Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1343/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi spółki E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz spółki E. kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem, 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Starosta T. na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E.-O. S.A. w G. odmówił zobowiązania D. i J. M. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,900 ha, położonej w N. C., gmina C., zapisanej w księdze wieczystej [...], w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV relacji GPZ C. - GPZ P. polegającego na demontażu słupa ŻN oraz linek AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego słupa betonowego typu E i podwieszeniu linek izolowanych typu AFL 1x70 mm2.

W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 124b u.g.n. decyzji zobowiązującej D. i J. M. do udostępnienia nieruchomości Z akt sprawy wynika, że ww. nie wyrazili zgody na powyższe.

Na podstawie posiadanej dokumentacji organ prowadzący sprawę wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. o wyrażenie opinii, czy niniejsze przedsięwzięcie ma charakter remontu, czy wykracza poza remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i wobec tego jak należy je zdefiniować. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], Wydział Architektury i Budownictwa wyjaśnił, że roboty budowlane przewidziane do wykonania w ramach w/w zadania nie wymagają wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w/w zadanie zostało zakwalifikowane jako przebudowa wymagająca zgłoszenia do właściwego organu zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Art. 124b u.g.n., będący podstawą rozpatrzenia wniosku, stanowi, że "starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody".

Z kolei jak wynika z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Ocena, czy mamy do czynienia z remontem, jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu czy też zmniejszeniu, prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.

W niniejszej sprawie zdemontowanie podstawowego przedmiotu budowli (słupa) i postawienia nowego, kwalifikuje się na przebudowę lub budowę nowego obiektu.

Według legalnej definicji remontu wymienione prace nie mieszczą się również w zakresie pojęcia konserwacji, gdyż należy przez to rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu użytkowania go w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem.

Zakres wskazanych przez wnioskodawcę prac obejmuje pojęcie przebudowy, które jest zdefiniowane w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a przez którą należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie wymagającym zmiany granic pasa drogowego". W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jej długość i ta w przedmiotowej sprawie nie ulega zmianie.

Istotnym dla organu dowodem rozstrzygającym charakter przedsięwzięcia była w szczególności znajdująca się w aktach sprawy opinia Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T., która zalicza planowaną inwestycje jako przebudowę W ocenie organu taka opinia ze względu na szczególny, specjalistyczny zakres wiedzy służb architektoniczno-budowlanych starosty ma charakter podstawowego dowodu w sprawie. Art. 75 § 1 K.p.a. nakazuje bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków opinie biegłych oraz oględziny. Szczególnym rodzajem dowodu są dokumenty urzędowe. Art. 76 § 1 wskazuje, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W/w/ opinia jest takim dokumentem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.-O. S.A. w G. wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca zarzuciła błędne uznanie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] maja 2015 r. za dokument urzędowy mogący stanowić podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie oraz nieprawidłowe przyjęcie, że planowany do przeprowadzenia zakres prac nie stanowi remontu. Nieprawidłowe było opiniowanie i subsumcja przepisów przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. oraz oparcie rozstrzygnięcia Starosty na wspomnianej opinii w sytuacji, gdy organ powinien sam zinterpretować i zastosować przepisy prawa. W zaskarżonej decyzji nie wskazano podstaw, które sprawiły końcowe zakwalifikowanie prac jako przebudowę obiektu, a nie jego remont. Ponadto, niewłaściwe jest nazywanie obiektem budowlanym pojedynczego słupa, podczas gdy urządzeniem jest cały odcinek napowietrznej linii elektroenergetycznej przebiegający przez nieruchomość, a nie pojedyncze jego elementy, tj. słupy, czy przewody.

Decyzją z dnia 21 września 2015 r., nr 21, Wojewoda K.-P. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z 13.12.2011 r., II OSK 1835/10). Działania inwestora polegające na rozbiórce poszczególnych ścian budynku i postawieniu w ich miejsce nowych nie stanowią remontu, lecz budowę bądź przebudowę (zob. wyrok NSA z 18.05.2007 r., II OSK 782/06). Ocena, czy mamy do czynienia z remontem, jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej, w tym zdemontowanie starego słupa, montaż nowego słupa o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa.

Istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Natomiast roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne, nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, będą stanowiły bieżącą konserwację (zob. wyrok NSA z 12.01.2007 r., II OSK 460/06).

W przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego na przedmiotowym odcinku obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi więc, jak zauważa Starosta, określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę". W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, tu napowietrzna linia 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słup oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującej o nieuzasadnionym wydaniu opinii w sprawie przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. i nadania jej statusu dowodu. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zakres koniecznych do przeprowadzenia prac i zamierzony ich efekt wynikają ze złożonego przez spółkę wniosku i załączników, które to dowody stanowiły przedmiot analizy Starosty i pozwoliły na wniosek o braku remontowego charakteru przedsięwzięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E.-O. S.A. w G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów art. 7, art. 76, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez:

utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na opinii Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, która została uznana za dowód w sprawie, a która nieprawidłowo opisuje planowane prace jako przebudowę, co doprowadziło do błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont,

niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont,

błędne przyjęcie na podstawie opinii Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii;

2) naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n., art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (dalej zwanej P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z uwagi na przyjęcie, że planowane prace remontowe nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 P.b. oraz w zakresie regulacji przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n., mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T.

Zdaniem skarżącej Starosta T. błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie faktów istotnych dla wydania rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ błędnie potraktował powyższą opinię jako dowód zastępujący opinię specjalistyczną, na którym oparto rozstrzygnięcie. Interpretacja przepisów prawa przez pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego nie należy do sfery faktów. Organ administracji nie może prowadzić dowodu na okoliczność prawidłowości stosowania przepisów prawa, lecz jest zobowiązany do ich samodzielnego interpretowania i stosowania. Opinia taka nie stanowi dowodu w sprawie.

Organy obu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Powyższe nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno bowiem pozwalać organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu na "sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia" (wyrok WSA w Łodzi z 16.03.2007 r., II SA/Łd 1098/06).

Wojewoda K.-P. nie dokonał również jakiejkolwiek oceny argumentu skarżącej, że na skutek przeprowadzonych prac, parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ administracji jest bowiem zobowiązany do odniesienia się do wszelkich zarzutów i argumentów strony postępowania, zaś niewypełnienie powyższego obowiązku narusza przepisy art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a.

Błędnie organ wskazał, że przedmiotem planowanych prac jest słup energetyczny lub przewody, a nie linia energetyczna. W sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. istotny jest zakres prac planowany na danej nieruchomości. Nietrafnie Wojewoda wskazał, że przedmiotem tych prac jest słup energetyczny lub przewody. Nie może ulegać wątpliwości, że słup energetyczny i przewody są elementami linii energetycznej. Przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego, przebiegający przez daną nieruchomość, a nie poszczególny jego element w postaci słupa.

Planowane prace, opisane we wniosku z [...] marca 2015 r., mieszczą się zatem w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n.

Powołując się na treść art. 3 pkt 6 oraz 7a P.b., skarżąca wskazała, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia stanowiska, iż parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też że istniejący obiekt podlega przebudowie. Wymiana słupów polegająca na usunięciu starych słupów i posadowieniu nowych, w żaden sposób nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii. Remont może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna.

Wykładnia zastosowana przez organy obu instancji prowadziłaby do wniosku, że każda wymiana elementu linii energetycznej stanowi jej przebudowę. Jest to stanowisko nietrafne i prowadzące do stwierdzenia, że w odniesieniu do linii może wystąpić albo przebudowa (np. wymiana słupa) albo konserwacja (np. pomalowanie słupa), natomiast nie ma uzasadnionych technologicznie czynności, które mogłyby zostać uznane za remont. W niniejszej sprawie wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu ani napięcia linii, zatem powinna być uznana za remont, co uprawnia do zastosowania trybu z art. 124b ust. 1 u.g.n.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 124b u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zdaniem skarżącej spółki organ niezasadnie w oparciu o powyższy przepis odmówił zobowiązania współwłaścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych przez skarżącą czynności, błędnie kwalifikując owe czynności jako przebudowę, a nie remont.

W ocenie Sądu kwalifikacja dokonana przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji jest co najmniej przedwczesna, nie została bowiem poprzedzona prawidłowym ustaleniem, a następnie wyczerpującą analizą stanu faktycznego. Rozważając zakres koniecznej analizy stanu faktycznego, mając na względzie treść cytowanego art. 124b u.g.n., należy przede wszystkim wcześniej dokonać analizy pojęcia "remontu". Jak słusznie bowiem wskazały organy, w przedmiotowym przypadku możliwość wydania decyzji zobowiązującej stosownie do art. 124b u.g.n. wymagałaby zakwalifikowania planowanych robót jako remontu. Zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b., ilekroć mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Należy podzielić stanowisko zawarte w wyroku NSA z 20.04.2012 r., II OSK 281/11 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ustawodawca wskazując w powyższym przepisie, jak należy rozumieć roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego, oparł się na trzech istotnych elementach definiujących to pojęcie. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. I po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Zmiana parametrów użytkowych lub technicznych jest zatem następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy (art. 3 pkt 7 lit. a P.b.). Organ nie dokonał jednak dostatecznych ustaleń pozwalających ocenić, czy taka zmiana ma nastąpić.

