie, czy termin, któremu uchybiła skarżąca może zostać przywrócony, jako termin procesowy, czy też jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu.

Sąd wskazał, że płatność ONW zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich udzielana jest na wniosek rolnika. W sprawie niniejszej chodzi o sytuację, w której rolnik, który złożył wniosek o przyznanie płatności ONW zmarł przed wydaniem decyzji.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy, następca prawny wnioskodawcy może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc oraz nie sprzeciwia się przepisom określonym w art. 1 pkt 1 ustawy (tj. przepisom rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Postępowanie o udzielenie pomocy w danym roku może być kontynuowane z udziałem nowego wnioskodawcy, którym może być następca prawny zmarłego spełniający warunki określone w ustawie i rozporządzeniu z dnia 11 kwietnia 2007 r. Nowy wnioskodawca musi złożyć stosowny wniosek. Zatem dopiero skuteczne podjęcie przez spadkobiercę stosownych działań, w celu ujawnienia woli kontynuowania postępowania, zainicjowanego przez spadkodawcę, w celu uzyskania tej pomocy oraz spełnienie pozostałych wymogów prawem przewidzianych rodzi po stronie spadkobiercy prawo do uzyskania pomocy ONW.

Za nieuprawnione Sąd uznał twierdzenie, według którego ekspektatywa uzyskania pomocy ONW wchodzi do spadku po zmarłym rolniku i stanowi przedmiot dziedziczenia po nim. Wstąpienie spadkobiercy wnioskodawcy do toczącego się postępowania o przyznanie pomocy stanowi przede wszystkim czynność prawa materialnego, polegającą na złożeniu wniosku o udzielnie pomocy w danym roku, wprawdzie w takim zakresie, w jakim ubiegał się o pomoc wnioskodawca, niemniej samo wstąpienie spadkobiercy do toczącego się postępowania jest wyrazem woli otrzymania tej pomocy. Spadkobierca może przecież zrezygnować z ubiegania się o przyznanie pomocy. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotowa pomoc ONW nie wchodzi do spadku jest konieczność rozpoznania wniosku spadkobiercy w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku, spadkobierca dołącza:1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Wniosek ten, jest przede wszystkim wnioskiem spadkobiercy o udzielenie pomocy w takim zakresie, w jakim ubiegał się o pomoc zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją tej woli otrzymania pomocy. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi więc tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o udzielnie pomocy w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest więc terminem prawa materialnego. Na podjęcie tej czynności, w stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej, spadkobierczyni miała 2 miesiące od daty otwarcia spadku (tj. od dnia śmierci rolnika). Po upływie terminu uprawnienie spadkobiercy do otrzymania pomocy ONW w danym roku wygasło, a czynność dokonana po upływie terminu jest bezskuteczna.

Wstąpienie spadkobiercy zmarłego rolnika do postępowania wszczętego na skutek wniosku spadkodawcy nie jest czynnością procesową z art. 30 § 4 k.p.a. bowiem ekspektatywa uzyskania pomocy ONW nie jest dziedziczna. Działanie spadkobiercy stanowi jednocześnie czynność prawa materialnego (wyrażenie woli uzyskania pomocy ONW w danym roku przez złożenie wniosku) i czynność procesową (wstąpienie do postępowania administracyjnego, celem jego kontynuacji), zaś termin do podjęcia tego działania ma charakter terminu prawa materialnego.

Upływ terminu prawa materialnego uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, wstąpienie do postępowania i uzyskanie pomocy ONW. Upływ terminu do złożenia wniosku skutkuje zatem odmową przyznania płatności.

Sąd ponadto stwierdził, że na zmianę powyższego stanowiska nie może wpłynąć fakt, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, którym zastąpiono rozporządzenie z dnia 11 kwietnia 2007 r., termin do złożenia wniosku uległ wydłużeniu z dwóch miesięcy do siedmiu miesięcy. Stosownie bowiem do treści § 15 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r., które weszło w życie w dniu 13 marca 2009 r., do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Ustawa ta nie miała bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Tym niemniej Sąd podniósł, że identyczna regulacja znajduje się w art. 21 ust. 2 pkt 3 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z którym w postępowaniu organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Odnosząc się na tle tego unormowania do kwestii obowiązku pouczania strony przez organy administracji publicznej, Sąd wskazał, że na etapie składania wniosku nie mamy jeszcze do czynienia z postępowaniem i w konsekwencji ze stroną takiego postępowania. Wszczęcie postępowania następuje dopiero po wpłynięciu wniosku do organu pierwszej instancji. Dopiero złożenie przez niego w odpowiednim terminie wniosku powoduje, że organ ma względem niego określone wynikające z powyższego przepisu obowiązki. W niniejszej sprawie skarżąca do chwili złożenia wniosku nie miała statusu strony w toczącym się postępowaniu. W dniu 30 stycznia 2009 r. skarżąca poinformowała organ o śmierci męża. W tym też dniu została poinformowana o konieczności złożenia wniosku, co uczyniła w dniu 2 lutego 2009 roku. Fakt zaś, iż wniosek został złożony po terminie, nie oznacza w okolicznościach przedmiotowej sprawy naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. i art. 9 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy wskazanych przez stronę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organy administracji podjęły bowiem wszelkie kroki, które są niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który w niniejszej sprawie jest kompletny i w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW.

