Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 241/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 156 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara- Dubiel SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r, [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 16 sierpnia 1999 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu na wniosek A. P. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "budynek administracyjno - biurowy z infrastrukturą techniczną" na działce nr [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Po rozpatrzeniu wniosku A. I. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 maja 2020 r. sygn. [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.

Z kolei po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez A. I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję własną z 18 maja 2020 r. sygn. [...] Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 40 ust. 1, art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r. nr 15 poz. 139) oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 157, art. 158 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020.256 ze zm.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy określonymi w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wadami uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji.

Dokonując ponownej analizy kwestionowanej przez skarżącą decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 sierpnia 1999 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznacza, iż podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r. nr 15 poz. 139), natomiast podstawę formalną przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się kolejno do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Kolegium stwierdziło, iż przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa bezspornie nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia 16 sierpnia 1999 r. została wydana przez właściwy organ, jakim był Prezydent Miasta K., który był (i nadal pozostaje) rzeczowo, miejscowo i instancyjnie właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analizowana decyzja nie zawiera także wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3-7 kpa, albowiem sprawa nie została wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, wykonanie decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą, ani też decyzja nie zawiera innej wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Decyzja ta nie została również skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie - wbrew temu, co podnosi Strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, formułując zarzut w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Jak jednoznacznie wynika z treści sentencji kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 sierpnia 1999 r. nr [...], decyzja ta wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w imieniu Inwestora A. P., tak więc nie budzi wątpliwość, ani kto był wnioskodawcą w sprawie, ani na czyj wniosek decyzja została wydana. Natomiast wyłącznie sam sposób zredagowania sentencji decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, w oparciu o który decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wydawana, w żadnym razie nie może stanowić wady istotnej z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Jednocześnie podkreślono, że kwestionowana decyzja określa prawa i obowiązki wnioskodawcy A. P., czyli podmiotu, który miał w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast decyzja ta nie kształtowała sytuacji prawnej spółki [...] sp. z o.o., a więc podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie dotyczyła (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. I OSK 835/18).

Odnosząc się do wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa -Kolegium stwierdza, iż nie ulega wątpliwości, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem podstawa prawna istniała w dniu jej wydania, a ustalenia objęte decyzją oparte są na powszechnie obowiązujących, powołanych w decyzji przepisach prawa materialnego oraz przepisach postępowania.

Z kolei pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane ani sprecyzowane w kodeksie postępowania administracyjnego, stąd też w ocenie Kolegium w pełni zasadne jest odniesienie się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego oraz doktryny. Jak się wskazuje, o rażącym naruszeniu prawa można zasadniczo mówić wówczas, gdy jest ono kwalifikowane łącznie przez trzy czynniki: po pierwsze - przez cechy naruszonego przepisu, tzn. jego brzmienie jest jasne, czytelne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych; po drugie - przez charakter samego naruszenia prawa, tzn. naruszenie musi być oczywiste, łatwo dostrzegalne i polega zwykle na wyciągnięciu z normy takich konsekwencji prawnych, które w danej sytuacji faktycznej z niej nie wynikają oraz po trzecie - przez społeczno-ekonomiczne skutki naruszenia, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Dokonując ponownej weryfikacji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 1999 r. nr [...] pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa Kolegium stwierdza, że omawiana przesłanka nie występuje w przypadku wskazanej decyzji. Prezydent Miasta K. prawidłowo zastosował zarówno przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak też prawidłowo zastosował odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z w/w art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. W sprawie zakończonej objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją Prezydent Miasta K. orzekał na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem teren inwestycji stanowiący działki nr [...] i nr [...] obr. [...], objęty był Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16.11.1994 r. (Dz. Urz. Wojewody K. nr [...] poz. 108). Jak wynika z załącznika graficznego planu stanowiącego mapę w skali 1:10000, teren inwestycji posiadał przeznaczenie oznaczone symbolem ZP "Obszar Miejskiej Zieleni Publicznej". Z części opisowej w/w planu zagospodarowania przestrzennego zawartej w § 30 wynika, że dla terenów o symbolu planu ZP ustalono przeznaczenie podstawowe: pod zieleń parkową, zieleń izolacyjną, skwery i zieleńce, ogrody botaniczne i zoologiczne, zieleń nieurządzoną i zieleń towarzyszącą ciekom wodnym (łącznie z zagospodarowaniem cieku) oraz tereny upraw polowych bez prawa jakiejkolwiek zabudowy, cmentarze. Natomiast, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in. budowę obiektów w ramach rekonstrukcji założeń zabytkowych przy zastosowaniu przepisu § 5b planu (przewidującego w zależności od potrzeby uzyskanie opinii konserwatora zabytków), pod warunkami określonymi w § 30 ust. 3 planu.