Aby dokonać takiej oceny, trzeba przede wszystkim znać obecne parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego. Poczynione przez organ ustalenia ograniczają się w tym względzie do ustalenia, że obecnie na działce nr [...] znajduje się słup ŻN i linki AFL. Brak jest ustaleń co do szczegółowych parametrów tegoż słupa (wysokość, ewentualna średnica lub długość i szerokość, ewentualnie możliwa do zamontowania ilość i ciężar przewodów itp.). Nie wiadomo także, ile i o jakich parametrach (przekrojach) są obecnie istniejące linki AFL. Odnośnie parametrów, które mają być następstwem wykonanych robót budowlanych, ustalenia ograniczają się do tego, że posadowiony w miejscu starego słupa będzie słup betonowy typu E i zostaną zamocowane linki izolowane typu AFL 1x70 mm2.

Słusznie wskazuje skarżąca, że przy ocenie, czy dane prace można zakwalifikować jako remont obiektu budowlanego, należy mieć dodatkowo na uwadze to, że w przedmiotowej sprawie owym obiektem budowlanym jest linia elektroenergetyczna, tj. obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Charakterystycznym parametrem takiego obiektu jest długość. Jak słusznie zaznaczył WSA w Poznaniu w wyroku z 2.07.2009 r., III SA/Po 279/09, LEX nr 531615, na budowlę liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielanie" budowli na poszczególne elementy, nawet wówczas, gdy odrębnie spełniają definicję budowli.

Kwestia zatem, czy dochodzi do ewentualnej rozbiórki dotychczas istniejącego obiektu i wznoszenia w jego miejsce nowego obiektu (co wykluczałoby remont), nie może być – tak jak uczynił to organ w kontrolowanej sprawie – odnoszona do jednego słupa, który stanowi jedynie część obiektu budowlanego, którym jest cała linia elektroenergetyczna, składająca się z wielu słupów i odcinków linek pozwalających na przesyłanie energii elektrycznej. W powyższym względzie (tj. jaka część obiektu budowlanego ma być objęta planowanymi pracami) organ nie poczynił koniecznych ustaleń.

Zasadnie także skarżąca podnosi, że zakwalifikowanie danych robót jako remontu nie może łączyć się z wymogiem użycia dokładnie takich samych wyrobów budowlanych, jakie były użyte przy budowie obiektu. Porównując definicje remontu i przebudowy należy zauważyć, że w obu przypadkach nie jest wykluczone stosowanie wyrobów innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różnica jest taka, że w przypadku przebudowy użycie takich wyrobów może prowadzić do zamierzonej zmiany parametrów użytkowych lub technicznych (za wyjątkiem pewnych szczególnych parametrów wskazanych przez ustawodawcę), w przypadku remontu stosowanie takich wyrobów nie może prowadzić do owej zmiany parametrów użytkowych lub technicznych. Nie sposób przy tym przyjmować, aby intencją ustawodawcy było dopuszczenie przy wykonywaniu remontu zastosowania wyrobów budowlanych innych niż pierwotne, ale tylko pod warunkiem, że ich wszystkie bez wyjątku parametry będą identyczne jak wyrobów pierwotnych. Byłoby to nieracjonalne, choćby z uwagi na postęp techniczny i czyniłoby remont niemożliwym w sytuacji, gdy na rynku nie są już dostępne materiały budowlane o cechach identycznych jak materiały zastosowane w remontowanym obiekcie. W każdym wypadku należy zatem analizować, czy wyroby nowe na tyle różnią się od użytych pierwotnie, by uzasadniony był wniosek o zmianie parametrów. Podkreślić należy także to, że dla ustalenia, czy dane prace mieszczą się w pojęciu remontu, wymagana jest ocena, czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, nie tylko poszczególnych jego elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6.05.2015 r., IV SA/Po 106/15, publ. CBOSA).