E.Ł. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i jej uwzględnienie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd sprawujący kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej powinien skargę uchylić i uwzględnić zaskarżoną decyzję uchylić;

b) art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż brak było podstaw do udzielenia skarżącej stosownych pouczeń ze strony organów prowadzących postępowanie, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

c) art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż skarżącej, jako współposiadającej grunt objętej wnioskiem, przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego od momentu złożenia wniosku przez jej męża, a nie od momentu ponownego złożenia wniosku przez skarżącą po śmierci C.L.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż już w chwili składania wniosku o przyznanie płatności ONW przez męża skarżącej, była ona współposiadaczem gruntów objętych wnioskiem o przyznanie dopłaty;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca nie posiadała przymiotu strony, w postępowaniu toczącym się przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w S., w sprawie wniosku złożonego przez jej męża o przyznanie płatności ONW za rok 2008, podczas gdy jej interes prawny w niniejszej sprawie wyrażał się w fakcie bycia współposiadaczem gruntów objętych wnioskiem;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia powyższych przepisów, w sytuacji gdy nieuwzględniono szeregu okoliczności faktycznych, wskazujących, iż skarżąca jest stroną postępowania o przyznanie płatności ONW za rok 2008 od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie przez jej męża.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., formułując zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Ze sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzut skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie płatności ONW, jako tzw. wniosek transferowy, złożony został po śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia (pierwotnego) wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, przez jego współmałżonka będącego w dacie składania pierwotnego wniosku współposiadaczem deklarowanych do płatności gruntów rolnych, lecz z uchybieniem dwumiesięcznego terminu do jego złożenia określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. We wskazanych okolicznościach, które w rozpatrywanej sprawie nie są podważane, kwestię sporną stanowi to, czy wobec faktu, że strona skarżąca kasacyjnie była współposiadaczką gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności nie powinno skutkować przyjęciem, iż posiadała interes prawny oraz status strony w postępowaniu o przyznanie płatności zainicjowanym wnioskiem jej zmarłego męża i nie była zobowiązana do wstępowania do toczącego się postępowania i składania tzw. wniosku transferowanego o przyznanie pierwotnie wnioskowanej płatności. Tak zarysowana istotna sporu wydaje się być oczywista zwłaszcza, że z konstrukcji wszystkich spośród zarzutów skargi kasacyjnej wynika, iż naruszenia wskazanych w nich przepisów, tj.: art. 21 ust. 2 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w pominięciu przez Sąd I instancji okoliczności w postaci współposiadania przez stronę skarżąca gruntów rolnych pierwotnie zadeklarowanych do płatności przez jej zmarłego męża, z której wywodzi, iż już w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przyznanie płatności na 2008 r. posiadała ona status strony, a skoro tak to "organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie przyznania płatności, powinny je kontynuować po śmierci męża skarżącej z jej udziałem jako strony postępowania." (vide s. 4 skargi kasacyjnej). W istocie rzeczy chodzi więc o rozstrzygniecie tego, czy stronie skarżącej w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2008 przysługiwał status producenta rolnego (rolnika) uprawniający, po śmierci jej męża i bez konieczności wstępowania do toczącego się postępowania i składania wniosku transferowego, do przyznania jej wnioskowanej płatności.

Wobec komplementarnego charakteru tak postawionych i uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej, można i należy rozpatrzeć je łącznie.

Zarzuty te, nie mają usprawiedliwionych podstaw i nie zasługują na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że zgodnie z § 2 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., jeżeli - abstrahując od innych warunków wymienionych w pkt 1 – 3 tego przepisu - został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany "numerem identyfikacyjnym". W rozumieniu art. 2 lit. a przywołanego rozporządzenia unijnego "rolnikiem" jest osoba fizyczna lub prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Do przywołanej definicji "rolnika" ustawodawca krajowy odwołuje się na gruncie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności stanowiąc, że producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 (aktualnie w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 posiadającego tożsame brzmienie) lub posiadaczem zwierzęcia.

