Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1186/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 23 ust. 2, art. 5 pkt 2e
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 2 pkt 16e
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2520/22 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz T. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2520/22, na skutek skargi T. S., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 11 sierpnia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z 3 kwietnia 2020 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...], obręb [...], gmina P.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji przytoczył naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niezastosowanie "jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały [Sejmiku Województwa [...] z 27 września 2016 r., nr [...], w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]] w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy – aktu prawa miejscowego".

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że organ odwoławczy nie dokonał oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia; zdaniem skarżącego kasacyjnie, w uchylonym postanowieniu organ w pełni omówił fakty prawotwórcze, wskazując, że na działce nr [...] znajduje się naturalny zbiornik wodny w zagłębieniu terenu, a w sąsiedztwie zbiornika nie występuje zabudowa (w tym na podstawie oględzin, w których udział brał inwestor) i nie miał podstaw do oceny okoliczności faktycznych, na które wskazał Sąd pierwszej instancji, bowiem ich ocena należy do kompetencji organu stanowiącego prawo miejscowe – Sejmiku Województwa [...], tym samym Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić "skrupulatne i wnikliwe" postępowanie dowodowe celem ustalenia linii brzegowej zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...]; zdaniem skarżącego kasacyjnie, w uchylonym postanowieniu organ wskazał, iż "w przypadku zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] o niewielkiej powierzchni (ok. 16 m x 10 m), wyznaczenie dokładnej linii brzegu nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z faktu, iż ze względu na lokalizację ww. zbiornika, nawet przy znacznym obniżeniu poziomu wód gruntowych, linia lustra wody nie mogłaby cofnąć się na tyle, aby teren inwestycyjny znajdował się poza 100 metrowym pasem ochronnym ww. zbiornika. Jednocześnie podkreślić należy, iż podczas wizji terenowej bezsprzecznie stwierdzono, że w zagłębieniu terenu oznaczonym jako nieużytek na ww. działce, stagnuje woda", a tym samym za wadliwe należałoby uznać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w takim stanie faktycznym powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonego postanowienia przejawiającą się wadliwym (wewnętrznie sprzecznym) uzasadnieniem wyroku, tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż "bezspornym pozostaje, że w odległości 100 m od terenu planowanej inwestycji czasowo stagnuje woda", a następnie nakazanie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przeprowadzenia skrupulatnego i wnikliwego postępowania dowodowego, celem ustalenia linii brzegowej zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...] i określenia, czy zakaz z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym za wadliwe należałoby uznać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w takim stanie faktycznym powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

4/ art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd pierwszej instancji, jako związany tylko Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącego i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, natomiast Sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako nie związany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy – aktu prawa miejscowego,

5/ art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały z art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, odmówić jego zastosowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy – aktu prawa miejscowego.

W oparciu o powyższe zarzuty we wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, albo w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zmiany oceny prawnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną ustalone w postępowaniu administracyjnym i niekwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne uzasadniały przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z 27 września 2016 r., nr [...], w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2016 r. poz. [...]). W postępowaniu administracyjnym ustalono, że "zbiornik wodny", który ma uzasadniać odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, to zbiornik "z okresowo widocznym lustrem wody" znajdujący się na działce nr [...] w naturalnym obniżeniu terenu, porośniętym drzewami i krzewami. W odpowiedzi na skargę (a nie jak błędnie podano w skardze kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) organ administracji przyznał, że powierzchnia tego "zbiornika wodnego" wynosi około 16 m na 10 m. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że ustaleń faktycznych dokonano m.in. na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 3 czerwca 2020 r. W aktach administracyjnych znajduje się protokół z tych oględzin z załączonymi kolorowymi zdjęciami przedstawiającymi m.in. wskazany wyżej "zbiornik wodny". Na tych zdjęciach w szerszej perspektywie widać kępę drzew i krzewów. Żadnego lustra wody nie widać. Na zdjęciach zrobionych w średnim zbliżeniu też nie widać lustra wody. W jeszcze dalszym zbliżeniu widać pojedyncze drzewa i krzewy oraz stertę chrustu. Lustra wody nadal nie widać. Lustro wody jest widoczne dopiero na takim zbliżeniu, na którym widać źdźbła traw.

W tych okolicznościach faktycznych w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną organy administracji w postępowaniu administracyjnym błędnie przyjęły, że występuje "inny naturalny zbiornik wodny" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z 27 września 2016 r., nr [...], w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Powołany przepis należy odczytywać z uwzględnieniem celu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 55), który stanowił podstawę prawną uchwały, w której go zamieszczono. Celem uchwał wyznaczających obszary chronionego krajobrazu jest ochrona krajobrazu. Z kolei krajobraz to, jak wynika z art. 5 pkt 2e ustawy o ochronie przyrody i art. 2 pkt 16e ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postrzegana przez ludzi przestrzeń to jedynie kępa drzew i krzewów, a nie zbiornik wodny. Przedmiotowy zbiornik wodny z uwagi na swoje nieznaczne rozmiary, okresowość i porośnięcie drzewami i krzewami po prostu nie jest widoczny z dalszej, a nawet bliższej perspektywy. Dopiero, gdy się do niego podejdzie na taką odległość, że wyraźnie widać źdźbła traw, widać też niewielkie lustro wody. Takiej wielkości naturalny zbiornik wodny nie podlega ochronie jako element krajobrazu.

Z powyższego wynika, że zaskarżony wyrok, którym uchylono zaskarżone postanowienie z uwagi na konieczność dalszych wyjaśnień istotnych okoliczności faktycznych, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, gdyż nie zachodziła potrzeba dalszych wyjaśnień istotnych okoliczności faktycznych. Poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia uzupełnione o fakty przyznane w odpowiedzi na skargę oraz o fakty widoczne na podstawie protokołu oględzin, pozwalały na stanowcze rozstrzygnięcie, według którego zaskarżone postanowienie było wadliwe z uwagi na naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z 27 września 2016 r., nr [...], w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Błędne były też wobec tego wskazania co do dalszego postępowania. Właściwym wskazaniem co do dalszego postępowania jest w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną zwrócenie uwagi na potrzebą uwzględnienia, że § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z 27 września 2016 r., nr [...], w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] nie miał w sprawie zastosowania, gdyż nie występuje w tej sprawie inny naturalny zbiornik wodny w rozumieniu powołanego przepisu.

Rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku jest natomiast zgodne z prawem, gdyż uchylono nim postanowienie wydane z naruszeniem prawa materialnego, mianowicie wyżej powołanego przepisu uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) oddalił skargę kasacyjną.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.