Należy zwrócić uwagę, że w załączonym do wniosku opisie technicznym wskazano, iż istniejąca linia napowietrzena C. – P. została wybudowana na słupach drewnianych w szczudłach betonowych oraz na słupach betonowych typu ŻN, ALA i DANA (k. 14 akt administracyjnych). Jeżeli zatem obecnie istniejący obiekt liniowy w swojej konstrukcji posiada różnego rodzaju słupy (drewniane, betonowe), trudno przyjmować, bez bliższych ustaleń, że już sama wymiana słupa np. drewnianego na betonowy jest zastosowaniem tego rodzaju wyrobu budowlanego, która prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych całego obiektu budowlanego (linii elektroenergetycznej).

Planowane użycie przy wymianie słupa i przewodów elektrycznych stanowiących część linii elektroenergetycznej wyrobów budowlanych posiadających inne (wyższe) parametry niż wyroby budowlane stanowiące obecnie część tego obiektu liniowego (linii elektroenergetycznej) nie będzie remontem, o którym mowa w art. 124b ust. 1 g.n. i art. 3 pkt 8 P.b., jeżeli spowodują zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości; dla rozstrzygnięcia, czy mamy do czynienia z remontem czy przebudową, nie jest wystarczające stwierdzenie, że dochodzi do zmiany parametrów technicznych tylko jednego słupa i przyłączonych do niego przewodów elektrycznych, bez odniesienia się do całości obiektu. W kontrolowanej decyzji organ w istocie skupia się na badaniu ewentualnej zmiany wyodrębnionej części obiektu, brak jest ustaleń, jaki wpływ będzie miało użycie innych niż pierwotne wyrobów budowlanych na parametry całego obiektu budowlanego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ uchybił wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że planowane roboty budowlane mieszczą się w granicach remontu.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n., to z przyczyn wskazanych wyżej był on częściowo zasadny, jednakże z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania ocena tego w pełnym zakresie byłaby przedwczesna.

Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ uzasadnienia decyzji zawierają wszystkie wskazane w nim elementy, a błędna wykładnia przepisu nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. K.p.a., ponieważ.

Zasadny natomiast był zarzut naruszenia art. 76 K.p.a. dotyczący błędnego potraktowania pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] maja 2015 r. jako dowodu w sprawie. Słusznie podnosi skarżąca, że zawarta w tym dokumencie wypowiedź nie jest wypowiedzią o faktach, ale jest to ocena prawna sytuacji faktycznej. Wymienione pismo nie może być zatem potraktowane jako dowód na zaistnienie okoliczności faktycznej wchodzącej w skład stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygania organu w sprawie. Nie może być także traktowane – jak to sugeruje wypowiedź organu w uzasadnieniu decyzji co do posiadania specjalistycznej wiedzy przez Wydział Architektury i Budownictwa – jako opinia biegłego. Po pierwsze, jak już wskazano, nie jest to wypowiedź o faktach (w przypadku opinii biegłego byłaby to wypowiedź o faktach w kontekście wiadomości specjalnych), po drugie – w istocie pochodzi od osoby działającej na rzecz samego organu, który winien rozstrzygać sprawę, a nie od podmiotu zewnętrznego. W myśl art. 33 i art. 33b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445), starostwo powiatowe jest bowiem nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną powiatu, przy pomocy której zarząd wykonuje zadania powiatu, wchodzącą w skład powiatowej administracji zespolonej. Stanowi ono aparat pomocniczy organu wykonawczego (zarządu) powiatu, a także starosty. Starostwo, jako aparat pomocniczy, jest podporządkowane staroście. W przedmiotowej sprawie pismo kierowane od jednego do drugiego wydziału tego samego starostwa jest zatem w istocie korespondencją wewnętrzną, zawierającą propozycję rozstrzygnięcia, które ma być zawarte w decyzji starosty właściwego do rozstrzygnięcia sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem ustalenie, jakie konkretnie parametry ma linia energetyczna obecnie oraz jakie konkretnie parametry ma uzyskać w wyniku przeprowadzenia wskazanych przez skarżącą spółkę robót budowlanych; przeanalizowanie jakiej części elementów obiektu liniowego (tj. linii elektroenergetycznej) dotyczy zmiana parametrów i na ile – w odniesieniu do każdego poszczególnego elementu – jest to zmiana istotna, a dopiero następnie – czy suma zmian w zakresie poszczególnych elementów uzasadnia tezę, że nastąpić ma zmiana parametrów obiektu budowlanego jako całości.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.