Podkreślając komplementarny charakter przywołanych regulacji prawa unijnego i prawa krajowego, uznać je należy za podstawowe z punktu widzenia przedstawionej powyżej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do niej przez pryzmat zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz argumentacji zawartej w ich uzasadnieniu, nie można nie uwzględnić konsekwencji wypływających z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, która podjęta została na tle następującego zagadnienia prawnego - "Czy w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej, wspólnikom spółki cywilnej, czy też wspólnikowi spółki cywilnej, o którym mowa w art. 12 ust. 5 tej ustawy?". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazane zagadnienia prawne, zwłaszcza zaś jego rozstrzygnięcie przez Skład powiększony oraz treść i charakter argumentacji, która legła u jego podstaw, pozostają w bezpośrednim związku z istotą sporu prawnego rozpoznawanej sprawy i nie pozostają bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

W sentencji przywołanej uchwały skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "W przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej."

W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono między innymi, że przepis art. 3 pkt 3 w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności, wskazując jedynie, poprzez określenie producenta rolnego, na podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. O tym bowiem, kto ma prawo do uzyskania konkretnych płatności rozstrzygają przepisy prawa materialnego, regulujące szczegółowo zasady przyznawania płatności – przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. stanowiący o rolniku, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jako podmiocie, któremu przysługuje płatność ONW. Podkreślając, iż prawo unijne oraz stanowiące jego refleks prawo krajowe wykraczają poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych, całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003) i traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie. Wskazując, że za producentów rolnych i zarazem za rolników, nie można uznać wspólników spółki cywilnej, jak również, że producentem rolnym (rolnikiem) nie jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego, NSA podkreślił, iż kwestia nadania numeru identyfikacyjnego uregulowana w art. 12 ust. 5 i ust. 6 ustawy z 18 grudnia 2003 r. – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawie odnieść należy regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę - oznacza jedynie, że nadany w ten sposób numer służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności. Przyznanie płatności osobie wpisanej do ewidencji jest więc w istocie czynnością techniczną, tj. wypłatą tej płatności przysługującej grupie na ręce jej reprezentanta wpisanego do ewidencji, i w taki też sposób należałoby rozumieć zwrot "pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę", którym ustawodawca operuje w art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.

Jednocześnie - co istotne z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie - w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego uzasadnia twierdzenie, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że jak podkreślił skład orzekający NSA, nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należałoby więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr Rady (WE) nr 1782/2003 (do którego wprost odsyła § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.) i stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2012 r., w sprawie sygn. akt II GSK 1373/12 - kanwą której również było zagadnienie prawne rozstrzygnięte przywołaną uchwałą w tym jego aspekcie, który odnosił się do statusu małżonków jako producenta rolnego - tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego.

Odnosząc powyższe do spornej w sprawie kwestii, zwłaszcza zaś do stanowiącej propozycje jej rozstrzygnięcia tezy, że "organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie przyznania płatności, powinny je kontynuować po śmierci męża skarżącej z jej udziałem jako strony postępowania" stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna. W sytuacji bowiem, gdy w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów oraz wskazanego kierunku ich interpretacji producentem rolnym (rolnikiem) byli obydwoje małżonkowie, jako grupa osób, to postępowanie w sprawie płatności na rok 2008 zainicjowane wnioskiem tegoż producenta, wobec ustania jego bytu prawnego w związku ze śmiercią jednego z małżonków, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, nie mogło być (automatycznie) kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania. Ze wskazanego punktu widzenia, zarzuty skargi kasacyjnej oraz podnoszony w ich uzasadnieniu argument współposiadania przez stronę skarżącą gruntów rolnych pierwotnie zadeklarowanych do płatności i wywodzony z tej okoliczności wniosek o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem o przyznanie płatności na 2008 rok, nie mogły być uznane za usprawiedliwione, ani też skuteczne. Nie podważają one bowiem w żaden sposób rezultatu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji odmawiającej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, która wydana została w związku z wnioskiem transferowym złożonym po śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia (pierwotnego) wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, przez jego współmałżonka.

W analizowanym zakresie wyjaśnić należy również, że przedmiotowe postępowanie, w zakresie wyznaczonym pierwotnie złożonym wnioskiem, mogłoby być oczywiście kontynuowane w sytuacji, gdyby żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego, którym byli obydwoje małżonkowie i którego byt prawny - wraz ze śmiercią jednego z nich – ustał, (skutecznie) wstąpił do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy. Kwestia ta jednak, wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny operuje w wyznaczonych nimi granicach, nie może stanowić przedmiotu kontroli kasacyjnej. Nie wynika z nich bowiem, aby autor skargi kasacyjnej podważał prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organy administracji przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. regulujących zagadnienie następstwa prawnego w postępowaniu o przyznanie płatności.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2