Ustalone w decyzji z dnia 16 sierpnia 1999 r. warunki zabudowy dla budynku administracyjno - biurowego dotyczyły budynku, który planowany był w miejscu istniejącego dawniej budynku gospodarczego - jednego z obiektów historycznego założenia dworskiego - w ramach rekonstrukcji - zgodnie z pkt 5.1. zał. nr 2 do decyzji. We wspomnianym wyżej załączniku nr 2 do decyzji pn. "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" w pkt 5.1. podano, że zgodnie z miejscowym planem dopuszcza się m. in. budowę obiektów w ramach rekonstrukcji założeń zabytkowych przy zastosowaniu przepisu § 58 ustaleń planu; jak wskazano, koncepcja urbanistyczno - architektoniczna uzyskała pozytywną opinię konserwatorską - [...] z dnia 07.06.1999 r., pod określonymi warunkami.

Zatem objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 16 sierpnia 1999 r. nr [...] pozostaje zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie narusza art. 46a ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przewidywał sankcję nieważności dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta nie narusza również w sposób rażący innych przepisów, w oparciu o które została wydana, w szczególności art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stąd też w tym zakresie Kolegium podtrzymuje w całości argumentację i stanowisko zawarte w decyzji poprzedzającej Kolegium z dnia 18 maja 2020 r. sygn. [...]

Wobec wszystkich przedstawionych wyjaśnień Kolegium stwierdza, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, objętej wnioskiem Pani A. I. - decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 sierpnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. I., zarzucając jej

1) naruszenie art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, iż Autorska Pracownia Projektów [...] spółka z o.o. mogła rzekomo reprezentować i reprezentowała A. P.,

2) naruszenie art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16 sierpnia 1999 r. określała prawa i obowiązki A. P. a nie [...] spółki z o.o., podczas gdy treść tej decyzji nie zawiera precyzyjnego wskazania podmiotu praw i obowiązków,

3) naruszenie art. 33 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16 sierpnia 1999 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest nieważna, podczas, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo, bowiem wydana została w postępowaniu, w którym niewłaściwe zidentyfikowany została strona postępowania, w którym nadto osoba uznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za wnioskodawcę nie była prawidłowo reprezentowana i w którym decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie;

4) naruszenie art.40 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16 sierpnia 1999 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest nieważna, podczas gdy decyzja ta rażąco narusza prawo, bowiem wydana została w oparciu o opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków a nie o wymagane uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. I. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 - zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm. ) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która (§1):

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§2).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 poprzez skierowanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 16.08.1999 znak [...] (dalej jako "decyzja") do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu. Wynika on z określenia w treści decyzji wnioskodawcy - [...] [...] sp. z o.o. występującej w imieniu A. P.. Właściwą osobą będącą stroną w sprawie był natomiast wyłącznie A. P..

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 440/18, LEX nr 2632958, zgodnie z którym na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest, aby decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy terenu położonego przy ul. [...] w K. - działki nr [...] obr. [...]. Takie określenie przedmiotu decyzji wskazuje, że jest ona skierowana do podmiotu uprawnionego do zabudowy i zagospodarowania terenu, którym bez wątpienia był A. P. dysponujący tytułem prawnym do działki inwestycyjnej. Również samo sformułowanie, iż wnioskodawca działał w imieniu A. P., którego następnie określono w treści załącznika nr 2 do decyzji jako inwestora wskazuje na to, iż decyzja została skierowana do A. P. – jako strony w postępowaniu. Decyzje doręczono stronie postępowania A. P. na adres ul. [...] K. jak wynika z rozdzielnika decyzji "otrzymują:"

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania źródłem interesu prawnego może być w szczególności tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być wykonana określona w decyzji inwestycja, a tytułem takim bez wątpienia dysponował A. P.. W ocenie Sądu nie powstaje wątpliwość czyje prawa i obowiązki kształtuje decyzja, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowo ustaliło, że nie miało miejsce naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również częściowo art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na braku właściwego umocowania dla składającej wniosek [...] [...] sp. z o.o. Wynika z niedostatecznie określonej roli, jaką w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania odegrała [...] [...] sp. z o.o. oraz relacji do strony postępowania, A. P. określonej w treści decyzji, jako podmiot działający "w imieniu".

W przypadku uznania tego podmiotu za pełnomocnika A. P. należy zwrócić uwagę na treść art. 33 § 1 k.p.a.. zgodnie z którym pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym nie może być osoba prawna. Organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma, poprzez jego podpisanie lub też o nadesłanie podpisanego przez stronę pełnomocnictwa, udzielonego osobie fizycznej.

Fakt złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony do wniesienia wniosku należy oceniać w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie dołączono pełnomocnictwa, organ nie wezwał też do uzupełnienia braków formalnych wniosku. To stwierdzone uchybienie przepisom postępowania administracyjnego nie ma jednak w indywidualnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy cech, o jakich mowa w art. 156 pkt 2 k.p.a.

Należy zwrócić uwagę na treść art. 41 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.1999.15.139, brzmienie z dnia wydania decyzji), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Problem w ustaleniu statusu [...] [...] sp. z o. o. (wnioskodawcy bądź pełnomocnika) wynika z samej specyfiki decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, która nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie. Jednocześnie wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do nieruchomości.

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r., II SA/Kr 714/18, CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w początkowym stadium procesu inwestycyjnego i zmierza do ustalenia czy planowana inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu ze względu na treść wniosku oraz decyzji nie powinno budzić wątpliwości, że stroną postępowania, na której rzecz złożono wniosek i wydano decyzję ustalającą był A. P.. Nie wiadomo w jakim charakterze podmiot składający wniosek działał w postępowaniu, a mianowicie czy działał jako zainteresowany złożeniem wniosku ze względu na swój interes faktyczny, czy jako pełnomocnik właściwego zainteresowanego (posiadającego interes prawny ) i w tym wypadku strony postępowania. Wydana decyzja nie była kwestionowana przez samego zainteresowanego A. P. – inwestora nieruchomości, który akceptował złożony wniosek i dokonał inwestycji.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być tylko "rażące" naruszenie prawa. Stosownie do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. I OSK 1611/16 (CBOSA) należy uznać, iż z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większa wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skargi nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, a co istotne - tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 22 listopada 2017 r., IV SA/Po 760/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie jest uzasadnione przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnej w stosunku do ponad dwudziestoletniej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która wywołała konkretne skutki prawne. Decyzja z 16 sierpnia 1999 r nie narusza przepisów prawa materialnego, wyraźnie określa stronę postępowania i przedmiot inwestycji. Decyzja nie była i nie jest kwestionowana przez stronę na rzecz, której ją wydano – inwestora A. P..

Skarga zarzuca również naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia z konserwatorem zabytków dokonanego w prawnie przewidzianej formie postanowienia, wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Ten zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie.

W aktach administracyjnych znajduje się opinia konserwatorska z dnia 7 czerwca 1999 r, wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., która pozytywnie opiniuje proponowaną inwestycję, zgodnie z przedłożona koncepcją. Stosownie do art., 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei § 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Wbrew twierdzeniu skarżącej w ocenie Sądu wydana opinia konserwatora spełnia wymagania formalne. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie - koniecznym warunkiem uznania postanowienia za akt istniejący jest stwierdzenie, że identyfikuje organ, od którego pochodzi, zawiera rozstrzygnięcie, identyfikuje jego adresata oraz – przez złożenie podpisu – osobę, która jako piastująca funkcję organu administracji publicznej lub działająca z upoważnienia organu administracji publicznej wydała to rozstrzygnięcie (Romańska Marta (w:) Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, art. 124, uwaga 2). Opinia konserwatora z 7 czerwca 1999 r zawiera zarówno oznaczenie organu, adresata, podpis, a także rozstrzygnięcie, a zatem elementy konieczne do przypisania mu cech stanowczego rozstrzygnięcia - postanowienia. Forma, w jakiej wydano uzgodnienie była wystarczająca, a zawarte stanowisko organu ochrony zabytków zostało uwzględnione przez organ decyzyjny w podjętym rozstrzygnięciu, tj. wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Należy przywołać pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2188/12, LEX nr 1324145, zgodnie z którym w postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Organ, prawidłowo przeanalizował akta postępowania pod kątem wystąpienia przesłanek nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 k.p.a., prawidłowo zidentyfikował stronę postępowania i ocenił, że w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) .